7. viðauki

Húsnæðisstefna og húsnæðislán í nokkrum nágrannalöndum

Hér á eftir verður lýst þróun húsnæðisstefnu og uppbyggingu húsnæðislánakerfis næstu grannríkja Íslands, þ.e. Danmerkur, Noregs, Svíþjóðar, Bretlands og Þýskalands, frá upphafi iðnþróunar til okkar daga, með áherslu á áratugina eftir síðari heimsstyrjöldina.

Á fyrstu 10 árunum eftir lok síðari heimsstyrjaldarinnar stóðu stjórnvöld allra fyrrnefndra nágrannaríkja frammi fyrir því að þörf var á uppbyggingu húsnæðisforða alls almennings sem stæðist vaxandi kröfur og vandfýsi nýrra tíma. Stefnumótunin birtist í öllum löndunum í tilurð fjölmargra nýrra stofnana er tengdust húsnæðis- og skipulagsmálum. Mannfjöldaspár bentu til verulegrar fjölgunar íbúanna og við blasti að bæði þyrfti að byggja yfir ört vaxandi fjölda íbúa allra landanna og ekki var síður þörf á endurnýjun eldra húsnæðis sem oft var komið mjög til ára sinna og stóðst ekki lengur þær gæðakröfur sem gerðar voru svo að húsnæði teldist fyllilega mannsæmandi. Um var að ræða nýjar stjórnsýslustofnanir húsnæðis- og skipulagsmála, opinberar lánastofnanir og nýjar rannsóknarstofnanir á sviði þessara málaflokka.

1.1 Noregur

Strax í byrjun 20. aldar voru byggingarfélög af ýmsu tagi komin til sögunnar í Noregi1, enda Norðmenn vakandi fyrir alþjóðlegum straumum hugmynda á sviði félagsmála, þar á meðal hvað snerti húsnæðismálin. Merki um enskar garðborgahugmyndir (Garden Cities) kenndar við Ebenezer Howard sjást til að mynda í eldri og virðulegri hverfum Oslóborgar. Einn helsti húsnæðisfrömuður Norðmanna var Christian Gierløff, forystumaður „Norsk forening for boligreformer”, sem stofnað var árið 1913. Félagið var hliðstætt áþekkum félögum sem spruttu upp víða í Evrópu á þessum tíma og mynduðu vísi að alþjóðlegri umbótahreyfingu í húsnæðismálum.

Víðtækari stefnumótun en áður hófst um og eftir stríðslokin 1945 og er eftirtektarvert að fyrsta undirbúningsvinnan átti sér stað meðal norskra stjórnmálamanna meðan þeir sátu ennþá í fangelsum þýska hernámsliðsins, flestir í Grini-fangabúðunum skammt frá Osló. Í þessum hópi var Einar Gerhardsen, leiðtogi norska Verkamannaflokksins, sem átti eftir að verða forsætisráðherra Noregs lengur en nokkur annar. Helstu stoðir norska húsnæðiskerfisins urðu til árið 1946, annars vegar Húsbankinn, Den Norske Stats Husbank, og hins vegar Landssamband húsnæðissamvinnufélaganna, NBBL (Norske Boligbyggelags Landsforbund). Fyrsti bankastjóri Húsbankans var ritari Gerhardsens, lögfræðingurinn Johan Hoffmann. Húsnæðissamvinnufélögin norsku með sitt búseturéttarfyrirkomulag2 voru sem næst ein um hituna við uppbyggingu húsnæðis utan einkageirans; í Noregi var aldrei byggður upp stór almennur félagsíbúðageiri hreinna leiguíbúða eins og gerðist bæði í Danmörku og Svíþjóð. Auk aðalstöðva í Drammen3 rekur Húsbankinn útibú víðs vegar um landið.

Húsbankinn hefur allt til dagsins í dag gegnt mikilvægu hlutverki við fjármögnun íbúðabygginga í Noregi. Hann gat allt frá fyrstu starfsárunum tryggt hátt lánshlutfall, eða allt að 100% til íbúðabygginga húsnæðissamvinnufélaganna innan NBBL. Lengi vel giltu tiltölulega strangar reglur um hámarksstærðir þess húsnæðis sem lán voru veitt til. Miðað við önnur Norðurlönd einkennist húsnæðisforði Norðmanna mjög af sérbýlishúsnæði, yfirleitt timburhúsum. Í stærri borgum og bæjum landsins er þó talsvert um fjölbýlishúsnæði og er stóran hluta þess að finna innan vébanda húsnæðissamvinnusambandsins NBBL.

Framan af giltu strangar endursölureglur varðandi búseturéttaríbúðir, sem í raun voru að nokkru leyti sá valkostur sem Norðmönnum bauðst í stað félagslegra leiguíbúða í mörgum nágrannalandanna. Frá og með árinu 1982 var horfið frá slíku fyrirkomulagi og verð búseturéttar lagað að markaðsverði. Norska búseturéttarkerfið er í dag í raun mjög líkt hreinu eignaríbúðakerfi.

Norski Húsbankinn var framan af nær einráður um lánveitingar til allra íbúðabygginga í Noregi. Hlutur einkabanka fór þó vaxandi og árið 1995 kærðu samtök bankanna Húsbankann fyrir brot á samkeppnisreglum EES. Um það leyti, þ.e. árið 1996, breytti Húsbankinn mjög útlánareglum sínum og hefur í raun verið að færast meira og meira inn á svið sértækra lánveitinga með félagslegan eða byggðastefnulegan tilgang.

Á blómatíma Húsbankans á sjöunda áratugi liðinnar aldar og fram á þann áttunda veitti bankinn allt að 80% allra nýbyggingarlána með niðurgreiddum vaxtakjörum. Nú eru nýbyggingar mun minni en áður var og þó er hlutur Húsbankans í dag aðeins um 10–20% af slíkum lánveitingum. Niðurgreiðslum hefur verið hætt gegnum lánakerfi bankans; þær eiga sér nú eingöngu stað með húsnæðisbótum til almennings. Lán til kaupa á húsnæði á almennum markaði hefur Húsbankinn, öfugt við hinn íslenska Íbúðalánasjóð og forverann Húsnæðisstofnun, aldrei veitt.

1.2 Svíþjóð

Lánveitingar með opinberum stuðningi til húsbygginga höfðu í Svíþjóð4 hafist upp úr aldamótunum 1900 og beindust m.a. að landbúnaðarverkafólki og var markmiðið ekki síst að hindra landflótta þessa fólks til Vesturheims. Í bæjunum voru aðgerðir við að koma böndum á óskipulegan leigumarkað meira áberandi, einkum á árum fyrri heimsstyrjaldarinnar. Húsaleigulög voru þá sett, lög um lóðarleiguréttindi og síðast en ekki síst hafði verið komið á veðlánakerfi fyrir íbúðabyggingar í þéttbýli árið 1909, Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa. Þegar leið fram á þriðja áratuginn var húsnæðislagasetning stríðsáranna mikið til afnumin sem leiddi til óreiðuástands á leigumarkaðinum.

Sérstök nefnd um mótun félagslegrar húsnæðisstefnu (Bostadssociala utredningen), skipuð af fyrstu stjórn jafnaðarmanna, starfaði á árunum 1933–1947, þ.e. samtals um 14 ára skeið. Meðal nefndarmanna á þessum árum má nefna hinn þekkta hagfræðing Gunnar Myrdal, Sven Wallander, helsta stofnanda HSB, og hagfræðinginn Alf Johansson er síðar varð fyrsti framkvæmdastjóri sænsku húsnæðisstofnunarinnar.

Lokaálit nefndarinnar varð grundvöllur sænskrar húsnæðisstefnu eftirstríðsáranna, með megináherslu á uppbyggingu hins félagslega5 leiguíbúðakerfis, sem byggist á leiguíbúða-fyrirtækjum í eigu sveitarfélaganna. Húsnæðissamvinnufélögin sænsku höfðu náð sér á verulegan skrið um allt land á millistríðsárunum. Landssamband þeirra, HSB, var stofnað árið 1923 að frumkvæði sænsku leigjendasamtakanna, Hyresgästernas riksförbund. Erfitt ástand á húsnæðismarkaði á þriðja áratugnum hafði verið kveikja að stofnun bæði leigjendasamtakanna og HSB. Annað öflugt landssamband húsnæðissamvinnufélaga, Riksbyggen, var svo stofnað árið 1940 að frumkvæði ýmissa fagfélaga í byggingariðnaði.

Leiguíbúðakerfi sveitarfélaganna, er hleypt var af stokkunum í upphafi eftirstríðsáranna, fór ört vaxandi næstu áratugina og náði vöxturinn hámarki í milljóníbúðaáætluninni svonefndu – miljonprogrammet – á árunum 1965–1975. Húsnæðissamvinnusamböndin, HSB og Riksbyggen, héldu einnig áfram öflugri starfsemi og var það oft mismunandi, eftir því hvaða borg eða bær átti í hlut, hvort meiri áhersla var lögð á „allmännyttan“, þ.e. leiguíbúðakerfið, eða búseturéttarkerfin tvö.

Þessi uppbygging var studd af öflugu lánakerfi, sem byggðist á 70% grunnlánum sem fengust í veðlánastofnunum tengdum almenna bankakerfinu, að viðbættum svonefndum „tertiärlánum“, þriðjaveðréttarlánum, sem veitt voru af sænsku húsnæðisstofnuninni, Bostadsstyrelsen, er starfaði á árunum 1947–1988. Hún átti sér nokkra stofnanalega forvera; elstur var Stadshypotekskassan frá 1909 sem nefndur var hér að framan. Lánin voru veitt af Bostadsstyrelsen en afgreidd af útibúum, húsnæðisnefndum lénanna (länsbostadsnämnder). Með þessu móti var tryggð 100% fjármögnun leiguíbúðabygginga á vegum rekstrarfélaga í eigu sveitarfélaganna, 95% gagnvart búseturéttarfélögum og 85% ef um var að ræða einbýlis- og raðhús í eigu einstaklinga. Samhliða uppbyggingu fjármögnunarkerfisins varð einnig til öflugt húsnæðisbótakerfi sem náði til íbúðareigenda þó svo að meginhluti stuðnings þess rynni til lágtekjufjölskyldna í leiguhúsnæði.

Þrátt fyrir að milljóníbúðaátakinu lyki um miðjan áttunda áratug liðinnar aldar fóru opinberar niðurgreiðslur til húsnæðismála stöðugt vaxandi sem olli vaxandi erfiðleikum í heildarfjármálastjórn ríkisins, ekki síst á erfiðleikaárum sænsku bankakreppunnar í byrjun tíunda áratugarins. Fyrir þingkosningar 1991 höfðu jafnaðarmenn þegar fengið samþykkt lög sem dregið hefðu verulega úr niðurgreiðslunum vegna húsnæðis. Borgaraflokkarnir unnu hins vegar kosningarnar og lögfestu mun víðtækari breytingar á húsnæðiskerfinu en jafnaðarmenn höfðu lagt til.6 Einkum var gengið lengra í að afnema niðurgreiðslur á vöxtum húsnæðislána.

Veigamikil breyting ríkisstjórnar Carl Bildts 1991–1994 var einnig afnám allra beinna lánveitinga á vegum sænska ríkisins. Fjár til húsnæðislána skyldi í staðinn aflað á opnum fjármagnsmarkaði. Breytingarnar gengu í gildi 1. janúar 1992 og aðkoma ríkisins að húsnæðislánum birtist þar með einkum sem ríkisábyrgðir er veittar voru gegnum sérstaka stofnun, Statens bostadskreditnämnd. Einn stærsti aðilinn á lánamarkaðnum var þó SBAB, Statens bostadsfinansieringsaktibolag7, sem starfaði á fjármagnsmarkaði á sömu forsendum og bankarnir. SBAB var árið 2011 breytt í banka, SBAB bank AB, eftir lagasetningu er heimilaði breytinguna og leyfi sænska fjármálaeftirlitsins.

Svíar höfðu fram að þessum tíma átt heimsmet í niðurgreiðslum í húsnæðiskerfinu. Þetta breyttist nú til muna og leiddi til þess að mjög dró úr íbúðabyggingum, þ.e. úr 50–60 þúsund íbúðum í um tíu þúsund á ári. Á bóluárum síðasta áratugar jukust þær þó að nýju, þ.e. í um 20–30 þúsund ári.8 Eftir árþúsundamótin var svo komið að ríkissjóður Svíþjóðar hafði meiri skatttekjur af húsnæðisgeiranum en nam samanlögðum opinberum niðurgreiðslum til húsnæðismála (mest í formi húsnæðisbóta, einkum til leigjenda með lágar tekjur).

Breytingar Bildt-stjórnarinnar frá 1992 fengu í meginatriðum að standa er jafnaðarmenn komust aftur til valda 1994, sem endurspeglar breyttan tíðaranda tíunda áratugarins í afstöðu ríkisstjórna á Vesturlöndum til húsnæðismála, því frjálshyggjukenndar hugmyndir voru nú orðnar áhrifamiklar á kostnað fyrri ríkisafskiptastefnu. Flestir meginþættir sænska húsnæðiskerfisins hafa þó til þessa dags staðið óbreyttir, þrátt fyrir að 2006 hafi borgaraflokkarnir aftur komist til valda í Svíþjóð og séu enn í ríkisstjórn þegar þetta er ritað. Forystuflokkur sænsku borgaraflokkanna, Moderaterna, hefur nú sem næst sama þingstyrk og jafnaðarmenn.

Nokkur styrr stendur þó um leiguíbúðakerfi sveitarfélaganna, sem öfugt við félagsleg leiguíbúðakerfi margra Evrópulanda er opið öllum, án tekju- eða eignaviðmiðana. Þetta töldu samtök sænskra fasteignaeigenda vera brot á evrópskum samkeppnisreglum og kærðu því þetta fyrirkomulag til framkvæmdastjórnar ESB. Stjórn Fredriks Reinfeldt hefur í þessu efni átt samstarf við aðila leigumarkaðarins, bæði eigendur og leigjendur, og gerði árið 2009 lagabreytingar í samráði við þessa aðila í því skyni að laga sænska leiguíbúðakerfið að ESB-reglunum.

1.3 Danmörk

Í Danmörku9 voru húsnæðismálin einnig ofarlega á dagskrá eftir stríðslokin 1945 og endalok hernáms landsins. Í kosningunum 1945 lögðu jafnaðarmenn fram kosningastefnuskrá sína, „Fremtidens Danmark“. Aðalhöfundur hennar var verðandi forsætisráðherra til marga ára, Jens Otto Krag. Einn af meginþáttum stefnuskrárinnar var framtíðarstefnan í húsnæðismálum. Lögð var áhersla á nýjungar í byggingariðnaði og notkun tækniþróunar í þágu aukinnar byggingar íbúða í fjölbýlishúsum en einnig íbúðahverfa sem einkenndust af þéttri byggð en um leið fremur lágreistri, þ.e. „tæt – lav bebyggelse“.

Tvær grunnstoðir, báðar settar á stofn árið 1947, með það markmið að hrinda þessari stefnu í framkvæmd, voru sérstakt húsnæðisráðuneyti og rannsóknarstofnun á sviði húsnæðis- og byggingarmála, Statens byggeforskningsinstitut, SBI. Meginþáttur í fjármögnun danska húsnæðislánakerfisins var eftir sem áður hið svonefnda raunlánakerfi, realkreditsystem, sem á sér rætur sem teygja sig allt aftur á 18. öld.

Mikilvægur þáttur þeirrar húsnæðisstefnu sem mótuð var í Danmörku eftir seinni heimsstyrjöldina voru skipulagðar lánveitingar til byggingarstarfsemi hinna fjölmörgu húsnæðisfélaga innan vébanda BL, Boligselskabernes Landsforening, sem einkum byggðu leiguíbúðir í fjölbýlishúsum. Danir fylgdu þannig félagaleið um uppbyggingu leiguhúsnæðis í almannaþágu, svipað og Hollendingar gerðu einnig, en ekki sveitarfélagaleið, eins og gert var í Svíþjóð og Bretlandi.10 Dönsk byggingarfélög höfðu starfað allt frá miðri 19. öld, mörg í anda hugsjóna- og mannúðarsjónarmiða. Upp úr aldamótunum 1900 hófust miklar íbúðabyggingar á frjálsum markaði sem enduðu með hruni markaðarins árið 1908 (réttri öld áður en það sama gerðist hér á landi). Fyrstu opinberu lánin, sem sérstaklega beindust að uppvaxandi verkalýðsstétt, voru lögfest árið 1887 af ríkisstjórn íhaldsmannsins Jacobs Estrup en meginstoð húsnæðislána í Danmörku, fyrrnefnt raunlánafyrirkomulag, átti sér lögformlegt upphaf er rekja má til ársins 1850.11 Það ár voru sett lög um fasteignalánafélög er m.a. skyldu veita lán til byggingar eða kaupa íbúðarhúsnæðis. Dönsku lánafélögin á 19. öld áttu sér ákveðnar samtímahliðstæður í „Bausparkassen“ í Þýskalandi og „Building Societies“ í Bretlandi (sjá hér á eftir).

Meginreglurnar í starfi lánafélaganna eru tvær: Í fyrsta lagi veita félögin lán til allra fasteigna, miðað við visst hlutfall af verðmæti eignarinnar, óháð því hver er eigandi hennar. Í öðru lagi gildir sú regla að allir lántakendur eru eigendur lánafélagsins í sameiningu og bera sameiginlega ábyrgð innan þess.

Við lok síðari heimsstyrjaldar settu Danir sér það markmið að byggja upp samræmt og öflugt kerfi við fjármögnun íbúðabygginga. Mannfjöldi landsins fór vaxandi og of lítið hafði verið byggt á stríðsárunum og því þótti nauðsynlegt, eins og raunar í fjölmörgum öðrum löndum Evrópu á þessum tíma, að stórauka byggingar nýrra íbúða.

Árið 1959 varð grundvallarbreyting á danskri húsnæðisfjármögnun í átt að markaðslausnum. Breytingarnar fólu það í sér að viðurkenndar raunlánastofnanir, sem ekki voru reknar í ágóðaskyni, fengu einar rétt til sölu skuldabréfa gegn fasteignaveði. Þetta tryggði öruggari lánveitingar og lægri vexti en tíðkuðust á fjármagnsmarkaði, sem varð til þess að fjármálastofnanir á einkarekstrargrundvelli urðu undir í samkeppninni og urðu að láta sér nægja að fjármagna síðustu 10–20% íbúðalána. Lánveitingar voru sveigjanlegar og unnt að lána til stórs hluta af byggingarkostnaði. Niðurstaðan varð eitt af frjálslegustu húsnæðislánakerfum í Evrópu. Gallinn var þó sá að ríkið hafði ekki möguleika á að stjórna vöxtunum nægilega vel og vextir íbúðalána eltu því þróunina á fjármagnsmarkaðinum og sveiflurnar í hagkerfinu. Þetta hafði í för með sér mjög hækkandi vaxtastig á áttunda áratugnum, samtímis vaxandi verðbólgu.

Lánveitingar til byggingar félagslegra íbúða njóta einnig grunnfjármögnunar byggðrar á raunlánakerfinu. Frá 1982 til 1999 voru öll félagslegu lánin að fullu verðtryggð. Árið 1967 var settur á stofn sérstakur varasjóður félagslega kerfisins, Landsbyggefonden. Hlutverk hans hefur með tímanum aukist og gegnir hann í dag lykilhlutverki við fjármögnun félagslegra íbúðabygginga.

Árið 2001 var í Danmörku mynduð ríkisstjórn borgaraflokkanna undir forystu Anders Fogh Rasmussen. Helsta stefnuatriði stjórnarinnar í húsnæðismálum var að heimila sölu félagslegra íbúða í eigu dönsku húsnæðisfélaganna og var í þessu efni horft til ríkisstjórnar Margaret Thatchers í Bretlandi til fyrirmyndar, sem á valdatíma sínum beitti sér fyrir sölu stórs hluta félagslega leiguíbúðakerfisins þar í landi (sjá nánar hér á eftir). En þar sem húsnæðisfélögin dönsku eru ekki í eigu sveitarfélaganna teljast þau lagalega séð til einkageira samfélagsins. Lögfræðiálit leiddu því fljótlega í ljós að sala leiguíbúðanna, eins og húsnæðisráðherrann í stjórn Rasmussens hafði lofað kjósendum, hefði jafngilt eignaupptöku (ekspropriation á dönsku) og verið brot á 73. gr. dönsku stjórnarskrárinnar. Allan valdatíma ríkisstjórnar borgaraflokkanna 2001–2011 stóð yfir langdregið skotgrafastríð stjórnarinnar og BL, Boligselskabernes Landsforening, um sölu leiguíbúðaforða húsnæðisfélaganna, með þeim árangri að árið 2005 voru boðnar til sölu 146 íbúðir í eftirsóttu hverfi, Fuglsangpark, í Farum norðan Kaupmannahafnar. Salan var stöðvuð með málshöfðun BL og húsnæðisfélagsins á viðkomandi svæði. Árið 2009 höfðu aðeins 62 íbúðir verið seldar af um 560 þúsund íbúða húsnæðisforða húsnæðisfélaganna.

1.4 Bretland

Iðnbylting heimsins hófst í Bretlandi12 á síðari hluta 18. aldar. Aðrar þjóðir Evrópu og Norður-Ameríku fylgdu innan tíðar í kjölfarið. Bretar urðu fljótlega um margt forystuþjóð á heimsvísu og gátu vegna hraðrar efnahagsþróunar á 19. öld byggt upp öflugasta heimsveldi þess tíma. Mannfjölgun var gífurleg og borgamyndun hröð, samtímis því sem iðnvæðingin skapaði miklar félagslegar andstæður, annars vegar meiri auðæfi en áður höfðu sést á byggðu bóli en samtímis mikla örbirgð í illa byggðum fátækrahverfum sístækkandi borga.

Eitt mikilvægasta úrlausnarefnið, sem blasti við stjórnvöldum í hringiðu hraðrar iðnvæðingar og borgamyndunar, voru húsnæðismál almennings. Mestalla 19. öld var þó af hálfu leiðandi afla í Bretlandi litið svo á að húsnæðismál væru í meginatriðum úrlausnarefni markaðarins. Aðkomu opinberrar löggjafar gætti þó talsvert á sviði skipulagsmála. Í stað víðtæks opinbers framtaks komu til sögunnar margvísleg góðgerðafélög á sviði húsnæðismála. Þekktasta baráttukona fyrir bættum húsnæðiskjörum var bankastjóradóttirin Octavia Hill, er stóð fyrir byggingum mannsæmandi leiguhúsnæðis fyrir þá verst settu í bresku samfélagi, einkum í höfuðborginni Lundúnum. Einnig var nokkuð um að iðnjöfrar með félagslega ábyrgðartilfinningu, meðal þeirra kvekararnir og súkkulaðiframleiðendurnir Joseph Rowntree og William Cadbury, leituðust við að láta starfsfólki sínu í té mun vandaðra húsnæði en almennt gerðist.

Um aldamótin 1900 bjuggu um 90% íbúa Bretlands í leiguíbúðum í eigu einkaaðila sem þjónuðu þörfum nær allra þjóðfélagshópa í hinu mjög svo stéttskipta landi. Heildarfjölgun landsmanna á 19. öld var úr 9 milljónum við upphaf hennar í 41 milljón við aldarlokin, þrátt fyrir að verulegur fjöldi Breta væri enn að flytjast vestur um haf.

Virk afskipti ríkisvaldsins af húsnæðismálum Breta hófust í stórum stíl eftir lok fyrri heimsstyrjaldarinnar, er forsætisráðherrann Lloyd George og ríkisstjórn hans komu af stað félagslegu byggingarátaki undir kjörorðinu „Homes Fit For Heroes” er vísaði til þeirra ungu hermanna sem sneru lifandi heim frá vígvöllum meginlandsins. Þá var það einnig þungt á metunum að um gervalla Evrópu var róttæk verkalýðsbarátta á mikilli siglingu í kjölfar byltingarinnar í Rússlandi og vissara þótti að hindra með stórátaki í húsnæðismálum að jarðvegur næði að myndast fyrir ýtrustu kröfur og aðgerðir róttækra afla. Á árunum um og upp úr 1920 hófst því öflugt félagslegt byggingarátak á vegum breskra sveitarfélaga. Þetta var upphafið á „council housing” í Bretlandi, húsnæði byggt að frumkvæði sveitarfélaganna, sem átti eftir að ná til um 30% alls húsnæðis í landinu.

Eftir seinni heimsstyrjöld vann Verkamannaflokkurinn fyrstu kosningarnar árið 1945 og hafði á næstu árum forystu um að móta upphaf margra af meginþáttum samfélagsþróunar eftirstríðsáranna. Uppbygging breska velferðarríkisins hófst með skýrslu Sir Williams Beveridge, höfundar sjálfs velferðarhugtaksins, að leiðarljósi. Í húsnæðismálum var mikill kraftur settur í áframhaldandi uppbyggingu húsnæðis í eigu sveitarfélaganna og var þar um að ræða leið sem um sumt minnti á „allmännyttan“ í Svíþjóð, sem lýst var hér að framan. Íhaldsflokkurinn komst aftur til valda árið 1951, ekki síst með loforðum um frekari félagsíbúðabyggingar sveitarfélaganna. Fyrstu þrjá áratugi eftirstríðstímans lét nærri að íbúðabyggingar innan félagsíbúðageirans væru helmingur alls íbúðarhúsnæðis sem byggt var í Bretlandi.

Samtímis því sem bæjaríbúðakerfið (council housing) stækkaði fjölgaði einnig þeim Bretum sem bjuggu í eigin húsnæði. Árið 1979 var hlutfall bæjaríbúðanna komið í 29%, 57% húsnæðis voru í sjálfseign íbúanna og hlutfall leiguíbúða á frjálsum markaði var fallið niður í 12%. Hlutur sjálfstæðra húsnæðisfélaga (Housing Associations) var 2%. Þetta sama ár lá leið Íhaldsflokksins til valda enn á ný um troðna slóð húsnæðismálaloforða, að þessu sinni til leigjenda bæjaríbúðanna um að kaupa þær af sveitarfélaginu á afsláttarkjörum. Hafa skal í huga að jafnvel innan félagsíbúðageirans breska var meirihluta húsnæðisins að finna í sérbýli, oftast par- eða raðhúsum, sem gerði íbúðirnar mun söluvænlegri en ella hefði verið. Eftir 1990 var einnig tekin upp sú stefna að færa bæjaríbúðirnar í stórum stíl til húsnæðisfélaga13 sem öðlast höfðu sterkari lagalega stöðu með löggjöf sem sett var árið 1988. Húsnæðisfélögin hafa nú flest skýrt afmarkaða lagalega stöðu sem „registered social landlords“.

Árið 2005 var svo komið að hlutfall bæjaríbúðanna var komið niður í 10% af öllu húsnæði í Bretlandi. Einkaleigumarkaðurinn var ívið stærri, með 11% húsnæðisins. Sjálfseignin hafði hins vegar tekið stórt stökk, því hlutur hennar var kominn í 70%. Hlutur húsnæðisfélaga var kominn upp í 8% og fer hann hægt vaxandi, því nær allar félagslegar íbúðabyggingar í Bretlandi hafa á allra síðustu árum verið á vegum húsnæðisfélaganna.

Svonefnd Building Societies voru stofnuð þegar á 18. öld í þeim tilgangi að menn söfnuðu saman í sjóð til húsbyggingar. Þrátt fyrir nafnið þróuðust félögin þó fljótlega yfir í öflugar húsnæðislánastofnanir og gegndu lykilhlutverki við fjármögnun uppbyggingar húsnæðisforða Breta áratugina eftir síðari heimsstyrjöld. Með vaxandi frjálsræði á fjármálamörkuðum undir lok 20. aldar var flestum þessara húsnæðislánafélagsstofnana breytt í banka (demutalization). Eftir að farið var að styrkja starfsemi húsnæðisfélaganna með lögunum 1988 var efld starfsemi lána- og eftirlitsstofnunar húsnæðisfélaganna, The Housing Corporation. Stofnunin myndaði bakhjarl húsnæðisfélaganna sem eins og áður kom fram hafa að stórum hluta tekið við fyrra félagslegu hlutverki bæjaríbúðakerfisins. Frá 2008 tóku The Homes and Communities Agency og Tenants Service Authority við hlutverki The Housing Corporation sem jafnframt var lögð niður.

Mikil uppsveifla varð á breskum húsnæðismarkaði á árunum upp úr aldamótunum 2000 og var hún kröftuglega knúin áfram af mikilli samkeppni bankanna á markaði húsnæðisveðlána. Mikil bjartsýni ríkti um að hlutfall sjálfseignar myndi halda áfram að hækka og innan tíðar ná hámarki í allt að 75–80%. Þegar alþjóðlega fjármálakreppan skall á haustið 2008 varð Northern Rock bankinn, upprunalega Northern Rock Building Society, eitt af fyrstu fórnarlömbunum í Bretlandi. Mjög hefur dregið úr íbúðabyggingum á árunum eftir fjármálahrunið 2008 og einnig hefur sjálfseignarhlutfall Breta nú fallið úr 71% í 68% og árið 2020 er búist við að það verði komið niður í 64%.

1.5 Þýskaland

Óvíða í Evrópu höfðu heimsstyrjaldir síðustu aldar meiri á áhrif á allt þjóðlíf, þar á meðal á húsnæðismál, en í Þýskalandi.14 Efnahagshrunið, sem varð eftir fyrri heimsstyrjöldina og óðaverðbólgan upp úr 1920, olli miklum erfiðleikum við að tryggja að nóg væri byggt af nýju húsnæði. Efnahagur landsins batnaði hins vegar nokkuð eftir að tókst að stöðva verðbólguna og nýbyggingar komust af stað um tíma, áður en heimskreppan mikla skall á sem fleytti nasistum til valda árið 1933. Þeir tóku upp harða miðstýringu vinnuafls sem dró mjög úr atvinnuleysi. Voru verkamenn einna helst skikkaðir í hergagnaframleiðslu en einnig í vegagerð og byggingarvinnu við að reisa nýtt íbúðarhúsnæði.

Eftir seinni heimsstyrjöldina stóðu Þjóðverjar frammi fyrir miklum uppbyggingarverkefnum. Talið er að um fjórðungur alls íbúðarhúsnæðis í Þýskalandi hafi eyðilagst á stríðsárunum, auk gífurlegs flóttamannastraums frá þeim landsvæðum sem Þjóðverjar misstu við lok stríðsins. Ekki leið á löngu áður en straumur flóttamanna frá Austur-Þýskalandi til Vestur-Þýskalands bættist við.

Eftir stríðslokin var lögð mikil áhersla á að byggja fremur litlar leiguíbúðir í stærri borgum þar sem húsnæðislaust fólk kúldraðist í því sem eftir var af húsnæði frá því fyrir stríð. Einkaeignarrétti var í slíkum tilvikum vikið til hliðar vegna hins gífurlega húsnæðisskorts.

Fljótlega fæddist sú hugmynd að laða fram sparnaðarátak einstaklinga í þágu eigin húsbygginga. Árið 1956 voru sett lög um íbúðabyggingar með styrkjakerfi, vaxtaívilnunum og veitingu lánsábyrgða. Efld voru sparnaðar- og lánafélög frá fyrri tíð, Bausparkassen. Sparendur fengu fremur lága vexti en þegar sparnaðurinn náði 40% af kaupverði eða byggingarkostnaði húsnæðisins sem þeir höfðu augastað á gátu þeir fengið lán á lágum vöxtum fyrir þeim 60% sem eftir voru. Þetta kerfi hélst sjálfkrafa í jafnvægi. Í vissum tilvikum gat verið þörf á viðbótarláni. Vaxtaniðurgreiðslur voru einnig í boði fyrir fólk undir tilteknum tekjumörkum sem framan af eftirstríðstímanum var stór hluti allra lántakenda.

Þróun húsnæðismála varð á eftirstríðstímanum mjög ólík í hinum tveimur þýsku ríkjum, Sambandslýðveldinu í vestari hlutanum og Alþýðulýðveldinu svonefnda í austurhlutanum. Staðan var frá byrjun ólík, þar sem Vestur-Þýskaland naut mjög góðs af Marshall-aðstoð Bandaríkjanna meðan Austur-Þýskaland á hinn bóginn neyddist til að standa skil á stríðsskaðabótum til Sovétríkjanna. Oft birtist þetta þannig að heilu verksmiðjurnar voru teknar upp og fluttar til Sovétríkjanna. Landflóttinn milli þýsku ríkjanna dró svo að sjálfsögðu úr byggingarþörf austanmegin og jók hana í Vestur-Þýskalandi.

Ekki leið á löngu uns farið var að tala um efnahagsundur, „Wirtschaftswunder“, í Vestur-Þýskalandi sem öðrum fremur var þakkað Ludwig Erhard, efnahagsráðherra um 14 ára skeið í ríkisstjórn Konrads Adenauer. Hugmyndir Erhards hafa oft verið kenndar við félagslegan markaðsbúskap og settu þær mikinn svip á stefnu Vestur-Þjóðverja í húsnæðismálum. Í húsnæðismálum var farin sú leið að einkaaðilar voru með opinberum niðurgreiðslum hvattir til þess að byggja leiguhúsnæði. Oft var þar um að ræða vel stæða einstaklinga úr fagstéttum mennta- og millistéttarfólks sem t.d. byggðu sér hús með nokkrum aukaíbúðum sem leigðar voru út. Til þess að njóta opinbers stuðnings voru leigusalarnir skuldbundnir til þess að láta þessar íbúðir í té sem félagslegar leiguíbúðir. Þegar lánið var greitt upp hvarf þessi kvöð og heimilt varð að leigja íbúðina á almennum markaði. Húsnæðisfélög, sem oft stóðu á gömlum merg frá fyrri tíð, nutu einnig mikils opinbers stuðnings. Félög þessi tengdust oft hinni öflugu þýsku verkalýðshreyfingu.

Leiguíbúðir höfðu verið ríkjandi húsnæðisform í Þýskalandi og urðu það áfram á eftirstríðsárunum. Lengst af náðu þær til meira en 60% þjóðarinnar og var það hlutfall mun hærra í stærri borgunum. Hlutfall leiguhúsnæðis er enn í dag hvergi hærra í Evrópu en í Þýskalandi að Sviss undanskildu. Lagarammi félagslegra íbúðabygginga í Þýskalandi byggist á sérstökum lögum um íbúðir í almannaþágu (Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz). Sveitarfélögin gefa út svonefnd íbúðarréttarskírteini (Wohnungsberichtsschein) til handa leigjendum undir ákveðnum tekjumörkum sem síðan geta sótt um húsnæði hjá hvaða félagslegum leigusala sem er.

Vestur-þýsku húsnæðisfélögin sköðuðu mjög orðstír sinn á árunum upp úr 1980 þegar það kom í ljós að innan stærstu húsnæðisfélagasamsteypunnar, Neue Heimat, var að finna mikla spillingu, þar á meðal fjárdrátt meðal æðstu stjórnenda. Þetta leiddi til þess að félagsíbúðaákvæði eldri laga voru afnumin og starfsumhverfi húsnæðisfélaganna gerbreytt. Vestur-Þýskaland virtist jafnvel vera á leið inn á svipaðar frjálshyggjubrautir og til að mynda Bretland á Thatcher-tímanum. Hrun Berlínarmúrsins árið 1989 og endursameining Þýskalands ári seinna átti hins vegar eftir að breyta öllum forsendum þýskrar húsnæðisstefnu. Enn á ný opnaðist flóðgátt fólksflutninga frá austurhluta landsins til vesturhlutans, auk þess sem fólki af þýskum uppruna er búið hafði í löndum Austur-Evrópu var leyft að flytja til Þýskalands. Aftur þurfti að beita svipuðum aðferðum og við lok seinni heimsstyrjaldar, þ.e. grípa til stórfelldra opinberra niðurgreiðslna og virkja að nýju bæði einkaaðila og húsnæðisfélög til þess að framkvæma snöggt og öflugt byggingarátak.

1.6 Lokaorð

p>Á 20. öld og það sem af er þessari öld hafa húsnæðismál í heiminum þróast í nokkru samræmi við aðra þjóðfélagsþróun. Þar ber hæst þá mannfjölgun, borgamyndun og iðnvæðingu sem gerbreytt hafa allri ásýnd heimsins. Árið 1900 voru jarðarbúar aðeins um 1.650 milljónir, en eru í dag rúmlega 7.000 milljónir. Árið 1900 bjuggu aðeins um 10% mannkyns í þéttbýli, eða um 165 milljónir, í dag eru það rúmlega 50% eða yfir 3.500 milljónir og hækkar sú tala um allt að 75 milljónum árlega. Mesta þéttbýlisvæðing mannkynssögunnar á sér nú, í upphafi nýrrar aldar, stað í Kína; hröð borgamyndun í Evrópu á 19. öld bliknar í þeim samanburði. Daglega fjölgar íbúum í þéttbýli á jörðinni allri um allt að 200–250 þúsund manns sem slagar hátt í allan mannfjölda Íslands. Þörf fyrir nýtt húsnæði í heiminum er í samræmi við þetta.

Ef sjónarhornið er þrengt og sjónum beint að Norðurálfunni og þeim löndum sem landfræðilega eru næst Íslandi blasir við að Evrópa er fjölbreyttur menningarheimur alls 44 þjóðríkja og í álfunni búa nú yfir 700 milljónir manna. Efnahagur þjóða álfunnar er með ólíkum hætti, í norður- og vesturhluta Evrópu búa nokkrar af auðugustu þjóðum heims sem búa jafnframt við betra velferðarkerfi en flestar aðrar þjóðir, á sama tíma búa margar af þjóðum í austur- og suðurhluta álfunnar við verulega fátækt sem nú fer jafnvel vaxandi í kjölfar hinnar alþjóðlegu efnahagskreppu.

Húsnæðisstefna og húsnæðiskjör eru í samræmi við þetta afar mismunandi í löndum Evrópu. Þau fimm þjóðlönd, sem hér hafa verið til umfjöllunar, eru öll í hópi þeirra sem náð hafa hvað lengst í þróun húsnæðiskerfa og hafa, hvert með sínum hætti, náð að skapa borgurum sínum hvað best húsnæði.

---