2. kafli Ágrip um meginniðurstöður skýrslunnar 

Skýringar á falli Glitnis banka hf., Kaupþings banka hf. og Landsbanka Íslands hf. er fyrst og fremst að finna í örum vexti þeirra og þar með stærð þeirra þegar þeir féllu í október 2008. Efnahagur og útlán bankanna uxu fram úr því sem innviðir þeirra þoldu. Utanumhald og eftirlit með útlánum fylgdi ekki eftir útlánavextinum. Útlánavöxtur móðurfélaga bankanna var að meðaltali tæp 50% frá upphafi árs 2004 fram að falli bankanna. Vöxturinn var mestur og stöðugastur í útlánum til eignarhaldsfélaga annars vegar og erlendra aðila hins vegar. Aukning útlána til erlendra aðila var þó sýnu meiri. Sérstaklega var aukningin mikil á seinni hluta árs 2007. Hinn mikli útlánavöxtur bankanna olli því að eignasöfnum þeirra fylgdi mikil áhætta. Fjöldi dæma í skýrslunni styður þá niðurstöðu.

Almennt séð samrýmist svo mikill og áhættusamur vöxtur ekki langtímahagsmunum traustra banka. Hins vegar voru sterkir hvatar til vaxtar innan bankanna. Þeir fólust meðal annars í hvatakerfum bankanna og einnig í mikilli skuldsetningu stærstu eigenda. Eftirlitsaðilum mátti vera ljóst að slíkir hvatar væru til staðar og að ástæða væri til að hafa áhyggjur af hinum hraða vexti.Aftur á móti er ljóst að Fjármálaeftirlitið, sem bar meginábyrgð á eftirliti með bönkunum, óx ekki í samræmi við vöxt þeirra og starfshættir þess fylgdu ekki eftir þeim öru breytingum sem urðu á starfsháttum bankanna.

Aðgangur að alþjóðlegum fjármagnsmörkuðum var helsta forsenda mikils vaxtar bankanna. Það átti sérstaklega við á árunum 2004–2006. Þá uxu bankarnir mest. Alþjóðlegir fjármagnsmarkaðir stóðu bönkunum opnir fyrst og fremst af tveimur ástæðum. Í fyrsta lagi vegna góðs lánshæfismats þeirra. Það fengu þeir að nokkru leyti í arf frá ríkinu. Í öðru lagi sökum aðgengis þeirra að mörkuðum í Evrópu á grundvelli EES-samningsins. Á árinu 2005 sóttu Glitnir, Kaupþing og Landsbankinn um 14 milljarða evra á erlenda skuldabréfamarkaði. Sú fjárhæð nam rétt rúmlega landsframleiðslu Íslands það ár og var tvöföld á við samsvarandi skuldabréfaútgáfu árið áður. Kjörin á skuldabréfunum voru mjög hagstæð, einungis um 20 punktar yfir viðmiðunarvöxtum. Þegar þrengjast fór um fjármögnun á evrópska skuldabréfamarkaðnum opnaðist skuldabréfamarkaðurinn í Bandaríkjunum. Sú opnun var að miklu leyti vegna skuldavafninga. Íslensk bankabréf voru tekin inn í vafningana í skjóli hins háa lánshæfismats íslensku fjármálafyrirtækjanna. Á sama tíma greiddu þau almennt háa vexti miðað við lánshæfismat þeirra. Íslensku bankarnir voru þannig "ódýrastir" miðað við lánshæfiseinkunn sem matsfyrirtækin veittu þeim. Þar með voru þeir tilvaldir til að hækka meðaleinkunn skuldavafnings. Ljóst er að íslensku bankarnir fóru allt of geyst í útgáfu skuldabréfa á alþjóðlegum mörkuðum. Einsýnt var að fyrr eða síðar myndu vextir fara hækkandi og aðgengi að lánsfé þrengjast á ný.

Þegar bankakerfið var orðið allt of stórt miðað við stærð íslensks hagkerfis þurftu stjórnvöld að bregðast við. Grípa hefði þurft til aðgerða í síðasta lagi á árinu 2006 til þess að eiga möguleika á að koma í veg fyrir fall bankanna án þess að það kæmi verulega niður á verðmæti eigna þeirra. Hvorki á því ári né því næsta lögðu stjórnvöld með afgerandi hætti að bönkunum að minnka efnahagsreikning sinn. Stjórnvöld beittu sér heldur ekki fyrir því að einn eða fleiri af stóru bönkunum þremur flytti höfuðstöðvar sínar úr landi. Þvert á móti var það stefna ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar samkvæmt stjórnarsáttmála frá 23. maí 2007 að tryggja að fjármálastarfsemi gæti áfram vaxið hér á landi og sótt inn á ný svið í samkeppni við önnur markaðssvæði. Það var einnig stefna ríkisstjórnarinnar að útrásarfyrirtæki sæju sér áfram hag í að hafa höfuðstöðvar á Íslandi.

Stærstu eigendur allra stóru bankanna fengu óeðlilega greiðan aðgang að lánsfé hjá þeim banka sem þeir áttu, að því er virðist í krafti eignarhalds síns. Athugun rannsóknarnefndar Alþingis á stærstu áhættuskuldbindingum Glitnis, Kaupþings, Landsbankans og Straums-Burðaráss leiddi í ljós að í öllum bönkum voru helstu eigendur bankans meðal stærstu lántakenda hans.

Hjá Glitni banka hf. voru stærstu lántakendurnir Baugur Group hf. og félög tengd Baugi. Sérstaka athygli vekur sá vöxtur sem hljóp í útlán Glitnis til þessa hóps upp úr miðju ári 2007. Stjórnarskipti höfðu þá orðið í bankanum í kjölfar þess að aðilar tengdir Baugi og FL Group juku verulega við eignarhlut sinn í honum. Við fall bankans námu lán til Baugs og tengdra félaga rúmlega 250 milljörðum króna (tæpum tveimur milljörðum evra). Sú fjárhæð jafngilti um 70% af eiginfjárgrunni bankans.

Stærsti hluthafi Kaupþings, Exista hf., var jafnframt annar stærsti skuldari bankans. Sá stærsti var Robert Tchenguiz, hluthafi og stjórnarmaður í Exista.Við fall bankans skuldaði Exista Kaupþingi vel yfir 200 milljarða króna.

Við fall Landsbankans voru Björgólfur Thor Björgólfsson og félög tengd honum stærstu skuldarar bankans. Björgólfur Guðmundsson var þriðji stærsti skuldari bankans. Samtals námu skuldbindingar þeirra við bankann vel yfir 200 milljörðum króna. Það var meira en sem nam eigin fé Landsbankasamstæðunnar.

Björgólfur Thor var einnig stærsti hluthafi Straums-Burðaráss og hann var stjórnarformaður þess banka. Björgólfur Thor og Björgólfur Guðmundsson voru hvor um sig, ásamt tengdum aðilum, meðal stærstu skuldara bankans og saman mynduðu þeir stærsta lántakendahóp hans.

Eigendur bankanna fengu verulegar fyrirgreiðslur í gegnum dótturfélög bankanna sem ráku peningamarkaðssjóði. Rannsókn á fjárfestingum peningamarkaðssjóða á vegum rekstrarfélaga stóru bankanna þriggja leiddi í ljós að sjóðirnir fjárfestu mikið í verðbréfum tengdum eigendum bankanna.Vandséð er að tilviljun ein hafi ráðið þeim fjárfestingaákvörðunum.

Eigandi eins bankans, sem jafnframt sat í bankaráði hans, lýsti því við skýrslutöku að hann teldi að bankinn hefði verið "mjög ánægður að hafa [sig] sem lántakanda". Almennt séð eru starfsmenn banka ekki í góðri stöðu til að meta á hlutlausan hátt hvort eigandi hans sé góður lántakandi eða ekki.

Síðla árs 2007 og á árinu 2008 fór að þrengja að bönkunum. Þá virðast mörkin milli hagsmuna bankanna og hagsmuna stærstu hluthafa þeirra oft hafa verið óskýr og bankarnir lagt meira í það að styðja við eigendur sína en eðlilegt getur talist. Rekstur íslensku bankanna einkenndist um margt af því að hámarka hag stærri hluthafanna sem héldu um stjórnartauma bankanna fremur en að reka trausta banka með hagsmuni allra hluthafa að leiðarljósi og sýna tilhlýðilega ábyrgð gagnvart kröfuhöfum.

Samþjöppun áhættu hjá íslensku bönkunum var orðin hættulega mikil þó nokkru fyrir fall þeirra. Bæði á það við um lánveitingar til ákveðinna hópa innan hvers banka en jafnframt mynduðu sömu hópar stórar áhættur í fleiri en einum banka. Af þeim sökum varð kerfisleg áhætta vegna útlána veruleg. Skýrasta dæmið um þetta er Baugur Group og tengd félög. Hæst námu útlán bankanna þriggja til þessa hóps við bankana þrjá um 5,5 milljörðum evra sem þá nam um 11% af öllum útlánum móðurfélaga bankanna og um 53% af samanlögðum eiginfjárgrunni þeirra. Fleiri hópar voru með verulegar skuldir við fleiri en einn banka: Exista, Björgólfur Thor Björgólfsson, Björgólfur Guðmundsson og Ólafur Ólafsson. Áhætta vegna þessara aðila var nokkuð minni en Baugs og tengdra félaga.

Eiginfjárhlutföll Glitnis, Kaupþings og Landsbankans í uppgjörum voru ávallt nokkuð yfir hinu lögbundna lágmarki. Þau eiginfjárhlutföll endurspegluðu hins vegar ekki raunverulegan styrk bankanna og fjármálakerfisins í heild til að þola áföll. Það var vegna umtalsverðrar áhættu sem bankarnir báru vegna eigin hlutabréfa, bæði í gegnum bein veð fyrir lánum og framvirka samninga um eigin hlutabréf. Ef eigið fé er ekki lengur vörn fyrir innlánseigendur og kröfuhafa þá er það ekki eigið fé í hagrænum skilningi. Við slíkar aðstæður er ekki lengur hægt að líta til eiginfjárhlutfalla við mat á styrkleika fjármálastofnunar því tapsáhætta af hlutabréfum stofnunarinnar liggur hjá henni sjálfri.

Bankarnir voru með fjármagn bundið í eigin hlutabréfum. Hlutafé í félagi sem það fjármagnar sjálft er ekki sú vörn gegn tapi sem því er ætlað að vera. Hér er það nefnt veikt eigið fé. Hjá bönkunum þremur nam veikt eigið fé samtals um 300 milljörðum króna um mitt ár 2008. Á sama tíma var eiginfjárgrunnur bankanna samtals um 1.186 milljarðar króna. Þannig var veikt eigið fé rúmlega 25% af eiginfjárgrunni bankanna. Ef aðeins er horft á grunnþátt eiginfjárgrunnsins, þ.e. eigið fé hluthafa samkvæmt ársreikningi að frádregnum óefnislegum eignum, var veikt eigið fé bankanna þriggja rúmlega 50% grunnþáttarins um mitt ár 2008.

Auk áhættu sem bankarnir þrír báru vegna eigin hlutabréfa kannaði rannsóknarnefndin á sama hátt hversu mikla tapsáhættu þeir báru af bréfum hinna. Hér er það nefnt krossfjármögnun. Um mitt ár 2008 nam bein fjármögnun bankanna á eigin hlutabréfum ásamt krossfjármögnun á hlutabréfum hinna bankanna um 400 milljörðum króna. Ef aðeins er horft á grunnþátt eiginfjárgrunnsins var þetta um 70% grunnþáttarins á árinu 2008.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur að fjármögnun eigin fjár í íslenska bankakerfinu hafi að svo stórum hluta verið byggð á lánsfé úr kerfinu sjálfu að stöðugleika þess var ógnað. Sér í lagi voru eignarhlutir stærstu hluthafa bankanna skuldsettir. Þetta olli því að bankarnir og stærstu eigendur þeirra voru afar viðkvæmir fyrir tapi og lækkun hlutabréfaverðs.

Ofmetið eigið fé banka eykur getu hans til vaxtar. Geta bankans til að takast á við áföll minnkar hins vegar um leið. Þar með eykst hættan á gjaldþroti. Gjaldþrot við þessar aðstæður gerir tap innstæðueigenda og annarra lánadrottna meira en ella. Ef um kerfislega mikilvægan banka er að ræða, eins og raunin var á Íslandi með alla bankana þrjá, verður kostnaðurinn fyrir þjóðfélagið í heild einnig verulegur, eins og raun ber vitni.

Athuganir rannsóknarnefndarinnar á starfsemi íslensku bankanna benda til þess að rýmkaðar starfsheimildir fjármálastofnana á síðustu árum hafi orðið til að auka verulega áhættu í rekstri þeirra. Sérstaka athygli vekur að frelsi lánastofnana til að stunda áhættusamari fjárfestingar var aukið umtalsvert á þessu tímabili. Meðal annars var heimilað að stunda fjárfestingarbankastarfsemi samhliða hefðbundinni starfsemi viðskiptabanka án þess að svigrúmi til aukinnar áhættutöku hafi um leið fylgt fullnægjandi aðhald og kröfur um aukið eigið fé. Fjármálaeftirlitið hafði heimild til að gera meiri kröfur um eigið fé fjármálafyrirtækja, meðal annars vegna áhættutöku í rekstri. Sú heimild var hins vegar aldrei nýtt.

Undanfarinn áratug hefur efnahagsstefna íslenskra stjórnvalda miðað að því að viðhalda sem mestum langtímahagvexti. Að mati rannsóknarnefndarinnar var hvorki með aðgerðum í ríkisfjármálum né peningastefnu brugðist á fullnægjandi hátt við hagsveiflum, ofþenslu og vaxandi ójafnvægi í hagkerfinu. Því miður virðist óhjákvæmilegt að álykta að stefnan í ríkisfjármálum hafi í reynd kynt undir ójafnvæginu. Stefna Seðlabankans var heldur ekki nægjanlega aðhaldssöm og aðgerðir of takmarkaðar til þess að skila árangri í baráttunni við vaxandi skuldsetningu og undirliggjandi verðbólgu.

Stjórnvöld ákváðu að lækka skatta á þenslutíma. Það var gert í trássi við ráðleggingar sérfræðinga og jafnvel gegn betri vitund þeirra ráðamanna sem tóku ákvörðunina. Þessi ákvörðun var afar gagnrýniverð. Þær breytingar sem gerðar voru á útlánareglum Íbúðalánasjóðs árið 2004 voru einnig þensluhvetjandi. Breytingarnar á útlánareglunum voru með stærri hagstjórnarmistökum í aðdraganda falls bankanna. Þau mistök voru gerð með fullri vitund um líklegar afleiðingar aðgerðanna. Afleiðingarnar létu ekki á sér standa. Áhrif þeirra urðu enn meiri í alþjóðlegu lágvaxtaumhverfi þess tíma. Þessar hagstjórnarákvarðanir og aðrar sem nefndar eru í skýrslunni ýktu ójafnvægið í hagkerfinu. Þær áttu þátt í að knýja fram aðlögun með afar harðri lendingu.

Seðlabankinn var nánast látinn einn um að berjast við þensluna. Þess vegna hóf hann að hækka vexti vorið 2004. Seðlabankinn fór sér þó að engu óðslega við vaxtahækkanir.Við ákvarðanir um umfang þeirra virðist bankinn sífellt hafa reiknað með að fram kæmu aðhaldsaðgerðir af hálfu hins opinbera. Bankinn kallaði hvað eftir annað eftir slíkum aðgerðum. Þær komu ekki fram. Á seinni hluta árs 2005 var orðið ljóst að vextir Seðlabankans væru of lágir.

Innan Seðlabankans voru ítrekað uppi ólíkar skoðanir á því hversu háir stýrivextir ættu að vera. Bankastjórn Seðlabankans kaus oft minna aðhald en aðalhagfræðingur bankans lagði til. Fundargerðir bankastjórnarinnar varpa ekki ljósi á það hvort og þá á hvaða gögnum eða upplýsingum bankastjórnin byggði ákvarðanir sínar um aðra stefnumörkun en þá sem aðalhagfræðingurinn lagði til.

Seðlabankinn reyndi að sporna við innlendri eftirspurn með vaxtahækkunum. Á meðan jókst lausafjárfyrirgreiðsla Seðlabankans við fjármálastofnanir verulega. Frá hausti 2005 og þar til í byrjun október 2008 hækkaði staða lána gegn veði hjá Seðlabankanum úr um 30 milljörðum kr. í rúmlega 500 milljarða kr. við fall bankanna. Í byrjun október 2008 námu lán Seðlabankans til fjármálastofnana með veði í skuldabréfum og víxlum stóru bankanna þriggja 300 milljörðum kr. Heimild Seðlabanka Íslands samkvæmt 7. gr. laga nr. 36/2001 til að veita lánastofnunum lán með kaupum á verðbréfum er bundin því skilyrði að þau séu veitt gegn tryggingum sem bankinn metur gildar. Enda þótt Seðlabankinn gerði sér grein fyrir veikleikum bankanna veitti hann engu að síður umfangsmikil veðlán gegn tryggingum í verðbréfum bankanna. Sú vitneskja fær illa samrýmst áskilnaði fyrrnefnds lagaákvæðis um gildar tryggingar.

Í upphafi árs 2006 var staðan sú að krónan var mun sterkari en fékkst staðist til lengdar.Viðskiptahallinn var kominn yfir 16% af vergri landsframleiðslu. Efnahagsreikningur þjóðarbúsins virtist veikur þar sem skuldir í erlendum gjaldmiðlum umfram eignir nálguðust verga landsframleiðslu að stærð. Á þessum tíma voru því þegar til staðar allar forsendur fyrir fjármálakreppu. Greiningardeild Danske Bank dró athyglina að efnahagslegu ójafnvægi á Íslandi. Að mati deildarinnar stefndi í 20% viðskiptahalla árið 2006. Bent var á að atvinnuleysi væri 1% og launahækkanir 7% á ári. Í framhaldinu lækkaði krónan ört í mars 2006. Skuldatryggingarálag á íslenska ríkið og bankana jókst. Ástandið róaðist þó um mitt ár 2006. Þá hélt ójafnvægi í þjóðarbúskapnum hins vegar áfram að aukast og nú hraðar en fyrr. Þróunin var öll á þann veg að auka til muna líkurnar á alvarlegri fjármálakreppu.

Alþjóðleg fjármálakreppa hófst sumarið 2007. Hún kom í kjölfar óvenju lágra raunvaxta, auðfengins lánsfjár, lítils flökts fjármálastærða og útbreiddrar hækkunar eignaverðs. Þessar aðstæður leiddu til vaxandi veikleika í alþjóðlega fjármálakerfinu sem komu fram í kjölfar mikilla afskrifta þegar vafningar með bandarískum undirmálslánum hríðféllu í verði á árinu 2007. Helstu fjármálamarkaðir urðu svo gott sem óstarfhæfir. Þetta kom sérstaklega illa við íslensku bankana. Þeir treystu í verulegum mæli á fjármögnun á alþjóðlegum fjármálamörkuðum. Íslensku bankarnir stóðu frammi fyrir því að auka söfnun innlána eða finna aðrar leiðir til að fjármagna sig. Skuldabréf að upphæð rúmlega 2 milljarðar evra voru á gjalddaga seinni hluta árs 2007. Árið 2008 voru um 3 milljarðar evra á gjalddaga.

Þrátt fyrir velgengni Icesave reikninga Landsbankans og Edge reikninga Kaupþings drógust heildarinnlán bankanna saman frá því um haustið 2007 fram að falli þeirra. Svokölluð heildsöluinnlán flæddu út hjá öllum bönkunum. Útflæði heildsöluinnlána úr útibúum Landsbankans í Bretlandi og Hollandi síðasta árið fyrir fall bankanna var meira en sem nam innstreymi smásöluinnlána á Icesave reikninga bankans.

Veðlán jukust verulega hjá öllum þremur bönkunum eftir að lausafjárþurrðin ágerðist. Haustið 2007 voru veðlán bankanna um tveir milljarðar evra, mestmegnis frá Seðlabanka Íslands.Við fall bankanna höfðu þau aukist í yfir níu milljarða evra og var þá tæplega helmingur þeirra frá Seðlabanka Evrópu. Í stað fjármögnunar á skuldabréfamörkuðum til þriggja til fimm ára komu veðlán. Þau voru flest veitt til nokkurra vikna þótt einstaka lán væru til allt að sex mánaða. Fyrir bankana varð þessi aukna fjármögnun með skammtímaveðlánum til þess að magna verulega fjármögnunaráhættu þeirra. Líkt og innlán eru veðlán viðkvæm fyrir breytingum á markaðsaðstæðum. Sérstaklega á það við ef veðlánin stafa frá öðrum en seðlabönkum. Þeir sem veita veðlán geta t.a.m. hafnað endurnýjun eða framlengingu þeirra á gjalddaga eða ákveðið að auka frádrag.

Þegar lausafjárþurrðin jókst á alþjóðlegum fjármagnsmörkuðum varð veruleg aukning í erlendum útlánum hjá stóru bönkunum þremur. Á seinni hluta ársins 2007 jukust útlán til erlendra aðila um 11,4 milljarða evra. Útlán móðurfélaga bankanna til erlendra aðila jukust þannig um rúmlega 120% á einungis sex mánuðum. Aukningin var það mikil að ætla má að margir af hinum nýju viðskiptavinum hafi leitað til íslensku bankanna eftir að aðrir bankar voru farnir að draga úr útlánum sínum og því hafi viðskiptavinirnir verið búnir að fá synjun á fyrirgreiðslu hjá öðrum.

Auk lántöku á Íslandi höfðu stærstu íslensku fjárfestingarfélögin jafnframt verið í viðskiptum við erlenda banka og fengið lán frá þeim. Mörg þessara lána voru veitt gegn veði í innlendum hlutabréfum. Þegar leið á veturinn 2007–2008 lækkaði hlutabréfaverð. Þá versnaði tryggingastaða erlendra lána íslensku fjárfestingarfélaganna. Erlendir lánveitendur kölluðu eftir auknum tryggingum. Glitnir, Kaupþing og Landsbankinn brugðust við með því að taka við fjármögnuninni þannig að greidd yrðu upp lán við erlendu bankana. Þannig lánuðu íslensku bankarnir mjög mikla fjármuni á sama tíma og verulegur lausafjárskortur hrjáði þá.

Lánveitingar erlendu bankanna til íslensku fjárfestanna juku áhættu íslensku bankanna þar sem þeir virðast oft í reynd hafa brugðist við eins og "lánveitendur til þrautavara" fyrir þessa fjárfesta. Nokkrar ástæður voru fyrir þessu. Í fyrsta lagi voru íslensku bankarnir búnir að lána þessum aðilum svo háar upphæðir að bankarnir áttu mjög mikið undir því að skuldararnir næðu að rétta úr kútnum. Í öðru lagi höfðu þessir aðilar haft óeðlilega greiðan aðgang að lánsfé í bönkunum í krafti eignarhluta sinna og áhrifa þar. Í þriðja lagi hafði mikið að segja að lánveitingar til þessara aðila voru að stórum hluta til þess að fjármagna kaup hlutabréfa í bönkunum sjálfum. Þær voru því liður í tilraunum bankanna til þess að viðhalda verði hlutabréfanna. Loks töldu bankarnir að skaðleg áhrif neikvæðrar umfjöllunar yrðu veruleg ef það endurtæki sig að stórt fjárfestingarfélag á borð við Gnúp lenti í miklum vandræðum.

Eins og áður kom fram voru bankarnir með verulega mikið af eigin hlutabréfum að veði fyrir útlánum sínum. Með fallandi hlutabréfaverði dró því úr gæðum útlánasafna þeirra. Það gat aftur haft umtalsverð áhrif á afkomu bankanna og þar með hlutabréfaverð þeirra.Til viðbótar áttu starfsmenn bankanna í mörgum tilvikum talsverðan hlut í eigin banka sem bankinn jafnvel fjármagnaði. Því höfðu bankarnir þegar komið sér í þrönga stöðu er hlutabréfaverð tók að falla síðla árs 2007, veðþekjur á hlutabréfalánum þeirra lækkuðu og staða viðskiptavina þeirra fór versnandi.

Allir bankarnir keyptu eigin hlutabréf í stórum stíl í pöruðum viðskiptum í Kauphöllinni. Þetta átti sérstaklega við eftir að verð hlutabréfanna tók að lækka. Árið 2008 voru bankar kaupendur í að meðaltali 45% tilvika í pöruðum viðskiptum með eigin hlutabréf. Til samanburðar voru þeir seljendur í innan við 2% tilvika í pöruðum viðskiptum á sama tímabili. Ekki verður fallist á að þetta geti talist eðlileg viðskiptavakt af hálfu stóru bankanna þriggja.Verður að ætla að með þessu hafi allir bankarnir reynt að kalla fram óeðlilega eftirspurn eftir hlutabréfum í sjálfum sér.Til þess notuðu þeir það svigrúm sem hægt var að skapa með viðskiptum þeirra deilda sem fóru með eigin viðskipti.

Lánveitingar til hlutabréfakaupa í bönkunum sjálfum sem áttu sér stað síðla árs 2007 og árið 2008 voru margar til þess fallnar að auka svigrúm þeirra deilda bankanna sem fóru með eigin viðskipti þeirra til frekari hlutabréfakaupa. Ekki var í öllum tilfellum gætt að því að koma í veg fyrir að bankinn bæri eftir sem áður alla áhættu af verðbreytingum bréfanna.

Í ljósi ríkjandi markaðsaðstæðna allt frá hausti 2007 var bönkunum erfitt um vik að vinda ofan af áhættunni sem hafði myndast í kerfinu. Rétt er að hafa í huga að bankarnir tóku þessa áhættu í rekstri sínum þegar betur áraði. Áhætta myndast þegar hún er tekin en ekki þegar verð fara að lækka. Stór hluti þess vanda sem bankarnir reyndu að bregðast við í aðdraganda falls þeirra var vegna áhættu sem þegar var til staðar innan kerfisins þegar lausafjárþurrð skall á haustið 2007.Aukin útlán til eigenda, yfirtaka á erlendri fjármögnun, tap vegna kaupa og sölu á eigin hlutabréfum og sambærileg háttsemi bankanna, í því umfangi sem lýst er í skýrslunni, verður þó vart talið til réttmætra viðbragða við slíkum vanda eða í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti.

Frá nóvember 2007 tóku áhyggjur bankastjórnar Seðlabankans af því ástandi sem var að skapast í starfsumhverfi bankanna að vaxa verulega. Bankastjórnin lýsti þeim áhyggjum ýmist beint við forsætisráðherra og þröngan hóp ráðherra eða á vettvangi samráðshóps stjórnvalda. Þrátt fyrir þessar áhyggjur verður ekki séð að bankastjórn Seðlabankans hafi komið á framfæri við ríkisstjórnina formlegum tillögum að nauðsynlegum aðgerðum. Að því marki sem Seðlabankinn taldi sig skorta nauðsynleg úrræði í lögum til að bregðast sjálfur við þeim vanda sem við var að etja var rétt að bankastjórnin gerði ríkisstjórninni grein fyrir því með formlegum hætti. Fór þannig ekki saman annars vegar hvert mat bankans var á hinni alvarlegu stöðu og hins vegar rökrétt viðbrögð og tillögur byggðar á því mati.

Forsætisráðherra, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra áttu fund með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008. Á fundinum dró formaður bankastjórnar Seðlabankans upp mjög dökka mynd af stöðu og framtíðarhorfum íslensku bankanna. Upplýsingarnar bentu til yfirvofandi hættu fyrir íslenskt efnhagslíf. Bankastjórnin átti einnig fund með forsætisráðherra og utanríkisráðherra 1. apríl 2008. Hún upplýsti þar að 193 milljónir punda hefðu runnið út af Icesave reikningum í London helgina áður. Jafnframt kom fram að Landsbankinn gæti þolað slíkt útstreymi í sex daga. Hvorki forsætisráðherra né aðrir ráðherrar ríkisstjórnarinnar sem höfðu þessar upplýsingar brugðust við þeim með virkum og trúverðugum aðgerðum.

Af rás atburða árið fyrir fall bankanna er ljóst að ákveðin tortryggni og samstarfserfiðleikar settu mark sitt á samskipti Davíðs Oddssonar, formanns stjórnar Seðlabanka Íslands, og flestra ráðherra Samfylkingarinnar. Jafnframt er ljóst að fyrra samstarf milli formanns bankastjórnarinnar og forsætisráðherra á pólitískum vettvangi og áralöng vinátta þeirra hafði, eins og sá síðarnefndi lýsti, áhrif á samstarf og skilning manna á þeim upplýsingum sem fóru á milli forystumanna í ríkisstjórn og formanns stjórnar Seðlabanka Íslands. Í aðdraganda að falli bankanna var því staðan sú að fyrri stjórnmálastörf Davíðs Oddssonar urðu samkvæmt lýsingu ráðherra í þeirri ríkisstjórn sem tók við völdum í maí 2007 til þess að hafa áhrif á það hvernig ráðherrar brugðust við þeim upplýsingum sem Davíð lét þeim í té í embættisfærslu sinni sem formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands.

Á fundum bankastjórnar Seðlabankans með ráðherrum var ekki hafður sá háttur á að bankinn afhenti ráðherrunum skjal þar sem teknar höfðu verið saman upplýsingar ásamt mati bankans á þeim og settar fram tillögur hans að viðbrögðum þar sem það átti við. Þetta vekur furðu. Á sumum þessara funda voru fluttar mjög alvarlegar fregnir. Embættisfærsla bankastjórnar Seðlabankans var því að þessu leyti ekki jafn vönduð og ætlast hefði mátt til. Gerði þetta ráðherrum vafalítið erfiðara fyrir að meta rétt viðbrögð og þá ekki síst í ljósi þeirra erfiðleika sem voru í samskiptum ráðherra Samfylkingarinnar og formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands. Á hinn bóginn verður heldur ekki séð að ráðherrar hafi kallað eftir slíkum tillögum og skjölum frá Seðlabankanum eftir að þeim hafði verið gerð munnlega grein fyrir þýðingarmiklum upplýsingum. Var þó brýn ástæða til þess. Þá voru af hálfu ráðherranna almennt ekki skráðar fundargerðir um fundi þeirra með bankastjórn Seðlabanka Íslands þótt ástæða væri til í ljósi þeirra mikilvægu upplýsinga sem þar komu oft fram.

Fyrir liggur að í ríkisstjórn Íslands var allt fram að falli bankanna lítið rætt um stöðu bankanna og lausafjárkreppuna sem hófst undir loks sumars 2007. Hvorki verður séð af fundargerðum ríkisstjórnarinnar né frásögnum þeirra sem gáfu skýrslur fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að þeir ráðherrar ríkisstjórnarinnar sem fóru með efnahagsmál (forsætisráðherra), bankamál (viðskiptaráðherra) eða fjármál ríkisins (fjármálaráðherra) hafi gefið ríkisstjórninni sérstaka skýrslu um vanda bankanna eða hugsanleg áhrif hans á efnahag og fjármál ríkisins frá því að þrengja tók að bönkunum og þar til bankakerfið riðaði til falls í október 2008.

Árið 2008 átti forsætisráðherra allmarga fundi með formanni bankastjórnar Seðlabankans og bankastjórum bankanna. Á tímabilinu febrúar til maí 2008 átti bankastjórn Seðlabankans einnig a.m.k. fimm fundi með forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra. Málefni bankakerfisins heyrðu undir ráðuneyti Björgvins G. Sigurðssonar viðskiptaráðherra. Hann var ekki boðaður á neinn þessara funda. Þar var þó m.a. rætt um vanda bankanna og lausafjárkreppuna. Að auki var viðskiptaráðherra hvorki gerð grein fyrir því að fundirnir hefðu farið fram né var hann upplýstur um það sem þar fór fram. Ein undantekning er þó frá þessu því greint var frá fundinum 7. febrúar 2008 á þingflokksfundi Samfylkingarinnar 11. febrúar 2008. Forsætisráðherra bar sem verkstjóra ríkisstjórnarinnar að upplýsa viðskiptaráðherra um framangreinda fundi þannig að hann gæti rækt starfsskyldur sínar.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis voru aðgerðir ríkisstjórnarinnar í málefnum bankanna ómarkvissar þegar harðna tók á dalnum í ársbyrjun 2008. Ráðherrar einblíndu of mikið á ímyndarvanda fjármálafyrirtækja í stað þess augljósa vanda að íslenska fjármálakerfið var allt of stórt miðað við íslenska hagkerfið. Þegar ráðherrar hugðust bæta ímynd íslenska bankakerfisins með þátttöku í opinberri umræðu, einkum erlendis, var það gert án þess að lagt væri mat á fjárhagslegan styrk ríkisins til þess að koma bönkunum til aðstoðar og án þess að fyrir lægju upplýsingar um kostnað við hugsanlegt fjármálaáfall.

Samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað var komið á fót með skriflegu samkomulagi 21. febrúar 2006. Hópurinn var vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta. Fram kom að hann væri ráðgefandi og tæki ekki ákvarðanir um aðgerðir. Í samkomulaginu um stofnun samráðshópsins er það ekki tilgreint sem verkefni hópsins að semja sameiginlega viðbúnaðaráætlun stjórnvalda. Á hinn bóginn virðist ljóst að bæði Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið hafi litið til samráðshópsins varðandi frumkvæði að sameiginlegum viðbúnaðaraðgerðum og samhæfingu. Ekki síst átti það við um aðgerðir sem kröfðust pólitískra ákvarðana.Verður því ekki annað séð en að samráðshópnum hafi í framkvæmd verið ljáð meira vægi varðandi undirbúning aðgerða en leiddi beint af ákvæðum samkomulagsins frá 21. febrúar 2006. Í það minnsta er ljóst að hvergi annars staðar í stjórnkerfinu var unnið að sameiginlegum viðbúnaðaráætlunum. Þessi óljósa staða um valdsvið og ábyrgð samráðshópsins virðist m.a. hafa leitt til þess að ekki lá skýrt fyrir hver stýrði, samhæfði og bar ábyrgð á viðlagaundirbúningi íslenska ríkisins vegna fjármálaáfalla. Í skýrslum ráðherra og fyrirsvarsmanna ríkisstofnana fyrir rannsóknarnefnd Alþingis vísaði hver á annan um athafnaskyldu og enginn gekkst við ábyrgð.

Tillögur og skjöl um nauðsyn viðbúnaðar sem einstakar stofnanir lögðu fram í samráðshópnum fengu hvorki formlega afgreiðslu þar né hjá ráðherrum sem áttu fulltrúa í hópnum. Verður því ekki annað séð en að mjög hafi skort á að vinnu samráðshópsins hafi verið stýrt á markvissan hátt, bæði af hálfu hópsins sjálfs sem og ráðherranna. Í því samhengi bendir rannsóknarnefnd Alþingis sérstaklega á að þegar á hólminn var komið og bankarnir riðuðu til falls var ekki fyrir hendi sameiginleg viðbúnaðaráætlun stjórnvalda. Sárlega þurfti þá á henni að halda.

Samráðshópnum virðist heldur ekki hafa tekist vel upp í því að stilla saman strengi um þau verkefni sem augljóslega gátu heyrt undir fleiri stjórnvöld. Að minnsta kosti þrír ráðherrar auk tveggja ríkisstofnana, Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins, komu að vandamálum er tengdust Icesave reikningum Landsbankans í útibúum hans erlendis. Þrátt fyrir það hefur ekkert komið fram um að íslensk stjórnvöld hafi á þessum tíma stillt saman strengi í samráðshópnum og lagt formlega að Landsbankanum að flytja Icesave reikningana yfir í dótturfélag. Þá liggur ekkert fyrir um að stjórnvöld hafi kallað eftir tímaáætlun um slíkan flutning frá bankanum ef þau litu svo á að hann væri að undirbúa flutninginn. Hvað sem leið lagalegum heimildum Landsbankans til að reka útibú bankans í London var ljóst að framvinda mála um flutning Icesave reikninganna yfir í dótturfélag gat haft verulega þýðingu fyrir viðbrögð og aðgerðir íslenskra stjórnvalda á næstu misserum á eftir, m.a. vegna Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, og fyrir samskipti við erlenda eftirlitsaðila og seðlabanka. Hér hefði því að lágmarki verið eðlilegt og í samræmi við vandaða stjórnsýslu að stjórnvöld sem báru ábyrgð á þessum málum kölluðu eftir staðfestum áætlunum um tímasetningu flutnings reikninganna yfir í dótturfélag. Slíkt hefði líka verið liður í því að geta haldið uppi eftirliti og eftirfylgni með því að þau áform bankans gengju eftir.

Söfnun íslensku bankanna á innlánum í útibúum þeirra erlendis hafði orðið til þess að auka mjög skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (TIF). Þar hafði tilkoma Icesave reikninganna sem Landsbanki Íslands hóf að bjóða upp á í Bretlandi í október 2006 mest áhrif. Á árinu 2007 fór hlutdeild erlendra aðila í innlánum bankanna yfir 50%. Þróun í skuldbindingum tryggingarsjóðsins kallaði á að stjórn hans og stjórnvöld gættu betur að því hvernig sjóðurinn væri í stakk búinn til þess að mæta skuldbindingum sem kynnu að falla á hann. Það var ljóst að eignir sjóðsins nægðu ekki til að mæta skuldbindingum sem á hann myndu falla ef stærri fjármálafyrirtæki lentu í greiðsluþroti. Það hlaut því að vera eitt af þeim viðfangsefnum sem takast þurfti á við í viðbúnaðaráætlun stjórnvalda hvernig mæta ætti þeim skuldbindingum sem féllu á Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta ef til fjármálaáfalls kæmi. Það starf hafði ekki verið til lykta leitt þegar kom að falli bankanna í október 2008. Afleiðingar þess birtust m.a. í þeirri óvissu sem varð við fall bankanna og á síðari stigum í málefnum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta vegna innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis sem ekki féllu undir þá ábyrgð sem íslenska ríkið lýsti yfir á innstæðum á Íslandi.

Í aðdraganda falls bankanna voru mismunandi viðhorf uppi innan íslensku stjórnsýslunnar um skyldur aðildarríkja að EESsamningnum ef til þess kæmi að tryggingakerfi sem stofnað væri til samkvæmt innstæðutryggingatilskipun ESB gæti ekki staðið við greiðsluskuldbindingar sínar. Þrátt fyrir það gerðu íslensk stjórnvöld ekki úttekt á því hvað lægi fyrir í aðgengilegum lögfræðilegum heimildum um túlkun á slíkum skyldum. Athuganir rannsóknarnefndarinnar benda ekki til þess að samtímaheimildir um þetta álitaefni veiti afgerandi eða tæmandi svör um framangreind atriði. Engu að síður var mikilvægt að slík úttekt yrði gerð ekki síðar en í framhaldi af þeim fyrirspurnum sem bárust frá erlendum stjórnvöldum um mánaðamótin júlí–ágúst 2008 um hvort íslenska ríkið myndi tryggja greiðslugetu íslenska tryggingasjóðsins ef greiðsluskylda hans yrði virk. Hér var um að ræða verulega fjárhagslega hagsmuni. Því skipti máli að ráðherrar og aðrir innan stjórnsýslunnar sem komu að ákvarðanatöku og önnuðust samskipti við erlend stjórnvöld vegna málsins gætu gert sér glögga grein fyrir þeim lagalegu álitaefnum sem þarna reyndi á og tekið mið af þeim í ákvörðunum og í svörum við fyrirspurnum og kröfum frá erlendum stjórnvöldum.

Hinn 15. apríl 2008 sendi Davíð Oddsson formlega beiðni um gjaldmiðlaskiptasamning til Seðlabanka Bretlands. Mervyn King, seðlabankastjóri, svaraði bréfi Davíðs 23. apríl og hafnaði beiðni Seðlabankans. Hann lýsti því hins vegar yfir að erlendir seðlabankar gætu hjálpað Íslendingum að finna leið til að minnka bankakerfi sitt. Að hans mati væri það eina raunhæfa leiðin til að takast á við vandann. King sagði loks að hann byði fram alla aðstoð sem hann gæti veitt við að takast á við þetta verkefni. Seðlabanki Íslands þekktist ekki þetta boð. Í staðinn var sent svar þar sem þess var vinsamlegast óskað að breski seðlabankinn endurskoðaði afstöðu sína til umbeðins skiptasamnings. Því bréfi var ekki svarað.

Eftir fund seðlabankastjóra G10 landanna í Basel 4. maí 2008 varð ljóst að Seðlabanka Íslands stóð hvorki til boða gjaldmiðlaskiptasamningur við breska seðlabankann né aðra seðlabanka að undanskildum þeim danska, norska og sænska. Í bréfi Stefans Ingves, seðlabankastjóra Svíþjóðar, til rannsóknarnefndar Alþingis kemur fram sú skoðun hans að óskýrt eignarhald ásamt örum vexti á efnahagsreikningi bankanna hafi leitt til hættuástands sem íslensk stjórnvöld hafi hvorki virst átta sig á né fyllilega skilið hvernig mætti mæta.

Vorið 2008 fékkst aðeins danski, norski og sænski seðlabankinn til þess að gera gjaldmiðlaskiptasamninga við Seðlabanka Íslands og það með eftirgangsmunum. Þeir settu m.a. sem skilyrði fyrir slíkum samningum að forsætisráðherra veitti loforð um að þrýst yrði á íslensku bankana að draga saman stærð efnahagsreikninga sinna með hliðsjón af tillögum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Þá var fyrirgreiðsla norrænu seðlabankanna bundin skilyrðum um að ríkisstjórn Íslands beitti sér fyrir ákveðnum pólitískum aðgerðum og athöfnum af hálfu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Ráðherrarnir undirrituðu yfirlýsinguna 15. maí 2008 ásamt bankastjórn Seðlabanka Íslands.Yfirlýsingin var ekki birt opinberlega eða lögð fram á ríkisstjórnarfundi. Lítið varð um efndir á fyrrnefndum loforðum af hálfu ríkisstjórnarinnar sumarið 2008. Það varð ekki til að bæta það orðspor sem fór af íslenskum stjórnvöldum hjá erlendum seðlabönkum. Þegar þarna var komið sögu voru íslensk stjórnvöld orðin mjög einangruð að þessu leyti á alþjóðavettvangi. Þau áttu því í fá hús að venda þegar kom að falli íslensku bankanna í október 2008.

Á árinu 2008 gekk Glitni illa að fjármagna sig. Í upphafi ársins hugði hann á útgáfu skuldabréfa á alþjóðlegum fjármagnsmarkaði en þurfti frá að hverfa eftir dræmar viðtökur fjárfesta. Glitnir náði hins vegar góðum árangri í að útbúa svokölluð eignavarin skuldabréf. Þau nýttust síðan til töku veðlána í Seðlabanka Evrópu. Stórir gjalddagar voru á skuldabréfum Glitnis í október 2008. Upp úr miðjum september 2008 varð endanlega ljóst að sala dótturfélags Glitnis í Noregi á eignum myndi ekki ganga eftir. Um svipað leyti hafnaði Bayerische Landesbank að framlengja tvö lán bankans að upphæð samtals 150 milljónir evra. Loks fóru markaðsaðstæður hratt versnandi í kjölfar falls Lehman Brothers.

Hinn 25. september 2008 ræddi Þorsteinn Már Baldvinsson, formaður stjórnar Glitnis, við bankastjórn Seðlabankans. Útlit var fyrir að Glitni myndi reynast erfitt að standa í skilum með lán sem voru á gjalddaga um miðjan október sama ár. Þorsteinn óskaði eftir veðláni að fjárhæð 600 milljónir evra. Að fundinum loknum fór af stað hröð atburðarás. Fáum dögum síðar, mánudaginn 29. september 2008, var tilkynnt opinberlega að íslenska ríkið hygðist leggja Glitni til 600 milljónir evra gegn 75% eignarhlut í bankanum. Rannsóknarnefnd Alþingis telur mjög gagnrýnivert hvernig stjórn Seðlabankans stóð að rannsókn og meðferð á þessu erindi Glitnis. Viðhlítandi grundvöllur var ekki lagður að afgreiðslu málsins gagnvart Glitni. Af sömu ástæðu hafði stjórn Seðlabankans heldur ekki yfir að ráða nauðsynlegum upplýsingum til þess að geta lagt forsvaranlegt mat á hvort sú leið sem bankinn lagði til við ríkisstjórnina væri skynsamleg.

Þegar á hólminn var komið reyndust þær aðgerðir sem lagðar voru til við ráðherra í máli Glitnis sunnudaginn 28. september 2008 ekki trúverðugar. Í fyrsta lagi var fjárhæðin sem um ræddi nærri fjórðungur gjaldeyrisforða Seðlabankans. Í öðru lagi hafði Glitnir átt í vandræðum með að fjármagna sig á erlendum mörkuðum í um eitt ár. Á sama tíma sá bankinn fram á að skuldbindingar að fjárhæð um 1,4 milljarðar evra yrðu á gjalddaga á næstu sex mánuðum á eftir. Þessar upplýsingar lágu fyrir opinberlega. Í þriðja lagi hafði Seðlabankanum ekki tekist að neinu ráði að efla gjaldeyrisforða sinn þrátt fyrir yfirlýsingar um það markmið sitt.Við erlendum fjárfestum og matsfyrirtækjum blasti því að fjármagnsmarkaðir væru einnig lokaðir íslenska ríkinu.

Lánshæfismat Glitnis lækkaði 1. október 2008. Í kjölfarið jukust erfiðleikar bankans. Á grundvelli lánaskilmála um lánshæfismat gjaldfelldu DZ Bank og Sumitomo Bank tvö lán að heildarfjárhæð 425 milljónir evra. Lausafjárlína upp á 1 milljarð evra við Deutsche Bank var einnig tengd við lánshæfi. Minnkandi verðmæti veða sem Glitnir hafði notað við töku lána leiddu til hárra veðkalla á bankann. Samtals námu veðköll á bankann á þessum tíma um 1.100 milljónum evra. Þar á meðal var 640 milljóna evra veðkall frá evrópska seðlabankanum. Það barst föstudaginn 3. október 2008. Þeirri aðgerð var reyndar frestað tímabundið sunnudaginn 5. október 2008. Í október voru einnig á gjalddaga rúmlega 500 milljóna evra veðlán sem Glitnir hafði tekið hjá öðrum en seðlabönkum. Eftir fall Lehman Brothers, yfirtöku ríkisins á Glitni og lækkun á lánshæfismati Glitnis voru harla litlar líkur á að þessi veðlán yrðu endurfjármögnuð. Það var algjörlega ofviða íslenska ríkinu að standa straum af greiðslu á framangreindum kröfum. Ríkið gat ekki sótt lán á alþjóðlega fjármagnsmarkaði.Að kvöldi 7. október 2008 ákvað Fjármálaeftirlitið á grundvelli neyðarlaganna (laga nr. 125/2008) að sérstök skilanefnd tæki yfir rekstur Glitnis.

Eftir að ljóst varð að aðgerðir ríkisstjórnarinnar í málum Glitnis höfðu ekki borið árangur tók ákveðið stjórnleysi við í viðbúnaðarmálum ríkisins. Seðlabanki og ríkisstjórn gengu ekki í takt og yfirstjórn skorti. Ekki var tekið af skarið um hvert stefna bæri. Með því að kveðja til hóp sérfræðinga að morgni 4. október 2008 tók forsætisráðherra loks ákvörðun og lagði málið í ákveðinn farveg. Var þar um að ræða þriðja hópinn á skömmum tíma sem hafði verið falið að vinna að viðlagaundirbúningi. Samráðshópur stjórnvalda hafði fengist við viðlagaundirbúning frá 21. febrúar 2006 til 3. október 2008. Hópur sem Seðlabankinn kvaddi til vann að viðlagaundirbúningi frá 30. september til 3. október 2008. Hinn nýi sérfræðingahópur forsætisráðherra vann síðan að viðlagaundirbúningi frá 4. október 2008. Í upphafi fékk hann þó ekki aðgang að öllum afrakstri vinnu hinna hópanna tveggja.Til marks um það hversu lítill grunnur var lagður að þessu starfi má nefna að það var fyrsta verkefni hópsins að prenta út ársreikninga stóru fjármálafyrirtækjanna á starfsstöð eins meðlima hópsins í Háskólanum í Reykjavík. Framangreind vinnubrögð yfirvalda við viðlagaundirbúning með það að markmiði að verja fjármálakerfi landsins og aðra grundvallarhagsmuni ríkis og þjóðar voru ótæk. Þau voru á engan hátt í samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu haga almennt starfsháttum sínum.

Þegar kom að samningu hinna svokölluðu neyðarlaga, þ.e. laga nr. 125/2008, má í stórum dráttum segja að það eina sem kom sýnilega að notum úr vinnu samráðshóps stjórnvalda hafi verið þau drög að ákvæði sem varð að 100. gr. a í lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002. Í grófum dráttum voru önnur ákvæði neyðarlaganna samin dagana 4.–6. október 2008 í miklu tímahraki. Mörg hver voru afar flókin og yfirgripsmikil. Þeir sem sömdu þau nutu ekki aðstoðar sérfræðinga á sviðum sem mikið hlaut þó að reyna á við útfærslu frumvarpsins, t.d. á sviði gjaldþrotaréttar. Neyðarlögin voru samþykkt á Alþingi að kvöldi 6. október 2008.

Mikið skortir á að unnið hafi verið að viðbúnaðarmálum ríkisins á skipulegan og vandaðan hátt. Rétt er þó að halda því til haga að rannsóknarnefndin telur ekki hægt að fullyrða að unnt hefði verið að bjarga íslensku bönkunum frá falli jafnvel þótt vandað hefði verið betur til viðbúnaðarvinnu á árinu 2008. Slíkar aðgerðir hefðu þurft að koma til miklu fyrr. Á hinn bóginn hefði vandaður undirbúningur verið til þess fallinn að draga mun meira úr því tjóni sem fall bankanna orsakaði. Íslensk stjórnvöld hefðu þá einnig verið betur í stakk búin til að móta sér fyrr stefnu um mörg af þeim álitamálum sem taka þurfti af skarið um og því haft betri forsendur til að bregðast við fyrirspurnum erlendra stjórnvalda um aðkallandi álitaefni, þ.e. einkum breskra og hollenskra stjórnvalda síðsumars 2008.

Eftir að fyrirhuguð yfirtaka ríkisins á 75% hlut í Glitni var kunngerð hófst verulegt útflæði innlána hjá Landsbankanum og Kaupþingi. Bankarnir þurftu einnig að fást við veðköll. Seðlabanki Evrópu setti fram 400 milljóna evra veðkall gagnvart Landsbankanum föstudaginn 3. október 2008.Að kvöldi sunnudagsins 5. október 2008 dró Seðlabanki Evrópu þetta veðkall til baka, rétt fyrir opnun bankans mánudaginn 6. október 2008. Sama dag rituðu bankastjórar Landsbankans Seðlabanka Íslands bréf og gerðu grein fyrir því að verulegt útflæði hefði orðið af reikningum Icesave í London þá um helgina. Útflæðið var sagt nema 318 milljónum punda. Af þessum sökum hefði breska fjármálaeftirlitið (FSA) krafist þess að Landsbankinn færði 200 milljónir punda í reiðufé til Bretlands og legði fram 53 milljónir punda til dótturfélags bankans. Landsbankinn óskaði eftir láni frá Seðlabankanum að fjárhæð 500 milljónir evra. Sem veð bauð bankinn úrval skuldabréfa, alls að upphæð 2,8 milljarðar evra. Seðlabankinn hafnaði erindinu. Bankinn taldi sig skorta fé þar sem búið væri að lána Kaupþingi stóran hluta af gjaldeyrisforða bankans. Að kvöldi 6. október 2008 var útibúi Landsbankans í London lokað. Daginn eftir tók sérstök skilanefnd yfir rekstur bankans samkvæmt ákvörðun Fjármálaeftirlitsins á grundvelli neyðarlaganna.

Hinn 3. október 2008 krafðist breska fjármálaeftirlitið (FSA) þess af Kaupþingi að 1.600 milljónir punda yrðu fluttar til Kaupthing Singer og Friedlander (KSF) fyrir lok viðskipta mánudaginn 6. október vegna brota KSF á breskum lausafjárreglum. Framangreind fjárhæð var sundurliðuð þannig að annars vegar væri um að ræða 1.100 milljónir punda vegna innláns hjá Kaupþingi og hins vegar 500 milljónir punda vegna veðkalla frá KSF á hendur Kaupþingi. Næstu daga seldi Kaupþing eignir til að afla fjár. Hinn 6. október fékk bankinn meðal annars 500 milljóna evra lán frá Seðlabanka Íslands gegn veði í danska bankanum FIH. Að morgni 8. október krafðist FSA þess að samtals 300 milljónir punda yrðu fluttar á reikning KSF í London. Kaupþing innti þessa greiðslu ekki af hendi. Á grundvelli sérstakrar lagaheimildar ákvað breska fjármálaráðuneytið að flytja innstæður á Edge reikningum KSF yfir til hollenska bankans ING Direct N.V. Flutningurinn fór fram kl. 10:00 hinn 8. október 2008. Síðar sama dag var KSF settur í greiðslustöðvun. Hún leiddi til greiðslustöðvunar móðurfélagsins, Kaupþings banka hf. Aðfaranótt 9. október 2008 tók sérstök skilanefnd yfir rekstur bankans skv. ákvörðun Fjármálaeftirlitsins á grundvelli neyðarlaganna.

Skömmu eftir fall bankanna, í nóvember 2008, fór fram mat á virði eigna þeirra. Niðurstöður endurmatsins sýndu að virði eignanna eftir niðurfærslu var tæplega 40% af bókfærðu virði þeirra við fall bankanna. Munurinn svarar til rúmlega 7.000 milljarða króna.

Fjármálaeftirlitið var ekki nægilega vel í stakk búið til þess að sinna eftirliti með fjármálafyrirtækjum á viðhlítandi hátt þegar þau féllu haustið 2008. Ef litið er til rekstrarkostnaðar Fjármálaeftirlitsins og ráðstöfunarfjár þess fram til ársins 2006 er ljóst að vöxtur stofnunarinnar fylgdi ekki hröðum vexti íslenska fjármálakerfisins, flóknari eignatengslum á fjármálamarkaði og auknum umsvifum eftirlitsskyldra aðila erlendis og samræmdist ekki auknum og flóknari verkefnum sem stofnuninni höfðu á undangengnum árum verið fengin með lögum.Verkefni Fjármálaeftirlitsins krefjast mikillar sérþekkingar á rekstri banka, hagfræði, reikningsskilum og löggjöf á fjármálamarkaði. Ljóst er að allt of seint var hafist handa við að auka fjárveitingar til Fjármálaeftirlitsins svo það gæti fylgt eftir þróun í starfsemi fjármálafyrirtækjanna og rækt lögbundin eftirlitsverkefni sín.

Ekki verður þó allur vandi Fjármálaeftirlitsins rakinn til ónógra fjárveitinga. Þannig skorti á að Fjármálaeftirlitið tækist á við grundvallarspurningar, svo sem um stærð bankakerfisins og nauðsynleg viðbrögð stofnunarinnar við allt of örum vexti þess.

Röng forgangsröðun var einnig hluti af vanda Fjármálaeftirlitsins. Enda þótt unnið hafi verið að endurbótum og uppbyggingu á upplýsingakerfum Fjármálaeftirlitsins frá árinu 2006 hefði átt að leggja miklu meiri áherslu á að koma upp þróuðum upplýsingakerfum hjá stofnuninni. Viðvarandi fjárhagslegu eftirliti er sinnt með gagnaöflun frá eftirlitsskyldum aðilum, gagnaúrvinnslu og mati sérfræðinga á innkomnum gögnum. Slíkt eftirlit kemur ekki að fullum notum nema stofnunin hafi bæði yfir að ráða þróuðum upplýsingakerfum og sérfræðingum til úrvinnslu upplýsinganna. Mikið skorti á að Fjármálaeftirlitið hefði yfir að ráða tæknilegri þekkingu og búnaði til þess að vinna vönduð og yfirgripsmikil yfirlit yfir stöðu og þróun einstakra fjármálafyrirtækja úr gagnagrunnum sínum. Því hafði Fjármálaeftirlitið í raun ekki þá nauðsynlegu yfirsýn yfir starfsemi fjármálafyrirtækjanna sem brýn þörf var á. Þau vandamál sem Fjármálaeftirlitið átti við að etja varðandi krefjandi úrvinnslu upplýsinga úr kerfum sínum komu án efa mjög niður á getu þess til að rækja starfsskyldur sínar við að hafa eftirlit með og taumhald á fjármálafyrirtækjunum sem féllu haustið 2008.

Á skorti að Fjármálaeftirlitið sýndi í eftirlitsstörfum sínum nægilega festu og ákveðni við úrlausn og eftirfylgni mála. Stofnunin gætti þess ekki nægilega að koma málum í formlegan farveg þegar í ljós kom að eftirlitsskyldur aðili fylgdi ekki lögum og öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans. Samkvæmt skýrum fyrirmælum 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi skal Fjármálaeftirlitið krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests. Ef eftirlitsskyldur aðili bregst ekki rétt við innan hins uppgefna tímafrests hefur Fjármálaeftirlitið m.a. þvingunarúrræði til að bregðast við því. Dæmi eru um að í slíkum málum hafi verið látið við það sitja að senda skriflegar athugasemdir til fjármálafyrirtækisins í tilefni af lögbrotum án þess að málinu væri þá jafnframt komið í lögformlegan farveg. Þessir annmarkar á framkvæmd Fjármálaeftirlitsins gagnvart fjármálafyrirtækjunum gerðu það að verkum að slagkraft skorti í störf þess við að halda fjármálafyrirtækjunum að lögum á markvissan og fyrirsjáanlegan hátt eftir því sem fjárveitingar eftirlitsins hrukku til.

Ekki sinntu endurskoðendur heldur nægilega vel skyldum sínum við endurskoðun reikningsskila fjármálafyrirtækjanna árið 2007 og við hálfársuppgjör 2008. Einkum á það við um rannsókn þeirra og mat á virði útlána til stærstu viðskiptavina fyrirtækjanna, meðferð á hlutabréfaeign starfsmanna og fyrirgreiðslu fjármálafyrirtækja til kaupa á hlutabréfum í sjálfum sér. Í þessu sambandi verður að árétta að aðstæður höfðu á þessum tíma þróast með þeim hætti að sérstakt tilefni var til þess að gefa þessum atriðum gaum.

Getuleysi ríkisstjórnar og stjórnvalda til að draga úr stærð fjármálakerfisins í tæka tíð áður en til fjármálaáfalls kom sker í augu þegar sú saga er virt sem rakin er í köflum 19 og 20. Í því sambandi er rétt að minnast þess að þegar banki veitir fyrirtæki lágt lán er hann í aðstöðu til að setja fyrirtækinu skilyrði verði um vanskil að ræða. Ef banki veitir aftur á móti fyrirtæki svo hátt lán að bankinn sjái fram á veruleg skakkaföll lendi lánið í vanskilum er það í reynd fyrirtækið sem komið er með slík tök á bankanum að það getur haft óeðlileg áhrif á framgang viðskipta þess og bankans. Á sama hátt liggur fyrir að þegar stærð fjármálakerfis lands nemur t.d. þrefaldri þjóðarframleiðslu þess hafa lögbær yfirvöld landsins almennt burði til þess að setja fjármálakerfinu leikreglur og hafa eftirlit með því að þeim sé fylgt. Þegar stærð fjármálakerfis lands nemur aftur á móti nífaldri þjóðarframleiðslu þess verður viðsnúningur á þessu. Sú var raunin á Íslandi. Ekki verður annað séð en að bæði Alþingi og ríkisstjórn hafi skort burði og þor til þess að setja fjármálakerfinu skynsamleg mörk. Öll orka virðist hafa farið í að halda fjármálakerfinu gangandi. Það var orðið svo stórt að ekki var hægt að taka áhættuna af að jafnvel aðeins hluti þess félli.

Í skýrslum stjórnenda stofnana stjórnkerfisins fyrir rannsóknarnefnd Alþingis var algengt að því væri svarað til að það hefði ekki fallið innan starfssviðs viðkomandi eða stofnunar sem hann veitti forstöðu að fjalla um tiltekin málefni eða bera ábyrgð á tilteknu verkefni. Jafnan var þá einnig vísað til þess að slík málefni eða verkefni hefðu verið á ábyrgð annarra stofnana eða embættismanna. Af þessum svörum verður ráðið að fulltrúum og forsvarsmönnum þeirra stofnana íslenska stjórnkerfisins sem hafa áttu eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði og áhrifum þeirrar starfsemi á stöðugleika í efnahagslífi ríkisins var í ýmsum tilvikum ekki ljóst hver átti að sinna og bar ábyrgð á ákveðnum þáttum þessara mála í hinu daglega starfi stjórnvalda. Brýnt er að hugað verði sérstaklega að því að afmarka betur og kveða skýrar á um skyldur einstakra stofnana og embættismanna að þessu leyti.

Mati rannsóknarnefndarinnar samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 var fyrst og fremst ætlað að beinast að störfum opinberra aðila og því hverjir kynnu þar að bera ábyrgð á mistökum eða vanrækslu í þeirri merkingu sem þau hugtök eru notuð í lögunum. Enda þótt nefndinni væri falið að kanna hvort veikleikar í rekstri bankanna og stefnumörkun hefði átt þátt í falli þeirra var nefndinni hins vegar ekki ætlað að fjalla um möguleg refsiverð brot stjórnenda bankanna í rekstri þeirra. Á grundvelli atvika og sjónarmiða sem rakin eru nánar í einstökum köflum í skýrslunni telur rannsóknarnefndin að Geir H. Haarde, þáverandi forsætisráðherra, Árni M. Mathiesen, þáverandi fjármálaráðherra, og Björgvin G. Sigurðsson, þáverandi viðskiptaráðherra, hafi sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 í aðdraganda falls íslensku bankanna með því að láta hjá líða að bregðast á viðeigandi hátt við hinni yfirvofandi hættu fyrir íslenskt efnahagslíf sem leiddi af versnandi stöðu bankanna. Nefndin telur einnig að annars vegar Jónas Fr. Jónsson, þáverandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins, og hins vegar Davíð Oddsson, Eiríkur Guðnason og Ingimundur Friðriksson, þáverandi bankastjórar Seðlabanka Íslands, hafi sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 í tilteknum störfum sínum við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi og eftirlit með henni. Ályktunum nefndarinnar að þessu leyti er nánar lýst í kafla 21. Fyrir utan tilvik og aðstæður sem nefndin metur sem vanrækslu í þessum skilningi kemur að öðru leyti fram í ályktunum í lok einstakra kafla fjölþættari gagnrýni og aðfinnslur á störf stjórnvalda í aðdraganda falls bankanna.