1. Inngangur

1.1 Þingsályktun um rannsókn á Íbúðalánasjóði o.fl.

Þingsályktun frá 17. desember 2010, sem liggur gerð skýrslu þessarar til grundvallar, verður birt hér í heild sinni:

Alþingi ályktar að á vegum þess fari fram sjálfstæð og óháð rannsókn á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Rannsökuð verði starfsemi sjóðsins frá aðdraganda breytinganna á fjármögnun og lánareglum hans sem hrint var í framkvæmd á árinu 2004 og til ársloka 2010. Markmið rannsóknarinnar verði í fyrsta lagi að meta áhrifin af þessum breytingum, stefnu sjóðsins og einstökum ákvörðunum á þessum tíma á fjárhag sjóðsins og fasteignamarkaðinn í heild sinni, í öðru lagi að meta áhrifin af starfsemi Íbúðalánasjóðs á stjórn efnahagsmála og í þriðja lagi að leggja mat á hversu vel sjóðnum hefur tekist að sinna lögbundnu hlutverki sínu á þessu tímabili. Í kjölfar rannsóknarinnar fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi Íbúðalánasjóðs og fjármögnun húsnæðislánakerfisins á Íslandi.

Forsætisnefnd Alþingis verði falið að sjá um að rannsóknin fari fram í samræmi við ákvæði frumvarps til laga um rannsóknarnefndir sem hún hefur lagt fram. Forseti Alþingis skipi þriggja manna nefnd til að vinna rannsóknina og skila um hana skýrslu til Alþingis innan sex mánaða frá skipun nefndarinnar. Til rannsóknarinnar verði fengnir sjálfstæðir aðilar sem hafi sambærilegar heimildir til skýrslutöku og gagnaöflunar og rannsóknarnefnd Alþingis hafði. Ef nauðsyn krefur setji Alþingi lög til að tryggja aðgengi rannsóknarnefndar að nauðsynlegum gögnum og upplýsingum.

Í rannsókninni verði m.a. skoðuð ítarlega eftirfarandi atriði auk annarra atriða sem þarfnast úttektar:

Breytingarnar á sjóðnum 2004, m.a. undirbúningur þeirra og áhrif á fasteignamarkað og efnahagsmál.

Framganga banka á lánamarkaði til fasteignakaupa og viðbrögð Íbúðalánasjóðs við aukinni samkeppni banka um íbúðalán, m.a. vegna 100% lána bankanna og uppgreiðslna á lánum sjóðsins, t.d. hækkað lánshlutfall úr 80% í 90% og hækkuð hámarkslán.

Hvernig sjóðurinn sinnti verkefnum sínum, sérstaklega skv. 9. tölul. 9. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998.

Viðbrögð sjóðsins við vaxandi þenslu á fasteignamarkaði.

Skuldabréfaskipti, úr húsbréfum í húsnæðisbréf (svo, lesist: íbúðabréf), með því að binda uppgreiðslumöguleika sjóðsins.

Samskipti Íbúðalánasjóðs við Seðlabanka Íslands vegna lausafjár sjóðsins.

Kaup Íbúðalánasjóðs á greiðsluflæði lána frá bönkum og sparisjóðum með mun hærri hámarkslánsfjárhæð en reglugerð félagsmálaráðherra gerði ráð fyrir.

Tryggingar fyrir lánum sjóðsins þar sem lán til banka og sparisjóða voru ekki með veði.

Lánveitingar til byggingaverktaka, jafnvel án bankaábyrgða á ákveðnu tímabili.

Reglugerð félagsmálaráðherra nr. 896/2005 og hvernig hún samræmdist kröfum um áhættustýringu.

Viðskipti Íbúðalánasjóðs við verðbréfasjóði með verulegu tapi.

Helstu ástæður fyrir taprekstri sjóðsins frá 2008 og fyrirsjáanlegar afskriftir sjóðsins af ráðstöfunum sem taldar eru hér að framan.

Eftirlit Alþingis, ráðuneytis og stofnana á borð við Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands með starfsemi sjóðsins. Var það fullnægjandi?

Annað sem rannsóknarnefnd kann að komast að við rannsókn sína og telur ástæðu til að upplýsa Alþingi um.

1.2 Ferill málsins á Alþingi

Hinn 6. október 2010 mælti Sigríður Ingibjörg Ingadóttir fyrir svohljóðandi tillögu til þingsályktunar sem var lögð fram af sjö þingmönnum úr þremur flokkum:

Alþingi ályktar að á vegum þess fari fram sjálfstæð og óháð rannsókn á starfsemi Íbúðalánasjóðs frá aðdraganda breytinganna á fjármögnun og lánareglum Íbúðalánasjóðs sem hrint var í framkvæmd á árinu 2004. Í kjölfar þess fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi Íbúðalánasjóðs.

Greinargerð:

Í ljósi þeirrar ályktunar rannsóknarnefndar Alþingis um að breytingar á fjármögnun og lánareglum Íbúðalánasjóðs hafi stuðlað að verulegu ójafnvægi í hagkerfinu og falið í sér ein af stærri hagstjórnarmistökum í aðdraganda að falli bankanna er lagt til að fram fari sjálfstæð og óháð rannsókn á starfsemi sjóðsins. Rannsaka þarf ákvörðun og framkvæmd breyttrar fjármögnunar þegar íbúðabréf leystu húsbréf af hólmi og áhrif rýmri útlánareglna. Rannsaka þarf fjármögnun Íbúðalánasjóðs á útlánum viðskiptabanka og sparisjóða og áhættustýringu sjóðsins.

Mikilvægt er að Alþingi fái skýra mynd af starfsemi Íbúðalánasjóðs því að fyrir liggur að ríkissjóður mun þurfa að leggja sjóðnum til umtalsvert fé vegna útlánatapa. Þá skiptir sköpum að til framtíðar verði ekki litið fram hjá hagrænum áhrifum húsnæðislánamarkaðarins.

Lokaorð þingmannsins voru á þá leið að mikilvægt væri að ríkið væri sér meðvitað um mikilvægi hagstjórnarþáttar húsnæðislána og þess að fjölskyldur í landinu hefðu aðgengi að öruggu húsnæði, „óháð því hvort við eigum húsnæðið sem við búum í, leigjum það eða höfum á kaupleigu eða í búsetufélögum og slíku.“

Meirihluti allsherjarnefndar lagði til að tillagan yrði samþykkt en með viðamiklum breytingum. M.a. var lagt til að heiti tillögunnar orðaðist þannig: „Tillaga til þingsályktunar um rannsókn á Íbúðalánasjóði o.fl.“ og að tímabil rannsóknar markaðist af árinu 2004 til ársloka 2010.

Í nefndaráliti minnihluta allsherjarnefndar segir m.a.:

Í byrjun árs 1998 segir félagsmálaráðherra í ræðu að Byggingarsjóður ríkisins sé mjög sterkur en Byggingarsjóður verkamanna muni stefna í greiðsluþrot. Því næst segir ráðherra, orðrétt: „Íbúðalánasjóður verður sjálfbær innan fárra ára og þarf ekki á framlögum úr ríkissjóði að halda.“

Samhliða þessum breytingum var hin félagslega aðstoð færð yfir í vaxtabótakerfið með breytingum á vaxtabótaþætti tekjuskattslaganna [...] Þegar þessar breytingar gengu yfir var kaupskylda sveitarfélaga á íbúðum í nýja kerfinu afnumin og það félagslega húsnæðiskerfi sem þáverandi félagsmálaráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, hafði komið á stofn [...]

Minnihlutinn lagði til að tillagan yrði samþykkt með þeirri breytingu að hún orðaðist svo:

Alþingi ályktar að á vegum þess fari fram sjálfstæð og óháð rannsókn á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Skal rannsóknin ná aftur til þess tíma er Íbúðalánasjóður var stofnaður. Þá skal og rannsaka ástæður þess að sjóðurinn var stofnaður með samruna Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna. Í kjölfar þess fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi Íbúðalánasjóðs.

Framsögumaður meirihluta allsherjarnefndar kvað umfjöllun nefndarinnar um málið tengjast beiðni Íbúðalánasjóðs um 33 milljarða kr. viðbótarfjármagn í frumvarpi til fjáraukalaga og væri fullt tilefni til hinnar gríðarlega yfirgripsmiklu rannsóknar sem efnt væri til.

Af hálfu minnihlutans voru færð fram rök fyrir því að rannsóknin tæki til þróunar sjóðsins frá stofnun hans. Óraunhæft væri að taka út ákveðinn árafjölda heldur yrði að skoða heildarmyndina; hvernig staðið hefði verið að fjármögnun sjóðsins og rekstri frá stofnun hans.

Í andsvari framsögumanns meirihluta allsherjarnefndar sagði hann að engin viðbót fælist í breytingartillögunni: „Það sem hafði áhrif á stöðu sjóðsins er til rannsóknar og ef einhver sérstök þörf er að fara lengra aftur í tímann en sú dagsetning sem tilgreind er í þingsályktunartillögunni segir til um þá er ekki búið að girða fyrir að það verði gert.“

Tillaga meirihluta allsherjarnefndar Alþingis var samþykkt óbreytt sem þingsályktun 17. desember 2010.

1.3 Lög nr. 68/2011 um rannsóknarnefndir, meginákvæði

Fyrsta grein, 1. mgr.: „Forseti Alþingis skipar rannsóknarnefnd ef Alþingi samþykkir ályktun þar um til þess að rannsaka mikilvæg mál sem almenning varða.“

Samkvæmt 2. gr. skal rannsóknarnefnd að jafnaði skipuð a.m.k. þremur nefndarmönnum. Forseti Alþingis velur formann sem skal vera lögfræðingur og uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara að undanskildu ákvæði um hámarksaldur.

Samkvæmt 4. gr. er rannsóknarnefnd óháð fyrirmælum frá öðrum, þar með talið Alþingi, í störfum sínum. Um sérstakt hæfi nefndarmanna og starfsmanna fer eftir sömu reglum og fram koma í 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. er meginhlutverk rannsóknarnefndar að afla upplýsinga og gera grein fyrir málsatvikum í tilteknu máli en hún getur einnig, í skýrslu sinni, gert tillögu um breytingu á lögum, reglugerðum eða stjórnsýsluframkvæmd eftir því sem rannsóknin gefur tilefni til. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. má fela rannsóknarnefnd að meta lögfræðileg atriði til að varpa ljósi á það hvort grundvöllur sé fyrir því að einstaklingar eða lögaðilar skuli sæta ábyrgð og skal nefndin þá fjalla um það í skýrslu sinni. Í 4. mgr. 5. gr. segir að vakni grunur við rannsókn nefndarinnar um að refsiverð háttsemi hafi átt sér stað tilkynni hún ríkissaksóknara um það og taki hann ákvörðun um hvort rannsaka beri málið í samræmi við lög um meðferð sakamála. Í 7. mgr. 5. gr. segir að rannsóknarnefnd skuli því aðeins meta lögfræðileg atriði til að varpa ljósi á hvort grundvöllur sé fyrir því að ráðherrar sæti ábyrgð að Alþingi fari sérstaklega fram á álit nefndarinnar um það efni.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. metur rannsóknarnefnd sjálf hvort fundir nefndarinnar séu opnir eða lokaðir.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. er sérhverjum, jafnt einstaklingum, stofnunum sem lögaðilum, skylt að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að láta í té gögn sem hún fer fram á. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. er skylt að verða við kröfu rannsóknarnefndar um afhendingu og að veita upplýsingar þótt þær séu háðar þagnarskyldu. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. verður lögmaður, endurskoðandi eða annar aðstoðarmaður þó ekki krafinn upplýsinga, sem honum hefur verið trúað fyrir út af rannsókn nefndarinnar, nema með leyfi þess sem í hlut á. Verði ágreiningur um afhendingu gagna, skýringa eða skriflegra svara, segir í 5. mgr. 7. gr. að nefndin geti leitað úrskurðar héraðsdóms um hann. Í 8. mgr. 7. gr. er kveðið á um að rannsóknarnefnd eigi frjálsan aðgang að öllum starfsstöðvum stjórnvalda og til rannsókna á aðstæðum í þágu þess verkefnis sem henni hafi verið falið. Starfsmenn stjórnvalda og þeir aðilar sem rannsókn taki til skuli láta rannsóknarnefnd í té alla nauðsynlega aðstoð vegna starfa hennar.

Í 1. mgr. 8. gr. segir að rannsóknarnefnd geti kallað einstaklinga til skýrslugjafar og skuli þeir sem gefi skýrslu segja satt og rétt frá fyrir nefndinni. Taka skal upp á hljóð- eða myndband það sem fram fer við skýrslutöku eða varðveita það með öðrum tryggilegum hætti. Í 2. mgr. 8. gr. segir að verði þeir, sem kallaðir séu fyrir rannsóknarnefnd til skýrslutöku, ekki við ósk nefndarinnar þar um geti nefndin óskað þess að héraðsdómari kveðji mann fyrir dóm til að bera vitni telji hún það nauðsynlegt í þágu rannsóknar málsins. Um kvaðningu og skýrslugjöf og aðra framkvæmd skuli fara eftir ákvæðum laga um meðferð sakamála eftir því sem við á. Ákveða má að skýrsla sé gefin fyrir luktum dyrum.

Í fyrstu þremur málsgreinum 10. gr. er kveðið á um réttindi þeim til handa sem séu til rannsóknar, sbr. 3. og 7. mgr. 5. gr.; réttur á aðstoðarmanni, jafnvel sér að kostnaðarlausu, 1. mgr., réttur til að hafa aðgang að gögnum málsins og vera upplýstur um þau atriði sem til skoðunar eru hjá nefndinni hvað hann varðar og teljast mikilvæg fyrir mál hans, 2. mgr., og andmælaréttur, 3. mgr.: „Að skýrslutöku og gagnaöflun lokinni skal þeim sem til rannsóknar er og ætla má að sætt geti ábyrgð, sbr. 3. og 7. mgr. 5. gr., gert kleift að tjá sig um þá málavexti og lagatúlkun sem rannsóknarnefnd íhugar að fjalla um í skýrslu sinni. Nefndin veitir viðkomandi hæfilegan frest til að gera skriflega athugasemd við þessi atriði.“

Í 11. gr. er að meginefni kveðið á um að þagnarskylda samkvæmt 18. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 136. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, hvíli á nefndarmönnum og öðrum er vinni að rannsókn um þær upplýsingar sem nefndinni berist og leynt eigi að fara og haldist hún þótt nefndin hafi lokið störfum.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skilar rannsóknarnefnd forseta Alþingis skriflegri skýrslu með rökstuddum niðurstöðum rannsóknar sinnar þegar henni er lokið og samkvæmt 3. mgr. sömu greinar lýkur störfum rannsóknarnefndar með birtingu lokaskýrslu.

Í 1. mgr. 14. gr. segir: „Ákvæði upplýsingalaga og ákvæði 18.-21. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga (innskot: Í þeim er kveðið á um rétt einstaklings til vitneskju um tiltekin atriði vegna skráningar persónuupplýsinga um sig og skyld atriði), gilda ekki á meðan rannsóknarnefnd er að störfum. Sama gildir um ákvæði stjórnsýslulaga, nema sérstaklega sé til þeirra vísað í þessum lögum (innskot: Svo er samkvæmt 4. gr. þar sem ræðir um sérstakt hæfi nefndarmanna og starfsmanna og er þar vísað til 3. gr. og 5. gr. stjórnsýslulaga). Ekki er unnt að bera fram kvörtun um störf nefndarinnar við umboðsmann Alþingis.“ Í greinargerð er tekið fram að rannsóknarnefndir skuli taka mið af óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og standa vörð um réttaröryggi þeirra sem sæti rannsókn þótt stjórnsýslulög, upplýsingalög og eftirlit umboðsmanns Alþingis taki ekki til starfa þeirra.

Lög um rannsóknarnefndir, nr. 68/ 2011, sættu nokkrum breytingum með 41. gr. laga nr. 84/ 2011, um breytingu á lögum nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis (nefndaskipan, eftirlitshlutverk Alþingis o.fl.), og lögum nr. 158/2012 þar sem m.a. er kveðið á um skaðleysi nefndarmanna vegna hugsanlegra málshöfðana.

1.4 Íbúðalánasjóður, stutt lýsing

Íbúðalánasjóður er sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins, lýtur sérstakri stjórn og heyrir stjórnarfarslega undir velferðarráðuneytið. Í 1. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/, 3. júní 1998, með síðari breytingum, segir: „Tilgangur laga þessara er að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.“

Höfuðstöðvar Íbúðalánasjóðs eru að Borgartúni 21, Reykjavík en starfsstöð er einnig að Ártorgi 1, Sauðárkróki (í húsnæði Kaupfélags Skagfirðinga). Starfsfólk sjóðsins er 97 talsins og þar af 22 á Sauðárkróki en helstu verkefni þar eru starfræksla þjónustuvers, umsýsla og varðveisla skuldabréfa, innheimta og gæðamál. Samkvæmt ársskýrslum námu rekstrargjöld árið 2010 1,4 milljarði kr., árið 2011 2,2 milljörðum kr. og árið 2012 2,7 milljörðum kr.

Á árinu 2011 voru sjóðnum lagðir til 33 milljarðar kr. vegna bágrar eiginfjárstöðu. Ríkisstjórnin aflaði heimildar í fjárlögum 2013 til að auka stofnfé Íbúðalánasjóðs um allt að 13 milljarða kr. þannig að eiginfjárhlutfall sjóðsins yrði ekki lægra en 3% miðað við ársbyrjun 2013. Í frétt frá ríkisstjórninni sagði að engu að síður væri það áfram stefna stjórnvalda að eigið fé sjóðsins yrði 5% líkt og kveðið væri á um í reglugerð.

1.5 Ferill rannsóknar

Hinn 6. september 2011 var lokið við að ganga frá skipun nefndar um rannsókn á Íbúðalánasjóði o.fl. með tilvísun í ályktun Alþingis frá 17. desember 2010, sbr. ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir. Vísað var til þingsályktunarinnar varðandi viðfangsefni rannsóknarinnar og umboð rannsóknarnefndarinnar sem skyldi starfa á grundvelli laga nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir. Nefndinni var gert að skila skýrslu um rannsókn sína til forseta Alþingis innan sex mánaða frá skipun hennar.

Í nefndina voru skipuð Sigurður Hallur Stefánsson, fv. héraðsdómari í Reykjavík, formaður, Kirstín Þ. Flygenring hagfræðingur og Jón Þorvaldur Heiðarsson hagfræðingur. Hún hóf þegar störf og hefur haft aðsetur að Austurströnd 5, Seltjarnarnesi, í „sambýli“ við nefnd sem skipuð var til rannsóknar á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna. Aðbúnaður af hálfu Alþingis hefur í hvívetna verið mjög góður.

Ávallt hefur verið brugðist fúslega við fjölmörgum kröfum nefndarinnar um gögn. Einkum ber að þakka starfsfólki Íbúðalánasjóðs og velferðarráðuneytis lipurð í samskiptum. Skráð viðtöl eru 51 talsins og skýrslutökur 56 (skýrslugjafar 51). Að auki átti nefndin fundi með forsvarsmönnum Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands og nokkrum af nefndarmönnum í rannsóknarnefnd Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði og úttektarnefndum um lífeyrissjóði og Orkuveitu Reykjavíkur. Í öllum tilvikum var greiðlega orðið við boðunum um að mæta í skýrslutökur. Aldrei var beitt heimild til að ákveða að skýrslur yrðu gefnar fyrir luktum dyrum.

Ekki hefur verið greind ástæða til að tilkynna ríkissaksóknara um ætlaða refsiverða háttsemi. Með því er þó ekki fullyrt að í hvívetna hafi verið farið að í samræmi við lög. Þegar af þeirri ástæðu að nefndinni var ekki falið að kanna ábyrgðargrundvöll að lögum, sbr. 3. og 7. mgr. 5. gr. og 3. mgr. 10. gr. laga um rannsóknarnefndir, kom veiting andmælaréttar ekki til álita.

Kirstín Þ. Flygenring hefur annast ritstjórnarþátt verkefnisins samkvæmt ákvörðun nefndarinnar á fundi 10. júlí 2012.

Nefndin hefur notið liðsinnis vel menntaðs og hæfs fólks, allt að átta í senn, oftast í hlutastörfum.

1.6 Eftirlit með rannsóknarferli af hálfu Alþingis

Að gefnu tilefni sendi formaður nefndarinnar forseta Alþingis bréf, dags. 27. júní 2012, þar sem segir:

[...] Það hefur vissulega angrað okkur að ekki hefur reynst unnt að standast framangreinda tímaáætlun. Fyrir ástæðum þess hefur þegar verið gerð grein þrívegis á þessu ári gagnvart Alþingi; á fundi 27. janúar með forsætisnefnd og helstu embættismönnum þingsins, 29. febrúar á fundi með forseta Alþingis, skrifstofustjóra og varaskrifstofustjóra og 9. maí á fundi með skrifstofustjórum.

Enn á ný leyfi ég mér að halda því fram að hæfilegur starfstími hafi í öndverðu verið vanáætlaður. Þá ber þess að geta að nefndarmenn gátu ekki unnið algjörlega að fullu að verkefninu fyrr en 1. apríl s.l. Frá áramótum og fram að 1. maí var aðeins einn starfsmaður á okkar vegum og lætur nærri að hann hafi á því tímaskeiði fyllt upp það sem á skorti um fullt starfshlutfall nefndarmanna. Síðan hefur verið bætt við starfsmönnum; bæði á grundvelli ráðningarsamninga og samninga um verktöku. Í því efni, sem og öðrum sem viðkoma störfum okkar, höfum við mætt skilningi og lipurð af hálfu embættismanna Alþingis.

Við gátum ekki gert okkur grein fyrir umfangi verksins í upphafi eða hver þörf yrði fyrir viðbótarstarfskrafta; raunar héldum við framan af að við þrjú gætum annað verkefninu á því sem næst „réttum“ tíma. Smám saman varð okkur hins vegar ljóst að miklu meira þyrfti til að koma svo að von gæti orðið um gagnlega skýrslu. Tveir færir hagfræðingar eru hér að störfum með okkur og unnið er í verktöku m.a. að rekstrarúttekt á sjóðnum, skýrslugerð um aðkomu EFTA/ESA að málefnum sjóðsins og könnun á áhættustýringu sjóðsins.

Okkur er ljóst að kostnaður af starfi nefndarinnar er mun meiri en áætlað hafði verið. Hins vegar er á það að líta að hagsmunir þeir sem um er fjallað eru miklir og verulegu máli skiptir að okkar áliti að skýrsla okkar geti orðið að umtalsverðu gagni[...]

Formaður fór til fundar við forsætisnefnd Alþingis 22. ágúst 2012 svo og nefndin öll 18. febrúar sl. Að lokum fór formaður til fundar hjá fjárlaganefnd Alþingis 14. mars sl.

1.7 Efnistök skýrslunnar

Fyrsta bindi:

Næst á eftir inngangi er gerð grein fyrir helstu niðurstöðum skýrslunnar. Í kafla þrjú er hlaupið á sögu íslenska húsnæðislánakerfisins og sérstaklega fjallað um félagslega kerfið. Ekki er reynt að greina fjármögnunarhliðina eða hvers vegna einstök kerfi liðu undir lok en rétt að bæta því við hér að sífelldur skortur var á lánsfé á þessum árum ekki síst vegna neikvæðra raunvaxta. Á þessum tíma var öll langtímafjármögnun í landinu á hendi ríkisins í sérstökum sjóðum. Nánar er gerð grein fyrir því í kafla fjögur sem er viðamikill og fer yfir vítt svið íslenskrar hagsögu. Þá er einnig tekin fyrir hagþróun á alþjóðlegum mörkuðum sem urðu æ mikilvægari og áhrifameiri þegar íslenska hagkerfið var opnað og markaðsvætt undir lok síðustu aldar. Jafnframt er skoðað hvernig ÍLS breytist úr því að vera lánasjóður yfir í að vera fjárfestingarsjóður. Farið er yfir þróun löggjafar um húsnæðismál í kafla fimm og í sjötta kafla er gerð úttekt á stjórnarháttum og stjórnsýslulegri stöðu Íbúðalánasjóðs. Þá er fjallað um rannsóknir á íbúðaþörf í kafla sjö og um útboð á innheimtu- og tölvukerfi ÍLS, sem reyndist nokkuð snúið, í áttunda kafla.

Annað bindi:

Að vissu leyti má fullyrða að næsti kafli, sá níundi, sé „hjartað“ í skýrslunni en þar eru raktir atburðir sem urðu örlagaríkir fyrir sjóðinn en það voru skuldabréfaskiptin og almenn hækkun lánshlutfalls í 90%. Tíundi kaflinn er ögn sundurleitur með umfjöllun um mismunandi skýrslur og úttektir sem gerðar hafa verið um sjóðinn og þar er líka reynt að svara sjötta lið þingsályktunar og rekja samskipti Seðlabankans og Íbúðalánasjóðs vegna lausafjár sjóðsins.

Þriðja bindi:

Í 11. kafla er sjónum beint að áhættustýringu ÍLS. Næst á eftir, í 12. kafla, er útlánaáhætta sjóðsins tekin fyrir og í 13. kafla lán til verktaka og leigufélaga sem urðu sjóðnum skeinuhætt. Kaflinn þar á eftir, sá 14., tekur saman tap Íbúðalánasjóðs, bæði það sem þegar er komið fram og það sem ætla má að geti orðið. Í 15. kafla eru stjórnmálavensl rakin. Í 16. kafla er leitast við að svara þeirri spurningu hversu vel Alþingi og stjórnsýslan hafi staðið sig í eftirliti með Íbúðalánasjóði. Í 17. kafla er í stuttu máli gerð grein fyrir því hvaða lærdóm megi draga af sögunni um heppilegt fyrirkomulag húsnæðislána og að lokum er í 18. kafla gefið yfirlit um nýlega umræðu og aðgerðir stjórnvalda varðandi stefnumótun í húsnæðismálum.

Fjórða bindi:

Viðaukar með skýrslunni eru nokkrir og ólíkir. Ber þar fyrst að nefna yfirferð á Rannsókn Eftirlitsstofnunar EFTA á starfsemi Íbúðalánasjóðs á árunum 2003-2012. Nokkra sögulega kafla er þar að finna svo og rekstrarúttekt áÍbúðalánasjóði. Þá er gerð grein fyrir þeim sem komu í viðtöl og skýrslutökur, starfsfólki við skýrslugerð o.fl.

1.8 Lokaorð nefndarinnar

Þingsályktunin, sem liggur rannsókninni til grundvallar, er ekki að öllu leyti hnitmiðuð eða skýrt afmörkuð að efni heldur veitir hún ákveðið svigrúm. Frelsinu, sem í því fólst, fylgdi vissulega vandi. Brýn þörf ákveðinna aðgerða og jafnvel róttækra breytinga á kerfi húsnæðislána hefur orðið æ ljósari eftir því sem á rannsóknina hefur liðið en það hefur aftur leitt til aukinna viðfangsefna sem ekki urðu séð fyrir. Starfshættir nefndarinnar og val rannsóknarefna við skýrslugerðina hafa mótast af því viðhorfi, sem myndaðist þegar í upphafi, að megináhersla hlyti að verða lögð á að skapa sem traustastan grundvöll þess sem segir í þingsályktuninni: „Í kjölfar rannsóknarinnar fari fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi Íbúðalánasjóðs og fjármögnun húsnæðislánakerfisins á Íslandi.“

„Að fortíð skal hyggja ef frumlegt skal byggja“ (E.B.). Í ritinu er rakin saga íslenska húsnæðislánakerfisins fram að stofnun Íbúðalánasjóðs jafnframt því sem reifað er hvaða háttur á er hafður um málaflokkinn hjá nokkrum nágrannaþjóðum Íslendinga og skýrt er frá nýlegum ráðstöfunum til stefnumótunar um fyrirkomulag opinbera húsnæðiskerfisins, einkum varðandi húsnæðislán.

Að rannsókn lokinni er nefndinni efst í huga veruleg vanhæfni stjórnenda Íbúðalánasjóðs og ótrúlegt sinnuleysi af hálfu helstu eftirlits- og valdastofnana þjóðfélagsins varðandi gríðarleg hagsmunamál þegnanna.

Hvaðanæva má heyra ákall um endurskoðun á stöðu og hlutverki Íbúðalánasjóðs og áminningu um hið brýna hagsmunamál fólks að búa við öruggt og gott húsnæði sem það ræður við.

Von nefndarmanna er sú að nytsemi, sem hafa megi af þessari skýrslu, verði eigi síðri en ætlað var við upphaf verksins.

Júní 2013