17. kafli Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta og ábyrgð á innlánum almennt

17.1 Innstæður aukast úr 530 milljörðum í 3.100 milljarða á fjórum árum

Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta (TIF) var stofnaður í núverandi mynd með lögum nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, og tók til starfa 1. janúar 2000. Í byrjun árs 2000 voru innstæður í íslensku bönkunum samtals rúmir 250 milljarðar kr.Eignir TIF voru þá um 2,9 milljarðar kr.eða um 1,2% af innstæðum.Við fall stóru íslensku bankanna í október 2008 voru innlán annarra en fjármálafyrirtækja í íslenska bankakerfinu samtals rúmlega 3.100 milljarðar kr. Þar af höfðu rúmlega 1.700 milljarðar kr. komið inn í útibúum íslensku bankanna erlendis. Eins og sést á mynd 1 varð þessi aukning innlána fyrst og fremst á árunum 2007 og 2008, eða 303%, og þá að stærstum hluta til með söfnun innlána erlendis og fór hlutdeild erlendra aðila í innlánum bankanna yfir 50% á árinu 2007. Eignir TIF í septemberlok 2008 voru samkvæmt upplýsingum sjóðsins 13 milljarðar kr. (16,5 milljarðar kr. í lok árs 2008) en til viðbótar voru taldar til eigna sjóðsins í lok september ábyrgðaryfirlýsingar sem bankar og sparisjóðir höfðu gefið út að fjárhæð 6 milljarðar kr. Þessar ábyrgðaryfirlýsingar töpuðust nær alfarið við fall bankanna. Miðað við 13 milljarða kr. voru eignir TIF tæp 0,41% af innlánunum eins og þau voru við fall stóru bankanna.

Þessi mikla aukning innlána hafði ekki bara þau áhrif að breyta fjármögnun íslensku bankanna, sérstaklega Landsbankans og Kaupþings, á stuttum tíma. Í stað erlendra lánardrottna í formi banka og skuldabréfaeigenda var nú kominn til mikill fjöldi erlendra innstæðueigenda sem treystu íslensku bönkunum fyrir sparifé sínu. Það var því ekki bara um það að ræða að heildarfjárhæð innlána í íslensku bönkunum, og þar með innstæðna sem féllu undir TIF, hefði hækkað margfalt heldur var um helmingur innlánanna í erlendri mynt og lagður inn í útibúum bankanna erlendis.

Aðild Íslands að EES-samningnum sem tók gildi 1. janúar 1994 leiddi til þess að verulegar breytingar urðu á starfsumhverfi íslensku fjármálafyrirtækjanna og þeim reglum sem giltu um starfsemi þeirra. Þegar samningurinn tók gildi var unnið að endurskoðun reglna um innstæðutryggingar á vettvangi Evrópubandalagsins (EB). Í kjölfarið var samþykkt tilskipun 94/19/EB um innstæðutryggingakerfi um mitt ár 1994. Þá var hafist handa við að endurskoða áðurgildandi reglur um innstæðutryggingar hér á landi til samræmis við tilskipun EB um þau mál. Fyrstu lagaákvæði þar um voru sett með lögum nr. 39/1996. Núgildandi lagaákvæði um þessi mál eru í lögum nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Síðari lögin voru sérstaklega sett til að innleiða nýja tilskipun Evrópusambandsins (ESB) um tryggingakerfi fyrir fjárfesta en þar var kveðið á um samræmdar reglur um lágmarksvernd fyrir fjárfesta sem eiga kröfu á hendur fyrirtækjum í verðbréfaþjónustu og lánastofnunum í tengslum við viðskipti með verðbréf gegn greiðsluerfiðleikum viðkomandi fyrirtækis.

Í samræmi við EES-samninginn bar Íslandi að innleiða tilskipanir Evrópubandalagsins um innstæðutryggingakerfi og vernd fjárfesta. Þær reglur voru settar sem liður í tilskipunum ESB um frjálsa fjármagnsflutninga og heimildir fjármálafyrirtækja til að starfa óháð landamærum innan ríkja bandalagsins, og þá einnig EES-ríkjanna eftir tilkomu EES-samningsins. Af þessum reglum leiðir að stofni íslenskur banki til útibús erlendis og hefji viðtöku innlána þar falla þau innlán sjálfkrafa undir íslenska innstæðutryggingakerfið, þ.m.t. íslenska innstæðutryggingarsjóðinn, TIF. Til viðbótar geta síðan komið viðbótartryggingar sem bankinn semur um við innstæðutryggingarsjóðinn í því landi (gistiríki) sem útibúið starfar í (svonefnt "topping-up"). Samkvæmt tilskipunum ESB skulu erlendir bankar eiga möguleika á aðild að innlánstryggingakerfi þess lands sem þeir reka útibú í ef það kerfi býður upp á hærri lágmarkstryggingarfjárhæð heldur en tryggingarsjóður heimaríkisins. Reki íslenski bankinn starfsemi sína erlendis í dótturfélagi sem er skráð í því landi þar sem starfsemin fer fram falla þau innlán sem dótturfélagið veitir viðtöku undir innlánstryggingakerfi þess ríkis.

Þrátt fyrir mikla aukningu innlána í íslensku bönkunum á síðustu árum, og þá fyrst og fremst erlendis, voru engar breytingar gerðar á reglum um starfsemi TIF,þ.m.t.um skyldur til greiðslna í eða úr sjóðnum.Tekið skal fram að af þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur fengið aðgang að er hins vegar ljóst að ítrekað var á vettvangi stjórnvalda rætt um stöðu TIF en þó fyrst og fremst þegar komið var fram á árið 2008. Afleiðing þessara auknu innlána var að skuldbindingar íslenska tryggingarsjóðsins,TIF, margfölduðust á stuttum tíma. Á fundi samráðshóps þriggja ráðuneyta, Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins 2. október 2008 greindi forstjóri Fjármálaeftirlitsins frá því að útreikningar sem gerðir hefðu verið þá um sumarið sýndu að sú upphæð sem TIF ábyrgðist væri 722 milljarðar kr.Eins sjá má m.a. af umfjöllun í kafla 17.10.2 skorti á að fyrir hendi væru glöggar tölulegar upplýsingar um hvaða fjárhagslegu skuldbindingar hvíldu á TIF allt fram yfir fall bankanna.

Við athugun nefndarinnar hefur það vakið athygli hennar að þrátt fyrir að söfnun íslensku bankanna á innlánum í útibúum erlendis hæfist þegar á árinu 2006 og aukningin yrði hvað mest á árinu 2007, sérstaklega í tilviki Icesave reikninga Landsbankans, var það ekki fyrr en á árinu 2008 sem t.d. umræða um flutning þessarar starfsemi úr útibúum yfir í dótturfélög kom til. Slíkar ráðagerðir komu fyrst fram af hálfu Landsbankans í febrúar 2008 og þá sem viðbrögð við umræðu í Bretlandi m.a. um stöðu íslenska innstæðutryggingarsjóðsins. Það er svo í kjölfarið sem umræða um flutning innlánastarfseminnar yfir í dótturfélög á sér stað hjá íslenskum stjórnvöldum og í samskiptum þeirra við bankana án þess að flutningurinn gengi eftir í tilviki Icesave reikninga Landsbankans. Eins og lýst er nánar í kafla 18 var það síðan breska fjármálaeftirlitið, FSA, sem sérstaklega knúði á um flutning Icesave reikninga Landsbankans yfir í breskt dótturfélag þegar komið var fram á sumarið 2008.

Í ágúst 2008 og fram til mánaðamóta september og október það ár bárust viðskiptaráðuneytinu og TIF fyrirspurnir frá stjórnvöldum og tryggingarsjóðum m.a. í Bretlandi, Svíþjóð og Hollandi þar sem óskað var eftir svörum við tilteknum spurningum eru lutu að reglum um TIF og stöðu sjóðsins. Hinir erlendu aðilar óskuðu síðan sérstaklega eftir upplýsingum um hvernig yrði háttað stuðningi ríkisins við TIF ef hann gæti ekki sjálfur staðið undir þeim skuldbindingum sem leiddi af lögum og tilskipunum ESB. Þessi samskipti og svör af hálfu TIF og íslenskra stjórnvalda verða rakin hér síðar.

Í kvöldfréttum Ríkisútvarpsins hljóðvarps föstudaginn 3. október 2008 var rætt við Geir H. Haarde, forsætisráðherra, og Björgvin

G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, og er vitnað til yfirlýsinga þeirra við það tækifæri um innstæður sparifjáreigenda hér til hliðar. Forsætisráðherra ítrekaði í samtölum við fréttamenn fyrir utan ráðherrabústaðinn að kvöldi 5. október 2008 að innstæður á reikningum í íslenskum bönkum og sparisjóðum hér á landi væru tryggðar að fullu.Að morgni 6. október, kl. 08:51, var birt frétt á heimasíðu forsætisráðuneytisins þar sem ríkisstjórn Íslands áréttaði að innstæður í innlendum viðskiptabönkum og sparisjóðum og útibúum þeirra hér á landi yrðu tryggðar að fullu. Forsætisráðherra lýsti því síðan yfir í ávarpi sem hann flutti í sjónvarpi kl. 16:00 6. október 2008 að innstæður Íslendinga í bönkunum öllum væru tryggðar og ríkissjóður myndi sjá til þess að slíkar inneignir skiluðu sér til sparifjáreigenda að fullu.

Á grundvelli laga nr. 125/2008, neyðarlaganna, ákvað Fjármálaeftirlitið (FME) að þeir þrír nýju bankar sem stofnaðir voru á grunni hinna föllnu banka yfirtækju skuldbindingar í útibúum þeirra, þ.e. Landsbanka Íslands hf., Glitnis hf. og Kaupþings banka hf., á Íslandi vegna innlána frá fjármálafyrirtækjum, Seðlabanka Íslands og einstökum viðskiptavinum. Með neyðarlögunum var jafnframt gerð sú breyting, sbr. 6. gr. laganna, að við skipti á búi fjármálafyrirtækis nytu kröfur vegna innstæðna, forgangsréttar samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, en væru ekki almennar kröfur eins og ella hefði gilt samkvæmt almennum reglum. Þessi forgangsréttur á jafnt við hvort sem um er að ræða innstæður í útibúum hér á landi eða erlendis.

Á árinu 2009 hefur Fjármálaeftirlitið tekið ákvarðanir á grundvelli neyðarlaganna um flutning innlána í fleiri íslenskum bönkum og sparisjóðum sem lent hafa í greiðsluþroti, svo sem SPRON og Straumi, til annarra banka.Vegna framangreindra ákvarðana Fjármálaeftirlitsins hefur ekki reynt á í hvaða mæli kröfur kunna að verða gerðar á hendur TIF vegna innlána í útibúum íslensku bankanna á Íslandi. Eftir standa þá þær skuldbindingar sem kunna að hvíla á TIF vegna innlána í útibúum íslensku bankanna erlendis. Samkvæmt upplýsingum TIF (frá 27. nóvember 2009) höfðu þá verið gerðar kröfur um greiðslur úr sjóðnum vegna Icesave reikninga í útibúum Landsbankans í Bretlandi og Hollandi auk krafna vegna heildsöluinnlána (e. wholesale) og peningamarkaðsreikninga (money market) í þeim útibúum og útibúi Glitnis í Bretlandi. Þegar upplýsingarnar voru veittar hafði ekki verið tekin afstaða til þess af hálfu TIF hver heildarfjárhæð þessara krafna væri miðað við að standa skil á lágmarksfjárhæðinni sem er jafnvirði 20.887 evra til hvers reikningseiganda.Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta (TIF) er sjálfseignarstofnun og stjórn sjóðsins í höndum sérstakrar stjórnar sem að meiri hluta er skipuð fulltrúum fjármálafyrirtækja. Þrátt fyrir að mælt væri á þennan veg fyrir um réttarstöðuna í lögum, varð staða TIF og hugsanleg aðkoma og skylda íslenska ríkisins til að gera sjóðnum kleift að standa undir greiðslu lágmarksfjárhæðarinnar til eigenda innstæðna á reikningum í útibúum íslensku bankanna erlendis tilefni fyrirspurna fulltrúa erlendra stjórnvalda til TIF og íslenskra stjórnvalda frá byrjun ágúst 2008 og fram yfir fall bankanna þriggja í október 2008. Þótt þessum fyrirspurnum væri að hluta beint til TIF leiddi sú staða að formaður stjórnar TIF var jafnframt skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu til þess að sá einstaklingur kom ýmist fram, t.d. gagnvart erlendum aðilum, sem opinber embættismaður eða sem formaður sjálfseignarstofnunarinnar. Það er ljóst af þeim upplýsingum sem rannsóknarnefndin hefur aflað að ákveðin óvissa var hjá íslenskum ráðamönnum um hvernig ætti að svara þessum fyrirspurnum og í ákveðnum tilvikum varð dráttur á þeim svörum. Mismunandi afstaða var líka uppi innan íslenska stjórnkerfisins um hugsanlega ábyrgð íslenska ríkisins ef TIF gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar. Þau svör og upplýsingar sem íslensk stjórnvöld og ráðamenn létu fulltrúum erlendra stjórnvalda í té leiddu síðan til viðbragða af þeirra hálfu bæði gagnvart eigendum innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis og íslensku bönkunum, og að hluta einnig gegn íslenska ríkinu og öðrum íslenskum fyrirtækjum. Í framhaldinu var deilt um ábyrgð íslenska ríkisins og fram kom sú afstaða á vettvangi ESB/EES að á íslenska ríkinu hvíldi sú ábyrgð að sjá til þess að þeir, sem átt hefðu innstæður á innlánsreikningum í útibúum íslensku bankanna erlendis, fengju greiddar þær lágmarksbætur sem ákvæði innstæðutryggingatilskipunar ESB 94/19/EB og lögin um TIF kvæðu á um.

Uppgjör á þessum skuldbindingum TIF varð viðfangsefni í samningaviðræðum milli fulltrúa íslensku ríkisstjórnarinnar og ríkisstjórna Bretlands og Hollands.Tryggingarsjóðirnir í þessum löndum höfðu með fulltingi ríkisstjórna landanna greitt eigendum þeirra innstæðna sem tryggingavernd TIF tók til m.a. lágmarksfjárhæðina 20.887 evrur (í sumum tilvikum hærri fjárhæðir) og snerust samningaviðræður um endurgreiðslu TIF á þeirri fjárhæð ásamt kröfu þessara ríkja um að íslenska ríkið bæri ábyrgð á endurgreiðslu TIF. Þarna var því um að ræða endurgreiðslu á fjármunum sem hinir erlendu tryggingarsjóðir, með atbeina ríkisstjórna Bretlands og Hollands, höfðu greitt innstæðueigendum. Þar með var ekki fyrir að fara því einkaréttarlega sambandi sem annars hefði verið á milli einstakra innlánseigenda og TIF með tilheyrandi réttarúrræðum um meðferð þeirra mála fyrir dómstólum.

Til að varpa ljósi á hugsanlegan þátt fyrirkomulags og stöðu íslenska innstæðutryggingakerfisins í falli bankanna í október 2008 telur rannsóknarnefndin rétt að beina athugun sinni að innleiðingu á tilskipun ESB um innstæðutryggingakerfi í íslenskan rétt, hvaða skyldur verði taldar leiða af tilskipuninni, að málefnum TIF almennt og því hvernig innstæður og innstæðutryggingar komu við sögu í viðlagaundirbúningi íslenskra stjórnvalda. Sama á við um þau svör og samskipti sem fóru á milli íslenskra og erlendra ráðamanna og fyrirsvarsmanna tryggingarsjóða í aðdraganda og við fall íslensku bankanna. Rannsóknarnefndin tekur fram að athugun og umfjöllun nefndarinnar um innleiðingu á tilskipun 94/19/EB í íslenskan rétt og hvaða skyldur hvíldu á íslenska ríkinu samkvæmt henni miðar ekki að því að taka afstöðu til grundvallar eða efnis þeirra samninga sem TIF gerði með atbeina íslenska ríkisins við stjórnvöld í Bretlandi og Hollandi vegna innstæðna á svonefndum Icesave reikningum í útibúum Landsbanka Íslands í Bretlandi og Hollandi. Sama gildir um þá ríkisábyrgð sem Alþingi samþykkti síðar að veita vegna samninganna.Verkefni rannsóknarnefndarinnar er að fjalla um aðdraganda að falli íslensku bankanna í október 2008 og setningu laga nr. 125/2008, neyðarlaganna. Efni tilskipunarinnar um innlánstryggingakerfi, innleiðing hennar í íslenskan rétt og síðan hvaða skyldur hvíldu á íslenskum stjórnvöldum, og þar með hvaða hugsanlegu skyldur kynnu að falla á ríkissjóð Íslands, hefur hins vegar þýðingu þegar fjallað er um aðdraganda að falli bankanna haustið 2008. Hverjar voru þessar skyldur? Hvað gerðu stjórnvöld til að bregðast við þeim, og þar með til þess að forða og/eða lágmarka hugsanlegt tjón íslenska ríkisins – þ.e. íslensks almennings – ef til áfalla kæmi í rekstri íslensku bankanna? Rannsóknarnefndinni er ætlað það verkefni að leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni, og hverjir kunni að bera ábyrgð á því. Innleiðing á tilskipun ESB um innstæðutryggingakerfi í íslenskan rétt var hluti af þessari framkvæmd laga og athugun nefndarinnar beinist þannig að því hvort gerð hafi verið mistök eða um vanrækslu hafi verið að ræða í því efni. Reglur um starfsemi TIF og innstæðutryggingar sem og hugsanlegar yfirlýsingar stjórnvalda um ábyrgð ríkisins á slíkum innstæðum eru hluti af reglum um fjármálastarfsemi og viðbúnaði stjórnvalda við að viðhalda og tryggja fjármálastöðugleika. Umfjöllun rannsóknarnefndarinnar um innstæðutryggingar og starfsemi TIF hér á eftir mun að meginstefnu til taka til atvika og stöðu mála fram að falli bankanna.

Rannsóknarnefndin tekur fram að þótt reglur laga nr. 98/1999, tilskipanir ESB sem þau lög byggjast á, og þar með starfsemi TIF, taki bæði til innstæðutrygginga vegna innstæðna í viðskiptabönkum og sparisjóðum og trygginga fyrir fjárfesta vegna viðskipta með verðbréf mun umfjöllunin hér á eftir fyrst og fremst taka mið af fyrri þættinum. Er þá horft til þess hvaða vægi þessir þættir höfðu í aðdraganda og afleiðingum af falli bankanna. Að því er varðar hugsanlegar kröfur á verðbréfadeild TIF í tengslum við fall bankanna kunna að vakna ýmis lögfræðileg álitaefni en um þau verður ekki sérstaklega fjallað í þessum kafla enda geta þau mál ráðist mjög af atvikum í hverju tilviki.

17.2 Hvers vegna innstæðutryggingar?

Viðtaka og varðveisla innlána frá sparifjáreigendum og viðskiptamönnum hefur lengi verið veigamikill þáttur í starfsemi banka. Af hálfu innlánseigenda kann að vera mismunandi í hvaða tilgangi þeir fela bönkum að varðveita fjármuni sína til að ávaxta þá. Bankar lána út þessa fjármuni gegn vöxtum og þóknunum. Útlánavextir banka eru ávallt hærri en innlánsvextir til að standa straum af rekstrarkostnaði og mögulegri áhættu ef lán endurheimtast ekki. Innlán eru alla jafna til skamms tíma, og oft jafnvel hægt að taka út án fyrirvara, en útlán eru almennt til lengri tíma og ekki hægt að krefja lánþega um greiðslur fyrirvaralaust. Þetta veldur því að innlánsstofnanir búa almennt við áhættu vegna þess misræmis sem er í binditíma innlána og útlána. Það kann að skapast verulegur lausafjárvandi hjá banka ef stór hluti innlánseigenda óskar á sama tíma eftir að fá innlán sín greidd út. Þá reynir á í hvaða mæli banki hefur aðgang að lausu fé til að greiða innlánin út. Ástæður þess að mikill fjöldi innlánseigenda í einstökum banka óskar eftir að fá innlán sín greidd út á sama tíma geta verið ýmsar en sagan sýnir að í flestum tilvikum gerist þetta annaðhvort vegna ótta eða orðróms um að viðkomandi banki standi ekki sem best eða veikleikar séu komnir upp í fjármálakerfi viðkomandi ríkis eða svæðis. Sú staðreynd að þeir viðskiptavinir sem fyrstir koma að bankanum fá öll sín innlán greidd, mögulega á kostnað annarra innlánsþega, eykur verulega áhættuna á bankaáhlaupi, enda vill enginn lenda í þeirri stöðu að vera síðastur og grípa í tómt.

Innlánstryggingakerfi var komið á í Bandaríkjunum árið 1933 í kreppunni miklu. Umrót og erfiðleikar í rekstri banka og fjármálafyrirtækja sem þá urðu leiddu m.a. til þess að innlánseigendur brugðust við með því að taka skyndilega út fjármuni sína. Það varð aftur til að auka á vanda einstakra banka og fjármálakerfisins í heild svo vítahringur skapaðist. Innlánstryggingakerfunum hefur frá upphafi sérstaklega verið ætlað að auka fyrirfram traust á starfsemi banka og draga úr líkum á bankaáhlaupum í formi úttekta innstæðna. Innlánstryggingakerfi snertir því fyrst og fremst stöðugleika fjármálakerfisins. Fyrirkomulag þessara innlánstrygginga er mismunandi eftir þjóðríkjum. Þannig er mismunandi hvort um er að ræða opinberar stofnanir eða einkaréttarlega aðila. Fjármögnun trygginganna er líka mismunandi sem og hvað er bætt.Á alþjóðavettvangi hafa ýmis fjölþjóðleg samtök,svo sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (IMF),Alþjóðagreiðslubankinn (BIS) og Efnahags- og framfarastofnunin (OECD), staðið fyrir gagnasöfnun um innlánstryggingakerfin og gefið út leiðbeiningar um æskilegt fyrirkomulag þessara mála.

Í umfjöllun um innlánstryggingar hefur almennt verið lögð áhersla á að tilvist þeirra megi ekki fela í sér svonefndan freistnivanda (e. moral hazard). Er þá vísað til þess að fyrirkomulag slíkra innlánstryggingakerfa megi ekki draga úr hvatanum til þess að eigendur innlána fylgist með þeim bönkum sem þeir leggja fé sitt inn í og gæti þannig sjálfir að eigin fjármunum og veiti bönkum aðhald. Þegar sparifjáreigendur fylgjast ekki jafn grannt með innlánsstofnunum veitir það þeim svigrúm til að taka aukna áhættu, og auka þannig væntan hagnað sinn. Þannig er hætta á að bankar verði í skjóli innlánstrygginganna of áhættusæknir í útlánum og annarri starfsemi sinni. Þannig er talið að bein og fyrirfram ákveðin ríkisábyrgð á innlánum í bönkum og skuldbindingum innstæðutryggingakerfa sé til þess fallin að draga úr því að innstæðueigendur sýni ábyrgð sem síðan leiðir til áhættusækni af hálfu banka, t.d. í útlánum. Það skipti miklu máli til að viðhalda ábyrgri hegðun þessara aðila að þeir geti ekki fyrirfram gengið að því vísu að viðkomandi ríki muni bæta töpuð innlán í bönkum. Það hvort gripið sé til slíks úrræðis af hálfu ríkis geti hins vegar verið hluti af viðbrögðum við erfiðleikum á fjármálamörkuðum sem taldir eru geta ógnað fjármálastöðugleika.Að þessu leyti sé þetta úrræði sem svipar til lánveitanda til þrautavara vegna erfiðleika í fjármálakerfinu. Þá er gjarnan vísað til mikilvægis þess að yfirlýsingar um ábyrgð ríkja á innlánum í bönkum séu tímabundnar og þá sem liður í að koma á stöðugleika á fjármálamarkaði.

Í flestum ríkjum er innlánstryggingakerfið fjármagnað með greiðslum sem bankar og aðrar innlánsstofnanir greiða til viðkomandi sjóðs sem ákveðið hlutfall af innlánum þeirra. Það er síðan mismunandi hvort þessum iðgjöldum er safnað saman, þ.e. greitt sé fyrirfram í sjóðinn (ex ante), eða hvort greitt er eftir á í sjóðinn, þ.e. eftir að sjóðurinn hefur þurft að greiða vegna tapaðra innlána (ex post). Í umfjöllun um fyrirkomulag innlánstryggingakerfa er gjarnan bent á að þarna sé um að ræða tryggingakerfi sem fjármagnað sé sameiginlega af bönkum og innlánsstofnunum í viðkomandi landi og fall eins banka hafi því fjárhagsleg áhrif á aðra að þessu leyti. Á sama hátt er bent á að gjaldtaka af bönkunum í tryggingarsjóð þurfi að vera hófleg þannig að ekki sé bundið of mikið fjármagn í sjóðnum á hverjum tíma.

Eins og bent var á hér að framan er fyrirkomulag innlánstryggingakerfa mjög mismunandi milli einstakra þjóðríkja. Við samanburð á þessum kerfum sést að fyrirkomulag þeirra, t.d. um tiltölulega háa lágmarksfjárhæð sem tryggð er og um beina ríkisábyrgð á lágmarksfjárhæðinni, tekur ekki síst mið af því hvort viðkomandi ríki hefur nýlega gengið í gegnum bankakrísu. Nærtækt er í þessu sambandi að nefna að lágmarkstryggingarfjárhæðin hefur verið einna hæst í Noregi innan Evrópu eða 2 milljónir norskra króna og í Svíþjóð var ríkisábyrgð á skuldbindingum tryggingarsjóðsins þar í landi þegar reglum um þann sjóð var breytt til samræmis við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins frá 30. maí 1994. Í báðum þessum löndum lentu bankar í verulegum erfiðleikum á árunum fyrir og eftir 1990 og ríkin tóku yfir rekstur þeirra að hluta og veittu bönkum stuðning.

Innlánstryggingakerfi, og ekki síst hvernig einstök ríki bregðast við til að stemma stigu við miklum úttektum af innlánsreikningum í aðdraganda eða meðan á erfiðleikum stendur í rekstri banka, eru í reynd nátengd þeim úrræðum sem sagan sýnir að stjórnvöld ráðast í til að vernda eða endurnýja fjármála- og bankakerfi viðkomandi ríkis. Hafi einstök ríki ekki skuldbundið sig, með fjölþjóðlegum samningum eða samningum við einstök ríki, til að hafa fyrirkomulag þessara mála með tilteknum hætti felst það í fullveldisrétti hvers ríkis að hlutaðeigandi yfirvöld geta í krafti valdheimilda sinna ákveðið hvaða reglur skuli gilda um þessi mál og hvaða opinberu fjármunum skuli varið til þeirra.

Dæmi um slíkar fjölþjóðlegar reglur sem samhæfa og takmarka valdheimildir einstakra ríkja til að ákveða eigið fyrirkomulag innlánstrygginga og aðkomu ríkisins að ábyrgð á innlánum í bönkum eru reglur Evrópusambandsins og þar með reglur EES-samningsins að því leyti sem þær grípa inn í þessi mál. Þessar reglur eru tvíþættar. Á þeim tíma sem hér skiptir máli eru það annars vegar reglur sem koma fram í tilskipun um innlánstryggingakerfi frá 30. maí 1994 (94/19/EB) og eftir atvikum tilskipun um bótakerfi fyrir fjárfesta frá 3. mars 1997 (97/9/EB) en eins og síðar verður vikið að var fyrrnefndu tilskipuninni breytt á vettvangi Evrópusambandsins með ferli sem hófst í október 2008 og lauk 11. mars 2009.

Í þessum tilskipunum koma fram ákveðnar lágmarksreglur sem aðildarríkin þurfa að uppfylla. Þeim er síðan heimilt að setja frekari reglur um þessi mál og mæla t.d. fyrir um betri rétt innlánseigenda umfram lágmarksréttindi tilskipunarinnar enda fari það ekki í bága við síðari flokk þeirra reglna sem takmarka heimildir aðildarríkjanna að þessu leyti. Í þessum síðari flokki eru t.d. reglur Evrópuréttarins um takmarkanir á ríkisstyrkjum, samkeppnisreglur og bann við mismunun á grundvelli þjóðernis. Ákvæði í einstökum tilskipunum um fjármálafyrirtæki, t.d. tilskipun um endurskipulagningu og slit lánastofnana frá 4. apríl 2001 (2001/24/EB) geta einnig sett aðildarríkjunum takmarkanir um hvernig þau haga skipun mála varðandi innlánstryggingar og uppgjör skuldbindinga af því tilefni.

Að því er varðar áðurnefndar tilskipanir ESB um innlánstryggingakerfi og bótakerfi fyrir fjárfesta skal tekið fram að þær eru settar sem liður í því að greiða fyrir frjálsum fjármagnsflutningum innan ESB og þá einnig á EES-svæðinu. Þótt fjármagnsflutningar hafi á sínum tíma verið hluti af hinu svonefnda fjórfrelsi innan ESB (áður EB) naut flutningur fjármagns lengi vel ekki sama frelsis og flutningur vara. Það var ekki fyrr en með tilskipun 88/361/EB um framkvæmd þágildandi 67. gr. Rómarsamningsins sem komið var á fullkomnu frelsi á tilfærslu fjármagns innan allra ríkja ESB. Nokkur ríki fengu þó undanþágu frá þessu fram til 1. janúar 1993. Á grundvelli þessarar tilskipunar gátu íbúar á svæðinu opnað bankareikninga í öðrum aðildarríkjum. Framkvæmdastjórn Evrópubandalagsins hafði 22. desember 1986 gefið út tilmæli um að komið yrði á innlánstryggingakerfi innan bandalagsins (87/63/EBE) en þar sem talið var að aðgerðir aðildarríkjanna í framhaldi af tilmælunum hefðu ekki skilað tilætluðum árangri og slíkt var talið geta hindrað góðan framgang innri markaðarins, eins og það var orðað í aðfaraorðum tilskipunar 94/19/EB, voru reglur um innlánstryggingar innan ESB teknar til endurskoðunar. Þeirri endurskoðun lauk með tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins frá 30. maí 1994 (94/19/EB) þar sem kveðið er á um skyldu aðildarríkjanna til að koma upp innlánstryggingakerfi sem uppfylli ákveðnar lágmarksreglur sem koma fram í tilskipuninni. Í aðfaraorðum tilskipunarinnar kemur fram að henni sé sérstaklega ætlað að taka á þeirri stöðu að bankar í einu aðildarríkjanna þurfi ekki lengur að fá leyfi til að stofna útibú í öðrum aðildarríkjum, "því allsherjarleyfið gildir alls staðar í bandalaginu, og lögbær yfirvöld í heimaríkinu fylgjast með gjaldhæfi þess", sbr. 7. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar. Með EES-samningnum urðu Ísland og íslensk fyrirtæki hluti af því svæði og þeim aðilum sem nutu þessa allsherjarleyfis til starfsemi á fjármálamarkaði.

17.3 Tilkoma innstæðutrygginga á Íslandi og samræming að Evrópurétti

Þegar fjallað er um tilkomu sérstakra trygginga eða annarra ábyrgðarúrræða gagnvart eigendum innlána í íslenskum bönkum verður að hafa í huga að lengst af var bankakerfið á Íslandi að mestu tvískipt.Annars vegar voru það ríkisviðskiptabankar og hins vegar sparisjóðir.

Í tilviki ríkisviðskiptabankanna var beinlínis tekið fram í lögum að ríkissjóður bæri ábyrgð á öllum skuldbindingum þeirra, sjá t.d. 4. gr. laga nr. 115/1941, um Búnaðarbanka Íslands, 2. gr. laga nr. 11/1961, um Landsbanka Íslands, og 3. mgr. 8. gr. laga nr. 43/1993, um viðskiptabanka og sparisjóði, en þar var kveðið á um að ríkissjóður bæri ábyrgð á öllum skuldbindingum ríkisviðskiptabanka. Þessi ábyrgð ríkissjóðs tók meðal annars til innlána í ríkisviðskiptabönkunum og féll ekki niður fyrr en þeim var breytt í hlutafélög, síðast Landsbankanum og Búnaðarbankanum á árinu 1997, sbr. lög nr. 50/1997. Á árunum 1951 til 1970 hafði Alþingi samþykkt sérstök lög sem heimiluðu stofnun fjögurra banka í eigu hlutafélaga og Útvegsbanki Íslands hf. varð að ríkisviðskiptabanka í kjölfar þess að Alþingi samþykkti að taka hlutabréf bankans eignarnámi, sbr. lög nr. 34/1957.

Við endurskoðun laga um sparisjóði á árinu 1941 var stofnað til sérstaks sjóðs sem nefndist Tryggingarsjóður sparisjóða.Tilgangur sjóðsins var að tryggja innstæður í sparisjóðunum og greiðslur úr þeim, sbr. 17. gr. laga nr. 69/1941, um sparisjóði. Fram til ársins 1985 var sjóðurinn eign sparisjóðanna að tiltölu miðað við innborganir en með 49. gr. laga nr. 87/1985 var stofnaður nýr sjóður með sama heiti og tekið var fram að hann væri sjálfseignarstofnun.

Á árinu 1985 voru til meðferðar á Alþingi ný lög um viðskiptabanka. Í samræmi við breytingartillögu sem þar kom fram var samþykkt að stofna Tryggingarsjóð viðskiptabanka. Í 51. gr. laga nr. 86/1985 sagði að tryggingarsjóðurinn væri sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins með sérstakan fjárhag og hefði það að markmiði að tryggja full skil á innlánsfé þegar skipti á búi viðskiptabanka færi fram. Tekið var fram að stefnt skyldi að því að heildareign tryggingarsjóðsins næði 1% af heildarinnlánum viðskiptamanna bankanna á innlánsreikningum. Í því skyni átti hver viðskiptabanki að greiða eigi síðar en 1. mars ár hvert gjald til sjóðsins sem næmi allt að 0,15% af heildarinnlánum samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra.Yfirstjórn tryggingarsjóðsins var í höndum viðskiptaráðherra en hann skyldi í reglugerð m.a. setja nánari ákvæði um stjórn sjóðsins.

Við endurskoðun laga um viðskiptabanka og sparisjóði á árinu 1993, sbr. lög nr. 43/1993, var að meginstefnu til ekki hróflað við þágildandi ákvæðum laga um Tryggingarsjóð viðskiptabanka og Tryggingarsjóð sparisjóða að öðru leyti en því að inn í lögin kom sérstakt ákvæði um stjórn hinnar sjálfstæðu ríkisstofnunar,Tryggingarsjóðs viðskiptabanka, og skyldi hún skipuð sex mönnum. Þrír skyldu skipaðir samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra viðskiptabanka, einn tilnefndur af Seðlabanka Íslands, einn af fjármálaráðherra og einn af viðskiptaráðherra og skyldi hann vera formaður.

EES-samningurinn tók gildi 1. janúar 1994. Þá hafði um skeið verið unnið að samræmingu reglna innan Evrópubandalagsins um innlánstryggingakerfi. Þeirri vinnu lauk með tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 94/19/EB frá 30. maí 1994 um innlánatryggingakerfi. Sameiginlega EES-nefndin ákvað á fundi sínum 28. október 1994 að þessi tilskipun skyldi verða hluti af EES-samningnum og áttu ákvæði hennar að koma til framkvæmda eigi síðar en 1. júlí 1995.

Hinn 11.desember 1995 lagði viðskiptaráðherra fram frumvarp á Alþingi um ýmsar breytingar á lögum nr.43/1993,um viðskiptabanka og sparisjóði, m.a. til að bregðast við hinni nýju tilskipun bandalagsins um innlánstryggingakerfi og lögfesta meginatriði tilskipunarinnar.Var meðal annars lagt til að stofnaður yrði nýr sjóður,Tryggingarsjóður innlánsstofnana, og hann ætti að taka við hlutverki Tryggingarsjóðs viðskiptabankanna og Tryggingarsjóðs sparisjóða. Samkvæmt frumvarpinu átti sjóðurinn að vera sjálfseignarstofnun og meginhlutverk hans að tryggja innstæðueiganda skil á greiðslu innstæðu sem hann hefði krafist endurgreiðslu á en viðskiptabanki eða sparisjóður væri að áliti bankaeftirlitsins ekki fær um að inna tafarlaust af hendi eða í nánustu framtíð vegna greiðsluerfiðleika. Í frumvarpinu var, eins og verið hafði í tilviki Tryggingarsjóðs viðskiptabankanna, kveðið á um að stefnt skyldi að því að heildareign innstæðudeildar Tryggingarsjóðs innlánsstofnana næmi a.m.k. 1% af samanlögðum tryggðum innstæðum í viðskiptabönkum og sparisjóðum. Í þessu skyni skyldi hver viðskiptabanki og sparisjóður greiða eigi síðar en 1. mars ár hvert gjald til sjóðsins er næmi 1% af þeirri aukningu sem orðið hefði á tryggðum innstæðum í hlutaðeigandi viðskiptabanka eða sparisjóði frá meðaltali næstliðins árs. Í 4. mgr. e-liðar 16. gr. frumvarpsins, sem skyldi verða að 79. gr. laganna ef frumvarpið hlyti samþykki, var ákvæði um hvernig eignum sjóðsins skyldi skipt milli innstæðueigenda ef eignir sjóðsins dygðu ekki til að greiða allar kröfur.Var lágmarksfjárhæðin miðuð við 1,7 milljónir íslenskra króna en fjárhæðin átti að breytast í samræmi við breytingar á evru, sjá nánar tillögu að ákvæðinu til hliðar.

Í almennum athugasemdum við frumvarpið var m.a. fjallað um efni tilskipunar Evrópubandalagsins um innlánatryggingakerfi frá 1994 og bent á að sú tilskipun tæki við af tilmælum framkvæmdastjórnar Evrópubandalagsins frá 1986 um að komið yrði á innstæðutryggingum innan bandalagsins.Vísað var til þess að nauðsynlegt væri talið að fyrirkomulag innstæðutrygginga yrði samræmt innan Evrópusambandsins nú þegar komið hefði verið á sameiginlegum markaði fyrir bankaþjónustu. Því var lýst að aðildarríkin skyldu sjá til þess að starfandi væri opinberlega viðurkennt kerfi innstæðutrygginga og það væri skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis til innlánsstofnunar að hún væri aðili að slíku kerfi. Fram kom að tryggingin skyldi einnig ná til innstæðna í útibúum innlendra stofnana í öðrum aðildarríkjum. Þá var fjallað um þann ágreining sem uppi var á þessum tíma milli ríkja EB vegna þeirra áhrifa sem hin nýja tilskipun hefði á samkeppnisstöðu banka milli landa vegna mismunandi tryggingarfjárhæða í einstökum löndum.Tekið var fram að lágmarkstrygging samkvæmt tilskipuninni skyldi nema 20.000 evra (þá tæplega 1,7 milljónum króna) og þessi fjárhæð miðaðist við innstæðueigendur en ekki innlánsreikninga. Í lok þessarar umfjöllunar sagði svo í athugasemdunum: "Þess má geta að samkvæmt tilskipuninni getur ríkisábyrgð eða ábyrgð annarra opinberra aðila á skuldbindingum viðskiptabanka eða sparisjóðs ekki komið í stað innstæðutrygginga."

Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins var nánar fjallað um ákvæði þess en eins og áður sagði var lagt til að stofnaður yrði nýr sjóður,Tryggingarsjóður innlánsstofnana, og hann yrði sjálfseignarstofnun. Um þetta sagði meðal annars í athugasemd við 16. gr. frumvarpsins um nýja grein (75. gr.) í lögum um viðskiptabanka og sparisjóði, hlyti frumvarpið samþykki: "Tryggingarsjóður viðskiptabanka er í eigu ríkisins en Tryggingarsjóður sparisjóða er sjálfseignarstofnun. Gert er ráð fyrir að hinn nýi sjóður verði sjálfseignarstofnun. Hvorki ríkissjóður né viðskiptabankar og sparisjóðir sem aðilar eru að sjóðnum munu bera ábyrgð á skuldbindingum hans."

Þegar fjallað var í frumvarpinu um greiðslur sjóðsins vegna lágmarksbóta að upphæð 20.000 evrur var bent á að sú staða gæti komið upp að sjóðurinn ætti ekki nægjanlegar eignir til að greiða lágmarksbæturnar. Því væri talið nauðsynlegt að veita sjóðnum lántökuheimild. Þá sagði einnig að verjanlegt gæti verið að sjóðurinn greiddi fullar bætur í stað þess að skerða þær ef eignir hrykkju ekki til en nánar var ekki skýrt hvernig sjóðnum væri ætlað að standa undir slíkum greiðslum. Í umræðum þingmanna um frumvarpið á Alþingi var ekki sérstaklega vikið að ákvæðum frumvarpsins sem sett voru til þess að innleiða tilskipun ESB um innstæðutryggingarnar. Þær umræður snerust aðallega um önnur ákvæði frumvarpsins sem lutu að breytingum á reglum um eigið fé fjármálafyrirtækja og þá einkum tengsl þeirra við lánafyrirgreiðslu sem Landsbanki Íslands hafði þá skömmu áður fengið vegna erfiðleika sem komu upp í rekstri bankans.

Ákvæði frumvarpsins um innstæðutryggingarnar voru samþykkt á Alþingi 3. maí 1996 að mestu óbreytt, þ.m.t. ákvæði um lágmarksbætur sem miðuðust við 20.000 evrur, og síðar birt sem lög nr. 39/1996. Sú tillaga frumvarpsins að sameina tryggingarsjóðina náði hins vegar ekki fram að ganga en þess skal getið að það hafði einnig verið tillaga nefndar sem viðskiptaráðherra skipaði í maí 1993 til að móta tillögur um framtíðarfyrirkomulag innstæðutrygginga hér á landi og hlutverk og starfsheimildir tryggingarsjóðanna tveggja. Nefndin hafði lokið störfum í apríl 1994 og lagt til að tryggingarsjóðirnir störfuðu áfram með óbreyttum hætti að öðru leyti en því sem nauðsynlegt væri vegna samræmdra reglna um innstæðutryggingar innan Evrópska efnahagssvæðisins. Tryggingarsjóður viðskiptabanka var því áfram sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins og Tryggingarsjóður sparisjóða sjálfseignarstofnun. Með lögum nr. 39/1996 var því búið að innleiða í íslenskan rétt efni tilskipunar ESB frá 30. maí 1994 um innlánatryggingakerfi.

Hinn 3. mars 1997 var samþykkt á vettvangi Evrópusambandsins tilskipun 97/9/EB um bótakerfi fyrir fjárfesta.Tilskipuninni var ætlað að koma á ákveðinni lágmarkssamhæfingu á bótafyrirkomulagi fyrir fjárfesta sem ættu viðskipti við fjárfestingar- og fjármálafyrirtæki, t.d. vegna kaupa á verðbréfum. Í samræmi við EES-samninginn bar Íslandi að innleiða þessa tilskipun í íslenskan rétt.Til að undirbúa það verk skipaði viðskiptaráðherra nefnd 6. ágúst 1998. Í frumvarpi sem viðskiptaráðherra lagði fram á Alþingi 4. október 1999 og byggt var á tillögum þessarar nefndar var lagt til að þáverandi Tryggingarsjóður viðskiptabanka og innstæðudeild Tryggingarsjóðs sparisjóða rynnu ásamt nýju tryggingakerfi fyrir fjárfesta saman í einn sjóð,Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta. Fram kom að helstu rök að baki slíkum samruna væru að bankastarfsemi og verðbréfastarfsemi væri orðin mjög samofin. Þá væri hagstætt út frá tryggingafræðilegu sjónarmiði að stækka sjóðinn og dreifa áhættu auk þess sem rekstrarkostnaður yrði minni. Flókið samspil tveggja eða fleiri kerfa væri heldur ekki fýsilegt frá sjónarmiði neytendaverndar.

Með frumvarpinu var lagt til að ný lög yrðu sett um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta í stað kafla í lögum um viðskiptabanka og sparisjóði um tryggingarsjóði innlánsstofnana.Tekið var fram að þau ákvæði frumvarpsins sem lytu að innstæðutryggingum væru byggð á þágildandi ákvæðum í lögum um viðskiptabanka og sparisjóði. Í athugasemdum við frumvarpið kom einnig fram að það væri að nokkru byggt á dönskum lögum en Danir hefðu þá nýlega samþykkt lög sem byggð væru á svipaðri hugmynd og lögð væri til í frumvarpinu (Lov om en garantifond for indskydere og investorer, nr. 415 af 26/06/1998).

Þrátt fyrir að ákvæði frumvarpsins um innstæðutryggingar væru efnislega þau sömu og samþykkt höfðu verið á Alþingi 1996 með lögum nr. 39/1996, að undanskildu því að lagt var til að Tryggingarsjóður viðskiptabanka breyttist úr sjálfstæðri ríkisstofnun í sjálfseignarstofnun, urðu nokkrar umræður á Alþingi um þessi ákvæði frumvarpsins og fram komu tillögur um breytingar á efni þeirra. Aðallega snerust umræðurnar á Alþingi þó um hvort rétt væri að sameina hjá einum sjóði bótaúrræði vegna hefðbundinna innlána í bönkum og sparisjóðum og bótakerfi fyrir fjárfesta.

Í frumvarpinu var eins og í lögum nr. 39/1996 lagt til að heildareign innstæðudeildar tryggingarsjóðsins skyldi að lágmarki nema 1% af meðaltali tryggðra innstæðna í viðskiptabönkum og sparisjóðum á næstliðnu ári. Greiðslur banka og sparisjóða til sjóðsins tóku mið af því að þetta lágmark væri uppfyllt við uppgjör sem fram fór eftir á einu sinni á ári. Sem fyrr var lagt til að ekki væri hámark á greiðslum. Þannig átti að greiða heildarfjárhæð t.d. tryggðra innstæðna ef eignir viðkomandi deildar dygðu til þess. Ef sú væri ekki raunin átti að skipta greiðslum úr deildinni þannig milli kröfuhafa að krafa hvers þeirra allt að 1,7 milljónum kr. (jafngildi 20.000 evra á hverjum tíma) skyldi bætt að fullu en allt sem væri umfram þessa fjárhæð skyldi bætt hlutfallslega jafnt eftir því sem eignir hvorrar deildar hrykkju til.Tekið var fram að ef eignir sjóðsins hrykkju ekki til og stjórn sjóðsins teldi til þess brýna ástæðu væri henni heimilt að taka lán til að greiða kröfuhöfum. Í framsöguræðu fyrir frumvarpinu vék viðskiptaráðherra ekki frekar að þessum ákvæðum frumvarpsins eða stöðu sjóðsins ef eignir hans dygðu ekki til að greiða umrætt lágmark.

Við fyrstu umræðu um frumvarpið á Alþingi vakti Guðmundur Árni Stefánsson máls á að uppi væru áform af hálfu þáverandi ríkisstjórnar um sölu ríkisviðskiptabankanna og það kynni að hafa í för með sér breytingar á því að ríkissjóður stæði að baki stærstu innlánsstofnunum. Þingmaðurinn beindi síðan þeirri fyrirspurn til viðskiptaráðherra, Finns Ingólfssonar, hvað hann teldi að myndi gerast ef svo færi að stórar innlánsstofnanir á borð við Búnaðarbankann eða Landsbankann lentu í greiðsluerfiðleikum, nálguðust gjaldþrot, og að þeir sjóðir sem væru lagðir til stæðu ekki nægilega sterkir til þess að rétta hlut þeirra sem ættu fjármagn í þessum bönkum. Þingmaðurinn vakti athygli á því að þær innstæðutryggingar sem um væri rætt myndu ekki endilega bæta að fullu – og ekki væri gert ráð fyrir því – það hugsanlega tjón sem sparifjáreigendur yrðu fyrir vegna greiðsluerfiðleika eða hugsanlega gjaldþrota banka eða sparisjóða. Þingmaðurinn óskaði eftir svari við því hvort viðskiptaráðherra liti þannig á að þrátt fyrir að einkavæðing hefði átt sér stað í viðskiptabönkunum, hinum stóru, væri ríkissjóður eftir sem áður pólitískt og siðferðilega ábyrgur fyrir þeim innstæðum sem þar væru þegar sleppti þeim tryggingum sem til væru í formi þeirra sjóða sem lagt væri til að stofna og fleiri þátta. Svar viðskiptaráðherra er tekið orðrétt upp hér til hliðar.

Þrír þingmenn, Jóhanna Sigurðardóttir, Margrét Frímannsdóttir og Ögmundur Jónasson, lögðu fram breytingartillögu við ákvæði frumvarpsins um lágmarksbætur og lögðu til að einstaklingar skyldu fá kröfur sínar vegna tryggðra innstæðna greiddar að fullu en um kröfur lögaðila vegna innlána og einstaklinga vegna tryggðra verðbréfa og reiðufjár færi eftir þeirri reglu sem fram kæmi í frumvarpinu um lágmarksbætur og það sem væri umfram það yrði bætt hlutfallslega eftir því sem eignir hvorrar deildar sjóðsins hrykkju til.Af hálfu flutningsmanna var bent á að í ýmsum nágrannaríkjum væri kveðið á um hærri bætur til eigenda innlána sem svaraði til þeirra lágmarksbóta sem kæmu fram í tilskipun ESB. Þá var bent á að þótt flest nágrannaríki hefðu fyrir löngu farið inn á þá braut að setja einhvers konar skilmála fyrir tryggingum vegna innlána í bankakerfinu væri það svo að þegar bankakerfin riðuðu til falls, eins og gerðist í Noregi og Svíþjóð á níunda áratugnum, Kanada, Bandaríkjunum og víðar, hefði ríkisvaldið í öllum tilvikum hlaupið undir bagga. Tillaga þremenninganna var felld með 34 atkvæðum en já sögðu 16. Frumvarpið var samþykkt sem lög frá Alþingi 21. desember 1999 og birt sem lög nr. 98/1999. Að því er varðaði innlánstryggingarnar var veigamesta breytingin frá áðurgildandi lögum sú að þeir tryggingarsjóðir sem áður höfðu verið starfandi,Tryggingarsjóður viðskiptabanka og Tryggingarsjóður sparisjóða, voru sameinaðir í einn sjóð,Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta (TIF), frá 1. janúar 2000.

17.4 Hvaða skyldur leiða af tilskipun ESB um innstæðutryggingar og hvernig voru þær uppfylltar af hálfu Íslands?

17.4.1 Inngangur

Rannsóknarnefndin ítrekar að hér verður ekki gefið heildaryfirlit yfir efni tilskipunar 94/19/EB frá 30. maí 1994 og efni þeirra laga sem sett hafa verið hér á landi til að fullnægja skyldum sem af henni leiðir. Hér verður fyrst og fremst fjallað um þau atriði sem höfðu áhrif eða hefðu að áliti nefndarinnar, eins og síðar verður fjallað nánar um, átt að hafa áhrif við ákvarðanir og framkvæmd mála sem lutu að innlánstryggingum af hálfu íslenskra stjórnvalda,stjórnar TIF og íslensku bankanna á síðustu árum og þá sérstaklega í aðdraganda að falli stóru bankanna þriggja í október 2008.Við samanburð á reglum um starfsemi tryggingarsjóða í Evrópu verður hér á eftir miðað við réttarstöðuna eins og hún var fyrir október 2008 en í þeim mánuði samþykkti ESB m.a. að hefja ferli til að hækka lágmarkstryggingarfjárhæðina í tilskipuninni og einstök aðildarríki þess gripu til margvíslegra ráðstafana til að tryggja innlán í bönkum.

17.4.2 Mismunandi markmið togast á

Tilskipun 94/19/EB um innlánatryggingakerfi var sett sem liður í að fylgja eftir þeirri stefnu Evrópubandalagsins, síðar Evrópusambandsins, að greiða fyrir fjármagnsflutningum innan aðildarríkjanna og fjarlægja takmarkanir á staðfesturétti og frelsi til að veita þjónustu. Um leið var tilskipuninni ætlað að auka festu í bankakerfinu og vernda hag innlánseigenda eins og segir í upphafsorðum hennar.

Þar sem þessi tilskipun er aðeins hluti af því heildarregluverki sem gildir innan ESB getur við framkvæmd hennar af hálfu aðildarríkjanna, þ.m.t. við innleiðingu í landsrétt og túlkun, reynt á ýmsar aðrar reglur Evrópuréttarins. Þá er ljóst þegar af aðfaraorðum tilskipunarinnar að í henni togast á mismunandi sjónarmið. Hún er eins og annað regluverk ESB niðurstaða af umræðum og undirbúningi þar sem mismunandi staða viðkomandi málaflokks innan aðildarríkjanna og ólík sjónarmið, m.a. um hversu langt skuli ganga í samræmingu á regluverkinu, hafa verið leidd til lykta með málamiðlun.

Sem dæmi um þetta má nefna að samkvæmt aðfaraorðum tilskipunarinnar og undirbúningsgögnum er miðað við að innlánstryggingakerfin feli í sér ákveðna sameiginlega (e. solidarity) ábyrgð fjármálafyrirtækja í viðkomandi landi og þau skuli almennt bera kostnaðinn við fjármögnun slíkra kerfa.Bent er á að kostnaður lánastofnana við þátttöku í tryggingakerfi sé lítill í hlutfalli við kostnaðinn sem hlytist af stórúttektum bankainnstæðna, ekki aðeins frá lánastofnun sem á í erfiðleikum heldur einnig frá stofnunum sem stæðu vel, vegna þess að innstæðueigendur myndu missa trúna á stöðugleika bankakerfisins. Síðar í aðfaraorðunum er því lýst að fjárhagsleg geta slíkra tryggingakerfa skuli vera í samræmi við tryggingaskuldbindingarnar. Því er bætt við að þetta megi samt ekki stefna stöðugleika bankakerfis aðildarríkisins í hættu. Þarna er því annars vegar gert ráð fyrir að það séu innlánsstofnanirnar sjálfar sem beri kostnaðinn af innlánstryggingunum en hins vegar megi sá kostnaður ekki vera of íþyngjandi fyrir bankakerfið.

Af almennum reglum Evrópuréttarins sem hafa áhrif þegar aðildarríkin útfæra ákvæði tilskipunarinnar í landsrétt má nefna samkeppnisreglur, takmarkanir á ríkisstyrkjum og bann við mismunun eftir þjóðerni. Þannig leiðir af þessum reglum og tilskipuninni að einstök aðildarríki mega ekki viðhafa fyrirkomulag á innlánstryggingakerfum sínum sem gera fyrirtækjum frá öðrum aðildarríkjum erfiðara fyrir í samkeppni um innlán og aðra bankaþjónustu í viðkomandi landi. Þess vegna er fyrirtækjum frá öðrum aðildarríkjum með tilteknum hætti tryggður réttur til inngöngu í tryggingakerfi þeirra aðildarríkja þar sem þau setja upp útibú og taka við innlánum, svonefnt "topping-up". Hið almenna bann innan ESB og þá einnig EES við ríkisstyrkjum sem geta haft áhrif í samkeppnisrekstri leiðir til þess að takmarkanir eru á því í hvaða mæli ríkissjóðir og opinberir aðilar í aðildarríkjunum geta með beinum og óbeinum fjárframlögum komið að innlánstryggingakerfunum og stuðningi við einstök fjármálafyrirtæki sem lenda í vanda.

Það skal ítrekað að reglur tilskipunarinnar um innlánatryggingakerfi eru í flokki svonefndra lágmarksreglna innan Evrópuréttarins. Aðildarríkjunum er því ætlað að útfæra ákvæði tilskipunarinnar þannig að uppfylltar séu þær lágmarkskröfur sem fram koma í tilskipuninni en þeim er heimilt að setja ítarlegri reglur, þó með þeim fyrirvara að þær fari ekki í bága við aðrar reglur Evrópuréttarins sem vísað var til hér að framan.

17.4.3 Opinber aðili eða einkaaðili?

Samkvæmt tilskipun 94/19/EB skal hvert aðildarríki tryggja að á yfirráðasvæði þess sé komið á einu eða fleiri innlánatryggingakerfum sem séu viðurkennd af stjórnvöldum. Í tilskipuninni kemur ekki fram hvort þessi innlánatryggingakerfi þurfi að vera hluti af stjórnkerfi viðkomandi ríkis og þar með opinber stofnun eða hvort þau megi vera einkaréttarlegur aðili. Með lögum nr. 98/1999 var farin sú leið hér á landi að fela sérstakri "stofnun" er nefnist Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta að annast þetta verkefni en tekið er fram í lögunum að sjóðurinn sé sjálfseignarstofnun. Kveðið er á um að viðskiptabankar, sparisjóðir og fyrirtæki í verðbréfaþjónustu skuli eiga aðild að sjóðnum en tekið er fram að þessi fyrirtæki, þ.e. aðildarfyrirtækin, beri ekki ábyrgð á skuldbindingum sjóðsins umfram lögbundin framlög til hans.

Sjálfseignarstofnun er að lögum sjálfstæður einkaréttarlegur aðili og lýtur ekki eignarrétti einhvers eða einhverra tiltekinna aðila. Sjálfseignarstofnunin ber því ábyrgð á skuldbindingum sínum með eignum sínum nema annar aðili hafi með lögum eða samningum tekið á sig slíka ábyrgð.Af tilskipunum 94/19/EB og 97/9/EB (bótakerfi fyrir fjárfesta) verður ekki séð að ákvæði þeirra standi í vegi fyrir því að aðildarríki fari þá leið að koma upp sjálfseignarstofnun sem annast innlánstryggingarnar og bótagreiðslur til fjárfesta til að fullnægja þeim skuldbindingum sem leiðir af tilskipununum. Það er síðan sjálfstætt atriði hvort þær efnisreglur sem gilda um starfsemi sjálfseignarstofnunarinnar og það kerfi sem komið er upp í viðkomandi landi, þ.m.t. um fjármögnun og útgreiðslur, fullnægir þeim reglum sem leiðir af tilskipununum. Í kafla 17.5 verður fjallað um skipan stjórnar TIF og rekstur TIF, og þau tengsl sem fyrirkomulag þeirra mála hefur skapað við stjórnvöld bæði inn á við í stjórnkerfinu og út á við, m.a. gagnvart erlendum aðilum.

Tekið skal fram að sú leið að fela sjálfseignarstofnun að annast umrætt verkefni er farin í ýmsum ríkjum á EES-svæðinu. Má þar nefna Danmörku og Noreg.

17.4.4 Fjármögnun og stærð sjóðsins

Í aðfaraorðum tilskipunar 94/19/EB segir að ekki hafi þótt bráðnauðsynlegt að samræma í tilskipuninni leiðirnar við fjármögnun kerfa sem tryggja innlánin, "meðal annars vegna þess að lánastofnanirnar skulu sjálfar almennt bera kostnaðinn við fjármögnun slíkra kerfa og einnig vegna þess að fjárhagsleg geta kerfanna skal vera í samræmi við tryggingarskuldbindingarnar". Í beinu framhaldi segir: "Þetta má samt ekki stefna stöðugleika bankakerfis aðildarríkisins í hættu." Enskur texti þessa ákvæðis er birtur hér til hliðar og þar er tekið svo til orða að fjármögnun kerfa skuli "að meginreglu" (e. "in principle") vera lánastofnananna. Í efnisgreinum tilskipunarinnar er ekki að finna ákvæði sem mæla fyrir um hvernig staðið skuli að fjármögnun innlánstryggingakerfa einstakra aðildarríkja.

Í 6. gr. laga nr. 98/1999 er kveðið á um að heildareign innstæðudeildar TIF skuli að lágmarki nema 1% af meðaltali tryggðra innstæðna í viðskiptabönkum og sparisjóðum á næstliðnu ári. Nái heildareign ekki þessu lágmarki skulu allir viðskiptabankar og sparisjóðir greiða eigi síðar en 1. mars ár hvert gjald til sjóðsins sem nemur 0,15% af meðaltali tryggðra innstæðna í hlutaðeigandi viðskiptabanka eða sparisjóði á næstliðnu ári. Þá er tekið fram að nái heildareign deildarinnar samt ekki tilskildu lágmarki skuli hver viðskiptabanki og sparisjóður leggja fram ábyrgðaryfirlýsingu. Í yfirlýsingunni skal hver viðskiptabanki og sparisjóður ábyrgjast að hann muni inna af hendi sérstaka greiðslu til deildarinnar þegar henni ber að endurgreiða innstæður í einhverjum viðskiptabanka eða sparisjóði sem aðild á að sjóðnum. Ábyrgðaryfirlýsingin skal hljóða upp á sama hlutfall þeirrar fjárhæðar er vantar á lágmarkið og nemur hlutfalli tryggðra innstæðna hlutaðeigandi af samanlögðum tryggðum innstæðum.Tekið er fram að kröfur um innborgun í deildina á grundvelli ábyrgðaryfirlýsinga geti þó ekki verið hærri á ári hverju en sem nemi einum tíunda af lágmarksstærð sjóðsins. Viðskiptabönkum og sparisjóðum er skylt að greiða til sjóðsins þegar hann krefst þess og framangreindar aðstæður eru fyrir hendi. Í ákvæðinu er síðan sérstök regla um greiðslu nýs viðskiptabanka eða sparisjóðs til TIF. Það fyrirkomulag á greiðslum inn í sjóðinn og að hann skuli á hverjum tíma vera að lágmarki 1% af meðaltali tryggðra innlána er hið sama og var í tíð áðurgildandi laga um innlánstryggingarsjóði hér á landi fyrir stofnun TIF.

Þegar reglur um fjármögnun innlánstryggingarsjóða innan aðildarríkja ESB og EES eru skoðaðar má greina á milli þrenns konar aðferða. Í flestum ríkjanna er sjóðurinn fjármagnaður fyrirfram (e. ex ante). Í sumum ríkjum eru sjóðirnir fjármagnaðir eftir á (e. ex post), þ.e. þegar greiðsluskylda til innstæðueigenda hefur stofnast. Í þriðja hópnum eru ríki þar sem fjármögnunin er blanda af þessu tvennu. Í þeim löndum þar sem innlánstryggingakerfin eru fjármögnuð fyrirfram með sama hætti og hér á landi er mismunandi hvaða kröfur eru gerðar um viðmiðunarmörk um inngreiðslur og þar með stærð sjóðanna.Tekið skal fram að í nokkrum ríkjanna tekur sá grunnur sem greiðslur bankanna er reiknaðar af mið af áhættu í rekstri þeirra en mismunandi er hvernig sú áhætta er reiknuð.

Þegar skoðað er hvaða viðmiðunarmörkum er fylgt í einstökum ríkjum um lágmarkseignir, þ.e. stærð sjóðanna, í hlutfalli við innlán sést að þær tölur eru á bilinu 0,5% til 1,5% af heildarinnlánum eða tryggðum innlánum. Það verður því ekki annað séð en að þau viðmiðunarmörk sem lögfest eru hér á landi, þ.e. 1%, séu í samræmi við það sem algengt er í Evrópuríkjunum. Hér er eðli málsins samkvæmt miðað við réttarstöðuna eins og hún var fram í október 2008 en þá gerðu ýmis ríki og síðar ESB breytingar á reglum sínum um innstæðutryggingar.Af þessum upplýsingum verður ekki annað séð en að í þessum löndum hafi verið gengið út frá því að greiðslur í innlánstryggingakerfið frá fjármálafyrirtækjum, sem taka við innlánum, miðist sem slíkar ekki við að sjóðurinn geti á hverjum tíma fullnægt greiðsluskyldu sinni á lágmarksfjárhæð tilskipunarinnar, þ.e. 20.000 evrum, vegna allra tryggðra innlána. Rétt er að minna á þau sjónarmið sem koma fram í aðfaraorðum tilskipunarinnar um að fjármögnun innlánstryggingakerfanna megi ekki stefna stöðugleika bankakerfa þeirra í hættu.

Í töflu 1 er að finna samanburð á eignum tryggingarsjóða á Norðurlöndunum við áramótin 2006–2007 og 2007–2008 og hlutfall þeirra af heildar- og tryggðum innlánum.Allar fjárhæðir eru í milljónum evra.Að því er Ísland varðar er samanburður á því sem nefnt eru tryggð innlán ekki sambærilegur við önnur Norðurlönd því að í þeim löndum miðaðist hámarkstryggingin við ákveðna fjárhæð (Danmörku 300.000 DKK, Finnlandi 25.000 evrur, Noregi 2.000.000 NOK og Svíþjóð 250.000 SEK) og í tölulegum upplýsingum um starfsemi tryggingarsjóðanna í þessum löndum sést að þar er árlega reiknað út, m.a. við árslok, hver er fjárhæð tryggðra innlána. Hér á landi var reglan sú að öll innlán í heild frá öðrum en þeim fjármálafyrirtækjum sem áttu aðild að TIF voru tryggð,þ.e.sjóðurinn átti að greiða þær innstæður sem ekki voru tiltækar eftir því sem eignir sjóðsins leyfðu en ef kröfurnar voru hærri átti að deila eignum sjóðsins niður að tiltölu en hver reikningseigandi átti þó að fá að lágmarki jafnvirði 20.887 evra eða þá fjárhæð sem var á reikningi hans ef hún var lægri. Í þeim tölulegu upplýsingum sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhentar frá TIF og stjórnvöldum er engar upplýsingar að finna um hverjar voru skuldbindingar TIF á hverjum tíma miðað við að aðeins gæti komið til þess að hann greiddi hámarksbæturnar, jafnvirði 20.887 evra. Eins og rakið er í köflum 17.9 og 17.10.2 var sérstaklega safnað upplýsingum um skiptingu innlána eftir fjárhæðum og fjölda innlánsreikninga í íslensku bönkunum í lok árs 2007 vegna starfs nefndar sem þá vann að endurskoðun laga um TIF. Þessar upplýsingar voru síðan notaðar til að áætla skuldbindingar TIF miðað við umrædda lágmarksfjárhæð og lægri innstæður. Í tilviki Íslands er við samanburð í töflu 1 farin sú leið að til heildarinnlána í árslok 2006 og 2007 eru talin öll innlán í íslensku bönkunum að frádregnum innlánum fjármálafyrirtækja,þ.e.sú sama fjárhæð og TIF reiknaði 1% lágmarkseign sjóðsins af.Hvað varðar árið 2006 liggja engar upplýsingar fyrir um hver skuldbinding TIF var ef aðeins var reiknað með útgreiðslu á jafnvirði 20.887 evra og lægri innstæðna en talan tryggð innlán í tilviki Íslands í lok árs 2007 er í reynd miðuð við stöðu innlána í lok september 2007 og áætluð út frá þeim upplýsingum sem komu fram í þeirri athugun sem viðskiptaráðuneytið lét gera í árslok 2007. Á grundvelli þessa er áætlað að lágmarksskuldbinding TIF hafi í árslok 2007 (lok september) verið að lágmarki 325 milljarðar kr.eða 3.574 milljónir evra.Tekið skal fram að frávik á stöðu TIF um áramót miðað við þau 1% af tryggðum innlánum sem lágmarkseign sjóðsins átti að miðast við, þ.e. heildarinnlán skv. töflu í tilviki Íslands, skýrast að hluta af því að uppgjör á greiðslum bankanna til sjóðsins vegna næstliðins árs fóru ekki fram fyrr en í mars og miðast þá við meðaltal innlána, þ.e. greiðslur miðað við meðaltal innlána 2007 voru ekki greiddar fyrr en í mars 2008.

Af löndum þar sem innstæðutryggingakerfið var á þessum tíma fjármagnað eftir á má nefna Holland. Þar er innstæðutryggingakerfið undir stjórn hollenska seðlabankans og lágmarksbætur voru 40.000 evrur á hvern reikningseiganda. Breska innstæðutryggingakerfið, Financial Services Compensation Scheme (FSCS), byggðist á blönduðu kerfi við innborganir. Lágmarksgreiðsla til hvers innlánseiganda var þar til í október 2008 35.000 pund.

Eins og lýst var hér að framan eru ekki bein ákvæði um fyrirkomulag á fjármögnun tryggingarsjóða í tilskipun ESB en í aðfaraorðum hennar er miðað við að innlánsstofnanirnar skuli sjálfar almennt bera kostnaðinn við fjármögnun tryggingakerfanna. Lagareglur um fjármögnun sjóðanna eru mismunandi milli aðildarríkja ESB og EES en við samanburð á íslensku lögunum við reglur sem gilda um innlánstryggingadeildir hliðstæðra sjóða í þeim ríkjum sem ber að fylgja tilskipun ESB, verður ekki annað séð en að sú leið sem farin var hér á landi sé áþekk því sem farin hefur verið í ýmsum þeim löndum þar sem greitt er fyrirfram í sjóðina ("ex ante"). Má sem dæmi nefna Noreg. Það skal ítrekað að ríkin hafa um fjármögnun tryggingarsjóðanna farið mismunandi leiðir enda engin fyrirmæli í tilskipuninni um það atriði og því ekki fyrir að fara mælikvarða um hvað hefur verið talið fullnægjandi innleiðing tilskipunarinnar í landsrétt að þessu leyti. Er þá vísað til þess að samkvæmt tilskipuninni skulu innlánstryggingakerfin "tryggja að samanlögð innlán hvers innstæðueiganda séu tryggð upp að 20 000 ECU ef innlán verða ótiltæk", sbr. 1. mgr. 7. gr., og að kröfur innstæðueigenda skyldu greiddar innan ákveðins tíma sem að jafnaði skyldi vera þrír mánuðir frá því að vangreiðsluhæfni banka væri staðfest, sjá 10. gr. Þessi greiðslutími var styttur með þeim breytingum sem gerðar voru á innstæðutryggingatilskipun ESB eftir október 2008.

Rétt er að benda á að samkvæmt 14. gr. tilskipunar 94/19/EB bar aðildarríkjunum að samþykkja nauðsynleg lög og stjórnvaldsfyrirmæli til að fara eftir tilskipuninni eigi síðar en 1. júlí 1995 og tilkynna framkvæmdastjórn ESB um þau þegar í stað. Á vettvangi EES bar aðildarríkjunum að gera hið sama einnig fyrir 1. júlí 1995 og tilkynningar þeirra áttu að berast Eftirlitsstofnun EFTA, ESA. Af þeim gögnum sem nefndin hefur haft aðgang að verður ekki séð að þessar stofnanir hafi gert athugasemdir við innleiðingu tilskipunarinnar af hálfu Íslands eða þeirra ríkja sem fóru hliðstæða leið. Síðar verður vikið að álitaefnum um þá stöðu þegar eignir tryggingarsjóðs duga ekki fyrir áföllnum skuldbindingum og hugsanlega ábyrgð viðkomandi ríkis við þær aðstæður og ef gallar hafa verið á innleiðingu tilskipunarinnar.

17.4.5 Erlend útibú

Tilskipun Evrópusambandsins um samræmingu innlánstryggingakerfanna var beinlínis sett til þess að bregðast við auknu frelsi í fjármagnsflutningum og starfsheimildum fjármálafyrirtækja innan aðildarríkjanna og þá yfir landamæri einstakra ríkja. Sérstaklega var þá vísað til þess að bankar þyrftu ekki lengur leyfi til þess að stofna til útibúa í hinum aðildarríkjunum. Starfsleyfi heimaríkisins veitti þeim heimild til að stofna útibú í öðrum bandalagsríkjum, gistiríkjum. Innlán sem safnað er í útibú banka utan heimaríkisins eiga því í samræmi við tilskipunina að vera tryggð með sama hætti og innlán sem safnað er innan heimaríkisins.Til viðbótar geta síðan komið samningar eins og áður segir um viðbótarvernd í gistiríkinu, svonefndir "topping-up" samningar, sem bankar gera við tryggingarsjóð í gistiríkinu til þess að tryggingaverndin, t.d. um lágmarksbótafjárhæð, sé í tilviki innlánseigenda hjá útibúum þeirra hliðstæð því sem er hjá innlendum bönkum í gistiríkinu.

Í lögum nr. 98/1999 er eðli málsins samkvæmt ekki fjallað sérstaklega um útibú íslensku bankanna erlendis enda teljast þau að lögum hluti af starfsemi sem hefur heimilisfesti hér á landi. Hins vegar eru í lögunum, þ.e. IV. kafla, ákvæði um útibú erlendra banka, sparisjóða og lánastofnana sem kynnu að starfa hér á landi og aðild þeirra að TIF vegna innstæðna sem ekki eru tryggðar á sambærilegan hátt á EES-svæðinu.

Rétt er að minna á að samkvæmt 4. gr. EES-samningsins er hvers konar mismunun á grundvelli ríkisfangs bönnuð á gildissviði samningsins nema annað leiði af einstökum ákvæðum hans.

Í samræmi við efni tilskipunarinnar og laga nr. 98/1999 voru innlán sem safnað var í útibúum íslensku bankanna erlendis tryggð með sama hætti og innlán sem safnað var hér á Íslandi. Öðru máli gegndi hins vegar ef íslensku bankarnir stofnuðu til dótturfélaga sem skráð voru erlendis eða færðu söfnun innlána erlendis yfir í dótturfélög þar. Þá var viðkomandi félag skráð í því landi og féll undir innlánstryggingakerfi þess lands. Það gat því haft veruleg áhrif á skuldbindingar og stöðu íslenska tryggingarsjóðsins hvort íslensku bankarnir söfnuðu innlánum erlendis í útibúum eða dótturfélögum. Stjórn TIF hafði hins vegar engar beinar valdheimildir í lögum til þess að hafa áhrif á hvernig íslensku bankarnir höguðu þessari starfsemi sinni.Ástæða er þó til að minna á að stjórn TIF gekk almennt til samninga við þá erlendu tryggingarsjóði sem íslensku bankarnir höfðu gert svonefnda "topping-up" samninga við og var þessum samningum ætlað að greiða fyrir uppgjöri á kröfum innlánseigenda. Eins og nánar verður vikið að í kafla 17.10.1 verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en stjórn TIF hafi að jafnaði lagt áherslu á að hraða þessari samningsgerð af sinni hálfu.Slíkt hefur væntanlega verið talið vera í anda og samræmi við það stefnumið tilskipunar ESB að draga sem mest úr hindrunum á því að fjármálafyrirtæki geti boðið þjónustu sína innan aðildarríkjanna óháð landamærum. Þá var hins vegar ekki tekið tillit til þeirra auknu skuldbindinga sem fylgdu þessari söfnun innlána erlendis fyrir íslenska tryggingarsjóðinn.

17.4.6 Innlán í skilningi tilskipunar 94/19/EB. Heimildir til undanþága frá bótagreiðslum

Í 1. gr. tilskipunar 94/19/EB eru innlán í merkingu tilskipunarinnar skilgreind sem "innstæða sem er tilkomin vegna innláns eða millifærslu í hefðbundinni almennri bankastarfsemi og lánastofnun ber að endurgreiða með skilmálum er gilda samkvæmt lögum eða samningum, svo og kröfur útgefnar af lánastofnun í formi verðbréfa". Tekið er fram að skuldabréf sem uppfylla skilmála 4. mgr. 22. gr. tilskipunar 85/611/EBE teljist ekki innlán. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. tilskipunar 94/19/EB geta aðildarríkin ákveðið að vissir innstæðueigendur eða viss innlánsform séu undanskilin tryggingakerfinu eða hin tryggða fjárhæð lægri. Skrá yfir þessi frávik eru í I. viðauka tilskipunar 94/19/EB. Þar á meðal eru m.a. innlán frá fjármálastofnunum og tryggingafélögum samkvæmt 1. og 2. tölul. viðaukans, sbr. ákvæði 14. tölul. í I. viðauka tilskipunarinnar. Þessar undanþágur byggjast í meginatriðum á því að þeir sem þar eru tilgreindir hafi sem eigendur innlána, vegna sérþekkingar sinnar eða tengsla við innlánsstofnun, betri þekkingu en innlánseigendur almennt á stöðu innlánsstofnana og áhættu í rekstri þeirra. Í þessum hópi eru fagfjárfestar eins og fjármálafyrirtæki, ríki og sveitarfélög, fjárfestingarfélög og lífeyris-og eftirlaunasjóðir.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 98/1999 vaknar greiðsluskylda innstæðudeildar TIF þegar aðildarfyrirtæki er að áliti Fjármálaeftirlitsins ekki fært um að inna af hendi greiðslu miðað við "andvirði innstæðu". Síðar í ákvæðinu er endurtekin sú skilgreining á innláni sem fram kemur í 1. gr. tilskipunarinnar frá 1994.

Við samanburð á ákvæðum íslensku laganna og þeirra heimilda sem koma fram í tilskipuninni til að undanskilja innlán tryggingaverndinni sést að af hálfu Íslands hafa heimildir til slíkra undanþága aðeins verið notaðar í takmörkuðum mæli. Þegar skoðað er hvernig einstök aðildarríki ESB og EES hafa notað þessar undanþáguheimildir kemur í ljós að það er mjög mismunandi enda hafa ríkin ákveðið valfrelsi í þessu efni.

Eins og segir í tilskipuninni og lögum nr. 98/1999 er byggt á því að undir tryggð innlán falli innstæður sem eru til komnar í "hefðbundinni almennri bankastarfsemi". Hvað falli undir það er ekki skýrt nánar. Starfsemi banka og fjármálafyrirtækja hefur tekið miklum breytingum á allra síðustu árum og það á meðal annars við ýmis innlánsform og viðtöku á fé til ávöxtunar sem í boði hefur verið hjá þessum fyrirtækjum. Í ýmsum tilvikum hafa þetta verið samningsbundin viðskipti um hærri fjárhæðir en almennt er um hefðbundin innlán og samið er um ákveðinn geymslutíma fjárins og ávöxtun. Þegar íslensku bankarnir hófu söfnun innlána erlendis í gegnum útibú þar byrjaði sú starfsemi gjarnan á því að útibúin hófu viðtöku á svonefndum heildsöluinnlánum (e. wholesale deposit) og þau voru fyrirferðarmikil í fjármögnun íslensku bankanna allt fram að falli þeirra þótt verulega drægi úr endurnýjun samninga um þessi innlán og þar með heildarfjárhæð þeirra á síðustu mánuðum og vikum fyrir fall bankanna.

Heildsöluinnlán koma ýmist til vegna frumkvæðis viðkomandi banka eða sjálfstæðra miðlara. Banki hefur þá lagt mat á þörf sína fyrir fjármagn með tilliti til aðstæðna á fjármálamarkaði.Telji hann rétt að afla fjár með þessum hætti leitar hann til miðlara á peningamarkaði með tilboð um kjör og tímalengd innlánanna.Vera kann að miðlararnir geri gagntilboð eða þeir hafi beinlínis frumkvæði að því að gera banka tilboð um slík innlán. Þá getur verið að samkomulagi um heildsöluinnlán sé komið á í beinum samskiptum banka og viðskiptamanns. Heildsöluinnlán hafa því ekki fyrirfram fasta skilmála sem innstæðueigandi gengur að heldur semja aðilar um þau kjör sem heildsöluinnlánið á að bera, þ.m.t. vexti og tímalengd. Eigendur þessara fjármuna eru gjarnan stærri fjárfestar, opinberar stofnanir og sveitarfélög, samtök og fyrirtæki. Í sumum tilvikum áskilja þessir aðilar að sá banki sem þeir skipta við hafi ákveðið lánshæfismat þannig að breyting á því getur haft veruleg áhrif á viðskiptin.

Í upphafi árs 2007 varð þessi þróun í starfsemi íslensku bankanna með söfnun heildsöluinnlána erlendis Landsbanka Íslands og Samtökum fjármálafyrirtækja tilefni til að gera athugasemdir við að TIF legði til grundvallar að innlán frá stærri fjárfestum, og þar með talið heildsöluinnlán, teldust tryggð innlán hér á landi og greitt væri af þeim til sjóðsins þrátt fyrir heimildir í tilskipun ESB til að undanskilja slík innlán tryggingaverndinni.Viðbrögð við þessum erindum voru annars vegar þau að stjórn TIF óskaði eftir álitsgerð frá lögmanni sjóðsins um hvort heildsöluinnlán væru tryggð innlán samkvæmt lögum um sjóðinn og hins vegar skipaði viðskiptaráðherra nefnd til að vinna að endurskoðun laga nr. 98/1999 en nánar verður fjallað um aðdraganda að skipun og starf þeirrar nefndar í köflum 17.8 og 17.9.

TIF óskaði eftir lögfræðilegu áliti Karls Axelssonar, hæstaréttarlögmanns, á því hvers konar innstæður væru skilgreindar sem tryggðar innstæður skv. 6. gr. laga nr. 98/1999. Í álitsgerð frá 25. maí 2007 taldi Karl, með nánari rökstuðningi sem ekki er sérstök þörf á að rekja hér, meiri líkur en minni á því að löggjöf um innstæðutryggingar ætti einnig við um þennan flokk innlána. Álitamál um stöðu heildsöluinnlána og hvort rétt væri og heimilt að undanskilja þau tryggingavernd TIF voru síðan til umfjöllunar á vettvangi þeirrar nefndar sem vann að endurskoðun laga nr. 98/1999.

Hér er ekki tilefni til þess að fjalla frekar um ýmis þau form innlána og samninga um vörslu og ávöxtun peninga sem komu til innan íslensku bankanna á síðustu árum og álitamál kann að vera um hvort heimilt hafi verið m.t.t. ákvæða tilskipunar ESB að undanskilja tryggingavernd TIF ef löggjafinn hefði kosið að fara þá leið og þá sérstaklega með tilliti til þess frá hvaða aðila slík innlán stöfuðu.

Þær athugasemdir íslensku fjármálafyrirtækjanna sem vísað var til hér að framan virðast ekki síður hafa byggst á því að viðtaka bankanna á fjármunum í formi svonefndra heildsöluinnlána og peningamarkaðsinnlána hafi í eðli sínu ekki verið viðtaka á innlánum í hefðbundinni bankastarfsemi. Hér er ástæða til að minna á að viðtaka innlána er hluti af leyfisbundinni starfsemi fjármálafyrirtækja en að baki slíkri leyfisveitingu búa þeir almannahagsmunir að rekstur fjármálafyrirtækja sé traustur og þau lúti opinberu eftirliti. Í ljósi þessa verður að telja hæpið að sérstök samningsbundin viðtaka á peningum til tímabundinnar vörslu og endurgreiðslu síðar með ákveðinni ávöxtun falli utan þess innlánahugtaks sem stuðst er við í innlánstilskipuninni og lögum nr. 98/1999.

17.4.7 Greiðslur til innstæðueigenda

Í 7. gr. tilskipunar ESB segir að innlánatryggingakerfin skuli tryggja að samanlögð innlán hvers innstæðueiganda séu tryggð upp að 20.000 evrum ef innlánin verði ótiltæk. Með ákvæði 10. gr. laga nr. 98/1999 var sú lágmarksfjárhæð sem TIF ber að greiða til hvers innstæðueiganda ákveðin sem jafngildi 20.887 evra í íslenskum krónum. Það vekur hins vegar athygli við samanburð á reglum laga nr. 98/1999 um greiðslur til innlánseigenda og reglum um það efni í öðrum Evrópuríkjum að meginreglan hér er sú að greiða skuli hverjum innstæðueiganda heildarandvirði innstæðu hans en lágmarksfjárhæðin komi aðeins til ef eignir innlánsdeildarinnar hrökkvi ekki til að greiða heildarfjárhæð tryggðra innstæðna.Verður ekki annað séð en að það heyri til undantekninga að þessi leið sé farin í öðrum Evrópuríkjum enda er almennt talið í umfjöllun um innlánstryggingar að það sé fallið til þess að auka svonefndan freistnivanda (e. moral hazard) bæði innlánseigenda og banka ef innlán eru að fullu tryggð.

Í 11. gr. tilskipunarinnar er kveðið á um að við greiðslur samkvæmt tryggingakerfinu hafi tryggingakerfið rétt til að ganga inn í kröfuréttindi innstæðueiganda við skiptameðferð, sem svarar til fjárhæðarinnar sem greidd er, án þess að það hafi að öðru leyti áhrif á þau réttindi sem kerfið kann að hafa samkvæmt landslögum. Samkvæmt 10. gr. laga nr. 98/1999 yfirtekur TIF kröfu kröfuhafa á hendur hlutaðeigandi aðildarfyrirtæki eða þrotabúi komi til greiðslu úr sjóðnum. Minnt skal á að innlán höfðu fram að setningu neyðarlaganna, laga nr. 125/2008, í október 2008 stöðu almennra krafna við skipti á þrotabúi innlánsstofnunar og hið sama gilti um yfirtekna kröfu tryggingarsjóðsins. Með neyðarlögunum voru "kröfur vegna innstæðna samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fjárfesta" og yfirteknar kröfur tryggingarsjóðsins gerðar að svonefndum forgangskröfum samkvæmt 1. mgr. 112. gr. laga um gjaldþrotaskipti.

17.4.8 Staðan ef eignir tryggingarsjóðsins duga ekki til að greiða lágmarksbætur

Því var lýst hér að framan að í tilskipun ESB eru ekki ákvæði um hvernig aðildarríkin skuli að lágmarki haga fjármögnun innlánstrygginga eða stærð tryggingarsjóða í ríkjunum. Ákvæði tilskipunarinnar um að innlánstryggingakerfin skuli tryggja að innlán hvers innstæðueiganda séu tryggð upp að ákveðinni lágmarksfjárhæð eru hins vegar skýr. Í tilskipuninni eða gögnum um undirbúning hennar kemur ekkert fram um hvernig skuli staðið að málum ef eignir tryggingarsjóðs duga ekki til að greiða lágmarksbætur.

Í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 98/1999 er svohljóðandi ákvæði um íslenska tryggingarsjóðinn:

"Hrökkvi eignir sjóðsins ekki til og stjórn hans telur til þess brýna ástæðu er henni heimilt að taka lán til að greiða kröfuhöfum."

Samkvæmt 11. gr. laganna er stjórn sjóðsins heimilt að lána allt að 50 milljónum kr. á milli innstæðudeildar og verðbréfadeildar. Lánið skal endurgreiðast innan 36 mánaða. Þá kemur fram í 17. gr. laganna að sjóðurinn verði hvorki tekinn til gjaldþrotaskipta né er heimilt að gera aðför í eignum hans.

Í samræmi við framangreint hefur Alþingi ákveðið að hér á landi skuli tryggingarsjóður innlána,TIF,vera sjálfseignarstofnun og ef þær eignir sem eru í sjóðnum hrökkvi ekki til að greiða kröfur sem falli á hann sé það verkefni stjórnar sjóðsins að taka afstöðu til þess hvort fjárþörf sjóðsins verði leyst með lántöku til að greiða kröfuhöfum. Ætla verður að þarna sé byggt á því að framtíðargreiðslur bankanna og fjármálafyrirtækja til sjóðsins samkvæmt lögum verði þá meðal annars nýttar til að greiða upp lánið.

Þegar lög um tryggingarsjóði í ríkjum ESB/EES eru skoðuð sést að þar voru almennt ekki ákvæði um hvernig ætti að leysa úr þeirri stöðu sem kynni að koma upp ef eignir sjóðanna dygðu ekki til að mæta áföllnum skuldbindingum. Það er helst að þar sé að finna ákvæði um lántökur af hálfu stjórna sjóðanna en efni þeirra ákvæða er mismunandi ef þau eru á annað borð til staðar. Eins og áður hefur verið tekið fram verður við þennan samanburð að gera greinarmun á réttarástandinu og þar með lögum í ríkjum ESB fyrir og eftir fyrstu daga októbermánaðar 2008 en þá samþykkti framkvæmdastjórn Evrópubandalagsins að yfirlýsingar einstakra ríkja m.a. um ríkisábyrgðir vegna innlána féllu undir undanþáguheimildir reglna um takmarkanir á ríkisstuðningi í ljósi þess ástands sem komið var upp á fjármálamörkuðum heimsins.

Ákvæði í lögum um tryggingarsjóðina annars staðar á Norðurlöndum fram til október 2008 voru í raun þverskurður af þeim reglum sem finna mátti hjá öðrum Evrópuríkjum. Í norsku lögunum voru engin ákvæði um lántöku af hálfu tryggingarsjóðsins. Í dönsku lögunum var fyrst gert ráð fyrir að ef eign í deild sjóðsins, sem voru þrjár, dygði ekki til þess að greiða kröfur í samræmi við lögin skyldi deildin taka lán hjá hinum deildunum.Takmörk voru á því hversu hátt slíkt lán gæti verið. Í skýringum við lögin er á því byggt að ef lánamöguleikar innan sjóðsins eru tæmdir og deildina skorti enn fé til að mæta skuldbindingum sínum geti hún tekið lán annars staðar. Í dönsku lögunum var ákvæði um að efnahags- og atvinnumálaráðherra gæti með samþykki fjármálanefndar þingsins veitt ábyrgð, þ.e. ríkisábyrgð, fyrir lánum sem sjóðurinn tæki til að uppfylla skyldur sínar. Lögin um sænska tryggingarsjóðinn kveða á um að sjóðurinn geti fengið lán hjá sérstakri stofnun sænska ríkisins sem fer með ríkisskuldir (Riksgäldskontoret).Ákvæði um finnska innlánstryggingarsjóðinn eru í þarlendum lögum um fjármálafyrirtæki. Þar segir að sjóðurinn geti eftir því sem nánar er ákveðið í samþykktum hans tekið lán til að mæta skuldbindingum sjóðsins. Í lögunum er tekið fram að í samþykktunum skuli vera ákvæði um að þeim bönkum sem eigi aðild að sjóðnum sé skylt að veita sjóðnum lán til þess að hann geti uppfyllt skyldur sínar. Í lögunum eru síðan ákvæði um hvernig skyldan til þessara lánveitinga bankanna til sjóðsins skuli skiptast milli þeirra og um endurgreiðslu.Þessum ákvæðum er síðan fylgt eftir í samþykktum sjóðsins og þar er tekið fram að Fjármálaeftirlitið geti ef sjóðurinn hefur tekið lán til að mæta skuldbindingum sínum ákveðið að greiðslur bankanna til sjóðsins verði hærri þar til sjóðurinn hefur endurgreitt lánið.

Eins og þessi ákvæði bera með sér hafa ríki ESB/EES almennt fylgt eftir því grundvallarsjónarmiði tilskipunar 94/19/EB að lánastofnanirnar skuli sjálfar bera kostnaðinn við fjármögnun innlánstryggingakerfanna með því að mæla fyrir um skyldu lánastofnana til að greiða það sem nefna mætti iðgjöld til sjóðanna og ætla þeim síðan að brúa fjárþörf vegna skuldbindinga sem falla á sjóðina tímabundið með lántökum og mæla þá eftir atvikum fyrir um hærri iðgjöld lánastofnana meðan verið er að greiða lánin. Þarna er þá gengið út frá því að áfram verði til staðar í viðkomandi landi lánastofnanir sem geti og eigi að greiða iðgjöld til tryggingarsjóðsins. Það hvort mælt er fyrir um heimildir og möguleika tryggingarsjóðanna til að fá lán hjá sérstökum stofnunum viðkomandi ríkis, sbr. t.d. Svíþjóð, eða ábyrgðir hjá slíkum stofnunum eða beint hjá ríkinu heyrir til undantekninga. Þar sem sú leið hefur verið farin verður helst ráðið af fyrirliggjandi upplýsingum að slíkar ráðstafanir af hálfu viðkomandi ríkis hafi verið eða séu liður í aðgerðum til þess að varðveita fjármálastöðugleika og traust á bankakerfi viðkomandi ríkis enda hafa þau í ýmsum slíkum tilvikum gengið í gegnum bankakrísur fyrir ekki svo löngu. Það verður ekki séð að slík aðkoma opinberra stofnana eða ríkisins hafi í undirbúningsgögnum að lögum í þessum ríkjum almennt verið talin leiða beint af ákvæðum tilskipunar ESB.

Þegar reglur íslensku laganna um tryggingarsjóð innstæðueigenda eru bornar saman við reglur um slíka sjóði í öðrum ríkjum ESB/ EES, og þá fyrst og fremst þau sem byggja á svonefndri fyrirfram fjármögnun sjóðanna af hálfu innlánsstofnana (ex ante), verður ekki annað séð en að íslensku reglurnar séu almennt hliðstæðar reglum í þeim ríkjum. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að tilskipun ESB kveður á um að aðildarríkin skuli innleiða ákveðnar lágmarksreglur og séu þær uppfylltar geta ríkin valið mismunandi leiðir og viðbótarreglur svo fremi sem þær fari ekki í bága við aðrar og almennar reglur Evrópuréttarins.

17.4.9 Ábyrgð vegna innleiðingar á tilskipun 94/19/EB í íslenskan rétt

Í aðfaraorðum tilskipunar 94/19/EB er sérstaklega fjallað um ábyrgð aðildarríkjanna og yfirvalda þeirra gagnvart innstæðueigendum, sbr. 24. málsgrein sem tekin er upp orðrétt hér til hliðar á ensku og íslensku.

Eins og rakið hefur verið hér að framan verður ekki annað séð en að reglur laga um íslenska tryggingarsjóðinn séu um margt áþekkar þeim reglum sem gilda t.d. annars staðar á Norðurlöndum um þau lágmarksatriði sem tilskipun ESB um innlánstryggingakerfin hljóðar um. Það á bæði við um reglur um fjármögnun og stærð innlánstryggingarsjóðsins. Þá verður heldur ekki annað séð en Ísland hafi með lögum innleitt efnislega þær lágmarksreglur sem leiðir beint af tilskipuninni og hér skipta máli. Minnt skal á að aðildarríki ESB og EES hafa í framhaldi af innleiðingu tilskipunar 94/19/EB tilkynnt hlutaðeigandi stofnunum ESB og EES um tilheyrandi lagasetningu og ekki liggur annað fyrir en að þær stofnanir hafi tekið við þeim tilkynningum athugasemdalaust.

Með þessu hefur þó ekki verið svarað þeirri spurningu hvort tilskipun 94/19/EB hafi verið innleidd hér á landi þannig að fullnægjandi sé með tilliti til 24. málsgreinar í aðfaraorðum tilskipunarinnar.

Samkvæmt efnisreglu 1. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar skulu innlánatryggingakerfi aðildarríkjanna tryggja að samanlögð innlán hvers innstæðueiganda séu tryggð upp að 20.000 evrum ef innlánin verða ótiltæk. Það er aðildarríkjanna að sjá til þess að innan hvers ríkis hafi verið komið upp tryggingakerfi sem ábyrgist innlánin og greiðslu bóta í samræmi við þessa lágmarkstryggingu. Álitaefnið hér er því hver verður réttarstaða innstæðueigenda ef innlánatryggingakerfi sem komið hefur verið upp í viðkomandi ríki, og starfar eftir reglum sem fullnægja að forminu til lágmarksreglum tilskipunar ESB, hefur ekki tiltæka fjármuni til þess að greiða að fullu þær fjárkröfur sem að því er beint vegna tapaðra innlána.

Í þessu sambandi reynir á hvort ákvæði tilskipunarinnar hafi það sem nefnd eru bein réttaráhrif fyrir borgara ESB/EES þannig að þeir geti á grundvelli efnisreglna tilskipunarinnar gert fjárkröfu á viðkomandi aðildarríki eða hvort um er að ræða skaðabótakröfu innstæðueiganda þar sem hann telur, og þarf að sýna fram á, að aðildarríkið hafi ekki innleitt og fullnægt þeim reglum sem tilskipunin hljóðar um og beri því bótaábyrgð eftir þeim reglum sem mótast hafa um bótaábyrgð ríkja innan Evrópuréttarins í slíkum tilvikum.

Nánar verður fjallað um framangreint í ályktunum rannsóknarnefndarinnar í kafla 17.18 hér á eftir. Fyrst verður fjallað um stjórn og starfsemi TIF,þróun innlána í íslensku bönkunum og stöðu TIF,starf að endurskoðun laga um TIF,og viðbrögð stjórnar TIF,bankanna og stjórnkerfisins vegna stóraukinna innlána á árunum 2006 til 2008 og þar með skuldbindinga TIF. Í framhaldi af því verður aftur tekið til við að fjalla um hugsanlega ábyrgð íslenska ríkisins vegna skuldbindinga TIF og þau viðhorf sem uppi voru innan stjórnkerfisins og bankanna um það atriði.

17.5 Stjórn TIF og rekstur

Samkvæmt 4.gr.laga nr.98/1999 er stjórn TIF skipuð sex mönnum til tveggja ára í senn.Viðskiptabankar tilnefna tvo menn í stjórn sjóðsins, sparisjóðir einn mann, fyrirtæki í verðbréfaþjónustu og aðrir sem nýta sér heimildir laga til að stunda viðskipti með verðbréf sameiginlega einn mann og viðskiptaráðherra tvo menn. Þá skal viðskiptaráðherra tilnefna fulltrúa innstæðueigenda og fjárfesta sem áheyrnaraðila með málfrelsi og tillögurétt í stjórn sjóðsins og skal hann uppfylla sömu kröfur og stjórnarmenn.Viðskiptaráðherra skipar formann stjórnar.

Af þessu er ljóst að meiri hluti stjórnar TIF er tilnefndur af þeim fyrirtækjum sem eiga aðild að sjóðnum.Sérhver aðili á rétt til setu á aðalfundi sjóðsins,sjá 5.gr.Á aðalfundi skal leggja fram endurskoðaðan ársreikning og ársskýrslu stjórnar.Aðalfundur setur sjóðnum samþykktir sem kveða nánar á um verkefni aðalfunda en samþykktirnar eru háðar samþykki ráðherra að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins.Tillaga til breytinga á samþykktum sjóðsins þarf fulltingi 2/3 hluta atkvæða á aðalfundi og samþykki ráðherra.

Viðskiptaráðherra skal skipa tvo menn í stjórn TIF án tilnefningar og hann skipar formann stjórnar en ekki kemur fram í lögunum að formaðurinn skuli vera annar þeirra tveggja sem ráðherra skipar í stjórnina. Þótt það leiði ekki af ákvæðum laganna hafa þeir tveir fulltrúar sem viðskiptaráðherra hefur skipað í stjórn sjóðsins síðustu ár komið úr röðum starfsmanna fjármálaráðuneytisins og viðskiptaráðuneytisins.Hefur ráðherra skipað þann sem komið hefur úr röðum starfsmanna viðskiptaráðuneytisins formann stjórnar TIF. Á aðalfundi TIF 2006 tilnefndi viðskiptaráðherra Þóru Margréti Hjaltested, lögfræðing í viðskiptaráðuneytinu, og Þórhall Arason, skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu, sem fulltrúa sína í stjórn TIF næstu tvö árin og tilnefndi jafnframt Þóru sem formann stjórnar. Aðrir stjórnarmenn þetta tímabil voru Haukur Þór Haraldsson, Landsbanka Íslands, og Margrét Sveinsdóttir, Glitni, tilnefnd af viðskiptabönkunum, Guðmundur Hauksson, Spron, tilnefndur af sparisjóðunum, og Andri Sigurðsson, Kaupþingi, tilnefndur af fyrirtækjum í verðbréfaþjónustu. Þá tilnefndi viðskiptaráðherra Halldór Þ. Halldórsson sem áheyrnarfulltrúa af hálfu innlánseigenda. Þóra lét af starfi formanns um mitt ár 2006 en við starfi hennar tók Guðrún Þorleifsdóttir, lögfræðingur í viðskiptaráðuneytinu. Þá tók Kolbeinn Árnason, Kaupþingi, við af Andra sem fulltrúi fyrirtækja í verðbréfaþjónustu um mitt ár 2007.Viðskiptaráðherra skipaði Áslaugu Árnadóttur, skrifstofustjóra í viðskiptaráðuneytinu, þá starfandi ráðuneytisstjóra, formann stjórnar TIF frá aðalfundi sjóðsins 2008 (29. febrúar) til og með aðalfundi sjóðsins á árinu 2010.Varamaður Áslaugar var skipuð Jónína S. Lárusdóttir, ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu. Þá skipaði ráðherra áfram Þórhall Arason, skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu, til sama tíma og varamaður hans var skipaður Pétur U. Fenger, starfsmaður í fjármálaráðuneytinu. Fulltrúar aðildarfyrirtækjanna í stjórn TIF frá og með aðalfundi 2008 (febrúar) voru áfram þeir sömu. Áheyrnarfulltrúi var áfram sá sami.

Samkvæmt fundargerðum stjórnar TIF hélt hún sjö bókaða fundi á árinu 2007 og á árinu 2008 voru stjórnarfundirnir fjórir fram til 1. október, þ.e. 26. febrúar, 21. apríl, 30. júní og 1. október. Meðal viðfangsefna á stjórnarfundunum var ávöxtun og stýring eigna sjóðsins, útreikningur á inngreiðslum til deilda sjóðsins og samstarfssamningar við erlenda tryggingarsjóði vegna samninga bankanna um viðbótartryggingu (e. topping-up). Við lok september 2008 hafði TIF gert slíka samninga við tryggingarsjóðina í Noregi, Finnlandi, Danmörku (vegna Færeyja), Bretlandi (dags. 31. október 2006) og Hollandi (dags. 22./30. apríl 2008). Fleiri samningar voru í undirbúningi, m.a. við sænska tryggingarsjóðinn. Af fundargerðum stjórnarinnar verður ráðið að íslensku bankarnir hafi lagt áherslu á að slíkir samningar væru til staðar. Þannig er bókað í fundargerð 22. nóvember 2007 þegar fjallað er um samning við finnska tryggingarsjóðinn að fram hafi komið hjá stjórnarformanni "að mikið lægi á hjá Kaupþingi að fá aðild að finnska sjóðnum" en hinir erlendu tryggingarsjóðir lögðu áherslu á að samningar milli tryggingarsjóðanna væru í gildi til að greiða fyrir uppgjöri ef reyndi á greiðsluskyldu sjóðanna.Tregðu virðist hins hafa verið farið að gæta hjá hinum erlendu sjóðum við að gera slíka samstarfssamninga. Í fundargerð stjórnar TIF 1. október 2008 kom fram að "eitthvað tefði málið hjá Svíunum" því samningur sem fór til þeirra frá TIF um sumarið í lokagerð hefði ekki enn borist til baka. Þá var greint frá því að franski tryggingarsjóðurinn vildi ekki gera "topping-up" samning við íslenskt fjármálafyrirtæki sem sótt hefði um slíka aðild. Fram kom einnig að Ítalar hefðu dregið málið á langinn.

Í lögum um TIF er tekið fram að stjórn sjóðsins sé heimilt að ráða framkvæmdastjóra við sjóðinn eða semja við lögaðila um rekstur og vörslu hans. Lögaðilinn getur verið Seðlabanki Íslands og vörslufyrirtæki samkvæmt lögum um verðbréfasjóði. Frá stofnun TIF og allt þar til stóru íslensku bankarnir féllu í byrjun október 2008 var í gildi samningur milli sjóðsins og Seðlabanka Íslands um að starfsmaður bankans gegndi starfi framkvæmdastjóra sjóðsins. Frá árinu 2005 til október 2008 sinnti Jónas Þórðarson, starfsmaður á fjármálasviði bankans, starfi framkvæmdastjóra TIF. Samkvæmt upplýsingum frá Seðlabankanum var ekki um að ræða fastákveðið starfshlutfall heldur réðst sá tími Jónasar sem fór í að sinna þessu starfi af tilfallandi verkefnum vegna sjóðsins. Þannig undu þessi verkefni upp á sig og á árinu 2008 fram að falli bankanna fóru milli 50–75% af vinnutíma Jónasar í að vinna fyrir sjóðinn. Í október 2008 samdi sjóðurinn við Lex lögmannsstofu um að sinna verkefnum fyrir sjóðinn og sinnti einn af lögfræðingum stofunnar starfi framkvæmdastjóra sjóðsins um tíma.

Af hálfu stjórnar TIF hefur frá árinu 2001 verið samið við banka og fjármálafyrirtæki um fjárvörslu, ávöxtun og umsýslu fjármuna sjóðsins í samræmi við fjárfestingarstefnu sem stjórnin hefur samþykkt.

Við athugun rannsóknarnefndarinnar og samanburð við erlendar systurstofnanir TIF hefur það vakið athygli nefndarinnar að víðast hvar erlendis er starfsemi tryggingarsjóðanna mun umfangsmeiri en hér á landi og þeir eru í ýmsum tilvikum, t.d. á Norðurlöndunum, virkir í fræðslustarfi um áhættu í rekstri banka og viðlagastarfi vegna hugsanlegra áfalla í rekstri banka og fjármálafyrirtækja. Dæmi um þetta er t.d. Bankenes sikringsfond í Noregi en á árunum 2004 til 2006 var á vegum sjóðsins unnið yfirlit yfir ýmis atriði sem kynnu að koma upp og leysa þyrfti úr ef bankar lentu í krísu. Samantekt og um leið leiðbeiningar um þessi atriði voru síðan gefnar út í skýrslu 2. mars 2007 og birtar á heimasíðu sjóðsins.

Í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 98/1999 segir að stjórn TIF skuli á tveggja ára fresti, eða oftar ef ástæða þykir til, gera ráðherra grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins samkvæmt ákvæðum laganna. Í þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur kannað og eru einkum frá árunum 2006 til 2008 verður ekki séð að þetta ákvæði hafi verið framkvæmt en nánar verður vikið að því í kafla 17.10.1.

Eins og áður sagði var Tryggingarsjóður viðskiptabankanna sjálfstæð ríkisstofnun. Sá sjóður var lagður niður 1. janúar 2000. Frá og með ríkisreikningi fyrir árið 2000 hefur verið gerð grein fyrir ársreikningum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (TIF) í D-hluta ríkisreiknings. Samkvæmt lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, skulu teljast til hans "fjármálastofnanir ríkisins, þar með taldir bankar og vátryggingafyrirtæki í eigu ríkisins, enda séu þær hvorki sameignar- né hlutafélög". Ríkisendurskoðun hefur í skýrslum sínum um endurskoðun ríkisreiknings, síðast fyrir árið 2007, gert athugasemdir við þetta og vísað til þess að TIF "geti með engu móti talist eign ríkisins og það ber heldur enga ábyrgð á skuldbindingum hans".

17.6 Innlán og staða TIF á árunum 2000–2006 og ábendingar um þörf á að styrkja innlánstryggingakerfið

TIF hóf starfsemi sína í byrjun árs 2000 og tók þá við eignum fyrri innstæðutryggingarsjóða. Þessar eignir voru í ársbyrjun 2000 alls 2.963 milljónir kr. en tryggð innlán í íslenska bankakerfinu á árinu 2000 voru að meðaltali 276 milljarðar kr. Eignir sjóðsins voru því um 1,07% af hinum tryggðu innlánum. Í lögum um stofnun TIF hafði áfram verið fylgt fyrra viðmiði frá eldri lögum um tryggingarsjóðina þar sem sagði að heildareign innstæðudeildar skyldi að lágmarki nema 1% af meðaltali tryggðra innstæðna í viðskiptabönkum og sparisjóðum á næstliðnu ári,sbr.mynd 2.Á árunum 2000 og 2001 nægðu eignir TIF til þess að mæta umræddu 1% lágmarki en frá og með árinu 2002 jukust innlán verulega. Þannig var meðaltal innlána komið í 498 milljarða kr. á árinu 2004. Það sem vantaði upp á að 1% markinu yrði náð var innheimt eftir á hjá fjármálastofnunum, annars vegar með árlegu gjaldi, sem þó gat ekki verið hærra en sem nam 0,15% af meðaltali tryggðra innstæðna í hlutaðeigandi fjármálastofnun á næstliðnu ári, og hins vegar með því að fjármálastofnanirnar lögðu fram ábyrgðaryfirlýsingar sem sjá má á myndum 2 og 3.

Í lok árs 2001 beindi Jóhanna Sigurðardóttir, alþingismaður, fyrirspurn á Alþingi til viðskiptaráðherra um TIF. Hún spurði meðal annars hvort ráðherra teldi TIF nægjanlega öflugan til að geta mætt hugsanlegum skakkaföllum fjármálastofnana, annars vegar vegna innstæðna hjá bönkum og sparisjóðum og hins vegar vegna verðbréfaeignar. Í skriflegu svari Valgerðar Sverrisdóttur viðskiptaráðherra var vísað til þess að markmiðið með lögum um innstæðutryggingar væri að veita viðskiptavinum lánastofnana og fyrirtækja í verðbréfaþjónustu lágmarksvernd gegn greiðsluerfiðleikum viðkomandi fyrirtækis. Þá var lýst reglum um greiðslur úr sjóðnum. Síðan sagði: "Stórt gjaldþrot fjármálafyrirtækis getur leitt til þess að ekki séu nægilegar eignir til í sjóðnum til að greiða kröfuhöfum en við slíkar aðstæður er heimilt að taka lán til að greiða þeim." Þingmaðurinn spurði líka hvort ráðherra gæti fullvissað sparifjáreigendur um að tryggingavernd þeirra vegna innstæðna í bönkum eða verðbréfaeignar væri nægjanlega örugg þannig að tap þeirra yrði að fullu bætt kæmi til gjaldþrota eða skakkafalla á fjármálamarkaðnum eða hjá einstökum fjármálafyrirtækjum. Svar ráðherra hljóðaði svo: "Nei. Kröfur eru ekki bættar að fullu nema eignir sjóðsins hrökkvi til." Síðan vísaði hann til þess sem áður hefði komið fram í svari hans um lágmarksvernd hvers kröfuhafa. Þingmaðurinn spurði að síðustu hvort ráðherra væri reiðubúinn að beita sér fyrir því að tryggingarsjóðurinn tæki á sig fulla tryggingavernd einstaklinga vegna innstæðna í bönkum eða verðbréfaeignar. Ráðherra svaraði spurningunni neitandi og taldi að mestu máli skipti að einstaklingar með lágar innstæður fengju kröfur sínar bættar að fullu. Vísbendingar væru um að tiltölulega fáir einstaklingar ættu innstæður yfir lágmarkstryggingavernd og ekki væri þörf á þeirri neytendavernd sem fælist í innstæðutryggingakerfi fyrir eignameiri einstaklinga. Þá benti ráðherra á að innstæðuverndin hér á landi væri meiri heldur en víðast hvar á EES-svæðinu, þó að Noregi undanskildum, og þá hefði Ísland ekki nýtt undanþágur sem tilskipun Evrópusambandsins heimilaði.

Á ársfundi Fjármálaeftirlitsins 3. nóvember 2004 lýsti forstjóri eftirlitsins, Páll Gunnar Pálsson, því að hann teldi eðlilegt m.a. í ljósi breytinga sem orðið hefðu á stöðu og hlutverki eigenda virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum og vátryggingafélögum að hugað yrði reglulega að því hvort styrkja þyrfti umgjörð um starfsemi þessara fyrirtækja.Taldi hann rétt að velta upp þeirri spurningu hvort í þágildandi umgjörð fælist nægilegt aðhald með og/eða hvati fyrir eigendur virkra eignarhluta til þess að stuðla að þeim langtímahagsmunum sem þyrftu að vera í fyrirrúmi í rekstri fjármálafyrirtækja og vátryggingafélaga sem samfélagslega og efnahagslega mikilvægra fyrirtækja. Hann tók fram að gríðarlegur vöxtur margra fjármálafyrirtækja benti kannski til hins gagnstæða. Páll Gunnar nefndi atriði sem mætti huga að í þessu sambandi að mati Fjármálaeftirlitsins og rakti síðan þau sjónarmið sem tekin eru upp hér til hliðar.

Mánuði síðar eða 7. desember 2004 komu fram tvær fyrirspurnir á Alþingi um málefni TIF en þá beindi Jóhanna Sigurðardóttir, alþingismaður, fyrirspurnum til viðskiptaráðherra sem svarað var skriflega 1. og 10. febrúar 2005. Í fyrirspurninni sem svarað var fyrr spurði þingmaðurinn um eignir TIF og greiðslur fjármálafyrirtækja til sjóðsins auk þess spurt var hvort Fjármálaeftirlitið hefði gert athugasemdir við stöðu sjóðsins með tilliti til tryggingaverndar eða áhættustýringar eða annarra þátta sem lytu að fjárhagslegri stöðu sjóðsins út frá öryggi innstæðueigenda. Jafnframt spurði þingmaðurinn hvort komið hefðu fram tillögur frá eftirlitinu til að styrkja fjárhagsstöðu sjóðsins eða eftirlit með honum. Í svari viðskiptaráðherra,Valgerðar Sverrisdóttur, var vísað til þess að samkvæmt 15. gr. laga nr. 98/1999 hefði Fjármálaeftirlitið eftirlit með að starfsemi TIF væri í samræmi við lög, reglugerð og samþykktir fyrir sjóðinn.Þá kom fram að Fjármálaeftirlitið hefði ekki gert athugasemdir gagnvart TIF um stöðu sjóðsins með tilliti til tryggingaverndar eða áhættustýringar eða annarra þátta sem lytu að fjárhagslegri stöðu sjóðsins út frá öryggi innstæðueigenda. Þá hefði stofnunin heldur ekki sett fram tillögur gagnvart TIF til að styrkja fjárhagsstöðu sjóðsins eða eftirlit með honum. Í lok svarsins sagði að rétt þætti þó að geta þess að á síðasta ársfundi Fjármálaeftirlitsins 3. nóvember 2004 hefði forstjóri stofnunarinnar rætt um að huga þyrfti að styrkingu tryggingaverndar innstæðueigenda og fjárfesta. Í framhaldi af því er birtur sá kafli ræðunnar sem tekinn er upp orðrétt hér að framan.

Í fyrirspurninni sem viðskiptaráðherra svaraði síðar óskaði þingmaðurinn eftir upplýsingum um hvernig væri háttað tryggingavernd innstæðueigenda hérlendis samanborið við annars staðar á Norðurlöndunum og um meðalinnstæður í bönkunum. Síðasta spurningin laut að því hvort ráðherra teldi rétt í ljósi aðstæðna á fjármálamarkaði að grípa til aðgerða til að treysta betur stöðu innstæðueigenda og hvort hann teldi að öryggi þeirra væri nægjanlega tryggt komi til alvarlegra skakkafalla hjá innlánsstofnunum þannig að þær geti ekki staðið við skuldbindingar gagnvart innstæðueigendum. Í skriflegu svari viðskiptaráðherra,Valgerðar Sverrisdóttur, sagði að ráðherra teldi að núverandi lágmarksinnstæðutrygging samkvæmt lögum um innstæðueigendur og tryggingakerfi fyrir fjárfesta veitti innstæðueigendum fullnægjandi vernd. Í lok svarsins kom fram að ráðherra teldi að ástæða væri til að huga að því á næstu misserum hvort rétt væri að innlánastofnanir greiddu meira til sjóðsins, t.d. með því að hækka það hlutfall tryggðra innstæðna sem sjóðurinn skyldi eiga á hverjum tíma.

Ekki verður séð að framangreind orð forstjóra Fjármálaeftirlitsins á ársfundinum í nóvember 2004 eða lokaorð í framangreindu svari viðskiptaráðherra á Alþingi í febrúar 2005 hafi leitt til þess að sérstaklega hafi verið hugað að breytingum á lögum um starfsemi TIF á næstu misserum á eftir.

Rétt er þó að taka fram að á fundi forsætisráðherra, fjármálaráðherra, utanríkisráðherra og viðskiptaráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands og forstjóra Fjármálaeftirlitsins hinn 15. janúar 2004 var ákveðið að stofna til samráðshóps sem í ættu sæti fulltrúar forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneytisins ásamt fulltrúum Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins um viðbúnað stjórnvalda við hugsanlegum áföllum í fjármálakerfinu. Þessi samráðshópur skilaði þeim aðilum sem stofnuðu til hans greinargerð sem nefnd var skilabréf 17. febrúar 2006. Þar var lagt til að komið yrði á formlegum samráðshópi um viðbúnaðarstarfið (sjá nánar um samráðshópinn í kafla 17.10.2 hér á eftir og kafla 19.2). Auk þess var í greinargerð hópsins fjallað um hvort þágildandi löggjöf væri fullnægjandi til þess að tryggja nauðsynleg viðbrögð við erfiðleikum á fjármálamarkaði. Í greinargerðinni var bent á að nauðsynlegt væri að huga að samspili aðgerða TIF við aðgerðir Seðlabanka Íslands,Fjármálaeftirlitsins og eftir atvikum fjármálaráðuneytisins.Vakin var athygli á því að almannahagsmunir krefðust þess að greiðslur úr sjóðnum vegna tapaðra innlána, verðbréfa og reiðufjár gengju greiðlega fyrir sig. Þá var bent á að samkvæmt 19. gr. laga nr. 98/1999 væri viðskiptabönkum annars vegar og sparisjóðum hins vegar heimilt að stofna öryggissjóði sem allir viðskiptabankar eða allir sparisjóðir skyldu vera aðilar að í því skyni að tryggja hagsmuni viðskiptamanna og fjárhagslegt öryggi viðskiptabanka eða sparisjóða.Tekið var fram að Tryggingarsjóður sparisjóða starfaði á grundvelli þessa ákvæðis en viðskiptabankarnir hefðu hins vegar ekki sett á stofn slíkan öryggissjóð. Í tillögum starfshópsins sem komu fram í greinargerðinni sagði að huga þyrfti að breytingum á lögum um TIF en þar var ekki sérstaklega lýst að hverju þær breytingar skyldu beinast að öðru leyti en því að í 5. tölul. tillagnanna sagði að huga þyrfti að hlutverki og aðkomu TIF og samspili við lög um gjaldþrotaskipti. Jafnframt þyrfti að skoða fyrirkomulag útgreiðslna úr TIF.

Við athugun rannsóknarnefndarinnar hafa ekki komið fram gögn sem benda til að frekar hafi verið unnið að samningu tillagna um breytingu á lögum um TIF á árunum 2000 til 2006 í tilefni af þeim sjónarmiðum sem komu fram hjá samráðshópnum, í tilvitnuðum svörum viðskiptaráðherra við fyrirspurnum á Alþingi eða í áðurnefndri ræðu forstjóra Fjármálaeftirlitsins í nóvember 2004. Þær breytingar sem gerðar voru á lögum um TIF á þessum árum lutu eingöngu að samræmingu ákvæða þeirra laga við breytingar sem gerðar höfðu verið á tilskipunum ESB og öðrum íslenskum lögum.

Þegar TIF tók til starfa árið 2000 voru þau innlán í íslenska bankakerfinu sem féllu undir tryggingavernd sjóðsins alfarið í starfsstöðvum banka og sparisjóða hér innanlands og svo var í reynd allt fram á árið 2005. Samhliða aukinni starfsemi íslensku bankanna erlendis varð hins vegar breyting á þessu með stofnun útibúa erlendis sem hófu að taka við innlánum. Í þeim tilvikum þegar íslensku bankarnir keyptu erlend félög eða stofnuðu ný og ráku áfram sem sjálfstæð dótturfélög var ekki um að ræða aðild dótturfélaganna að TIF heldur féll innlánastarfsemi þeirra undir tryggingakerfi innlána í viðkomandi landi. Þannig féllu innlán hjá dótturfélagi Landsbankans í Bretlandi, Heritable Bank, og dótturfélagi Kaupþings í Bretlandi, Singer & Friedlander, undir breska innlánstryggingakerfið.

Í kafla 18 er gerð grein fyrir söfnun innlána í útibúum íslensku bankanna erlendis. Eins og þar kemur fram hófst þessi söfnun innlána fyrst í formi svonefndra heildsöluinnlána. Söfnun þeirra hófst þegar á árinu 2005 eins og í útibúi Landsbankans í London. Í árslok 2005 voru innlán í íslenska bankakerfinu sem féllu undir TIF alls 689,5 milljarðar íslenskra króna og þar af voru 8% í útibúum bankanna erlendis, fyrst og fremst í formi heildsöluinnlána. Eignir TIF í árslok 2005 voru alls rúmir 5 milljarðar kr.

17.7 Aukin söfnun innlána erlendis og áhrif á skuldbindingar TIF

Á árinu 2006 varð sú breyting á móttöku íslensku bankanna á innlánum að þeir hófu að setja á stofn sérstaka innlánsreikninga í erlendum útibúum sem fyrst og fremst voru ætlaðir einstaklingum. Landsbankinn reið á vaðið með Icesave reikningana. Þeir fyrstu voru stofnaðir í október 2006 í útibúi bankans í London. Það var svo ekki fyrr en ári síðar, eða í október 2007, sem Kaupþing byrjaði með Edge reikningana og þá í útibúi bankans í Finnlandi. Hjá Kaupþingi var ýmist hvort Edge reikningar voru í boði hjá sjálfstæðum dótturfélögum bankans eða útibúum hans. Hliðstæðir reikningar hjá Glitni, Save & save, voru kynntir í lok júní 2008. Þessir reikningar voru markaðssettir sem hávaxta innlánsreikningar í samkeppni við sambærilega reikninga sem bankar í viðkomandi löndum buðu. Eins og lýst er í köflum 7 og 18 jukust innlán á þessum reikningum hjá tveimur fyrrnefndu bönkunum mikið á skömmum tíma. Í árslok 2006 voru inneignir á Icesave reikningum í Bretlandi alls 774 milljónir sterlingspunda eða 1,3 milljarðar evra (124,8 milljarðar ísl. kr.) en eins og sést á mynd 4 urðu inneignir á Icesave reikningum í Bretlandi hæstar um áramótin 2007-2008 eða 4,9 milljarðar sterlingspunda (6,8 milljarðar evra eða 623,5 milljarðar ísl. kr.).

Söfnun svonefndra heildsöluinnlána í útibúum bankanna erlendis var einnig fyrirferðarmikill liður í fjármögnun hjá öllum þeirra. Í tilviki Landsbankans urðu þau hæst í útibúinu í London í júlí 2007 eða 2 milljarðar evra og í útibúi bankans í Hollandi urðu þau hæst í október 2007 eða nær 1,7 milljarðar evra.

Þessi aukna sókn íslensku bankanna í innlán erlendis var í senn aðgerð þeirra til þess að bregðast við takmörkuðu framboði á erlendu lánsfé bæði í formi beinna lána og með skuldabréfaútgáfum og einnig gagnrýni sem komið hafði fram hjá matsfyrirtækjum í upphafi árs 2006 um hversu lágt hlutfall innlán væru af fjármögnun þeirra. Á mynd 5 sést hvernig innlán sem hlutfall af útlánum bankanna taka breytingum á síðari hluta árs 2006 og aukast síðan á árinu 2007 og þá sérstaklega í tilviki Landsbankans. Mynd 6 sýnir hvernig hlutfall erlendra aðila í innlánum bankanna eykst á síðari hluta árs 2007 og þegar kemur fram á sumarið 2008 voru yfir 50% af innlánunum frá erlendum aðilum. Þessi auknu innlán sem safnað var gegnum útibú íslensku bankanna erlendis urðu eðlilega til að auka skuldbindingar TIF. Bæði var að heildarfjárhæð innlána sem féllu undir TIF hækkaði verulega og einnig gætti þess að eigendur Icesave og Edge reikninga fóru að miða inneignir sínar við þær lágmarksfjárhæðir sem trygging innstæðutryggingarsjóðanna tók til. Gagnvart TIF voru þetta jafngildi 20.887 evra miðað við gengi íslensku krónunnar á hverjum tíma en síðan gátu komið til umsamdar viðbótartryggingar í viðkomandi landi, svonefndir "topping-up" samningar.

Þessi þróun í starfsemi íslensku bankanna hafði líka í för með sér að á íslenska tryggingarsjóðnum hvíldu nú verulegar skuldbindingar vegna innlánsreikninga í öðrum gjaldmiðlum en íslenskum krónum og reikninga sem staðsettir voru í útibúum bankanna erlendis. Samkvæmt meginreglu kröfuréttar er efndastaður, þ.e. greiðslustaður, peningakröfu hjá kröfuhafa. Í því felst að skuldara ber að koma greiðslu á heimili eða atvinnustöð nema um annað hafi verið samið eða það leiði af lögum.Af reglum kröfuréttar leiðir jafnframt að greiðslu ber að inna af hendi í mynt greiðslustaðar, nema af samningi eða atvikum megi ráða að greiðslur eigi eða megi inna af hendi í annarri mynt. Í lögum um TIF, allt þar til hin svonefndu neyðarlög, lög nr. 125/2008, voru sett 6. október 2008, voru engin ákvæði um heimild TIF til að greiða þær kröfur sem beint var að sjóðnum í annarri mynt en viðkomandi innlán var í eða þá í samræmi við almennar reglur kröfuréttar um greiðslustað og efndir kröfu.Telja verður ljóst að a.m.k. hafi verið vafi um heimild TIF til þess að ákveða einhliða í hvaða mynt hann greiddi út kröfur sem beint var að sjóðnum vegna innstæðna sem voru í erlendri mynt, staðsettar í útibúi erlendis og í eigu einstaklinga eða lögaðila sem voru búsettir utan Íslands. Hér verður ekki fjallað sérstaklega um þá lagabreytingu sem gerð var með lögum nr. 125/2008 með tilliti til réttarstöðu þeirra sem þegar áttu innlán í útibúum íslensku bankanna erlendis og þeirra reglna sem leiðir af tilskipun ESB um innstæðutryggingakerfi og meginreglu Evrópuréttarins um bann við mismunun. Á mynd 7 er sýnd skipting á innstæðum erlendra aðila í útibúum bankanna erlendis eftir myntum. Það skal tekið fram að ekki verður séð af fundargerðum stjórnar TIF eða öðrum gögnum sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent að fjallað hafi verið sérstaklega um framangreind áhrif aukinna skuldbindinga í erlendum gjaldmiðlum innan TIF eða í samskiptum sjóðsins við stjórnvöld.Þótt formaður stjórnar TIF og sá starfsmaður fjármálaráðuneytisins sem sæti átti í stjórninni hafi, eins og nánar er lýst í kafla 20, komið að einhverju leyti að undirbúningi þess lagafrumvarps sem síðar varð að neyðarlögunum, lögum nr. 125/2008, verður ekki séð að stjórn TIF hafi sem slík komið að undirbúningi þeirrar lagasetningar eða á þeim vettvangi hafi verið rætt um hvort og þá hvaða lagabreytingar stjórnin teldi þörf á að gera þegar sleppti umræðu í stjórninni, síðast 30. júní 2008, um hvað liði lagabreytingum í framhaldi af þeirri endurskoðun sem hrundið var af stað í kjölfar erindis Samtaka fjármálafyrirtækja um að auka undanþágur frá greiðsluskyldu í og úr sjóðnum. Hin hraða og mikla aukning innlána, sérstaklega í erlendum útibúum íslensku bankanna, skilaði sér aðeins í takmörkuðum mæli í formi aukinna greiðslna bankanna til TIF. Þar kom fyrst og fremst þrennt til.

Í fyrsta lagi var lögbundið að greiðslur banka og sparisjóða til TIF ættu að fara fram einu sinni á ári, þ.e. 1. mars ár hvert vegna næstliðins árs. Í öðru lagi átti árleg greiðsla að miðast við meðaltal tryggðra innstæðna hjá hlutaðeigandi fyrirtæki á næstliðnu ári. Í þriðja lagi gat árleg greiðsla fjármálafyrirtækis að hámarki numið 0,15% af meðaltali tryggðra innstæðna í hlutaðeigandi fyrirtæki á næstliðnu ári og það sem upp á vantaði til að ná 1% lágmarkinu um heildareignir sjóðsins var gert upp með því að viðkomandi banki eða sparisjóður lagði fram ábyrgðaryfirlýsingu. Slíka þróun má sjá á myndum 3 og 8.Til viðbótar kom síðan að samkvæmt lögunum gátu kröfur um innborgun til TIF á grundvelli ábyrgðaryfirlýsinga ekki orðið hærri á ári hverju en sem nam einum tíunda af lágmarksstærð sjóðsins.

Árlegar greiðslur banka og sparisjóða í innstæðudeild TIF voru eins og áður sagði í samræmi við lög reiknaðar af meðaltali tryggðra innstæðna á næstliðnu ári en ekki af innstæðum eins og þær voru í lok viðkomandi árs. Þetta hefur ekki umtalsverð áhrif þegar vöxtur innlána er tiltölulega jafn en annað er uppi á teningnum þegar um verulega aukningu innlána er að ræða innan árs. Þegar munurinn á milli tryggðra innlána í árslok og þess meðaltals sem greiðslur banka og sparisjóða til TIF voru reiknaðar af er skoðaður sést að við greiðslur vegna ársins 2004, sem fóru fram í byrjun árs 2005, var munurinn 6%. Næstu árin er þessi munur 13% fyrir árið 2005 og 21,5% fyrir árið 2006. Hann fer síðan upp í 37% við útreikning á greiðslum vegna ársins 2007 sem fóru fram í ársbyrjun 2008.

Í töflu 2 er gerður samanburður á því hve háar árlegar heildargreiðslur banka og sparisjóða, þ.e. greiðslur og ábyrgðaryfirlýsingar, námu annars vegar í heild miðað við 1% af meðalinnlánum og hins vegar ef miðað hefði verið við 1% af tryggðum innlánum í árslok. Eins og þar kemur fram fer þessi munur stigvaxandi eftir því sem vöxtur innlánanna var hraðari.Vegna ársins 2005 (greiðslur í byrjun árs 2006) var munurinn nær 1,9 milljarðar króna en vegna ársins 2007 er munurinn rúmir 6,2 milljarðar króna.Tekið skal fram að útreiknaðar tölur miðað við september 2008 komu ekki til greiðslu að því er varðar stóru bankana þrjá sem féllu í október það ár.

Sú takmörkun laganna að árleg greiðsla hvers banka eða sparisjóðs mætti aðeins nema 0,15% að meðaltali tryggðra innstæðna hlutaðeigandi banka eða sparisjóðs á næstliðnu ári varð til þess að hlutur ábyrgðaryfirlýsinganna í árlegu uppgjöri til TIF varð mun hærri heldur en beinar innborganir til sjóðsins í peningum og þar með fjármunum sem sjóðurinn gat ávaxtað. Þessi takmörkun og sú regla að miða við meðaltal innlána en ekki stöðu innlána í árslok leiddi til þess að hraður vöxtur innlána í íslensku bönkunum endurspeglaðist ekki að fullu í þeim beinhörðu fjármunum sem TIF hafði til ráðstöfunar. Hlutur ábyrgðaryfirlýsinga banka og sparisjóða, sem eðlilega fór eftir greiðslugetu þeirra ef að því kæmi að reyndi á þær, varð þannig umtalsverður hluti eigna TIF. Í töflu 3 sést að á árunum 2006 til og með 2008 voru innborganir vegna næstliðinna ára samtals 4.766 milljónir kr. en afhentar ábyrgðaryfirlýsingar 6.045 milljónir kr.Að fenginni greiðslu vegna ársins 2007 námu eignir TIF alls 14.379 milljónum kr. Þar af voru ábyrgðaryfirlýsingar 6.045 milljónir kr.Tekið skal fram að af hálfu TIF hafði ekki komið til innheimtu á ábyrgðaryfirlýsingum fyrri ára við fall bankanna. Enda mátti einungis innheimta ef um greiðslufall var að ræða sbr. fyrri umfjöllum.

Af því sem rakið var hér að framan um hina auknu söfnun íslensku bankanna á innlánum í útibúum erlendis er ljóst að grundvallarbreyting varð á hlut innlána í fjármögnun íslenska bankakerfisins á árunum 2006 til og með 2008.Af þessu leiddi að skuldbindingar TIF vegna innstæðna jukust verulega á þessu tímabili en áður hefur komið fram að af hálfu TIF eða stjórnvalda voru ekki gerðir útreikningar á hugsanlegum skuldbindingum TIF að öðru leyti en því að safnað var upplýsingum um hver væru heildarinnlán. Þannig var t.d. ekki reiknað út hverjar voru skuldbindingar TIF miðað við þær lágmarksbætur sem sjóðnum bar að greiða.Við árslok 2005 voru innstæður í íslensku bönkunum 689 milljarðar kr. en voru orðnar 3.123 milljarðar kr. 1. október 2008. Eignir TIF jukust á þessu sama tímabili um 115%, úr 5.068 milljónum kr. í lok árs 2005 í 10.871 milljónir kr. í septemberlok 2008. Þar af voru 82% vegna beinna innborgana banka og sparisjóða en 18% vegna ávöxtunar á eignum sjóðsins. Rétt er að taka fram að þrátt fyrir að upplýsingaöflun TIF um þróun innlána færi aðeins fram einu sinni á árinu til undirbúnings greiðslu banka og sparisjóða 1. mars verður ekki annað séð en að stjórn TIF hafi mátt vera ljós þessi þróun mála. Bæði var þessi aukna áhersla, sérstaklega Landsbankans og Kaupþings, á söfnun innlána erlendis almennt kunn af fréttum og einnig sátu fulltrúar bankanna í stjórn TIF. Þá kom stjórn TIF einnig að gerð samninga við tryggingarsjóði í þeim löndum þar sem útibú íslensku bankanna voru starfandi vegna viðbótartrygginga innlána (e. "topping-up").

17.8 Samtök fjármálafyrirtækja óska eftir endurskoðun á reglum um hvaða innlán TIF tryggir

Eins og áður er fram komið (kafli 17.4.4) hafði Ísland ekki farið þá leið við innleiðingu á tilskipun ESB um innlánatryggingakerfi að nýta sér heimildir til þess að undanskilja ákveðnar tegundir innlána innlánstryggingakerfinu nema að takmörkuðu leyti. Slíkar undanþágur hafa bæði í för með sér að það dregur úr skuldbindingum tryggingarsjóðsins og sá grunnur sem greiðslur fjármálafyrirtækjanna til sjóðsins reiknast af minnkar og greiðslurnar verða að sama skapi lægri.

Í skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd lýsti Jón Sigurðsson, fyrrverandi viðskiptaráðherra, því að um miðjan desember 2006 hefði Halldór J. Kristjánsson, sem þá var annar bankastjóra Landsbankans, gengið á fund hans í viðskiptaráðuneytinu. Erindi Halldórs hefði verið að fara fram á það að reglur um TIF yrðu rýmkaðar "vegna þess að hluti af innstæðunum sem þeir [væru] að safna á þessu tölvuvædda formi [kæmi] frá fagfjárfestum, [kæmi] frá sveitarfélögum, líknarfélögum, almannasamtökum og öðrum fagfjárfestum í Bretlandi". Af lýsingu Jóns má ráða að Halldór hafi með erindi sínu viljað hvetja eða stuðla að því að íslensk yfirvöld nýttu sér áðurnefndar heimildir 2. mgr. 7. gr. tilskipunar nr. 94/19/EB til að undanþiggja viss innlán frá tryggingakerfi sínu. Að sögn Jóns tóku embættismenn ráðuneytisins erindi Halldórs til skoðunar. Niðurstaða þeirra um formlegt svigrúm stjórnvalda til slíkra breytinga var sú að breytingar í þessa átt á gildandi íslensku regluverki um TIF væru ekki mögulegar án lagabreytinga. Jón segir Halldóri hafa verið tilkynnt um þessa niðurstöðu í upphafi árs 2007 og einnig þá afstöðu Jóns að vegna almennra alþingiskosninga sem þá voru í nánd (kosið var vorið 2007) teldi hann ekki forsendur til þess að hann sem viðskiptaráðherra stæði að frekari virkum undirbúningi í þeim efnum en þeim sem lýst er í nánari tilvitnun til skýrslu Jóns hér til hliðar. Í lýsingu Jóns á samtali þeirra Halldórs um miðjan desember 2006 komu að auki fram sjónarmið sem að hluta er vitnað til hér til hliðar. Jón lýsti því efnislega að hann hefði ótvírætt skilið Halldór umrætt sinn svo, og gengið eftir staðfestingu hans á því, að í tengslum við viðtöku Landsbankans á innlánum gegnum útibú sín í Bretlandi yrði ekki um að ræða neina tilfærslu fjármuna þaðan, "ekki í neina átt", eins og Jón komst að orði, sbr. nánar hér til hliðar.

Samtök fjármálafyrirtækja sendu viðskiptaráðuneytinu síðan bréf, dags. 4. janúar 2007, eða um það leyti sem Halldóri var samkvæmt framangreindu tilkynnt um niðurstöðu viðskiptaráðuneytisins um erindi hans þangað, þar sem samtökin sögðust vilja benda ráðuneytinu á að nokkur lagaóvissa ríkti um hvaða innlán teldust "tryggð innlán" í skilningi laga nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, og reglugerðar nr. 120/2000 um sama efni. Í bréfinu bentu samtökin á að tilskipanir Evrópusambandsins næðu út af fyrir sig til allra innstæðueigenda og fjárfesta en aðildarríkjum væri heimilað að undanþiggja ákveðna aðila tryggingaverndinni. Sá listi væri víðtækur og tæki m.a. til stærri fyrirtækja, ríkis og sveitarfélaga og stofnana þeirra, lífeyrissjóða, verðbréfasjóða, fjárfestingarsjóða o.fl. Þá var vísað til þess hvernig staðið væri að þessum málum í Bretlandi og Hollandi. Fram kom að Bretar hefðu nýtt sér heimildir til að undanskilja ákveðna aðila tryggingaverndinni og að í Hollandi hefðu þessar undanþáguheimildir verið nýttar að fullu. Samtökin gerðu síðan að umtalsefni samkeppnisstöðu íslenskra banka sem sæktust eftir innlánum erlendis.Var það tillaga samtakanna til ráðherra að reglum um íslenska tryggingarsjóðinn,TIF, yrði breytt þannig að þær undanþágur sem heimilaðar væru í tilskipununum yrðu nýttar.Vöktu samtökin athygli á því hvort gera mætti slíkt með reglugerð sem sett yrði þá þegar með vísan til 7. mgr. 9. gr. og 18. gr. laga nr. 98/1999 og sendu ráðuneytinu af því tilefni tillögu um slíka reglugerðarbreytingu. Í niðurlagi bréfs samtakanna var bent á að æskilegt væri að styrkja grundvöll fyrir setningu slíkra ákvæða í reglugerð með því að breyta lögunum.

Í kjölfar bréfsins funduðu fulltrúar viðskiptaráðuneytisins með Samtökum fjármálafyrirtækja í nokkur skipti. Í byrjun mars 2007 varð það niðurstaða ráðuneytisins, í samræmi við það sem verið hafði afstaða ráðuneytisins um erindi Halldórs J. Kristjánssonar samkvæmt ofansögðu, að ekki væri unnt að gera umrædda breytingu með reglugerð eins og Samtök fjármálafyrirtækja höfðu lagt til. Ef undanþiggja ætti umrædd innlán þyrfti að koma til breyting á lögum um TIF. Ákvað þáverandi viðskiptaráðherra, Jón Sigurðsson, að óska eftir tilnefningum í nefnd til að vinna að endurskoðun laganna.

17.9 Viðskiptaráðherra skipar nefnd til að fara yfir lög um innstæðutryggingar

Í framhaldi af umfjöllun viðskiptaráðuneytisins um erindi Samtaka fjármálafyrirtækja skipaði nýr viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, nefnd til að yfirfara ákvæði laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi. Nefndin átti að kanna m.a. hvort tryggingavernd innstæðueigenda væri of víðtæk samkvæmt gildandi lögum og hvort umfang og fjárhæðir greiðslna í og úr tryggingarsjóðnum væru sambærilegar við þau lönd þar sem íslensk fjármálafyrirtæki væru með starfsemi og sem almennt væri horft til við reglusetningu hér á landi. Skyldi athugun nefndarinnar ná til beggja deilda sjóðsins. Jafnframt var nefndinni falið að kanna hvort ástæða væri til að gera tillögur til breytinga á lögunum með tilliti til tilskipana Evrópusambandsins um tryggingakerfi fyrir fjárfesta og tryggingakerfi fyrir innstæðueigendur.

Nefndin var skipuð 30. maí 2007 eftir að þeir aðilar sem ráðherra hafði leitað til höfðu sent ráðuneytinu tillögur sínar um fulltrúa í nefndina. Formaður nefndarinnar var Áslaug Árnadóttir, skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu. Auk hennar áttu sæti í nefndinni Sigríður Logadóttir, aðallögfræðingur Seðlabanka Íslands, samkvæmt tilnefningu bankans, Gunnar Viðar, lögfræðingur, samkvæmt tilnefningu Samtaka fjármálafyrirtækja, Árný Guðmundsdóttir, lögfræðingur, samkvæmt tilnefningu Fjármálaeftirlitsins, Vilhjálmur Bjarnason, hagfræðingur, samkvæmt tilnefningu Samtaka fjárfesta, og Jónas Þórðarson, framkvæmdastjóri TIF. Nefndin átti að skila tillögum sínum til ráðherra í september 2007.

Nefndin hélt sinn fyrsta fund 11. júní 2007 og fundaði síðan nokkrum sinnum þá um sumarið. Á fundum nefndarinnar voru m.a. lögð fram minnisblöð um viðfangsefni nefndarinnar og upplýsingar um fyrirkomulag innstæðutrygginga í nágrannalöndunum og í hvaða mæli undanþáguheimildir í tilskipun ESB hefðu verið nýttar í þessum löndum. Þá var einnig lýst reglum og fjárhæðum greiðslna í og úr tryggingarsjóðunum. Nefndin kannaði m.a. afstöðu nokkurra aðila til þess að fella niður tryggingavernd þeirra sem teldust fagfjárfestar í samræmi við ákvæði tilskipana ESB. Bárust nefndinni svör frá Landssambandi lífeyrissjóða og Sambandi íslenskra sveitarfélaga þar sem lagst var gegn slíkri breytingu.

Í svari viðskiptaráðuneytisins til rannsóknarnefndarinnar sem barst nefndinni 4. mars 2009 er framhaldi nefndarstarfsins lýst svo: "Haustið 2007 kom Northern Rock málið svokallaða upp og ákvað nefndin í framhaldinu að gera úttekt á innstæðum íslenskra banka og skiptingu þeirra á milli innstæðna í erlendum og innlendum útibúum bankanna." Öllum fjármálafyrirtækjum voru sendar fyrirspurnir um innstæður. Svör þeirra lágu fyrir í desember 2007 en þær áttu að miðast við stöðu innlána í lok september 2007. Samkvæmt yfirliti í töflu 5 sem tekin var saman í viðskiptaráðuneytinu um svör fjármálafyrirtækjanna og sýnir stærðardreifingu innstæðna hjá viðskiptabönkum og sparisjóðum námu heildarinnstæður innlendra og erlendra aðila, bæði einstaklinga og lögaðila, á þessum tíma 2.086 milljörðum kr. Fjöldi innstæðna að baki kennitölu var 897.096 en í yfirlitinu er vakin athygli á því að innstæðueigandi geti átt reikning í fleiri en einum banka.

Innstæður sem voru undir 1,7 milljónum kr. voru samtals 115,2 milljarðar kr. en innstæður á bilinu 1,7 til 5 milljónir kr. voru alls 219,6 milljarðar kr.Í síðara tilvikinu var meðalinnstæða á reikningi 3 milljónir kr.Sú lágmarksfjárhæð sem TIF tryggði og tilgreind var sem 1,7 milljónir kr. í lögunum miðaðist við gengi evru og því var þessi fjárhæð í lok september 2007 1.828.866 kr.

Fjöldi reikninga þar sem innstæða var allt að 1,7 milljónum kr. var 782.123 og innstæður á þeim reikningum voru eins og áður sagði alls 115,2 milljarðar kr. Reikningar með hærri innstæðum voru því alls 114.973. Ef sú tala er margfölduð með lágmarkstryggingarfjárhæðinni eins og hún var í lok september 2007,1.828.866 kr.,má áætla að skuldbinding TIF vegna þeirra reikninga hafi á þeim tíma numið 210 milljörðum kr. Samtals má því áætla að skuldbindingar TIF hafi þá numið (115,2 + 210) 325 milljörðum kr. Eftir er þá að draga frá þá reikninga sem voru undanskildir, svo sem innlánsreikninga aðildarfélaga TIF. Upplýsingar um fjölda þeirra reikninga í þessari samantekt liggja ekki fyrir.

Í yfirlitinu um stærðardreifingu innstæðna er sérstaklega tilgreind sú fjárhæð sem sögð er bundin. Samtals var þar um að ræða 614,6 milljarða kr. af 2.086 milljörðum kr. eða tæp 30%. Af þessum 614,6 milljörðum kr. voru 459 milljarðar kr. hjá einstaklingum og lögaðilum sem voru með inneignir yfir 100 milljónum kr. Inneignir undir 1,7 milljónum kr. voru samtals 115,2 milljarðar kr. Þar af voru 35,3 milljarðar kr. bundin innlán og af því voru 29,7 milljarðar kr. á reikningum innlendra einstaklinga. Miðað við reikninga með inneignum undir 1,7 milljónum kr. hjá innlendum einstaklingum voru bundnar innstæður þannig nær 38% en í tilvikum erlendra einstaklinga var hlutfall bundinna reikninga miðað við fjárhæðir undir 1,7 milljónum kr. nær 14%.

Í janúar 2008 tók formaður nefndarinnar, Áslaug Árnadóttir, saman drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999. Það eintak sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent er dagsett 13. janúar 2008 en ljóst er að þar hafði ekki verið tekin afstaða til ýmissa efnisatriða, svo sem við hvaða fjárhæðir ætti að miða í endanlegu frumvarpi, t.d. um lágmarksbætur úr TIF.

Breytingar sem koma fram í þessum drögum lutu einkum að þrennu. Í fyrsta lagi var fjallað um fjölgun þeirra flokka innstæðna, verðbréfa og reiðufjár sem undanskildir yrðu tryggingu TIF og þar með líka frá þeim grunni sem greiðslur til sjóðsins væru reiknaðar af. Í öðru lagi var þar gert ráð fyrir breytingum á fjárhæðum heildareignar og greiðslna í verðbréfadeild TIF. Ekki var þó tilgreint hverjar skyldu vera hinar breyttu fjárhæðir. Í þriðja lagi var gert ráð fyrir að greiðslur úr sjóðnum skyldu áfram nema heildarfjárhæð tryggðra innstæðna, verðbréfa og reiðufjár í hlutaðeigandi aðildarfyrirtæki en þó skyldi einstaklingur aldrei fá greidda hærri fjárhæð en [vantar fjárhæðina í drögunum] krónur í hvorri deild. Í þessum drögum kemur hvorki fram ráðagerð um breytingar á hlutfalli eigna innstæðudeildar TIF miðað við tryggð innlán né á greiðslum fjármálafyrirtækja í þá deild sjóðsins. Í minnisblaði um endurskoðun laga um TIF sem formaður nefndarinnar tók saman 6. desember 2007 kom fram að ekki hafi verið talin þörf á að breyta ákvæðum laganna um greiðslur í innstæðudeild TIF.

Samkvæmt upplýsingum viðskiptaráðuneytisins til rannsóknarnefndarinnar fundaði nefndin um endurskoðun TIF síðast um þau málefni í janúar 2008 og fjallaði þá um framangreind frumvarpsdrög. Ráðuneytið tjáði einnig rannsóknarnefndinni að þegar þá hafi verið komið sögu hafi ástand á alþjóðlegum fjármálamörkuðum verið orðið nokkuð óstöðugt. Fram kemur að frumvarpsdrögin hafi verið kynnt viðskiptaráðherra og í svari ráðuneytisins til rannsóknarnefndarinnar sem barst nefndinni 4. mars 2009 sagði síðan: "Ákvað hann að ekki væri ráðlegt að leggja frumvarp um þetta efni fram að svo stöddu, þar sem slíkt gæti leitt til enn meiri óróleika á fjármálamörkuðum og jafnvel skapa hættu á áhlaupi á banka og sparisjóði.Var hugmyndinni um að leggja frumvarpið fram velt upp nokkur skipti á meðan vorþing 2008 stóð og m.a. var málið ítrekað rætt af nefndarmönnum í samráðsnefnd um fjármálastöðugleika. Varð niðurstaðan alltaf sú sama að ekki væri ráðlegt að leggja frumvarpið fram vegna óstöðugleika á fjármálamörkuðum."

Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, sagði við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni að hann hefði farið með það frumvarp sem unnið var upp úr tillögum nefndar um endurskoðun laga um TIF "inn í ríkisstjórn og [rætt] það þar a.m.k. þrisvar og það [hafi] alltaf [verið], m.a. að tillögu forsætisráðherra, ákveðið að flytja það ekki. [...] Framlagningunni var frestað út af þeim óróleika eða erfiðleikum sem voru komnir upp á fjármálamörkuðum." Í máli Björgvins við sama tækifæri komu nánar um þetta efni fram þær athugasemdir sem vitnað er til hér til hliðar. Í bréfi sem Björgvin sendi rannsóknarnefndinni, dags. 24. febrúar 2010, kom fram að hann hefði lagt til að lögum um innstæðutryggingarnar yrði breytt til þess að styrkja fjárhagsstöðu sjóðsins. Hann hefði rætt málið við forystumenn ríkisstjórnarinnar, Geir H. Haarde og Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, og það hefði verið mat þeirra að aðstæður væru of viðkvæmar til þess að hættandi væri á að gera breytingar. Þá vísaði Björgvin í sama bréfi til þess að framlagning frumvarpsins hefði verið rædd í samráðshópi stjórnvalda "en aðrir fulltrúar en fulltrúi viðskiptaráðuneytisins töldu óráðlegt að leggja slíkt frumvarp fram vegna aðstæðna á mörkuðum".

Geir H. Haarde, forsætisráðherra, sagði við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni að sér hefði ekki verið kunnugt um að búið hefði verið að semja lagafrumvarp og það hefði nánast verið til um áramótin 2007–2008, þar sem markmiðið hefði verið að nýta í meira mæli heimildir tilskipunar ESB til undanþágna frá ábyrgð TIF. Hann mundi heldur ekki eftir því að rætt hefði verið í ríkisstjórninni hvort leggja ætti slíkt frumvarp fram eða ekki. Árni M. Mathiesen, fjármálaráðherra, sagði aðspurður við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni í tilefni af því hvort hann myndi eftir umræðu í ríkisstjórn, væntanlega fyrri hluta árs 2008, um hvort leggja hefði átt fram frumvarp til breytinga á lögum um TIF, að hann teldi að það hefði verið seinna á árinu. Hann teldi að það hefði verið um vorið eða sumarið og þá hafi komið fram þau sjónarmið að ef menn færu að gera slíkt undir þeim kringumstæðum sem þá voru uppi yrði litið á það sem menn væru að veifa flaggi um að hlutirnir væru ekki í lagi. Hann sagðist hins vegar ekki muna hvaða efnisatriði hefðu komið fram í þeim hugmyndum sem til umræðu voru en sagðist muna eftir að viðskiptaráðherra hefði verið að velta þessu fyrir sér.

Af athugun nefndarinnar á fundargerðum ríkisstjórnarinnar verður ekki séð að fjallað hafi verið um þetta mál. Í bréfi rannsóknarnefndarinnar, dags. 23. janúar 2009, til viðskiptaráðherra, Björgvins G. Sigurðssonar, var óskað eftir að ráðuneyti hans afhenti nefndinni m.a. afrit af öllum bréfum, minnisblöðum, skýrslum og öðrum gögnum sem hann eða ráðuneyti hans hefði sent eða afhent, þ.m.t. á fundum, til nánar tilgreindra aðila á tímabilinu 24. maí 2007 til 7. október 2008, um þau málefni sem rannsókn nefndarinnar tæki til samkvæmt lögum nr. 142/2008. Meðal þeirra aðila sem tilgreindir voru sem viðtakendur voru ríkisstjórn, einstakir ráðherrar og forsætisráðuneytið. Í þeim gögnum sem viðskiptaráðuneytið afhenti rannsóknarnefndinni 4. mars 2009 er ekki að finna bréf eða önnur gögn sem sjá má að send hafi verið þessum aðilum í tilefni af umfjöllun á fundum ríkisstjórnar um breytingar á lögum um TIF frá áramótum 2007–2008 og þar til frumvarp til neyðarlaganna var sent ríkisstjórn af hálfu viðskiptaráðherra. Í bréfi sem Björgvin G. Sigurðsson sendi rannsóknarnefndinni, dags. 24. febrúar 2010, vísaði hann til þess að frumvarp til laga um breytingar á lögum um innstæðutryggingar hefði verið á þingmálalista viðskiptaráðuneytisins sem sendur hafi verið forsætisráðuneytinu annars vegar 17. september 2007 og hins vegar 19. september 2008. Í bréfi sínu vísar Björgvin einnig til þess að fleiri hafi flutt þetta mál fyrir hans hönd, m.a. aðstoðarmaður hans, Jón Þór Sturluson, en hann hafi að hans ósk tekið málið upp á fundi með ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins og forystumönnum ríkisstjórnar í febrúar 2008. Í útdrætti úr fundargerð þingflokks Samfylkingarinnar 11. febrúar 2008, sem Björgvin lagði fram með bréfi sínu, kemur fram að á þeim fundi hafi verið rætt um hugmyndir frá aðstoðarmanni viðskiptaráðherra og ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins, þar á meðal um að styrkja Tryggingarsjóð innstæðueigenda.

Á fundi stjórnar TIF sem haldinn var 30. júní 2008 var m.a. fjallað um endurskoðun laga um sjóðinn og staða mála rædd, eins og segir í fundargerð frá fundinum. Þar var m.a. bókuð eftir formanni stjórnarinnar, Áslaugu Árnadóttur, athugasemd um störf nefndarinnar sem vann að endurskoðun TIF, sbr. tilvitnun til fundargerðarinnar hér til hliðar. Í framhaldinu var bókað að nefndin myndi koma saman með haustinu og þá yrði metið hvað sé skynsamlegt í þessum efnum.

Eins og lýst var hér að framan var tilefni þess að viðskiptaráðherra stofnaði til ofangreinds nefndarstarfs erindi frá Samtökum fjármálafyrirtækja þar sem vísað var til þess að mismunur væri á samkeppnisstöðu þeirra íslensku banka sem þá sóttust í auknum mæli eftir innlánum erlendis með tilliti til mismunandi reglna tryggingarsjóða landanna um hvaða innstæður væru tryggðar og þar með greiðslur bankanna til sjóðanna. Það hefur vakið athygli rannsóknarnefndarinnar við yfirferð á þeim gögnum sem hún hefur fengið afhent um störf þeirrar nefndar sem skipuð var til að endurskoða lög um TIF að þar er hvergi vikið sérstaklega að aukinni söfnun íslensku bankanna á innlánum í útibúum þeirra erlendis og áhrifum þess á skuldbindingarTIF. Á þeim tíma sem nefndin var að störfum, þ.e. frá maí 2007 til janúar 2008, jukust þessi innlán í útibúum erlendis um 576 milljarða kr. og þar var að stærstum hluta um að ræða innlán frá einstaklingum. Innlán þessara einstaklinga tóku gjarnan að því er fjárhæðina varðaði mið af lágmarkstryggingarfjárhæð innlánstryggingakerfanna í viðkomandi landi en þar var þá annars vegar um að ræða jafnvirði 20.887 evra sem féll undir TIF og síðan viðbætur á grundvelli samninga um "topping-up" frá tryggingakerfi þess ríkis þar sem reikningurinn var stofnaður. Þetta leiddi til þess að skuldbindingar TIF vegna lágmarksfjárhæðarinnar jukust hlutfallslega meira en heildaraukning innlánanna og þar til viðbótar kom að vegna ákvæða laga um útreikning og greiðslutíma á greiðslum íslensku bankanna til TIF varð bið á því að þessi aukning kæmi nema að hluta til fram í greiðslum tilTIF.

17.10 Hver voru viðbrögð stjórnar TIF og stjórnvalda við auknum skuldbindingum TIF?

17.10.1 Stjórn TIF

Fjallað var um skipulag stjórnar TIF í kafla 17.5 hér að framan.Þar kom m.a.fram að TIF er samkvæmt lögum sjálfseignarstofnun og stjórn sjóðsins í höndum sjálfstæðrar stjórnar. Þrátt fyrir að viðskiptaráðherra skipi tvo menn í stjórnina og annar þeirra hafi verið formaður stjórnarinnar er meiri hluti stjórnarinnar skipaður fulltrúum fjármálafyrirtækjanna. Samkvæmt lögum um TIF er sjóðurinn fjármagnaður með greiðslum frá fjármálafyrirtækjunum.Til innlánstryggingakerfa innlána, bæði hér á landi og erlendis, hefur verið stofnað m.a. til að stuðla að stöðugleika í rekstri þeirra fjármálafyrirtækja sem taka við innlánum. Rannsóknarnefndin hefur því talið ástæðu til að kanna hvort ráða megi af gögnum um starfsemi TIF að fulltrúar fjármálafyrirtækjanna í stjórn sjóðsins hafi með einhverjum hætti talið tilefni til þess að TIF gerði ráðstafanir eða hefði frumkvæði að tillögugerð til stjórnvalda og Alþingis vegna aukinna skuldbindinga TIF í kjölfar þess að íslensku bankarnir hófu innlánasöfnun í útibúum erlendis.

Rannsóknarnefndin hefur kynnt sér fundargerðir stjórnar og aðalfundaTIF á árunum 2007 og 2008.Við athugun á efni þeirra fram til 1. október 2008 verður ekki séð að þar hafi verið fjallað sérstaklega um áhrif aukinna innlána hjá íslensku bönkunum, og þá einkum útibúum þeirra erlendis, á skuldbindingarTIF og hvort tilefni væri til ráðstafana af hálfu stjórnarTIF af þeim sökum.

Á fundi stjórnar TIF 20. desember 2007 var fjallað um áætlaðar inngreiðslur í innstæðudeild árið 2008 vegna ársins 2007. Þar er bókað: "Innstæður innlánsstofnana hafa aukist um yfir 100% milli ára og því stefnir í verulegar inngreiðslur í sjóðinn í byrjun næsta árs." Rétt er í þessu sambandi að vekja athygli því á að samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 98/1999 skal stjórn TIF "á tveggja ára fresti, eða oftar ef ástæða þykir til, gera ráðherra grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins" og þá annars vegar innstæðudeildar og verðbréfadeildar samkvæmt reglum laganna. Í fundargerðum stjórnar TIF á árunum 2007 og fram til 1. október 2008 er ekki að sjá að stjórnin hafi fjallað um hvort tilefni væri til þess að gera viðskiptaráðherra formlega grein fyrir afstöðu stjórnarinnar samkvæmt þessari lagagrein.

Ekkert er bókað í fundargerðum stjórnar TIF um þá endurskoðun laga um innstæðutryggingar sem hófst undir vor 2007 eða starf endurskoðunarnefndarinnar að undanskildu því að framkvæmdastjóri sjóðsins greinir frá því á fundi stjórnarinnar 17. apríl 2007 að Seðlabankinn hefði lagt til við viðskiptaráðherra að hann yrði skipaður í endurskoðunarnefnd laganna. Þá var greint frá stöðunni í starfi nefndarinnar í fundargerð 30. júní 2008. Sú bókun var tekin orðrétt upp í síðasta kafla. Þá er rétt að geta þess að Landsbanki Íslands hafði við greiðslu á gjaldi til TIF vegna ársins 2006 sent sjóðnum bréf og áskilið sér rétt til að endurkrefja um greiðslu þess iðgjalds sem reiknað væri af innstæðum sem stöfuðu frá stofnanafjárfestum á Íslandi og erlendis. Mál þetta var rætt á fundi stjórnar TIF 17. apríl 2007 og ákveðið að óska eftir álitsgerð frá lögmanni sjóðsins af þessu tilefni. Álitsgerðin var lögð fram á fundi stjórnarinnar 30. ágúst 2007 og bókað í fundargerð stjórnarinnar að þar hefði komið fram að ekki væri heimilt að undanskilja önnur innlán en sérstaklega væru tilgreind í lögunum. Stjórnin taldi að álitið "nýttist vel þeim hópi sem nú vinnur að endurskoðun laga um Tryggingarsjóð."

Þó að meiri hluti stjórnar TIF væri skipaður fulltrúum tilnefndum af fjármálafyrirtækjunum fylgdi viðskiptaráðherra þeirri hefð að þeir tveir fulltrúar sem hann skipaði í stjórnina án tilnefningar komu annars vegar úr röðum starfsmanna fjármálaráðuneytisins og hins vegar starfsmanna viðskiptaráðuneytisins.Var sá síðarnefndi skipaður formaður stjórnarinnar. Hvað sem leið stöðu TIF að lögum sem sjálfseignarstofnunar voru með þessu veruleg stjórnunartengsl á milli sjóðsins og þessara tveggja ráðuneyta. Þessi tengsl hefðu líka átt að auðvelda upplýsingaflæði milli sjóðsins og ráðuneytanna, og þar með ráðherra þeirra, að því marki sem upplýsingar voru tiltækar og aflað innan TIF. Rétt er að nefna að ákvæði 4. mgr. 4. gr. laga nr. 98/1999 stóðu því eigi í vegi að stjórnarmenn sjóðsins upplýstu viðkomandi ráðherra og samstarfsmenn sína í ráðuneytinu. Í nefndu ákvæði laganna er kveðið á um að stjórnarmenn og starfsmenn sjóðsins séu bundnir þagnarskyldu í samræmi við ákvæði laga um viðskiptabanka og sparisjóði en það ákvæði laut eðli málsins samkvæmt fyrst og fremst að upplýsingum um viðskipti einstaklinga og fyrirtækja við lánastofnanir að því marki sem þær bárust sjóðnum en ekki að almennri þróun innlána eða hjá einstökum bönkum með tilliti til stöðu TIF og skuldbindinga.

Um mitt ár 2006 tók Guðrún Þorleifsdóttir, lögfræðingur í viðskiptaráðuneytinu, við sem formaður stjórnar TIF og gegndi því starfi til aðalfundar sjóðsins sem haldinn var 29. febrúar 2008. Þá tók Áslaug Árnadóttir, skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu, við embætti formanns stjórnar TIF. Áslaug var jafnframt á þeim tíma eða frá miðjum desember 2007 og til 1. ágúst 2008 settur ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu. Sem settur ráðuneytisstjóri átti hún m.a. sæti í samráðshópi forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneytanna, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins, sbr. nánar um starf samráðshópsins í kafla 19.2 og 17.10.2. Samkvæmt frásögn Áslaugar í skýrslu sem hún gaf fyrir rannsóknarnefndinni byrjaði hún að vinna að málefnum TIF innan ráðuneytisins í byrjun árs 2007 en ráðuneytinu hafði þá meðal annars borist erindi frá Samtökum fjármálafyrirtækja um endurskoðun á reglum um hvaða innlán væru tryggð hjá TIF. Þá var hún einnig formaður nefndar sem ráðherra skipaði til að vinna að endurskoðun á lögum um sjóðinn 30. maí 2007, sjá nánar kafla 17.9. Eins og rakið er í kafla 17.10.2 var ítrekað fjallað um málefni TIF og auknar skuldbindingar hans samhliða aukinni innlánasöfnun íslensku bankanna erlendis, einkum Landsbankans, innan fyrrnefnds samráðshóps ráðuneyta, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka. Þá kemur fram í þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent frá viðskiptaráðuneytinu og TIF að á árinu 2008 hafi Áslaug verið í sambandi við fulltrúa erlendra stjórnvalda og tryggingarsjóða og ýmist ritað þeim bréf sem formaður stjórnar TIF eða sem starfsmaður viðskiptaráðuneytisins. Nánar verður fjallað um þessi atriði í kafla 17.17.

Viðskiptaráðherra skipar eins og áður sagði annan fulltrúa í stjórn TIF án tilnefningar. Síðustu ár hefur það verið Þórhallur Arason, skrifstofustjóri fjárreiðu- og eignaskrifstofu fjármálaráðuneytisins.

Í ljósi þess að einn af yfirmönnum fjármálaráðuneytisins átti sæti í stjórn TIF vakti það athygli rannsóknarnefndarinnar að Árni M. Mathiesen, fjármálaráðherra, sagði aðspurður í skýrslutöku hjá nefndinni um hvort staða TIF hefði eitthvað verið á borðum í hans ráðuneyti að svo hefði ekki verið, sbr. nánari tilvitnun í skýrslu hans hér til hliðar.

Á grundvelli samnings milli TIF og Seðlabankans sá bankinn um daglegan rekstur sjóðsins þar til í byrjun október 2008.Í þessu fólst einnig að bankinn sá um bókhald sjóðsins, lagði sjóðnum til fundaraðstöðu og framkvæmdastjóra. Um verkefni framkvæmdastjóra TIF sagði í þeim samningi milli TIF og Seðlabanka Íslands sem í gildi var frá 12. febrúar 2004: "Skal hann sjá um að boða og undirbúa stjórnarfundi í samráði við formann, rita fundargerðir og sjá um þau verkefni er lúta að daglegum rekstri sjóðsins og stjórn sjóðsins felur honum í samræmi við lög um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta og samþykktir sjóðsins."

Sá starfsmaður bankans sem sinnti starfi framkvæmdastjórans var Jónas Þórðarson en hann var jafnframt starfsmaður á fjármálasviði Seðlabankans. Framkvæmdastjórinn sinnti m.a. samskiptum við erlenda tryggingarsjóði við undirbúning að gerð samstarfssamninga og undirbúningi funda á vegum sjóðsins. Engin gögn hafa hins vegar komið fram um að framkvæmdastjórinn hafi vakið athygli stjórnar TIF eða tekið saman gögn fyrir stjórnina sérstaklega um aukningu innlána í íslensku bönkunum og áhrif þess á skuldbindingar TIF á árunum 2006 til 2008 að undanskildum gögnum sem tekin voru saman í tengslum við innheimtu greiðslna og ábyrgðaryfirlýsinga frá bönkum og sparisjóðum einu sinni á ári.

Þegar haft er í huga að meiri hluti stjórnar TIF var skipaður fulltrúum frá fjármálafyrirtækjum, þ.m.t. bönkunum, átti að vera til staðar innan stjórnarinnar vitneskja um þá stefnu íslensku bankanna, einkum Landsbankans og Kaupþings, að auka mjög verulega frá árinu 2006 hlut innlána í fjármögnun bankanna, og þá með söfnun innlána í útibúum erlendis, sem og það hvernig þessi áform gengu eftir.Þess sér hins vegar ekki stað í fundargerðum stjórnar TIF eða öðrum gögnum um starfsemi sjóðsins að fulltrúar fjármálafyrirtækjanna hafi á þeim vettvangi haft frumkvæði að viðbrögðum af hálfu sjóðsins, t.d. með tillögu um erindi til ráðherra um hugsanlegar lagabreytingar eða bein samskipti stjórnar TIF við bankana um aðgerðir af þeirra hálfu til að treysta stöðu TIF eða draga úr skuldbindingum sjóðsins með því að breyta fyrirkomulagi á innlánasöfnuninni. Áður hefur verið bent á ákvæði laga um TIF sem kveður á um skyldu stjórnarinnar til að gera ráðherra grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins en í 3. mgr. 5. gr. laga um sjóðinn er jafnframt ákvæði sem segir að stjórn sjóðsins geti, þegar hún telur tilefni til, boðað öll aðildarfyrirtæki til fundar. Þá segir í ákvæðinu að stjórninni sé skylt að boða til fundar ef aðildarfyrirtæki með samtals fjórðung atkvæða æskja þess.

Hvað varðar þá stjórnarmenn í TIF sem skipaðir voru af ráðherra verður ekki ráðið af fyrirliggjandi gögnum að sá starfsmaður viðskiptaráðuneytisins sem gegndi starfi formanns stjórnar sjóðsins frá miðju ári 2006 og þar til í febrúar 2008 eða sá starfsmaður í fjármálaráðuneytinu sem sæti átti í stjórninni hafi á þeim tíma haft aðgang að upplýsingum um aukna innlánasöfnun íslensku bankanna umfram það sem almennt var kunnugt af fréttum og ráða mátti af árlegum skilagreinum sem voru grundvöllur að greiðslum bankanna til sjóðsins.

Í lok febrúar 2008 tekur Áslaug Árnadóttir, skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu og þá settur ráðuneytisstjóri, við starfi formanns stjórnar TIF. Áslaug hafði þá sem starfsmaður ráðuneytisins allt frá í ársbyrjun 2007 komið að málefnum TIF og hugsanlegri endurskoðun laga um sjóðinn. Í tengslum við þá vinnu hafði m.a. verið safnað upplýsingum um löggjöf og stöðu tryggingarsjóða í næstu nágrannalöndum Íslands. Einnig var safnað sérstaklega upplýsingum um innlán í íslensku bönkunum og skiptingu þeirra eftir fjárhæðum í lok september 2007 en upplýsingar þessar lágu fyrir í ráðuneytinu í desember 2008. Sem settur ráðuneytisstjóri átti Áslaug einnig sæti í samráðshópi þriggja ráðuneyta, Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Á þeim vettvangi var ítrekað rætt um aukna innlánasöfnun íslensku bankanna og áhrif þess á skuldbindingar TIF. Þegar Áslaug tók við starfi formanns stjórnar TIF átti hún því að þekkja til þess hvaða áhrif aukin söfnun íslensku bankanna á innlánum og þá sérstaklega erlendis hafði þegar haft á skuldbindingar TIF. Það verður hins vegar ekki séð að umræða hliðstæð því sem fór fram innan samráðshópsins um þá áhættu sem fylgdi þessum auknu innlánum,stöðu íslensku bankanna og áhrif þess á TIF hafi farið fram á fundum stjórnar TIF en rétt er að taka fram að stjórnin hélt aðeins tvo bókaða fundi á tímabilinu frá aðalfundi í febrúar 2008 og til 1. október 2008, þ.e. 21. apríl og 30. júní. Í tengslum við starf áðurnefnds samráðshóps fór fram innan fjármálaráðuneytisins í lok júlí og byrjun ágúst 2008 vinna við undirbúning að hugsanlegum frumvarpstextum ef grípa þyrfti til lagasetningar vegna vanda bankanna og var sú vinna unnin undir stjórn Þórhalls Arasonar.

Vegna framangreinds er rétt að geta þess að í drögum að minnisblaði,dags.15.ágúst 2008,sem Tryggvi Pálsson,framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabankans, lagði fyrir samráðshópinn og fjallaði um stefnu stjórnvalda og viðlagaundirbúning var m.a. fjallað um undirbúning af hálfu TIF. Í neðanmálsgrein í skjalinu segir: "Ef Tryggingarsjóður vinnur þetta verk með aðstoð aðkeyptra sérfræðinga sinna greiða markaðsaðilar fyrir nauðsynlegan undirbúning sem er jákvætt. Á móti kemur að óæskilegt er að stjórnvöld opinberi viðbúnaðarundirbúning sinn fyrir fulltrúum bankanna í stjórn Tryggingarsjóðsins."

17.10.2 Samráðshópurinn

Eins og lýst er í kafla 19 var með samningi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands stofnað til samráðshóps þessara stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Hann kom fyrst saman til fundar 1. júní 2006. Á árunum 2006 og 2007 voru fundir hópsins tveir hvort árið en á árinu 2008 hélt hópurinn alls 27 fundi fram til 3. október.

Í kafla 19 er að finna yfirlit yfir þau viðfangsefni sem fjallað var um á einstökum fundum samráðshópsins. Af því má ráða almenna framvindu í þeim málum sem samráðshópurinn fjallaði um og hvað var efst á baugi á hverjum tíma. Um almenna umfjöllun um störf hópsins er vísað til þess kafla.Frá og með 4.fundi samráðshópsins 15.nóvember 2007 koma fjárhagsstaða TIF og auknar skuldbindingar sjóðsins vegna söfnunar bankanna á innlánum erlendis við sögu á flestum fundum samráðshópsins. Þau atriði sem hæst bar í þessum umræðum innan samráðshópsins voru annars vegar að þrýsta þyrfti á bankana, einkum Landsbanka Íslands, að færa innlánsreikninga í útibúum yfir í dótturfélög og hins vegar hvort ríkissjóður ætti að lýsa yfir ábyrgð á innlánum umfram þá lágmarksfjárhæð sem TIF bar ábyrgð á. Hér verður stiklað á helstu atriðum sem fram koma um málefni TIF og hugsanlega ábyrgð á innlánum í þeim drögum að fundargerðum sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent. Um nánara efni þessara draga að fundargerðunum, tilurð þeirra og hverjir sátu viðkomandi fundi vísast til kafla 19.

Það vekur athygli við lestur á þessum drögum að fundargerðum að á 2. fundi samráðshópsins 30. nóvember 2006 segir að m.a. hafi verið rætt um hvernig Icesave innlán Landsbankans kæmu fram í efnahag bankans. Rétt er að minna á að bankinn hafði þá nýverið hafið söfnun innlána á Icesave eða í október 2006. Innan samráðshópsins var því frá upphafi vitneskja um aukna söfnun íslensku bankanna á innlánum erlendis með stofnun og markaðssetningu sérstakra innlánsreikninga sem lið í fjármögnun bankanna. Á þessum sama fundi komu einnig fram upplýsingar um aukinn hlut svonefndra heildsöluinnlána í fjármögnun bankanna og í skjali sem lagt var fram á fundinum, og tekið hafði verið saman í Seðlabankanum í lok júní 2006, var vakin athygli á því að eftirlitsstofnanir hér landi þyrftu að leggja mat á hversu örugg umrædd heildsöluinnlán væru sem fjármögnunarleið. Í tilviki Landsbankans væri vísað til þess að þarna væri komin til stöðug lind fjármögnunar.

Samráðshópurinn kom saman til síns 4. fundar 15. nóvember 2007 og þar var fjallað um stöðu og horfur á fjármálamörkuðum. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins, Jónas Fr. Jónsson, benti þar á að erlend innlán væru orðin meiri hluti innlána íslensku bankanna og huga þyrfti að TIF í þessu sambandi. Þá lagði Jónas á þessum fundi fram skjal sem bar yfirskriftina "Vangaveltur" og var í sjö töluliðum. Þar var m.a. í fyrsta liðnum bent á að setja þyrfti fram tölu um hámark hugsanlegs eiginfjárframlags, lausafjáraðstoðar eða ábyrgðar á innstæðum. Í öðrum liðnum var spurt hvort ástæða væri til að huga að landfræðilegri skiptingu m.t.t. sömu atriða og þriðji liðurinn var: "Stærð og styrkur Tryggingarsjóðs". Í lok frásagnar af fundinum kemur fram að Jónína S. Lárusdóttir, ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu, hafi getið þess að nefnd á vegum viðskiptaráðuneytisins væri að störfum við að skoða stöðu TIF.

Á 6. fundi samráðshópsins 15. janúar 2008 var lagt fram minnisblað sem framkvæmdastjóri TIF (sem jafnframt var starfsmaður á fjármálasviði Seðlabankans, eins og fyrr sagði) hafði tekið saman um hvaða reglur giltu um starfsemi sjóðsins, eignir o.fl. Fram kom að eignir sjóðsins hafi í árslok 2007 verið 8,3 milljarðar kr. auk útistandandi ábyrgðaryfirlýsinga að fjárhæð 657 milljónir kr. Bent var á að yfir 50% innstæðna í íslenskum bönkum væru frá erlendum aðilum. Lýst var reglum um þá lágmarksgreiðslu sem sjóðurinn þyrfti að greiða vegna hvers reikningshafa og bent á að í lögum um sjóðinn kæmi fram að hrykkju eignir hans ekki til gæti stjórnin tekið lán til að greiða kröfuhöfum. Fram kemur í drögum að fundargerð vegna fundarins að Áslaug Árnadóttir hafi sagt frá vinnu viðskiptaráðuneytisins sem miðaði að endurskoðun á lögum um starfsemi TIF.

Í lok mars og byrjun apríl 2008 er í samráðshópnum m.a. fjallað um skjal sem tekið hafði verið saman á vegum Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins og nefnt var: "Úrræði stjórnvalda gegn óróleika á fjármálamarkaði" (sjá nánar um efni skjalsins í kafla 19.3.7). Rætt var um möguleg úrræði stjórnvalda í umræddu skjali og var þar meðal annars liður undir heitinu: "Erlend innlán í gegnum dótturfélög", sbr. nánar í tilvitnun hér til hliðar.

Á 8. fundi samráðshópsins 18. mars 2008 var bókað að rætt hefði verið um möguleika á breytingum útibúa bankanna erlendis í dótturfélög og á 9. fundi samráðshópsins 25. mars 2008 lagði forstjóri Fjármálaeftirlitsins fram skjal um greiningu á innlánum viðskiptabanka og sparisjóða. Þetta skjal var byggt á sömu tölulegu upplýsingum og safnað var við athugun þeirrar nefndar sem vann að endurskoðun laga um TIF og miðuðust við lok september 2007.

Á 10. fundi samráðshópsins 1. apríl 2008 var spurt um hreyfingar á innlánum Landsbankans og Kaupþings í Bretlandi. Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabankans, upplýsti að svo virtist sem Kaupþing Edge væri enn í vexti en innlán Landsbankans hefðu verið að minnka, bæði heildsölu- og smásöluinnlánin. Fram kom í drögum að fundargerð að Áslaug Árnadóttir, þá settur ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu, hefði bent á mikilvægi þess að Kaupþing skráði innlánin í dótturfélagi sínu en Icesave væri í útibúi Landsbankans. Þá kom fram að hún hefði sem stjórnarformaður TIF fundað í vikunni áður með sendinefnd frá breska tryggingarsjóðnum sem komið hefði í heimsókn til Íslands. Í undirbúningi væri að breyta reglum breska tryggingarsjóðsins og það gæti gert samanburðinn við íslenska tryggingarsjóðinn enn óhagstæðari sem og stöðu innstæðueigenda í útibúum íslensku bankanna erlendis. Síðar í drögum að fundargerð frá fundinum er haft eftir Bolla Þór Bollasyni, ráðuneytisstjóra í forsætisráðuneytinu, að stjórnendur bankanna ættu að gera sér grein fyrir að stjórnvöld vilji verja innstæðueigendur en ekki hluthafa eða lánardrottna. Baldur Guðlaugsson, ráðuneytisstjóri í fjármálaráðuneytinu, benti á að m.a. skipti máli hvort Landsbankanum tækist að flytja innlán útibúsins yfir í dótturfélag í Bretlandi. Haft var eftir Tryggva Pálssyni að fjármálaeftirlit Bretlands setti það skilyrði að eignir færðust samhliða til dótturfélagsins, þ.m.t. viðeigandi lausafjárstaða. Bolli Þór Bollason bætti við að tilflutningur innlána þar sem samband væri haft við alla innstæðueigendur hlyti að vera viðkvæm aðgerð.

Á 11. fundi samráðshópsins sem haldinn var daginn eftir, 2. apríl 2008, var í drögum að fundargerð greint frá því að Bolli Þór Bollason, ráðuneytisstjóri í forsætisráðuneytinu, hefði sagt að tími væri kominn til að taka saman aðgerðaáætlun og "draga mörkin". Hann sagðist skilja málið "ráðherramegin" þannig að taka ætti á stóru bönkunum þremur og innlánstryggingum. Fram kom að rætt hefði verið nánar um þessar áherslur og þörfina á að setja sérstaka vinnu í gang. Ákveðið var að skipa tvo starfshópa og skyldi annar greina álitamál í innlánstryggingum og draga upp tillögu að yfirlýsingu stjórnvalda sem grípa mætti til ef þörf yrði talin á. Rætt var um að Áslaug Árnadóttir tæki að sér forystu fyrir þessari vinnu og ákveðið var að hefjast handa samdægurs.

Samráðshópurinn fundaði næst 4. apríl 2008 (12. fundur) og þá dreifði Áslaug Árnadóttir og skýrði samantekt um innstæðutryggingar. Þar var lýst reglum um TIF, greiðslum úr sjóðnum og eignastöðu hans. Í samantektinni kom fram að í lok september 2007 hefðu tryggðar innstæður í viðskiptabönkum og sparisjóðum verið 2.000 milljarðar kr. og að baki þessari heildarfjárhæð hefðu verið alls 897.096 kennitölur innlendra og erlendra einstaklinga og lögaðila. Fram kom að alls hefðu 782.123 kennitölur verið á bak við innstæður undir lágmarkstryggingavernd allt að 1,7 milljónum kr. og 114.973 kennitölur á bak við innstæður sem væru hærri en lágmarkstryggingaverndin. Í samantektinni var síðan birt tafla yfir þær greiðslur sem inna þyrfti af hendi úr TIF vegna greiðsluþrots "meðaltals viðskiptabanka" ef vernd yrði ákveðin 5 milljónir kr., 8 milljónir kr. eða 10 milljónir kr.Aftast í samantektinni voru dregin saman þau álitaefni sem vísað hafði verið til á síðasta fundi samráðshópsins. Í drögum að fundargerð frá þessum fundi samráðshópsins sagði að ýmsar ábendingar hefðu komið fram til vinnuhópsins. Haft var eftir Baldri Guðlaugssyni að miða þyrfti útreikninga við að allt færi á versta veg. Áslaug Árnadóttir greindi frá því að fyrir lægi tillaga frá breska tryggingarsjóðnum um að hann tæki að sér, ef á reyndi, að greiða út bætur til þarlendra innstæðueigenda en fengi síðan endurgreitt frá íslenska tryggingarsjóðnum. Þarna var vísað til samningaviðræðna sem þá stóðu yfir um samstarfssamning milli TIF og breska sjóðsins um uppgjör í tilefni af aðild Landsbankans að breska sjóðnum sem kvað á um "topping-up" vegna innstæðna í útibúi bankans í London. Samningur Landsbankans um aðild að breska kerfinu hafði verið gerður 31. október 2006. Fram kom jafnframt að tillögur um endurbætur á breska innstæðukerfinu yrðu væntanlega lagðar fram 22. apríl 2008.

Í upphafi 13. fundar samráðshópsins 10. apríl 2008 greindi Áslaug Árnadóttir frá því að neikvæð frétt hefði birst þá um morguninn í Aftenposten í Noregi um íslensku innlánstryggingarnar og kl. 10 þann dag hefði verið búið að taka út 23 milljónir norskra króna af innlánsreikningum í útibúi Kaupþings í Noregi. Innlánstryggingar voru síðan sérstakur liður á dagskrá fundarins og Áslaug Árnadóttir dreifði skjali merktu viðskiptaráðuneytinu, dags. 10. apríl 2008, sem nefndist: "Greiðslur úr innstæðudeild Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta". Í viðaukum sem fylgdu því skjali voru drög að auglýsingum um frest til að lýsa kröfum og tvær mismunandi útgáfur af yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Í umræddu skjali frá viðskiptaráðuneytinu var lýst þeim reglum sem giltu um TIF og skilyrðum og fyrirkomulagi á greiðslu úr sjóðnum. Fram kom að lágmarksfjárhæðin sem TIF bæri að greiða, þ.e. 20.887 evrur, væri miðuð við gengi 7. apríl 2008, 2.372.000 kr. Sérstaklega var fjallað um innstæðureikninga í erlendum útibúum og mögulegar leiðir sem farnar yrðu í uppgjöri á greiðslum sjóðsins af því tilefni og þá með tilliti til þeirra samstarfssamninga sem gerðir hefðu verið við erlenda tryggingarsjóði vegna samninga bankanna um aukatryggingu (topping-up). Í lok skjalsins frá viðskiptaráðuneytinu kom fram athugasemd um greiðslumynt samkvæmt samningi TIF við finnska tryggingarsjóðinn, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Þær útgáfur að drögum að yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar sem fylgdu ofangreindu skjali viðskiptaráðuneytisins lutu að aðkomu ríkissjóðs að stuðningi við TIF og ábyrgð á innstæðum. Í upphafi skjalsins sagði að unnt væri að setja slíka yfirlýsingu fram á nokkra vegu en í því væru settir fram tveir möguleikar. Eftir að lýst hafði verið þeim reglum sem giltu um TIF voru settar fram tvær tillögur, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Í niðurlagi sömu draga að yfirlýsingum ríkisstjórnarinnar vegna TIF var þeim atriðum sem taka þyrfti nánari afstöðu til lýst með þeim hætti sem vitnað er til hér til hliðar.

Í drögum að fundargerð vegna 13. fundar samráðshópsins kom ekkert fram um hver voru viðbrögð fundarmanna við þessum skjölum sem Áslaug Árnadóttir lagði fram af hálfu viðskiptaráðuneytisins.Aðeins kom fram að Jónas Fr.Jónsson,forstjóri Fjármálaeftirlitsins, hefði óskað eftir því að skoðaðir yrðu möguleikar á skuldajöfnun. Álík ákvæði væru í Bretlandi en ætlunin væri að fella þau út í þeirri endurskoðun sem hafin væri. Ekkert slíkt ákvæði væri í íslensku lögunum.

Á 14. fundi samráðshópsins 21. apríl 2008 var lögð fram samantekt sem tekin hafði verið saman af Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands, dags. 21. apríl 2008, sem bar heitið: "Sviðsmynd fjármálaáfalls – Álitaefni, mögulegar aðgerðir og skilyrði." Í þessu skjali var vikið að stöðu innstæðna í bönkunum,og þar með TIF,á fjórum stöðum.Fjallað var um þá stöðu sem kæmi upp ef þeir bankar sem gengið væri út frá í sviðsmyndinni yrðu greiðsluþrota og talið líklegt að bankaáhlaup kæmi í kjölfarið á allar innlánsstofnanir. Síðan sagði: "Sennilega þyrfti ríkissjóður að tryggja innstæður og endurreisa þyrfti bankakerfið frá grunni." Þegar fjallað var um það hvort öðrum hvorum af þeim bönkum sem notaðir voru í sviðsmyndinni ætti að bjarga var tekið fram að annar væri mjög mikilvægur í innlánastarfsemi innanlands sem utan.Við þetta mat þyrfti að athuga áhrif innlánstryggingar á skuldbindingar ríkissjóðs með hliðsjón af skuldbindingum um lágmarkstryggingavernd innstæðna. Nánar var fjallað um það hvort ríkissjóður ætti að gefa út ábyrgðaryfirlýsingu vegna innlána. Sjá tilvitnun hér til hliðar.

Í yfirliti yfir möguleg úrræði og skilyrði fyrir beitingu þeirra í skjalinu frá Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands var bent á að ef gefa þyrfti út ábyrgðaryfirlýsingu vegna innlána gæti hún orkað tvímælis, sbr. breska bankann Northern Rock þar sem slík yfirlýsing hefði komið af stað áhlaupi á bankann. Á þessum fundi (14. fundi) var ekki fjallað sérstaklega um þau atriði í sviðsmyndinni sem lutu að innstæðum og ábyrgð á þeim en ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins lýsti því hver þyrftu að vera næstu skref í viðbúnaðarstarfinu.

Á næsta fundi samráðshópsins (15. fundi) sem haldinn var 28. apríl 2008 lagði forstjóri Fjármálaeftirlitsins fram lista í sjö liðum þar sem hann dró fram helstu stefnumarkandi ákvarðanir sem stjórnvöld þyrftu að taka í aðdraganda fjármálaáfalls. Skjal þetta var í framhaldinu nefnt "ólystugi matseðilinn" innan hópsins.Annar töluliðurinn hljóðaði svo: "Fjárhæð (umfram lágmarkstryggingavernd) sem ríkið er reiðubúið að ábyrgjast." Í drögum að fundargerð frá fundinum kom fram að ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins hefði sagt nauðsynlegt að setja niður svör og e.t.v. mætti vinna minnisblað upp úr drögum Áslaugar Árnadóttur varðandi innlánstryggingarnar.

Meðal viðfangsefna á 16. fundi samráðshópsins 9. maí 2008 var liður sem nefndist: Aðgerðaáætlun – Ábyrgð á innstæðum. Þar lagði Áslaug Árnadóttir fram og kynnti skjal, dags. 9. maí 2008, merkt viðskiptaráðuneytinu, sem bar yfirskriftina: Ábyrgð á innstæðum. Í drögum að fundargerð frá fundinum var vísað til þess að í skjalinu kæmi fram að ef ríkissjóður ætti að ábyrgjast allar innstæður næmi upphæðin 2.318 milljörðum kr. en í tryggingarsjóði væru um 10 milljarðar kr. Í skjalinu var annars vegar fjallað um þann möguleika að ríkissjóður ábyrgðist að TIF yrði veitt lán eða ábyrgðist að greiða lágmarkstryggingavernd.Hins vegar var fjallað um þann möguleika að ríkisstjórnin ábyrgðist hluta innstæðna og birtir útreikningar á áætluðum heildarfjárhæðum slíkra ábyrgða miðað við að ábyrgjast 5 milljónir kr. hjá hverjum innstæðueiganda, 8 milljónir kr. og 10 milljónir kr, sjá töflu 5. Athygli vekur að þær tölur sem fram koma í þessum útreikningi eru byggðar á upplýsingum sem aflað hafði verið af hálfu þeirrar nefndar sem vann að endurskoðun laga um TIF og miðuðust við stöðu innlána í lok september 2007.

Á 19. fundi samráðshópsins sem haldinn var 29. maí 2008 var rætt um tilkynningu Landsbankans um markaðssetningu á Icesave innlánum í Hollandi gegnum útibúið í Amsterdam og bent á að það yki enn skuldbindingar TIF. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins upplýsti að tíu umsóknir um útibú íslenskra banka lægju fyrir hjá stofnuninni. Síðar á fundinum er rætt um mögulega ákvarðanatöku á undirbúningsstigi (sbr. "ólystuga matseðilinn" frá fyrri fundum hópsins). Fram kom að forstjóri Fjármálaeftirlitsins teldi nauðsynlegt að fá afstöðu til tiltekinna spurninga, þ.m.t. annars töluliðarins, um þá fjárhæð innlána sem ríkið væri reiðubúið að ábyrgjast. Í drögum að fundargerð vegna fundarins segir að hann hefði staldrað við 5 milljóna kr. viðmiðið í innlánum sem dekkaði 95% innlána, sbr. skýrslu viðskiptaráðuneytisins, dags. 9. maí 2008, um ábyrgð á innstæðum. Síðar í umræðum um þennan lið segir í drögum að fundargerð að ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins hefði talið meira talnaefni vanta, m.a. um hversu stór erlendu innlánin væru og hve mikið fé gæti komið frá erlendum tryggingarsjóðum. Settur ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins og forstjóri Fjármálaeftirlitsins ætluðu að taka slíkt efni saman.

Áfram er fjallað um það sem nefnt er möguleg ákvarðanataka á 20. fundi samráðshópsins 7. júlí 2008 en þá voru sex vikur liðnar frá síðasta fundi hópsins. Fram kemur að ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins hafi dreift ljósriti af frétt á TimesOnline frá 5. júlí 2008 þar sem fjallað var um stöðu TIF og getu hans til að tryggja innlán. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins upplýsti að í Noregi væri ætlunin að breyta reglum um innlánstryggingar til að erlendir aðilar gætu ekki aflað innlána í skjóli þeirra.

Á fundinum lagði Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabankans, fram það sem nefnt var "Frumdrög að vinnuskjali", dags. 7. júlí 2008. Viðtakandi var sagður samráðshópur og yfirskriftin: Aðkallandi ákvarðanataka stjórnvalda vegna hættu á fjármálaáfalli (sjá nánar um efni skjalsins í kafla 19.3.10). Í skjalinu var m.a. fjallað um áhrif aukinnar söfnunar íslensku bankanna á innlánum erlendis og bent á að það væri eitt af því sem hefði magnað upp andstöðu við íslensku bankana og stjórnvöld á Íslandi. Sérstök umfjöllun var í skjalinu um TIF og því lýst að sjóðurinn væri sjálfseignarstofnun sem bæri skv. lögum að ábyrgjast innlán að lágmarki 20.887 evrur. Í sjóðnum væru um 11 milljarðar kr. auk ábyrgðaryfirlýsinga fjármálafyrirtækja upp á rúmlega 6 milljarða kr.

Síðan sagði að lágmarkstryggingaverndin væri "á hinn bóginn áætluð meir en 115 ma. kr. (miðað við gengi 8. maí sl.)." Fram kom að ekki yrði séð að TIF hefði nokkra burði til að brúa mismuninn með eigin lántöku. Sjá nánar tilvitnun til hliðar. Í beinu framhaldi í sama skjali komu fram sjónarmið um greiðslumynt sem TIF bæri að greiða áfallnar kröfur í og hugsanlega lántöku sjóðsins af því tilefni, sbr. einnig tilvitnun hér til hliðar.

Í niðurlagi skjalsins voru settar fram hugleiðingar um næstu skref.Talið var að stjórnvöld þyrftu á næstu vikum þar á eftir að marka stefnuna í grundvallaratriðum, þ.e. hvaða meginleið ætti að fara ef til fjármálaáfalls kæmi. Spurt var hvort hið opinbera ætti að veita TIF aðstoð og að hvaða marki stjórnvöld gætu tekið á sig auknar skuldbindingar. Sjá tilvitnun hér til hliðar. Í umræðum um skjalið og mögulega ákvarðanatöku á fundinum var rætt nánar um innstæðurnar, stöðu TIF og mögulegar ákvarðanir, m.a. um yfirlýsingar ríkisins um ábyrgð á innstæðum.

Á 21. fundi samráðshópsins 14. júlí 2008 var m.a. rætt um stöðu smærri fjármálafyrirtækja og sparisjóða. Haft var eftir forstjóra Fjármálaeftirlitsins að meðal þeirra valkosta sem menn stæðu frammi fyrir væri að láta Sparisjóð Mýrasýslu "fara" og tæma tryggingarsjóðinn við það. Enn var rætt um mögulegar ákvarðanir stjórnvalda og þá hvernig standa ætti við innstæðutryggingar án þess að stofna ríkissjóði í hættu. Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, lagði á þessum fundi fram upplýsingar sem stofnunin hafði tekið saman um innstæður í íslenskum bönkum miðað við lok maí 2008. Í umræðum á fundinum var vísað til ummæla sem höfð voru eftir seðlabankastjóra Svíþjóðar um að allar upphæðir reyndust hærri þegar í krísu væri komið. Í framhaldi af því nefndi Tryggvi Pálsson sem dæmi að áætluð upphæð til að standa við lágmarkstryggingavernd innlána "þurfi meir en 420 ma.kr. skv. töflu sem [forstjóri Fjármálaeftirlitsins] lagði fram í upphafi fundarins en sú upphæð hefði verið áætluð 115 ma.kr. í samantekt viðskiptaráðuneytisins um ábyrgð innlána." Rétt er að benda á að sú áætlun miðaði við 1,7 milljóna kr. innlán í september 2007 á gengi 8. maí sl. Í beinu framhaldi var haft eftir Tryggva í drögum að fundargerð að ekki væri ljóst "hvort ríkissjóður réði við þá skuldbindingu".

Enn var rætt um innstæðutryggingar á 23. fundi samráðshópsins 22. júlí 2008 þegar fjallað var um stöðu og horfur á fjármálamarkaði. Þar vísaði Jónas Fr. Jónsson til þess yfirlits sem hann lagði fram á 21. fundi samráðshópsins og benti á að þar hefðu skuldbindingar vegna lágmarkstryggingar innstæðna verið áætlaðar 421 milljarður kr. Þar hefði þó aðeins verið miðað við að lágmarkið væri 2 milljónir kr. en væri nú orðið hærra eftir lækkun gengis íslensku krónunnar. Jónas greindi jafnframt frá umræðum fyrir nefnd breska þingsins um innstæðutryggingar og stærð íslenska tryggingarsjóðsins og varpaði fram þeirri hugmynd að íslensk fjármálafyrirtæki greiddu meira fyrirfram inn í sjóðinn til að efla hann. Ingimundur Friðriksson, seðlabankastjóri, vék að móttöku innlána í útibúum íslenskra banka. Breska fjármálaeftirlitið (FSA) hefði hvatt Landsbanka Íslands til að flytja innlánasafn sitt yfir í þarlent dótturfélag. Það ferli væri ekki hafið og Landsbankinn virtist því mótdrægur. Samkvæmt drögum að fundargerð var rætt hvort þessari breytingu væri hægt að koma á með reglusetningarvaldi en ekki er bókað um sérstakar umræður fundarmanna um færar leiðir til þess. Frekar bar á gagnstæðu sjónarmiði, að stofnun útibúa erlendis og móttöku innlána þar væri ekki hægt að banna heldur aðeins tefja. Í því sambandi velti Jónas Fr. Jónsson upp hvort mögulegt væri að beita kröfum um aukið eigið fé eða stighækkandi framlög í sjóðinn sem TIF gæti tekið upp. Talið var að þrýsta yrði á flutning innlána yfir í dótturfélög.Hjá Tryggva Pálssyni,fulltrúa Seðlabankans,komu fram þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar á síðunni. Jónas Fr.Jónsson setti hlutfallslega stærð TIF í það samhengi að hann gæti staðið við skuldbindingar ef Sparisjóður Mýrasýslu, sem hafði verið til umræðu hjá samráðshópnum vegna fjárhagsstöðu sinnar, færi í greiðsluþrot en um leið myndi sjóðurinn tæmast. Ingimundur Friðriksson upplýsti að norsk yfirvöld hygðust ekki leyfa innlánasókn íslenskra banka þarlendis í skjóli norska tryggingarsjóðsins. Þetta hefðu þau í huga þrátt fyrir að það samrýmdist ekki EES-skuldbindingum.

Á næsta fundi samráðshópsins 31. júlí 2008 (24. fundur) var samkvæmt drögum að fundargerð töluvert rætt um Icesave reikninga Landsbankans og samskipti bankans og Fjármálaeftirlitsins við FSA vegna þeirra, sem og skuldbindingar og stöðu TIF í því sambandi. Möguleg yfirfærsla innlána Landsbankans frá útibúi bankans í Bretlandi yfir í þarlent dótturfélag var samkvæmt drögum að fundargerð rædd á fundinum og upplýst að FSA hefði fáum dögum áður tekið þá einhliða ákvörðun að setja fimm milljarða punda hámark á Icesave innlán þar til sú yfirfærsla hefði farið fram. Fundarmenn ræddu einnig tímaramma mögulegrar yfirfærslu innlána Landsbankans í Bretlandi yfir í þarlent dótturfélag og hefði FSA sagt að unnt væri að ljúka slíkri yfirfærslu á þremur mánuðum. Ingimundur Friðriksson lýsti því efnislega að það væri Landsbankans að klára yfirfærsluna en Seðlabankinn þrýsti á bankann til þess. Jónas Fr. Jónsson lýsti því að áhyggjur FSA af íslenska tryggingarsjóðnum beindust að fjórum atriðum: (1) Hvað væri í sjóðnum? (2) Hvernig ætti að standa við skuldbindingar hans? (3) Hvaða varaáætlun hefði sjóðurinn? (4) Hver væri starfsemin og ferlarnir, m.a. upplýsingagjöf, hvernig hann virkaði út á við, hvernig yrðu kröfur á sjóðinn settar fram og afgreiddar. Loks skildi FSA ekki hvernig það gengi upp að einn starfsmaður sæi um sjóðinn í hlutastarfi. Sjónarmið Baldurs Guðlaugssonar varðandi ofangreind áhyggjuefni FSA voru þau að minna ætti FSA á að verið væri að vinna að yfirfærslu innlána til dótturfélaga og þá styttist í að hugsanlegir vankantar tryggingarsjóðsins kæmu ekki að sök. Jónas Fr. Jónsson benti á að FSA hefði líka ástæðu til að óttast tímann fram að yfirfærslu. Í drögum að fundargerð kom einnig fram að við umræður í fjármálanefnd ("Treasury Committee") breska þingsins þá nýverið hefði verið rætt um öryggi innlána breskra sparifjáreigenda og í þessum umræðum hefði sérstaklega verið spurt um innlán í íslensku bönkunum. Fulltrúar FSA hefðu setið fyrir svörum í nefndinni. Í framhaldinu hefðu þessi mál verið tekin fyrir í þríhliða viðlagastarfi breska fjármálaráðuneytisins, FSA og breska seðlabankans, Bank of England. Í þessu sambandi kom fram á fundinum að heppni væri að engin fjölmiðlaumræða hefði skapast í kjölfarið á umræðunni í þinginu. Á þessum fundi komu fram frekari sjónarmið um aðgerðir FSA í Bretlandi og þýðingu þeirra fyrir íslensku bankana, sbr. tilvitnanir hér til hliðar.

Samráðshópurinn hittist á 25.fundi sínum 12.ágúst 2008 eða 11 dögum eftir síðasta fund sinn,og málefni TIF voru m.a.á dagskrá.

Frá síðasta fundi hafði samsetning hópsins breyst með þeim hætti að Jónína S. Lárusdóttir, ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu, var komin aftur til starfa og kom í stað setts ráðuneytisstjóra, Áslaugar Árnadóttur, í starfi hópsins. Í upphafi fundarins var fjallað um heimsókn FSA til Íslands til fundar m.a. við stjórnvöld og sérstaklega tiltekið að fulltrúar FSA hefðu verið ánægðir með samtöl sín við Áslaugu Árnadóttur, stjórnarformann TIF. Á fundinum veltu meðlimir hópsins áfram fyrir sér hvaða úrræði íslensk stjórnvöld hefðu til að ýta innlánum inn í dótturfélög erlendis. Jónas Fr. Jónsson kvað tvo möguleika koma upp í hugann. Annar væri að ákveða að iðgjald í TIF yrði í reynd hærra fyrir innlán í útibúum erlendis með stighækkandi hlutfalli. Hinn væri að gera hærri kröfur um eigið fé fjármálastofnana sem tækju við slíkum innlánum. Fjármálaeftirlitið hefði heimild til hins síðarnefnda.Tryggvi Pálsson velti fyrir sér hvort stjórn og aðstandendur TIF gætu ákveðið að greiða meira en lögbundið lágmark í sjóðinn. Þær skoðanir komu fram að slíkar breytingar væru vandkvæðum bundnar að óbreyttum lögum um sjóðinn.Tryggvi minnti einnig á að ganga þyrfti frá drögum að yfirlýsingu um innstæðutryggingu og tóku aðrir í hópnum undir það. Jónas Fr. Jónsson hvatti til að samin yrðu drög sem miðuðust við þrjá valkosti: að tryggja öll innlán, tryggja lágmarksinnstæðu eða ekkert. Nokkrar frekari umræður urðu um yfirlýsingu þessa efnis á fundinum. Jónína S. Lárusdóttir spurði hvort skynsamlegt væri að frumvarp um TIF yrði lagt fram næsta haust. Jónas Fr. Jónsson taldi æskileika þess vera hárfínt mat, nefndi undirbúning að sams konar lagabreytingum í Bretlandi og Evrópu en óvíst væri um framlagningu frumvarps. Gagnlegt gæti verið að kanna afstöðu bankanna til tímasetningar á framlagningu frumvarps.

Á 26. fundi samráðshópsins, 20. ágúst 2008, var enn rætt m.a. um TIF. Þar fyrir utan komu fram upplýsingar um hinar yfirstandandi viðræður Landsbankans við FSA í Bretlandi vegna kröfu FSA um yfirfærslu útibúsinnlána bankans þar í landi yfir í dótturfélög. Jónas Fr. Jónsson gerði grein fyrir fundi sínum og stjórnarformanns Fjármálaeftirlitsins með FSA í London og gagnrýni FSA á háttsemi Landsbankans m.t.t. þeirra óska sem FSA hafði sett fram gagnvart bankanum, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Við þessum upplýsingum komu fram þau viðbrögð í samráðshópnum hvort Landsbankinn hefði ekki áður verið búinn að lýsa yfir samþykki við yfirfærslu útlána. Samkvæmt drögum að fundargerð voru svör forstjóra Fjármálaeftirlitsins á þá leið að slík yfirfærsla væri ekki einföld og tímarammi skipti miklu. FSA hefði sett fram stigmagnandi kröfur og krefðist þess nú að Landsbankinn samþykkti yfirfærslu án skilyrða en Landsbankinn þyrfti að svara þeirri kröfu fyrir lok ágústmánaðar. Innan hópsins er gagnrýnt, í samhengi við óskir sem sagðar voru hafa komið fram af hálfu Landsbankans um "yfirlýsingar frá íslenskum stjórnvöldum", að Landsbankinn virtist ekki átta sig á stöðu málsins. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins gat þess að bankinn gerði sér grein fyrir stöðunni en kostir hans væru ekki góðir. Í framhaldinu lýsti formaður samráðshópsins þeirri afstöðu að auðvelt væri að setja sig í spor breskra yfirvalda og ekki væri séð að Landsbankinn væri í nokkurri stöðu til andmæla. Eftir forstjóra Fjármálaeftirlitsins var þá haft að aðgerðirnar þyrftu samt að vera innan þolmarka fyrir bankann. Eftir honum er enn fremur m.a. haft að hann hefði nefnt árið 2010 sem aðlögunartíma fyrir stórar áhættuskuldbindingar milli Landsbankans og Heritable Bank vegna yfirfærslu Icesave innlánana.

Forstjóri Fjármálaeftirlitsins nefndi að viss "draugagangur" væri varðandi innlánstryggingarnar í Hollandi og allar líkur væru á að Hollendingar væru í samskiptum við bresk yfirvöld.VarðandiTIF sérstaklega upplýsti Jónína S.Lárusdóttir,ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins, á fundinum að TIF hefði borist bréf frá hollenska tryggingarsjóðnum þar sem óskað væri svara við fjölmörgum spurningum. Bréfið var sent í tilefni af innlánasókn Landsbankans gegnum Icesave reikninga í Hollandi. Tóninum í bréfi hollenska tryggingarsjóðsins er lýst þannig að hann væri eins nærri því og kostur væri að spyrja beint um opinberan stuðning. Hjá Jónínu kom fram að unnið væri að svari við þessu bréfi og bréfi sem borist hafði frá breska fjármálaráðuneytinu 7. ágúst 2008. Þá væri hún tilbúin með í drögum yfirlýsingu sem varðaði afstöðu stjórnvalda til hugsanlegs stuðnings við tryggingarsjóðinn ef á þyrfti að halda.Tryggvi Pálsson lagði til mála að TIF og stjórnvöld þrýstu á bankana m.t.t. viðtöku innlána erlendis, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Á fundinum var lagt fram skjal frá viðskiptaráðuneytinu, dags. 19. ágúst 2008, um greiðslur í TIF. Niðurstaða ráðuneytisins var að ef hækka ætti greiðslur í sjóðinn eða setja hærra hlutfall fyrir innlán eftir því hversu há þau væru þyrfti til þess heimildir í settum lögum. Ráðuneytið vísaði um þetta til ákvæða laga nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, sem gæfu ekki svigrúm til hækkana frá þeim tölulegu hámörkum sem ákveðin væru þar, og að hluta til meginreglna Evrópuréttar. Með öðrum orðum þyrfti að breyta lögum um sjóðinn og setja heimildir til aukinnar gjaldtöku þar inn ef ætlunin væri að taka slíkt upp. Það væri ekki fært að óbreyttum lögum.

Á fundinum lagði Tryggvi Pálsson fram það sem hann nefndi drög að minnisblaði,dags.15.ágúst 2008.Viðtakandi er tilgreindur samráðshópur og efni: Stefna stjórnvalda og viðlagaundirbúningur. Þar er m.a. fjallað um tiltekin atriði sem taka þurfi afstöðu til, svo sem að hvaða marki eigi að gera tryggingarsjóðnum kleift að standa við greiðslur og undirbúningsvinnu ef til greiðslna kemur úr sjóðnum.

Hinn 4. september 2008 hittist samráðshópurinn á 27. fundi sínum. Á dagskrá fundarins voru sem fyrr m.a. málefni TIF og það sem nefnt er "erindisrekstur FSA". Fram kom að ákveðnar viðræður hefðu átt sér stað við stjórnvöld erlendis vegna tilflutnings Icesave innlánanna í dótturfélag í Bretlandi og um málefni íslenska tryggingarsjóðsins. Ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins lýsti fundi viðskiptaráðherra með fjármálaráðherra Bretlands. Í samhengi við tiltekið bréf Landsbankans til FSA, sem hafði að geyma sjónarmið bankans í ágreiningi þeirra í milli um með hvaða hætti ætti að yfirfæra innlán Landsbankans í Bretlandi í dótturfélag, gat Jónína þess að óviðkunnanlegt væri að í bréfinu tæki Landsbankinn fram að bankanum væri kunnugt um stuðningsyfirlýsingu stjórnvalda um tryggingarsjóðinn. Jónína lýsti svo nánar fundi viðskiptaráðherra með breska fjármálaráðherranum sem átti sér stað tveimur dögum áður, 2. september 2008. Breski ráðherrann hefði gert ráð fyrir að bresk yfirvöld myndu ábyrgjast innstæður að fullu og spurt "hvert ætti að senda reikninginn". Með öðrum orðum þá tæki hann ekki mið af 35 þúsund punda hámarki innstæðutryggingar í Bretlandi heldur miðaði við heildarupphæðina. Jafnframt kom fram að á fundi ráðherranna hefði verið rætt um tímarammann í yfirfærslu innlána Landsbankans í dótturfélag og að framkvæma þyrfti hana sem fyrst.

Nánari umræður urðu á fundinum um tæknileg atriði varðandi yfirfærslu innlána í dótturfélag og um innstæður banka og sparisjóða og áætlaða tryggingavernd TIF miðað við tilteknar forsendur. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins lagði fram yfirlit um innstæður í bönkum og sparisjóðum 30. júní 2008 og áætlaða tryggingavernd. Fram kemur að í heild nemi upphæð innan 2 milljóna kr. marksins 542 milljörðum kr. Ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins óskaði eftir að Fjármálaeftirlitið tæki saman yfirlit miðað við þá lágmarkstryggingavernd sem tryggingarsjóðnum sé áskilið að veita, þ.e. 2,5 milljónir kr. Þá kemur fram í drögum að fundargerð að ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins og formaður samráðshópsins, Bolli Þór Bollason, hafi stungið upp á að ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins og forstjóri Fjármálaeftirlitsins tækju saman möguleika á takmörkun innlána í útibúum íslenskra banka erlendis. Í því sambandi var haft eftir ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins að nálgast þyrfti það mál út frá því að í lagi væri að starfrækja útibú erlendis en ekki að taka við innlánum í þeim. Eftir ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins er haft að Landsbankamenn þráuðust enn við að skilja alvöruþunga breskra og hollenskra stjórnvalda.

Á fundinum voru lagðar fram tillögur annars af fulltrúum Seðlabankans,Tryggva Pálssonar, að fyrirsögn og inngangsorðum yfirlýsingar um innstæðuvernd, en á fyrri fundi hafði verið óskað eftir athugasemdum um tiltekin önnur fyrirliggjandi drög að slíkri yfirlýsingu.Tillögur Tryggva eru fylgiskjal með drögum að fundargerð samráðshópsins.Sjá texta þeirra hér til hliðar.

Málefni TIF voru enn rædd á fundi samráðshópsins 9. september 2008 (28. fundur). Samkvæmt drögum að fundargerð höfðu komið fram tilteknar áhyggjur sænska fjármálaeftirlitsins af TIF sem borist hefðu viðskiptaráðuneytinu með milligöngu Kaupþings en þær þóttu benda til að yfirvöld í Evrópu skiptust á upplýsingum um þessi málefni.Vakin var athygli á að kveðið er á um ríkisábyrgð innstæðutrygginga í sænskum lögum. Fram kom að Kaupþing væri með um 2,6 milljarða kr. innlán í Svíþjóð gegnum útibú sitt þar. Tryggvi Pálsson velti fyrir sér hver staðan yrði ef bresk stjórnvöld myndu greiða út að fullu innstæður í útibúum íslenskra banka og gera endurkröfu á ríkissjóð, sbr. ummæli breska fjármálaráðherrans á fundi með viðskiptaráðherra skömmu áður (sjá 27. fund). Eftir Tryggva er höfð sú nánari skýring á vangaveltum hans um þetta að ef erlendu innstæðurnar yrðu þannig varðar að fullu gæti það sett íslensk stjórnvöld í erfiðari stöðu gagnvart innlendum innstæðueigendum.

Á 29. fundi samráðshópsins, 16. september 2008, var enn fjallað um málefni TIF. Fram kom fyrirspurn um stöðu samskipta Landsbankans og FSA og var upplýst að stjórnendur FSA væru á fundi þann dag um málið. Getið var um útkomu skýrslu sérnefndar fjárlaganefndar breska þingsins ("Treasury Select Committee") sem talið var að hefði ekki valdið frekari óróleika en væri þegar fyrir hendi og að í viðtölum við formann nefndarinnar, sem meðlimur samráðshópsins hafði séð í sjónvarpi, hefði ekki komið til tals sérstaða erlendra banka varðandi tryggingar innstæðna.Til umræðu komu einnig málefni Kaupþings í Hollandi en á fyrri fundum hópsins hafði m.a. verið sagt frá því að hollensk yfirvöld stæðu í vegi fyrir því að Kaupþing hæfi innlánasókn þar gegnum útibú. Haft er eftir forstjóra Fjármálaeftirlitsins að Kaupþing ætlaði ekki í átök við hollenska seðlabankann en hygðist þó reyna að sækja um leyfi fyrir útibúi frá dótturfélagi sínu í Lúxemborg. Í því sambandi var haft eftir Baldri Guðlaugssyni að ef hollensk yfirvöld gætu samþykkt útibú frá dótturfélagi í Lúxemborg gæti falist í því afstaða til mismunandi innlánstrygginga í Lúxemborg og Íslandi og þá vantraust á íslenska innstæðutryggingakerfinu. Rætt var um áform íslensku bankanna um söfnun innlána í öðrum löndum og Ingimundur Friðriksson, seðlabankastjóri, nefndi að yfirvöld allra þessara landa ræði saman.

Síðar á fundinum var samkvæmt drögum að fundargerð rætt um "eðli innstæðutryggingar" og um tímaleg viðmið við ákvörðun á tryggðum innlánum. Fram kom að það þyrfti að hugsa og komast að niðurstöðu um tilhlýðilegt orðalag í drögum að yfirlýsingu um innstæðuvernd. Jónas Fr. Jónsson minnti á að ef Icesave innlánin yrðu færð yfir í dótturfélag yrði innstæðutryggingin viðráðanlegri fyrir stjórnvöld. Rætt var um nauðsyn þess að ráðast aftur í útreikninga á fjárhæðum innstæðutrygginga og upplýst að Fjármálaeftirlitið hygðist kanna þá stöðu aftur í næsta mánuði á eftir, þ.e. í október. Í yfirliti sem lagt er fram á fundinum um fjármögnun viðskiptabankanna segir að innlán séu lykilþáttur í fjármögnun þeirra nú.

Á 30. fundi samráðshópsins 2. október 2008 segir í drögum að fundargerð að miklar fyrirspurnir vegna TIF hafi þá verið byrjaðar að berast til Seðlabankans og ráðuneyta. Stjórn sjóðsins hefði fundað daginn áður og rætt um kvartanir vegna óskýrra og jafnvel misvísandi upplýsinga. Spurningar hafi lotið að því hve mikið fé væri í sjóðnum. Áhyggjur komu fram á fundinum um innlánaflótta, vegna símhringinga til TIF frá Íslendingum sem höfðu orðið þess varir hve lítið fé var í sjóðnum. Þó var talið að aðstæður hér á landi, þar sem innstæður dreifðust á marga banka, yllu ekki hættu á sömu vandkvæðum og fylgt gætu innlánaflótta hjá einum banka. Nánar var fjallað um fund stjórnar TIF daginn áður. Jónína S. Lárusdóttir, ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins, sagði að þar hefði verið samþykkt að senda ríkisstjórninni bréf, sem hún las upp á fundi hópsins, og óska eftir afstöðu til hversu víðtæk ábyrgð ríkisins væri vegna TIF. Stjórn sjóðsins teldi gríðarlega mikilvægt að einhver afstaða kæmi frá stjórnvöldum, ekki endilega yfirlýsing heldur eitthvað sem TIF gæti byggt sín eigin svör á. Í drögum að fundargerð er síðan haft eftir Baldri Guðlaugssyni, ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins, að hann hafi talið bréf stjórnar sjóðsins vera ósk um ábyrgðaryfirlýsingu frá ríkinu. Samkvæmt drögum að fundargerð ítrekaði Jónína að sjóðurinn vildi svarbréf frá ríkinu, helst þann dag, sem hann gæti byggt viðbrögð sín við fyrirspurnum á.Yfirlýsing frá ríkinu gæti þvert á móti borið vott um örvæntingu. Jónína kvaðst mundu gera drög að slíku svarbréfi. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins upplýsti að útreikningar frá því um sumarið sýndu að upphæð sem væri ábyrgst væri 722 milljarðar kr. en sú upphæð hefði hækkað þar sem miðað hefði verið við annað og lægra mark tryggðra innlána á þeim tíma en til umræðu var þegar þarna var komið sögu.

Með drögum að fundargerð þessa fundar er fylgiskjal, einnig dags. 2. október 2008, með yfirskriftinni "Næstu skref" en þar er um að ræða skjal sem orðið hafði til í vinnu innan Seðlabankans í þeirri viku. Þar er fjallað um hugsanleg næstu skref af hálfu stjórnvalda. Meðal þess sem þar er nefnt á svonefndu öðru stigi aðgerða er, eftir liðnum: "Viðræður við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn um aðstoð":

"B: Ábyrgðaryfirlýsing allra innlána (afbrigði af írsku leiðinni).

a. Ríkissjóður yfirtaki Tryggingarsjóð innstæðueigenda."

Í skjalinu er síðan bent á að á Írlandi hafi ríkissjóður lýst því yfir að hann ábyrgðist innlán, skuldir og víkjandi lán ("Tier1") en hver stofnun þar þyrfti að greiða ábyrgðargjald til ríkissjóðs. Síðan segir:

"Valkostir hérlendis gætu verið eftirfarandi:

1. Sambærilegt við írsku aðferðina. Innlán, skuldir og víkjandi lán 11.700 ma. kr.

2. Einungis innlán og skuldir 11.000 ma. kr.

3. Einungis innlán 3.800 ma. kr.

4. Einungis innlend innlán 1.500 ma. kr."

Fram kemur að væntanlega sé illviðráðanlegt að tryggja innlán, allar skuldir og víkjandi lán en trygging á innlánum væri væntanlega viðráðanleg á löngum tíma, sérstaklega ef hægt væri að ábyrgjast þessar fjárhæðir í íslenskum krónum. Þá væri mögulega hægt að gefa út markaðsskráð spariskírteini á móti skuld.

Síðasti fundur samráðshópsins, 31. fundurinn, var haldinn föstudaginn 3. október 2008 kl. 17:30. Í upphafi að drögum að fundargerð er haft eftir Bolla Þór Bollasyni, ráðuneytisstjóra í forsætisráðuneytinu og formanni hópsins, að í upphafi fundar sl. mánudag hafi verið "von um að við gætum haldið þremur bönkum, nú er spurning hvort við getum haldið einum". Varðandi málefni TIF er þess getið í drögunum að Jónína S. Lárusdóttir, ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins, hafi ýtt á eftir svarbréfi frá forsætisráðuneyti vegna innstæðna, sbr. umræður á 30. fundi hópsins hér að framan, og Bolli Þór Bollason, ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins, hafi upplýst að ráðuneytið hefði farið yfir málið. Eftir honum er síðan haft að frá matsfyrirtækinu Moody's hefðu borist þær fregnir að ef ábyrgðaryfirlýsing bærist frá ríkisstjórn um innstæðutryggingu fyrir erlenda innstæðueigendur, þá yrði lánshæfiseinkunn ríkisins lækkuð verulega. Jónína spurði hvort þá væri miðað við lágmarkstryggingu eða allt saman og sagði vaxandi þrýsting frá fjölmiðlum. Ingimundur Friðriksson, seðlabankastjóri, taldi að líklega skipti Moody's ekki máli hvort ábyrgðaryfirlýsing ríkisins sneri að innstæðum í heild eða lágmarkstryggingu. Eftir Baldri Guðlaugssyni, ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins, voru höfð sjónarmið um hvort og þá hvaða ábyrgð ríkið bæri gagnvart TIF, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Jónína ítrekaði að hún teldi það gríðarlega mikilvægt skref að fá bréf frá ríkinu um einhvers konar ábyrgð. Eins og staðan væri gæti TIF ekkert sagt um hvernig myndi verða staðið að fjármögnun trygginga. Á fundi með Alistair Darling hafi komið fram að Bretar hugsuðu sér að tryggja innstæður til fulls og hann hafi spurt hvert ætti að senda reikninginn.Fram kom hjá Tryggva Pálssyni að spurning væri hvort innlán yrðu tryggð af ríkinu framhjá sjóðnum.Jónína tók fram að Bretar myndu byggja á því að samkvæmt tilskipun ESB um innstæðutryggingasjóði þyrfti tryggingarsjóður að ábyrgjast þessa upphæð. Baldur gat þess að ríkið myndi væntanlega vilja eiga eftir að ábyrgjast svo stóra fjárhæð en ekki gera það fyrirfram.

17.10.3 Seðlabanki Íslands, Fjármálaeftirlitið og ráðuneytin

Eins og lýst var hér að framan áttu fulltrúar frá forsætisráðuneytinu, fjármálaráðuneytinu, viðskiptaráðuneytinu, Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands sæti í hinum svonefnda samráðshópi. Fulltrúar stofnananna voru úr hópi yfirmanna þessara stofnana og þá einstaklingar sem báru jafnframt stjórnunarábyrgð á starfi viðkomandi stofnana. Þannig voru í hópnum þrír ráðuneytisstjórar, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, einn seðlabankastjóranna, sem jafnframt átti sæti í stjórn FME, og einn framkvæmdastjóra Seðlabankans.Vitneskja um þær upplýsingar sem fram komu um aukningu innlána í íslensku bönkunum,sérstaklega erlendis, og stöðu TIF á fundum samráðshópsins var því til staðar hjá stjórnendum þeirra stofnana sem tóku þátt í starfi hópsins. Á vettvangi Seðlabankans og hjá Fjármálaeftirlitinu var eðli málsins samkvæmt að auki fjallað nánar um ýmis atriði sem lutu að stöðu innlána hjá bönkunum. Vaxandi hlutur innlána í fjármögnun bankanna kom við sögu þegar fjallað var um fjármálastöðugleika og lausafjárstýringu bankanna og eftirlit með henni. Sem dæmi má nefna að á fundi 15. nóvember 2007 innan bankans um fjármálastöðugleika (sagður 5. fundur þess hóps 2007) sem á voru allir bankastjórarnir, aðalhagfræðingur bankans, hluti framkvæmdastjóra einstakra sviða og starfsmenn af fjármála- og hagfræðisviði var meðal annars rætt um umskipti á alþjóðlegum lánamörkuðum og afleiðingar fyrir fjármálakerfið. Í fundargerð frá fundinum segir að nokkuð hafi verið staldrað við innlánsþróun bankanna og umskiptin þar talin fullsnögg. Þá er bókað að rætt hafi verið um innstæðutryggingar í Bretlandi.

Þá voru innlánsreikningar íslensku bankanna í útibúum erlendis, einkum Icesave reikningar Landsbankans, til umræðu í samskiptum þessara stofnana við erlendar systurstofnanir, sérstaklega þegar kom fram á árið 2008. Sama á einnig við um samskiptin við stjórnendur íslensku bankanna. Nánar er gerð grein fyrir þessum samskiptum á öðrum stöðum í skýrslunni, sjá t.d. kafla 19.

Málefni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta heyrðu innan Stjórnarráðsins undir viðskiptaráðuneytið. Fram er komið að viðskiptaráðherrar hafi allt frá stofnun TIF haft þann háttinn á að skipa einhvern úr röðum starfsmanna viðskiptaráðuneytisins sem formann stjórnar TIF. Áður hefur verið lýst því erindi sem ráðuneytinu barst í byrjun árs 2007 frá Samtökum fjármálafyrirtækja þar sem sett fram ósk um að reglum um TIF yrði breytt þannig að heimildir í tilskipun ESB um undanþágur frá tryggðum innlánum og þar með af hvaða innlánum greiðslur til TIF reiknuðust yrðu nýttar í meiri mæli.Tilefnið var aukin söfnun íslensku bankanna á svonefndum heildsöluinnlánum erlendis. Embætti viðskiptaráðherra í ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks sem þá sat var í höndum Jóns Sigurðssonar. Vinna við athugun á þessum málum og það nefndarstarf um endurskoðun laga um TIF sem fylgdi í kjölfarið var unnið undir forystu starfsmanns viðskiptaráðuneytisins, Áslaugar Árnadóttur, sem frá í febrúar 2008 var einnig formaður stjórnar TIF.

Við ríkisstjórnaskipti í maí 2007, þegar ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar tók við, var ákveðið að aðskilja á ný starfsemi iðnaðarráðuneytisins og viðskiptaráðuneytisins en þessi ráðuneyti höfðu verið rekin sameiginlega og undir stjórn eins ráðuneytisstjóra frá árinu 1992. Björgvin G. Sigurðsson tók við embætti viðskiptaráðherra 24. maí 2007.Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni sagðist Björgvin ekki hafa haft aðrar tölulegar upplýsingar um aukningu innlána í íslensku bönkunum heldur en fram hefðu komið í skýrslum og gögnum frá Fjármálaeftirlitinu og Seðlabankanum. Hins vegar hefði hann alveg vitað af þessari söfnun íslensku bankanna erlendis á innlánum. Það hafi þó ekki verið fyrr en leið á árið 2008 sem hann var upplýstur nákvæmlega um þessi mál. Þannig hefði hann t.d. ekki fengið vitneskju um að 200 milljóna punda útflæði hefði orðið af Icesave reikningunum í Bretlandi í þrjá eða fjóra daga í byrjun apríl 2008 fyrr en löngu síðar. Eins og hann myndi þetta þá hefði það ekki verið fyrr en í september það ár sem hann fór að spyrjast meira fyrir um Icesave reikningana og þá hefði forstjóri Fjármálaeftirlitsins sagt honum frá þessu útflæði í apríl. Það hafi líka ekki verið fyrr en í lok ágúst og í byrjun september 2008 sem þessir innlánsreikningar í útibúum íslensku bankanna erlendis, eins og Icesave, komu í rauninni fyrst til hans kasta.

Í bréfi rannsóknarnefndarinnar til viðskiptaráðherra, dags. 23. janúar 2009, var m.a. óskað eftir að upplýst yrði hvort af hálfu hans eða viðskiptaráðuneytisins hefði á tímabilinu 24. maí 2007 til 7. október 2008 verið gerð úttekt eða lagt mat á hugsanlega fjárhagslega áhættu íslenska ríkisins og ríkissjóðs vegna starfsemi íslensku fjármálafyrirtækjanna hér á landi og erlendis og þá sérstaklega í ljósi breytinga sem þegar höfðu orðið, svo sem með söfnun innlána erlendis. Í svari ráðuneytisins sem barst nefndinni 4. mars 2009 kom fram að engin slík úttekt hefði verið unnin. Að öðru leyti vísaði viðskiptaráðuneytið til þátttöku fulltrúa þess í starfi samráðshópsins og söfnunar upplýsinga um innlán í íslensku bönkunum haustið 2007 sem unnin var í tengslum við starf nefndar sem vann að endurskoðun laga um TIF.

Áður er fram komið að auk þess sem ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins átti sæti í samráðshópnum var Þórhallur Arason, skrifstofustjóri og staðgengill ráðuneytisstjóra í fjármálaráðuneytinu,skipaður af viðskiptaráðherra til setu í stjórn TIF.Rannsóknarnefndin óskaði sérstaklega eftir að fjármálaráðuneytið afhenti nefndinni afrit af gögnum sem tekin hefðu verið saman af starfsmönnum ráðuneytisins eða sérfræðingum utan þess um hugsanlegar fjárhæðir sem kynnu að falla á ríkissjóð vegna inneigna á innlánsreikningum íslensku bankanna erlendis. Einu gögnin sem ráðuneytið afhenti voru tölvubréf frá hagfræðingunum Friðriki Má Baldurssyni og Jóni Steinssyni, dags. 10. október 2008, en þar var fjallað um inneignir á Icesave reikningum. Af öðrum fyrirliggjandi gögnum og svörum Árna M. Mathiesen, fjármálaráðherra, við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni verður ekki séð að fjallað hafi verið um málefni TIF af hálfu fjármálaráðuneytisins eða fjármálaráðherra á árunum 2007 og þar til kom fram í ágúst 2008 að öðru leyti en í tengslum við þátttöku framangreindra starfsmanna ráðuneytisins í starfi samráðshópsins og í stjórn TIF.

Í svörum forsætisráðuneytisins við hliðstæðum fyrirspurnum og beint var til viðskipta- og fjármálaráðuneytisins um mat á hugsanlegri áhættu ríkisins vegna aukinnar söfnunar innlána af hálfu íslensku bankanna og þar með aukinna skuldbindinga TIF var ekki vísað til annars en setu fulltrúa ráðuneytisins í samráðshópnum og gagna um stofnun hans.

17.11 Viðhorf innan stjórnkerfisins og bankanna til ábyrgðar á skuldbindingum TIF ef eignir sjóðsins dygðu ekki fyrir lágmarksbótum

17.11.1 Inngangur

Því hefur áður verið lýst (sjá kafla 17.3) að í athugasemdum við það lagafrumvarp sem flutt var á Alþingi 1996 þegar ákvæði tilskipunar ESB um innstæðutryggingar voru fyrst leidd í lög hér á landi hefði sérstaklega verið vísað til þess að samkvæmt tilskipuninni gæti ríkisábyrgð eða ábyrgð annarra opinberra aðila á skuldbindingum viðskiptabanka eða sparisjóðs ekki komið í stað innstæðutrygginga. Á sama stað kom fram að sá nýi sjóður sem þá var gerð tillaga um og átti að bera heitið Tryggingasjóður innlánsstofnana yrði sjálfseignarstofnun.Tekið var fram að hvorki "ríkissjóður né viðskiptabankar og sparisjóðir sem aðilar [væru] að sjóðnum [myndu] bera ábyrgð á skuldbindingum hans". Niðurstaða Alþingis árið 1996 var sú að stofna ekki til nýs sjálfstæðs sjóðs sem tæki bæði til innlánstrygginga í viðskiptabönkunum og sparisjóðunum. Fram til ársins 1999 var kerfið tvískipt, annars vegar Tryggingarsjóður viðskiptabanka, sem var sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins með sérstakan fjárhag, og hins vegar Tryggingarsjóður sparisjóða sem var sjálfseignarstofnun. Með lögum nr. 98/1999 voru þessir sjóðir sameinaðir í TIF og hinn sameinaði sjóður gerður að sjálfseignarstofnun. Í lögunum er ekki sérstaklega vikið að ábyrgð á skuldbindingum TIF ef eignir sjóðsins duga ekki fyrir lágmarksbótum en tekið fram að hrökkvi eignir sjóðsins ekki til og stjórn hans telji til þess brýna ástæðu sé henni heimilt að taka lán til að greiða kröfuhöfum, sjá 2. mgr. 10. gr. laganna.

Eins og lýst var í kafla 17.10.2 var iðulega rætt um málefni TIF og ábyrgð á innstæðum á vettvangi þess samráðshóps sem starfaði á vegum þriggja ráðuneyta, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans á árinu 2008. Í fyrirliggjandi drögum að fundargerðum frá fundum samráðshópsins kemur ekki skýrt fram hvert var viðhorf fulltrúa í hópnum til hugsanlegrar ábyrgðar ríkisins á skuldbindingum TIF ef eignir sjóðsins dygðu ekki fyrir þeim lágmarksgreiðslum sem sjóðurinn kynni að þurfa að greiða. Það var þó strax í lok árs 2007 sem umræður byrja innan samráðshópsins um áhrif aukinna innlána, sérstaklega erlendis, í íslensku bönkunum á stöðu TIF. Fram komu áhyggjur af því að sjóðurinn hefði ekki fjármuni til að mæta skuldbindingum sínum án þess að rætt væri sérstaklega um hvernig það yrði leyst.Auk þess var rætt um mikilvægi þess að bankarnir hefðu þessa innlánasöfnun erlendis í sérstökum dótturfélögum en ekki í útibúum. Einnig komu fram á fundum samráðshópsins drög að mismunandi yfirlýsingum um ábyrgð ríkissjóðs annars vegar á láni sem TIF tæki eða hins vegar um ábyrgð ríkissjóðs á innstæðum að tiltekinni fjárhæð. Slík drög voru fyrst lögð fram á 13. fundi samráðshópsins 10. apríl 2008.

Á fundi samráðshópsins 9. maí 2008 (16. fundur) lagði Áslaug Árnadóttir af hálfu viðskiptaráðuneytisins fram skjal sem bar yfirskriftina: Ábyrgð á innstæðum. Þar segir í upphafi að taka þurfi afstöðu til nokkurra atriða þegar fjallað sé um ábyrgð ríkisins á innstæðum. Eftir að lýst hefur verið ákvæði 10. gr. laga nr. 98/1999 um heimild stjórnar sjóðsins til að taka lán til að sjóðnum sé fært að greiða kröfuhöfum lágmarksgreiðsluna, þ.e. jafngildi 20.887 evra, er fjallað um möguleika á því að ríkisstjórnin gefi út yfirlýsingar um stuðning við TIF. Sjá tilvitnun til hliðar.Athygli vekur að þarna verður ekki séð að fulltrúi viðskiptaráðuneytisins sem lagði skjalið fram hafi við gerð þess gengið út frá beinni og fyrirliggjandi ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum TIF að því marki sem eignir sjóðsins dygðu ekki til að greiða kröfur vegna lágmarksverndarinnar. Þess í stað er kallað eftir því að teknar verði ákvarðanir um hugsanlegt fyrirkomulag á ábyrgð ríkisins á innstæðum og þá sem liður í því viðbúnaðarstarfi sem um var rætt innan samráðshópsins.

Á fundi samráðshópsins 7. júlí 2008 (20. fundur) var meðal annars lagt fram og fjallað um skjal sem nefnt var frumdrög að vinnuskjali til samráðshópsins. Efni þess var lýst svo: Aðkallandi ákvarðanataka stjórnvalda vegna hættu á fjármálaáfalli. Sá sem lagði skjalið fram var Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri í Seðlabankanum. Þar er vísað til þess að TIF sé sjálfseignarstofnun en beri samkvæmt lögum að ábyrgjast innlán að lágmarki 20.887 evrur. Í sjóðnum séu um 11 milljarðar kr. auk ábyrgðaryfirlýsinga fjármálafyrirtækja upp á rúmlega 6 milljarða kr. Lágmarksverndin sé á hinn bóginn áætluð meiri en 115 milljarðar kr. (miðað við gengi 8. maí 2008) samkvæmt samantekt viðskiptaráðuneytisins frá 9.maí 2008.Þá segir að ekki verði séð að TIF hafi nokkra burði til að brúa mismuninn með eigin lántöku. Lánstraust sjóðsins sé væntanlega afar takmarkað. Óvíst sé með endurgreiðslu tekinna lána sjóðsins með iðgjöldum til hans í framtíðinni ef afleiðing fjármálaáfalls yrði sú að verulega drægi úr umsvifum innlendra fjármálafyrirtækja. Ekki er vikið að hugsanlegri ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum TIF í þessu skjali.

Þennan sama dag, 7. júlí 2008, var einnig haldinn samráðsfundur milli Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins og í minnispunktum frá fundinum er haft eftir Davíð Oddssyni, formanni bankastjórnar Seðlabankans, að TIF ráði ekki einu sinni við Sparisjóð Mýrasýslu og það hefði þurft að stöðva innlánasókn íslensku bankanna gegnum útibú erlendis. Forstjóri Fjármálaeftirlitsins, Jónas Fr. Jónsson, nefndi að framlögin í TIF væru líka allt of lág. Þá er haft eftir Tryggva Pálssyni, framkvæmdastjóra í Seðlabankanum, að hann hafi fullyrt "að ríkissjóður geti ekki tekið á sig innlánstryggingar án þess að hætta á gjaldþrot ríkissjóðs".

Í þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur kynnt sér hjá stjórnvöldum og TIF sér þess fyrst merki í minnispunktum sem ritaðir voru innan Seðlabankans um fund bankastjóra Seðlabanka Íslands með bankastjórum Landsbankans 31. júlí 2008 að sérstaklega hafi verið rætt um hvort fyrir hendi væri bein ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum TIF vegna lágmarksverndarinnar. Í minnispunktunum segir að Davíð Oddsson, formaður bankastjórnar Seðlabankans, hafi tekið fram að hvergi væri sagt að íslenska ríkið væri skuldbundið. Fram kemur að Sigurjón Þ. Árnason, bankastjóri Landsbankans, hafi brugðist við þessu og sagt: "Guð minn góður ekki koma með þessa sögu." Í minnispunktunum kemur fram að rætt hafi verið um yfirfærslu á Icesave reikningum yfir í dótturfélag Landsbankans, Heritable Bank, og haft er eftir Halldóri J. Kristjánssyni, bankastjóra Landsbankans, að hann sé ekki einn um þá skoðun að 20 þúsund evrur séu þjóðréttarleg skuldbinding. Þá er haft eftir Davíð Oddssyni: "Engin ríkisábyrgð sett nema með lögum." Samkvæmt minnispunktunum svaraði Halldór því til að þá þurfi að afla slíkrar heimildar og eftir Davíð er haft: "Eruð að safna innlánum án þess að tala við þjóðina um skuldbindinguna. Þið tveir getið ekki gert þjóðina gjaldþrota." Nánar er fjallað um þennan fund í köflum 17.11.3 og 18.0.

Davíð Oddsson sagði við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni að þessi afstaða Halldórs J. Kristjánssonar, bankastjóra Landsbankans, á fundinum hefði vakið athygli hans. Hann hefði í framhaldi af þessum fundi hringt í Geir H. Haarde, forsætisráðherra, og Baldur Guðlaugsson, ráðuneytisstjóra í fjármálaráðuneytinu, og sagt þeim af þessari skoðun bankastjóra Landsbankans. Davíð sagðist ekki vita hvernig brugðist hefði verið við af þeirra hálfu en af hálfu bankastjórnar Seðlabankans hefði ekki verið brugðist frekar við. Áherslan hefði verið á að þessi innlán erlendis yrðu flutt yfir í dótturfélög bankanna. Eins og nánar er rakið í lok kaflans könnuðust hvorki Geir né Baldur við, aðspurðir við skýrslutökur hjá rannsóknarnefndinni, að hafa fengið slíkt símtal frá Davíð. Þó taka báðir fram að þeim hefði síðar orðið kunnugt um almenn viðhorf Davíðs til þeirra álitaefna um ábyrgð íslenska ríkisins gagnvart TIF sem hér um ræðir. Sérstaklega aðspurður sagði Davíð í skýrslu sinni fyrir rannsóknarnefndinni að á þessu stigi hefði ekki verið talið tilefni til þess af hálfu bankastjórnar Seðlabankans að óska eftir sérstakri lögfræðilegri úttekt á þessu máli enda hefði það verið afstaða hans og annarra innan bankans, eftir því sem hann vissi best, að ekki væri um að ræða beina ríkisábyrgð á skuldbindingum TIF.

Ekki er að sjá af fyrirliggjandi gögnum, og það var staðfest í skýrslutökum fyrir nefndinni, að hjá íslenskum stjórnvöldum eða stjórn TIF hafi sérstaklega verið farið að ræða um hugsanlega ábyrgð íslenska ríkisins á skuldbindingum TIF, umfram framangreind skoðanaskipti formanns bankastjórnar Seðlabankans og bankastjóra Landsbankans, fyrr en í kjölfar þess að TIF og viðskiptaráðuneytinu fóru að berast fyrirspurnir erlendis frá um mánaðamótin júlí-ágúst 2008. Efni þessara fyrirspurna og svör TIF og íslenskra stjórnvalda eru rakin í kafla 17.17 hér á eftir. Eins og þar kemur fram voru þessi svör ekki að öllu leyti skýr um hvaða áform íslensk stjórnvöld hefðu uppi um hugsanlega ábyrgð á innstæðum í íslenskum bönkum og aðkomu ríkissjóðs að uppgjöri á skuldbindingum TIF. Þar er líka lýst þeim skoðanamun sem uppi var hjá stjórnvöldum um hvenær ætti að svara fyrirspurnunum og hvert ætti að vera efni þeirra.

Aðdragandinn að þessum bréfaskiptum við erlend stjórnvöld og tryggingarsjóðina voru fundir og samtöl sem farið höfðu fram á milli annars vegar íslenskra stjórnvalda og formanns TIF og hins vegar fulltrúa hinna erlendu aðila. Í þessum samskiptum kölluðu hinir erlendu aðilar eftir upplýsingum um hvaða stuðnings væri að vænta frá íslenska ríkinu við TIF ef erfiðleikar kæmu upp í rekstri þeirra íslensku banka sem voru með útibú erlendis og söfnuðu innlánum þar.

Af drögum að fundargerðum vegna funda samráðshópsins í ágúst og september (alls 5 fundir) verður ekki séð að rætt hafi verið með beinum hætti um hugsanlega ábyrgð ríkissjóðs vegna skuldbindinga TIF þannig að ráða megi skýrt af þeim hver hafi verið afstaða fulltrúa í samráðshópnum til þess máls. Sama á við um með hvaða hætti ríkissjóður kæmi hugsanlega að fjármögnun á skuldbindingum TIF ef eignir hans dygðu ekki til greiðslu á lágmarkstryggingaverndinni. Áfram var rætt um hugsanlegar yfirlýsingar af hálfu ríkissjóðs um ábyrgð á lánum sem TIF tæki eða ábyrgð ríkissjóðs á innlánum í bönkunum. Í kafla 17.16 er gerð grein fyrir bréfaskiptum milli formanns stjórnar TIF og fulltrúa í samráðshópi stjórnvalda 29.og 30.september 2008 í framhaldi af tilboði ríkisins í 75% hlut í Glitni hf. Þar leitaði formaður TIF eftir að ríkisstjórnin gæfi út yfirlýsingu um stuðning við TIF og/eða ábyrgð á innlánum í íslensku bönkunum, og þá einnig í útibúum þeirra erlendis. Á sama stað er gerð grein fyrir bréfum sem stjórn TIF sendi forsætisráðherra 1. og 9. október 2008 þar sem óskað var eftir að skýrt yrði með hvaða hætti TIF yrði gert kleift að standa við skuldbindingar sínar samkvæmt lögum nr. 98/1999, ef eignir sjóðsins hrökkva ekki til að inna af hendi þær greiðslur sem lög kveða á um.

Eins og lýst er í köflum 18 og 19 óskaði Landsbankinn í ágúst 2008 eftir láni frá Seðlabanka Íslands upp á 2,5 milljarða sterlingspunda til þess að Landsbankinn gæti fært innlán útibús síns í dótturfélag bankans, Heritable Bank í London.Við athugun Seðlabankans á málinu tóku starfsmenn bankans saman minnisblað til bankastjórnar Seðlabankans, dagsett 26. ágúst 2008, og þar er því m.a. lýst að þessi fyrirgreiðsla gæti gert Landsbankanum kleift að færa bresk innlán frá útibúi yfir í dótturfélag. Síðan segir: "[...] en með því væri dregið verulega úr áhættu íslenska Tryggingarsjóðsins og e.t.v. íslenska ríkisins". Þarna er vikið að hugsanlegri áhættu íslenska ríkisins vegna skuldbindinga TIF.

Undir kvöld föstudaginn 3. október 2008 kom samráðshópurinn saman til síns síðasta fundar (31. fundar) og þá var m.a. rætt um tryggingar innstæðna. Í drögum að fundargerð segir að Baldur Guðlaugsson, ráðuneytisstjóri í fjármálaráðuneytinu, hafi sagt að lögin um innstæðutryggingar fælu í sér ábyrgð á erlendum innstæðum en fá yrði á hreint hvort ríkið væri á einhvern hátt ábyrgt fyrir TIF. Um þetta er vísað nánar til fyrri umfjöllunar um þann fund og fyrri fundi samráðsnefndarinnar.

Af því sem rakið var fyrr í þessum kafla verður ekki séð að í þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur fengið aðgang að og taka til tímans fram að 6. október 2008 þegar neyðarlögin voru sett, þ.e. lög nr. 125/2008, komi fram skýr afstaða um hvernig einstakir aðilar innan stjórnsýslunnar eða stjórn TIF töldu að réttarstaðan væri um hugsanlega ábyrgð íslenska ríkisins ef eignir TIF dygðu ekki fyrir lágmarkstryggingavernd sjóðsins. Eina undantekningin eru þau ummæli og viðbrögð formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands, Davíðs Oddssonar, sem koma fram í minnispunktum bankans frá fundi með bankastjórum Landsbankans 31. júlí 2008 og í samtölum sem hann segist hafa átt í framhaldi af því við forsætisráðherra og ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins. Geir H. Haarde, forsætisráðherra, svaraði því aðspurður við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni að hann kannaðist ekki við að formaður bankastjórnar Seðlabankans hefði lýst fyrir honum umræddum samskiptum við bankastjóra Landsbankans en það hefði komið fram seinna meir hjá formanninum, þegar komið var fram í október, að hann teldi að íslenska ríkið bæri ekki ábyrgð á skuldbindingum TIF og hann hefði áður átt orðastað um þetta við Landsbankamenn um að ríkið bæri ekki ábyrgð. Baldur Guðlaugsson minntist þess heldur ekki við skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd að Davíð hefði hringt til hans "í framhaldi af og með einhverri vísan til samtala sem hann hefði átt við [...] bankastjóra Landsbankans". Hann hefði "aldrei heyrt það áður að þar hafi einhver samtöl átt sér stað um þetta". Á sama hátt og Geir tók hann hins vegar fram að þessi málefni hefðu síðar komið til tals milli hans og Davíðs og þá komið í ljós að Davíð væri eindregið þeirrar skoðunar að engin ábyrgð ríkisins væri fyrir hendi gagnvart skuldbindingum TIF. Baldur taldi að þau samskipti hans og Davíðs hefðu átt sér stað um það leyti sem íslenskum stjórnvöldum fóru að berast fyrirspurnir frá Bretum um þessi málefni, en samkvæmt öðrum gögnum rannsóknarnefndar gæti þar verið um að ræða ágúst sama ár, sbr. nánari umfjöllun um slíkar fyrirspurnir hér síðar.

Við skýrslutökur fyrir rannsóknarnefndinni var kannað hvaða viðhorf hefðu verið uppi um hugsanlega ábyrgð ríkisins á skuldbindingum TIF innan stjórnsýslunnar hjá þeim sem höfðu eftirlit með fjármálakerfinu og komu að viðlagaundirbúningi stjórnvalda. Þá var sérstaklega reynt að upplýsa hvenær fyrst hefði verið rætt um þetta atriði á þessum vettvangi. Rétt þykir að rekja hér útdrætti úr skýrslutökunum um þetta atriði.

17.11.2 Viðhorf einstakra aðila úr stjórnkerfi og ríkisstofnunum

Geir H. Haarde, forsætisráðherra, sagði að það hefði að öllum líkindum ekki verið fyrr en í ágúst 2008 sem hann gerði sér grein fyrir að alvarleg vandamál gætu komið upp varðandi TIF og kröfur á ríkið vegna skuldbindinga sjóðsins. Breska fjármálaeftirlitið hefði sent menn til landsins og þeir hefðu spurt um hvaða þýðingu einstök ákvæði laganna um TIF hefðu og þá meðal annars hvernig ætlunin væri að standa við skuldbindingar samkvæmt lögunum. Þótt svör við þessum atriðum hafi verið unnin á vegum viðskiptaráðuneytisins hafi hann fylgst með málinu. Ráðuneytisstjórinn í viðskiptaráðuneytinu og staðgengill – og kannski fleiri lögfræðingar innan þess ráðuneytis – hafi verið mjög harðir í þeirri afstöðu að það bæri bara að lýsa yfir að tryggingarsjóðurinn myndi "bara borga þetta allt og gera það bara strax en íhaldssami ráðuneytisstjórinn í fjármálaráðuneytinu var ekki alveg á því, vildi ekki ganga eins langt".Aðspurður um hvort hann hefði sjálfur talið að ríkið kynni að bera þarna ábyrgð svaraði Geir: "Já, eins og þetta var kynnt fyrir manni fyrst í upphafi þá taldi ég það" og vísaði síðan til þess að í einum af þeim skjölum samráðshópsins sem hann hefði séð væri talað um það eins og sjálfsagðan hlut. Sjálfur hefði hann ekki verið búinn að fullmóta sína afstöðu strax þegar þetta kom til umræðu. "Maður bara hlustar á það sem manni er sagt," bætti Geir við.

Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, sagði að fyrst hefði verið rætt um hugsanlega aðkomu ríkisins að skuldbindingum TIF síðsumars 2008 og þá í framhaldi af samskiptum við breska fjármálaeftirlitið, FSA. Innan viðskiptaráðuneytisins hefði orðalag tilskipunar ESB verið lagt til grundvallar og litið svo á að ábyrgð ríkisins væri óbein. Sjóðurinn væri sjálfstæður en ríkinu bæri að aðstoða sjóðinn við að afla sér fjármagns til að standa undir skuldbindingunum. Það væru hinar "þjóðréttarlegu skuldbindingar".

Árni M. Mathiesen, fjármálaráðherra, sagði að það hefði ekki verið fyrr en komið var fram á árið 2008 að álitaefni um hugsanlega ábyrgð ríkisins vegna skuldbindinga TIF hefðu komið á hans borð sem fjármálaráðherra enda hefði ráðuneyti hans ekkert haft með þennan sjóð að gera. Þegar málið kom upp hafi menn ekki verið klárir á lagalegri stöðu þess, sbr. nánari tilvitnun til skýrslu Árna fyrir rannsóknarnefndinni hér til hliðar. Hann tók einnig fram að þrátt fyrir þessi mismunandi sjónarmið hefði ekki legið fyrir nein lögfræðileg úttekt á málinu á þessu stigi. Það hafi verið síðar og vísaði þá til umsagna sem aflað var í tengslum við samningaviðræður við Breta og Hollendinga.

Bolli Þór Bollason, ráðuneytisstjóri í forsætisráðuneytinu, sagði að innan samráðshópsins hefði það klárlega verið afstaða viðskiptaráðuneytisins og Fjármálaeftirlitsins að ríkið bæri ábyrgð á skuldbindingum TIF. Bolli sagðist hafa hallast að þessari skýringu án þess að hafa farið ofan í lögfræðina í því. "Einfaldlega að það væri það sem fælist í því að tryggja lágmarkið," sagði Bolli og aðspurður um hver hefðu verið rökin fyrir þessari niðurstöðu sagði Bolli að viðskiptaráðuneytið hefði bent á að það væri ekkert einsdæmi að tryggingarsjóður væri tómur eða því sem næst. Þannig væri staðan almennt en engu að síður væri einhver bakábyrgð. Þegar spurt var hvort efni tilskipunar ESB hefði verið skoðað var svar Bolla að viðskiptaráðuneytið hefði fullyrt að það hefði gert það og þetta væri alveg óumdeilt.

Baldur Guðlaugsson, ráðuneytisstjóri í fjármálaráðuneytinu, sagði að það hefði fyrst verið um vorið og sumarið 2008 sem umræða varð á þeim vettvangi sem hann kom að innan stjórnsýslunnar, og þá einkum innan samráðshóps stjórnvalda, um auknar skuldbindingar TIF og mikilvægi þess að innlánasöfnun bankanna erlendis færi fram í dótturfélögum. Aðspurður um hver hefði verið afstaðan innan samráðshópsins á vormánuðum 2008 varðandi hugsanlega ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum TIF sagði Baldur að það hefði ósköp lítið verið farið að ræða þau mál um vorið. Síðan hafi farið að koma fram fyrirspurnir um stöðu íslenska tryggingarsjóðsins og hvaða reglur giltu um hann. Hann sagðist þegar þessi umræða byrjaði hafa reynt að átta sig á umræddu regluverki og persónulega hafi hann talið að þarna gætu verið uppi álitamál um það hvort ríkið bæri þessa ótvíræðu skuldbindingu á grundvelli tilskipunarinnar og það að sjá til þess að lágmarkstryggingin yrði til staðar eða hvort ríkið hefði í sjálfu sér fullnægt sínum skuldbindingum með því að koma upp tryggingakerfinu. Sjá nánar um viðhorf Baldurs hér til hliðar.

Baldur sagði að allt í einu, að hann minnti í ágúst, hefðu farið að koma fyrirspurnir frá breska fjármálaeftirlitinu og það mjög áþreifanlegar spurningar. Þær hafi ekki lotið að Landsbankanum sem slíkum heldur almennt. Hvað ef sjóðurinn á ekki fyrir lágmarkinu? Hvað þýðir þessi lánsheimild sjóðsins? Ef hann fær ekki lán? Telur ríkið sig þá hafa þessa skuldbindingu o.s.frv. Baldur hélt áfram: "Við náttúrlega eins og stundum er þá verða menn að leggja aðeins teoríuna til hliðar og bara standa frammi fyrir raunverulegum úrlausnarefnum. Að við vorum í þessari stöðu að vilja náttúrlega heldur ekki rugga bátnum [...] því það hefðu sjálfsagt ekki talist heppileg skilaboð inn í þetta umhverfi að segja: Heyrðu, ríkið bara er afdráttarlaust þeirrar skoðunar að það beri enga ábyrgð á þessari lágmarkstryggingu. Með sama hætti var ég mjög á móti því að við segðum bara afdráttarlaust: Ríkið ábyrgðist þessa lágmarkstryggingu." Baldur bætti því við að á þessum tíma hafi það hins vegar verið mjög eindregin afstaða viðskiptaráðuneytisins – og raunar einnig síðar utanríkisráðuneytisins – að þetta væri skuldbinding ríkisins. Baldur staðfesti að þegar þessi mál komu fyrst upp innan samráðshópsins og við undirbúning að svörum fyrir áðurnefndum fyrirspurnum Breta hafi ekki verið leitað eftir neinni lögfræðilegri ráðgjöf eða áliti utan samráðshópsins.

Jónína S.Lárusdóttir, ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu, sagði að eins og hún myndi þá hefði hún komið að umræðum um hugsanlega ábyrgð ríkisins eftir að hún kom til starfa í ráðuneytinu í október 2000. Hún varð síðar formaður stjórnar TIF (2003–2004). Þetta hefðu verið umræður við þann starfsmann ráðuneytisins sem hefði á sínum tíma unnið að innleiðingu tilskipunarinnar um innstæðutryggingar og þá hefði verið rætt um að erfitt væri að uppfylla umræddar 20.000 evrur því það yrði ekki alltaf nægilegt fé í sjóðnum og þá kynni ríkið að þurfa "að koma þar inn í". Jónína var í leyfi frá starfi ráðuneytisstjóra á tímabilinu desember 2007 til 1. ágúst 2008. Þegar hún sneri til starfa að nýju kom hún inn í þá umræðu sem var um stöðu TIF og skuldbindingar sjóðsins bæði í ráðuneytinu og í samráðshópi stjórnvalda. Af hálfu hennar og viðskiptaráðuneytisins hafi verið lagt til grundvallar að ákvæði tilskipunarinnar og lögin um innstæðutryggingarnar hefðu verið skýr um að borga þyrfti út að lágmarki 20.887 evrur og það væri hætta á því að íslenska ríkið gæti borið ábyrgð ef til þess kæmi að eignir sjóðsins dygðu ekki.Aðspurð um á hverju þetta hefði verið byggt svaraði Jónína því til að innan ráðuneytisins hefðu menn skoðað tilskipunina og Evrópuréttinn og einnig vísaði hún til dóms EFTA-dómstólsins í svonefndu Erlu Maríu-máli. Fram kom að hún hefði ekki kynnt sér neina fræðilega umfjöllun um þessi mál á þessum tíma og ráðuneytið hefði heldur ekki fengið neitt utanaðkomandi lögfræðiálit.

Áslaug Árnadóttir, settur ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu frá miðjum desember 2007 til 1. ágúst 2008, og formaður stjórnar TIF frá febrúar 2008, sagði að hún hefði alltaf litið svo á að það væri undirliggjandi skilningur að ríkið þyrfti alla vega að koma með lán en kannski ekki að ríkið þyrfti að borga þetta beint. Þetta hefði þó aldrei verið rætt í botn. Innan stjórnar TIF hefði verið talið eðlilegt að ríkið kæmi að þessu máli með einhverjum hætti en það hefði ekki verið lagst í neina lögfræðilega skoðun á því hvort ríkið bæri ábyrgð á skuldbindingum TIF eða ekki fyrr en komið var fram í október. Þá hefði stjórnin á fundi 13. október 2008 samþykkt að óska eftir lögfræðiáliti frá lögfræðingum sjóðsins. Sérstaklega aðspurð um það hvort hún hefði í starfi sínu innan samráðshóps stjórnvalda gengið út frá því að ríkið bæri ábyrgð á því að TIF gæti staðið við skuldbindingar sínar svaraði Áslaug að svo hefði verið en það hefði þó ekki mikið verið rætt og þegar að því kom hafi fulltrúi fjármálaráðuneytisins, þ.e. Baldur Guðlaugsson, ekki verið sammála henni. Áslaug var líka spurð að því á hverju sú afstaða í minnisblaði sem tekið var saman í viðskiptaráðuneytinu 15. október 2008, að það leiddi af þjóðréttarlegum skuldbindingum að ríkið bæri ábyrgð á því að tryggja að innstæðueigendur fengju lágmarkstrygginguna greidda, væri byggð. Svar Áslaugar var að þetta hefði verið álit lögfræðinga ráðuneytisins og enginn utanaðkomandi hefði verið feng-inn til að fjalla um þetta. Áslaug sagði það hafa verið sinn skilning að greiðsluskyldu ríkisins leiddi af því að EES-samningurinn kvæði á um að ríkið ætti að setja upp innstæðutryggingakerfi og ef ríkið setti upp kerfi sem ekki virkaði yrði engu að síður að borga. Það væri á ábyrgð ríkisins að hjálpa tryggingarsjóðnum. Áslaug sagði að viðskiptaráðherra hefði verið gerð grein fyrir þessum skilningi í samtölum en þetta mál hefði í raun ekki verið mikið rætt áður en til þess kom að svara þurfti fyrirspurnarbréfum erlendis frá þegar komið var fram í ágúst og september, og sérstaklega í október 2008.

Jón Þór Sturluson, aðstoðarmaður viðskiptaráðherra, sagðist ekki muna alveg hvenær umræða um hugsanlega ábyrgð ríkisins á skuldbindingum TIF kom fyrst upp en áhyggjur af stöðu TIF hafi stigmagnast eftir því sem stjórnvöldum varð ljóst hvaða fjárhæðir hefðu safnast inn á Icesave reikninga Landsbankans. Þessi umræða um ábyrgðina hafi þó ekki verið fyrirferðarmikil á vettvangi ráðherra í viðskiptaráðuneytinu fyrr en síðsumars 2008. Málið hafi verið til umræðu í samráðshópi stjórnvalda og þar hafi verið uppi öndverðir pólar. Viðskiptaráðuneytið hafi talað fyrir því að lýsa ætti yfir ábyrgð á þessum skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum en fjármálaráðuneytið andmælt. Aðspurður um hvort íslensk stjórnvöld hefðu sameiginlega verið búin að móta sér afstöðu til þess hver réttarstaðan væri varðandi hugsanlega ábyrgð ríkisins á skuldbindingum TIF áður en stjórnvöld þurftu að takast á við vanda íslenska bankakerfisins í byrjun október 2008 sagði Jón Þór að það hefði verið augljóst að ekki var búið að afgreiða það mál. Samkvæmt hans upplýsingum hefði málið töluvert verið rætt innan samráðshóps stjórnvalda en það hefði aldrei orðið klár niðurstaða.

Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, sagði að í sínum huga hefði íslenska ríkið þurft að standa við 20.887 evru lágmarkstrygginguna til hvers innstæðueiganda. Það hefði verið hans skilningur á tilskipuninni og einnig leiddi það af 3. gr. EES-samningsins. Þarna hafði íslenska ríkið tekist á herðar skuldbindingu og við hana verði að standa.Aðspurður í tilefni af aukinni söfnun íslensku bankanna á innlánum erlendis hvort framangreind afstaða um ábyrgð ríkisins hefði verið lögð til grundvallar af hálfu Fjármálaeftirlitsins neitaði Jónas að svo hefði verið. Það hefði aldrei verið tekin nein formleg lögfræðileg afstaða til málsins. Sjá nánar um afstöðu Jónasar hér til hliðar. Þegar spurt var hvort það hefði aldrei verið talið tilefni til þess af hálfu samráðshóps stjórnvalda eða Fjármálaeftirlitsins að afla frekari lögfræðilegs rökstuðnings fyrir niðurstöðu um þetta efni svaraði Jónas neitandi og sagði að hann "hefði talið að það hefði verið Tryggingarsjóðsins eða þá Seðlabankans sem kerfislegs eftirlitsaðila að afla þeirra upplýsinga".

Davíð Oddsson, formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands, vísaði við skýrslutöku fyrir nefndinni til þess að hann hefði á fundi með bankastjórum Landsbankans 31. júlí 2008 lýst þeirri skoðun sinni að það væri ekki ríkisábyrgð á skuldbindingum TIF. Fram kom að þessi afstaða hefði ekki verið byggð á neinni sérstakri lögfræðilegri úttekt af hálfu Seðlabankans en hann vissi ekki til þess að ágreiningur hefði verið um þessa afstöðu innan bankans. Honum hefði síðar orðið ljóst að forstjóri Fjármálaeftirlitsins hefði verið á annarri skoðun og síðan hefði verið uppi mismunandi afstaða af hálfu ráðuneytanna innan samráðshópsins. Þegar Davíð var spurður um hvort þessi mismunandi afstaða til hugsanlegrar ábyrgðar íslenska ríkisins hefði ekki gefið tilefni til þess að þetta yrði skoðað sérstaklega af hálfu lögfræðinga sagði hann að það hefði ekki verið verkefni Seðlabankans. Hann hefði eftir fundinn með bankastjórum Landsbankans komið því á framfæri í símtölum við forsætisráðherra og ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins hver væri skilningur þeirra og afstaða hans.

Eiríkur Guðnason, bankastjóri við Seðlabanka Íslands, vitnaði einnig til áðurnefnds fundar með bankastjórum Landsbankans. Það hefði verið skoðun formanns bankastjórnar Seðlabankans að viðskiptabankarnir gætu ekki sett ríkissjóð í ábyrgð öðruvísi en að fá heimild Alþingis til þess. Eiríkur lýsti fundinum og sjónarmiðum Davíðs Oddssonar nánar með þeim hætti sem vitnað er til hér til hliðar. Fram kom hjá Eiríki að honum hefði síðar orðið ljóst að það var skoðanamunur innan stjórnkerfisins um ábyrgð ríkisins í þessu efni en hann minntist þess ekki að rætt hefði verið um að afla lögfræðilegrar úttektar á málinu. Hann vísaði til þess að þarna hefði verið um að ræða málefni sem félli undir Fjármálaeftirlitið og tryggingarsjóðurinn hefði fallið undir viðskiptaráðuneytið.

Ingimundur Friðriksson, bankastjóri við Seðlabanka Íslands, sagði að í Seðlabankanum hefði verið uppi það sjónarmið að skuldbindingar tryggingarsjóðsins féllu utan ábyrgðarsviðs hins opinbera á Íslandi. Lögin legðu ekki aðrar skyldur á íslensk stjórnvöld en þær að koma á fót tryggingakerfi á grundvelli tilskipunar Evrópusambandsins en ríkið bæri ekki ábyrgð á því. Þetta sjónarmið hefði m.a. var reifað á fundum með Landsbankastjórum. "Þeir brugðust ókvæða við því að þetta sjónarmið Seðlabankans heyrðist út í frá, það myndi fara með þeirra starfsemi," sagði Ingimundur. Bankastjórar Landsbankans hefðu gengið út frá því að ríkið bæri ábyrgð á tryggingarsjóðnum. Ingimundur tók fram að honum hefði verið ljóst að innan samráðshópsins hefðu verið uppi mismunandi skoðanir um hugsanlegar skyldur ríkissjóðs að þessu leyti en það hefði hins vegar ekki leitt til þess að málið hefði verið skoðað sérstaklega af lögfræðingum.

Sigríður Logadóttir, aðallögfræðingur Seðlabanka Íslands, átti sæti í þeirra nefnd sem viðskiptaráðherra skipaði í maí 2007 til að endurskoða lögin um TIF. Aðspurð sagði hún að á fundum endurskoðunarnefndarinnar hefði ekki sérstaklega verið rætt um hvernig færi um ábyrgð á lágmarksskuldbindingum TIF ef sjóðurinn tæmdist. Þá hefði hún ekki sem lögfræðingur í Seðlabankanum komið að neinu mati innan bankans á því hvernig hugsanlegum skuldbindingum ríkisins vegna TIF væri háttað.Lögin væru skýr um að það væri TIF sem ábyrgðist umræddar 20.887 evrur og það væri "ekki bein æð til ríkisins hvað það varðar".

17.11.3 Viðhorf innan bankanna

Rannsóknarnefndin hefur kannað fundargerðir bankaráðs Landsbanka Íslands hf. á árunum 2007 og 2008 með tilliti til þess hvað þar komi fram um umfjöllun bankaráðsins um innlánstryggingar vegna söfnunar innlána í útibúum bankans erlendis.

Á fundi bankaráðs Landsbankans sem haldinn var 10. mars 2008 var meðal annars fjallað um stöðu Icesave og annarra innlánsverkefna. Fram kemur í fundargerð frá fundinum að heildarinnlán Icesave hafi þá verið 4.675 milljónir sterlingspunda og þar af væru bundin innlán 1.167 milljónir eða 25%. Meðalinnstæður hefðu lækkað allhratt, hæstar verið 45.000 pund en á þeim tíma nær 35.000. Þá er fjallað um svonefnt Iceflower-verkefni sem sagt er vera undirbúningur Icesave reikninga í Hollandi. Fram kemur að verið sé að ræða fyrirkomulag innlánstrygginga sem hafi tafið verkefnið. Þá er bókað í fundargerðina:

"Halldór J. Kristjánsson gerði grein fyrir innlánstryggingum vegna erlendra innlána bankans almennt. Há CDS álög hafa beint sjónum að öryggi innlána íslenskra banka erlendis og aukið umræðu um þennan þátt innlánastarfsemi. Evrópubandalagsreglur gera ráð fyrir samræmdri skyldu ríkisstjórna til að ábyrgjast allt að EUR 20 þús. Flækjur eru við að þurfa að sækja tryggingu til fleiri en eins aðila."

Á næsta fundi bankaráðsins 7. apríl 2008 er liður sem ber yfirskriftina: Sameining starfsstöðva í London. Þarna er í fyrsta sinn á því tímabili sem athugun rannsóknarnefndarinnar á fundargerðum bankaráðsins tók til bókað að bankaráðið hafi beinlínis fjallað um flutning Icesave innlána í útibúi Landsbankans í London yfir í dótturfélag. Fram kemur að Halldór J. Kristjánsson hafi kynnt það mál. Því er lýst að innlánstryggingar vegna Icesave séu tvíþættar, þ.e. annars vegar frá Íslandi en seinni hluti þeirra frá Bretlandi. Þetta breytist ef unnið sé í gegnum dótturfélag í Bretlandi. Síðan segir í fundargerðinni:

"Það er því rétt að huga nánar að skipulaginu m.a. vegna neikvæðrar umræðu um núverandi fyrirkomulag í breskum fjölmiðlum. Heildsöluinnlán verði í útibúinu áfram enda ekki sömu áherslur varðandi það. Þessi leið var ekki farin í upphafi vegna lausafjárreglna í Bretlandi sem miðast við jafnvægi eigna og skulda 0–8 daga og síðan 8–30 daga."

Halldór J. Kristjánsson, bankastjóri Landsbankans, var við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni spurður nánar út í þau ummæli sem höfð voru eftir honum í fundarpunktum sem teknir voru saman innan Seðlabankans vegna fundar bankastjóra Landsbankans með bankastjórum Seðlabanka Íslands 31. júlí 2008 og lýst var hér að framan. Svar Halldórs var svohljóðandi:

"Ég var alltaf þeirrar skoðunar að við einhvers konar normal aðstæður að þá væri Evrópudírektívið þjóðréttarlegar skuldbindingar, svona hobbílögfræðingur eins og ég, mér fannst það blasa við, að á bak við þessar tuttugu þúsundir. En ég er algjörlega sammála þeim í þessu sem segja að það megi draga mjög í efa hvort hún eigi við þegar kerfishrun verður og ég man eftir því að það var eitthvað sem hollenski seðlabankastjórinn hélt fram við okkur þegar við töluðum við hann að svona sjóður væri til að taka á einstökum áföllum en ekki kerfishruni. Ég var hins vegar á þeirri skoðun að samkvæmt lögunum um tryggingarsjóðinn hefur tryggingarsjóðurinn heimild til að taka lán, sem er nýtt til þess að greiða og ég leit þess vegna þannig á að miðað við þjóðréttarlega stöðu tilskipunarinnar þá bæri sjóðnum að taka slíkt lán og reyna að uppfylla skuldbindingar sínar. Og þegar menn eru að reyna að velta fyrir sér, þegar reynir á svona sjóð, þá eru menn náttúrlega aldrei að gera ráð fyrir altjóni, heldur að það sé eitthvert endurheimtuhlutfall, vonandi sem allra mest. En það var nú bara þessi debatt sem við tókum um eðli þessara ábyrgða og Seðlabankinn og sérstaklega formaður seðlabankastjórnarinnar hafði þennan skilning og mér fannst hann fullþröngur hjá honum, þótt ég viðurkenndi alveg meginsjónarmiðið."

Nánar aðspurður svaraði Halldór því til að hann hefði talið að ríkið þyrfti að hafa milligöngu um lán til TIF ef eignir sjóðsins dygðu ekki fyrir kröfum um greiðslu lágmarkstryggingarinnar. Halldór sagði að stjórnendur Landsbankans hefðu gengið út frá því að ríkið þyrfti að standa við bakið á tryggingarsjóðnum að þessu leyti en þetta væri þó ekki bein ríkisábyrgð.Til slíks gæti ekki komið nema með sérlögum og Halldór hélt áfram:

"En ég hygg að þarna hafi menn í sjálfu sér verið að horfa á þau sömu sjónarmið og lágu að baki lánshæfismati um allan heim, að ríki mundu styðja við bakið á kerfisbönkum sínum. Það var svona viðtekið sjónarhorn fram að falli Lehman's sem síðan var reyndar endurvakið [...]. Því að lánshæfismatið, eins og Moody's mat t.d. og Fitch íslensku bankana, þá var það ákveðið grunnmat sem skilaði niðurstöðunni, við skulum segja A, en þeir hækkuðu okkur upp í tvöfalt A út á meinta, eða "implied", ríkisábyrgð. Og ég held sjálfur að þegar menn munu á alþjóðavísu taka út efnahagskreppuna sem við erum að fara í gegnum, þá munu menn segja að þessu tímabili verði að ljúka.Annaðhvort verði að vera hrein ríkisábyrgð, sem menn þá greiða fyrir, en ekki að menn geti látið heilu kerfin starfa í skjóli væntrar eða "implied" ríkisstuðnings sem menn borga ekki fyrir. Þetta held ég að sé lærdómurinn sem megi draga af þessu alþjóðlega."

Sigurjón Þ. Árnason, bankastjóri Landsbankans, tók fram að af hálfu Landsbankamanna hefði tryggingarsjóðurinn og ríkisábyrgð á honum ekki verið inn í myndinni þegar bankinn hóf söfnun innlána á Icesave reikninga í Bretlandi. Það hafi ekki verið fyrr en í febrúar 2008 sem tryggingarsjóðurinn kom inn í umræðuna og þá í kjölfar umræðu í breskum fjölmiðlum. Í framhaldi af þessu hafi Halldór J. Kristjánsson farið að skoða reglurnar um íslenska tryggingarsjóðinn og Evróputilskipunina um innstæðutryggingakerfin. Halldór hafi sagt að það "mætti kannski túlka þetta þannig að það væri einhvers konar þjóðréttarleg skuldbinding" en þeir hafi ekki kannað þetta neitt nánar. Síðan hafi málið komið upp á fundi með bankastjórum Seðlabankans 31. júlí 2008. "Og þá segir Davíð [...] að það sé engin ábyrgð á þessu [...] það sé ekki hægt að gera ráð fyrir að það sé ríkisábyrgð á hlutum nema það hafi verið samþykkt formlega á Alþingi. Og Halldór er eitthvað að segja að það gæti nú verið þjóðréttarleg skuldbinding í ljósi þess að þetta sé svona og svona – og ég er verkfræðingurinn [...] þeir eru lögfræðingarnir," sagði Sigurjón og bætti við að álitamál um hugsanlega ábyrgð á skuldbindingum tryggingarsjóðsins hefðu síðan komið í kastljósið þegar Bretar fóru að spyrjast fyrir um stöðu sjóðsins þegar kom fram í ágúst og september 2008.

Hreiðar Már Sigurðsson, forstjóri Kaupþings, sagði að forráðamenn Kaupþings hafi talið sig vera búna "að finna módelið":

"Við vorum komin í tíu lönd í Evrópu til að endurfjármagna bankann. Og við ætluðum að breyta síðan, við ætluðum ekki að gera þetta með því að fá garantí frá Innstæðutryggingarsjóði, sem átti – hvað átti hann? Tvo milljarða eða átta milljarða? Ég man ekki hvað hann átti [...] við ætluðum ekki að gera þetta með því, við ætluðum að gera þetta í gegnum dótturfélögin og breyta strúktúr bankans."

Rannsóknarnefndin hefur ekki haft aðstöðu til að kynna sér til hlítar það kynningarefni sem bankarnir notuðu bæði hér á landi og erlendis til að auglýsa og kynna þá innlánsreikninga sem þeir buðu upp á, svo sem Icesave og Edge, og hvað kom fram í því efni um hugsanlega ábyrgð á skuldbindingumTIF vegna innlána bankanna.Að hluta til var þetta kynningarefni sett fram á heimasíðum sem tóku breytingum á meðan bankarnir voru starfandi og var lokað í kjölfar falls þeirra. Þetta efni var því ekki aðgengilegt nema í takmörkuðum mæli. Af því efni sem nefndin hefur kynnt sér hefur hún staðnæmst sérstaklega við hvort þar væri lýst afstöðu til þess hvernig væri háttað ábyrgð á skuldbindingumTIF ef eignir sjóðsins dygðu ekki til að mæta skuldbindingum hans.Í þeim bréfum og kynningargögnum sem nefndin hefur náð að kynna sér er almennt vísað til þess að innstæður á viðkomandi reikningi falli undirTIF á Íslandi en til viðbótar sé bankinn síðan aðili að innstæðutryggingakerfi viðkomandi lands vegna svonefnds "topping-up". Í sumum tilvikum er því bætt við að þessar innstæðutryggingar séu í samræmi við tilskipanir ESB um þessi mál. Það skal þó tekið fram að í einstaka tilvikum finnast dæmi um orðalag þar sem höfðað er til þess að viðkomandi innstæðutryggingakerfi séu á vegum ríkjanna. Dæmi um þetta fannst á heimasíðu Kaupthings Edge Sparekonto í Noregi en þar sagði þegar lýst var kostum þess reiknings: "Full innskuddsforsikring I henhold til den islandske og norske stats innskuddsgaranti." Rannsóknarnefndin ítrekar að athugun nefndarinnar á þessu atriði er ekki tæmandi.

17.12 Hvað lá fyrir í fræðiskrifum og gögnum ESB um ábyrgð á skuldbindingum tryggingarsjóða innstæðueigenda á EES-svæðinu?

17.12.1 Almennt

Athugun rannsóknarnefndarinnar á málefnum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, afskiptum stjórnvalda af starfi og verkefnum sjóðsins og innleiðingu tilskipunar ESB um innstæðutryggingakerfi miðar að því að upplýsa hvort Alþingi, stjórnvöld og stjórn TIF hafi brugðist með tilhlýðilegum hætti við í aðdraganda falls íslensku bankanna í október 2008. Í því efni þarf að líta annars vegar til þeirra skyldna sem hvíldu á Íslandi um innleiðingu á tilskipun ESB og hins vegar til þess hvaða tilefni gat gefist íslenskum yfirvöldum til aðgerða í ljósi fjárhagsstöðu TIF við aðstæður þegar mikil aukning varð á innlánum í íslensku bönkunum, og þá sérstaklega í útibúum þeirra erlendis. Hér að framan var rakið að þegar leið á sumarið 2008 komu fram mismunandi sjónarmið um hugsanlega ábyrgð ríkissjóðs og skyldu ríkisins til stuðnings við TIF bæði á fundi bankastjóra Seðlabankans og Landsbankans og af hálfu þeirra fulltrúa sem sæti áttu í samráðshópi stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Þá kom fram í kafla 17.11.1 þegar gerð var grein fyrir viðhorfum þeirra sem m.a. komu að þessu viðbúnaðarstarfi stjórnvalda og starfi TIF að það hafði um skeið verið afstaða ráðuneytisstjóra viðskiptaráðuneytisins, formanns stjórnar TIF og forstjóra Fjármálaeftirlitsins að ganga yrði út frá því að íslenska ríkinu væri skylt að gera TIF kleift að standa skil á greiðslu þeirrar lágmarkstryggingar sem leiddi af tilskipun ESB.

Þrátt fyrir þessi mismunandi sjónarmið og afstöðu kom einnig fram hér að framan að stjórnvöld létu ekki gera sérstaka lögfræðilega úttekt á því hver kynni að vera réttarstaðan um hugsanlega ábyrgð ríkissjóðs Íslands að þessu leyti þar til fyrr en eftir fall stóru bankanna þriggja. Rannsóknarnefndin taldi því rétt að kanna sjálfstætt hvað hefði legið fyrir í fræðiskrifum og gögnum ESB um ábyrgð á skuldbindingum tryggingarsjóða innstæðueigenda á EES-svæðinu, sérstaklega fram til október 2008. Þetta var m.a. gert með það í huga að ganga úr skugga um hvaða upplýsingar þeir starfsmenn stjórnvalda, bankanna, ráðherrar og stjórnarmenn í TIF hefðu átt kost á að kynna sér á umræddum tíma, t.d. með leit á vefnum.Tekið skal fram að tilgangurinn hér er ekki að gefa gagnrýnið yfirlit eða lögfræðilega álitsgerð eftir á varðandi slíkar upplýsingar og heimildir heldur gefa mynd af því sem telja má að yfirvöld hefðu átt kost á að kynna sér, og þá vinna frekar úr til að gera þeim sem koma þurftu að ákvarðanatöku um þessi mál, m.a. á vettvangi stjórnkerfisins og ríkisstjórnar, grein fyrir hvaða viðhorf væru uppi um réttarstöðuna að þessu leyti. Þá má hafa sérstaklega í huga hversu eindregin afstaða um skyldur íslenska ríkisins kom m.a. fram af hálfu stjórnenda viðskiptaráðuneytisins og þá um hverjar væru þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands.

17.12.2 Gögn af vettvangi ESB og skrif fræðimanna

Hinn 4. júní 1992 lagði framkvæmdastjórn Evrópubandalagsins fram tillögu til ráðherraráðsins að tilskipun um innlánatryggingakerfi. Þrátt fyrir tilmæli framkvæmdastjórnarinnar sem gefin höfðu verið út 22. desember 1986 höfðu ekki öll aðildarríki þá komið slíku kerfi á fót.Tilskipunin var sögð byggð á þeim markmiðum annars vegar að vernda innstæðueigendur og hins vegar að tryggja stöðugleika bankakerfisins í heild sinni.Tillagan gerði ráð fyrir ábyrgð tryggingakerfis "heimaríkis" lánastofnunar, þ.e. aðildarríkisins þar sem hún hefði höfuðstöðvar, á skuldbindingum vegna útibús slíkrar lánastofnunar í öðru aðildarríki eða "gistiríki".

Í minnisblaði til skýringar sem fylgdi tillögu framkvæmdastjórnarinnar var sérstakur kafli þar sem gerð var grein fyrir því sem ekki væri tekin afstaða til í tillögunni. Í fyrsta lagi var þar talin lögformleg staða eða skipulag innlánatryggingakerfis sem valið væri í hverju landi. Í öðru lagi tók tillagan ekki til þess hvernig kerfið væri fjármagnað. Tekið var fram í því sambandi að eftir að framkvæmdastjórnin hefði "verið fullvissuð um að tilhögun fjármögnunar yrði nægilega traust til að geta borgað öllum innstæðueigendum sem tryggðir væru, þ. á m. hjá útibúum í öðru aðildarríki, væri ekki talið nauðsynlegt að samræma reglur sem væru nátengdar stjórn og skipulagi hvers og eins sjóðs". Þá var velt upp því álitaefni hvort hið opinbera gæti veitt aðstoð í neyðartilvikum og þegar fjármunir innlánatryggingakerfis væru uppurnir. Í minnisblaðinu er tekið fram að það þótti ekki viðeigandi að banna slíka aðstoð í tilskipuninni en hún gæti reynst nauðsynleg í framkvæmd. Þó væri slík aðstoð sem almenn regla ekki æskileg og gæti brotið í bága við reglur sáttmálans um ríkisaðstoð.

Löggjafarferlinu innan Efnahagsbandalags Evrópu (síðar Evrópu-sambandsins) sem hófst með framangreindri tillögu framkvæmdastjórnarinnar lauk með setningu tilskipunar 94/19/EB, um innlánatryggingakerfi. Þegar könnuð er umfjöllun í fræðiskrifum um þá tilskipun fer ekki mikið fyrir lögfræðilegu mati á því hvort fyrir hendi sé bein skylda eða ábyrgð aðildarríkis, þar sem komið hefur verið á innstæðutryggingakerfi sem talið er samrýmast tilskipuninni, til að gera viðkomandi tryggingarsjóði kleift að greiða þá lágmarkstryggingarfjárhæð sem kveðið er á um í lögum um sjóðinn. Eins og lýst hefur verið hér fyrr eru ekki bein ákvæði um þessi atriði í tilskipuninni, eins og hún hljóðaði þar til henni var breytt 11. mars 2009, sjá nánar kafla 17.13.2. Í 24. málsgrein aðfaraorða tilskipunar 94/19/EB sagði hins vegar þá og segir enn

"Tilskipun þessi getur ekki gert aðildarríkin eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana í þessari tilskipun."

Síðasttilvitnuð málsgrein úr aðfaraorðum tilskipunar 94/19/EB er líklega það úr tilskipuninni sjálfri og undirbúningsgögnum með henni sem kemst næst því að varða viðfangsefni þessa kafla með beinum hætti. Um hana hefur verið fjallað í skrifum fræðimanna og verður sú umfjöllun rakin hér að nokkru leyti.

Mads Andenæs, nú prófessor við lagadeild Háskólans í Osló, fjallaði um 24. mgr. aðfaraorða tilskipunar 94/19/EB í grein í safnriti um bankalöggjöf og innri markað ESB árið 1995. Þar sagði hann m.a. að sú málsgrein útilokaði (e. "cut off") nokkra almenna ábyrgð aðildarríkja: þau bæru ekki ábyrgð gagnvart innstæðueigendum svo lengi sem þau hefðu uppfyllt skilyrði tilskipunarinnar (e. "complied with the Directive"). Að þessu sögðu tók Andenæs hins vegar fram að það kynnu eflaust margar spurningar að vakna um ábyrgð vegna rangrar innleiðingar tilskipunarinnar. Óljóst væri hvaða takmörk á ábyrgð ríkja kynni að leiða af 24. mgr. aðfaraorðanna.

Athugasemdir Andenæs endurspegla í meginatriðum þau ólíku sjónarmið sem færð hafa verið fram um túlkun á ákvæðum tilskipunar nr. 94/19/EB m.t.t. 24. mgr. aðfaraorða sömu tilskipunar, þ.e. í grófum dráttum að þeir sem vilja útiloka ríkisábyrgð aðildarríkja fyrir innlánatryggingakerfi vísa í hina almennu takmörkun ábyrgðar í 24. mgr. aðfaraorðanna en hinir sem vilja gera ráð fyrir að slík ábyrgð geti verið fyrir hendi benda á að forsenda takmörkunarinnar sjálfrar sé rétt innleiðing ákvæða tilskipunarinnar. Þannig megi segja að ágreiningur um ríkisábyrgðina afmarkist ekki við 24. mgr. aðfaraorðanna heldur beinist vegna orðalagsins sem þar er notað að víðtækari spurningum um hvað skuli telja "rétta innleiðingu" tilskipunarinnar í heild sinni. Slíkar spurningar leiða síðan beint að álitaefnum um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkja vegna ófullnægjandi innleiðingar, og þá á grundvelli viðeigandi réttarreglna Evrópuréttar og dómafordæma Evrópudómstólsins um slíka skaðabótaábyrgð. Umfjöllun fræðimanna sem hér er rakin hefur því að töluverðu leyti beinst að þeim álitaefnum.

Í síðastnefndu sambandi má vísa til annarrar greinar eftir Mads Andenæs sem birtist í ítölsku riti, Diritto Bancario Comunitario, árið 2003. Í henni fjallaði hann m.a. um hugsanlega ábyrgð aðildarríkja við reglusetningu og eftirlit með fjármálastofnunum og hvort og hvenær gerðir á því sviði ESB legðu aðildarríkjum sambandsins skuldbindingar á herðar sem gætu haft í för með sér skaðabótaábyrgð þeirra. Rétt er að taka fram að slík umfjöllun verður að breyttu breytanda talin eiga við um EES-ríki að því marki sem viðkomandi gerðir eiga undir EES-samninginn.

Í grein sem Nevenko Misita, þá m.a. gestaprófessor við lagadeild Stokkhólmsháskóla, birti í tímaritinu Journal of International Banking Regulation árið 2003 og fjallaði um reglur ESB um vernd innstæðueigenda, er m.a. sérstakur kafli um ríkisábyrgð (e. "State Guarantee"). Misita vísar þar til þess sem rakið var hér að framan úr undirbúningsgögnum tilskipunar 94/19/EB og bendir jafnframt á að þar hafi verið minnt á að meginreglan væri sú að innstæðutryggingakerfin væru fjármögnuð af innlánsstofnunum en ekki af opinberu fé. Þá vísar hann í áðurtilvitnaða 24. mgr. aðfaraorðanna og bendir á að ekki séu uppi einhlítar skoðanir um gildi aðfaraorða tilskipana ESB við túlkun þeirra. Í þessu sambandi sé þó um að ræða tilskipun sem áskilur lágmarkssamræmingu og þar af leiðandi geti ríkin í meira mæli tekið tillit til eigin aðstæðna. Hann bendir síðan á að tvö meginsjónarmið hafi verið uppi um hvort tilskipunin feli í sér (e. "implies") lögvarinn (e. "legally enforceable") rétt til endurgreiðslu fyrir innstæðueigendur ekki aðeins í tilviki falls banka heldur einnig ef tryggingarsjóðurinn sem innlánatryggingakerfi hefur komið á fót reynist ófullnægjandi til að bæta tjón sem þannig hlýst. Hið síðara myndi þá fela í sér að virk fullnusta (e. "effective enforcement") þessa réttar væri tryggð af viðkomandi aðildarríki.

Misita lýsir framangreindum tveimur meginsjónarmiðum um hugsanlega ábyrgð aðildarríkja á innstæðutryggingakerfum sínum nánar svo að annars vegar aðhyllist sumir þá skoðun að sjálf tilvist 24. mgr. aðfaraorðanna þýði að engin ábyrgð geti hvílt á ríki eða lögbæru stjórnvaldi svo framarlega sem viðkomandi yfirvöld hafi innleitt tilskipunina með réttum hætti (e. "taken care of introducing or recognising protection in terms of the Directive"). Síðasttilvitnuð orð útskýrir Misita nánar svo að þau feli í sér að innstæðutryggingakerfið sé nægilega fjármagnað til að geta tekið yfir fall banka sem "með sanngirni má sjá fyrir" (e. "reasonably foreseeable"). Hann útskýrir það sjónarmið ekki nánar nema hann nefnir að slíkar röksemdir geri þannig ráð fyrir því að engin ábyrgð aðildarríkis á innstæðutryggingakerfi sínu væri til staðar í tilviki kerfishruns (e. "system breakdowns"). Neytendur, þ.e. innstæðueigendur, gætu í slíkum tilvikum ekki reitt sig á að tilskipunin áskildi að aðildarríki ábyrgðist gagnvart innstæðueigendum skuldbindingar innstæðutryggingakerfis sem það hefði komið á fót og byggt þá gagnvart ríkinu á fordæmum Evrópudómstólsins í svonefndum Francovich- og Faccini Dori-málum. Þess má geta að þarna vísar Misita til þekktra dóma Evrópudómstólsins um skaðabótaábyrgð aðildarríkja ESB, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, vegna ófullnægjandi innleiðingar tilskipana sambandsins í landsrétt aðildarríkja en til þeirra fordæma er iðulega vísað og þeim fylgt í síðari dómaframkvæmd dómstólsins.

Í beinu framhaldi af síðasttilvitnaðri umfjöllun gerir Misita grein fyrir gagnstæðu sjónarmiði, þ.e. því að ríkisábyrgð aðildarríkja á skuldbindingum innlánatryggingakerfa felist í tilskipun 94/19/EB. Þeir sem aðhyllist það sjónarmið bendi á að erfitt sé að verja röksemdir sem hafna slíkri ríkisábyrgð, sbr. áður, upp að því marki sem þær leiði til skerðingar á lágmarkstryggingunni sem sjálf tilskipunin gerir ráð fyrir.Af umfjöllun Misita að dæma horfa fylgismenn þess sjónarmiðs einkum til þess að sjálf 24.mgr.aðfaraorðanna hafi það sem forsendu að innstæðutryggingakerfi tryggi "að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana" í tilskipuninni. Einstök ákvæði tilskipunarinnar megi túlka þannig að þau séu nægilega skýr til að skuldbinda sérhvert innstæðutryggingakerfi til að fela í sér lögvarinn (e. "legally enforceable") rétt á bótum vegna innstæðna, að vísu aðeins upp að ákveðnu marki og innan þröngra tímamarka. Samkvæmt þessu sjónarmiði geti sjónarmið um 24. mgr. aðfaraorðanna í þá veru að hún takmarki ábyrgð aðildarríkja, en þá túlkun telja fylgismenn gagnstæða sjónarmiðsins samkvæmt nánari tilvísun Misita, "frekar almenna og óljósa", ekki vikið til hliðar "skýru orðalagi" sjálfrar tilskipunarinnar. Frekari rök fyrir því að hafna fyrra sjónarmiðinu, þ.e. um takmörkun á ábyrgð aðildarríkja, eru samkvæmt umfjöllun Misita að "erfitt væri að tryggja" að aðildarríki létu hjá líða að breyta (e. "interfere with") innstæðutryggingakerfunum í tilviki alvarlegrar (e. "threatening") kerfiskrísu.

Misita bendir hins vegar á að ef gengið væri út frá að leggja bæri síðara sjónarmiðið til grundvallar þá virtist sem svo að finna mætti dæmi um að aðildarríki hefðu ekki innleitt tilskipunina með réttum hætti. Sem dæmi um það nefnir Misita að numin hafi verið úr gildi ríkisábyrgð á skuldbindingum opinberra lánastofnana og vísar um það í aftanmálsgrein til umfjöllunar annars fræðimanns um Belgíu þar sem þessi hafi verið raunin.

Hinn 12. október 2004 felldi Evrópudómstóllinn forúrskurð (e. "preliminary ruling") í máli nr. C-222/02, Peter Paul o.fl. g. Sambandslýðveldinu Þýskalandi. Í forúrskurðinum tók Evrópudómstóllinn afstöðu til spurninga frá þýskum dómstóli, þar sem mál ofangreindra aðila var rekið, m.a. um túlkun á tilteknum ákvæðum tilskipunar 94/19/EB. Atvik málsins sem þýðingu hafa eru rakin neðanmáls. Í málinu lá fyrir að Þýskaland hafði ekki innleitt tilskipun 94/19/EB innan þeirra tímamarka sem tilskipunin kvað á um, þ.e. 1. júlí 1995, sbr. 1. mgr. 14. gr. hennar, heldur hafði það fyrst verið gert 1. ágúst 1998. Rétt er að taka fram að í forúrskurði Evrópudómstólsins kemur m.a. fram að þýskir dómstólar höfðu fallist á að vegna vanrækslu sinnar við innleiðingu tilskipunarinnar bæri þýska ríkið á þeim grundvelli bótaábyrgð gagnvart Peter Paul o.fl. upp að marki lágmarkstryggingar tilskipunarinnar eða 20 þúsund evrum, sbr. 1. mgr. 7. gr. hennar. Ágreiningur var hins vegar um bótaábyrgð ríkisins vegna þess hluta innstæðnanna sem var umfram þetta lágmark og einstaklingarnir töldu sig hafa tapað með gjaldþroti bankans. Sem fyrr segir studdu þeir þá kröfu sjálfstætt við meinta skaðabótaábyrgð þýskra yfirvalda vegna vanrækslu við opinbert eftirlit með bankanum.

Evrópudómstóllinn skildi fyrstu fyrirspurn þýska dómstólsins, og þá sem varðar viðfangsefnið hér, svo að efnislega væri þar spurt um hvort ákvæði 2.–5. mgr. 3. gr. tilskipunar 94/19/EB, þar sem skírskotað var til eftirlits af hálfu stjórnvalda með fjármálastofnunum og skyldu til að afturkalla starfsleyfi þeirra við nánar tilgreindar aðstæður, útilokuðu áðurnefnda reglu þýsks landsréttar um takmörkun á ábyrgð yfirvalda vegna slíks eftirlits. Niðurstaða Evrópudómstólsins var að svo væri ekki. Forsendur dómstólsins fyrir þeirri niðurstöðu voru efnislega þær að tilgangur 2.–5. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar væri að tryggja innstæðueigendum það að fjármálastofnun þar sem þeir legðu inn peninga tilheyrði innlánatryggingakerfi, með það að markmiði að tryggja rétt til greiðslu í samræmi við reglur tilskipunarinnar og þá sérstaklega í samræmi við 7. gr. hennar. Þessi tilteknu ákvæðu næðu því aðeins til þess að innlánatryggingakerfi væri komið á fót og starfrækt í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Ef bætur til innstæðueigenda væru tryggðar í því tilviki að innstæður þeirra yrðu ótiltækar, eins og kveðið væri á um í tilskipun 94/19/EB, fælu ákvæði 2.–5. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar ekki í sér sérstakan rétt innstæðueigenda til að valdbær yfirvöld gripu til eftirlitsaðgerða í þeirra þágu. Þessa túlkun á tilskipun 94/19/EB studdi Evrópudómstóllinn við 24. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar um að aðildarríki eða valdbær yfirvöld þeirra yrðu ekki talin bótaskyld gagnvart innstæðueigendum ef þau hefðu tryggt bætur eða vernd innstæðna samkvæmt skilyrðum tilskipunarinnar.

Af niðurstöðu Evrópudómstólsins hér um ákvæði 3. gr. tilskipunarinnar um eftirlit aðildarríkja með fjármálastofnunum virðist mega draga þá ályktun að ákvæði tilskipunarinnar um uppbyggingu og starfrækslu innstæðutryggingakerfanna og aðkomu stjórnvalda að þeim veiti innstæðueigendum ekki sjálfstæð lögvarin réttindi sem byggt verði á fyrir dómstólum. Með öðrum orðum var því hafnað að ákvæði 2.–5. mgr. 3. gr. hefðu bein réttaráhrif í skilningi Evrópuréttar. Þar sem í málinu lá fyrir að þýskir dómstólar höfðu á grundvelli vanrækslu þýskra yfirvalda á innleiðingu tilskipunarinnar dæmt Peter Paul o.fl. bætur í samræmi við lágmarkstryggingu 1. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar verður hins vegar að undirstrika að í málinu reyndi ekki á bein réttaráhrif 7. gr. tilskipunarinnar.

Í grein eftir fræðimanninn Michel Tison frá árinu 2005 er forúrskurður Evrópudómstólsins í ofangreindu máli dreginn saman með þeim orðum að ábyrgð aðildarríkis nái ekki lengra en að sjá til þess að koma á fót eða viðurkenna innstæðutryggingakerfi sem fullnægi lágmarksskilyrðum tilskipunar 94/19/EB. Hann segir 24. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar styðja þá niðurstöðu. Í neðanmálsgrein á sama stað lýsir höfundur því að ljóst sé að sá fyrirvari sem felst í þessum aðfaraorðum hafi verið hafður með aðfaraorðum tilskipunarinnar vegna ótta við að kostnaður vegna falls banka myndi í óhóflegum mæli lenda á aðildarríkjum. Afleiðingin væri sú að aðildarríki þyrfti ekki að axla "Francovich-ábyrgð", sbr. fyrri tilvísun til dóms Evrópudómstólsins í því máli, fyrir að fylgja ekki tilskipuninni hefði það gengið úr skugga um að koma á fót eða viðurkenna kerfi sem með sanngirni (e. "reasonably") væri unnt að greiða bætur til innstæðueigenda samkvæmt lágmarkskröfum tilskipunarinnar. Í beinu framhaldi sagði höfundur ljóst að innstæðusjóðir flestra aðildarríkja myndu ekki ráða við umfangsmikla bankakrísu (e. "would not be able to cope with a major banking crisis"). Í því samhengi verndaði 24. mgr. aðfaraorðanna aðildarríkin með réttu frá Francovich-ábyrgð. Á sama hátt ætti aðildarríki ekki að axla Francovichábyrgð þegar það hefði viðurkennt innstæðutryggingakerfi sem þegar á reyndi gæti ekki séð fyrir fullnægjandi bótum vegna óstjórnar á eignum þess (e. "provide for adequate compensation because of mismanagement of its assets") á meðan fjármögnunarleiðir sem aðildarríki hefði mælt fyrir um væru fullnægjandi ("while the funding ar-rangements imposed by the Member State were adequate").

Árið 2000 kom út í Noregi bókin Banksikring og konkurranse sem er að stofni til doktorsritgerð Inge Kaasen við lagadeild Háskólans í Osló. Þar er sérstaklega fjallað um starfsemi norska innstæðutryggingarsjóðsins og annan stuðning opinberra aðila, svo sem Seðlabanka Noregs, við bankana með tilliti til samkeppnis- og ríkisstyrkjareglna samkvæmt ESS-samningum. Í ritinu er hvergi fjallað um að fyrir hendi sé ríkisábyrgð á lágmarksskuldbindingum tryggingarsjóðsins eða skylda ríkisins til að gera sjóðnum kleift að standa undir slíkum greiðslum. Miðað við viðfangsefni og umfang doktorsritgerðarinnar verður að ætla að þar hefði verið að finna umfjöllun um þessi atriði ef höfundur hefði á annað borð talið að slík réttarregla væri hugsanlega fyrir hendi.

Í þessu sambandi er einnig ástæða til að nefna að í skýrslu sem norsk nefnd um endurskoðun þarlendra laga um fjármálastofnanir og fjármálastarfsemi (n. "Banklovkommisjonen") skilaði af sér 1995 og fjallaði um innstæðutryggingar í tilefni af endurskoðun reglna um þau mál í Noregi vegna tilskipunar ESB 94/19/EB sagði meðal annars:

"Et særlig spørsmål er i hvilken grad EØS-regelverket setter grenser for statlig finansiering og drift av en sikringsordning. I fortalen til direktivet er det forutsatt at kostnadene ved finansiering av innskuddsgarantiordningen som hovedregel må påhvile kredittinstitusjonene selv. Ordningen kan ikke bestå av en garanti som ytes av medlemsstaten selv eller av dens lokale eller regionale myndigheter, jf. art. 3 nr. 1. De kollektivt organiserte norske sikringsfondsordningene er i samsvar med dette. I fortalen pekes det på at dette ikke må sette stabiliteten i den berørte medlemsstats banksystem i fare. Statlig bidrag synes således ikke utelukket, men må i tilfelle være i samsvar med de alminnelige regler om statsstøtte i EØS-avtalen. Det antas således at en sikringsordning ikke bør være statlig finansiert og drevet. [...]"

Það sem fram kemur í tilvitnuðum texta úr norskum lögskýringargögnum er í samræmi við það sem fram kom um undirbúningsgögn tilskipunar 94/19/EB hér að framan. Líklegt má telja að þögn Inge Kaasen um hugsanlega beina ríkisábyrgð á skuldbindingum norska tryggingarsjóðsins taki mið af framangreindri afstöðu sem kom fram við undirbúning þarlendra laga um sjóðinn.

Í sambandi við efni þessa kafla má einnig nefna breytingar á dönskum lögum um innlánatryggingakerfi á árunum 2003 og 2006–2007 vegna Evrópureglna um ríkisaðstoð í tengslum við skipun í stjórn sjóðsins og aðstoð sjóðsins þegar lánastofnanir glíma við lausafjárerfiðleika. Í umfjöllun í danska lagasafninu KARNOV kemur m.a. fram að breytingarnar hafi verið gerðar eftir að framkvæmdastjórn ESB benti danska ríkinu á hugsanleg vandkvæði á áðurgildandi dönsku skipulagi sjóðsins sem færi í bága við reglur ESB um ríkisaðstoð.

17.12.3 Innstæðutryggingakerfi og kerfishrun

Tengd því álitaefni hvort fyrir hendi sé bein skylda aðildarríkja ESB/EES til að gera innstæðutryggingarsjóðum landanna kleift að standa eigendum innstæðna skil á tilskildum lágmarksgreiðslum er spurningin um hvort þar geti haft áhrif ef um er að ræða meiriháttar áfall í fjármálakerfi landsins og hvað þá hrun bankakerfis landsins. Í ýmsum skrifum um innstæðukerfin í ríkjum ESB hefur verið bent á að þeim sé ekki ætlað að standast kerfishrun heldur fyrst og fremst að takast á við fall einstakra, og þá minni og meðalstórra, banka.

Um ofangreint má t.a.m. vísa til þeirra sjónarmiða Michel Tison sem áður voru rakin um takmörk ábyrgðar aðildarríkja við þessar aðstæður.

Að sjónarmiðum af þessu tagi er einnig vikið í gögnum af vettvangi ESB. Sem dæmi um það má nefna skýrslu á vegum framkvæmdastjórnar ESB frá maí 2008 sem hafði að geyma upplýsingar um viðhorf aðildarríkjanna og tryggingarsjóða í þeim til nauðsynjar á endurskoðun reglna ESB um innstæðutryggingakerfi. Í skýrslunni kom eftirfarandi fram í samantekt niðurstaðna í upphafi skýrslunnar:

"Even though DGS thus seem to be robust for smaller failures, there are clear limits: on average, without resorting to unlimited borrowing DGS declare themselves capable of coping with a single crisis of any of the smallest 64% of their members."

Þarna kemur efnislega fram að jafnvel þó innstæðutryggingarsjóðir innan ESB virðist traustir m.t.t. smærri áfalla væru skýr mörk: að meðaltali, án þess að grípa til "takmarkalausrar lántöku", lýstu sjóðirnir sig færa um að ráða við einstakt áfall sérhvers af minnstu 64% fjármálastofnana sem heyrðu undir þá. Rétt er að taka fram að eins og orðalagið gefur til kynna var þarna byggt á upplýsingum frá innstæðutryggingarsjóðum aðildarríkja ESB og verður ekki annað ráðið af skýrslunni en að athugunin sem lá henni til grundvallar hafi tekið til þeirra allra.

Þá má vitna til sjónarmiða sem fram komu í skýrslu sem gefin var út árið 2001 af alþjóðlegu samtökunum Financial Stability Forum (nú Financial Stability Board). Fyrrnefnd skýrsla samtakanna innihélt leiðbeiningar um þróun skilvirkra innstæðutryggingakerfa. Skýrslan var afrakstur starfs vinnuhóps um málefnið sem settur var á fót eftir fund samtakanna í Singapore árið áður. Í skýrslunni kom m.a. fram að innlánatryggingakerfi gætu ekki tekist á við kerfishrun eða eins og þar sagði orðrétt:

"[A] deposit insurance system can deal with a limited number of simultaneous bank failures, but cannot be expected to deal with a systematic banking crisis by itself."

Í fyrrnefndri skýrslu sem tekin var saman í Noregi af hálfu sérstakrar nefndar m.a. vegna undirbúnings á innleiðingu innstæðutryggingatilskipunar ESB þar í landi sagði meðal annars, þegar fjallað var um tilgang innstæðutrygginganna, að sjóðir norska innlánatryggingakerfisins hefðu ekki verið og yrðu ekki í framtíðinni nægilega stórir til að takast á við meira en takmörkuð vandamál, þ.e. fjárhagsvandræði smárra eða meðalstórra lánastofnana. Stöðugleika í fjármálakerfinu yrði að ná með einhverju öðru móti. Ríkið væri síðasta varnarlínan þegar innlánatryggingakerfið brygðist en meiri hluti þeirrar nefndar sem stóð að skýrslunni tók fram að slíkur stuðningur ætti ekki að vera sjálfgefinn.

Tekið skal fram að umfjöllun í norsku skýrslunni tók mið af þeim tillögum sem þar voru gerðar um að þeir sjóðir sem komið yrði upp í Noregi ættu annars vegar að greiða út innstæðutryggingu að ákveðnu lágmarki og hins vegar að hafa heimild til að aðstoða banka beint ef þeir lentu í rekstrarerfiðleikum.

Inge Kaasen víkur að þessu álitaefni í doktorsritgerð sinni frá 2000 og bendir á að upphæð greiðslna í tryggingarsjóðina sé miðuð við að takast á við vandamál í takmörkuðum fjölda banka en greiðslan sé ekki miðuð við að takast á við heildartap sem kann að koma til vegna erfiðleika í bönkunum sem atvinnugreinar. Kaasen heldur áfram:

"Sikringsfondene skal ikke på egen hånd kunne ta seg av problemer i en eller flere storbanker eller mer omfattenda systemkriser af den karakter som forelå undir siste bankkrise."

Loks má benda á að frönsk nefnd undir forsæti þáverandi bankastjóra Seðlabanka Frakklands, Jean-Claude Trichet, sem hefur eftirlit með fjármálastarfsemi þar í landi (f. "Commission Bancaire") gaf út skýrslu árið 2001, sem var hluti af ársskýrslu nefndarinnar, þar sem fjallað var um reynslu Frakka af virkni og skipulagi innstæðutryggingakerfa. Í skýrslunni komu meðal annars fram sömu sjónarmið og rakin hafa verið hér að framan um takmörk innstæðutryggingakerfa gagnvart kerfishruni. Nánar tiltekið sagði í skýrslunni að almennt væri viðurkennt að innstæðutryggingakerfum væri hvorki ætlað né þau fær um að fást við kerfiskrísur eða eins og sagði þar orðrétt:

"It is accepted that deposit guarantee schemes are neither meant nor able to deal with systemic banking crises, which fall within the remit of other parts of the "safety net", e.g. supervisors, central bank, government."

Það hefur vakið athygli rannsóknarnefndarinnar, og þá m.a. í ljósi þeirrar umræðu og sjónarmiða sem sett voru fram við fall íslensku bankanna og síðar um meinta skyldu ríkisins til að gera íslenska tryggingarsjóðnum kleift að greiða þá lágmarksfjárhæð sem kveðið er á um í lögum nr. 98/1999 og tilskipun 94/19/EB, að ekki skuli finnast í undirbúningsgögnum tilskipunarinnar, samantektum um hana á vettvangi ESB þar til október 2008 og í skrifum fræðimanna, sbr. til dæmis þau sem hér hafa verið rakin, skýrari og markvissari umfjöllun um hugsanlegar skyldur aðildarríkjanna að þessu leyti. Hitt er annað mál að umfjöllun og upptalning á heimildum hér gefur tilefni til að ætla að heimildir til að vinna í aðdraganda að falli bankanna nánari lögfræðilega athugun á réttarstöðu íslenskra yfirvalda að því leyti hafi verið fyrir hendi á almennum opinberum vettvangi, t.d. með heimildaöflun á netinu, á umræddum tíma í aðdraganda falls íslensku bankanna í október 2008.

17.13 Breytingar á innstæðutryggingakerfi ESB og nágrannalanda

17.13.1 Vinna við endurskoðun tilskipunar ESB á árunum frá 2005 og þar til einstök Evrópuríki lýstu yfir ríkisábyrgð á innlánum haustið 2008

Á árunum 2005 og 2006 var á vegum framkvæmdastjórnar ESB unnið að athugunum á gildandi reglum um innstæðutryggingakerfin til að leggja mat á hvort sú vernd sem þau veittu væri fullnægjandi. Í nóvember 2006 sendi framkvæmdastjórn ESB frá sér tilkynningu um að vinna væri hafin við endurskoðun á tilskipuninni um innstæðutryggingakerfi frá 1994. Enn var unnið að öflun upplýsinga um þessi mál og m.a. leitað eftir viðhorfi aðildarríkjanna og tryggingarsjóða í löndunum. Í þessari vinnu komu fram upplýsingar um stöðu sjóðanna í einstökum löndum og því var lýst eins og vísað hefur verið til hér að framan að sjóðir í einstökum löndum hefðu einungis fjárhagslega burði til þess að takast á við áföll í rekstri einstakra banka og þá smærri banka. Þessi vinna og hugmyndir um endurskoðun á tilskipuninni hafði hins vegar ekki leitt til neinna breytinga á henni þegar kom að falli íslensku bankanna í október 2008.

Vorið 2008 kom út í Danmörku doktorsritgerð eftir Mette Winther Løfquist um löggjöf Evrópusambandsins um fjármálastofnanir, "EU's pengeinstitutlovgivning". Þar lýsir hún því að þessi endurskoðunarvinna innan ESB hafi ekki leitt til neinna breytinga á tilskipuninni en bendir á að í þeim skýrslum sem unnar hefðu verið væri bent á ýmsar spurningar varðandi innstæðutryggingakerfin sem tengdust álitamálum um þrautavaralánveitanda ("lender of last resort"). Í framhaldinu segir:

"Med andre ord bør der for tilfældet af en eventuel grænseoverskridende bankkrise i EU tages stilling til: >>Hvem<< skal betale? Og >>hvem<< træffer afgørelse om: Hvornår der skal betales?"

Hér er ástæða til að rifja upp að þegar vandamál fóru að segja til sín í rekstri banka í Evrópu um mánaðamótin september-október 2008 gripu ýmis ríki til þess úrræðis að lýsa yfir ábyrgð ríkissjóða viðkomandi landa á innstæðum í bönkum. Írska ríkisstjórnin lýsti því yfir 30. september 2008 að írska ríkið ætlaði að tryggja innstæður og skuldir hjá tilteknum sex fjármálafyrirtækjum í landinu til næstu tveggja ára. Grikkir voru næstir Evrópuþjóða að lýsa yfir ábyrgð á innstæðum í bönkum þar í landi. Laugardaginn 4. október 2008 komu nokkrir leiðtogar Evrópuríkjanna saman til fundar í París og samkvæmt fréttum var rætt um að leita sameiginlegra lausna af hálfu ráðamanna í Evrópu á aðsteðjandi vanda í fjármálakerfum landanna. Áður en til þess kom, eða 5. október 2008, lýsti þýska ríkisstjórnin yfir ábyrgð á öllum innlánum í bönkum þar í landi. Það sama gerðu flest lönd Evrópu í framhaldinu. Danir urðu næstir og meðal þeirra sem gripu til þessa úrræðis voru Bretar enda var farið að gæta þess að eigendur innlána í Bretlandi flyttu þau til Írlands vegna þeirrar ríkisábyrgðar sem lýst hafði verið yfir þar.

Vegna þessara yfirlýsinga um ríkisábyrgð á innlánum má rifja upp að breska ríkisstjórnin lýsti yfir ábyrgð á innstæðum í Northern Rock við yfirtöku bankans í febrúar 2008. Af því tilefni báru danskir bankar fram kvörtun við framkvæmdastjórn ESB, á þeim forsendum að þar sem Northern Rock starfaði í Danmörku veitti ríkisábyrgð bresku ríkisstjórnarinnar bankanum ólögmætt forskot í samkeppni við danska banka. Framkvæmdastjórnin ákvað 2. apríl 2008 að taka málið til athugunar með tilliti til þess hvort um væri að ræða brot á reglum um ESB um takmarkanir á ríkisstuðningi. Niðurstaða af þessari athugun lá ekki fyrir þegar erfiðleikar komu upp í fjármálakerfi Evrópu í október 2008.

17.13.2 Breytingar á innstæðutryggingum innan ESB eftir október 2008 og ný tilskipun nr. 2009/14/ EB

Í framhaldi af áðurnefndum ákvörðunum einstakra ríkisstjórna í Evrópu um viðbrögð við aðsteðjandi vanda í fjármálakerfum þessara ríkja komu efnahags-og fjármálaráðherrar ESB saman til fundar 7. október 2008 þar sem samþykktar voru ályktanir vegna fjármálakreppunnar og áætlanir um viðbrögð. Liður í þessum viðbrögðum var að ekki yrðu gerðar athugasemdir við það af hálfu ESB með tilliti til reglna um ríkisaðstoð að einstök ríki lýstu tímabundið yfir ábyrgð á innlánum og jafnframt voru þar lögð drög að breytingum á innstæðutryggingatilskipuninni frá 1994. Hinn 15. október s.á. kynnti framkvæmdastjórn ESB frumvarp sitt að tilskipun til breytingar á gildandi tilskipun ESB 94/19/EB um innlánatryggingakerfi. Þessar breytingar á vettvangi ESB voru því að gerast á sama tíma og íslensku bankarnir féllu í byrjun október 2008. Breytingartillögur framkvæmdastjórnarinnar sem komu fram 15. október 2008 voru í meginatriðum þrenns konar. Í fyrsta lagi að lágmarkstrygging yrði hækkuð, úr 20 þúsund evrum upp í 50 þúsund evrur fyrst en síðan að ári liðnu í 100 þúsund evrur. Í öðru lagi að tímafrestur til útgreiðslu úr tryggingarsjóði yrði minnkaður í hámark þrjá daga, án möguleika á framlengingu, úr gildandi tímamörkum sem gerðu ráð fyrir almennri reglu um samtals 15 vikna tímafrest. Í þriðja lagi að svokölluð samtrygging ("co-insurance") yrði felld niður, en í þágildandi tilskipun var gert ráð fyrir að aðildarríki gætu ákveðið að innstæðueigandi bæri 10% tjóns síns sjálfur í vissum tilvikum.

Þær breytingar á eldri tilskipun 94/19/EB sem gerðar voru í framhaldi af þessum tillögum voru endanlega samþykktar 11. mars 2009 og var hin nýja tilskipun birt í stjórnartíðindum ESB 13. mars s.á. Hún hlaut þá númerið 2009/14/EB. Þegar hin nýja tilskipun er skoðuð vekur það athygli að til viðbótar þeim atriðum sem lagt var til að breytt væri með tillögu framkvæmdastjórnarinnar frá 15. október 2008 voru gerðar breytingar á orðalagi 1. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar 94/19/EB en samkvæmt tilskipuninni frá 1994 hljóðaði það ákvæði svo í íslenskri þýðingu af tilskipuninni: "Innlánatryggingakerfin tryggja að samanlögð innlán hvers innstæðueiganda séu tryggð upp að 20 000 ECU ef innlánin verða ótiltæk."

Í hinni nýju tilskipun nr. 2009/14/EB hljóðar ákvæði fyrsta málsliðar 1. mgr. 7. gr. svo:

"Member States shall ensure that the coverage for the aggregate deposits of each depositor shall be at least EUR 50 000 in the event of deposits being unavailable."

Við samanburð á þessum ákvæðum sést að þarna hefur verið skipt út orðalaginu "Innlánatryggingakerfin tryggja [...]" fyrir "Aðildarríkin tryggja [...]" eða á ensku "Deposit-guarantee schemes shall stipulate [...]" fyrir "Member States shall ensure [...]". Breytingin er þannig tvíþætt. Annars vegar er þeirri skyldu sem ákvæðið mælir fyrir um ekki beint að "innlánatryggingakerfunum" eins og áður heldur að "aðildarríkjunum". Hins vegar er sagnorðinu sem fylgir frumlaginu breytt, frá "stipulate" yfir í "ensure".

Í frumvarpi framkvæmdastjórnar ESB frá 15. október 2008 höfðu eins og áður sagði ekki verið lagðar til breytingar á orðalagi 1. mgr. 7. gr. nema á fjárhæðinni sem þar var tiltekin. Við nánari athugun sést að tillaga um þessa breytingu var ekki rædd á fundi efnahags- og fjármálaráðherra ESB 2. desember 2008. Í framhaldinu fékk Evrópuþingið frumvarp framkvæmdastjórnarinnar til meðferðar. Samkvæmt venjulegum málsmeðferðarreglum þingsins tók efnahags- og viðskiptanefnd þess saman skýrslu, dags. 10. desember s.á., um frumvarpið og gerði grein fyrir þeim breytingum sem hún taldi rétt að gerðar yrðu á því. Að því er varðaði fyrsta málslið 1. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar gerði nefndin engar tillögur um breytingar. Það er svo á fundi Evrópuþingsins 18. desember 2008 sem áðurnefnd breyting á 1. mgr. 7. gr. kemur inn og er samþykkt.Tekið skal fram að við athugun rannsóknarnefndarinnar á þeim gögnum sem tiltæk eru í upplýsingaveitum ESB um tilurð hinnar nýju tilskipunar er ekki að finna útskýringu á þessari breytingu eða tilefni hennar.

Fyrir Alþingi liggur nú frumvarp til nýrra laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta sem ætlað er að koma í stað gildandi laga nr. 98/1999 um sama efni en það frumvarp tekur samkvæmt athugasemdum við það mið af þeim breytingum sem kveðið er á um í tilskipun nr. 2009/14/EB.

17.13.3 Umræður um breytingar á innstæðutrygginga-kerfum í Bretlandi og Noregi

Fyrr í þessum hluta skýrslunnar var greint frá sjónarmiðum íslenskra ráðamanna og embættismanna sem áttu hlut í atburðarásinni fram að falli íslensku bankanna þess efnis að ekki hafi komið til greina vegna viðkvæmrar stöðu íslensku bankanna og á alþjóðlegum fjármálamarkaði að efna til neins konar endurskoðunar á íslenska innstæðutryggingakerfinu eða ræða einstakar hugmyndir eða áherslur í þá veru. Þessi sjónarmið birtast bæði í gögnum frá þessum tíma sem rakin hafa verið og koma fram í skýrslutökum fyrir rannsóknarnefndinni. Af þessu tilefni telur nefndin rétt að vekja athygli á því að hún hefur við athugun sína á þessum málum veitt því athygli að tillögur og hugmyndir um breytingar á innstæðutryggingakerfum voru í nokkrum tilvikum til umræðu á sama tíma af hálfu opinberra aðila í löndum Evrópu. Hér verða nefnd tvö dæmi.

Í október 2007 tilkynnti fjármálaráðherra Bretlands að hann hygðist standa fyrir endurskoðun á bresku regluverki um eftirlit með fjármálastarfsemi, þar á meðal lagaramma um afskipti yfirvalda af bönkum í rekstrarerfiðleikum og breytingar á innstæðutryggingakerfinu. Opið samráðsferli við hagsmunaaðila vegna fyrirhugaðra lagabreytinga að þessu leyti átti sér stað á fyrri hluta ársins 2008 með útgáfu sérstakra opinberra greinargerða eða samráðsskjala ("Consultation Document") og komu þar m.a. til umræðu atriði varðandi hugsanlegar breytingar á fjármögnun breska innstæðutryggingarsjóðsins. Bresk stjórnvöld lögðu loks fram frumvarp í breska þinginu 7. október 2008, eða á sama tíma og fall íslensku bankanna átti sér stað, m.a. með hliðsjón af áherslum og hugmyndum um breytingar sem lýst var í samráðsferlinu.

Seðlabankastjóri Noregs, Svein Gjedrem, greindi frá því í fyrirlestri sem hann hélt við Viðskiptaháskólann í Osló 12. september 2008 og greint var frá í norskum fjölmiðlum að Seðlabanki Noregs hefði í bréfi til fjármálaráðuneytisins þá um daginn lagt til að breytingar yrðu gerðar á reglum um norska innlánstryggingarsjóðinn. Seðlabankinn lagði m.a. til að hámarkstryggingarfjárhæðin yrði lækkuð úr 2 milljónum norskra króna í 1 milljón norskra króna og reglum um greiðslur bankanna í tryggingarsjóðinn yrði breytt og tekin upp greiðsla sem tæki mið af mismunandi áhættu í rekstri banka. Þessar tillögur um breytingar voru meðal annars rökstuddar af hálfu seðlabankastjórans með því að norskir bankar væru þegar búnir að fjármagna norska tryggingarsjóðinn mjög vel en nú hefðu erlendir bankar séð sér leik á borði og stofnað til söfnunar innlána í Noregi gegn háum vöxtum og fengið aðild að norska sjóðnum án þess að þurfa að borga nema lítilræði til sjóðsins. Þegar upp væri staðið hefði þessi keppni um innlánin gegn háum vöxtum og kostnaður sem kynni að falla á innlánstryggingarsjóðinn og þar með þá banka sem eftir stæðu ef illa færi hjá einhverjum þeirra aðila sem söfnuðu innlánunum áhrif á útlánavextina.

17.14 Eftirlit Fjármálaeftirlitsins með TIF

Samkvæmt 15. gr. laga nr. 98/1999 hefur Fjármálaeftirlitið eftirlit með að starfsemi tryggingarsjóðsins sé í samræmi við lögin, reglugerð og samþykktir fyrir sjóðinn en um eftirlitið gilda að öðru leyti lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. TIF hefur í samræmi við lög greitt árlegt eftirlitsgjald til Fjármálaeftirlitsins sem var 150.000 kr. við setningu laga nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, en var 250.000 kr. á árinu 2008.

Í svari viðskiptaráðherra á Alþingi 1. febrúar 2005 við fyrirspurn Jóhönnu Sigurðardóttur, alþingismanns, kom fram að Fjármálaeftirlitið hefði ekki gert athugasemdir gagnvart tryggingarsjóðnum við stöðu sjóðsins með tilliti til tryggingaverndar eða áhættustýringar eða annarra þátta sem lúta að fjárhagslegri stöðu sjóðsins út frá öryggi innstæðueigenda. Þá hefði stofnunin ekki heldur sett fram tillögur gagnvart TIF til að styrkja fjárhagsstöðu sjóðsins eða eftirlit með honum.Viðskiptaráðherra tók fram að þó væri í þessu sambandi rétt að geta um efni ræðu forstjóra Fjármálaeftirlitsins á síðasta ársfundi eftirlitsins 3. nóvember 2004, sbr. nánar um efni ræðunnar í kafla 17.6.

Aðspurður um eftirlit Fjármálaeftirlitsins með TIF sagði Jónas Fr.Jónsson,forstjóri eftirlitsins,í skýrslu sinni hjá rannsóknarnefndinni að það hefði verið rækt með því að fylgjast með ársreikningum sjóðsins, fundargerðum stjórnar, sérstaklega ársfundargerðum. Ekki hefði verið farið í vettvangsathugun hjá sjóðnum. Af hálfu rannsóknarnefndarinnar var vakin athygli á því að engin gögn hefðu komið fram um greiningu eða mat á hugsanlegri áhættu ríkisins vegna þeirra skuldbindinga sem hlóðust upp hjá TIF frá því innlánasöfnun íslensku bankanna hófst erlendis og fram að falli þeirra í október 2008, sbr. fyrri umfjöllun hér að framan. Jónas svaraði því til að það verk hefði átt að vera hluti af hinu kerfislega eftirliti með fjármálastöðugleika og kerfinu í heild sinni. Þar hafi þurft að "greina [...] þær mögulegu áhættur og viðbrögð [...] stoðkerfisins við því hvernig viðskiptalífið er að þróast í samræmi við þá lagaumgjörð sem viðskiptalífinu eru búnar," sagði Jónas við það tækifæri. Hann vakti jafnframt athygli á því að samkvæmt lögum um tryggingarsjóðinn hefði stjórn sjóðsins átt á tveggja ára fresti, eða oftar ef ástæða þætti til, að gera ráðherra grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins.

Eins og rakið er á öðrum stöðum í þessari skýrslu komu starfsmenn Fjármálaeftirlitsins með ýmsum hætti að málefnum TIF þegar fjallað var um stöðu íslensku bankanna. Bæði á samstarfsvettangi innlendra stjórnvalda og einnig í samskiptum við systurstofnanir FME erlendis. Fulltrúi úr röðum starfsmanna eftirlitsins átti m.a. sæti í þeirri nefnd sem viðskiptaráðherra skipaði vorið 2007 til að endurskoða lög um TIF. Á vettvangi TIF sjást einnig dæmi um að beinlínis hafi verið vitnað til þess, t.d. gagnvart erlendum aðilum, að Fjármálaeftirlitið hefði eftirlit með sjóðnum.

Fjármálaeftirlitið fékk líka vitneskju um áform bankanna um stofnun útibúa bankanna erlendis og um áform þeirra að hefja töku innlána þar.Af því tilefni sendi stofnunin, eins og það er orðað í 3.mgr. 36.gr. laga um fjármálafyrirtæki,nr. 161/2002, "staðfestingu til lögbærra yfirvalda gistiríkis á að fyrirhuguð starfsemi [væri] í samræmi við starfsleyfi fyrirtækisins. Jafnframt [skyldi] Fjármálaeftirlitið senda lögbærum yfirvöldum gistiríkis upplýsingar um eigið fé fyrirtækisins, gjaldfærni, tryggingar innlána og bótakerfi sem verndar viðskiptavini útibúsins." Við athugun á þeim tilkynningum sem Fjármálaeftirlitið sendi af þessu tilefni verður ekki annað séð en að sá texti sem notaður var í bréfum þess til hinna erlendu fjármálaeftirlita hafi að jafnaði verið samhljóða um aðild viðkomandi banka að TIF og stöðu sjóðsins,sjá texta úr bréfi stofnunarinnar til Financial Services Authority í Bretlandi (FSA),dags.6.júní 2007, hér til hliðar.

17.15 Öryggissjóðir banka og sparisjóða

Í 19. gr. laga nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, er opnuð leið fyrir íslenska banka og sparisjóði til að stofna sjálfseignarstofnanir, öryggissjóði, sem allir viðskiptabankar eða allir sparisjóðir skulu vera aðilar að í því skyni að tryggja hagsmuni viðskiptamanna og fjárhagslegt öryggi viðskiptabanka eða sparisjóða. Af hálfu bankanna hafði þessi heimild ekki verið nýtt fram að falli stóru bankanna í október 2008.Í tilviki sparisjóðanna var farin sú leið þegar Tryggingarsjóður sparisjóða rann inn í TIF í samræmi við lög nr. 98/1999 að svonefnd "lánadeild" tryggingarsjóðsins starfaði áfram á grundvelli 19. gr. laga nr. 96/1999. Í árslok 2008 var bókfært eigið fé Tryggingarsjóðs sparisjóða 404,3 milljónir kr. en var 398 milljónir kr. í árslok 2007.

Fram kemur í 19. gr. laga nr. 98/1999 að þessum öryggissjóðum sé ætlað að tryggja hagsmuni viðskiptamanna og í því skyni fjárhagslegt öryggi viðskiptabanka eða sparisjóðs. Þannig geti öryggissjóður veitt lán eða yfirtekið vissar eignir, gengið í ábyrgðir, bætt sérstakt tap og kostnað sem viðskiptabanki eða sparisjóður verður fyrir og veitt viðskiptabönkum eða sparisjóðum stuðning að öðru leyti á hvern þann hátt sem stjórnir sjóðanna ákveða í samræmi við ákvæði laga þessara og samþykkta sjóðsins. Í þessu skyni er öryggissjóði heimilt að láta rannsaka rekstur og efnahag viðskiptabanka eða sparisjóðs. Í samþykktum skal setja nánari reglur um starfsemina, svo og um tekjur og lánveitingar. Þá er öryggissjóði enn fremur heimilt að veita viðskiptabanka eða sparisjóði víkjandi lán í því skyni að efla eiginfjárstöðu hans. Stjórn sjóðsins getur sett skilyrði fyrir veitingu víkjandi láns. Henni er heimilt að láta rannsaka rekstur og efnahag viðskiptabanka eða sparisjóðs sem veitt er víkjandi lán. Getur stjórnin í því sambandi krafist nauðsynlegra upplýsinga frá hlutaðeigandi viðskiptabanka eða sparisjóði.Aðalfundur fer með æðsta vald í málefnum öryggissjóðs.

17.16 Tryggingarsjóðurinn leitar eftir stuðningsyfirlýsingu íslenska ríkisins

Í kjölfar þess að íslenska ríkið lýsti yfir áformum um að kaupa 75% af hlutafé í Glitni banka hf. að morgni 29. september 2008 gætti vaxandi óróa með innlán í íslensku bönkunum. Formaður stjórnar TIF leitaði þá eftir því að af hálfu ríkisstjórnar Íslands væri gefin út yfirlýsing um stöðu innlána í bönkunum og stuðning við TIF. Klukkan 9:18 að morgni 29. september 2008 sendi Áslaug Árnadóttir, formaður stjórnar TIF, tölvubréf til Ingimundar Friðrikssonar, seðlabankastjóra, Baldurs Guðlaugssonar, ráðuneytisstjóra í fjármála>

ráðuneytinu, og Bolla Þórs Bollasonar, ráðuneytisstjóra í forsætisráðuneytinu, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Þau þrjú mismunandi drög að hugsanlegri yfirlýsingu sem fylgdu bréfi Áslaugar voru öll sett fram undir fyrirsögninni: "Innlán í íslenskum bönkum eru örugg". Drögin hljóðuðu svo:

"A:Ríkisstjórn Íslands hefur ákveðið að ábyrgjast öll innlán í öllum íslenskum viðskiptabönkum, sparisjóðum og útibúum þessara aðila á Íslandi og erlendis.

B: Ríkisstjórn Íslands hefur ákveðið að ábyrgjast öll innlán í öllum íslenskum viðskiptabönkum, sparisjóðum og útibúum þessara aðila á Íslandi og erlendis. Ábyrgð þessi gildir á meðan órói er á fjármálamörkuðum. Samkvæmt lögum nr. 98/1999 skal Tryggingarsjóð[ur]i innstæðueigenda og fjárfesta greiða viðskiptavini aðildarfyrirtækis andvirði innstæðu hans við greiðsluþrot eða gjaldþrot aðildarfyrirtækis sjóðsins. Aðildarfyrirtæki sjóðsins eru allir íslenskir viðskiptabankar og sparisjóðir.Yfirlýsing þessi felur í sér að ríkisstjórn Íslands ábyrgist að Tryggingarsjóðurinn geti staðið við þær skyldur sínar.

C: Samkvæmt lögum nr. 98/1999 skal Tryggingarsjóð[ur]i innstæðueigenda og fjárfesta greiða viðskiptavini aðildarfyrirtækis andvirði innstæðu hans við greiðsluþrot eða gjaldþrot aðildarfyrirtækis sjóðsins. Aðildarfyrirtæki sjóðsins eru allir íslenskir viðskiptabankar og sparisjóðir.Yfirlýsing þessi felur í sér að ríkisstjórn Íslands ábyrgist að Tryggingarsjóðurinn geti staðið við þær skyldur sínar."

Rannsóknarnefndin telur rétt að rekja samskiptin sem urðu milli Áslaugar og framangreindra viðtakenda tölvubréfs hennar í kjölfarið á sendingu þess og þeim tilvitnuðu drögum að yfirlýsingum sem því fylgdu. Baldur svaraði tölvubréfi Áslaugar kl. 9:34 og sendi afrit á Ingimund og Bolla. Svar Baldurs er birt hér til hliðar. Bolli svaraði fyrir sitt leyti með tölvubréfi til Baldurs kl. 9:44 og sendi afrit til Áslaugar og Ingimundar, sbr. einnig tilvitnun hér til hliðar.

Áslaug svaraði með tölvubréfi kl. 9:45 og sendi afrit á Bolla og Ingimund:

"Það gengur alls ekki upp að takmarka yfirlýsinguna við innlendar innstæður, bæði fer það gegn EES-samningnum og skapar mikla hættu á run á innstæður Landsbankans í London og Hollandi og væntanlega Kaupþings erlendis líka. Slíkt run á Icesave mundi ríða Landsbankanum að fullu. Ef ekki er vilji til þess að ganga svona langt er mögulegt að takmarka ábyrgðina við ákveðna fjárhæð allra innstæðna sem miðaðist við lágmarkið, en 20.887 evrur eru í dag 2.945.067 eða 5 eða 8 m.kr. eins og rætt hefur verið um. En eins og einnig hefur verið rætt í fjármálastöðugleikanefndinni gæti slík yfirlýsing haft þau áhrif að run yrði og gæti slíkt haft verri fjárhagslegar afleiðingar fyrir ríkissjóð en slík ábyrgðaryfirlýsing.

Það er mikilvægt að ákvörðun verði tekin um þetta sem allra fyrst."

Áslaug skrifaði til Bolla kl. 10:26 og sendi afrit til Baldurs, Ingimundar, Jónínu S. Lárusdóttur, ráðuneytisstjóra í viðskiptaráðuneytinu, og Jóns Þórs Sturlusonar, aðstoðarmanns viðskiptaráðherra:

"Þessi yfirlýsing er byggð á lögunum eins og þau eru í dag.Tryggingarsjóður innstæðueigenda hefur ákveðnar skyldur til að upplýsa innlánseigendur. Því hefur sjóðurinn í hyggju að birta þessa yfirlýsingu komi engin yfirlýsing frá ríkisstjórninni.

Við höfum fengið mikið af fyrirspurnum síðustu tvær vikur og pressan eykst mjög við fréttir dagsins. Það er óvíst hvaða afleiðingar yfirlýsing eins og þessi hefði, það er allt eins víst að hún rói fólk ekki mikið og að run verði á bankana, amk þannig að menn fari að dreifa innstæðum sínum, sem eykur aftur skuldbindingar ríkisins.

Það er rétt að árétta að samkvæmt lögunum er í raun ekki þak á innstæðutryggingum, heldur geta innstæðueigendur fengið allar innstæður greiddar á meðan sjóðurinn hefur bolmagn til, 20.887 evrur eru aðeins lágmark."

Tölvubréfi Áslaugar fylgdu drög að yfirlýsingu sem vitnað er til hér til hliðar. Áslaug sendi síðan Bolla á ný tölvubréf kl. 16:16 og afrit til Baldurs og Ingimundar. Í því sagði:

"Eftir samtöl dagsins sendi ég ykkur þennan texta til athugunar. Fyrstu tvær málsgreinarnar eru samhljóða því sem ég sendi áðan,en síðan er búið að bæta þriðju málsgreininni við þar sem segir að ríkisstjórnin ábyrgist að Tryggingarsjóðurinn geti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt lögunum. Þarna höldum við okkur við lágmarksfjárhæðina í lögunum en lýsum yfir því að ríkið muni ábyrgjast að sjóðurinn geti greitt út samkvæmt því. Það er e.t.v. ekki ástæða eins og staðan er núna til að senda frá sér slíka fréttatilkynningu á Íslandi,en ég tel mjög mikilvægt að Tryggingarsjóðurinn hafi slíka tilkynningu og geti sent hana strax ef/þegar vísbendingar berast um að úttektir hafi aukist hjá íslenskum bönkum, sérstaklega erlendis."

Málsgreinin sem Áslaug hafði bætt við fyrri drög að yfirlýsingu, sem fylgdi tölvubréfi hennar frá 10:26 sama dag og vitnað er til hér til hliðar, hljóðaði svo:

"Ríkisstjórn Íslands ábyrgist að Tryggingarsjóður geti staðið við þessar skuldbindingar sínar. Ríkisábyrgðin nær til allra viðskiptabanka, sparisjóða og útibúa þessara aðila á Íslandi og erlendis."

Baldur skrifaði Áslaugu tölvubréf kl. 16:54 og sendi afrit til Bolla, Ingimundar og Jónínu. Í upphafi bréfsins veltir Baldur því fyrir sér hvort hægt sé að greina á milli innlendra innstæðna og innstæðna í erlendum útibúum íslensku bankanna, sjá úr bréfinu hér til hliðar, og hann heldur áfram:

"Við þekkjum tilskipun ESB um innlánatryggingakerfi og þær skuldbindingar sem hún fellir á aðildarríkin og lögin um innstæðutryggingar.

Ef sú stefna væri tekin að stjórnvöld ætluðu ekki að takast á hendur frekari skuldbindingar en þær að Tryggingasjóður innstæðueigenda gæti staðið við lágmarksvernd samkvæmt tilskipuninni og lögunum, þá væri það tæknilega ekki flókið í framsetningu. Ef það er hins vegar metið svo þegar kallið kemur að ríkið verði að ganga lengra og lýsa yfir því að það muni takast á hendur víðtækari ábyrgð en af lágmarksverndinni leiðir vandast málið. Innstæður í erlendum útibúum íslensku bankanna eru risavaxnar og þar af leiðandi skuldbindingar Tryggingasjóðs, þótt aðeins sé miðað við lágmarksverndina. Mér vitanlega hefur hvergi verið gefið til kynna að Tryggingasjóður eða ríkið muni tryggja innstæður umfram lágmarkið.

Álitaefnið er þá þetta: Ef íslenska ríkið ákveður að tryggja innstæður í íslenskum bönkum umfram lágmarksverndina, er ríkinu þá skylt að láta það sama ganga yfir innstæður í erlendum útibúum íslensku bankanna? Það mundi þá væntanlega auka skuldbindingar íslenska ríkisins um einhverja hundruði milljarða íslenskra króna.Varla vilja menn það.

Það sem ég hef staðnæmst við er það eigi að vera hægt að skilja á milli þeirra skuldbindinga sem ríkið hefur tekist á hendur samkvæmt tilskipuninni og lögunum um innstæðutryggingar sem samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar ná jafnframt til innstæða í útibúum og þess sem ríkið kunni að vilja gera því til viðbótar."

Baldur fjallar síðan nánar um efni tilskipunarinnar, sjá tilvitnun til hliðar, og heldur svo áfram:

"Ísland hefur komið upp tryggingakerfi (Tryggingasjóði innstæðueigenda ) sem nær til innstæðueigenda í útibúum. Ef áhöld eru um að Tryggingasjóður geti staðið við greiðslu lágmarksverndarinnar og ríkið lýsir því yfir að það muni veita eða ábyrgjast lán til Tryggingasjóðsins sem gerir honum kleift að standa við greiðslu lágmarksverndarinnar er ríkið þar með örugglega að tryggja að innstæðueigendur fái bætur í samræmi við skilmálana í tilskipuninni. Þótt ríkið tæki jafnframt ákvörðun um að veita eigendum innistæða hér á landi víðtækari vernd (e.t.v. tímabundið ) verður ekki í fljótu bragði séð að með því væri brotinn réttur á öðrum. Framsetning á þessari tilkynningu um viðbótarábyrgð ríkisins gæti þó skipt miklu, ef einhver eftirmál yrðu.T.d. væri áreiðanlega hyggilegt að viðbótartryggingin yrði ekki felld inn í innlánatryggingakerfið sem Ísland hefur komið upp og yrði því ekki í formi tryggingar á viðbótargreiðslum Tryggingasjóðs innstæðueigenda til innlendra innstæðueigenda, heldur yrði þessi trygging aðgreind frá hinni (þótt Tryggingasjóði yrði síðan í praksis falið að annast afgreiðslu og uppgjör ef á reyndi )."

Að kvöldi sama dag, 29. september 2008, kl. 22:02 sendi Áslaug Baldri tölvubréf og afrit á Bolla, Ingimund og Jónínu. Í bréfinu tók Áslaug undir með Baldri varðandi það sjónarmið að aldrei hefði verið lofað meiri greiðslum úr TIF en lög kvæðu á um. Hún minnti hins vegar á að lög nr. 98/1999 kvæðu á um ábyrgð TIF á öllum innstæðum. Það væri aðeins ef eignir hrykkju ekki til sem 20.887 evru lágmarkið gilti. Hún taldi það myndi styrkja stöðu TIF mjög ef ríkisstjórnin lýsti því yfir að "ríkið mundi tryggja að sjóðurinn gæti staðið við skuldbindingar sínar", eins og það var orðað hjá Áslaugu, enda hefði það verið dregið í efa af stjórnvöldum í Bretlandi, Svíþjóð og Hollandi.Varðandi það að gera upp á milli innlendra og erlendra innstæðna taldi Áslaug það ekki koma til greina af þremur ástæðum. Slíkt væri nær óframkvæmanlegt. Einnig ættu fjölmargir íslenskir ríkisborgarar lögheimili erlendis og reikninga hjá íslenskum bönkum bæði heima og erlendis. Loks hefði það mjög slæmar afleiðingar fyrir íslensku bankana, sem hefðu nógu slæma "orðsporsáhættu" fyrir. Í beinu framhaldi komu fram hjá Áslaugu þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar.

Baldur svaraði Áslaugu kl. 10:28 daginn eftir, 30. september 2008, og sendi afrit á þá sem fengu afrit af bréfi Áslaugar. Svar hans kemur fram hér til hliðar á síðunni. Bolli Þór Bollason, ráðuneytisstjóri í forsætisráðuneytinu, skrifaði Baldri kl. 10:37 og sendi afrit á Áslaugu, Ingimund og Jónínu:

"Við höfum auðvitað nokkurt svigrúm í þessu hvað sem líður EES tilskipununum. Ég tel rétt að bíða með allar slíkar yfirlýsingar þar til við hreinlega verðum að birta þær. Það kann reyndar að vera skammt undan ef hremmingarnar halda áfram, sbr. downgrade hjá S&P og yfirvofandi sama hjá Fitch.Við þurfum því að vera á tánum."

Þessum bréfaskiptum formanns stjórnar TIF og fulltrúa í samráðshópi stjórnvalda lauk með tölvubréfi sem formaðurinn, Áslaug Árnadóttir, sendi til Bolla og afrit til Baldurs, Ingimundar, Jónínu og einnig til forstjóra Fjármálaeftirlitsins, Jónasar Fr. Jónssonar, kl. 10:57 30. september 2008:

"Ég er sammála Bolla, við þurfum að vera á tánum. Þessar rökræður sýna að full ástæða er til að ræða þetta mál þar til niðurstaða hefur fengist. Svona yfirlýsing þarf að vera tilbúin, þar sem að um getur verið að ræða mínútu spursmál ef upp kemur sú staða að run hefjist á bankana.

Burt séð frá brotum á EES-samningnum og hugsanlegri skaðabótaskyldu sem kynni að skapast af slíkum brotum legg ég áherslu á að yfirlýsing um að íslenska ríkið ætli að mismuna innlendum og erlendum aðilum myndi skapa hættu á runi á Landsbankann og Kaupþing erlendis. Lausafjárstaða Landsbankans er góð í dag, en það er einungis vegna þess að þeir eru með gríðarleg innlán erlendis. Ef run kæmi á erlendar innstæður Landsbankans gæti það haft alvarleg áhrif á lausafjárstöðu hans sem getur haft afleiðingar fyrir ríkissjóð. Það þarf að taka það með inn í reikninginn.

Ég er sammála því að það er ekki æskilegt að íslenskir bankar skuldbindi ríkið með því að vera með mikil innlán í útibúum erlendis, en það er staðan nú sem vinna þarf út frá.Verið er að vinna að því að koma útibúunum með hæstu innlánin í dótturfélag og léttir þá strax á þessari ábyrgð, en þangað til tel ég að við þurfum að stíga mjög varlega til jarðar og ekki gera neitt sem eykur hættuna á að erlendir viðskiptavinir taki út innstæður sínar í íslenskum bönkum."

Á vettvangi stjórnar TIF verður ekki séð af fundargerðum að rætt hafi verið um hugsanlega ábyrgð íslenska ríkisins á skuldbindingum sjóðsins eða lánum sem hann tæki fyrr en á fundi stjórnarinnar 1. október 2008. Í fundargerð þess fundar er bókað:

"Rætt um vanda þess fyrir TIF að ekki er kveðið á um ríkisábyrgð lána sjóðsins í lögum um sjóðinn né í reglugerð. ÁÁ (Áslaug Árnadóttir) sagði að TIF hefði óskað eftir því við fjármálaráðuneytið að skýr svör fengjust hvað þetta varðar en enn hefur ekkert svar borist. Samþykkt var að óska eftir því við forsætisráðuneytið að skýrt verði hvernig TIF á að standa við skuldbindingar sínar skv. lögum ef eignir hans hrökkva ekki til. Í þessu sambandi var ákveðið að sjóðurinn ætti ekki frumkvæði að fjölmiðlaumfjöllun fyrr en ríkisábyrgðarmálin væru orðin ljós."

Í samræmi við ákvörðun stjórnar TIF sendi formaður stjórnarinnar forsætisráðherra svohljóðandi bréf, dags. 1. október 2008, og afrit til viðskiptaráðherra og fjármálaráðherra:

"Stjórn Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta samþykkti á fundi sínum í dag að beina því til forsætisráðherra að skýrt verði með hvaða hætti Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta verði gert kleift að standa við skuldbindingar sínar samkvæmt lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, ef eignir sjóðsins hrökkva ekki til að inna af hendi þær greiðslur sem lög kveða á um."

Tryggingarsjóðnum barst ekki svar frá forsætisráðherra. Hinn 9. október 2008 samþykkti stjórn sjóðsins að leita á ný eftir afstöðu. Formaður stjórnarinnar sendi forsætisráðherra bréf af því tilefni, dagsett sama dag. Meginefni bréfsins var þetta:

"TIF er sjálfseignarstofnun sem hefur lögbundnu hlutverki að gegna samkvæmt lögum nr. 98/1999. Í ljósi yfirlýsinga yðar og ríkisstjórnarinnar undanfarna daga, er stjórn TIF hins vegar ekki að fullu ljóst til hvers stjórnvöld ætlast af TIF og hvort TIF sé stætt á því, með hliðsjón af ákvæðum laga, að standa við þær skuldbindingar sem lagðar hafa verið á TIF í áðurgreindum yfirlýsingum.

Með hagsmuni innstæðueigenda að leiðarljósi telur stjórn TIF að frekari skýringa af yðar hálfu sé þörf.Veltir stjórn TIF því meðal annars fyrir sér á hvern hátt ríkissjóður muni styðja TIF við öflun nægjanlegs fjár [hér var í neðanmálsgrein vísað til yfirlýsingar forsætisráðherra frá 8. október 2008, sbr. nánar í kafla 17.17.5], á hvern hátt þér hafið séð fyrir yður framkvæmd þess þegar tryggðar eru að fullu innstæður í innlendum viðskiptabönkum og sparisjóðum og útibúum þeirra hér á landi [hér var í neðanmálsgrein vísað til yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar frá 6. október 2008, sbr. nánar í kafla 17.17.5] og á hvern hátt sú yfir-lýsing, um að innstæðueigendur erlendra útibúa íslenskra banka njóti ekki áðurgreindrar verndar, samræmist lögum nr. 98/1999 og þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands.

Í ljósi áðurgreinds er þess óskað að þér skýrið með ítarlegri hætti þær yfirlýsingar sem gefnar hafa verið, þannig að unnt sé að leysa þau álitamál sem uppi eru og gefa innstæðueigendum skýr svör.Aukinheldur óskar stjórn TIF þess og væntir að traustu samstarfi og samráði verði fenginn farvegur án tafar á milli TIF og forsætisráðuneytis vegna fyrirsjáanlegra útgreiðslna úr TIF."

Gögn sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent benda ekki til þess að bréfi þessu hafi sérstaklega verið svarað af hálfu forsætisráðherra. Fyrir rannsóknarnefndinni lét Geir H. Haarde, forsætisráðherra, í ljós eftirfarandi skoðun á ofangreindum bréfum sem honum voru send:

"[R]eyndar var svolítið skrýtið í októberbyrjun, þá var maður að fá, stíluð á mig og samrit á aðra ráðherra, bréf frá forstöðu-, eða formanni stjórnar Tryggingarsjóðsins – sem er undirmaður í viðskiptaráðuneytinu, að vísu skrifstofustjóri og staðgengill ráðuneytisstjórans – er að skrifa forsætisráðherranum svona hálfgert skammarbréf, heimta svör og hvort það eigi ekki að standa við sínar skuldbindingar og svona. Þetta er ankannalegt."

17.17 Svör við fyrirspurnum erlendra stjórnvalda varðandi TIF og stöðu ríkisins gagnvart sjóðnum

17.17.1 Inngangur

Síðsumars 2008 tóku íslenskum stjórnvöldum að berast fyrirspurnir frá breskum og hollenskum yfirvöldum sem lutu sérstaklega að málefnum TIF vegna innlána sem Landsbankinn hafði safnað í Bretlandi og Hollandi gegnum Icesave reikningana. Fyrirspurnirnar lutu m.a. að því að afla almennra upplýsinga um íslenska löggjöf og reglusetningu að þessu leyti, einkum varðandi skipulag, fjárhagsstöðu og samsetningu sjóðsins. Meginþungi fyrirspurnanna laut hins vegar efnislega að því hvort og þá hvaða aðgerða mætti vænta af hálfu íslenska ríkisins í því tilviki ef greiðsluskylda sjóðsins yrði virk, og þá annars vegar hvað löggjöf um sjóðinn fæli í sér um það og hins vegar hvort og þá hvaða sjálfstæðu viðbragða væri að vænta frá íslenskum yfirvöldum, óháð lagafyrirmælum, ef þetta gerðist. Rannsóknarnefndin telur rétt að rekja þessi samskipti íslenskra yfirvalda við bresk og hollensk yfirvöld í tímaröð með tilliti til þeirra atriða sem hér voru dregin fram.

17.17.2 Samskipti við bresk yfirvöld

Hinn 30. júlí 2008 bárust íslenskum stjórnvöldum skilaboð um að Clive Maxwell, yfirmaður á sviði fjármálastöðugleika ("Director of Financial Stability") í breska fjármálaráðuneytinu, vildi ná tali af ráðuneytisstjórum fjármála- og viðskiptaráðuneytanna hér á landi. Daginn eftir ræddi hann síðan bæði við Baldur Guðlaugsson, ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins, og Áslaugu Árnadóttur, sem þá var settur ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins. Samkvæmt frásögn viðskiptaráðuneytisins lýsti hann áhyggjum sínum af íslenskum efnahag og því hvernig færi fyrir breskum innstæðueigendum Icesave ef Landsbankinn lenti í vandræðum með skuldbindingar sínar. Sama dag, 31. júlí 2008, komu til Íslands fulltrúar frá breska fjármálaeftirlitinu, FSA, og var tilgangur ferðarinnar samkvæmt upplýsingum frá viðskiptaráðuneytinu aðallega að vinna að því að Landsbankinn færði Icesave reikninga sína úr útibúi og í dótturfélag. Formaður stjórnar TIF, Áslaug Árnadóttir, átti þennan dag fund með þessum fulltrúum FSA og þar kom fram að bresk stjórnvöld legðu áherslu á að íslensk stjórnvöld gæfu þeim vissu fyrir að íslenska ríkið myndi veita TIF lán ef sjóðurinn þyrfti á því að halda. Í gögnum sem viðskiptaráðuneytið hefur afhent nefndinni um þennan fund kemur fram að FSA hafi verið svarað á þá leið að engin ákvörðun hafi verið tekin um slíkt en fulltrúar FSA hafi bent á að líta mætti svo á að á Íslandi hvíldu þjóðréttarlegar skuldbindingar á grundvelli EES-samningsins til að tryggja innstæðueigendum íslenskra banka og útibúa þeirra þá lágmarkstryggingavernd sem kveðið væri á um í tilskipun ESB um innstæðutryggingar.

Rétt er að skjóta því hér inn í að samráðshópur þriggja ráðuneyta, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands, sbr. nánar í kafla 17.10.2 hér að framan, fundaði í hádeginu 31. júlí eða sama dag og fulltrúar FSA voru hér. Á þeim fundi voru bæði forstjóri Fjármálaeftirlitsins, Jónas Fr. Jónsson, og Áslaug Árnadóttir, þá settur ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu og formaður stjórnar TIF. Þetta var jafnframt síðasti fundurinn sem Áslaug sótti í samráðshópnum því 1. ágúst 2008 kom Jónína S. Lárusdóttir, ráðuneytisstjóri í viðskiptaráðuneytinu, til starfa á ný að loknu leyfi og tók sæti í samráðshópnum. Samkvæmt drögum að fundargerð frá þessum fundi samráðshópsins var þar m.a. sagt frá framangreindri heimsókn fulltrúa FSA til Íslands. Rætt var um það sem nefnd voru skilaboð FSA og viðbúnaður tryggingarsjóðsins. Af drögum að fundargerð verður ráðið að þessi skilaboð hafi einkum lotið að mögulegri yfirfærslu innlána Landsbankans í Bretlandi frá útibúi yfir í dótturfélag og takmarkanir á innlánasöfnun bankans. Fram kemur í drögum að fundargerð að bresk stjórnvöld teldu sig ekki vita nóg um íslenska tryggingarsjóðinn, mögulega fjármögnun hans, útgreiðsluferli o.fl. Ekki kemur fram að rætt hafi verið á fundi samráðshópsins um hugsanlega aðkomu ríkissjóðs að skuldbindingum TIF þótt rætt hafi verið um það sem nefnt var veikleikar sjóðsins. Áherslan var sem fyrr á að innlán Landsbankans í Bretlandi yrðu flutt yfir í dótturfélag. Um fundinn er nánar vísað til umfjöllunar í kafla 17.10.2.

Í kjölfar samtals Áslaugar Árnadóttur við Clive Maxwell sem getið var um hér að framan sendi hún honum upplýsingar um TIF með tölvubréfi, dags. 3. ágúst. Í því sagði m.a. varðandi ákvæði laga nr. 98/1999:

"In paragraph 2 in Article 10 it is stated that should the total assets of the Fund prove insufficient, the Board of Directors can take out a loan in order to compensate losses suffered by claimants."

Meðal gagna sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent er einnig ódag-sett skjal sem viðskiptaráðuneytið mun hafa komið á framfæri við breska viðskiptaráðuneytið um þetta leyti. Í því segir m.a. um sama atriði og fram kom í tölvubréfi Áslaugar:

"If the total assets of the Fund prove insufficient, the Board of Directors may, if it sees compelling reasons to do so, take out a loan in order to compensate losses suffered by claimants."

Báðar tilvitnanirnar vísa til ákvæðis 2. mgr. 10. gr. laga nr. 98/1999. Síðari tilvitnunin er orðrétt þýðing á heildarefni ákvæðisins og ítarlegri en hin fyrri að því leyti að þar er ekki einungis vísað til þess að stjórn sjóðsins geti tekið lán heldur einnig getið um hin matskennda þátt þeirrar heimildar að stjórnin telji "brýna ástæðu" til lántökunnar.

Viðskiptaráðuneytinu barst svar frá Clive Maxwell með bréfi, dags. 7. ágúst 2008. Í upphafi þess var vísað til tölvubréfsins frá 3. ágúst og þakkað fyrir nánari upplýsingar sem það hafi haft að geyma um TIF í kjölfar samtals þeirra Áslaugar 31. júlí 2008. Síðan sagði að breska fjármálaráðuneytið hefði kynnt sér upplýsingar og hefði fáeinar frekari fyrirspurnir sem hjálplegt væri að fá sjónarmið íslenska ráðuneytisins um. Í framhaldinu var í nokkrum setningum lýst skilningi breska ráðuneytisins á upplýsingum íslenska ráðuneytisins. Þar sagði m.a. í samhengi við umfjöllun um greiðslur úr TIF:

"[...] If there is not enough to pay out the 1.7m krona per deposit there is then a discretion (but not a duty) for the directors to seek a loan. [...]"

Þarna vísar breska ráðuneytið efnislega til matskenndrar heimildar stjórnar TIF til lántöku samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 98/1999, sem íslenska ráðuneytið hafði vísað til samkvæmt ofangreindu. Fyrstu tvær af sjö fyrirspurnum breska viðskiptaráðuneytisins lutu síðan að hinni matskenndu lántökuheimild. Þá tengdist fimmta fyrirspurnin umfjöllunarefninu hér einnig, sbr. nánar hér að neðan.Vitnað er til fyrstu spurningarinnar hér til hliðar en hinar tvær hljóðuðu svo:

"(2) Linked to question (1), what steps would be taken in the event that the Board of Directors was unable to take out a loan from the commercial markets to raise the necessary funding? In particular, I would be grateful if you could confirm that the Icelandic authorities would provide the necessary loan in such circumstances to ensure all claimants received their full entitlement up to the compensation limit of 20,887 euro.

(5) If we are right in our readings of the legislation would the Icelandic authorities ensure that the scheme is topped up so as to be able to make payouts of up to the minimum compensation limit of 20,887 euro per depositor?"

Clive Maxwell ítrekaði bréf sitt með tölvubréfi til Áslaugar Árnadóttur, dags. 14. ágúst 2008, þar sem hann spurði hvort færi hefði gefist á að taka bréf hans til athugunar. Áslaug svaraði með tölvubréfi, dagsettu sama dag, þar sem sagði varðandi spurningar 1 og 2 úr bréfi Maxwell frá 7. ágúst 2008:

"[...] It is absolutely clear according to the law that the fund has to pay out claims up to 20.887 Euros and therefore the Board would always seek a loan to ensure that the scheme pays out to that minimum. Regarding questions 2 and 5, the Board has not made any decision on this and before we can give you a definite answer on what the authorities would to this [...] would have to be discussed by the Government."

Varðandi fyrirspurnir tvö og fimm úr bréfi Maxwell, sbr. áður, sem lutu efnislega að því hvort íslenska ríkið myndi lána sjóðnum nauðsynlega fjármuni eða tryggja með öðrum hætti að hægt væri að greiða út lágmarkið, sagði í svari Áslaugar að stjórnin hefði ekki tekið neinar ákvarðanir um það og ekki væri hægt að gefa ákveðið svar fyrr en málið hefði verið rætt innan ríkisstjórnarinnar.

Þess skal getið að svar Áslaugar fól í sér svör við öllum fyrirspurnum Clive Maxwell nema hinum tveimur síðastnefndu.

17.17.3 Samskipti við hollensk yfirvöld

Samkvæmt upplýsingum TIF til rannsóknarnefndarinnar fundaði Áslaug Árnadóttir, formaður stjórnar sjóðsins, með aðilum frá hollenska seðlabankanum, sem fer með fjármálaeftirlit þar í landi, 14. ágúst 2008.Viðstaddur fundinn var einnig fulltrúi íslenska Fjármálaeftirlitsins. Á fundinum var farið yfir lög og reglur um innstæðutryggingar á Íslandi.

Í kjölfar þessa fundar barst Áslaugu og Jónasi Þórðarsyni, framkvæmdastjóra sjóðsins, tölvubréf, dags. 18. ágúst 2008, frá Louisa van den Broek, sem samkvæmt undirritun tölvubréfsins var starfsmaður í deild í hollenska seðlabankanum sem fer með eftirlit og stefnumótun. Í tölvubréfi hennar var óskað nánari upplýsinga um fjárhagsstöðu TIF m.t.t. hugsanlegra skuldbindinga hans, um fjármögnun sjóðsins og atriði í því sambandi. Ítarlegar fyrirspurnir voru settar fram um sama atriði og fyrirspurnir frá Bretlandi höfðu einkum beinst að samkvæmt ofangreindu, þ.e. heimild stjórnar sjóðsins til lántöku ef "brýna nauðsyn" bæri til. Þær hljóðuðu svo:

"[...] In what case of insufficiency of the Fund might the Board of Directors consider that there a[re] no compelling reasons to take out a loan? How does this relate to the obligation under the European directive (article 10(1)) that schemes should be in a position to pay duly verified claims? How will the Icelandic Depositors' and Investors' Guarantee Fund fulfill this obligation if no loan is taken out or if it turns out to be impossible to take out a loan even if the Board of Directors would want to do so? If the Icelandic Depositors' and Investors' Guarantee Scheme would need to be activated for one of the Icelandic banks, would the Board of Directors of the Fund actually be able to take out a loan of the size needed (our estimates are that this loan would be one of considerable size)? Is the Board free in choosing where the loan will be taken out?"

Framkvæmdastjóri TIF, Jónas Þórðarson, svaraði tölvubréfi Louisa van den Broek með tölvubréfi daginn eftir, 19. ágúst 2008. Í almennri umfjöllun í upphafi bréfsins var tekið fram að Ísland væri skuldbundið ("legally obliged") á sama hátt og aðildarríki ESB að sjá fyrir ("provide") lágmarksvernd innstæðna upp að því lágmarki sem kveðið væri á um í tilskipun ESB um innstæðutryggingar. Eftir umfjöllun um eignir sjóðsins, fjármögnun hans og skírskotun til heimildar stjórnar sjóðsins til lántöku sagði síðan:

"[...] If the Fund's assets and guarantees are not sufficient to cover the minimum [...] the board of directors would see that as a "compel-ling reason" to borrow money.There are no restrictions on the board of directors of where to borrow money. So, the Fund would borrow money if needed to fulfill its responsibilities according to the EU directive 94/19/EC."

Starfsmaður hollenska seðlabankans sendi frekari fyrirspurnir til Jónasar Þórðarsonar, framkvæmdastjóra TIF, með tölvubréfi, dags. 20. ágúst 2008. Fyrir utan þær sem lutu einungis að fjárhagsmálefnum TIF komu fram eftirfarandi fyrirspurnir:

"Regarding the loan that can be taken out by the Board of Directors. Are there any (in)formal arrangements with Central

Bank of Iceland? Does the Central Bank step up if the funds of the Icelandic scheme are insufficient?

Is it indeed safe to assume that the assets in the Deposit Department will prove insufficient to pay the guaranteed € 20.887 if one of the three largest Icelandic banks will fail? Are there any estimates on the size of the loan the Board would have to take out in that case?"

Fyrirliggjandi skrifleg gögn hjá rannsóknarnefndinni veita ekki upplýsingar um hvort og þá með hvaða hætti síðastnefndum fyrirspurnum var svarað.

Rétt er að taka fram að Jónasi bárust fleiri tölvupóstar frá umræddum starfsmanni hollenska seðlabankans, dags. 20. og 28. ágúst 2008, en innihald þeirra og fyrirspurnir varða ekki viðfangsefni kaflans.

17.17.4 Svör við tveimur eftirstandandi fyrirspurnum breskra yfirvalda

Í lok kafla 17.17.1 hér að framan kom fram að með tölvubréfi Áslaugar Árnadóttur, skrifstofustjóra í viðskiptaráðuneytinu og formanns stjórnar TIF, dags. 14. ágúst 2008, til Clive Maxwell, yfirmanns á sviði fjármálastöðugleika hjá breska fjármálaráðuneytinu, hefði verið svarað öllum fyrirspurnum nema tveimur sem fram komu með bréfi Maxwell til viðskiptaráðuneytisins, dags. 7. ágúst s.á. Þeim fyrirspurnum svöruðu íslensk stjórnvöld með bréfi til Maxwell, dags. 20. ágúst 2008, sem Áslaug Árnadóttir skrifaði undir af hálfu viðskiptaráðuneytisins. Samkvæmt upplýsingum rannsóknarnefndar átti svar íslenskra stjórnvalda sér nokkurn aðdraganda. Haldinn var fundur forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyta í Stjórnarráðshúsinu mánudaginn 18. ágúst 2008.Viðstödd fundinn voru ráðherrar og ráðuneytisstjórar viðkomandi ráðuneyta ásamt Áslaugu Árnadóttur. Samkvæmt upplýsingum rannsóknarnefndarinnar var á fundinum lagt fram minnisblað með yfirskriftinni "Um Tryggingarsjóð innstæðueiganda og fjárfesta". Í minnisblaðinu voru upplýsingar um TIF raktar með almennum hætti, þar á meðal um lagagrundvöll sjóðsins, skipulag hans, eignir, skuldbindingar, stöðu hans á þeim tíma o.fl.Síðast í minnisblaðinu var fjallað um samskipti við bresk stjórnvöld vegna málefna TIF bæði breska fjármálaráðuneytið og fjármálaeftirlitið (FSA).Vitnað hefur verið til minnisblaðsins hér að framan um hluta þeirra atriða, sbr. upphaf kafla 17.17.2.Að auki var í minnisblaðinu vitnað beint til annarrar fyrirspurnar Clive Maxwell og svara íslenskra stjórnvalda við henni, sbr. hér tilvitnanir í niðurlagi kafla 17.17.2. Eftir beina tilvitnun til fyrirspurnar Maxwells voru svör íslenskra stjórnvalda reifuð efnislega með þeim hætti sem vitnað er til hér til hliðar. Af framangreindum gögnum og upplýsingum má ráða viðleitni af hálfu viðskiptaráðuneytisins, sem tók við bréfum Clive Maxwell til íslenskra stjórnvalda, til að koma upplýsingum um efni og inntak þeirra á framfæri við önnur íslensk stjórnvöld, þar á meðal hvað varðaði áhyggjur og fyrirspurnir Breta um hugsanlegar lánveitingar íslenskra stjórnvalda til TIF ef í nauðir ræki.

Á framangreindum fundi mun hafa verið ákveðið að fela viðskiptaráðuneytinu að gera drög að svari til breskra stjórnvalda vegna eftirstandandi fyrirspurna þeirra sem skyldi lagt fyrir ráðuneytisstjóra í forsætis- og fjármálaráðuneytum. Heimildir rannsóknarnefndar herma að forsætisráðherra hafi á fundinum tiltekið hvaða efnisatriði ættu að koma fram í bréfinu, "þ.e. að ríkið myndi styðja við Seðlabanka Íslands sem lánveitanda til þrautarvara, ríkisstjórnin myndi gera allt sem ábyrg ríkisstjórn myndi gera, íslensk stjórnvöld myndu aðstoða við að útvega TIF lán, endurskoðun á lögunum um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta stæði yfir og að staðið yrði við skuldbindingar sem fælust í tilskipuninni". Í tilvitnuðu bréfi Jónínu S. Lárusdóttur kemur orðrétt fram um tilurð bréfsins það sem vitnað er til hér til hliðar. Með bréfi Jónínu fylgdu gögn um tölvubréfasamskipti milli ráðuneytisstjóra forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyta sem áttu sér stað 18.–19. ágúst 2008 og eru í meginatriðum í samræmi við lýsingu á tilurð svarbréfsins í tilvitnuðum kafla úr bréfi Jónínu hér til hliðar. Bréfi Jónínu fylgdi einnig afrit af tölvubréfasamskiptum milli ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins annars vegar og forsætis- og fjármálaráðherra hins vegar skömmu fyrir hádegi 20. ágúst 2008 þar sem hinn fyrrnefndi sendir hinum síðarnefndu þau drög að svari sem þá höfðu tekið á sig mynd í samskiptum embættismannanna, sbr. hér á undan.Vitnað er til bréfs ráðuneytisstjórans og svars forsætisráðherra fyrir hönd beggja ráðherranna, sem einnig var m.a. sent á viðskiptaráðherra, hér til hliðar. Í bréfi ráðuneytisstjórans er m.a. vísað til samráðs framangreindra ráðuneyta um efni svaranna og að miðað hafi verið við að segja "ekki meira en óhjákvæmilegt var talið um aðkomu ríkisins". Forsætis- og fjármálaráðherra höfðu ekki athugasemdir við efni bréfsins í þeim drögum sem þeir fengu og samþykktu sendingu þess. Þess er getið að að því leyti sem hér hefur þýðingu, sbr. tilvitnanir hér fyrir neðan, eru þessi síðustu drög sem fyrir liggja í gögnum rannsóknarnefndar samhljóða því bréfi sem sent var sama dag og síðastnefnd tölvubréfasamskipti fóru fram, þ.e. 20. ágúst 2008.

Í bréfi Áslaugar Árnadóttur af hálfu viðskiptaráðuneytisins til Clive Maxwell, dags. 20. ágúst 2008, var vísað til samtals þeirra 31. júlí 2008, bréfs hans frá 7. ágúst s.á. með fyrirspurnum varðandi TIF og tölvubréfs Áslaugar frá 14. ágúst s.á. þar sem fyrirspurnunum hefði verið svarað, fyrir utan aðra og fimmtu fyrirspurnina.Tekið var fram að í því sem eftir fylgdi kæmi fram afstaða ráðuneytisins til hinna eftirstandandi fyrirspurna.Vitnað er orðrétt til þeirrar afstöðu hér til hliðar.

Afstaða ráðuneytisins var sú, sbr. tilvitnun hér til hliðar, að í því ólíklega tilviki að TIF reyndist ófært að afla lánsfjár á almennum fjármálamarkaði myndi íslenska ríkisstjórnin gera allt sem "ábyrg ríkisstjórn" gerði við slíkar aðstæður, og þar á meðal "aðstoða sjóðinn" við að afla nauðsynlegra fjármuna svo hann gæti mætt skuldbindingum vegna lágmarkstryggingar.

Í næstu tveimur málsgreinum bréfsins var annars vegar bent á að lög nr. 98/1999 hefðu verið sett til að innleiða tilskipun ESB 94/19/EB um sama efni. Lögin væru í endurskoðun og stefnt að framlagningu nýs frumvarps þá um haustið. Hins vegar var bent á að í tilviki lausafjárvanda fjármálastofnunar, annars með sterka eiginfjárstöðu, vegna skyndilegs og stórfellds útdráttar innstæðueigenda á fjármagni sínu gegndi Seðlabanki Íslands hlutverki lánveitanda til þrautavara og myndi ríkisstjórnin styðja hann við það.Við slíkar aðstæður reyndi ekki á skuldbindingar TIF. Síðasta málsgrein bréfsins hljóðaði svo:

"We would like to underline that the Government is fully aware of its obligations under the EEA-agreement in relation to the Depositors' and Investors' Guarantee Fund and will fulfill those obligations."

Í niðurlagi bréfsins var þannig undirstrikað að íslensk yfirvöld væru að fullu meðvituð um skuldbindingar sínar samkvæmt EESsamningnum m.t.t.TIF og myndu uppfylla þær skuldbindingar.

Hér er rétt að vísa einnig til fundar samráðshóps ráðuneyta og ríkisstofnana, sbr. kafla 17.10.2 hér að framan, er átti sér stað 20. ágúst 2008 eða sama dag og framangreint bréf er dagsett. Samkvæmt drögum að fundargerð spurðist þá Ingimundur Friðriksson, bankastjóri í Seðlabankanum, fyrir um hvort búið væri að svara bréfi Clive Maxwell frá 7. ágúst 2008. Hann fékk þau svör frá Jónínu S. Lárusdóttur, ráðuneytisstjóra viðskiptaráðuneytisins, að það yrði gert. Jafnframt kom fram að hún væri tilbúin með drög að yfirlýsingu sem varðaði afstöðu stjórnvalda til hugsanlegs stuðnings við TIF ef á þyrfti að halda. Þessi drög voru sýnd á fundinum, sbr. nánari umfjöllun um fundinn í kafla 17.10.2. Á þessum sama fundi sagði Jónína frá því að borist hefði bréf frá hollenska tryggingarsjóðnum þar sem óskað væri svara við fjölmörgum spurningum. Þar væri gengið eins nærri því og kostur væri að spyrja beint um opinberan stuðning.Vísaði hún þar til bréfsins frá starfsmanni hollenska seðlabankans sem rakið var hér að framan.

Loks er þess getið að formaður stjórnar og framkvæmdastjóri TIF áttu fund með framkvæmdastjóra og starfsmönnum breska tryggingarsjóðsins (FSCS) hinn 21. ágúst 2008. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum rannsóknarnefndarinnar var á fundinum rætt um samstarf sjóðanna ef til útgreiðslu kæmi og framkvæmdaatriði í því sambandi.Af þessum gögnum verður ekki ráðið að þar hafi verið til umræðu atriði sem hafa þýðingu í samhengi þessarar umfjöllunar, þ.e. varðandi eiginlega greiðslugetu TIF og hugsanlega aðkomu ríkisins í því sambandi, enda höfðu samskipti íslenskra yfirvalda að því leyti ekki verið við FSCS heldur við breska fjármálaráðuneytið.

17.17.5 Samskipti og upplýsingagjöf til breskra yfirvalda í byrjun október 2008

Samkvæmt þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent héldu íslensk yfirvöld, einkum TIF og lögmenn á vegum sjóðsins, í september 2008 áfram samskiptum við bresk yfirvöld, einkum FSCS en með einhverri aðkomu breska fjármálaráðuneytisins, um framkvæmdaatriði varðandi hugsanlegar útgreiðslur úr TIF og samstarf íslensku og bresku tryggingarsjóðanna í tilviki falls íslensks banka sem krefðist aðkomu beggja sjóðanna, þ.e. Landsbankans, en sá banki hafði gert "top up" samning við breska sjóðinn vegna innlána í útibú sitt þar í landi. Ekki þykir þörf á að rekja þessi samskipti sérstaklega hér af sömu ástæðum og lýst var í lok síðasta kafla.

Í kafla 17.16 hér að framan var vitnað í heild sinni til bréfs sem formaður stjórnar TIF, Áslaug Árnadóttir, sendi forsætisráðherra, ásamt samritum viðskipta- og fjármálaráðherra, dags. 1. október 2008. Í bréfinu var þess óskað af ráðherra að "skýrt [yrði] með hvaða hætti Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta [yrði] gert kleift að standa við skuldbindingar sínar samkvæmt lögum nr. 98/1999 [...] ef eignir sjóðsins [hrykkju] ekki til að inna af hendi þær greiðslur sem lög [kvæðu] á um." Til hliðsjónar við efni þessa kafla í framhaldinu má einnig vísa til umfjöllunar í kafla 17.10.2 um fundi samráðshóps ráðuneyta og ríkisstofnana á sama tímabili og umfjöllunin hér tekur til. Á þeim fundum komu málefni TIF og efnislega sömu atriði og hér er fjallað um iðulega til umræðu.Vísast til þeirrar umfjöllunar.

Af þeim gögnum að dæma sem liggja fyrir hjá rannsóknarnefndinni um bréfleg samskipti íslenskra og erlendra yfirvalda frá þessum tíma hefur næst þýðingu að bera niður, varðandi fyrirspurnir um eiginlega greiðslugetu TIF og afstöðu ríkisins gagnvart sjóðnum, í tölvubréfi Clive Maxwell til Áslaugar Árnadóttur, frá 5. október 2008. Rétt er að nefna að Áslaug var þá ekki lengur settur ráðuneytisstjóri, heldur hafði tekið við sínu fasta starfi hjá ráðuneytinu sem skrifstofustjóri. Maxwell vísaði þar til fyrra samtals þeirra, án þess að tilgreina það nánar. Á meðal þess sem fram kom í skeytinu var sú athugasemd sem vitnað er til hér til hliðar.

Ekki verður ráðið af tölvubréfi Maxwell eða fyrri gögnum hvað var nákvæmlega átt við í skeytinu með orðinu "commitment", í samhengi við það sem fylgdi þar á eftir, þ.e. hvort með þessu væri vísað til einhverrar yfirlýsingar íslenska ríkisins eða túlkunar breskra yfirvalda á því að á íslenska ríkinu hvíldi skylda þessa efnis og þá á grundvelli tilskipunar 94/19/EB.

Snemma daginn eftir, nánar tiltekið kl. 1:39 aðfaranótt 6. október, sendi Áslaug Maxwell tölvubréf.Tölvubréfið hafði ekkert efni í meginmáli en vísað var til viðhengdrar pdf-tölvuskrár sem hefði að geyma bréf frá viðskiptaráðuneytinu varðandi innlán Landsbankans í útibúi hans í Bretlandi. Það bréf var undirritað f.h. viðskiptaráðherra af Jónínu S. Lárusdóttur, ráðuneytisstjóra, og er vitnað til þess í heild sinni hér til hliðar.

Við skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd Alþingis 19. maí 2009 lýsti Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, því að tilvitnað bréf hafi verið "samið í ráðherrabústaðnum". Eins og kunnugt er var sá staður m.a. helgina 5.–6. október 2008 miðstöð fundarhalda ráðamanna og helstu aðila sem tengdust atburðarás í kringum fall bankanna. Hjá Björgvin kom fram að orðalag bréfsins hafi verið "valið af mikilli kostgæfni" og að því hafi komið Geir H. Haarde, forsætisráðherra, Árni M. Mathiesen, fjármálaráðherra, Össur Skarphéðinsson, iðnaðarráðherra sem þá gegndi einnig embætti utanríkisráðherra, og Björgvin sjálfur ásamt ráðuneytisstjórum og Jóni Sigurðssyni, formanni stjórnar Fjármálaeftirlitsins. Björgvin tók fram að Baldur Guðlaugsson, ráðuneytisstjóri í fjármálaráðuneytinu, hefði ekki viljað að slíkt bréf yrði sent. Björgvin nefndi sérstaklega að Baldur hefði ekki viljað að neitt færi frá íslenskum yfirvöldum sem "viðurkenndi alþjóðlegar skuldbindingar vegna þessarar starfsemi". Á meðal gagna rannsóknarnefndar eru einnig tölvubréf frá kvöldi 5. október, tímasett frá kl. 22:28 til 23:45, þar sem ráðuneytisstjórar forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyta auk viðskiptaráðherra senda á milli drög að framangreindu bréfi.Af þeim drögum að dæma var tveimur möguleikum velt upp um orðalag bréfsins að því leyti sem vitnað var til hér að framan. Fyrir utan þá útgáfu sem varð fyrir valinu, sbr. tilvitnunina, var þar um að ræða útgáfu þar sem notað var orðalagið að íslensk yfirvöld myndu "tryggja að TIF gæti aflað nægilegs fjár" (e."guarantee that the Depositors' and Investors' Guarantee Fund will be able to raise the necessary funds") til að mæta lágmarkstryggingunni en að öðru leyti var orðalagið efnislega eins.

Í umræðum á Alþingi 11. ágúst 2009 skýrði Björgvin nánar tilurð og efni ofangreinds bréfs, sjá tilvitnun hér til hliðar. Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að með orðalagi yfirlýsingarinnar í síðari málsgrein hins tilvitnaða bréfs til breskra yfirvalda frá 5. október 2008 hafi íslensk yfirvöld metið stöðu mála svo að ekki væri rétt að taka af skarið með stöðu íslenska ríkisins gagnvart TIF og skuldbindingum hans á þessum tímapunkti, fremur en á fyrri stigum. Er þar einkum vísað til fyrri yfirlýsingar með efnislega sama orðalagi sem fram kom í bréfi til breskra yfirvalda frá 20. ágúst s.á. og áður hefur verið vitnað til. Eini munurinn er að í fyrri yfirlýsingunni var notað orðið "assist" um fyrirætlanir stjórnvalda gagnvart sjóðnum en í hinni síðari "support".

17.17.6 Samskipti við bresk yfirvöld kringum setningu neyðarlaganna með tilliti til stöðu TIF og innlána í útibúum bankanna í Bretlandi

Sem fyrr sagði var tölvubréf Áslaugar Árnadóttur til Clive Maxwell, sem hafði að geyma tilvitnað bréf viðskiptaráðuneytisins til hans, dags. 5. október, sent aðfaranótt mánudagsins 6. október laust eftir miðnætti. Frumvarpi til laga sem síðar urðu að lögum nr. 125/2008, neyðarlögunum, var útbýtt á þingfundi Alþingis daginn eftir og samþykkt um kvöldið. Lögin tóku gildi við rafræna birtingu á vef Stjórnartíðinda aðfaranótt 7. október 2008.

Hinn 6. október 2008, laust eftir hádegi, var af hálfu Clive Maxwell sent tölvubréf til Áslaugar Árnadóttur. Með tölvubréfinu fylgdi svar Maxwell við áðurnefndu bréfi viðskiptaráðuneytisins frá deginum áður.Vitnað er til upphafsmálsgreinarinnar úr svari Maxwell hér til hliðar.

Ef óbein tilvísun Maxwell til yfirlýsingar íslenskra yfirvalda frá deginum áður, sbr. tilvitnun til svarbréfs hans hér til hliðar, er borin saman við orðalag yfirlýsingarinnar sjálfrar sést að tilvísun Maxwell víkur frá því í grundvallaratriðum. Einkum felst breytingin í því að Maxwell vísar til yfirlýsingarinnar á þann hátt að hún hafi falið í sér formlega skuldbindingu íslenskra yfirvalda til að tryggja ("ensure") að TIF gæti staðið undir lágmarkstryggingu. Í íslensku yfirlýsingunni, sem og fyrri yfirlýsingum, sbr. áður, var, eins og áður var lýst, ætlun ráðherranna að nota ekkert slíkt orðalag og segja einungis að íslensk yfirvöld myndu "styðja" sjóðinn að þessu leyti.Vakin er athygli á að í síðari helmingi tilvitnaðs hluta úr svari Maxwell lýsir hann hver sé skilningur breskra yfirvalda á yfirlýsingu íslenskra yfirvalda frá 5. október 2008 sem sé að íslensk stjórnvöld myndu tryggja ("ensure") að fjármagn yrði fyrir hendi til að mæta skuldbindingum TIF.

Segja má að með þessu bréfi Maxwell hafi bresk stjórnvöld tekið frumkvæðið um það að knýja íslensk yfirvöld til að tala skýrt um afstöðu íslenska ríkisins gagnvart TIF.

Strax í kjölfar tölvubréfsins til Áslaugar Árnadóttur sem hafði að geyma framangreint svarbréf Clive Maxwell sendi hann Áslaugu sérstakan tölvupóst þar sem hann vísaði til svarbréfsins og bað um staðfestingu á móttöku og því að hún myndi koma því á framfæri við samstarfsfólk sitt. Áslaug svaraði um hæl og staðfesti móttökuna. Hún áframsendi tölvubréfið með svarbréfi Maxwell til Bolla Þórs Bollasonar, ráðuneytisstjóra í forsætisráðuneytinu, og Baldurs Guðlaugssonar, ráðuneytisstjóra í fjármálaráðuneytinu, og lét fylgja með þá athugasemd að það þyrfti "að hringja í Maxwell seinna í dag og svara þessu".

Sama dag, 6. október 2008, birti ríkisstjórn Íslands síðan þá yfirlýsingu sem vitnað er til hér til hliðar.

Snemma morguns næsta dag, 7. október 2008, kl. 8:12 barst Áslaugu tölvubréf frá Maxwell þar sem sagði að breska ráðuneytið vildi ræða efni áðurtilvitnaðs svarbréfs Maxwell frá deginum áður við hana eða samstarfsfólk hennar þann dag og spurt hvaða tími myndi henta þeim. Áslaug áframsendi einnig þetta skeyti á Bolla Þór Bollason og Baldur Guðlaugsson, og sendi afrit til Jónínu S. Lárusdóttur. Í skeyti Áslaugar sagði að hún héldi að "[þau kæmust] ekki hjá því að gefa breska ráðuneytinu einhver svör í dag, a.m.k. segja þeim að [þau myndu] svara þeim seinna". Hún spurði síðan viðtakendur skeytisins beint: "Hvernig viljið þið svara þessu?" Baldur Guðlaugsson svaraði Áslaugu um hæl og tilkynnti að fjármálaráðherra myndi "væntanlega eiga símtal við hinn breska kollega sinn nú á eftir, að beiðni Breta". Hann tók síðan fram: "Kannski nægir það í bili." Eins og nánar er lýst í kafla 18 ræddu þeir saman í síma að morgni 7. október 2008 fjármálaráðherra Íslands, Árni M. Mathiesen, og fjármálaráðherra Breta,Alistair Darling. Í tilvitnuðum 18. kafla og 20. kafla er lýst samskiptum fulltrúa íslenskra stjórnvalda við erlend stjórnvöld, þ.m.t. bresk, vegna innlána í erlendum útibúum íslensku bankanna og skuldbindinga Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.

Hinn 8. október 2008 sendi forsætisráðherra Íslands svo frá sér yfirlýsingu til viðbótar við þá sem fyrir lá frá 6. október 2008 og áður var vitnað til.Yfirlýsing forsætisráðherra hljóðaði svo:

"Ríkisstjórn Íslands metur mikils að bresk stjórnvöld hyggjast tryggja að eigendur Icesave-reikninga Landsbankans í Bretlandi muni ekki tapa peningum á viðskiptum við Icesave.

Ríkisstjórnir landanna meta nú stöðuna og leita að viðunandi lausn fyrir alla aðila.

Með breytingu á lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta eru innstæður gerðar að forgangskröfum ef kemur til skiptameðferðar. Góðar líkur eru á að eignir Landsbankans muni standa undir stærstum hluta innstæðna á Icesave reikningum Landsbankans í Bretlandi.

Ríkisstjórnin ítrekar að ríkissjóður mun styðja Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta við öflun nægjanlegs fjár.

Ríkisstjórn Íslands er staðráðin í að láta ekki núverandi stöðu á fjármálamörkuðum skyggja á áralanga vináttu Íslands og Bretlands."

17.17.7 Yfirlýsingar um samningaviðræður við hollensk og bresk stjórnvöld

Hinn 9. október 2008 skrifaði formaður stjórnar TIF, Áslaug Árnadóttir, forsætisráðherra bréf, og sendi samrit til viðskipta- og fjármálaráðherra. Erindið var að ítreka bréf frá 1. október s.á. til sömu aðila sem hafði ekki verið svarað, sbr. t.d. tilvísun í upphafi þessa kafla.Vitnað er til beggja bréfanna í heild sinni í kafla 17.16 hér að framan og vísast þangað um efni þeirra. Bréfum þessum var ekki formlega svarað af hálfu forsætisráðherra.

Hér er ekki ástæða til að rekja hvenær og hvernig stóru íslensku bankarnir þrír féllu í fyrri hluta október 2008 og Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta stóð frammi fyrir því að kröfur voru gerðar á sjóðinn af því tilefni og þar voru kröfur vegna Icesave reikninga Landsbankans í Bretlandi og Hollandi yfirgnæfandi.

Eins og lýst hefur verið hér að framan hafði því ekki verið ráðið til lykta hvernig TIF ætlaði eða gæti staðið við þær skuldbindingar sem féllu á sjóðinn miðað við að hann þyrfti að greiða hina lögbundnu lágmarksfjárhæð í tilvikum þeirra reikningseigenda í íslensku bönkunum þar sem innlánin voru þeim ekki lengur tiltæk.Stjórn TIF samþykkti á fundi sínum 11.október 2008 að sjóðurinn tæki lán með vísan til 2. mgr. 10. gr. laga nr. 98/1999 til þess að greiða þær skuldbindingar sem féllu á sjóðinn vegna greiðslu á lágmarksfjárhæðinni.Var formanni stjórnarinnar fengið fullt umboð til að skuldbinda sjóðinn til töku slíks láns.

Hinn 11. október 2008 var greint frá í frétt á heimasíðu forsætisráðuneytisins að samkomulag hefði orðið milli Hollands og Íslands um Icesave í framhaldi af viðræðum stjórnvalda landanna og var efni samkomulagsins lýst svo í fréttinni, sjá tilvitnun til hliðar. Sama dag var einnig birt frétt á heimasíðu forsætisráðuneytisins sem sögð var sameiginleg yfirlýsing fulltrúa Íslands og Bretlands um að fulltrúar landanna hefðu átt vinsamlegan fund í Reykjavík og fram kom að verulegur árangur hefði náðst um meginatriði fyrirkomulags sem miðaði að því að flýta fyrir greiðslum til sparifjáreigenda í Icesave. Fulltrúar ríkjanna hefðu ákveðið að vinna náið saman að lausn annarra viðfangsefna á næstu dögum.

Í Fréttablaðinu 16. október 2008 (bls. 2) var rætt við Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, um ofangreindar viðræður við Hollendinga og Breta og haft eftir honum: "En í svona samningaviðræðum hljótum við að þurfa að gera okkur ansi hratt grein fyrir því hverjar hinar þjóðréttarlegu skuldbindingar eru og setja þetta í samhengi við hinn pólitíska veruleika sem við erum í núna." Um framhald þessara viðræðna og skjöl sem gengu milli stjórnvalda þessara landa vísast til þeirra gagna sem birt hafa verið á upplýsingavef íslenskra stjórnvalda: island.is en auk þess er gerð grein fyrir tilteknum samskiptum milli fjármálaráðuneyta Íslands og Bretlands um skýringar á aðgerðum Breta gegn íslenskum hagsmunum þar í landi í kafla 20.

17.18 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Í samræmi við EES-samninginn bar Íslandi að koma á innstæðutryggingakerfi sem uppfyllti lágmarksreglur tilskipunar nr. 94/19/EB. Sú innleiðing var upphaflega gerð með lögum nr. 39/1996 og reglurnar síðar teknar upp í lög nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Þau lög voru enn í gildi við fall bankanna í október 2008. Þegar ákvæði þessara laga eru borin saman við þær lágmarksreglur sem fram koma í tilskipun Evrópusambandsins um innstæðutryggingakerfi, eins og gert er hér að framan (kafli 17.4), fær rannsóknarnefnd Alþingis ekki annað séð en að umræddar lágmarkskröfur, að því marki sem þær verða beinlínis ráðnar af tilskipuninni, komi fram í íslensku lögunum. Þá er ljóst að íslensku lögin voru að því er þessi atriði varðar almennt hliðstæð lögum um innstæðutryggingakerfi eins og þau voru til október 2008, t.d. lögum á hinum Norðurlöndunum sem sett höfðu verið til að innleiða sömu tilskipun ESB. Af þessu leiddi líka að þeir veikleikar sem fyrir hendi voru í reglum tilskipunarinnar og þar með í uppbyggingu innstæðutryggingakerfanna innan EES-svæðisins, svo sem um fjármögnun til að tryggja lágmarksgreiðslu til innstæðueigenda, áttu líka við um íslensku reglurnar. Þessir veikleikar voru að stórum hluta til þekktir á vettvangi ESB og höfðu þegar komið þar til umræðu. Þessi atriði komu enn frekar upp á yfirborðið þegar reyndi á greiðsluskuldbindingar íslenska tryggingarsjóðsins vegna falls íslensku bankanna haustið 2008.

Í aðfaraorðum tilskipunar 94/19/EB sagði að ekki þætti nauðsynlegt í tilskipuninni að samræma leiðir við fjármögnun kerfa sem tryggja ættu innlánin, m.a. vegna þess að lánastofnanirnar skyldu almennt sjálfar bera kostnaðinn við fjármögnun slíkra kerfa og einnig vegna þess að fjárhagsgeta kerfanna skyldi vera í samræmi við tryggingaskuldbindingarnar. Þá var tekið fram að með þessu mætti samt ekki stefna stöðugleika bankakerfis aðildarríkisins í hættu. Hér á landi var farin sú leið að ákveða með lögum að innstæðutryggingarsjóðurinn skyldi fjármagnaður með árlegum greiðslum frá bönkum og sparisjóðum og skyldi heildareign innstæðudeildar sjóðsins að lágmarki nema 1% af meðaltali tryggðra innstæðna í bönkum og sparisjóðum á næstliðnu ári, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 98/1999. Hin lögákveðna lágmarksstærð sjóðsins að því er varðar hlutfall af innlánum var áþekk því sem tíðkaðist í þeim ríkjum á EES- svæðinu, t.d. á hinum Norðurlöndunum, þar sem fjármálafyrirtæki greiddu fyrirfram (ex ante) til innstæðutryggingarsjóðanna. Eins og vikið verður að hér síðar leiddi það fyrirkomulag á útreikningi árlegrar greiðslu sem ákveðið var í íslensku lögunum til þess að sá hluti sem greiddur var inn í sjóðinn í peningum hélt ekki í við þá miklu aukningu innlána sem varð frá og með síðustu mánuðum ársins 2006. Dæmi voru hins vegar um hliðstæðar reikningsreglur í lögum um innstæðutryggingarsjóði í nágrannalöndunum. Það er ljóst að í þeim reglum sem settar voru almennt í ríkjum á EES-svæðinu, og þá t.d. í þeim ríkjum sem búa um margt við hliðstæða lagahefð og Ísland, var innstæðutryggingatilskipun ESB ekki innleidd þannig að gert væri ráð fyrir fyrirkomulagi á þá lund að þær eignir sem hverju sinni væru tiltækar í innstæðutryggingarsjóðunum dygðu til að mæta öllum skuldbindingum sem á þá kynnu að falla vegna tapaðra innlána nema í tilviki eins eða fárra fjármálafyrirtækja, og það minni fyrirtækja. Slíkt fyrirkomulag gengi reyndar beinlínis gegn því hagræði sem starfsemi banka er ætlað að hafa fyrir miðlun fjármuna milli sparifjáreigenda og fjárfesta. Rannsóknarnefndin tekur líka fram að miðað við þau sjónarmið sem almennt hafa verið lögð til grundvallar innstæðutryggingakerfum verður ekki séð að gengið hafi verið út frá því að þau væru að fullu fjármögnuð fyrirfram til að mæta öllum skuldbindingum þeirra.

Ákvæði 7. gr. tilskipunar 94/19/EB mæla fyrir um að innstæðutryggingakerfin tryggi að samanlögð innlán hvers innstæðueiganda séu tryggð upp að 20.000 evrum ef innlán verða ótiltæk. Lögin um íslenska tryggingarsjóðinn kveða í samræmi við þetta á um að hann skuli að lágmarki greiða í þessum tilvikum fjárhæð í íslenskum krónum sem svarar til 20.887 evra ef eignir sjóðsins duga ekki til að greiða meira. Greiðsluskylda TIF var því skýr. Í tilskipuninni eða gögnum um undirbúning hennar kemur ekkert fram um hvernig skuli staðið að málum ef eignir tryggingarsjóðs dugi ekki til að greiða lágmarksbætur. Hins vegar er tekið fram í lögum nr. 98/1999 að hrökkvi eignir tryggingarsjóðsins ekki til og stjórn hans telji til þess brýna ástæðu sé henni heimilt að taka lán. Engin frekari ákvæði eru um þessa lántökuheimild í lögunum.

Því er lýst í kafla 17.7 að í kjölfar þess að Landsbankinn hóf söfnun innlána með stofnun sérstakra netreikninga fyrir einstaklinga í útibúi sínu í London haustið 2006, þ.e. Icesave reikninganna, varð í reynd gjörbreyting á skuldbindingum íslenska innstæðutryggingarsjóðsins. Það laut bæði að heildarfjárhæð tryggðra innstæðna og því hvar innlánunum var safnað. Enda þótt íslensku bankarnir hefðu áður hafið söfnun heildsöluinnlána í útibúum sínum erlendis, þ.e. á árinu 2005, og náð á stuttum tíma að safna verulegum fjárhæðum inn á þá reikninga var í grundvallaratriðum munur á áhrifum þessara reikninga á skuldbindingar TIF. Í tilviki heildsöluinnlánanna var um að ræða tiltölulega fáa aðila sem lögðu inn stærri fjárhæðir. Aukning heildsöluinnlánanna varð að forminu til, samkvæmt gildandi reglum um sjóðinn, til þess að auka skuldbindingar hans en um leið er ljóst að áhrif þessarar aukningar gátu ekki orðið veruleg nema til þess kæmi að geta sjóðsins leyfði greiðslur umfram lágmarksfjárhæðina. Greiðsluskylda sjóðsins á lágmarksfjárhæðinni var hins vegar miðuð við hvern innstæðueiganda.Að baki netreikningum einstaklinganna voru margfalt fleiri innstæðueigendendur en í tilviki heildsöluinnlánanna. Þar við bættist að fjárhæðir á netreikningunum voru verulegar og til þessara reikninga var stofnað í starfsstöðvum bankanna erlendis og í erlendum gjaldeyri sem gat síðan haft þýðingu um það í hvaða mynt TIF þyrfti að inna greiðslur sínar af hendi ef á greiðsluskyldu sjóðsins reyndi.

Það er til marks um þá gjörbreytingu sem varð á hlut innlána hjá íslensku bönkunum á stuttum tíma að í upphafi árs 2005 voru heildarinnstæður sem féllu undir TIF alls um 530 milljarðar króna. Þær náðu 689,5 milljörðum kr. í lok þess árs. Þar af voru 8% í útibúum bankanna erlendis. Í lok árs 2006 voru tryggðar innstæður komnar í rúma 1.000 milljarða króna. Stóra stökkið kom svo á árinu 2007.Í lok þess árs voru tryggðar innstæður hjá TIF komnar í 2.300 milljarða króna.Innstæður á Icesave reikningum í Bretlandi urðu líka hæstar kringum áramótin 2007-2008, 4,9 milljarðar sterlingspunda, eða 623,5 milljarðar kr. miðað við gengi þá. Í október 2007 hóf Kaupþing jafnframt að bjóða upp á Edge reikninga og þá ýmist í útibúum sínum erlendis eða erlendum dótturfélögum. Þegar leið á árið 2007 varð einnig sú breyting að yfir 50% af innlánum í íslensku bönkunum stöfuðu frá erlendum aðilum.

Eins og áður sagði voru ákvæði laga um TIF skýr um lágmarksgreiðsluskyldu sjóðsins til hvers innstæðueiganda. Það var því verkefni þeirra sem fóru með stjórn sjóðsins og eftirlit með starfsemi hans að gæta að því hvernig sjóðurinn væri í stakk búinn til að mæta þeim skyldum ef á þær reyndi.Að sama skapi kom það í hlut þeirra sem fóru með eftirlit með fjármálastöðugleika í landinu að gæta að því hver væri geta og þýðing tryggingarsjóðsins í því efni. Það verkefni var líka nátengt viðbúnaðarstarfi stjórnvalda vegna hugsanlegra áfalla í fjármálakerfi landsins. Rannsóknarnefndin minnir á að það leiddi af þágildandi lögum að vegna þessarar breyttu fjármögnunar bankanna með söfnun innlána erlendis gat íslenski tryggingarsjóðurinn staðið frammi fyrir því að þurfa að svara verulegum hluta af skuldbindingum sínum í erlendum gjaldeyri.

Innlánstryggingakerfum hefur verið komið upp innan einstakra ríkja eða svæða fyrst og fremst í því skyni að treysta stöðugleika fjármálakerfa og þar með að draga úr hættunni á því að eigendur innstæðna taki þær skyndilega út í miklum mæli. Íslenska ríkið hafði með EES-samningnum skuldbundið sig til þess að koma upp innstæðutryggingakerfi sem uppfyllti ákveðnar lágmarkskröfur. Það hafði Alþingi gert með því að setja lög um sérstaka sjálfseignarstofnun og kveða á um greiðslur fjármálafyrirtækja í tryggingarsjóðinn. Þrátt fyrir að vera sjálfseignarstofnun, og með sjálfstæða stjórn sem skipuð var að meiri hluta fulltrúum fjármálafyrirtækja, var TIF því ætlað að rækja skyldur sem íslenska ríkið hafði skuldbundið sig til að innleiða í íslenskan rétt. Þessi staða hlaut líka að hafa þýðingu þegar kom að eftirliti íslenskra stjórnvalda með stöðu sjóðsins á hverjum tíma og því hvernig hann væri í stakk búinn að mæta skuldbindingum sínum sem og hugsanlegum viðbrögðum í því sambandi. Þá skipti þessi grundvöllur fyrir starfsemi sjóðsins einnig máli fyrir mat stjórnvalda á því hvort sjóðurinn risi undir því hlutverki sem slíkum sjóðum er almennt ætlað að hafa, þ.e. að auka traust innstæðueigenda á innlánsstofnunum.

Samkvæmt ákvæðum laga nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, eru það viðskiptabankar, sparisjóðir, fyrirtæki í verðbréfaþjónustu og önnur tiltekin fjármálafyrirtæki sem eiga aðild að sjóðnum og hafa rétt til setu á aðalfundi hans. Stjórnin getur líka boðað aðildarfyrirtækin til annarra funda ef hún telur tilefni til, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 98/1999. Skylt er líka að boða til fundar ef aðildarfyrirtæki með samtals fjórðung atkvæða æskja þess. Að því er varðar innstæðudeild sjóðsins er það bönkum og sparisjóðum, sem taka við innlánum, sem ber að greiða til sjóðsins og eignir deildarinnar skulu eins og áður segir nema að lágmarki 1% af meðaltali tryggðra innstæðna. Það mátti því ljóst vera samkvæmt gildandi lögum að kæmi til þess að greiða þyrfti úr sjóðnum vegna greiðsluerfiðleika einstakra innlánsstofnana, og hvað þá ef eignir deildarinnar færu allar í slíkar greiðslur, kæmi það í hlut þeirra innlánsstofnana sem áfram yrðu starfræktar að endurfjármagna innstæðudeild TIF upp að umræddu 1% lágmarki með auknum greiðslum.

Í ljósi þessa og með tilliti til þess sem áður hefur verið rakið um almennt hlutverk innstæðutryggingakerfa í þágu trausts á innlánsstofnunum hefur það vakið athygli rannsóknarnefndar Alþingis hversu lítið fulltrúar innlánsstofnananna komu í reynd að starfsemi TIF. Fulltrúar fyrirtækjanna sátu í stjórn sjóðsins.Við athugun nefndarinnar á fundargerðum stjórnarinnar á árinu 2007 og fram til 1. október 2008 verður hins vegar ekki séð að stjórnin í heild, og þar með fulltrúar innlánsstofnana, hafi verið virk í umræðu um það hvernig sjóðurinn væri í stakk búinn til að mæta þeim skuldbindingum sem leiddi af auknum innlánum bankanna erlendis og þar með hvort staða hans væri trúverðug gagnvart innstæðueigendum ef erfiðleika tæki að gæta í rekstri innlánsstofnana. Þá sér engrar umræðu stað um viðbrögð í málefnum sjóðsins þegar lausafjárkreppu tók að gæta í rekstri aðildarfyrirtækjanna og áhyggjur um getu sjóðsins komu upp erlendis. Sama staða var uppi þegar leið á árið 2008 og rætt var um nauðsyn viðbúnaðar vegna mögulegs fjármálaáfalls á vettvangi sérstaks samráðshóps stjórnvalda. Þar var tekið sem dæmi að ef eitt af smærri fjármálafyrirtækjum landsins, Sparisjóður Mýrasýslu, færi í þrot myndi tryggingarsjóðurinn tæmast.

Landsbankinn og Samtök fjármálafyrirtækja hófu máls á því við viðskiptaráðuneytið um áramótin 2006–2007 hvort unnt væri að breyta reglum um TIF.Voru þá hafðar í huga breytingar á þá leið að undanþágur sem heimilar væru samkvæmt tilskipun ESB frá því hvað teldust tryggð innlán, og þar með af hvaða innlánum greiðslur til sjóðsins væru reiknaðar, yrðu notaðar í meira mæli en gert hafði verið. Tilefnið var söfnun heildsöluinnlána stóru bankanna þriggja í erlendum útibúum. Því hefði þetta fyrst og fremst dregið úr greiðslum bankanna í sjóðinn. Þetta erindi varð síðan hvatinn að því að nýr viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, skipaði vorið 2007 nefnd til að yfirfara ákvæði laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi. Forveri hans í embætti viðskiptaráðherra, Jón Sigurðsson, hafði óskað eftir tilnefningum í slíka nefnd.

Viðskiptaráðherra skipaði í samræmi við 4. gr. laga nr. 98/1999 formann stjórnar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Enda þótt það leiddi ekki beint af lögunum var þeirri venju fylgt af hálfu ráðherra frá stofnun sjóðsins að formaðurinn kæmi úr röðum starfsmanna viðskiptaráðuneytisins. Ekki verður annað séð en þessi aðstaða hafi í framkvæmd leitt til þess að veruleg og náin starfstengsl urðu milli ráðuneytisins og TIF og að það hafi í reynd dregið úr sjálfstæði og virkni stjórnar sjóðsins. Forysta um málefni TIF hafi því í meira mæli verið hjá viðskiptaráðuneytinu en stjórn sjóðsins sem slíkri og þar með töldum fulltrúum innlánsstofnana. Sérstaklega á þetta við eftir að settur ráðuneytisstjóri, Áslaug Árnadóttir, tók við sem formaður stjórnarinnar í lok febrúar 2008 og sat jafnframt sem fulltrúi ráðuneytisins í samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað til ágúst 2008. Ítrekað var rætt um málefni tryggingarsjóðsins á fundum samráðshópsins á þessum tíma í tengslum við þann vanda sem talinn var steðja að bönkunum og settur ráðuneytisstjóri lagði þar fram margvísleg gögn sem unnin voru af hálfu viðskiptaráðuneytisins um þróun innlána og áhrif þeirra á stöðu TIF. Þrátt fyrir þetta voru aðeins haldnir tveir fundir í stjórn TIF frá aðalfundinum sem haldinn var 29. febrúar 2008 og fram til 1. október sama ár. Í fundargerðum þessara stjórnarfunda kemur ekkert fram um að rætt hafi verið um hliðstæðan vanda tryggingarsjóðsins og til umræðu var á fundum samráðshópsins. Þó var á síðari fundinum, 30. júní, greint frá því að áfram væri unnið að endurskoðun á lögum um sjóðinn en viðskiptaráðuneytið teldi ekki skynsamlegt að breyta lögunum að svo komnu máli vegna óvissu á fjármálamörkuðum.

Eftir að skipaður ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins, Jónína S. Lárusdóttir, kom á ný til starfa 1. ágúst 2008 voru málefni TIF áfram mjög til umfjöllunar hjá ráðuneytinu. Sú umfjöllun fór m.a. fram á vettvangi samráðshóps stjórnvalda en einnig í samskiptum við erlend stjórnvöld og þá sem viðbrögð ráðuneytisins við fyrirspurnum erlendra stjórnvalda um stöðu sjóðsins og síðar hugsanlega aðkomu ríkisins að skuldbindingum sjóðsins. Áslaug Árnadóttir hafði þá á ný tekið við starfi sínu sem skrifstofustjóri í ráðuneytinu.

Þau gögn sem rannsóknarnefndin hefur aflað bera með sér að frá þeim tíma og fram yfir fall bankanna kom hún ýmist að svörum, fundum og málefnum TIF sem formaður stjórnar hans eða sem starfsmaður ráðuneytisins. Aðstaðan varð því sú að formaður stjórnar sjóðsins sinnti hvoru tveggja í senn, knúði á um afstöðu ríkisstjórnarinnar til þess hvað hún hygðist gera vegna skuldbindinga sjóðsins og svaraði fyrirspurnum erlendra aðila vegna málefna sjóðsins og skuldbindinga hans, ýmist í nafni ráðuneytisins eða fyrir hönd tryggingarsjóðsins.

Rannsóknarnefndin telur að þessi skipan tengsla viðskiptaráðuneytisins og TIF hafi verið óheppileg. Er þá horft til þess sjálfstæðis sem sjóðnum var ætlað að hafa samkvæmt lögum og aðkomu fjármálafyrirtækja, þ.e. þeirra sem greiddu í sjóðinn, að stjórn hans en hvort tveggja hefði átt að stuðla að því að stjórnin brygðist við ef sýnt þætti að sjóðurinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar. Þá hafði fyrrnefnt fyrirkomulag í för með sér að gagnvart þeim sem báru fram fyrirspurnir, t.d. erlendum stjórnvöldum, gat virst sem tengsl sjálfseignarstofnunarinnar og ráðuneytisins væru meiri en íslensk lög kváðu í reynd á um. Þá ber líka að hafa í huga að dæmi eru um, m.a. í ríkjum sem helst báru þessar fyrirspurnir fram, að tryggingarsjóðirnir starfi innan seðlabanka viðkomandi ríkis eða hafi önnur náin tengsl við stjórnvöld.

Rannsóknarnefndin telur nauðsynlegt að árétta framangreint atriði sérstaklega og undirstrika mikilvægi þess að jafnan sé gætt að því að skýr og glögg skil séu milli stjórnvalda þannig að ekki leiki vafi á um eftirlitshlutverk ráðuneytis eða stöðu og ábyrgð ráðherra, t.d. varðandi það að bregðast við breytingum og aðsteðjandi vanda á því málasviði sem honum er falið og á því að veita Alþingi upplýsingar.

Í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 98/1999 segir að stjórn TIF skuli á tveggja ára fresti, eða oftar ef ástæða þykir til, gera ráðherra grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins skv. ákvæðum laganna um innstæðudeild (6. gr.) og verðbréfadeild (7. gr.).Við athugun nefndarinnar hafa engin gögn komið fram um að stjórn sjóðsins hafi á árunum 2007 og fram til 1. október 2008 formlega gert viðskiptaráðherra grein fyrir afstöðu sinni til þessara atriða. Í lagaákvæðinu er beinlínis kveðið á um sjálfstæða skyldu stjórnarinnar í þessu efni og stjórninni er ætlað að vera á varðbergi því skyldan nær til þess að meta hvort ástæða sé til að upplýsa ráðherra oftar um afstöðu stjórnar til lágmarkseigna sjóðsins en á hinum lögbundna lágmarksfresti.

Af athugun rannsóknarnefndarinnar er ljóst að ekki síðar en um áramótin 2006-2007 voru komnar fram í viðskiptaráðuneytinu upplýsingar um þá breytingu sem orðið hafði á innlánasöfnun íslensku bankanna í gegnum útibú þeirra erlendis. Við bættust þær fréttir sem birtar voru í fjölmiðlum um velgengni Landsbankans í söfnun innlána á Icesave reikningana í Bretlandi. Á fyrstu mánuðum ársins 2007 var unnið að því innan viðskiptaráðuneytisins undir stjórn Áslaugar Árnadóttur, þá skrifstofustjóra, að kanna hvort tilefni væri til að auka undanþágur frá því hvað teldist til tryggðra innlána hjá íslenska tryggingarsjóðnum vegna erindis Samtaka fjármálafyrirtækja þar um. Í lok maí 2007 skipaði viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, nefnd undir forystu Áslaugar til að fara yfir lögin um tryggingarsjóðinn. Haustið 2007 var ákveðið í framhaldi af erfiðleikum breska bankans Northern Rock að viðskiptaráðuneytið safnaði upplýsingum fyrir endurskoðunarnefndina um innstæður í íslensku bönkunum og hvernig þær skiptust milli erlendra og innlendra útibúa þeirra. Þessar upplýsingar lágu fyrir í desember 2007 og voru miðaðar við lok september 2007. Á árinu 2008 var síðan ítrekað rætt um innlán og stöðu TIF á fundum samráðshóps stjórnvalda og upplýsingar lagðar fram um það efni en Áslaug tók þátt í starfi hópsins sem fulltrúi viðskiptaráðuneytisins til 1. ágúst 2008.

Áslaug Árnadóttir var skipuð formaður stjórnar TIF frá lokum febrúar 2008.Vegna starfs síns í viðskiptaráðuneytinu bjó hún yfir margvíslegum upplýsingum um aukna innlánasöfnun bankanna, staðsetningu innlánsreikninga og um leið áhrif þessara breytinga á skuldbindingar TIF miðað við hinar lögbundnu eignir hans og tekjur. Um meðferð þeirra upplýsinga sem formaðurinn fékk vegna starfa sinna í ráðuneytinu og þá m.a. á vettvangi samráðshóps stjórnvalda giltu almennar reglur um þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Rannsóknarnefndin telur hins vegar að slíkar reglur verði ekki túlkaðar svo að þær hafi getað staðið í vegi fyrir því að Áslaug hefði frumkvæði að því sem stjórnarformaður TIF að stjórn sjóðsins sinnti sjálfstætt lögbundinni upplýsingagjöf sinni til ráðherra samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 98/1999. Rannsóknarnefndin telur að ganga verði út frá að það hefði henni verið fært án þess að upplýsa með beinum hætti um vitneskju sína sem bundin var þagnarskyldu.Vitneskja sem þegar var fyrir hendi um þessi efni innan viðskiptaráðuneytisins gat heldur ekki leyst stjórn tryggingarsjóðsins undan því að sinna þeirri formlegu upplýsingagjöf til ráðherra sem mælt var fyrir um í lögum. Sú upplýsingagjöf átti samkvæmt lögum að byggjast á sjálfstæðu mati stjórnarinnar á eignum og skuldbindingum sjóðsins og þeim heimildum sem sjóðurinn hafði til að afla upplýsinga frá innlánsstofnunum.

Rannsóknarnefndin bendir einnig á að meðal fulltrúa bankanna í stjórn TIF var einn framkvæmdastjóra Landsbankans. Hjá fulltrúum bankanna í stjórn sjóðsins átti því að vera fyrir hendi vitneskja um breytingar á innlánsstarfsemi bankanna og þar með áhrifum þeirra á stöðu TIF. Á þessum fulltrúum eins og öðrum stjórnarmeðlimum hvíldi skylda til að rækja þau verkefni sem tryggingarsjóðnum og stjórn hans voru falin í lögum. Það verður að teljast andvaraleysi af hálfu fulltrúa aðildarfyrirtækjanna í stjórn TIF að hafa ekki sjálfir frumkvæði að umræðu bæði innan stjórnarinnar og aðildarfyrirtækjanna um getu sjóðsins til að sinna hlutverki sínu og um það hvaða leiðir kynnu að vera færar til að bregðast við breyttum aðstæðum. Enda þótt innstæðutryggingakerfum sé komið upp af hinu opinbera til að tryggja hagsmuni innstæðueigenda og varðveita stöðugleika í rekstri innlánsstofnana má ljóst vera að trúverðugleiki kerfisins og traust manna á getu þess getur haft verulega þýðingu um hvort til áfalla kemur í starfsemi innlánsstofnana. Hér á Íslandi hefur Alþingi, auk þess að stofna til TIF með lögum, opnað fyrir þá leið að bankar og sparisjóðir komi sjálfir á fót sjálfseignarstofnunum, öryggissjóðum, í því skyni að tryggja hagsmuni viðskiptamanna og fjárhagslegt öryggi banka eða sparisjóða, sjá 19. gr. laga nr. 98/1999. Rannsóknarnefndin hefur ekki séð þess stað að rætt hafi verið um slíkar leiðir af hálfu bankanna í tengslum við þá gjörbreytingu sem varð á stöðu innlána í þeim í kjölfar þess að byrjað var að safna innlánum erlendis.

Samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands, bæði áðurgildandi reglugerð nr. 3/2004 og núgildandi nr. 177/2007, fór viðskiptaráðuneytið á þeim tíma sem hér um ræðir með mál sem vörðuðu fjármálamarkað. Meðal laga á málefnasviði viðskiptaráðuneytisins voru lög nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Söfnun íslensku bankanna á heildsöluinnlánum í útibúum erlendis hófst eins og áður sagði á árinu 2005. Þótt þau innlán yrðu fljótt umtalsverð voru líkleg áhrif þeirra á skuldbindingar TIF ekki það mikil að þau gæfu ein og sér tilefni til sérstakra viðbragða til að gæta stöðu tryggingarsjóðsins, að minnsta kosti ekki í fyrstu.Aðstaðan var hins vegar allt önnur þegar netinnlánsreikningar einstaklinga komu til í þessum útibúum, fyrst Icesave reikningar í Bretlandi í október 2006. Á þeim tíma var Jón Sigurðsson viðskiptaráðherra og gegndi hann embættinu fram til 24. maí 2007. Í kafla 17.8 hér að framan er rakin frásögn af þeim upplýsingum sem hann fékk í desember 2006 frá öðrum bankastjóra Landsbankans um söfnun innlána í útibúi bankans í London. Í kjölfar þessa samtals Jóns við bankastjóra Landsbankans og erindis Samtaka fjármálafyrirtækja í byrjun janúar 2007 var farið að vinna að því innan viðskiptaráðuneytisins að kanna grundvöll þess að auka undanþágur frá því hvað teldust tryggð innlán. Jón lýsti því fyrir rannsóknarnefndinni að með tilliti til alþingiskosninga sem fram áttu að fara vorið 2007 (sjá kafla 17.8) hafi hann ekki talið rétt að fylgja málinu eftir að öðru leyti en að óska eftir tilnefningum í nefnd sem vinna myndi að endurskoðun reglna um þetta atriði. Hins vegar hafi "[a]ðrar fregnir um Icesave [þ.e. umfram það sem kom fram í samtali hans við bankastjóra Landsbankans] ekki [verið] á döfinni í ráðuneytinu" frá desember 2006 og þar til Jón lét af embætti ráðherra. Innstæður á Icesave reikningunum jukust hratt strax í desember 2006 og á fyrstu mánuðum ársins 2007 og kom þessi mikla innlánaaukning til viðbótar við þau heildsöluinnlán sem bankarnir söfnuðu erlendis. Þegar horft er til starfs- og eftirlitsskyldna viðskiptaráðherra og þess hversu hröð þessi þróun var telur rannsóknarnefndin að það hefði verið vandaðri stjórnsýsla af hálfu viðskiptaráðuneytisins sem fór með málefni fjármálamarkaðarins, að fylgjast á þessum tíma betur með þeirri gjörbreytingu sem átti sér stað á innlánum íslensku bankanna og þar með á skuldbindingum íslenska tryggingarsjóðsins. Ljóst er reyndar að innan ráðuneytisins var á þessum tíma verið að huga að reglum um innstæðutryggingar en sú skoðun laut aðeins að afmörkuðum þætti í þeim reglum.

Þegar ný ríkisstjórn tók við 24. maí 2007 varð Björgvin G. Sigurðsson viðskiptaráðherra. Hann fylgdi eftir því starfi sem unnið hafði verið í viðskiptaráðuneytinu og skipaði 30. maí 2007 nefnd undir forystu Áslaugar Árnadóttur, skrifstofustjóra. Nefndinni var m.a. falið það verkefni að kanna hvort tryggingarvernd innstæðueigenda væri of víðtæk samkvæmt gildandi lögum og hvort umfang og fjárhæðir greiðslna í og úr tryggingarsjóðnum væru sambærilegar greiðslum í löndum þar sem íslensk fjármálafyrirtæki væru með starfsemi. Samkvæmt þessari lýsingu ráðuneytisins var verkefni nefndarinnar víðtækara heldur en sú athugun sem stofnað hafði verið til innan ráðuneytisins í byrjun ársins. Nefndin vann að verkefninu um sumarið og safnaði m.a., eins og lýst er í kafla 17.9, upplýsingum um fyrirkomulag innstæðutrygginga í nágrannalöndunum. Stefnt var að því að hún skilaði tillögum í september 2007. Því var lýst hér fyrr að erfiðleikar breska bankans Northern Rock urðu til þess að viðskiptaráðuneytið safnaði fyrir nefndina upplýsingum um innstæður í íslensku bönkunum og skiptingu þeirra á milli erlendra og innlendra útibúa bankanna. Úrvinnslu þessara upplýsinga var lokið í desember 2007 en á meðan beið nefndin með að skila tillögum.

Liður í störfum Seðlabanka Íslands er að safna upplýsingum um innlán í íslenskum bönkum. Frá september 2003 safnaði bank-inn upplýsingum um stöðu innlána erlendra aðila. Strax á árinu 2006 jókst hlutfall innlána í útibúum íslensku bankanna erlendis í heildarinnlánum þeirra. Hlutfallið jókst enn á árinu 2007. Það hefur vakið athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir þessa þróun var það ekki fyrr en í mars 2008 að Seðlabankinn hóf að greina á milli innstæðna erlendra aðila annars vegar í erlendum útibúum íslensku bankanna og hins vegar í innlendum starfsstöðvum þeirra. Þessi aðgreining var tekin upp í upplýsingaöflun Seðlabankans eftir að bankinn hafði breytt reglum um bindiskyldu í mars 2008. Þetta skýrir hvers vegna viðskiptaráðuneytið sneri sér beint til banka og sparisjóða þegar það hóf að afla upplýsinga um skiptingu innlána fyrir endurskoðunarnefndina undir lok árs 2007. Byggt var á þessum upplýsingum um fjölda reikninga og skiptingu fjárhæða í starfi viðskiptaráðuneytisins og samráðshópsins fram á sumar 2008, sjá nánar kafla 17.10.2.

Rannsóknarnefndin telur ljóst að þau stjórnvöld sem áttu gagngert að fylgjast með þróun þessara mála og sáu um söfnun tölulegra upplýsinga um fjármálakerfið, og þá einnig sjálfseignarstofnunin Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta, hafi ekki brugðist nægjanlega snemma við og lagað upplýsingaöflun sína að þeirri breytingu sem varð á innlánssöfnun íslensku bankanna frá og með árinu 2006. Ef betur hefði verið staðið að þessum málum hefði viðskiptaráðuneytið ekki sjálft þurft að afla þessara upplýsinga beint frá bönkum og sparisjóðum og önnur stjórnvöld hefðu jafnframt getað lagt slíkar upplýsingar til grundvallar við umfjöllun sína, þ.m.t. um nauðsynlegar viðbúnaðaraðgerðir.Af hálfu TIF hafði einungis verið safnað upplýsingum um heildarinnlán hjá hverri innlánsstofnun í lok árs. Hjá sjóðnum hafði þannig ekki farið fram nein greining á skiptingu innlána með tilliti til þess hver væri á hverjum tíma áætluð greiðsluskylda sjóðsins miðað við að hann þyrfti að greiða þá lágmarksfjárhæð sem lög um sjóðinn hljóðuðu um. Slíkt var fyrst hægt að áætla eftir að niðurstöður úr áðurnefndri upplýsingaöflun viðskiptaráðuneytisins lágu fyrir.

Viðskiptaráðuneytið tók saman framangreindar upplýsingar um stöðu innlána og skiptingu þeirra eftir útibúum innanlands og utan Íslands undir lok árs 2007, sem fyrr sagði. Björgvin G. Sigurðsson svaraði því aðspurður við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni að sig ræki ekki minni til að hann hefði haft aðrar tölulegar upplýsingar um aukningu innlána í íslensku bönkunum heldur en fram hefðu komið í skýrslum og gögnum frá Fjármálaeftirlitinu og Seðlabankanum. Hann hefði þó vitað af þessari söfnun íslensku bankanna á innlánum erlendis. Að hans sögn var það ekki fyrr en leið á árið 2008 að hann var upplýstur nákvæmlega um þessi mál. Þegar hugað er að því hvernig viðskiptaráðherra og ráðuneyti hans gættu að starfsskyldum og eftirliti gagnvart starfsemi og stöðu TIF eftir að Björgvin G. Sigurðsson tók við embætti ráðherra telur nefndin að líta verði til þess sem fram hefur komið um að frá vori 2007 og fram yfir áramót var af hálfu ráðuneytisins unnið að athugun á því hvort rétt væri að breyta lögum um innstæðutryggingar. Sú vinna hlaut eðli málsins samkvæmt að vera liður í því að undirbúa ákvörðun ráðherra um hvort hann teldi tilefni til að beita heimild sinni til að hafa frumkvæði að því að leggja fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á lögum sem féllu undir málefnasvið ráðuneytis hans. Slíkt var liður í því að ráðherra og ráðuneyti hans rækti eftirlitsskyldu sína. Þótt sú mikla breyting sem varð á skipan innlána íslensku bankanna á árinu 2007, með tilheyrandi áhrifum á skuldbindingar TIF, hefði að áliti rannsóknarnefndarinnar kallað á skjótari viðbrögð af hálfu stjórnvalda heldur en raunin varð, er þess að gæta að ekki lágu fyrir nægjanlegar upplýsingar um greiningu innlánanna af hálfu eftirlitsstofnana. Ráðuneytið hafði forgöngu um að afla slíkra upplýsinga. Meðan þær voru ekki fyrir hendi var eðlilega ekki unnt að ráða því fyllilega til lykta hvaða ráðstafanir væri rétt að gera af hálfu viðskiptaráðherra.

Í minnisblaði sem formaður endurskoðunarnefndarinnar, Áslaug Árna-dóttir, tók saman 6. desember 2007 kom fram að eftir umræður í nefndinni væri það niðurstaðan að ekki væri talin þörf á að breyta reglum um greiðslur innlánsstofnana í innstæðudeildina. Í janúar 2008 tók formaðurinn saman drög að frumvarpi til breytinga á lögum um innstæðutryggingar nr. 98/1999. Þau voru kynnt viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðssyni, og í svari viðskiptaráðuneytisins sem barst rannsóknarnefndinni 4. mars 2009 kom fram að ráðherra hefði ákveðið að ekki væri ráðlegt að leggja frumvarp um þetta efni fram að svo stöddu. Bæði í svari ráðuneytisins og skýrslu Björgvins fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að framlagningunni hefði verið frestað "út af þeim óróleika eða erfiðleikum sem voru komnir upp á fjármálamörkuðum". Eins og lýst er í kafla 17.9 ber frásögnum ekki saman um hvort málið hafi á þeim tíma verið tekið upp á vettvangi ríkisstjórnar, þ.m.t. um aðkomu forsætisráðherra að málinu, og samráðshóps stjórnvalda. Þar er m.a. vísað til bréfs sem Björgvin G. Sigurðsson sendi rannsóknarnefndinni, dags. 24. febrúar 2010, þar sem hann lýsti því að hann hefði rætt framlagningu frumvarps til breytinga á lögum um innstæðutryggingar við þáverandi forystumenn ríkisstjórnarinnar og það hafi verið mat þeirra að aðstæður væru of viðkvæmar til þess að hættandi væri að gera breytingar á lögunum. Eins og fram kemur í kafla 17.9 er ekkert bókað í fundargerðum ríkisstjórnar um að slíkt frumvarp hafi verið tekið fyrir þar. Í kafla 17.10.2 er sagt frá fundi samráðshóps stjórnvalda 15. janúar 2008. Þar kemur fram að í drögum að fundargerð þess fundar segi að Áslaug Árnadóttir hafi sagt frá vinnu viðskiptaráðuneytisins sem miðaði að endurskoðun á lögum um starfsemi TIF.

Miðað við fyrirliggjandi gögn og skýrslur sem gefnar hafa verið fyrir rannsóknarnefndinni telur nefndin ekki unnt að taka afstöðu til þess hver hafi í reynd verið atburðarásin, þar á meðal varðandi aðkomu annarra ráðherra, sem leiddi til þeirrar niðurstöðu í janúar 2008 að viðskiptaráðherra lagði ekki fram frumvarp til breytinga á lögum um innstæðutryggingar.

Rannsóknarnefndin telur ástæðu til að benda á að hvað sem leið þeim lausafjárvanda sem tekið var að gæta í rekstri íslensku bankanna á þessum tíma var ekki einasta um það að ræða að stóru bankarnir, og þá sérstaklega Landsbankinn, hefðu hafið söfnun innlána í útibúum erlendis heldur hafði útlánastarfsemi þessara banka jafnframt tekið miklum breytingum. Þáttur fjárfestingarbankastarfsemi hafði aukist á kostnað hefðbundinnar viðskiptabankaþjónustu og áhætta í rekstri bankanna þar með aukist. Eins og lýst er í kafla 17.7 leiddi af gildandi reglum um greiðslur innlánsstofnana í tryggingarsjóðinn að sú hraða aukning sem varð á innstæðum þegar í lok árs 2006 og enn frekar á árinu 2007 skilaði ekki strax samsvarandi aukningu á fjármunum sem greiddir voru til sjóðsins. Að auki jókst hlutur ábyrgðaryfirlýsinga sem innlánsstofnanirnar afhentu sjóðnum, en það gátu þær gert upp að vissu marki í stað þess að greiða með beinum hætti fjármuni til hans. Nefndin sem vann að endurskoðun laga um innstæðutryggingar hafði í desember 2007 komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri tilefni til að endurskoða reglur um greiðslur banka og sparisjóða í innstæðudeild sjóðsins.

Í ljósi þeirra breytinga sem orðið höfðu á starfsemi íslensku bankanna eftir að lög nr. 98/1999 voru sett hefur rannsóknarnefndin sérstaklega staðnæmst við þessa afstöðu endurskoðunarnefndarinnar og síðar þá niðurstöðu ráðherra að leggja ekki fram frumvarpið. Þessar breytingar gáfu að áliti rannsóknarnefndarinnar fullt tilefni til að hugað yrði að leiðum til að styrkja TIF og þá t.d. með því að gera breytingar á greiðslufyrirkomulagi innlánsstofnana til sjóðsins. Rétt er líka að vekja athygli á því að á síðari árum hefur einmitt verið farin sú leið í Bandaríkjunum og nokkrum Evrópuríkjum að láta greiðslur einstakra innlánsstofnana ráðast af mati á áhættu í starfsemi þeirra. Í samantekt viðskiptaráðuneytisins frá því í byrjun árs 2008 þar sem gerð var grein fyrir tillögum þeirrar nefndar sem unnið hafði að endurskoðun laga um TIF var m.a. fjallað um slíkt áhættuiðgjald. Að mati rannsóknarnefndarinnar hefði verið ástæða til að gera slíka breytingu á reglum um greiðslur til TIF.

Rannsóknarnefndin tekur fram að þegar lagt er mat á það nú eftir á hvernig viðskiptaráðherra gætti að starfs- og eftirlitsskyldum sínum um framangreind atriði verður að hafa í huga stöðuna í upphafi árs 2008. Þá var lausafjárvandi farinn að segja til sín hjá íslensku bönkunum. Þrátt fyrir það var það engu að síður verkefni viðskiptaráðherra samkvæmt stöðu hans og hlutverki að lögum að taka sjálfstæða afstöðu til þess hvort þær breytingar sem orðið höfðu á fyrirkomulagi og umfangi innlána í íslensku bönkunum kölluðu á breytingar á þeim reglum sem TIF starfaði eftir og þá til að tryggja betur stöðu sjóðsins og þar með innstæðueigenda. Slíkt var þá um leið möguleiki stjórnvalda og Alþingis til að hafa að þessu leyti áhrif á samspil tryggingaþáttarins og innlánasöfnunar bankanna. Minnt er á að á þessum tíma var t.d. til umræðu í Bretlandi að gera breytingar á reglum um innstæðutryggingar þar í landi. Rannsóknarnefndin ítrekar við umfjöllun um tilefni og nauðsyn endurskoðunar laga um TIF að nefndin fær ekki séð að forsendur hafi verið til að gera ráð fyrir að sú endurskoðun miðaði að því að greiðslur fjármálafyrirtækja í sjóðinn, og þar með eignir hans, dygðu til þess að mæta útreiknuðum skuldbindingum sjóðsins að fullu og hvað þá ef slík meiriháttar áföll yrðu í fjármálakerfi landsins eins og raunin varð haustið 2008. Það var eðlilegt að endurskoðun laga um TIF tæki mið af því hvernig lagareglur um innstæðutryggingar eru í öðrum löndum, sérstaklega á EES-svæðinu, en þó jafnframt með hliðsjón af því hvort fyrirkomulag innlánasöfnunar íslensku bankanna kallaði á sérstakar reglur. Rannsóknarnefndin telur ljóst að þær ástæður sem réðu því að frumvarp til breytinga á lögum um innstæðutryggingar var ekki lagt fram í byrjun árs 2008, þ.e. sjónarmið um erfiðleika og óróleika á fjármálamarkaði, voru á sama hátt talin standa í vegi fyrir slíku frumkvæði af hálfu stjórnvalda og þar með viðskiptaráðherra á síðari stigum þess árs.

Viðskiptaráðuneytið átti aðild að samráðshópi stjórnvalda sem fjallaði um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Eins og lýst er í kafla 17.10.2 voru málefni TIF og hugsanlegar aðgerðir ríkisins til að tryggja innlán að ákveðnum fjárhæðum ítrekað ræddar á fundum samráðshópsins á árinu 2008. Í framhaldi af frekari umfjöllun um atburðarásina á árunum 2007 og 2008 og starf samráðshópsins hér síðar í skýrslunni verður nánar fjallað um þýðingu starfs hópsins og umræðna á vegum hans í ljósi starfs- og eftirlitsskyldna einstakra ráðherra, stofnana ríkisins og starfsmanna þeirra.

Innlán, sérstaklega frá einstaklingum og aðilum sem ekki teljast til fagfjárfesta, hafa ákveðna sérstöðu umfram aðrar skuldbindingar banka. Að baki þessum innlánum stendur að jafnaði breiður hópur einstaklinga sem hefur treyst bönkum fyrir sparnaði sínum. Þá er eðlilegt aðgengi að bankainnstæðum almennt forsenda þess að dagleg verslun og viðskipti virki sem skyldi. Reynslan sýnir líka að innstæður hafa nokkra sérstöðu þegar kemur að vali stjórnvalda á leiðum til að bregðast við þrengingum í rekstri fjármálafyrirtækja og greiða úr þeim. Dæmin sýna að þá kann að koma til þess að ríki lýsi yfir að þau ábyrgist innstæður í bönkum, ýmist að öllu leyti eða að ákveðinni fjárhæð og tímabundið. Frá hagrænu sjónarmiði er talið að ríki verði þó að fara varlega í þessu efni og sérstaklega í að lýsa fyrirfram yfir slíkri ábyrgð í miklum mæli. Með því kann að skapast svonefndur freistnivandi (e. moral hazard) hjá bönkum á þann hátt að þeir taki aukna áhættu í skjóli ríkisábyrgðar. Reglur og fjölþjóðlegir samningar um takmarkanir á ríkisstuðningi einstakra ríkja við atvinnustarfsemi kunna einnig að setja því mörk hversu langt ríki geta gengið í þessu efni.

Ljóst er að íslensk stjórnvöld ræddu í aðdraganda að falli bankanna um hvort íslenska ríkið ætti að lýsa og gæti lýst yfir ábyrgð á innlánum að ákveðinni fjárhæð og þá sem lið í að auka traust á íslenska fjármálakerfinu. Tillögur voru settar fram og ræddar innan samráðshóps stjórnvalda en ekki kom til þess að ráðherrar tækju afstöðu til þeirra. Síðar lýsti ríkisstjórn Íslands því yfir að innstæður í bönkum og sparisjóðum hér á landi og innlendum útibúum þeirra væru tryggðar að fullu. Slík yfirlýsing kom fyrst frá forsætisráðherra að kvöldi 3. október 2008. Ekki kom fram að þessar yfirlýsingar byggðust á tilteknum lagagrundvelli heldur var um að ræða pólitíska yfirlýsingu ríkisstjórnar.Við athugun nefndarinnar hafa ekki komið fram gögn sem lúta sérstaklega að undirbúningi hennar og þ.m.t. um að lagt hafi verið mat á það frá lögfræðilegu sjónarmiði hvaða þýðingu það kynni að hafa með tilliti til skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum að gera að þessu leyti mun á innstæðum í íslensku bönkunum hér á landi og útibúum þeirra erlendis.

Þrátt fyrir að áhyggjur af stöðu íslensku fjármálafyrirtækjanna færu vaxandi hjá stjórnvöldum allt frá byrjun árs 2008 og að rætt væri um takmarkaða getu TIF til þess að mæta þeim skuldbindingum sem féllu á sjóðinn ef til áfalla kæmi í rekstri innlánsstofnana verður ekki séð að þar hafi komið fram skýr afstaða um hvort og hvernig ríkið ætlaði að koma að málum sjóðsins ef reyndi á greiðsluskuldbindingar hans.

Við athugun rannsóknarnefndarinnar á málefnum TIF kom fram að mismunandi sjónarmið hefðu verið uppi innan stjórnkerfisins um hverjar væru hugsanlegar lagalegar skyldur og ábyrgð íslenska ríkisins vegna skuldbindinga TIF og þar með hvaða skyldur leiddi af tilskipun 94/19/EB að þessu leyti. Það vakti sérstaka athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir þetta var það ekki fyrr en eftir að fyrirspurnir bárust frá erlendum stjórnvöldum um mánaðamótin júlí-ágúst 2008 sem álitaefni um hugsanlegar skyldur íslenska ríkisins að þessu leyti komu til umfjöllunar hjá íslenskum stjórnvöldum.

Eins og rakið er í kafla 17.17 var það 31. júlí 2008 sem fulltrúar breskra stjórnvalda lögðu áherslu á að íslensk stjórnvöld gæfu þeim vissu fyrir því að íslenska ríkið myndi veita TIF lán ef sjóðurinn þyrfti á því að halda. Á fundi með formanni stjórnar TIF, og þá settum ráðuneytisstjóra viðskiptaráðuneytisins, bentu Bretarnir líka á það að líta mætti svo á að á Íslandi hvíldu þjóðréttarlegar skuldbindingar á grundvelli EES-samningsins til að tryggja innstæðueigendum íslenskra banka og útibúa þeirra þá lágmarkstryggingavernd sem kveðið væri á um í tilskipun Evrópusambandsins um innstæðutryggingar. Með bréfi starfsmanns breska fjármálaráðuneytisins til viðskiptaráðuneytisins 7. ágúst 2008 var enn gengið eftir svörum um hvað yrði með aðkomu íslenskra yfirvalda að því að útvega TIF lán. Bréfaskipti vegna fyrirspurna frá erlendum aðilum eru rakin í kafla 17.17. Þar sést að fyrstu svör Íslendinga lúta einkum að lagareglum um TIF. Í svarbréfi til starfsmanns breska fjármálaráðuneytisins sem undirbúið var og samþykkt af forsætisráðherra, fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra ásamt starfsmönnum þeirra sagði að ef TIF reyndist ófær að afla lánsfjár á almennum fjármálamarkaði myndi íslenska ríkisstjórnin gera allt sem "ábyrg ríkisstjórn" gerði við slíkar aðstæður og þar á meðal "aðstoða sjóðinn" við að afla nauðsynlegra fjármuna svo hann gæti mætt skuldbindingum vegna lágmarkstryggingarinnar. Bréfið var dagsett 20. ágúst 2008 og sent frá viðskiptaráðuneytinu, undirritað af Áslaugu Árnadóttur, þ.e. þeim starfsmanni ráðuneytisins sem jafnframt var formaður stjórnar TIF. Með hliðsjón af undirbúningi þessa svarbréfs telur rannsóknarnefndin ljóst að efni þess mótaðist fyrst og fremst af pólitískri afstöðu þeirra ráðherra sem komu að gerð þess.

Samráðshópur stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað hélt alls fimm fundi í ágúst og september 2008. Það hefur vakið athygli rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir fyrirspurnir erlendis frá og mismunandi viðhorf meðal stjórnvalda til þess hverjar væru skyldur íslenska ríkisins gagnvart TIF verður ekki séð af drögum að fundargerðum þessara funda að rætt hafi verið með beinum hætti um hugsanlega ábyrgð ríkisins á skuldbindingum TIF og þá með tilvísun til tilskipunar ESB. Á þessum fundum var hins vegar, eins og áður var nefnt, rætt um hvort sá möguleiki væri fyrir hendi að íslenska ríkið gæfi út yfirlýsingu um að það ábyrgðist innstæður að ákveðnum fjárhæðum og þá sem lið í aðgerðum til að draga úr líkum á fjármálaáfalli. Ekkert kemur þó fram um að það hafi verið tengt nokkurri þegar fyrirliggjandi og ætlaðri lagalegri skuldbindingu um ríkisábyrgð á innstæðutryggingum TIF eða skyldu til þess að aðstoða sjóðinn við lántöku.

Sama dag og áform íslenska ríkisins um að kaupa 75% hlut í Glitni voru kynnt, 29. september 2008, gengu tölvubréf á milli formanns stjórnar tryggingarsjóðsins, sem jafnframt var starfsmaður viðskiptaráðuneytisins, og ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins og forsætisráðuneytisins með afritum til fleiri starfsmanna innan stjórnsýslunnar, sjá kafla 17.6, þar sem undirliggjandi voru mismunandi viðhorf til þess hvaða skyldur hvíldu á íslenska ríkinu samkvæmt tilskipun ESB.

Hinn 5. október 2008 barst ný fyrirspurn frá starfsmanni breska fjármálaráðuneytisins þar sem enn var gengið eftir því hvernig Ísland hygðist mæta þeim skuldbindingum sem leiddi af tilskipuninni um innstæðutryggingakerfi ef Landsbankinn og útibú hans í Bretlandi færu í þrot. Af því sem fram kemur í kafla 17.17.5 um undirbúning fjögurra ráðherra, ráðuneytisstjóra og formanns Fjármálaeftirlitsins að svari íslenska ríkisins við þessari fyrirspurn sama dag er ljóst að áfram voru uppi mismunandi sjónarmið innan stjórnsýslunnar um hvað leiddi af tilskipun ESB um hugsanlegar skyldur ríkisins ef tryggingarsjóðurinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar.

Í kafla 17.11.2 er lýst því sem fram kom við skýrslutökur fyrir nefndinni um þetta atriði. Árni M. Mathiesen, fjármálaráðherra, lýsti því að þegar málið kom upp hefðu menn ekki verið vissir um lagalega stöðu þess. Hins vegar verður ráðið af svörunum að forstjóri Fjármálaeftirlitsins hafi litið svo á að af tilskipun ESB leiddi að ríkinu bæri að aðstoða TIF þannig að sjóðurinn gæti greitt lágmarkstrygginguna. Sama viðhorf virðist hafa verið innan viðskiptaráðuneytisins. Bankastjórar Seðlabankans töldu ekki að um svo ótvíræða skyldu eða ríkisábyrgð væri að ræða og ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins hafði uppi sjónarmið um að fara ætti varlega í að lýsa yfir að ríkið bæri ábyrgð á lágmarkstryggingunni. Fram kom við athugun rannsóknarnefndarinnar að þrátt fyrir þessi mismunandi viðhorf var ekki leitað sérstaklega eftir lögfræðilegu mati eða ráðgjöf sérfræðinga utan ráðuneytanna um þetta atriði fyrr en eftir fall bankanna. Þá hafa ekki komið fram gögn sem sýna að umrætt atriði hafi verið sérstaklega kannað á þessum tíma af hálfu þeirra starfsmanna ráðuneytanna sem komu að málinu umfram athugun á texta innstæðutryggingatilskipunarinnar en innan viðskiptaráðuneytisins hafði efni hennar áður verið til umfjöllunar m.a. við innleiðingu hennar og við endurskoðun laga um innstæðutryggingar.

Rannsóknarnefndin leggur áherslu á að afstaða íslenskra stjórnvalda til skuldbindinga sem leiddi af innstæðutryggingatilskipun ESB hlaut að skipta verulegu máli um allt viðbúnaðarstarf þeirra og mat á möguleikum ríkisins til að takast á við hugsanleg áföll í rekstri íslensku bankanna. Í því sambandi hafði það mikla þýðingu hvort litið væri svo á að af tilskipuninni leiddi að aðildarríki væri beint og lagalega skuldbundið til að gera því innstæðutryggingakerfi sem það hefði komið upp kleift að greiða þá lágmarkstryggingu sem kveðið væri á um ef ekki væru til staðar innan kerfisins eignir eða lánamöguleikar til að mæta þeim. Þetta átti ekki bara við þegar komið var að úrslitastundu um stöðu bankanna. Ef það var álit þeirra sem ábyrgð báru á málefnum TIF samkvæmt verkaskiptingu Stjórnarráðsins og fóru með eftirlit með starfsemi sjóðsins, að ábyrgð aðildarríkis gagnvart tryggingarsjóði í framangreindum skilningi væri fyrir hendi, var mikilvægt að þau sjónarmið kæmu fram á fyrri stigum þegar ljóst var hvaða breyting var að verða á innlánastarfsemi íslensku bankanna með tilheyrandi áhrifum á skuldbindingar TIF.Hér verður líka að gera greinarmun á þessu tiltekna lagalega atriði og því sem áður var nefnt um að ríkisstjórnir kunni að grípa til þess ráðs í tengslum við erfiðleika í rekstri banka og fjármálakerfis viðkomandi lands að lýsa yfir sérstakri ábyrgð á innstæðum.

Þegar frumvarp um innleiðingu á innstæðutryggingatilskipun ESB var lagt fram á Alþingi af hálfu viðskiptaráðherra á sínum tíma var því lýst í athugasemdum að ríkisábyrgð gæti ekki komið í stað innstæðutrygginga. Síðar, þegar fjallað var á Alþingi um þau áform að stofna til sjálfseignarstofnunar til að sinna skyldum Íslands samkvæmt tilskipuninni, var tekið fram að ríkissjóður bæri ekki ábyrgð á sjálfseignarstofnuninni. Það verður því ekki annað séð en að viðskiptaráðherra og Alþingi hafi gengið út frá því þegar fjallað var um þær skyldur sem af tilskipuninni leiddi að ríkissjóður bæri ekki með beinum hætti ábyrgð á skuldbindingum TIF. Í tilskipun 94/19/ EB, eins og hún var þar til henni var breytt í mars 2009, voru ekki ákvæði sem mæltu fyrir um beina ábyrgð ríkissjóða aðildarríkjanna á skuldbindingum þeirra innstæðutryggingakerfa sem komið var upp í samræmi við tilskipunina. Í 24. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar, sem staðið hafa óbreytt frá setningu hennar árið 1994, er tekið fram að tilskipunin geti ekki gert aðildarríkin eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana í tilskipuninni. Bent var á það hér að framan að ekki verði annað séð en að þær lágmarksreglur sem koma beint fram í tilskipuninni hafi verið teknar upp í íslensku lögin og þar hafi verið farin áþekk leið og valin var í næstu nágrannalöndum, þ.m.t. Norðurlöndunum. Ákvæði tilskipunarinnar og íslensku laganna um tryggingarsjóðinn eru skýr um að sjóðurinn skuli greiða hverjum innstæðueiganda ákveðna lágmarksfjárhæð ef innlánin verða ótiltæk.

Með hliðsjón af ofangreindu taldi rannsóknarnefndin rétt að kanna hvað finna mætti í fræðiskrifum og gögnum frá ESB um hugsanlega ábyrgð aðildarríkjanna ef tryggingarsjóður sem starfaði samkvæmt innstæðutryggingatilskipuninni gæti ekki greitt þær skuldbindingar sem féllu á hann. Þessi athugun miðaði að því að kanna hvaða upplýsinga fulltrúar íslenskra stjórnvalda hefðu getað aflað með tiltölulega einföldum og skjótum hætti ef þeim hefði verið falið að kanna réttarstöðuna í aðdraganda að falli íslensku bankanna í október 2008. Niðurstöðum þessarar athugunar er lýst í kafla 17.12. Af þeim heimildum sem raktar eru þar verður ekki séð að skýrlega hafi verið gengið út frá því almennt á þessum tíma að bein ábyrgð aðildarríkis væri til staðar á skuldbindingum tryggingarsjóðanna.Að sama skapi er í umræddum heimildum ekki tekin skýr afstaða til þess hvaða kröfur innstæðutryggingakerfin þurfi að uppfylla varðandi fjármögnun til þess að tilskipunin teljist hafa verið réttilega innleidd í aðildarríkjunum og þá með vísan til þess sem fram kemur í 24. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar. Ætla verður að úr álitaefnum um þessi atriði yrði því að leysa á grundvelli hugsanlegrar skaðabótaskyldu aðildarríkis þar sem viðfangsefnið væri hvort tilskipunin hefði verið innleidd með fullnægjandi hætti. Þar kæmi þá m.a. til álita hvernig almennt hefði verið staðið að framkvæmd þessara mála í aðildarríkjunum og hver hefði verið afstaða eftirlitsstofnana ESB og EES-samningsins við móttöku tilkynninga um stofnun innstæðutryggingakerfa til að innleiða tilskipunina. Enda þótt þær heimildir sem lýst er í kafla 17.12 veiti ekki afgerandi eða tæmandi svör við álitaefnum um framangreind atriði telur rannsóknarnefndin að það hefði verið mikilvægt að íslensk stjórnvöld gerðu í aðdraganda falls bankanna, og þá ekki síðar en í framhaldi af þeim fyrirspurnum sem bárust frá erlendum stjórnvöldum um mánaðamótin júlí–ágúst 2008, úttekt á því hvað lægi fyrir um túlkun á skyldum aðildarríkja að EES-samningnum ef til þess kæmi að tryggingakerfi sem stofnað væri til samkvæmt innstæðutryggingatilskipun ESB gæti ekki staðið við greiðsluskuldbindingar sínar. Slík úttekt hefði þá getað varpað skýrara ljósi á þau mismunandi viðhorf sem bæði koma fram í þeim heimildum sem lýst var hér að framan og voru uppi innan íslensku stjórnsýslunnar um skyldur ríkisins að þessu leyti. Hér skipti líka máli að þeir ráðherrar og aðrir innan stjórnsýslunnar sem komu að ákvarðanatöku og önnuðust samskipti við erlend stjórnvöld vegna málsins gætu gert sér glögga grein fyrir þeim lagalegu álitaefnum sem þarna reyndi á og gætu tekið mið af þeim í ákvörðunum og í svörum sínum við fyrirspurnum og kröfum frá erlendum stjórnvöldum.

Í kafla 17.13 er lýst breytingum sem gerðar voru á innstæðutryggingatilskipun ESB eftir fall íslensku bankanna þar sem tekin voru inn ákvæði sem kveða á um beina ábyrgð aðildarríkja á því að viðkomandi innstæðutryggingakerfi geti greitt þá lágmarksfjárhæð sem þar kemur fram.

Í samræmi við framangreint er það mat rannsóknarnefndarinnar að ekki verði staðhæft að íslensk stjórnvöld eða Alþingi hafi sýnt af sér vanrækslu eða mistök við innleiðingu á tilskipun 94/19/EB sem slíkri. Rannsóknarnefndin telur hins vegar að sú mikla breyting sem varð á fjármögnun íslensku bankanna með söfnun innlána á netreikningum fyrir einstaklinga erlendis frá árinu 2006 hefði átt að gefa þeim aðilum sem báru ábyrgð á fyrirkomulagi og framkvæmd mála að því er varðaði innstæðutryggingar hér á landi tilefni til að hefjast handa um breytingar á reglum um tryggingarsjóðinn til að styrkja fjárhagsstöðu hans. Þessi þróun kallaði líka að áliti rannsóknarnefndarinnar á að stjórn TIF og stjórnvöld gættu betur að því hvernig sjóðurinn var í stakk búinn til þess að mæta skuldbindingum sem kynnu að falla á hann. Þetta varð enn brýnna þegar áhrifa lausafjárkreppunnar fór að gæta af alvöru í starfsemi íslensku innlánsstofnananna veturinn 2007–2008 og rætt var á vettvangi íslenskra stjórnvalda um hvernig bregðast ætti við fjármálaáfalli. Reglan um greiðsluskyldu TIF á lágmarksfjárhæð til hvers innstæðueiganda var skýr í lögum. Það var einnig ljóst að eignir sjóðsins nægðu ekki til að mæta skuldbindingum sem falla myndu á sjóðinn ef stærri fjármálafyrirtæki lentu í greiðsluþroti, að minnsta kosti ekki tímabundið. Þetta átti við óháð því hvort gerðar hefðu verið breytingar á lögum, t.d. í byrjun árs 2008. Það hlaut því að vera eitt af þeim viðfangsefnum sem takast þurfti á við í viðbúnaðaráætlun stjórnvalda hvernig mæta ætti þeim skuldbindingum sem féllu á TIF ef til fjármálaáfalls kæmi. Því er lýst í köflum 19 og 20 í skýrslunni að það starf hafði ekki verið til lykta leitt innan samráðshópsins þegar kom að falli bankanna í október 2008.Afleiðingar þess birtust m.a.í þeirri óvissu sem varð við fallið og síðar í málefnum TIF og innstæðutrygginga vegna innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis sem ekki féllu undir þá ábyrgð sem íslenska ríkið lýsti yfir á innstæðum á Íslandi.