Viðauki A

VIÐAUKI A - Hagsaga sparisjóðanna

Birtir með skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um sparisjóðina

Höfundar:
Vífill Karlsson, hagfræðingur
Einar Þorvaldur Eyjólfsson, viðskiptafræðingur

Reykjavík 2014

1. Inngangur

Sparisjóðir voru stofnaðir á Íslandi áður en viðskiptabankar komu til sögunnar. Þeir dreifðust víða og störfuðu sumir á afar fámennum svæðum. Þrátt fyrir gjaldþrot einhverra í gegnum tíðina efldust sparisjóðirnir jafnt og þétt frá síðari hluta 19. aldar fram að bankahruni 2008, rétt eins og viðskiptabankarnir.

Hér verður farið yfir sögu sparisjóða á Íslandi og starfsumhverfi þeirra lýst. Þá verður skoðað hvaða þættir höfðu áhrif á vöxt og viðgang sparisjóða. Jafnframt verður varpað ljósi á dreifingu sjóðanna um landið á ólíkum tímabilum og fjallað um gildi þeirra fyrir landsbyggðina.

Meðal þeirra þátta sem haft hafa áhrif á markaðshlutdeild sparisjóðanna má nefna framfarir í fiskveiðum og landbúnaði sem kunna að hafa haft ólík áhrif hvað varðar vöxt sparisjóða eða vöxt viðskiptabanka. Sparisjóðirnir voru hlutfallslega stærri á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu frá miðri 19. öld og langt fram eftir þeirri tuttugustu. Aðrir staðbundnir þættir eins og tekjur heimilanna skipta einnig máli þegar skoðaðir eru þeir þættir sem hafa haft áhrif á markaðshlutdeild sparisjóðanna. Einnig verður hér hugað lítillega að öðrum utanaðkomandi þáttum á borð við stjórn peningamála.

2. Efnahagslegt umhverfi sparisjóða

Hefðbundin bankastarfsemi byggist á innlánum og útlánum – þ.e. sparnaði og lántöku. Yfirleitt er það svo að heimilin eiga mestan hluta sparifjár, en fyrirtæki eru stærsti hluti lántakenda.1 Með nokkurri einföldun má segja að tekjur heimilanna hafi áhrif á sparnað, en vextir áhrif á fjárfestingu og þar með lántökuvilja fyrirtækja og hins opinbera.2 Meðal þess sem áhrif hefur á tekjur heimila skiptir hagvöxtur og verðbólga einna mestu máli. Þá hefur verið bent á það í nýlegri rannsókn, sem beinist að nokkrum þróunarríkjum í Asíu, að tekjur á hvern íbúa og aðgengi að bankaafgreiðslum hafi mest áhrif á heildarsparnað þjóða.3 Fróðlegt getur verið að bera hag- og atvinnusögu Íslands saman við aðstæður í þessum ríkjum.

Fyrsti vísirinn að sparisjóði á Íslandi, Sparnaðarsjóður búlausra í Skútustaðahreppi, var stofnaður 18584 og fyrsti bankinn, Landsbanki Íslands, árið 1885.5 Hér verður því eftir því sem kostur er stuðst við talnasöfn frá sjötta áratug 19. aldar og fram til falls bankanna haustið 2008.

2.1 Atvinnulíf og hagvöxtur

Það var í upphafi tæknivæðingar atvinnulífsins á síðari hluta 19. aldar, sem sparisjóðir tóku sín fyrstu skref á Íslandi. Fram að því hafði tæknistig verið nær óbreytt frá landnámi. Við þetta jókst þörf fyrir fjármagn til þess að fylgja eftir þeim möguleikum sem ný tækni við veiðar og búskaparhætti sköpuðu. Í þessu samfélagi, sem bjó við mikinn fjármagnsskort, komu fyrirtæki eins og sparisjóðir, pöntunarfélög og kaupfélög sér vel því að þau unnu í samlögum og virkjuðu marga í gegnum félagsformið sem þau byggðu á (sjálfseignarstofnanir og samvinnufélög) og náðu þar með meiri árangri og samstöðu. Slíkt bar með sér betri kjör,6 og með betri kjörum fengu menn ýmsu áorkað. Þannig varð jafnframt mögulegt að safna saman álitlegum upphæðum frá mörgum efnaminni aðilum.

Í kringum 1870 komu til sögunnar stærri árabátar sem voru smærri byggðarlögum mikil búbót,7 en áratug seinna héldu þilskipin innreið sína og efldu einkum stærri byggðarlög. Togarar, þ.e. síðutogarar, komu síðan til rétt upp úr aldamótum 1900 (mynd 1).8

Vöxtur í sjávarútvegi dró fólk úr sveitum að sjávarsíðunni og varð til þess að þéttbýlismyndun hófst á Íslandi og þjóðinni fjölgaði ört í kjölfarið.9 Fólksfækkun til sveita setti þrýsting á landbúnaðinn, en bjó honum jafnframt tækifæri þegar aukin eftirspurn varð eftir matvælum vegna þéttbýlisvaxtar og þeirrar hröðu fólksfjölgunar sem varð í kjölfarið.

Tæknivæðing í landbúnaði var því rökréttur fylgifiskur vaxtar í sjávarútvegi þótt hún hafi komið seinna og verið hægari, en hún varð ekki umtalsverð fyrr en á þriðja áratug 20. aldar.10 Þó að ummerkja aukinnar framleiðni í landbúnaði gæti ekki í tölum Hagstofunnar um fjölda sauðfjár á 20. öld (mynd 2), þá eru ummerkin augljósari í tölum um fjölda nautgripa þar sem þeir höfðu verið á bilinu 20–30.000 frá 1750 til 1920, en nærri fjórfölduðust næstu 70 árin (mynd 3).

Tæknivæðingin hófst í frumvinnslugreinunum en teygði sig síðan smám saman yfir í iðnað, bæði í úrvinnslugreinum sjávarútvegs og landbúnaðar en einnig í ýmsum smáiðnaði.11 Tæknivæðingin losaði um vinnuafl, jók kaupmátt og renndi þar með stoðum undir vöxt viðskipta- og þjónustugreina. Ljóst má vera að fjármagn hafi verið nauðsynleg forsenda þessarar framvindu og þó að deilt sé um hvort vöxtur bankakerfisins hafi hagvöxt í för með sér, er ekki um það deilt að endurskipulagning fjármálakerfisins í lok 19. aldar og tilkoma innlendra sparisjóða og litlu síðar viðskiptabanka hafi skipt sköpum í íslenskri hagsögu.12

Umbylting atvinnulífsins í kjölfar tæknivæðingar skilaði sér í auknum hagvexti. Vissulega hefur hagvöxtur á Íslandi verið sveiflukenndur, til dæmis í samanburði við önnur Norðurlönd, en á 20. öld var hann hins vegar meiri hérlendis en í flestum öðrum löndum. Hagvöxtur á mann var 2,7% hérlendis á tímabilinu 1901–1990, en 2,2% að jafnaði í OECD-ríkjum.13 Hagvaxtartímabil 20. aldar (tafla 1) má rekja til fyrrgreindrar þróunar og skal helstu hagvaxtarsveiflna getið hér. Á árunum 1920–1930 var ör hagvöxtur sem mátti að mestu rekja til vaxtar í frumframleiðslu, sjávarútvegi og tengdum greinum. Fiskveiðar og saltfiskvinnsla jukust verulega, auk þess sem umtalsverður vöxtur varð í öðrum afleiddum greinum eins og matvælaiðnaði, veiðarfæragerð, verslun og þjónustu. Þá lagði hið opinbera sitt af mörkum með samgöngubótum, hafnargerð og fleiri framkvæmdum.14

Mikið hagvaxtartímabil var á Íslandi á árunum 1938–1947, og raunar náði vöxturinn sögulegu hámarki á hernámsárunum og var um 9,2% á mann að jafnaði á ári 1939–1945.15 Hagvöxtur 1939–1945 er rakinn til mikillar eftirspurnar eftir íslenskum afurðum vegna stríðsins, einkum í Bretlandi, samhliða auknum umsvifum heima fyrir eftir tilkomu setuliðsins.16 Vöxtur mældist mestur í sjávarútvegi og allnokkur í verslun, veitinga- og hótelrekstri, iðnaði, byggingariðnaði, samgöngum og opinberri þjónustu.17 Á sama tíma jókst flutningur fólks úr sveit í þéttbýli, einkum á þau svæði þar sem setuliðið var, og þá sérstaklega til Reykjavíkur vegna vel launaðrar vinnu sem í boði var.18 Við þetta jukust ekki aðeins tekjur heimilanna, heldur jókst líka húsnæðisþörf á þessum stöðum eins og sjá má á tölum um fjölda fullgerðra íbúða árið 1942 og árin þar á undan (mynd 6).

Árið 1961 hófst mikið hagvaxtarskeið sem drifið var áfram af síldveiðum og stóð fram til ársins 1966 þegar „síldin hvarf“ og í kjölfarið fylgdi tveggja ára samdráttarskeið. Þetta var ekki fyrsta síldarævintýrið (eins og gjöful síldveiðitímabil voru gjarnan kölluð), heldur var þetta hið stærsta og jafnframt það síðasta á 20. öldinni. Tímabilið einkenndist af því að nýrri tækni var beitt við veiðarnar, einkum hljóðsjá og kraftblökk.19 Þá stækkuðu veiðarfærin, og framfarir urðu í beitingu þeirra og nákvæmni. Bátaflotinn stækkaði ört á þessu tímabili vegna stóraukinnar þátttöku í síldveiðum, en fyrir það tók svo í lok tímabilsins (mynd 1).

Árin 1968–1982 einkenndust af tveimur þorskastríðum og mikilli uppbyggingu í sjávarútvegi víða um land. Á þessum árum kom fyrsti skuttogarinn,20 og fjölgaði þeim síðan ört eins og sjá má á tölum um skipaflotann (mynd 1). Síðutogarar týndu mjög tölunni á þessum árum. Landhelgin var færð út, erlendum skipum var vísað af fiskimiðunum í kringum landið og sókn hófst í sjávarútvegi. Þá veiddist loðna vel, stóriðja hélt innreið sína með álveri í Straumsvík og járnblendiverksmiðju á Grundartanga, og landbúnaðarframleiðsla jókst til muna. Á móti blossaði upp mikil verðbólga (mynd 11) sem dró úr efnahagslegu vægi þessara umsvifa. Lánsfjármagn varð ódýrt, sparnaður dróst saman vegna neikvæðra raunvaxta (mynd 10) og verðmætum var sólundað. Þetta ástand átti sinn þátt í þeim óstöðugleika sem einkenndi árin 1982–1990.21 Þrátt fyrir það var hagvöxtur mikill árin 1968–1982. Sökum ofnýtingar fiskistofna og offramleiðslu í landbúnaði varð endurskipulagning í báðum frumvinnslugreinunum nauðsynleg með lögleiðingu framleiðslukvóta í fiskveiðum árið 1983 og í sauðfjárrækt um svipað leyti.22 Í kjölfarið fylgdi erfitt tímabil fram til ársins 1996 þegar síðasta hagvaxtarskeið fyrir bankahrun hófst, fyrst með netbólunni og síðan útþenslu bankanna með afturkipp árið 2002.23

Af þessari samantekt má sjá að vöxtur og viðgangur íslensks hagkerfis verður öðru fremur rakinn til vaxtar í frumvinnslugreinunum, einkum sjávarútvegi, en að auki höfðu heimsstyrjaldirnar tvær mikil áhrif (tafla 1). Það var því nokkur nýlunda þegar kom fram á 21. öldina að hagvöxtur, sem hófst árið 1996 og hélst nánast stöðugur – og sum árin mikill – fram að hruninu 2008, var í ríkum mæli drifinn áfram af þjónustu- og þekkingargreinum.24 Að vísu höfðu stóriðjuframkvæmdir á Austurlandi sín áhrif, en vöxtur bankakerfisins, lyfjaiðnaðar, list- og hátæknigreina hafði aldrei verið eins mikill í íslensku efnahagslífi.

2.2 Heimili og hagvöxtur

Eins og áður sagði hefur hagvöxtur að jafnaði verið mikill á Íslandi, og meiri en í öðrum OECD-löndum, frá því að tæknivæðing íslensks atvinnulífs hófst um 1880.25 Því hefur stundum verið fleygt að á þessu tímabili hafi Ísland breyst úr því að vera eitt fátækasta ríki Evrópu í eitt hið ríkasta.26 Tæknivæðing kallar á fjárfestingar. Sparnaður er nauðsynlegur undanfari fjárfestinga í hverju hagkerfi. Þó að erlent fjármagn hefði getað komið í stað innlends sparnaðar er ósennilegt að það hefði fengist á eins hagstæðum kjörum og hið innlenda fjármagn sem stóð undir fjárfestingum vegna tæknivæðingarinnar. Atvinnugreinar, aðallega sjávarútvegur, tóku örum breytingum á þessum tíma, en engin reynsla var komin á hvernig þær myndu reynast, landið var einangrað og fátækt og því mikil áhætta að lána þangað. Þess vegna var sparnaður á Íslandi mikilvægur. Í einföldu sparnaðarlíkani Johns Maynard Keynes eru ráðstöfunartekjur heimilanna lykilatriði hvað varðar sparnaðarvilja þeirra.27 Kenningar hagfræðinnar veita ekkert einhlítt svar um áhrif vaxta (raunvaxta) á sparnað heimilanna. Áhrifin greinast í þætti sem stefna í ólíkar áttir,28 og innbyrðis vægi þeirra ræður því hvort vaxtahækkun leiðir til aukins sparnaðar eða ekki. Hins vegar hefur verið bent á að áhrifin séu jákvæð í þróunarríkjum, þ.e. að hækkun vaxta stuðli að auknum sparnaði heimila og lækkun dragi þar með úr honum.29 Því má ætla að þetta samband hafi gilt framan af 20. öld á Íslandi enda mátti landið þá teljast til þróunarríkja eins og áður var vikið að.

Fjölmargt annað en tekjur og vextir getur haft áhrif á sparnaðarvilja heimilanna. Æviteknakenningin (e. life cycle theory) leitast við að skýra hvernig einstaklingar spara meðan þeir eru á vinnumarkaði, en taka út sparnaðinn þegar þeir fara á eftirlaun til að njóta ævikvöldsins sem best. Samkvæmt kenningunni hefur áætlaður fjöldi ára á vinnumarkaði, ævilengd, neysla og atvinnutekjur áhrif á sparnaðarviljann. Aðrir þættir eins og vextir af sparnaði, fjöldi barna og viljinn til að halda einhverju eftir fyrir erfingjana skipta jafnframt máli.30 Milton Friedman hélt fram svipuðum hugmyndum með svo kallaðri frambúðartekjukenningu (e. permanent income theory).31 Reynslurannsóknir í Bandaríkjunum benda til þess að hegðunarmynstur fólks feti í raun meðalveginn milli líkans Friedmans og æviteknakenningarinnar.32

Hér framar var þess getið að gott aðgengi að bankastofnunum stuðlaði að sparnaði í þróunarríkjum. Þá hefur komið í ljós að keppi fólk að því að brjótast til metorða í samfélaginu hefur það tilhneigingu til að draga úr sparnaði. Þetta er þó háð því á hvaða hluta æviskeiðsins fólk ætlar sér að byrja að klífa metorðastigann; sparnaðurinn verður meiri ef það er gert á seinni hluta ævinnar.33

Æviteknakenningin hefur verið gagnrýnd á ýmsan hátt. Reynslurannsóknir sýna að fólk hættir ekki að spara á efri árum. Auk þess virðist ekki vera mikill munur á sparnaðarhneigð barnlausra og barnafólks. Þá virðist skipta máli hvort samfélag er kapítalískt eða ekki; sparnaður er meiri í kapítalískum ríkjum.34

Fleira skiptir máli fyrir sparnaðarvilja heimilanna. Þar má nefna skyldusparnað og lífeyriskerfi sem vegur mjög þungt hérlendis. Þá getur aðgangur að lánsfé orðið til þess að hreinn sparnaður minnki verulega og verði jafnvel minni en skyldusparnaður. Til þessa bendir æviteknakenningin þar sem menn velja að neyta meira strax og þar með minna seinna á ævinni. Eins og áður var nefnt getur hagvöxtur sem skilar sér í hærri tekjum heimila verið áhugaverður því að hann eykur svigrúm hinna lægst launuðu til sparnaðar, og þeir hafa oft og tíðum verið hlutfallslega fleiri utan höfuðborgarsvæðsins þar sem sparisjóðir hafa líka verið fleiri. Þetta er þó ekki einhlítt þótt það eigi við nú. Fyrir fáeinum áratugum gátu meðallaun í sjávarbyggðum verið mun hærri en í sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu, aðallega vegna þess hversu hátt laun sjómanna vógu í fámennum sjávarbyggðum. Það var ekki fyrr en ýmsar þekkingargreinar og bankageirinn tóku verulega við sér í lok 20. aldar að laun á höfuðborgarsvæðinu skutust fram úr launum á landsbyggðinni. Hins vegar verður að benda á að laun sjómanna hafa verið með því hæsta í sjávarbyggðum og því togað meðallaun þessara samfélaga upp fyrir meðallaun á höfuðborgarsvæðinu á árum áður, en laun landverkafólks hins vegar með því lægsta sem gerist. Þess utan hafa meðallaun í landbúnaði löngum verið lægri en í öðrum greinum.

En hvernig var þetta fyrr á 20. öld og jafnvel á hinni nítjándu? Ekki reyndist auðvelt að finna opinberar tölur um landfræðilegan samanburð á launum. Þó fundust gögn í Hagskinnu Hagstofu Íslands um dagsverkalaun um heyannir eftir sýslum 1817–1914. Þannig gafst færi á að bera Gullbringu- og Kjósarsýslu (þ.m.t. Reykjavík) saman við þáverandi landsmeðaltal. Segja má að höfuðborgin hafi varla farið yfir landsmeðaltal í dagsverkalaunum fyrr en árið 1874, en eftir það hefur hún aldrei farið undir það. Mestur var munurinn Reykjavík í hag árin 1880–1892, en þá voru dagsverkalaun í Reykjavík 12–20% yfir landsmeðaltali.

Þá fundust tölur um meðalatvinnutekjur kvæntra verkamanna, sjómanna og iðnaðarmanna árin 1951–1979 sem síðan voru sundurliðaðar í þrjá flokka, þ.e. Reykjavík, kaupstaði og kauptún. Niðurstaðan var sú að á þessu árabili voru laun að jafnaði hærri í kaupstöðum en í Reykjavík, og að jafnaði hærri í Reykjavík en í kauptúnum. Þegar tölurnar voru sundurliðaðar eftir því hvort um verkamenn, sjómenn eða iðnaðarmenn var að ræða kom í ljós að launamunurinn milli Reykjavíkur og kauptúna var mestur meðal sjómanna. Það má sennilega skýra með þeim mun sem var á launum bátasjómanna og togarasjómanna, en almennt hafa togarasjómenn borið meira úr býtum en bátasjómenn, en togaraútgerð var mest frá Reykjavík á þessum árum.35 Úti á landi var togaraútgerð helst stunduð frá stærri stöðunum, kaupstöðum frekar en kauptúnum.36 Því má segja að laun hafi verið lægri á smæstu stöðunum þar sem sparisjóðir voru einmitt algengari en viðskiptabankar, en árið 1961 voru 48 sparisjóðir í sveitum og kauptúnum, en ekki nema 17 í kaupstöðum og í Reykjavík.37

Árið 1964 birtist fyrsta fræðilega greinin sem hafði að geyma úrvinnslu talna um meðalatvinnutekjur kvæntra verkamanna, sjómanna og iðnaðarmanna, og náðu tímaraðirnar þá

fram til ársins 1962.38 Raunar var þar bent á að verðlag gæti verið ólíkt eftir landshlutum og landfræðilegur munur raunlauna því annar en laun benda til. Einnig var bent á að verðlag væri lægra utan borgarinnar, en jafnframt nefnt að verðlag og laun hefðu jafnast nokkuð milli landshluta og því mætti styðjast við samanburð á nafnlaunum milli landsvæða.39 Vissulega hníga mörg rök að því að verðlag geti verið hærra á höfuðborgarsvæðinu en landsbyggðinni. Á móti má benda á að vegna þess að flestar úrvinnslugreinar og önnur iðnfyrirtæki eru staðsett á höfuðborgarsvæðinu, auk innflutningshafnar og heildsölu, hafi kostnaður vegna flutnings á vörum til verslana á landsbyggðinni stuðlað að hærra verðlagi þar en á höfuðborgarsvæðinu. Þess utan er meiri hætta á að staðbundinnar einokunar gæti í smæstu samfélögunum og kaupmönnum gefist þannig færi á að verðleggja sér í hag. Því miður hefur skipulögð og regluleg úttekt á verðlagi eftir landshlutum ekki verið gerð hérlendis, og því er erfitt að gera sér grein fyrir þessu. Þó náðu nokkrar verðlagskannanir Neytendasamtakanna til ólíkra landshluta. Á grundvelli þeirra var gerð einföld greining sem renndi stoðum undir þessar vangaveltur,40 en tekið skal fram að tölurnar sem þar um ræðir ná eingöngu til mat- og drykkjarvöru og eru frá árunum 1996, 1998 og 2002. Þá vantar ýmsa aðra útgjaldaliði heimila inn í rannsóknina, svo sem húsnæði, sem vissulega er dýrara á höfuðborgarsvæðinu.41 Á móti kemur að orkuverð hefur alla jafna verið hærra á landsbyggðinni og fatnaður, húsgögn, byggingarvörur, bækur og ýmis þjónusta verið dýrari utan höfuðborgarsvæðisins af sömu ástæðum og mat- og drykkjarvara. Þó er ekki ólíklegt að verðlag hafi verið jafnara eða jafnvel lægra á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu fyrr á 20. öld þar sem verðlagseftirlit var á vegum hins opinbera og miðaðist að mörgu leyti við að stuðla að verðjöfnuði á milli landsvæða42 – t.a.m. hvað raforku og búvöru snerti.

Frá árunum 1981–2006 fengust tölur um meðalatvinnutekjur í 79 sveitarfélögum. Þær voru á bilinu 9%–22% hærri í Reykjavík þessi ár. Árið 1981 var Reykjavík í 30. sæti meðal tekjuhæstu sveitarfélaganna; staðan var óbreytt árið 1991, en árið 2001 var borgin í 10. sæti.

Þótt greiningin hér á undan hafi miðast við tekjur má líta til kaupmáttar í sama samhengi því að hann endurspeglar best tekjur heimilanna í samfélögum þar sem verðbólga getur orðið mikil og þrálát eins og hér á landi. Þá er kaupmáttur líka mikilvægur þáttur í fjárfestingarvilja heimilanna, sérstaklega hvað húsnæði varðar, en eins og vikið verður að hér á eftir veittu margir sparisjóðir mikinn hluta útlána sinna til húsnæðiskaupa, að minnsta kosti framan af.

Kaupmáttur jókst á hagvaxtarskeiðinu 1920–1930 (mynd 5)43 sem einkenndist af aukinni frumframleiðslu (tafla 1). Þá jókst kaupmátturinn hratt í upphafi hernámsáranna, en var sveiflukenndur eftir það vegna verðbólgu (mynd 11). Þetta skilaði sér í fjölgun nýrra íbúða, einkum í Reykjavík (mynd 6), og auknum bílakaupum (mynd 7). Kaupmáttaraukning varð einnig hröð á hagvaxtarskeiði áttunda áratugarins sem byggðist á stóraukinni sókn í botnfiskafla með mikilli uppbyggingu á skuttogaraflota landsmanna. Þá jókst framleiðsla í landbúnaði verulega á þessum áratug og náði hámarki árið 1978.44 Þessu fylgdi líka fjölgun húsbygginga, einkum á landsbyggðinni, enda vægi sjávarútvegs og landbúnaðar mikið þar.

Athygli vekur langt tímabil á sjötta áratugnum þar sem íbúðum í Reykjavík fjölgaði ört þrátt fyrir frekar væga kaupmáttaraukningu á sama tíma. Þessi þróun verður aðallega rakin til mikillar uppsafnaðrar þarfar í borginni vegna langvarandi fólksfjölgunar á hernámsárunum, húsnæðisskorts og lélegra húsakynna.45 Þá var frelsi til húsbygginga í Reykjavík aukið við stjórnarskiptin 1953.46 Veðdeild Landsbanka Íslands veitti íbúðalán á árunum 1900–1955, en árið 1956 var Húsnæðismálastofnun ríkisins stofnuð og fékk síðar nafnið Húsnæðisstofnun ríkisins.47 Raunar hélt Benjamín H. J. Eiríksson því fram að þarna hefði verið höggvið á fjárfestingarhöft, og átti hann þar væntanlega við fjárfestingu í íbúðum meðal annars.48 Bygginga- og landnámssjóður (síðar Stofnlánadeild landbúnaðarins) sá um íbúðalán í sveitum landsins.49 Framboð á fjármagni til íbúðakaupa jókst með tilkomu húsbréfa sem fyrst voru gefin út árið 198950 og sýna tölur Hagstofunnar að íbúðum í byggingu fjölgaði verulega það ár.51 Íbúðalánasjóður tók síðan til starfa árið 1999.

Bílakaup landsmanna virðast hafa verið næm fyrir kaupmætti þar sem bílafjölgun var í nokkru samræmi við kaupmáttaraukningu (mynd 7). Þetta var sérstaklega áberandi á árunum eftir 1960 þegar bílainnflutningur var gefinn frjáls.52

Kaupmáttur segir ekki alla sögu um afkomu heimila. Kaupmáttur launa getur nefnilega verið umtalsverður þó að atvinnuleysi53 sé mikið, og heildareftirspurn í hagkerfinu getur

því dregist saman við þær aðstæður. Þegar horft er til atvinnuleysis má ljóst vera af þeim gögnum sem til eru54 að það varð talsvert í kreppunni miklu (mynd 8), en þess gætti ekki

aftur fyrr en á árunum 1948–1952 í tómarúminu sem skapaðist eftir stríðslok og hvarf ekki fyrr en herlið Bandaríkjanna hóf framkvæmdir á Miðnesheiði og fleiri stöðum. Eftir það höfðu flestir atvinnu, en aftur jókst atvinnuleysið við hrun síldarstofnsins 1967. Það gekk svo til baka árið 1969 þegar umsvif jukust í bolfiskveiðum, og hélst stöðugt fram til ársins 1984. Þá hægði verulega á uppbyggingu og bönd voru sett á umsvif í sjávarútvegi og landbúnaði þegar ráðamenn áttuðu sig á því að fiskistofnar við strendur Íslands voru ekki sjálfbærir og offramleiðsla var í landbúnaði. Nokkuð dró úr atvinnuleysi um miðbik níunda áratugarins, en það jókst aftur á samdráttarskeiðinu sem hófst í upphafi tíunda áratugarins og aftur í kjölfar hrunsins 2008 þegar atvinnuleysi varð meira en nokkru sinni.

Því er líklegt að sparnaður heimila hafi einkum aukist á stríðsárunum og í upphafi þessarar aldar. Í velsældinni á áttunda áratugnum kunna neikvæðir raunvextir að hafa slegið á sparnaðarviljann55 og hvatt menn til að kaupa húsnæði, bíla og annan munað. Að einhverju leyti hafa þessi hagsældartímabil á stríðsárunum og í upphafi 21. aldar líka lýst sér í auknum kaupum á húsnæði, bílum og munaði. Mikils atvinnuleysis gætti ekki þessi þrjú tímabil (mynd 8).

2.3 Peningamál

Íslenskt hagkerfi byggðist á tiltölulega sjálfstæðum búskaparháttum og vöruskiptum manna í milli og var því nánast peningalaust fram á 20. öld þótt erlendir peningar hafi verið eitthvað í umferð vegna verslunar við aðrar þjóðir. Peningar bárust ekki að ráði til Íslands fyrr en með sauðaútflutningnum til Bretlands 1866 og síðar vegna síldveiða Norðmanna sem greiddu laun í reiðufé.56

Ísland var því sem næst peningalaust land á þeim árum er sparisjóðir og viðskiptabankar slitu barnsskónum eins og tölur um peningamagn í umferð sýna57 (mynd 9). Í þessum tölum hefur verið tekið tillit til íbúafjölda og verðlags frá einu ári til annars.58 Hægur vöxtur peningamagns hófst í upphafi 20. aldar eftir því sem umsvif í sjávarútvegi jukust og útflutningur hans vegna fór vaxandi. Þá varð snögg aukning á peningamagni í upphafi seinni heimsstyrjaldar þegar það varð rétt rúmlega ein milljón króna á mann, en dróst síðan mjög saman í lok styrjaldarinnar og fyrstu árin þar á eftir. Peningamagn tók ekki að vaxa aftur fyrr en 1952, á sama tíma og ör hagvöxtur fór af stað, meðal annars í tengslum við uppbyggingu bandarísks herliðs hérlendis (tafla 1). Eftir það jókst peningamagn nokkuð samfellt, en það var ekki fyrr en 1985 sem það komst aftur yfir eina milljón króna á mann um svipað leyti og frelsi var aukið á fjármálamarkaði. Upp frá því jókst það mun hraðar fram til aldamóta, að efnahagslægðinni á tíunda áratugnum undanskilinni.

Stjórnvöld geta haft áhrif á peningamagn í umferð og gegnir Seðlabankinn þar einatt miklu hlutverki. Stjórn peningamála af hálfu hins opinbera eða íhlutun þess á fjármálamarkaði fólst í fyrstu í beinum útlánum úr ríkissjóði fram að stofnun Landsbankans 1885. Þá dró úr beinni þátttöku hins opinbera í útlánastarfsemi. Landsbankinn var að vísu banki í eigu ríkisins og seðlabanki um leið og sá þar með um seðlaútgáfu en með honum hófst seðlaútgáfa á Íslandi. Þegar Íslandsbanki var stofnaður 1904 tók hann við hlutverki seðlabanka, en hann varð gjaldþrota um líkt leyti og kreppan mikla fór í hönd. Þá færðist seðlaútgáfa aftur til Landsbankans auk þess sem opinber afskipti jukust verulega á fjármálamarkaði.59 Hélst skipan banka- og peningamála nær óbreytt fram til ársins 1961 þegar Seðlabanki Íslands var stofnaður. Á níunda áratugnum færðist stjórn peningamála frá miðstýringu yfir í markaðsstýringu.60

Vextir eru eitt helsta tæki seðlabanka við stjórn peningamála. Með aðgerðum sem hafa áhrif á vexti getur seðlabankinn m.a. haft áhrif á gengi heimagjaldmiðils og örvað eða latt hagkerfið.61 Fram að kreppunni miklu var vaxtastefnan virk og beindist að því að verja gjaldeyrisstöðuna.62 Vextir voru þó aðeins á bilinu 5–7% hjá Landsbanka Íslands samkvæmt tölum Hagstofu Íslands frá upphafi 20. aldar fram til ársins 1960 er þeir fóru fyrst yfir 10%. Þetta var meðal annars vegna laga um okur sem sett voru 1933, en samkvæmt þeim máttu vextir ekki vera hærri en 8%.63 Við þessi skilyrði varð eftirspurn eftir fjármagni mun meiri en framboð. Eftirspurnin var hvað mest á áttunda áratug 20. aldar og einnig mikil á þeim níunda.64 Eftirspurn eftir lánum varð svo mikil að einatt mynduðust biðraðir og lán voru veitt á grundvelli annarra sjónarmiða en arðsemi.65

Á fjórða áratug 20. aldar jókst miðstýring á fjármálamarkaði, og árið 1935 hófst tímabil lítt virkrar vaxtastefnu. Viðskiptabankar og sparisjóðir misstu þá frelsi til að ákvarða vexti og skyldi Landsbankinn gera það. Í rauninni var ríkisstjórnin þá komin með stjórn vaxtaákvarðana. Svo virðist sem stjórnvöld hafi á þessu tímabili litið svo á að vextir væru hentugir til að hafa áhrif á afkomu atvinnuveganna fremur en gott stjórntæki í peningamálum. Hin mikla verðbólga hafði það í för með sér að raunvextir66 inn- og útlána voru neikvæðir árin 1973–1983 (mynd 11). Til dæmis voru raunvextir almennra skuldabréfa neikvæðir um 25% árið 1974.67 Samkvæmt þessu var stjórnvöldum á þessum tíma því meira í mun að halda vöxtum lágum til að draga úr kostnaði fjármagnsfrekra útflutningsgreina (aðallega sjávarútvegs) en að beita þeim (hækka þá) til að slá á heildareftirspurn í hagkerfinu eða styrkja gengi íslensku krónunnar,68 en hvort tveggja hefði dregið úr verðbólguþrýstingi. Þegar verðbólga varð síðan hærri en vextir í landinu urðu vextir neikvæðir í raun og sparnaður lítt fýsilegur kostur fyrir heimilin.

Af þessum sökum var farið að horfa til verðtryggingar og var henni komið á í skrefum. Takmörkuð verðtrygging var tekin upp árið 1955 þegar íbúðalán voru verðtryggð að hluta,

og litlu síðar var skyldusparnaður ungs fólks verðtryggður. Þá var farið að gefa út verðtryggð spariskírteini ríkissjóðs árið 1964 og lán lífeyrissjóðanna til fjárfestingarlánasjóða voru verðtryggð frá árinu 1972.69

Athygli skal vakin á því að verðbólga fór sjaldan yfir 10% fyrstu sex áratugi 20. aldar og voru þeir þjóðinni þó erfiðir á köflum. Sér í lagi má draga fram þrjú tímabil þar sem verðbólgan fór yfir þessi mörk. Fyrst gerðist það á árunum 1915–1920 sem einkenndust af erfiðleikum vegna fyrri heimstyrjaldar og óhagstæðri gengisskráningu sem hleypti innfluttum varningi upp í verði; með öðrum orðum var um kostnaðardrifna verðbólgu að ræða.70 Í öðru lagi fór verðbólgan yfir mörkin á árunum 1940–1943 þegar mikil þensla var hérlendis vegna seinni heimstyrjaldarinnar og var því um eftirspurnardrifna verðbólgu að ræða. Loks fór verðbólgan yfir mörkin á árunum 1950–1952, en þau komu í lok samdráttarskeiðs sem hófst með mikilli gengisfellingu 195071 og því var þar líklega um kostnaðardrifna verðbólgu að ræða (mynd 11).

Á grundvelli þessa má segja að raunvextir hafi yfirleitt verið jákvæðir fram til ársins 1960 að undanskildum fyrrnefndum verðbólguárum, en eftir það urðu þeir nánast undantekningarlaust neikvæðir eftir að verðbólga jókst aftur, hægt í fyrstu en síðan tók við óðaverðbólga (mynd 11) fram undir miðjan níunda áratuginn er dró úr verðbólgunni aftur og útlánsvextir urðu jákvæðir að raungildi.

Tilraunir stjórnvalda til að sporna við neikvæðum vöxtum hófust þó fyrr. Tímabili lítt virkrar vaxtastefnu lauk um mitt ár 1973 með hækkun nafnvaxta til að sporna við neikvæðum vöxtum. Litlu síðar kom svo til frekari verðtrygging á inn- og útlánum sem miðaðist við að endurheimta tiltrú sparifjáreigenda á bankasparnaði.72

Gengi heimagjaldmiðils hefur mikil áhrif á verðbólgu í litlu hagkerfi.73 Fram yfir miðja 20. öld virðist gengi íslenskrar krónu hafa verið nokkuð stöðugt þótt dæmi séu vissulega um miklar sveiflur. Til dæmis hrundi gengið í kringum 1922 vegna lakrar lausafjárstöðu Íslandsbanka gagnvart útlöndum,74 og árið 1925 hækkaði gengið svo mjög að þess gætti verulega í rekstri útflutningsgreinanna.75 Reyndar var gengi íslensku krónunnar gagnvart öðrum gjaldmiðlum fyrst skráð óháð dönsku krónunni árið 1920 og árið 1944 tók Seðlabankinn upp fastgengisstefnu gagnvart krónunni eins og gert var í öllum helstu löndum heims samkvæmt Bretton-Woods samkomulaginu.76

Stjórnvöldum gekk illa að hemja veikingu krónunnar á árunum eftir 1960 sem olli þrýstingi á verðbólgu. Samkvæmt lögum var Seðlabanka Íslands ætlað að halda gengi krónunnar sem stöðugustu en þó þannig að rekstrargrundvöllur útflutnings- og samkeppnisgreina væri tryggður og jöfnuður væri á utanríkisviðskiptum. Þar sem afkoma þessara greina var mjög sveiflukennd, einkum vegna sjávarútvegsins, gekk erfiðlega að mæta markmiðum laganna og var gengi krónunnar fellt 27 sinnum á tímabilinu 1972–1989 (en hafði aðeins verið fellt fimm sinnum á tímabilinu 1950–1971). Þess utan veiktist krónan töluvert á tímabilinu 1972–1989 vegna gengissigs til viðbótar við gengisfellingarnar. Áhrifin á gengi krónunnar urðu mikil: meðalgengi hennar féll að meðaltali um 20,9% á ári tímabilið 1971–1988.77

Árið 1979 voru samþykkt lög sem kváðu á um að vaxtaákvarðanir ættu meðal annars að miða að því að verðtryggja innlán og útlán. Eftir þetta urðu vaxtaákvarðanir tíðari en þekkst hafði um langt árabil. Í sömu lögum var heimild til beinnar verðtryggingar rýmkuð. Fram að þeim tíma hafði sparifé rýrnað vegna neikvæðra vaxta og sparifjáreigendur töpuðu en lántakendur högnuðust. Að vísu gátu heimilin náð verðbólguágóða í gegnum húsnæðislán.78 Því átti sér stað flutningur verðmæta frá þeim sem voru í hreinni eignastöðu og áttu sparnað til þeirra sem voru í hreinni skuldastöðu vegna kaupa á húsnæði, bílum og öðru er nauðsynlegt þykir eftir að fólk hefur stofnað eigið heimili – eða með vissum hætti frá eldri kynslóðinni til hinnar yngri.

Til þess að auka enn frekar traust almennings á bankakerfinu var ákveðið árið 1984 að taka vaxtaákvörðunarvaldið frá stjórnmálamönnum og færa það viðskiptabönkum og sparisjóðum.79 Það var síðan ekki fyrr en árið 1989 sem árangur náðist í glímunni við verðbólguna til lengri tíma, og er þjóðarsáttarsamningunum einatt þakkað það.80 Einnig á stefna aukinnar gengisfestu hjá Seðlabankanum, sem fylgt var á tíunda áratugnum, mikinn þátt í þessum árangri.81

Ekki reyndi verulega á vexti sem stjórntæki til að verja gengisstefnu Seðlabankans fyrr en í upphafi tíunda áratugarins þegar virkum millibankamarkaði fyrir gjaldeyri og peningamarkaði var komið á til að ákvarða vexti og gengi íslensku krónunnar. Þá voru gjaldeyrishöft afnumin í skrefum eftir að Ísland gerðist aðili að Evrópska efnhagssvæðinu (EES) 1. janúar 1994 og fjármagnsmarkaðurinn opnaðist smám saman gagnvart útlöndum. Það olli Seðlabankanum áhyggjum í fyrstu vegna óvissu í gengisþróun.82

Árið 2001 komust menn að þeirri niðurstöðu að fastgengisstefna Seðlabankans væri komin í ógöngur vegna afnáms gjaldeyrishaftanna. Því voru tekin upp verðbólgumarkmið og ákveðið að stefna að því að halda verðbólgu í kringum 2,5% á ári. Vextir voru helsta tækið sem beitt var til að ná markmiðunum. Á sama tíma fór í hönd eitt mesta þensluskeið í sögu Íslands svo að Seðlabankinn mátti hafa sig allan við að slá á verðbólguþrýsting, og má segja að verðbólgumarkmiðum hafi aldrei verið náð.83 Af þessum sökum voru vextir (einkum skammtímavextir) á lánum í íslenskum krónum mjög háir, og margir leituðu út fyrir landsteinana eftir fjármagni.

Vaxtaþróun á Íslandi frá því að peningamarkaður varð til má draga saman á eftirfarandi hátt. Raunvextir héldust yfirleitt jákvæðir fyrstu fimm áratugi 20. aldarinnar. Þegar síðasti og drýgsti kafli síldarævintýrsins mikla var að hefjast losnaði verðbólga úr læðingi (mynd 11). Þaðan í frá voru raunvextir neikvæðir og lítt til þess fallnir að örva sparnað í landinu (mynd 10). Jafnvel eftir að vaxtastefna stjórnvalda varð virkari gekk illa að hækka raunvexti þannig að þeir yrðu jákvæðir og tókst það ekki fyrr en vaxtaákvarðanir voru færðar til viðskiptabanka og sparisjóða 1984. Eftir það hafa raunvextir (einkum útlánsvextir) haldist háir á Íslandi, og fram til upphafs tíunda áratugarins má rekja háa raunvexti til mikillar fjárþarfar ríkissjóðs og heimila84 – þ.e. til skorts á fjármagni hérlendis þar sem eftirspurn eftir því var meiri en framboð. Eftir það komu virkari millibanka- og peningamarkaðir til sögunnar og samspil fyrrgreindra ástæðna og aðstæðna á erlendum peningamörkuðum varð til þess að vaxtastig hélst hátt. Eftir 2001 verður hátt vaxtastig rakið til þenslu og þar með þrýstings á verðbólgu í bland við verðbólgumarkmið Seðlabankans.

3. Fjármálamarkaðurinn á Íslandi

Í þessum kafla verður dregin upp gróf mynd af vexti og viðgangi fjármálamarkaðarins í heild til þess að setja þróun sparisjóðanna í samhengi. Í því sambandi er áhugavert að bera vægi bankastarfsemi saman við vægi fiskveiða sem hafa fram til þessa talist efnahagsleg undirstaða samfélagsins.

3.1 Umfang bankastarfsemi í þjóðhagslegu tilliti

Ein leið til að varpa ljósi á gildi sparisjóða og banka fyrir efnahagsstarfsemina í heild er að skoða hlut fjármálaþjónustu í vergri landsframleiðslu (VLF) annars vegar og í heildarfjölda starfa eða ársverka á Íslandi hins vegar. Til samanburðar er áhugavert að hafa fiskveiðar til hliðsjónar þar sem þær eru oft taldar hafa rutt Íslendingum braut til hagsældar á 20. öld eins og fyrr var vikið að.

Þegar brugðið er upp mynd af hlut fjármálaþjónustu í VLF sést að yfirleitt hafði hún tilhneiginu til að vaxa allt tímabilið sem til skoðunar er85 og komst fyrst upp fyrir fiskveiðar árið 1983 vegna óvenju mikils samdráttar í sjávarútvegi árin 1979–1983. Næsta ár, 1984, var hlutur fiskveiða aftur orðinn meiri en fjármálaþjónustu, og við það sat fram til ársins 2003 er hlutfallið snerist aftur fjármálaþjónustu í vil og hefur sú staða mála haldist (mynd 12). Í upphafi tímabilsins var hlutur fiskveiða um 6% í VLF, en fjármálaþjónustu 2%, og árið 2008 var hlutur fjármálaþjónustu meiri en fiskveiða (9% á móti 4,2%). En frá hruni hefur munurinn dregist verulega saman. Af gögnum Hagstofu Íslands sést að hlutur fiskveiða í VLF lækkaði og varð lægri en hlutur fjármálaþjónustu á tímabilinu 1997–2009 enda þótt vinnsluvirði86 fiskveiða hefði aukist á tímabilinu, en það var vegna þess að vinnsluvirði bankanna jókst mun meira.

Sé hlutur fjármálafyrirtækja87 í heildarfjölda starfa (eða ársverka) á Íslandi skoðaður kemur í ljós að hann jókst jafnt og þétt frá 1870, úr 0,2% í 5% árið 2010 (mynd 13). Að vísu dró úr vægi fjármálastarfseminnar á tímabilinu 1990–1997, úr 4,2 í 3,0%, en það hækkaði síðan á ný og náði 5%.88 Athyglisvert er að skoða tölurnar um fiskveiðar, en hlutur þeirra jókst úr 7,2% árið 1870 í 21,7% árið 1910. Eftir að iðnaður tók að sækja í sig veðrið89 tók hlutur fiskveiða að dragast saman jafnt og þétt og stóð sú þróun alla öldina. Vægi fiskveiðanna fór lægst í 2,4% árið 2008. Árið 2010 var hlutur fiskveiða 3% og var þá farinn að nálgast vægi fjármálaþjónustu aftur.

Að lokum var hlutur fjármála- og tryggingaþjónustu í fjölda starfa skoðaður eftir því hvort um höfuðborgarsvæðið eða landsbyggðina var að ræða. Í þessu skyni þurfti að þrengja tímabilið aftur vegna gagnaskorts. Í ljós kemur mikill munur á svæðunum (mynd 14). Í upphafi tímabilsins var hluturinn 2,5% á landsbyggðinni en 4,5% á höfuðborgarsvæðinu. Framan af lækkaði hann síðan jafnt og þétt á báðum svæðunum, og með svipuðum hætti, fram til ársins 1997. Þá dró úr muninum í tvö ár, en síðan tók hlutur höfuðborgarsvæðisins að aukast jafnt og þétt og var kominn í um 6% árið 2010, en stóð hins vegar í stað á landsbyggðinni og var þá upp undir 3%.

3.2 Viðskiptabankar, innlánsdeildir kaupfélaga og póstgíróstofan

Í athyglisverðri grein skiptir Guðmundur Jónsson myndun fjármálakerfisins í fjóra áfanga.90 Fyrsta tímabilið nær yfir árin 1820–1886 og einkenndist af vanþróuðum fjármálamarkaði, takmörkuðum peningaviðskiptum, nánast engum lánastofnunum og engri sjálfstæðri peningaútgáfu. Þó mátti finna á þessu tímabili merki um framfarir, svo sem stofnun fyrstu sparisjóðanna og vöxt opinberra sjóða sem lánað var úr til „nytsamra fyrirtækja“. Þar má nefna Viðlagasjóð landsjóðs sem var ein stærsta lánastofnunin í um tvo áratugi. Annað tímabilið náði yfir árin 1886–1930 og hófst með stofnun viðskiptabanka, Landsbanka Íslands, og lauk með gjaldþroti Íslandsbanka. Á þessu tímabili ríkti meira frelsi á fjármálamarkaðnum heldur en hinu næsta. Þriðja tímabilið, 1930–1984, virðist hafa einkennst af mikilli miðstýringu þar sem vextir voru ákvarðaðir af opinberum aðilum eins og komið hefur fram og fjármálastofnanir voru nánast allar í eigu eða umsjá ríkisins. Á fjórða tímabilinu ríkti aftur meira frjálsræði þar sem markaðslögmálin, en ekki miðstýring, réðu gengi gjaldmiðla og vaxta. Þá myndaðist hlutabréfamarkaður og erlendar fjárfestingar voru heimilaðar eftir að Ísland gerðist aðili að EES. Einnig voru ríkisbankar einkavæddir.

Eins og áður var getið var fyrsti sparisjóður á landinu stofnaður 1858, og fleiri komu í kjölfarið, en sumir þeirra urðu skammlífir. Í lok 19. aldar fór hins vegar eftirspurn eftir lánsfé ört vaxandi í kjölfar vaxandi iðnaðar og verslunar þar sem byggt var meira á peningaviðskiptum en tíðkast hafði í landbúnaði. Eftir því sem rekstur fyrirtækja varð umfangsmeiri reyndist sparisjóðum erfiðara að útvega þeim lánsfé. Urðu þá kröfur um að stofna viðskiptabanka háværari meðal almennings, og leiddi það til stofnunar Landsbanka Íslands árið 1886.91 Þar með má segja að annað tímabilið í sögu íslensks fjármálakerfis hafi hafist þar sem fjármálakerfið breyttist úr vanþróuðu peningakerfi í nútímavætt fjármálakerfi með bankastofnunum og seðlaútgáfu.92 Bankinn var í ríkiseigu og hafði rétt til takmarkaðrar seðlaútgáfu auk þess sem hann naut ýmissa fríðinda, s.s. undanþágu frá tekjuskatti og fyrirtækjasköttum sem sparisjóðirnir virðast ekki hafa notið að öllu leyti.93 Landsbankinn var stofnaður með framlagi og tryggingum úr landsjóði og hafði í senn einkenni banka og sparisjóðs. Hann sinnti hlutverki hefðbundins viðskiptabanka eins og verslun með peninga og verðbréf auk þess að veita lán gegn veði í fasteignum, handveði og með sjálfsábyrgð.94 Þá mátti bankinn kaupa og selja innlenda og erlenda víxla, ávísanir og gjaldeyri. Árið 1887 sameinaðist Sparisjóður Reykjavíkur Landsbankanum og fluttust fjölmargir viðskiptavinir yfir til bankans við það. Viðskipti bankans jukust ár frá ári, og voru lán með veði í fasteign stærsti útlánaliðurinn.95 Bankanum tókst að bæta nokkuð úr peningaskorti sem einkennt hafði viðskiptalífið, en aðrir þættir áttu ekki síður þátt í að draga úr peningaskortinum á seinni hluta 19. aldar. Til að mynda jókst sala bænda á hrossum og sauðfé á fæti til Bretlands. Það varð til þess að bændur fengu greitt fyrir í peningum, sauðagulli. Þá hóf danska ríkið að greiða árlegt framlag til landsjóðs auk þess sem það greiddi laun embættismanna sem störfuðu á landinu. Á Vestfjörðum og Austurlandi hófu Norðmenn að veiða síld og hval og efldu með því atvinnu í þeim landshlutum, enda var greitt fyrir í peningum.96 Um miðjan síðasta áratug 19. aldar kom upp lausafjárkreppa á Íslandi, meðal annars vegna innflutningsbanns sauðfjár á fæti til Bretlands. Við það dró úr eftirspurn eftir lánsfé og lánageta bankans minnkaði. Á sama tíma jókst eftirspurn eftir fjármagni í fiskveiðum, verslun og iðnaði vegna aukinna umsvifa í þeim greinum. Til marks um það er m.a. vöxtur fiskiskipastólsins (mynd 1). Þá fóru verkalýðsfélög að gera þá kröfu að laun yrðu greidd út í peningum, en ekki í vöruúttekt hjá atvinnurekanda.97

Þrátt fyrir að gripið væri til ýmissa aðgerða til að efla Landsbankann varð peninga- og lánsfjárskortur til þess að Íslandsbanki var stofnaður 1904. Það var fyrsti hlutafélagsbanki á landinu. Íslandsbanki fékk heimild til að stunda öll eiginleg og óeiginleg bankaviðskipti. Bankinn hafði til að mynda heimild til útgáfu gulltryggðra seðla, kaupa og selja víxla, dýra málma, hlutabréf og verðbréf. Þá mátti hann gefa út verðbréf og lána fé út á vörur, veð, sjálfskuldarábyrgð eða hlaupareikning.98 Ekki var mikill munur á starfsemi bankanna þar sem helsta markmið þeirra var að varðveita og ávaxta peninga viðskiptavina auk þess að stuðla að efnahagslegum framförum með útlánastarfsemi. Á þessum tíma var mikill framkvæmdahugur í mönnum víða um land, og jók það eftirspurn eftir fjármagni. Mikill hluti útlána fór til fasteignaveðlána. Það batt fjármagn viðskiptabanka og sparisjóða til langs tíma og kom niður á greiðslugetu þeirra til skemmri tíma. Útlán Íslandsbanka voru þó sveigjanlegri en annarra fjármálastofnana þar sem hlutfall víxla og reikningslána var hærra þar. Aftur á móti var útlánaáhætta Íslandsbanka meiri þar sem bankinn lánaði meira til sveiflukenndra atvinnugreina, verslunar og sjávarútvegs.99 Með Íslandsbanka tvöfaldaðist lánsfjármagn á markaði og námu útlán bankans árið 1906 litlu minna en samanlögð útlán Landsbankans og allra sparisjóða landsins. Samkeppni milli fjármálastofnana var mikil á þessum tíma, og kepptust þær við að lána út fé.

Höfuðstöðvar viðskiptabankanna beggja voru í Reykjavík, en starfsemi annars staðar mun minni. Árið 1885 var í lögum kveðið á um að Landsbankinn skyldi stofna útibú á Akureyri, Ísafirði og Seyðisfirði eins skjótt og auðið yrði, en það dróst. Það tíðkaðist hins vegar að Landsbankinn lánaði sparisjóðum úti á landi fé, og þannig voru þeir Landsbankanum eins konar kostnaðarlaust útibúakerfi. Árið 1902 var loks stofnað útibú Landsbankans á Akureyri, og tveimur árum síðar rann sparisjóðurinn þar inn í bankann. Útibú á Ísafirði var svo stofnað 1904 og urðu afdrif sparisjóðsins þar þau sömu og á Akureyri.100

Árið 1917 opnaði Landsbankinn útibú á Eskifirði og Íslandsbanki útibú á Akureyri, Seyðisfirði, Ísafirði og Vestmannaeyjum. Í árslok 1926 fóru um 27% af fjárráðstöfun Landsbankans og 30% af fjárráðstöfun Íslandsbanka um hendur útibúanna. Bankarnir sinntu umfram allt lánsfjárþörf verslunar og sjávarútvegs, en síður lánum til landbúnaðar og byggingarframkvæmda. Starfsemi bankanna var því mjög bundin við Reykjavík, miðstöð verslunar og útgerðar á þessum tíma. Þar sem ágóði var lítill af búrekstri fór landbúnaðurinn halloka í samkeppni um lánsfé og vinnuafl. Þannig varð til grundvöllur fyrir sérstaka lánasjóði bænda.101 Ekki þandist starfsemi viðskiptabankanna mikið út utan Reykjavíkur fram til ársins 1961 ef tekið er mið af útibúum þeirra, en þau voru þá á 11 stöðum (mynd 20).

Á árunum 1927–30 urðu mikil umskipti í íslensku fjármálalífi, en með bankalöggjöf árið 1927 var Landsbankanum falinn einkaréttur til seðlaútgáfu á Íslandi jafnframt því sem bankinn hafði heimild til að stunda almenn bankaviðskipti. Á þessum tíma átti Íslandsbanki í rekstrarerfiðleikum og varð endirinn sá að bankinn hætti starfsemi árið 1930. Gengishækkun árið 1925 hafði leikið bankann grátt og kom illa niður á sjávarútvegi, og árið 1929 varð einn af stærstu viðskiptavinum bankans gjaldþrota; við því mátti bankinn ekki. Ýmsar stjórnvaldsákvarðanir á þessum tíma styrktu stöðu Landsbankans og gerðu samkeppnisstöðu Íslandsbanka erfiðari.

Með falli Íslandsbanka hófst þriðja tímabilið í myndun fjármálakerfis á Íslandi. Það einkenndist af auknum ítökum ríkisins í bankakerfinu. Eftir að Íslandsbanki var leystur upp voru stofnaðir tveir ríkisbankar, Búnaðarbanki Íslands og Útvegsbanki Íslands. Útvegsbanki var að vísu hlutafélag þar sem ríkið átti rúmlega 60% hlutafjár.102 Útvegsbankanum var ætlað að lána fé til sjávarútvegs, verslunar og iðnaðar, en Búnaðarbankinn átti að þjónusta landbúnaðinn.103 Útvegsbankanum var breytt í hreinan ríkisbanka með nýjum bankalögum árið 1957. Með sömu lögum var Landsbanka Íslands skipt í viðskiptabanka og seðlabanka, en fyrir þann tíma hafði seðlabankinn verið deild í Landsbankanum.104

Meirihluti alþingismanna vildi stuðla að samkeppni á bankamarkaði. Því samþykkti þingið lög sem heimiluðu stofnun nýrra banka,105 en ófarir Íslandsbanka virðast hafa orðið til þess að eingöngu ríkisbankar voru stofnaðir í kjölfarið.106 Búnaðarbanki Íslands var stofnaður árið 1930.107 Þá fengu áhrifamikil hagsmunasamtök að stofna Iðnaðarbankann 1953 og Verzlunarbankann, Samvinnubankann og Alþýðubankann á viðreisnarárunum.108 Voru viðskiptabankarnir þá orðnir sjö, en fjölgaði ekki eftir það (tafla 2). Fjórir síðastnefndu bankarnir voru raunar stofnaðir á grunni sparisjóða. Verzlunarbankinn varð til úr Verslunarsparisjóðnum, Alþýðubankinn úr Sparisjóði alþýðu og Samvinnubankinn úr Samvinnusparisjóðnum. Iðnaðarbankinn átti rætur sínar að rekja til Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis.109

Höskuldur Ólafsson, fyrrverandi bankastjóri Verzlunarbanka Íslands, hefur greint frá ýmsu er varðar stofnun Verslunarsparisjóðsins og síðar Verzlunarbankans. Höskuldur var ráðinn fyrsti sparisjóðsstjóri Verslunarsparisjóðsins þegar hann var stofnaður árið 1956. Þá voru starfandi þrír ríkisbankar, þ.e. Búnaðarbankinn, Landsbankinn og Útvegsbankinn. Auk þeirra var Iðnaðarbankinn á markaðnum. Skortur var á lánsfé eftir seinni heimsstyrjöldina. Stjórnvöld sáu til þess að sjávarútvegur og að nokkru leyti landbúnaður gekk fyrir um aðgang að lánsfé. Lánsfé til verslunar og iðnaðar skertist við þetta jafnt og þétt, og því var brugðið á það ráð að setja á laggir bankastofnun sem sinnti þeim greinum sérstaklega. Við þetta jókst samkeppni, og bankar reyndu að veita versluninni betri þjónustu. Mjög erfitt var að stofna banka á þessum árum. Slíkt var háð ríkisleyfi, en ríkið rak sjálft þrjá stærstu bankana og hafði því verulegra hagsmuna að gæta. Auðveldara var að stofna sparisjóð. Hins vegar var svigrúm sparisjóða mun þrengra en viðskiptabanka. Um sparisjóði giltu sérstök lög sem kváðu á um að allt væri þar miklu smærra í sniðum en bankarnir höfðu heimild til. Verslunarsparisjóðurinn var stofnaður 4. febrúar 1956 af 310 einstaklingum sem lögðu fram 5.000 krónur í stofnfé hver um sig. Fljótlega kviknaði áhugi á að breyta sparisjóðnum í banka, og tók reksturinn mið af því þannig að ekki þyrfti að gera neinar grundvallarbreytingar að því undanskildu að starfssviðið víkkaði þegar bankinn varð til.110

Sparisjóður alþýðu var stofnaður í apríl 1967, einfaldlega vegna þess að aðgangur að lánsfé var takmarkaður og það var í raun skammtað. Helstu atvinnugreinarnar höfðu sína banka, landbúnaður, verslun, iðnaður og útvegur. Hins vegar bar enginn banki hag alþýðu manna sérstaklega fyrir brjósti eða hafði þá stefnu að greiða götu almennings í bankaviðskiptum. Innan verkalýðshreyfingarinnar kom reyndar fljótlega fram ríkur vilji til þess að breyta sparisjóðnum í banka. Ekki reyndist erfitt að fá samþykki Alþingis fyrir því að stofna Alþýðubankann þar sem aðrir bankar höfðu þegar verið stofnaðir og tíðarandinn hafði breyst. Viðhorf almennings var á þá leið að fleiri en ríkið gætu rekið banka. Hins vegar má segja að allir bankarnir hafi að nokkru leyti verið reknir undir handarjaðri ríkisins þar til ný bankalög tóku gildi um miðjan níunda áratuginn, Seðlabankinn ákvað vexti og gjaldskrár allra bankanna fram til þess tíma.111

Samvinnusparisjóðurinn var stofnaður árið 1954. Helsta hlutverk hans var að reka almenna bankastarfsemi og veita samvinnufélögum um land allt aðgang að fjármagni. Á næstu árum varð rekstur sparisjóðsins sífellt umfangsmeiri þannig að sparisjóðsformið þótti orðið henta starfseminni illa. Óskuðu ráðamenn sjóðsins þá eftir því að sett yrði löggjöf sem heimilaði að breyta Samvinnusparisjóðnum í hlutafélag. Það gekk eftir, og árið 1963 varð sparisjóðurinn að Samvinnubankanum.112

Valur Valsson, fyrrverandi bankastjóri Iðnaðarbanka Íslands og Íslandsbanka, lýsir samkeppni á bankamarkaði á sjöunda áratugnum á svofelldan hátt: „Samkeppnin fólst fyrst og fremst í að ná í innlán til þess að fjármagna útlánin. Menn gátu ekki beitt verðsamkeppni og fjölbreytni í reikningum því slíkt var ákveðið af Seðlabankanum. Það skilaði bestum árangri að reyna opna útibú sem víðast. Þess vegna voru útibú eftirsóttur kostur. Leyfi fyrir þeim voru hins vegar líka skömmtuð. Í nýjum bankalögum 1986 var að finna ákvæði um að bankar gætu opnað útibú hvar sem þeir vildu og þyrftu ekki leyfi til þess. Mér var sagt að daginn sem lögin tóku gildi hafi um 100 umsóknir um útibú legið óafgreiddar hjá Seðlabankanum. Útibú voru skömmtuð gæði. Við þurftum að fá leyfi hjá ráðherra til að opna og ráðherra þurfti að fá umsögn Seðlabankans sem var íhaldssamur í sínum umsögnum þannig að það fylgdi því mikill pólitískur þrýstingur að opna útibú.“113

Valur taldi tregðu Seðlabankans stafa af þeirri klemmu sem hann var í er hann átti að stjórna öllum þáttum bankastarfseminnar; ef útibúum fjölgaði of ört gæti það vakið þörf viðskiptabankanna fyrir vaxtahækkun vegna aukins kostnaðar.114

Höskuldur Ólafsson greinir frá því að Verzlunarbankinn hafi opnað útibú vorið 1963 í Keflavík; þar voru fyrir öflugir kaupmenn sem bankinn hugðist ná til. Hann hafði náð nokkrum viðskiptum til sín í samkeppni við sparisjóðinn á staðnum, en þá bættust við útibú frá Útvegsbanka og Samvinnubanka. Næsta útibú Verzlunarbankans var ekki opnað fyrr en 1975 þrátt fyrir ítrekaðar umsóknir um heimild til þess. Reglur sem settar voru 1964 gerðu bönkum skylt að sækja um starfsleyfi fyrir útibú hjá ráðherra. Viðskiptaráðherra fór með málefni allra banka nema Búnaðarbanka og Iðnaðarbanka sem heyrðu undir ráðherra þeirra atvinnuvega. Það virðist hafa gert Búnaðarbanka og Iðnaðarbanka auðveldara fyrir að fá samþykki fyrir stofnun útibúa. Höskuldur segir að ríkisbönkunum hafi gengið betur en einkabönkum að fá samþykki fyrir því að stofna útibú. Hins vegar var dýrt að setja upp útibú úti á landi, og var það ástæða þess að þau urðu fá er fjær dró höfuðborginni. En bankinn náði í töluverð viðskipti á landsbyggðinni í gegnum Verslunarlánasjóð.115

Tveir aðrir aðilar kepptu við viðskiptabankana og sparisjóðina um útlán, en þó aðallega innlán. Þetta voru innlánsdeildir kaupfélaganna og Póstgíróstofan.

Póstgíróstofan hóf starfsemi 1971,116 en varð aldrei stór á fjármálamarkaðnum. Innlánsdeildirnar náðu þó töluverðri markaðshlutdeild, mest rúmlega 8% í lok sjötta áratugarins, en síðan minnkaði hún jafnt og þétt (mynd 15). Samkvæmt gögnum Hagstofu Íslands, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins var útlánahlutdeild innlánsdeildanna mjög svipuð innlánshlutdeildinni að fyrstu 12 árum starfseminnar frátöldum. Gera má ráð fyrir því að innlánsdeildir kaupfélaganna hafi helst verið í samkeppni við sparisjóðina þar sem þær voru staðsettar á landsbyggðinni í nágrenni kaupfélaganna.

Starfsemi innlánsdeilda kaupfélaganna virðist hafa vaxið hægt. Hún hófst með því að félagsmenn kaupfélaganna, er nutu ekki fjármálaþjónustu annars staðar, geymdu innstæður sínar í eigin kaupfélagi og tóku síðan út vörur í reikning. Kaupfélögin reyndu að sporna við þessu, en fóru síðan að líta á þetta sömu augum og bankastofnanir líta á innlán sín og útlán. Smám saman varð þessi þáttur í rekstri kaupfélaganna mjög umfangsmikill.117

Árið 1989 keypti Landsbankinn rúmlega helmings hlut í Samvinnubankanum, og ári síðar eignaðist hann bankann að fullu. Árið 1990 var Íslandsbanki stofnaður þegar ríkið seldi Útvegsbankann þremur bönkum, Alþýðubankanum, Iðnaðarbankanum og Verzlunarbankanum, með því skilyrði að þeir sameinuðust í einn banka. Eftir þessar breytingar hafði viðskiptabönkum fækkað úr sjö í þrjá.118

Árið 1998 var Fjárfestingarbanki atvinnulífsins (FBA) stofnaður upp úr fjórum fjárfestingarlánasjóðum, Fiskveiðasjóði Íslands, Iðnlánasjóði, Iðnþróunarsjóði og Útflutningslánasjóði. Bankinn hóf formlega starfsemi ári síðar.119 Hann þjónustaði ekki heimilin og var því frábrugðinn öðrum bönkum.

Ríkið seldi megnið af sínum hlut í Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka veturinn 2002–2003. Sú breyting hófst raunar árið 1998 þegar almenningi var fyrst gefinn kostur á að kaupa hlut í ríkisbönkum.120

KB-banki var stofnaður árið 2003 við samruna Búnaðarbanka og Kaupþings banka sem stofnaður var árið 1982.121 Kaupþing banki stundaði ekki hefðbundna bankastarfsemi, þ.e. að bjóða upp á innlán og útlán til almennings, fyrr en eftir þennan samruna.

Eftir þetta var lítið um stofnun nýrra banka fram að bankahruni. Nafni Sparisjóðabankans sem stofnaður var 1987122 var breytt í Icebank árið 2006,123 og Íslandsbanki fékk nafnið Glitnir sama ár.124 Þessir bankar urðu síðan gjaldþrota í bankahruninu árið 2008, og nýir bankar voru stofnaðir á rústum stóru viðskiptabankanna, NBI (Nýi Landsbankinn), Nýi KB-banki og Nýi Glitnir.125 Nafni Nýja KB-banka var síðan breytt í Arionbanka 2009126 og Nýja Glitnis í Íslandsbanka sama ár.127

Á áttunda áratugnum hélt útibúum viðskiptabankanna áfram að fjölga, og þau dreifðust út um allt land og til óvenju fámennra samfélaga eins og vikið verður nánar að síðar (tafla 12 og tafla 13). Í lok þess áratugar fór þeim aftur fækkandi, raunar hægði eitthvað á því um hríð, en síðan fækkaði þeim frá 1998 (mynd 21), og nú stendur yfir hagræðing í bankakerfinu sem miðar að því að loka útibúum um allt land.128 Tækniframfarir í bankaþjónustu á síðustu árum auðvelda bönkunum að ráðast í hagræðingu af þessu tagi.

3.3 Aðrar fjármálastofnanir og opinber afskipti af fjármálamarkaði

Til að átta sig á samspili sparisjóða og atvinnuvega er gagnlegt að draga upp mynd af ástandi á fjármálamarkaði á hverjum tíma. Hér þarf að halda því til haga hvers konar styrki einstakar atvinnugreinar gátu fengið frá utanaðkomandi aðilum, hvaða sjóðir voru til á hverjum tíma, og hvað hafði áhrif á sparnaðarvilja heimilanna, skyldusparnaður til dæmis. Hér verður þó eingöngu getið umsvifamestu sjóðanna.

Lífeyrissjóðir eru langtímasparnaður heimilanna, og þeim er ætlað að tryggja afkomu almennings eftir að starfsævi lýkur. Lífeyrissjóður embættismanna var stofnaður 1921 og var fyrsti lífeyrissjóður á Íslandi. Árið 1936 var með lögum stofnaður Lífeyrissjóður Íslands fyrir alla landsmenn. Sjóðurinn skyldi standa straum af öllum elli- og örorkulífeyri landsmanna og taka til starfa 12 árum eftir lögfestingu. Þetta gekk aldrei eftir því að fljótlega fóru stéttarfélög og fyrirtæki að stofna lífeyrissjóði. Þar má nefna Lífeyrissjóð Landsbankans 1929, Lífeyrissjóð SÍS 1939, Lífeyrissjóð verzlunarmanna 1956 og Lífeyrissjóð Trésmiðafélagsins 1958. Þar að auki var samið um stofnun lífeyrissjóðs fyrir verkafólk í kjarasamningum ASÍ 1969 og 1970. Árið 1974 voru sett lög sem skylduðu landsmenn til að leggja fé í einhvern lífeyrissjóð. Af þessum ástæðum fjölgaði sjóðunum, og eignir þeirra jukust verulega frá upphafi sjötta áratugarins, og hafa þeir síðan verið uppspretta nýs sparnaðar á Íslandi.129 Færa má rök fyrir því að lífeyrissjóðir dragi úr öðrum sparnaði heimila ef um skylduaðild er að ræða,130 en þeir tryggja líka framboð á fjármagni, og það hafa þeir vissulega gert hérlendis. Þegar horft er til talna um hlutdeild lífeyrissjóða í innlendum skuldum lánakerfisins (tölur Seðlabanka Íslands) hefur hún farið úr tæpum 10% árið 1970 í um 50% árið 2007 (mynd 16). Uppruna fjármagns hérlendis mátti því í vaxandi mæli rekja þangað eftir því sem leið á 20. öldina og mikilvægi lífeyrissjóðanna er því ótvírætt. Ekki er að sjá á þessum tölum að vöxtur lífeyrissjóðanna hafi dregið úr öðrum sparnaði.

Nokkrir lánasjóðir hafa verið reknir á vegum landbúnaðarins. Ræktunarsjóður Íslands var stofnaður árið 1900 og veitti lán til jarðabóta og framkvæmda er tengdust jarðrækt. Sjóðurinn var lítill fyrstu árin, en með lögum um Ræktunarsjóð frá 1925 var starfsemi hans efld og fjármagn til hans aukið. Lánastarfsemin varð fjölþættari þar sem sjóðurinn fór að veita lán til íbúðarhúsa í sveitum auk þess sem lánað var til girðinga, rafmagnsstöðva, útihúsa, vega og vatnsveitna til viðbótar við ýmiss konar jarðrækt. Bygginga- og landnámssjóður hóf starfsemi árið 1928 og veitti lán til þess að endurreisa íbúðarhús í sveitum og til nýbyggingar á landi í einkaeign eða í eigu sveitar- og bæjarfélaga. Báðir þessir sjóðir voru lagðir undir Búnaðarbankann árið 1930 og störfuðu þar áfram sem deildir innan bankans.131 Nýbýlasjóður var settur á laggirnar árið 1936, og lánaði hann fé til húsbygginga og endurbyggingar á húsnæði á eyðijörðum og jafnvel setnum jörðum.132 Árið 1962 hóf Stofnlánadeild landbúnaðarins starfsemi og veitti lán til jarðakaupa, ræktunar, vatnsveitna og annarra mannvirkja er tengdust landbúnaði, þ.m.t. ylræktar, loðdýraræktar og fiskeldis. Þá var lánað til ýmissa verksmiðja, vinnslustöðva og verkstæða sem tengdust landbúnaði.133 Lánasjóður landbúnaðarins tók við starfsemi sjóðsins árið 1997 þar til sjóðurinn var lagður niður árið 2005, m.a. vegna aukinnar samkeppni frá bankastofnunum sem voru farnar að veita lán til landbúnaðar í auknum mæli.134 Framleiðnisjóður landbúnaðarins var stofnaður 1966 og hefur síðan lánað og veitt styrki til einstakra bænda, vinnslustöðva, ræktunarsambanda og vísindastofnana í því skyni að stuðla að framleiðniaukningu og hagræðingu í landbúnaði. Á síðari árum hefur dregið úr lánveitingum úr sjóðnum, og meiri áhersla hefur verið lögð á styrki til atvinnunýsköpunar og atvinnuppbyggingar í dreifbýli.135

Fleiri sérhæfðir sjóðir í öðrum greinum en landbúnaði voru settir á laggirnar hver af öðrum. Byggingarsjóði ríkisins var ætlað að lána einstaklingum, sem höfðu ekki atvinnu af landbúnaði, til íbúðarkaupa. Húsnæðismálastofnun ríkisins var stofnuð árið 1957 og hafði það hlutverk að fjármagna húsnæðisframkvæmdir og stuðla að útrýmingu heilsuspillandi húsnæðis, en töluvert var af slíku húsnæði eftir stríðsárin. Árið 1999 voru samþykkt lög sem fólu í sér að Byggingarsjóður verkamanna, Byggingarsjóður ríkisins og Húsnæðismálastofnun ríkisins voru sameinuð og til varð Íbúðalánasjóður sem lánar einstaklingum, félögum, sveitarfélögum og félagasamtökum fé til íbúðakaupa, nýbygginga og endurbóta á íbúðarhúsnæði.136

Útgerðarfélög höfðu tækifæri til að afla rekstrarfjár úr ýmsum sjóðum á vegum ríkisins. Fiskveiðasjóður Íslands hóf starfsemi árið 1905 og skyldi efla fiskveiðar og sjávarútveg. Lánaði sjóðurinn fé til kaupa á skipum og veiðarfærum auk þess sem sjóðurinn studdi ýmis verkefni er stuðluðu að bættum fiskveiðum. Til að mynda styrkti sjóðurinn menn til að kynna sér fiskverkun og veiðiaðferðir erlendis auk þess sem sjóðurinn veitti viðurkenningu fyrir atorku og nýjungar í veiðum og vinnslu.137

Eitt af meginviðfangsefnum Nýsköpunarstjórnarinnar sem settist að völdum 1944 var að endurnýja framleiðslutæki þjóðarinnar og fjölga þeim. Einn liður í þeim aðgerðum var að útvega lánsfé til ýmissa framkvæmda á hagstæðum kjörum. Árið 1946 var stofnlánadeild sjávarútvegsins sett á laggirnar í Landsbankanum; henni var ætlað að veita stofnlán til framkvæmda í sjávarútvegi og stoðgreinum hans. Samkvæmt lögum um stofnlánadeild nr. 45/1945 máttu vextir af lánum ekki vera hærri en 2,5%. Það var að mati stjórnenda Landsbankans of lágt miðað við þá vexti sem þá tíðkuðust.138 Á þessum tíma nær þrefaldaðist togarafloti landsmanna (mynd 1) þegar nýsköpunartogararnir svokölluðu voru keyptir til landsins. Stofnlánadeildin starfaði til ársins 1966, en þá tók Fiskveiðasjóður Íslands við eignum, skuldum og ábyrgðum stofnlánadeildarinnar.139

Aflatryggingarsjóður sjávarútvegsins var stofnaður árið 1962, en honum var ætlað að bæta aflahlut skipa og áhafna þegar veiðar brugðust. Sjóðurinn starfaði í þremur deildum. Ein greiddi útvegsmönnum bætur vegna aflabrests, önnur greiddi bætur á verð sumra fisktegunda til þess að efla veiðar á þeim og hin þriðja greiddi sjómönnum fæðispeninga eftir settum reglum.140 Aflatryggingarsjóður rann inn í Fiskveiðasjóð Íslands árið 1986 ásamt Tryggingarsjóði fiskveiðimanna sem hafði starfað síðan 1961.141 Árið 1969 var Verðjöfnunarsjóður fiskiðnaðarins stofnaður með það að markmiði að draga úr áhrifum verðsveiflna á útfluttum sjávarafurðum, en verðbólga fór vaxandi um þetta leyti eins og fjallað var um í kaflanum um peningamál (mynd 11). Má segja að um nokkurs konar öryggissjóð hafi verið að ræða til að jafna sveiflur milli góðu og mögru áranna í greininni.142 Starfaði sjóðurinn til ársins 1990, en þá tók Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins við hlutverki hans, eignum og skuldum.143

Aldurslagasjóður var stofnaður árið 1978 í þeim tilgangi að ýta undir að gömul og óhentug skip yrðu tekin úr umferð og eyðilögð. Úreldingarsjóður sem stofnaður var tveimur árum síðar hafði svipað hlutverk144 en báðir voru sjóðirnir settir undir Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins árið 1990. Hagræðingarsjóður hafði víðtækara hlutverk en forverar hans, en honum var ætlað að stuðla að aukinni hagkvæmni í útgerð með því að laga stærð og afkastagetu fiskiskipastólsins að afrakstursgetu nytjastofna sjávar og jafnframt að aðstoða byggðarlög sem áttu undir högg að sækja vegna breytra útgerðarhátta.145 Árið 1994 voru samþykkt lög á Alþingi þar sem kveðið var á um stofnun Þróunarsjóðs sjávarútvegsins sem tók við starfsemi Hagræðingarsjóðs auk eigna og skulda atvinnutryggingadeildar og hlutafjárdeildar Byggðastofnunar. Vandi sjávarútvegs á þessum tíma var sá að afkastageta greinarinnar hafði aukist meira en svaraði til aukins afla. Sjóðnum var ætlað að auka arðsemi í útvegi með því að kaupa fiskvinnslustöðvar og framleiðslutæki og greiða styrki til úreldingar fiskiskipa svo að dregið yrði úr afkastagetu í greininni.146

Iðnaðarmenn og smærri iðnfyrirtæki fengu aðgang að lánasjóði þegar Iðnlánasjóði var komið á fót árið 1935. Sjóðurinn veitti lán til kaupa á vélum, stærri áhöldum og einnig til rekstrar ef nægar tryggingar voru til staðar. Iðnlánasjóði var ætlað að efla iðnað og framfaraviðleitni hjá smærri iðnrekendum, en á þessum tíma hallaði á þá á lánamarkaði vegna ónógra trygginga. Sambærilegir sjóðir höfðu verið stofnaðir í Svíþjóð, Danmörku og Noregi í sama tilgangi.147 Framkvæmdabanki Íslands var stofnaður 1953 og lánaði til margvíslegra fjárfestinga, svo sem áburðarverksmiðju og sementsverskmiðju. Meðan bankinn starfaði lánaði hann meira fé til framkvæmda í iðnaði en Iðnlánasjóður. Framkvæmdabankinn var lagður niður árið 1967, en þá tók Framkvæmdasjóður Íslands við starfsemi bankans. Sá sjóður veitti ekki lán beint til iðnfyrirtækja, heldur ráðstafaði hann fjármagni fyrir milligöngu Iðnlánasjóðs. Við inngöngu Íslands í EFTA var Iðnþróunarsjóður settur á stofn samkvæmt sérstökum samningi milli ríkisstjórna Norðurlanda. Tilgangur sjóðsins var að stuðla að tækni- og iðnþróun landsins og laga iðnaðinn að breyttum markaðsaðstæðum vegna inngöngu landsins í EFTA. Veitti sjóðurinn lán til ýmissa fjárfestingarframkvæmda auk þess sem hann veitti ábyrgðir á lánum gagnvart þriðja aðila. Þá veitti sjóðurinn lán og styrki í sérhæfðari verkefni, t.d. rannsóknir, markaðsathuganir og tækniaðstoð.148

Árið 1970 hóf Útflutningslánasjóður starfsemi, en hlutverk hans var að veita lán til útflutnings stórra tækja og véla sem framleiddar voru á hér á landi auk þess að veita innlendum aðilum lán til þess að kaupa tæki og vélar sem framleiddar voru innanlands. Til að mynda veitti sjóðurinn lán til kaupa á fiskvinnsluvélum, stálgrindarhúsum, yfirbyggingum bíla, trésmíðavélum, skipasmíði og færiböndum auk fleiri véla og tækja í ólíkum atvinnugreinum.149 Árið 1998 var Fjárfestingarbanki atvinnulífsins hf. stofnaður og tók við nokkrum fjárfestingarlánasjóðum ríkisins eins og áður sagði, en þó hvarf hluti eignanna til Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins. Fjárfestingarbankinn var þáttur í einkavæðingarferli bankakerfisins og skref í því að draga úr áhrifum ríkisvaldsins á fjármálamarkaði. Bankinn átti að sinna lánveitingum til viðskiptalífsins og veita viðskiptabönkunum samkeppni. Starfsemi bankans fólst meðal annars í að sinna ráðgjöf um samruna og flutning fyrirtækja, finna nýjar leiðir í fjármögnun fyrirtækja og veita aðstoð við stækkun þeirra. Árið 2000 sameinaðist Fjárfestingarbankinn Íslandsbanka.150

Með lögum nr. 64/1985 var Byggðastofnun sett á laggir, en hlutverk hennar var að stuðla að þjóðhagslegri hagkvæmni í byggðaþróun, og starfar hún enn. Segja má að stofnunin eigi rætur að rekja til Atvinnubótasjóðs sem hefur frá 1966 heitið Atvinnujöfnunarsjóður, en honum var ætlað að stuðla að jafnvægi í byggð landsins. Byggðastofnun hefur komið að undirbúningi, skipulagningu, fjármögnun og lánveitingum vegna ýmissa verkefna sem er ætlað að efla búsetu, atvinnu og nýsköpun á landsbyggðinni. Hlutverk stofnunarinnar hefur einnig falist í því að fylgjast með framvindu byggðar í landinu með áætlanagerð um atvinnu- og byggðamál.151

Af þessu má ráða að sparisjóðir og viðskiptabankar hafa ekki setið einir að fjármálamarkaðnum á Íslandi. Fyrir utan innlánsdeildir kaupfélaga og Póstgíróstofuna hefur fjöldi sjóða og lífeyrissjóða starfað hér, og allir hafa tekið sinn hluta af kökunni. Auk þessa skal bent á eignaleigur, verðbréfasjóði og ýmsar stofnanir sem sinna viðskiptum með hlutabréf og verðbréf. Verðbréfasjóðir tóku fyrst til starfa á Íslandi árið 1985. Starfsemi eignaleiga jókst verulega árið 1986 eftir að þeim var heimilað að ráðast í erlendar lántökur. Hlutabréfamarkaður fór að eflast árið 1984 þegar einstaklingum var veittur skattaafsláttur vegna hlutabréfakaupa.152 Verulega dró úr starfsemi kaupfélaganna og Sambands íslenskra samvinnufélaga árið 1991 þegar starfsemi Sambandsins var skipt upp í smærri hlutafélög eftir tilraunir til að endurheimta sinn fyrri styrk.153

Ýmsar aðgerðir stjórnvalda aðrar en rekstur fjárfestingarsjóða höfðu einnig veruleg áhrif á fjármálastarf. Á árunum 1950–1970 var eftirspurn eftir lánsfé jafnan töluvert meiri en framboð. Opinberir aðilar ákváðu vexti eins og áður var getið, og í stað þess að gefa þá frjálsa og láta markaðinn leita jafnvægis var lánsfé skammtað og litið á útlán sem fyrirgreiðslu. Var íhlutun hins opinbera tíð og sjaldan árangursrík eins og rakið var í kaflanum um peningamál. Ísland gerðist aðili að EES 1. janúar 1994 (lög nr. 2/1993), og við það var komið á fullu frelsi í fjármagnsviðskiptum og -flutningum innan svæðisins.

Þetta yfirlit yfir fjármálastofnanir og opinber afskipti af fjármálamarkaði er auðvitað ekki tæmandi, en þó er getið allra helstu þátta með það fyrir augum að gefa mynd af því rekstrarumhverfi sem sparisjóðir hafa starfað í. Þessi markaður virðist hafa sætt miklum opinberum afskiptum. Sú athugun á stjórn peningamála hérlendis sem finna má í 3. kafla skýrslunnar, um sparisjóði, hlutverk og stöðu þeirra á fjármálamarkaði, rennir einnig stoðum undir þá tilgátu, en varpar jafnframt ljósi á þá staðreynd að opinber afskipti voru ekki bundin við Ísland.

3.4 Sparisjóðir

3.4.1 Upphaf sparisjóða

Fyrsti sparisjóðurinn, Allgemeine Versorgungsanstalt, var stofnaður árið 1778 í Þýskalandi. Fram að þeim tíma hafði venjan verið sú að einungis fólk í sæmilegum efnum stæði í bankaviðskiptum. Sú skoðun hafði verið á sveimi nokkra hríð að mikilvægt væri að láglaunafólki stæði ódýrt lánsfé til boða og að það gæti lagt fyrir lágar fjárhæðir og fengið greidda af þeim vexti. Talsmenn þeirrar hugmyndar komu víða að, til dæmis frá embættismönnum, kirkjunni og sveitarstjórnum. Bent var á að með auknum sparnaði yrði fólk færara um að standa á eigin fótum og því drægi úr þörfinni á framfærslustyrkjum. Þar að auki myndi aðgengi láglaunafólks að fjármagni draga úr fátækt, og jafnframt bent á þá siðferðislegu skyldu að hjálpa þeim sem minna mættu sín. Mikil áhersla var lögð á það að sameiginlegur sparnaður fólks yrði nýttur í þeirra þágu. Á þessum hugmyndum hvíldi fyrsti sparisjóðurinn líkt og aðrir sem stofnaðir voru í kjölfarið. Í Þýskalandi voru sparisjóðirnir upphaflega í eigu bæjar- og sveitarfélaga og höfðu það að meginmarkmiði að þjónusta láglaunafólk sem aðrar fjármálastofnanir sóttust ekki eftir að eiga viðskipti við. Skömmu eftir að fyrsti sparisjóðurinn hóf starfsemi voru stofnaðir sparisjóðir víðs vegar í Sviss. Eftir aldamótin 1800 hófu sparisjóðir starfsemi í Bretlandi, og voru þeir orðnir 78 talsins þar í landi árið 1816.154 Fyrsti sparisjóðurinn í Danmörku, Holsteinborg Sparekasse, var stofnaður í Skælskør í Danmörku árið 1810 og var hann jafnframt fyrsti sparisjóðurinn á Norðurlöndum. Sparisjóðum í Danmörku fór síðan ört fjölgandi næstu ár þrátt fyrir erfiðleika í efnahagsmálum. Hlutverk þeirra var umfram allt að ávaxta sparifé láglaunafólks og bæta almenna velferð. Upp úr 1830 batnaði efnahagsástandið og samkeppni á bankamarkaði jókst samhliða auknum útlánum.155 Um 1840 fóru dönsku sparisjóðirnir að reyna að ávaxta veltu sína sjálfir með útlánum, og lánuðu þeir þá aðallega til framkvæmda í landbúnaði með veðum í fasteignum, en hefðbundnir viðskiptabankar lánuðu hins vegar til áhættusamari verkefna.156

3.4.2 Sparisjóðir á Íslandi

Á þeim tíma er sparisjóðir voru að skjóta rótum í Danmörku voru engar hefðbundnar lánastofnanir á Íslandi, engin sjálfstæð peningaútgáfa, og fjármálakerfi landsins var vanþróað. Árið 1836 ákvað danska stjórnin í samráði við embættismenn á Íslandi að bannað yrði að nota seðla hér á landi, og skyldi einvörðungu notast við silfurmynt við greiðslu skatta og annarra gjalda. Helsta ástæða stjórnarinnar fyrir banninu var óregla í peningamálum hér á landi. Íslendingar þrýstu lítt á stjórnvöld að aflétta banninu, og var það ef til vill til marks um hve lítil hefð var fyrir peningaviðskiptum hérlendis.157 Innviðir samfélagsins voru veikburða, fátækt landlæg, landið einangrað og mikill hluti þjóðarinnar bændur, en annars staðar í Vestur-Evrópu var komin fram fjölmenn borgarastétt.158 Viðskipti voru yfirleitt vöruskipti með innskriftum í verslunum. Þar að auki skiptust menn á gjaldgengum varningi, aðallega ull, fiski, smjöri og búpeningi. Vinnulaun voru jafnvel greidd með varningi. Vinnufólk til sveita fékk greitt í ull, fatnaði, tólg og sambærilegum vörum, en fólk í verslun fékk til að mynda laun sín greidd inn á viðskiptareikning með úttektarheimild í varningi. Það voru einkum embættismenn og handverksmenn í bæjum sem fengu greidd laun í peningum. Um miðja 19. öld hófst umræða um peningaskort. Hún átti rætur að rekja til þess verðlagskerfis sem notað var í landinu fram undir lok aldarinnar. Alþingi sendi frá sér bænaskrá þar sem óskað var eftir stofnun banka sem byði upp á lánastarfsemi, víxilviðskipti og gjaldeyrisviðskipti. Beiðninni var hafnað, danska stjórnin sá ekki hag sinn í því að setja upp útibú danska Þjóðbankans á Íslandi, en benti Íslendingum á að stofna sparisjóði.159 Sparisjóðir urðu því til hér í nánast peningalausu samfélagi. Safnað skyldi saman þeim litlu peningum sem til voru á heimilum til þess að ávaxta þá. Vextir kæmu frá þeirri þóknun sem framkvæmdaaðilar (oftast opinberir) gátu hæglega borgað af arðbærri fjárfestingu. Með þessu sköpuðust forsendur fyrir því að innviðir samfélagsins gætu byggst upp til framdráttar fátækri þjóð þar sem iðnvæðing hafði vart hafist.

3.4.2.1 Hlutverk og starf sparisjóða

Hlutverk sparisjóðanna markaðist mjög af því félagsformi sem þeir störfuðu eftir (sjálfseignarstofnanir) og afstöðu stofnenda (stofnfjáreigenda) til þeirra. Hlutverk stofnfjáreigenda var meðal annars að vera gæslumenn og ábyrgðarmenn sjóðanna og standa vörð um hag þeirrar byggðar sem sparisjóðurinn starfaði í. Stofnendur sparisjóðanna höfðu ekki miklar væntingar um að ávaxta stofnfé sitt, heldur litu þeir frekar á það sem framlag til eflingar atvinnulífs og almennrar samfélagsþróunar í heimabyggð.160 Stofnfjáreigendur eru þeir kallaðir sem leggja til eigið fé í sjálfseignarstofnanir eins og sparisjóði og eru því hliðstæðir hluthöfum í hlutafélögum. Stofnfjáreigendur voru ýmist einstaklingar úr röðum heimamanna, sveitarfélög eða sýslusjóðir.161

Í samþykktum elstu sparisjóðanna er kveðið á um að helsti tilgangur þeirra sé að geyma og ávaxta peninga heimamanna og greiða fyrir viðskiptum þeirra.162 Sparisjóðirnir ávöxtuðu

fé sitt aðallega með kaupum á ríkisskuldabréfum, veðdeildarbréfum eða öðrum skuldabréfum sem álitin voru sambærileg ríkisskuldabréfum. Þá lánuðu þeir fé til einstaklinga gegn tryggum handveðum eða veðum í jörðum og húseignum. Einnig tíðkaðist að sparisjóðirnir veittu lán gegn sjálfskuldarábyrgð, og var þess þá einatt krafist að ábyrgðarmenn væru tveir. Sparisjóðirnir veittu víxillán ef ábyrgðarmenn töldust áreiðanlegir, en algengt var að lán til fyrirtækja væru í formi víxil- og ábyrgðarlána. Í samþykktum nokkurra sparisjóða var skýrt kveðið á um að stjórnarmenn mættu ekki taka lán hjá sínum sjóði eða ábyrgjast lán frá honum. Þá er þess getið að íbúar í heimabyggð gangi fyrir um lán úr sparisjóðnum.163

Sparisjóðirnir þóttu varkárir í lánveitingum. Dæmi voru um að sparisjóðir gerðu veðköll þegar þeim þótti lánastaða einstakra viðskiptavina orðin tvísýn. Ef ekkert af ofangreindum veðum var tiltækt voru jafnvel tekin veð í bústofni. Afskriftir útlána voru sjaldgæfar í bókum sparisjóðanna. Í lengstu lög reyndu þeir að forðast að setja fasteignir undir hamarinn og dæma ábyrgðarmenn til greiðslu. Reyndu þeir frekar að semja við viðskiptamenn sína um að greiða skuldir þegar betur áraði þannig að ekki var gengið beint að skuldurum þótt greiðslur bærust ekki á tilsettum tíma. Eina af ástæðum lítilla afskrifta má einnig telja að stjórnir og gjaldkerar þekktu yfirleitt vel til efnahags og greiðslugetu lántakenda heima í héraði þannig að ekki var rennt blint í sjóinn í lánveitingum.164

Þó gátu komið upp aðstæður þar sem beita þurfti hörku við innheimtu, en það gerðist þá helst þegar illa áraði í samfélaginu og viðskiptamenn vildu fá greitt út það fé sem þeir áttu inni í sparisjóðnum. Við slíkar aðstæður kom stundum upp lausafjárvandi, og var þá ekki önnur leið fær en að innheimta það fé sem sjóðirnir áttu útistandandi. Settu nokkrir sparisjóðir í samþykktir sínar að innstæðueigendur skyldu láta vita með nokkurra mánaða fyrirvara ef þeir ætluðu að fá fé sitt greitt út, að því gefnu að fjárhæðin færi yfir tiltekin mörk. Þegar slíkt kom upp gengu sparisjóðirnir í það verk að innheimta útistandandi kröfur, og lántakendum var gefinn frestur til að inna greiðslurnar af hendi. Innheimtubréfin voru persónuleg og orðalag þeirra réðst af því hver skuldarinn var. Til að mynda var notað mildara orðalag ef skuldarinn var kona. Bréfin voru einatt varfærnislega orðuð, ástæður fyrir innheimtu skuldarinnar tilgreindar og bent á mikilvægi þess að heimamenn stæðu saman um heilbrigðan rekstur sparisjóðsins.

Kæmi sú staða upp að skuldari gæti ekki orðið við kröfum sparisjóðsins um greiðslur var oft kallaður saman fundur ábyrgðarmanna sem fór yfir viðskiptamannabókina og handvaldi skuldara sem innheimta skyldi litlar fjárhæðir hjá. Við erfiðar aðstæður var látið duga að senda lántakendum innheimtubréf en jafnframt brugðið á það ráð að senda bréf til þeirra sem ætluðu að taka út fé sitt þar sem þeir voru hvattir til sparnaðar og ef til vill ýjað að því með kurteislegum hætti að óviturlegt væri að taka peninga sína út.165

Til þess að mæta áföllum í rekstri sparisjóðanna lögðu stofnfjáreigendur til fjármagn í varasjóði. Varasjóður sparisjóðanna er hrein eign sjóðanna umfram skuldir þeirra. Yfirleitt voru þær fjárhæðir óverulegar og greiddar út þegar sparisjóðunum hafði safnast eigið fé. Varasjóðunum var ætlað að bæta það tap sem kæmi upp í rekstri sparisjóðanna, og því stærri sem varasjóðirnir voru í hlutfalli við starfsfé sparisjóðanna, þeim mun greiðslufærari voru sjóðirnir.166

Sparisjóðirnir höfðu félagsleg markmið. Þeim var ekki heimilt að greiða stofnfjáreigendum sínum arð af stofnfé, en þeim var heimilt að greiða þeim fjárhæð sem samsvaraði hámarksávöxtun af innlánum. Þess í stað skyldi hlutur arðsins renna til samfélagslegra verkefna sem voru af ýmsum toga. Í Hafnarfirði gaf sparisjóðurinn skírnargjafir og studdi skólastarf, svo dæmi sé tekið.167 Í útgefnum söguritum um einstaka sparisjóði má finna ítarlegar upplýsingar um stuðning þeirra við ýmis samfélagsleg verkefni.168

Í einhverjum tilvikum störfuðu sparisjóðirnir líkt og félagsmálastofnanir. Það sést af því að víxillán jukust mjög í Hafnarfirði í kreppunni á fjórða áratug 20. aldar, að því er virðist til einstaklinga í fjárhagsvanda öðrum fremur.169 Ekki verður séð af heimildum að af þessu hafi hlotist verulegt útlánatap þar sem afkoma sjóðsins var góð allan þennan áratug.170 Það ætti m.a. að benda til þess að stjórnendur hafi vitað hverjir voru áreiðanlegir lántakar og hverjir ekki. Þá má nefna athyglisvert samstarf milli sveitarfélags og sparisjóðs í Hafnarfirði um íbúðalán til efnaminni fjölskyldna sem opinberir sjóðir höfðu neitað um lán. Kom þá til ábyrgð sveitarfélagsins sem reyndi á ef lántakandi stóð ekki í skilum.171 Annað dæmi má finna á Suðurnesjum þar sem sparisjóðsstjóri freistaðist til að hlaupa undir bagga með efnalitlum einstaklingum sem gátu svo ekki staðið í skilum.172 Dæmi af þessu tagi hljóta að hafa aukið félagsauð173 allverulega því að ekki verður séð að aðrar fjármálastofnanir en sparisjóðirnir hefðu hlaupið undir bagga með sambærilegum hætti. Þetta virðist hafa verið staðfest með víðtækum viðskiptum heimamanna við sjóðina, en alla tíð voru innstæður betur tryggðar í bönkunum, einkum ríkisbönkunum, allt fram til ársins 1999.174

Þegar rekstur sparisjóðanna er skoðaður má sjá að lengst af var þar um hálfgert hugsjónastarf að ræða þar sem launagreiðslur voru afar lágar. Í Sparisjóði Keflavíkur voru gjaldkeranum einum greidd laun fram til ársins 1911, en þá samþykkti aðalfundur að greiða stjórnarformanni eitthvað fyrir sín störf.175 Hvort sem sparisjóðirnir störfuðu í sveit eða við sjó, þá studdu þeir bændur og fyrirtæki til kaupa á atvinnutækjum og húsnæði ásamt því að ávaxta fé almennings. Þar af leiðandi voru sparisjóðirnir mikilvægir í sinni heimabyggð, einkum fyrir einstaklinga og smærri fyrirtæki.176

Rétt er að ítreka að sparisjóðirnir störfuðu einatt á þröngum markaði sem viðskiptabanki hefði trúlega aldrei gert sér að góðu. Þeir voru því sveitarfélögunum mikilvægir. Þetta sést m.a. á því hversu ráðandi sparisjóðirnir voru á landsbyggðinni. Þeir störfuðu í mjög fámennum samfélögum, m.a. í Flateyjum báðum og Króksfjarðarnesi og fleiri fámennum sveitarfélögum frá því snemma á 20. öld og fram á hana miðja (mynd 19). Ekki er svo að skilja að þeir hafi verið fráhverfir því að starfa í stærri samfélögum. Höfuðstöðvar viðskiptabankanna voru í höfuðborginni og útibú þeirra á stöðum þar sem meiri háttar skipaútgerð var, enda sérhæfðu þeir sig í viðskiptum við hana eins og vikið verður að síðar. Þar sem viðskiptabankarnir voru fyrir virðast þeir hafa haft markaðsráðandi stöðu eins og innlánshlutdeildin sýnir (mynd 25). Víða annars staðar, sér í lagi á minni stöðum, höfðu sparisjóðirnir 100% markaðshlutdeild. Þetta átti einkum við innlán því að útlán áttu viðskiptabankarnir auðveldara með að veita landshorna á milli, jafnvel fyrir milligöngu sparisjóðanna.

Í ljósi þessarar samantektar má segja að sparisjóðir hafi um margt verið líkir kaupfélögum sem störfuðu á grundvelli samlagsforms177 og höfðu samfélagsleg markmið.178 Eigendurnir voru einatt margir, lögðu fram lítinn hlut179 og störfuðu líka í litlum samfélögum,180 og sjóðirnir voru kannski eini valkostur þeirra um viðskipti.

3.4.2.2 Sparisjóðir á fyrsta tímabili íslenskrar fjármálasögu

Samkvæmt Ritmálssafni Orðabókar Háskólans kemur orðið „sparisjóður“ fyrst fyrir í grein sem Jón Sigurðsson skrifaði í Ný félagsrit árið 1850. Þar heldur Jón á lofti þeirri skoðun sinni að reka mætti sparisjóði hér á landi að danskri fyrirmynd með það meginhlutverk að veita fólki tækifæri til að ávaxta sparifé sitt, en á þessum tíma geymdu aflögufærir einstaklingar fé sitt vaxtalaust á reikningi hjá kaupmönnum sínum eða heima við. Einnig benti Jón á að torveldur aðgangur að fjármagni stæði í vegi fyrir framförum og uppbyggingu atvinnulífs.181 Árið 1855 eða tveimur árum eftir að Alþingi leitaði til dönsku stjórnarinnar um að stofna útibú danska Þjóðbankans hér á landi lagði danski dóms- og Íslandsmálaráðherrann, Carl Frederik Simony, til að stofnaður yrði sparisjóður á Íslandi. Ekkert varð úr því í það skiptið. Þetta sama ár veitti Danakonungur Íslendingum verslunarfrelsi, en án innlendrar fjármálastofnunar var fyrirséð að erfitt yrði að efla íslenska verslunarstétt. Þrátt fyrir mikla þörf leið rúmur áratugur þar til fyrsta bankastofnun á Íslandi varð að veruleika.182 Eins og áður sagði var fyrsti vísirinn að sparisjóði hér á landi, Sparnaðarsjóður búlausra í Skútustaðahreppi, stofnaður af fátækum þingeyskum vinnumönnum árið 1858. Sjóðnum var meðal annars ætlað að lána sveitungum fé til nytsamlegra fyrirtækja. Sparnaðarsjóðurinn varð ekki langlífur og lagðist af árið 1864 vegna tregðu bænda til að skuldsetja sig og vegna lausafjárskorts.183

Fjórum árum síðar, 1868, var Sparisjóður Múlasýslna stofnaður á Seyðisfirði undir forystu sýslumanns af dönskum ættum, Ole Worm Smith. Helsti hvatinn að stofnun sparisjóðsins var aukin fjármálaumsvif í kjölfar síldveiða Norðmanna.184 Norðmenn greiddu út laun í reiðufé eins og fyrr var nefnt. Uppi voru svipaðar hugmyndir þar og í Skútustaðahreppi, að nýta fjármagnið til uppbyggingar atvinnuvega og framfara á nærsvæði. Sparisjóðnum varð þó ekki langra lífdaga auðið og hann hætti starfsemi árið 1870.185

Árið 1873 var stofnaður sparisjóður í Reykjavík sem stækkaði hratt á fyrstu starfsárum sínum, enda fjölgaði íbúum í Reykjavík örar en annars staðar á landinu. Helstu ástæður þess má rekja til kreppu sveitasamfélagsins og aukinnar þilskipaútgerðar. Þá efldust iðnaður og þjónusta á þessum tíma vegna bættra samgangna. Á þessum tíma voru íbúar Reykjavíkur um tvö þúsund, og eftir fyrsta starfsárið voru viðskiptavinir sparisjóðsins 157, en árið 1887 voru þeir orðnir 1.776 með búsetu víða um Suður- og Vesturland auk Reykjavíkur.186 Sama ár var Sparisjóður Siglfirðinga settur á laggirnar, en hann er nú elsta starfandi fjármálastofnun landsins. Þremur árum síðar var stofnaður sparisjóður á Ísafirði. Árið 1879 var Sparisjóður Höfðhverfinga stofnaður, og árið 1884 Sparisjóður Svarfaðardals, síðar nefndur Sparisjóður Svarfdæla. Ári síðar voru stofnaðir tveir sparisjóðir í Eyjafirði, annars vegar Sparisjóður Akureyrar og hins vegar Sparisjóður Arnarneshrepps.187

Af þeim átta sparisjóðum sem starfræktir voru árið 1885 voru fimm við Eyjafjörð (mynd 17). Fjöldi sparisjóða á Norðurlandi skýrist af þilskipaútgerð í fjórðungnum sem hófst upp úr miðri 19. öld og var mjög öflug á þessum tíma. Verðmæti sjávarafurða jókst mjög á erlendum mörkuðum á þessum árum og fólk fluttist unnvörpum í sjávarbyggðirnar. Almenningur hafði því meira fé milli handanna en áður og neysla jókst. Þá hófst sauðasala til Bretlands skömmu síðar og fengu bændur borgað í peningum fyrir afurðir sínar. Arður af fiskafurðum og sauðasölu hafði jákvæð áhrif á atvinnulíf nyrðra, og verslun efldist þar til muna.188 Þilskipaútgerð var að vísu öflug víða annars staðar á landinu, m.a. við Faxaflóa og á Vestfjörðum, en sérstaða hennar við Eyjafjörð fólst í því að skipin voru ekki í eigu fárra fjársterkra aðila (oft kaupmanna), heldur tóku bændur sig saman og keyptu sér þilskip. Þannig gátu efnalitlir menn eignast hlut í þilskipi.189 Þetta fyrirkomulag bendir til samstöðu og félagsvitundar, og að reynsla af rekstri þar sem margir komu að málum, þ.e. félagsrekstrarformi, hafi aukist í kjölfarið. Það kann að hafa flýtt fyrir stofnun sparisjóða þar og auðveldað rekstur þeirra. Á Norðurlandi áttu kaupfélög og Samband íslenskra samvinnufélaga líka upptök sín og efldust þegar fram liðu stundir eins og sjá má á Kaupfélagi Þingeyinga á Húsavík (KÞ) og Kaupfélagi Eyfirðinga á Akureyri (KEA).190 Þetta kann einnig að hafa eflt frumkvæði, stuðlað að jafnari tekjudreifingu og vakið almenna þörf fyrir innlánsform.

3.4.2.3 Sparisjóðir á öðru tímabili íslenskrar fjármálasögu

Stofnun fyrsta viðskiptabankans, Landsbanka Íslands, markar upphaf annars tímabils íslenskrar fjármálasögu. Með tilkomu hans 1885, en þó ekki síður eftir stofnun Íslandsbanka 1903, jókst samkeppni milli fjármálastofnana til mikilla muna, og kepptust þær við að lána viðskiptavinum fé. Vegna smæðar sparisjóðanna gátu þeir ekki orðið við aukinni þörf atvinnulífsins fyrir fjármagn. Fyrir vikið áttu aðrar fjármálastofnanir greiða leið inn á starfssvæði þeirra.191 Sparisjóðir máttu lengi vel ekki veita gjaldeyrisþjónustu, og það olli því að stór fyrirtæki, einkum í útgerð, beindu viðskiptum sínum til þeirra fjármálastofnana sem það máttu þótt í öðrum byggðarlögum væri.192 Fljótlega eftir aldamótin tóku bæði Landsbanki Íslands og Íslandsbanki að stofna útibú úti á landi. Það bætti aðgang fólks og fyrirtækja í dreifbýli að lánsfé. Fram að þeim tíma hafði Landsbankinn lánað stærri sparisjóðum fjármagn til að mæta eftirspurn eftir lánsfé í héraði. Þannig gat Landsbankinn í raun sparað sér kostnað við rekstur útibúa áður en Íslandsbanki kom til sögu.193 Eins og áður sagði var fyrsta útibú Landsbankans stofnað á Akureyri 1902, og tveimur árum síðar var opnað útibú á Ísafirði og jafnframt sameinaðist Sparisjóður Ísafjarðar bankanum. Íslandsbanki opnaði útibú á Akureyri, Ísafirði og Seyðisfirði á þessum tíma. Sparisjóður Akureyrar og Sparisjóður Seyðisfjarðar runnu inn í Íslandsbanka árið 1904. Sama ár sameinaðist Sparisjóður Norðuramtsins á Akureyri Íslandsbanka. Sparisjóður Eskifjarðar varð að útibúi Landsbankans árið 1918, fjórum árum eftir stofnun sjóðsins, og Sparisjóður Vestmannaeyja var sameinaður útibúi Íslandsbanka árið 1920. Einungis þrír sparisjóðir lögðu algjörlega niður starfsemi á þessum árum, Sparisjóður Rosmhvalaneshrepps (1890–1892), Sparisjóður Vopnafjarðar (1890–1905) og Sparisjóður Vestur-Barðastrandarsýslu (1892–1918).194 Þó að bankarnir hafi sett upp útibú á völdum stöðum á landsbyggðinni teygðu þeir jafnframt viðskipti sín yfir í önnur byggðarlög þar sem engin útibú voru til staðar. Þess voru dæmi að sparisjóðir gegndu eins konar umboðshlutverki fyrir útibú bankanna. Til að mynda var hægt að fá, greiða og framlengja víxla frá útibúi Landsbankans á Eskifirði í starfsstöð Sparisjóðs Norðfjarðar á Neskaupstað. Mæltist þessi þjónusta vel fyrir meðal útvegsmanna á staðnum sem gátu fengið fyrirgreiðslu hjá sparisjóðnum sem veitti þá rekstrarlán, ýmist í eigin nafni eða fyrir hönd Landsbankans.195

Þrátt fyrir aukna samkeppni á fjármálamarkaði með fjölgun útibúa frá Landsbankanum og Íslandsbanka fjölgaði sparisjóðunum hratt vítt og breitt um landið í byrjun 20. aldar. Árið 1905 voru sparisjóðirnir orðnir 21 og 17 árum síðar, 1922, voru þeir orðnir 49 (mynd 19).

Líkt og árið 1885 voru sparisjóðir margir í Eyjafirði (mynd 17 og mynd 19). Árið 1922 var þá að finna nánast í öllum landshlutum og vekur fjölgun þeirra á Vestfjörðum og á Suðurlandi sérstaka athygli. Staðsetning sparisjóðanna ber þess vitni að nokkrir þeirra hafa fyrst og fremst þjónað landbúnaðinum, t.d. Sparisjóður Mýrasýslu í Borgarnesi og Sparisjóður Dalamanna í Búðardal. Vöxtur sjávarútvegs og þéttbýlismyndun við sjávarsíðuna ollu því að bændur fóru í auknum mæli að selja vörur sínar þangað í stað þess að stunda sjálfsþurftarbúskap,196 og peningar fóru að sjást í sveitinni líka. Til marks um þetta er m.a. sú hraða fjölgun nautgripa upp úr 1920 sem áður var nefnd (mynd 3).

Þegar þessar tölur eru skoðaðar nánar eftir landshlutum sést að 21 sparisjóður var á Norðurlandi árið 1925.197 Tólf sparisjóðir voru stofnaðir á Vestfjörðum upp úr aldamótunum, og á Suðurlandi og Suðvesturlandi hófu sjö sparisjóðir starfsemi í hvorum landshlutanum fyrir sig. Fæstir sparisjóðir voru á Austurlandi eða einungis þrír.

Í einni sýslu á landinu, Norður-Múlasýslu, var enginn sparisjóður. Flestir sparisjóðir voru í Eyjafjarðarsýslu og Þingeyjarsýslu, sjö í hvorri. Fimm sparisjóðir voru í Barðastrandarsýslu og fjórir í Ísafjarðarsýslu, Skagafjarðarsýslu og Árnessýslu. Flestir sparisjóðirnir í þessum sýslum voru smáir.198

Frá árinu 1872 til ársins 1925 fóru innstæður landsmanna í bönkum og sparisjóðum vaxandi, og námu 48,8 milljónum króna árið 1925. Þar af voru um 7,7 milljónir í sparisjóðum eða rétt um 16% af öllum innstæðum á landinu. Í einhverjum tilvikum lækkuðu innstæður í sparisjóðunum milli ára, en sú lækkun var óveruleg þar sem þær þrefölduðust að jafnaði á 10 ára fresti. Árin 1887 og 1904 lækkuðu innstæður í sparisjóðum verulega, en það kom til vegna þess að margir sparisjóðir runnu þá inn í bankana.

Allt frá stofnun sparisjóðanna fram til fullveldisársins 1918 voru heildarinnstæður flestra sparisjóða undir 100.000 krónum. Sparisjóður Reykjavíkur var eini sjóðurinn með innstæðu yfir 100.000 krónum uns hann var sameinaður Landsbankanum árið 1887. Næstu sparisjóðir sem náðu yfir 100.000 krónur í innstæðum voru Sparisjóður Ísafjarðar árið 1895 og Sparisjóður Akureyrar árið 1901. Árið 1903 fór Sparisjóður Árnessýslu yfir 100.000 krónur í innstæðum, og árið 1911 var hann eini sjóðurinn með yfir 300.000 krónur. Árið 1925 fóru innstæður þessa sparisjóðs yfir eina milljón króna, og þar með varð hann stærsti sparisjóður landsins. Næststærsti sparisjóðurinn á þessum tíma var Sparisjóður Mýrasýslu með rúmlega 750.000 krónur, og þar á eftir fylgdi Sparisjóður Sauðárkróks með rúmlega 500.000 krónur í innstæðum.199 Athyglisvert er að allir þessir sparisjóðir voru í víðlendum landbúnaðarhéruðum þar sem kjör voru talin rýrari en við sjávarsíðuna, enda fækkaði fólki verulega til sveita á þessum tíma.200 Sparisjóður Árnessýslu er að vísu nátengdur Stokkseyri og Eyrarbakka sem þá voru talsvert öflugar sjávarbyggðir. Sauðárkrókur hefur í seinni tíð verið tengdur sjávarútvegi og hefur vafalaust notið sjávarfangs á þessum tíma líka. Engin bein tenging er við sjávarútveg í Borgarnesi þar sem Sparisjóður Mýrasýslu var.

Vegna fjölgunar sparisjóða og vaxandi umsvifa þeirra jukust kröfur um að sett yrðu lög um starfsemi þeirra. Árið 1915 var lagt fram frumvarp um þetta efni á Alþingi og samþykkt með nokkrum breytingum frá upphaflegri tillögu. Samkvæmt þeim lögum skyldu sparisjóðir hafa það hlutverk að taka við fé einstaklinga, geyma það og ávaxta á sem tryggastan hátt. Einnig var í lögunum ákveðið hvaða atriði skyldu vera í samþykktum sparisjóða og hvernig stjórn skyldi kosin. Í lögunum voru enn fremur ákvæði um hve háa vexti stofnendur og ábyrgðarmenn máttu fá af því fé sem þeir lögðu fram. Þá var gert ráð fyrir því að allur hagnaður skyldi renna í varasjóð, en þó voru takmarkaðar heimildir til að greiða stofnfjáreigendum vexti af stofnfé sínu.201 Einn tilgangur laganna var að tryggja innra eftirlit sparisjóðanna, og máttu starfsmenn þeirra aldrei vera færri en tveir, bókari og gjaldkeri. Enda þótt sparisjóðirnir hefðu ekki lent í neinum stóráföllum hafði hraður vöxtur þeirra orðið til þess að menn töldu þörf á auknu eftirliti með starfsemi þeirra. Árið 1923 var samþykkt með lögum að skipa eftirlitsmann með bönkum og sparisjóðum. Það embætti var að vísu fljótlega lagt niður, en nokkurt eftirlit hélst þó með sparisjóðunum af hálfu ríkisvaldsins.

Þrátt fyrir fjölgun og aukin umsvif sparisjóða á Íslandi voru Íslandsbanki og Landsbankinn með mikla yfirburði á lánamarkaði. Árið 1929 var Landsbankinn með 40% allra útlána í bankakerfinu og Íslandsbanki með um 28%, en samanlögð útlán sparisjóðanna námu 7%. Hlutdeild Veðdeildar Landsbankans í útlánum nam 16%, og fóru flest útlánin til fasteignakaupa í bæjum og að hluta til bænda. Ræktunarsjóður Íslands, sem lánaði til bænda með veði í jörðum eða með tryggingum frá sveitarfélögum, og voru það hagstæðustu lán sem bændur gátu fengið á þeim tíma, var með 3% af heildarútlánum. Aðrir sjóðir, svo sem Söfnunarsjóður Íslands, Viðlagasjóður, Kirkjujarðasjóður og Fiskveiðasjóður, voru með samtals um 6% allra útlána.202

3.4.2.4 Sparisjóðir á þriðja tímabili íslenskrar fjármálasögu

Árið 1929 skall á alþjóðleg efnahagskreppa sem hafði djúptæk áhrif víða um heim. Árið 1930 varð Íslandsbanki gjaldþrota og við tók þriðja tímabil íslenskrar fjármálasögu sem einkenndist af mikilli miðstýringu fjármálamarkaðarins. Áhrifa kreppunnar fór að gæta á Íslandi ári síðar þegar verðhrun varð á íslenskum útflutningsafurðum. Mikið tap varð í sjávarútvegi og féll verðvísitala útflutnings um 40% milli áranna 1929 og 1931. Kreppan kom hart niður á fyrirtækjum í ýmsum greinum þar sem skuldasöfnun var mikil, og fjölmörg fyrirtæki urðu gjaldþrota. Þá var staða heimilanna bág eins og tölur um atvinnuleysi á þessum tíma benda til (mynd 8).

Taprekstur fyrirtækja kom illa niður á rekstri banka, en þrátt fyrir erfiðleika í efnahagslífi var Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis (SPRON) stofnaður árið 1932. Stofnun SPRON átti sér þann aðdraganda að hópur iðnaðarmanna, sem voru orðnir þreyttir á lánatregðu bankanna, fékk áhrifamenn úr Sjálfstæðisflokknum til liðs við sig um stofnun sparisjóðsins. Á þessum tíma höfðu framsóknarmenn sterk ítök í bankakerfinu í gegnum stjórnir bankanna. Með því að stofna SPRON hugðust sjálfstæðismenn því komast til aukinna áhrifa í bankakerfinu.203

Staða sparisjóða á landsbyggðinni var svipuð og hjá SPRON á fjórða áratug aldarinnar og einkenndist af kyrrstöðu í rekstri. Þrengt var að greiðslugetu viðskiptavina og gera þurfti skilmálabreytingar á lánum þar sem aðeins fengust greiddir vextir. Kreppulánasjóður hljóp stundum undir bagga með bændum sem gátu ekki staðið við skuldbindingar sínar.204 Á kreppuárunum dró úr innlánum hjá flestum sparisjóðum og jafnframt dró úr útlánagetu þeirra. Mikillar aðhaldssemi var gætt í útlánum, og þurftu viðskiptavinir oft og tíðum að færa sterk rök fyrir lánsþörf sinni.205

Mikil umskipti urðu í efnahagslífi landsmanna á árum seinni heimsstyrjaldar ef litið er til krepputímans á undan. Atvinnuleysi hvarf (mynd 8), kaupmáttur tók kipp (mynd 5), og fólk fór að byggja sér húsnæði (mynd 6). Efnahagur sparisjóðanna batnaði í takt við uppgang í efnahagslífi landsins, enda var hagur sparisjóðanna að verulegu leyti háður atvinnu- og efnahagsástandi í því héraði sem sjóðirnir störfuðu í.

Eins og áður sagði lögðu sparisjóðirnir sitt af mörkum til uppbyggingar nærsamfélagsins með lánveitingum til margvíslegra verkefna. Algengt var að sparisjóðir í útgerðarbæjum legðu fé til uppbyggingar í fiskiðnaði, enda sáu menn fram á að sjávarútvegur myndi skipa stóran sess í atvinnulífi byggðarlagsins eftir að stríði lyki. Í Neskaupstað tók sparisjóðurinn þátt í kaupum á tveimur togurum, byggingu dráttarbrautar og standsetningu á tveimur frystihúsum.206 Einnig má nefna að Sparisjóður Ólafsfjarðar átti mikinn þátt í endurnýjun skipaflotans við utanverðan Eyjafjörð, auk þess sem farið var út í kostnaðarsama hafnargerð á Ólafsfirði sem efldi byggðarlagið til lengdar. Þá var byggt upp hraðfrystihús sem átti eftir að þjóna íbúum Ólafsfjarðar næstu áratugi.207

Annars staðar, þar sem atvinnulíf var fjölbreyttara, tók útlánastefna sparisjóðanna mið af því. Til að mynda lánaði Sparisjóður Hafnarfjarðar til sundlaugarbyggingar í bænum og fjármagnaði árið 1946 smíði á elli- og hjúkrunarheimilinu Sólvangi sem lauk árið 1953. Á fyrri hluta fimmta áratugarins jukust lán til húsbygginga hjá sparisjóðnum, og kom það til vegna fjölgunar íbúa í Hafnarfirði, auk þess sem setuliðið hafði afnot af íbúðarhúsnæði í bænum. Mest áhrif á atvinnulífið í Hafnarfirði hafði tilkoma fjögurra stórra fiskvinnslufyrirtækja auk fjölda annarra fyrirtækja á öðrum sviðum sem flest voru í viðskiptum við sparisjóðinn. Þá kom sparisjóðurinn jafnframt að hafnarframkvæmdum auk þess sem hann veitti lán gegn ábyrgð sveitarfélaga og ríkisins.208

Á kreppuárunum skorti sparisjóðina innlán, en á fimmta áratugnum snerist dæmið við og nokkrir sparisjóðir lentu í vandræðum með að koma fjármagni í ávöxtun. Svo mikið var þá af innlánum í sparisjóðunum að ekki var unnt að ávaxta þau nema að hluta í útlánum. Tóku nokkrir sparisjóðir upp á því að leggja innlánin í Landsbankann til ávöxtunar, og þegar Landsbankinn setti skorður við innlánum brugðust sparisjóðir við með því að stofna innlánsbækur í nafni stjórnarmanna sem geymdu leyfilega hámarksfjárhæð.209

Efnahagslíf sjötta áratugarins einkenndist af mikilli verðbólgu (mynd 11), en jafnframt miklum framkvæmdum og nægri atvinnu. Á suðvesturhorni landsins fór af stað uppbygging í kringum bandaríska herinn á Miðnesheiði, áburðarverksmiðja byggð í Gufunesi 1954 og sementsverksmiðja á Akranesi 1958.210

Síldveiðar fóru vaxandi á Austfjarðamiðum og höfðu jákvæð áhrif á atvinnulíf í byggðum austanlands. Í Neskaupstað hófst síldarsöltun og öflugt síldarvinnslufyrirtæki tók til starfa. Uppgangur í atvinnulífinu hafði jákvæð áhrif á hag Sparisjóðs Norðfjarðar og mótaði starfsemi hans.211

Góðærisins í sjávarútvegi gætti þó ekki um allt land því að á sama tíma varð aflabrestur á Norðurlandi. Á Ólafsfirði fækkaði bátum töluvert, og jók það atvinnuleysi, enda var iðnaður fábreyttur í bænum. Íbúum fækkaði og á öllum sjötta áratugnum voru aðeins byggð fimmtán hús á Ólafsfirði. Undir lok áratugarins fór að rofa til þegar fiskur gekk á ný á grunnmið og síldveiðar margfölduðust.212

Í landbúnaðarhéruðum landsins gegndu sparisjóðirnir fjölþættu og veigamiklu hlutverki. Eftirspurn eftir lánsfé var mikil eftir stríð og voru lánsbeiðnir oft háar. Í Dölum hafði mæðiveiki í sauðfé valdið bændum stórtjóni og fór svo að fella þurfti allt sauðfé í sýslunni. Endurnýja þurfti allan bústofninn, reisa nýjar girðingar og byggja útihús. Studdi sparisjóðurinn dyggilega við þessar endurbætur, auk þess sem hann kom að öðrum verkefnum í sýslunni, svo sem samgöngumannvirkjum og lagningu síma á sveitabæi.213

Ekki er hér um tæmandi lýsingu að ræða á afkomu í einstökum landshlutum, en af þessari frásögn má sjá að afkoma sparisjóða var jafnan háð afkomu helstu atvinnugreina í héraði auk þess sem hlutverk þeirra var jafnan mikilvægt í samfélaginu.

Sjöundi áratugurinn einkenndist af miklum sviptingum í íslensku efnahagslífi. Á árunum 1961–66 var ágæt síldveiði sem átti mikinn þátt í uppgangi efnahagslífs. Árið 1961 veiddist síld allan ársins hring og barst meiri afli á land en dæmi voru til hér á landi. Næstu árin féllu aflamet og skipaflotinn varð stærri og öflugri með hverju árinu, einkum fjölgaði bátum mjög (mynd 1). Samhliða uppgangi í sjávarútvegi fjölgaði störfum töluvert í iðnaði, byggingar- og mannvirkjagerð, verslun og þjónustu. Árið 1967 varð aflabrestur í síldveiðum sem kom harkalega niður á efnahag landsmanna. Jafnframt varð mikið verðfall á lýsi, mjöli og frystum sjávarafurðum á erlendum mörkuðum, og skreiðarmarkaður í Nígeríu lokaðist vegna borgarastyrjaldar þar í landi.214 Þetta hafði mest áhrif á höfuðborgarsvæðinu og á Norður- og Austurlandi, en mun minni vestanlands og sunnan þar sem síldveiðar voru aldrei miklar.215

Íslenskur iðnaður efldist á sjöunda áratugnum, einkum undir lok hans, þegar verndar- og tollastefna fyrri ára vék fyrir auknu alþjóðlegu samstarfi. Tilkoma álvers í Straumsvík árið 1969 átti eftir að marka tímamót í íslensku atvinnulífi. Fram að þeim tíma framleiddi iðnaðurinn aðallega fyrir innanlandsmarkað og nam hlutfall iðnaðarvara af heildarútflutningi einungis um 1%.216

Í lok árs 1961 voru 65 sparisjóðir á landinu (mynd 20). Flestir voru stofnaðir á árunum 1910–1919. Ári síðar var enn einn sparisjóðurinn stofnaður, voru þeir þá orðnir 66, og höfðu aldrei verið jafnmargir. Fjölmargir sparisjóðir höfðu áður sameinast bönkum eða öðrum sparisjóðum og örfáir beinlínis verið lagðir niður.217

Athygli vekur að enn sem fyrr voru sparisjóðir fáir á Austurlandi. Einnig virðist sparisjóðum hafa fækkað á Suðurlandi frá árinu 1922 (mynd 19) en fjölgað töluvert í öðrum landshlutum. Fyrirfram hefði e.t.v. mátt ætla að þeim hafi farið fækkandi til sveita, en svo virðist ekki vera þegar horft er til Norðurlands, Borgarfjarðar og Dala.

Af 65 sparisjóðum á Íslandi árið 1961 voru 26 í sveitum (tafla 6).218 Í manntali árið 1960 er kauptún skilgreint sem þéttbýli með yfir 300 íbúa, en alls voru þá 37 kauptún á landinu. Í 22 þessara kauptúna voru sparisjóðir. Árið 1962 bættist Hveragerði í hóp þeirra kauptúna sem áttu sér sparisjóð. Auk þess voru bankaútibú í tveimur kauptúnum. Af þeim tólf kauptúnum þar sem enga fjármálastofnun var að finna áttu íbúar fjögurra þeirra greiðan aðgang að fjármálastofnun í öðru byggðarlagi. Átta kauptún voru því án fjármálastofnunar árið 1962, og voru þau öll austanlands og sunnan.

Þegar skoðuð er staðsetning fjármálastofnana eftir landshlutum kemur í ljós að 57% allra sparisjóða voru á Vestfjörðum og Norðurlandi, en einungis um 12% þeirra voru á Reykjanesi, Austurlandi og Suðurlandi (tafla 7).219 Um þriðjungur allra sparisjóða var í tveimur sýslum. Í Suður-Þingeyjarsýslu voru tíu sparisjóðir og í Eyjafjarðarsýslu níu. Þetta kemur ef til vill ekki á óvart, enda var löng hefð fyrir rekstri sparisjóða í Eyjafirði.220

Til að glöggva sig á stærð sparisjóðanna árið 1961 má skoða innstæður í þeim (tafla 8).221 Þar kemur í ljós að Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis var langstærstur sparisjóða á Íslandi með yfir 100 milljónir króna í innstæðum. Flestir sparisjóðir í kaupstöðum voru með spariinnlán upp á 10–25 milljónir króna, en í kauptúnum og sveitum með 1–5 milljónir króna í spariinnlánum. Þriðji hver sparisjóður í sveitum var mjög smár eða með undir 1 milljón króna í innlánum. Tafla 8 sýnir að 60% sparisjóða voru mjög smáir eða með undir 5 milljónir króna í spariinnlánum.

Mikill stærðarmunur var því á stærstu og minnstu sparisjóðunum, en rúmlega helmingur allra innstæðna og útlána var hjá fimm stærstu sparisjóðunum, og var hlutfallið um 70% þegar horft var til tíu stærstu sparisjóðanna (tafla 9).222 Höfðu þeir allir aðsetur í sveitarfélögum með fleiri en 800 íbúa.

Á sjöunda áratugnum voru menn farnir að velta fyrir sér stærð og gerð fjármálakerfisins. Flestir voru sammála um að bankar og sparisjóðir væru of margir og að sameiningar fjármálastofnana væri þörf.223 Frá 1963 fór sparisjóðum fækkandi, enda var gengið hart eftir því að sparisjóðir sameinuðust ríkisbönkunum, ekki síst á stöðum þar sem bankar höfðu sett upp útibú. Á sjöunda áratugnum fjölgaði viðskiptabönkum í einkaeign með tilkomu Verzlunarbankans og Samvinnubankans, og árið 1971 var Alþýðubankinn settur á laggirnar (tafla 2).

Sparisjóður Húsavíkur og Sparisjóður Húnavatnssýslu voru sameinaðir Landsbanka og Búnaðarbanka árið 1963. Árið 1964 hættu fjórir sparisjóðir starfsemi. Landsbankinn tók þá við rekstri eins stærsta sparisjóðs á landsbyggðinni, Sparisjóðs Akraness, og Búnaðarbankinn veitti Sparisjóði Holta- og Ásahrepps, Sparisjóði Sauðárkróks og Sparisjóði Stykkishólms viðtöku. Þá vekur athygli mikil aukning innstæðna hjá sparisjóðum og viðskiptabönkum á sama tíma, en þetta var tímabil mesta síldarævintýris á Íslandi. Í sparisjóðum jukust innstæður frá 1960 til 1964 um 372,3 milljónir króna eða um 63,6%, og á sama tíma jukust innstæður bankanna um 2.624,5 milljónir króna eða sem nemur 149%.224

Afgreiðslustöðum sparisjóða fækkaði þennan áratug í samræmi við fækkun sparisjóðanna almennt (mynd 21). Afgreiðslustaðir225 sparisjóða voru engu að síður um þrefalt fleiri en viðskiptabankanna árið 1960. Skömmu síðar, árið 1968, voru afgreiðslustaðir viðskiptabankanna orðnir fleiri en sparisjóðanna. Upp frá því fór munurinn hratt vaxandi næstu 15 árin eða svo, bæði vegna þess að sparisjóðum tók að fækka (mynd 18) við það að þeir gengu hver á fætur öðrum inn í starfandi viðskiptabanka, og að einhverju leyti vegna þess að sparisjóðir breyttust í viðskiptabanka. Framan af 20. öld voru viðskiptabankarnir tregir til að setja niður útibú annars staðar en í Reykjavík, en eftir að þrengja fór á markaði með stofnun nýrra banka horfðu þeir til fleiri staða til að tryggja sér viðskipti. Til sveita var algengt að sjá útibú Búnaðarbankans og Samvinnubankans steinsnar hvort frá öðru og sama gilti um Útvegsbankann og Verzlunarbankann í sjávarþorpum. Þá var Landsbankinn víða um land líka. Athyglisvert er að sjá að í upphafi þessarar aldar hafði aftur dregið saman með viðskiptabönkum og sparisjóðum hvað fjölda útibúa varðar, og var munurinn minnstur árið 2006 þegar afgreiðslustaðir sparisjóða voru 67 og banka 97 (mynd 21).

Til að standa vörð um hagsmuni sparisjóðanna og finna þeim sameiginlegan samstarfsgrundvöll var Samband íslenskra sparisjóða (SÍSP) stofnað 27. apríl 1967. Að stofnun þess stóðu 37 sparisjóðir víðs vegar af landinu. Sambandinu var einnig ætlað að gæta hagsmuna sparisjóða í lagalegu tilliti þar sem lagaleg staða þeirra var mun lakari en viðskiptabankanna og gerði þeim erfitt að keppa við þá. Helstu áherslumál SÍSP og sparisjóðanna voru að fá sömu starfsheimildir og réttarstöðu og keppinautarnir.

3.4.2.5 Sparisjóðir á fjórða tímabili íslenskrar fjármálasögu

Árið 1985 urðu kaflaskil í íslenskri fjármálasögu með auknu frjálsræði á markaði og meira einkaframtaki í bankarekstri. Þar með hófst fjórða tímabilið í sögu fjármálakerfisins á Íslandi.226 Með lögum nr. 87/1985 voru starfsheimildir sparisjóða rýmkaðar og felld úr gildi ákvæði eldri laga sem takmörkuðu starfsheimildir þeirra í samanburði við viðskiptabanka. Rekstrarform og eignarhald bankanna hélst óbreytt, enda var ríkið eftir sem áður ráðandi aðili á fjármálamarkaðnum. Með lögunum var heimilað að verðtryggja stofnfé, og stofnfjáraðilum var leyft að framselja stofnfé að tilteknum skilyrðum uppfylltum.227 Eftir að lögin tóku gildi varð samstarf sparisjóðanna nánara, og árið 1986 var Lánastofnun sparisjóðanna hf. komið á fót. Henni var ætlað að efla samstarf sjóðanna og gera þeim kleift að styðja hver annan í erfiðu árferði. Sama ár var stofnaður Tryggingarsjóður sparisjóðanna sem ábyrgðist innstæður viðskiptavina ef sparisjóður færi í þrot. Árið 1999 varð fyrirkomulag innstæðutrygginga síðan hið sama hjá viðskiptabönkum og sparisjóðum,228 og sátu þá sparisjóðir loks við sama borð og þeir hvað þetta snerti.

Rekstur hraðbanka var eitt þeirra verkefna sem sparisjóðir stóðu að sameiginlega, og náði það samstarf reyndar til viðskiptabankanna líka. Fyrsti hraðbankinn í heiminum var settur upp í Barclays-banka í Enfield í norðurhluta Lundúna árið 1967.229 Fyrsti hraðbankinn á Íslandi kom til árið 1985 fyrir samstarf viðskiptabanka og sparisjóða.230 Hraðbönkum fjölgaði síðan ört og voru orðnir nærri 150 árið 1997, þar af 43 á vegum sparisjóða (mynd 22). Þeim fjölgaði síðan enn og voru flestir árið 2007 eða 262 talsins, þar af 79 í eigu sparisjóða. Eftir það hefur þeim fækkað og voru 205 árið 2010.

Rýmra lagaumhverfi og aukið samstarf sparisjóða virðist hafa aukið markaðshlutdeild þeirra (mynd 25), en það kom þó ekki í veg fyrir frekari fækkun sjóðanna. Þeir voru orðnir 34 árið 1990 (mynd 18) og verulegt skarð var þá komið í landfræðilega dreifingu þeirra (mynd 23 og mynd 20). Sem fyrr voru þeir flestir við Eyjafjörð, á Vestfjörðum og í kringum höfuðborgina, en nánast horfnir af Suðurlandi, Austurlandi, Norðurlandi vestra og Snæfellsnesi. Sums staðar var ástæðunnar að leita í samruna við banka, en annars staðar í sameiningu sparisjóða. Þannig rann til dæmis Sparisjóður Hornarfjarðar inn í Sparisjóð Vestmannaeyja. Á þessum tíma voru fáir sparisjóðir eftir til sveita, en á höfuðborgarsvæðinu voru fjórir sparisjóðir starfandi. Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis rak fimm afgreiðslustaði á starfssvæði sínu og Sparisjóður Hafnarfjarðar, Sparisjóður vélstjóra og Sparisjóður Kópavogs tvær starfsstöðvar hver. Þá rak Sparisjóðurinn í Keflavík útibú í Garði og Njarðvík, en hið síðarnefnda var opnað árið 1977 og var fyrsta útibú sparisjóðs á landinu.231

Sókn viðskiptabankanna út á land á sjöunda áratugnum hélt áfram á þeim áttunda og níunda. Þeir ráku afgreiðslustaði og útibú á a.m.k. 46 stöðum utan höfuðborgarsvæðisins árið 1980 og a.m.k. 52 stöðum árið 1990.232 Afgreiðslustöðum viðskiptabankanna fjölgaði um 27 milli þessara ára, en sparisjóðanna eingöngu um 5 (mynd 21). Meðal annars teygðu viðskiptabankarnir anga sína til fámennra staða á borð við Reykhóla, Reykholt í Biskupstungum og Þykkvabæ (tafla 12 og tafla 13 í viðauka). Fækkun sparisjóða og fjármálastofnana í færri og stærri einingar var afleiðing af samkeppni á fjármagnsmarkaði á þessum tíma og vitnaði um vaxandi stærðarhagkvæmni í greininni í kjölfar aukins frjálsræðis á fjármálamarkaði.

Þrátt fyrir þessa sókn bankanna út á land á níunda áratugnum sóttu sparisjóðirnir á þegar horft er til hlutar þeirra í útlánum (mynd 24). Árið 1990 var markaðshlutdeild sparisjóðanna sú sama og Búnaðarbanka Íslands. En þegar stærð og styrkur bankastofnana eru metin má nota fleiri mælistikur en markaðshlutdeild. Á þessum tíma var eigið fé sparisjóðanna 4,0 milljarðar króna en eigið fé Búnaðarbanka 3,0 milljarðar, Íslandsbanka innan við 4,0 milljarðar og Landsbanka Íslands 5,8 milljarðar króna. Að þessu leyti voru því sparisjóðirnir sem heild næststærsti banki í landinu, og eru þá ekki talin með þau fyrirtæki önnur sem sparisjóðirnir ráku saman á þessum tíma. Ríki þeirra var því mikið.233

Áhugavert er að horfa til starfsmannafjölda sparisjóðanna og sjá hversu hár hlutur þeirra var í heildarfjölda bankastarfsmanna. Hlutur sparisjóðanna varð hæstur 21,5% árið 2001 samkvæmt tölum Fjármálaeftirlitsins (mynd 24). Til að draga upp mynd af þessu atriði lengra aftur í tímann var brugðið á það ráð að tengja saman þrjú talnasett, eitt frá Hagstofu Íslands, annað frá Seðlabankanum og hið þriðja frá Fjármálaeftirlitinu, og þannig varð unnt að skoða þróunina frá því skömmu eftir 1960.234 Athyglisvert er hversu lítill hlutur sparisjóðanna var í heildarfjölda bankastarfsmanna í upphafi tímabilsins eða í kringum 5%. Síðan jókst hann stöðugt fram til ársins 2001 eins og áður sagði. Þetta gerðist enda þótt sparisjóðum fækkaði stöðugt allt þetta tímabil (mynd 18). Árið 1983 fór hlutur sparisjóðanna í fyrsta skipti yfir 10%, fór svo yfir 15% í kringum 1990 og yfir 20% árið 2000.

Athyglisvert er að sjá að hlutur sparisjóðanna í útlánum var hærri en hlutur þeirra í heildarfjölda bankastarfsmanna nánast allt tímabilið. Frávikin voru rétt fyrir miðbik níunda áratugarins þegar sparisjóðirnir voru að hefja sókn sína og síðan ekki aftur fyrr en um aldamótin. Um það leyti voru sparisjóðirnir farnir að taka upp rekstrarlíkan viðskiptabankanna, en í kjölfar aukins frelsis á fjármálamarkaði jókst samkeppni. Sparisjóðirnir fóru að bjóða upp á fjölbreyttari fyrirgreiðslu sem miðaði að því að veita viðskiptavinum alhliða fjármálaþjónustu. Þeir tóku að bjóða sérsniðna þjónustu ætlaða námsmönnum auk þess að bjóða viðskiptavinum upp á rafræn kortaviðskipti, heimabanka og aukinn aðgang að hraðbönkum. Þá fjárfestu sparisjóðirnir í tryggingarfélögum og buðu viðskiptavinum sínum persónutryggingar. Jafnframt jókst áhersla sparisjóðanna á viðskipti með verðbréf og gjaldeyri, en því fylgdi krafa um aukna sérþekkingu starfsmanna. Aukin umsvif kölluðu á breytt skipulag, og fóru sumir sparisjóðir út í að skipta starfsemi sinni í einstaklings- og fyrirtækjasvið. Upp úr aldamótum fóru stærstu sparisjóðirnir í auknum mæli að sækja fjármögnun til erlendra fjármálafyrirtækja, en fram að þeim tíma höfðu þeir eingöngu fjármagnað sig á innlendum markaði.235 Nánar verður vikið að útlána- og innlánavægi sparisjóðanna síðar.

Þess skal getið að bankastarfsmönnum fjölgaði stöðugt alla síðustu öld, og voru þeir nærri 5% af heildarfjölda starfandi fólks á Íslandi þegar mest var árið 2008 eins og áður sagði (mynd 13). Þeir voru flestir árið 2007, um 3.653, þar af 466 hjá sparisjóðunum samkvæmt tölum Fjármálaeftirlitsins.

4. Hlutur sparisjóða á fjármálamarkaði

4.1 Markaðsstaðsetning – viðskiptavinir sparisjóða

Áhugavert er að skoða sparisjóði með tilliti til staðsetningar þeirra á fjármálamarkaði (e. product positioning). Fjöldi og stærð fyrirtækja á tilteknum markaði getur verið mjög breytileg. Þar geta verið mörg lítil fyrirtæki, eitt stórt eða blanda af hvoru tveggja í ólíkum hlutföllum. Á viðskiptabankamarkaði hérlendis hefur yfirleitt verið blanda af fáum og stórum bönkum og mörgum litlum sparisjóðum. Þegar litið er á afmörkuð landsvæði, t.a.m. sveitarfélög, má sjá að eftir því sem þau eru fámennari, því færri eru bankastofnanirnar og oft þá aðeins eitt útibú eða einn sparisjóður. Þessi fákeppni eða jafnvel einokun á einstökum svæðum þar sem ein viðskiptabankastofnun er starfandi hefur einkum bitnað á heimilum og einstaklingum því fyrirtæki áttu auðveldara með að sækja þjónustu annað, bæði til lánasjóða og viðskiptabanka.

Segja má að framan af hafi verið um fákeppni að ræða á fjármálamarkaði en aðstæður hvað þetta snerti voru þó ólíkar frá einum stað til annars. Árið 1989 var ákveðið á vettvangi SÍSP að allir sparisjóðir legðu niður eigin merki í markaðssetningu og tækju þess í stað upp sameiginlegt merki, fjögurra laufa smára. Markmiðið var að styrkja samkeppnisstöðu sparisjóðanna og stuðla að hagkvæmni í rekstri.236 Markaðssetning sparisjóðanna var að hluta til fólgin í stuðningi við margvíslegt menningar- og félagsstarf í héraði. Dæmi voru um að sparisjóðir stofnuðu menningarsjóði til að styrkja ýmiss konar viðburði á starfssvæði sínu.237 Sjóðirnir sáu hag sinn í því að styrkja mannlíf í umhverfi sínu á þennan hátt enda myndi það skila sér í fleiri viðskiptavinum og efla tryggð þeirra viðskiptavina sem fyrir voru.238

Þekkt er á fákeppnismörkuðum, sérstaklega í einkasölusamkeppni, að fyrirtæki sérhæfi sig og bjóði afmörkuðum hópum vöru eða þjónustu í stað þess að höfða til allra. Flestir sparisjóðir störfuðu í fámennum byggðarkjörnum og stóðu því frammi fyrir áhættu sem stærri fjármálafyrirtæki sluppu við. Ef sparisjóðir lentu í deilum við viðskiptavini gat það orðið til þess að þeir misstu margar fjölskyldur og jafnvel fyrirtæki úr viðskiptum á skömmum tíma. Tækifæri til að afla nýrra viðskiptavina gátu verið afar þröng á þeim svæðum þar sem bankarnir höfðu haslað sér völl. Því þurftu sparisjóðirnir að leggja áherslu á að greina aðstæðurnar.239 Smæð sparisjóða gat komið í veg fyrir að þeir fengju þjónustað stór fyrirtæki í sínu byggðarlagi, enda höfðu þeir hvorki sömu fjárhagslegu burði og bankarnir né hliðstæðar starfsheimildir.240

Segja má að sérstaða sparisjóða hafi upphaflega verið sú að þeir efldu sparnað og hvöttu almenning til ráðdeildar og ekki síst til þess að ávaxta sparifé sitt.241 Meðal annars með þeim hætti létu sparisjóðirnir sig varða framfarir í samfélaginu.

Sparisjóðirnir voru vissulega miklu smærri stofnanir en bankarnir, en þeir störfuðu yfirleitt í fámennari samfélögum. Í augum heimamanna og með hliðsjón af lánsfjárþörf þeirra er þó ekki víst að þeir hafi allir verið svo smáir hlutfallslega. Þeir höfðu að markmiði að styðja sérstaklega við atvinnu- og mannlíf í héraði og náðu síðan að byggja upp traust meðal heimamanna svo að innlán jukust hægt og bítandi. Þannig varð unnt að veita lán til fjölda ólíkra verkefna í nærumhverfinu, svo sem til kaupa á rútubílum og vélbátum, til byggingar vatnsveitna, mjólkursamlaga, rafveitna og hafnarmannvirkja svo að eitthvað sé nefnt. Sú atvinnugrein sem virðist helst hafa notið sparisjóðanna var verslun og þjónusta líkt og gerðist sums staðar á Norðurlöndum. Kannski var það vegna þess að þeim greinum stóðu ekki jafn margir sjóðir til boða og mörgum öðrum atvinnugreinum. Sparisjóðir veittu þó einnig lán til annarra atvinnugreina, sjávarútvegs og landbúnaðar,242 svo og til sveitarfélaga.243 Sparisjóðurinn í Keflavík veitti þó ekki bein lán til útgerðar fyrr en á 9. áratugnum, svo dæmi sé tekið.244 Það gæti tengst þeirri staðreynd að sparisjóðunum var fram að því óheimilt að versla með gjaldeyri eins og áður kom fram. Fyrirtæki í sjávarútvegi hafi því frekar leitað til ríkisbankanna með öll sín viðskipti, enda höfðu þeir heimild til gjaldeyrisfyrirgreiðslu. Þetta var þó ekki algilt því að seinna í þessum kafla koma fram sterkar vísbendingar um að sparisjóðirnir hafi lánað til kaupa á smærri fiskiskipum. Það er rökrétt því að Fiskveiðasjóður var oft fjárvana og smábátaútgerð ekki háð gjaldeyrisviðskiptum; hún var auk þess ráðandi á fámennum stöðum þar sem viðskiptabankar festu ekki rætur fyrr en seint á 20. öld.

Sparisjóðirnir sáu heimilum fyrir skammtíma- og langtímalánum. Skammtímalánin voru í formi víxla og veitt til að mæta óvæntum áföllum eða annarri bráðaþörf. Langtímalán voru einkum veitt til húsbygginga. Svo virðist sem sumir sjóðanna hafi jafnvel verið mjög örlátir í húsnæðislánum eins og sjá má í gögnum um Sparisjóðinn í Keflavík245 og Sparisjóð Ólafsfjarðar,246 og enn fremur skiptu þau Sparisjóð Hafnarfjarðar miklu máli.247 Þá tók Sparisjóður Mýrasýslu þátt í því að greiða götu húsbyggjenda eins og svigrúm leyfði.248

Fyrr í þessum kafla kom fram að sparisjóðirnir hafi að jafnaði ekki getað sinnt stærri fyrirtækjum í héraði. Þetta var þó ekki algilt eins og sést þegar horft er til útlána og útlánahlutfalls Sparisjóðs Mýrasýslu249 og þeirra fyrirtækja sem voru í viðskiptum við Sparisjóð Hafnarfjarðar.250 Þess skal þó getið að þessir sparisjóðir voru meðal fimm stærstu sparisjóða landsins alla 20. öldina. Sparisjóður Mýrasýslu lánaði háa fjárhæð til byggingar mjólkursamlags eftir að allar aðrar bankastofnanir í landinu höfðu synjað þeirri umleitan251 og er þetta kannski eitt dæmi um það að nálægð stjórnenda við lánþega skiptir máli hvað varðar áhættumat og þar með mat á væntanlegum afrakstri þeirra verkefna sem fyrir liggja. Umrædd framkvæmd varð til þess að efla Borgarfjörð mjög sem landbúnaðarhérað.252

Sérhæfing sparisjóðanna hlaust öðru fremur af því að þeir störfuðu helst í dreifbýli og dreifðust víða um land (mynd 19 og mynd 20). Í aðdraganda iðnvæðingar var mikilvægt að í hinum dreifðu byggðum til sjávar og sveita væru bankastofnanir. Iðnvæðingin hefur trúlega stuðlað að vexti innlána og átt sinn þátt í því að vöxtur útlána varð eins hraður og raun bar vitni, t.d. á milli áranna 1890 og 1910, en síðasta ár þess tímabils varð hlutfall útlána af vergri landsframleiðslu hærra hérlendis en í Danmörku.253 Þetta er í samræmi við niðurstöður nýlegrar rannsóknar, sem fjallað var um fyrr í þessum kafla, þar sem segir að aðgengi að fjármálastofnunum örvi sparnað í þróunarríkjum.254

Þá er ljóst að sparisjóðirnir áttu sinn þátt í að jafna afkomusveiflur, t.a.m. með því að veita lán til fjárfestinga, svo sem í vegagerð, þegar kreppti að í sjávarútvegi. Gekk einn af fyrstu ábyrgðarmönnum Sparisjóðsins í Keflavík svo langt að fullyrða að stofnun sparisjóðsins hefði verið mesta lyftistöng Suðurnesjamanna í upphafi 20. aldar ásamt því að farið var að nota síld til beitu.255 Þetta hefur skipt sköpum í samfélögum við ströndina því að framan af bjó sjávarútvegur við miklar árstíðasveiflur, en úr þeim dró eftir því sem tækni fleygði fram og betri tökum var náð á stjórn fiskveiða. Í sveiflukenndu umhverfi er mikilvægt að geta lagt fyrir þegar laun verða rífleg og tekið út eða fengið lánað til framkvæmda þegar slær í bakseglin. Sparisjóðirnir slógu á hagsveiflur með áherslu sinni á fjármögnun verkefna í héraði.

Að lokum er rétt að geta þess að varkárni var alltaf aðalsmerki sparisjóðanna, ekki síst í byrjun, og þeir þekktu vel til efnahags- og fjárhagsstöðu fólks256 og atvinnulífs í grennd við sig. Þetta samspil varkárni og innsæis virðist hafa dugað sparisjóðunum vel og gert þeim kleift að starfa á litlum og stundum afar sveiflukenndum markaði. Sparisjóður Siglufjarðar, elsti starfandi sparisjóður landsins, er gott dæmi um þetta. Hann starfaði á markaði sem var algerlega háður dyntum síldarinnar. Má segja að sveiflukenndari aðstæður hafi vart verið að finna á Íslandi, auk þess sem Siglufjörður var lengi mjög einangraður og umhverfi sparisjóðsins því óvenju þröngt.

4.2 Markaðshlutdeild sparisjóða – innlán og útlán

Hlutur sparisjóðanna í innlánum og útlánum á fjármálamarkaði á Íslandi er góður mælikvarði á markaðshlutdeild sparisjóðanna.257 Tiltæk gögn um þetta ná allt til ársins 1886. Línuritið á mynd 25 nær þó eingöngu aftur til ársins 1887 vegna þess að markaðshlutdeild sparisjóðanna í innlánum var 100% árið 1886 og hefði því línuritið orðið ógreinilegt ef það ár hefði verið haft með.

Sparisjóðir voru einir um inn- og útlán frá upphafi þeirra árið 1858 og fram til ársins 1885 þegar fyrsti viðskiptabankinn, Landsbanki Íslands, var stofnaður. Að vísu veitti Viðlagasjóður lán á þessum tíma, en hann var ekki banki. Eftir að Landsbankinn var stofnaður varð innlánahlutdeild sparisjóðanna lægst 18,7% árið 1889, en óx jafnt og þétt eftir það fram að aldamótum og náði hámarki í 32,7% (tafla 11).

Vaxtar- og útlánahlutdeildin fór hins vegar lægst í 13,6% árið 1888 en hækkaði svo stöðugt fram til ársins 1899 er hún náði 36,7% (tafla 10). Þá lækkaði útlánahlutdeildin skyndilega niður fyrir 10% eftir stofnun Íslandsbanka 1904 og hélst á því róli með skammvinnum sveiflum fram til ársins 1986. Þá fór hlutdeildin aftur vaxandi, hægt í fyrstu, úr 15% í rúm 26% í innlánum fram til ársins 2002, en mun hraðar í útlánum eða úr 10% í 26% árin 1984–1997. Síðan hríðféll hlutdeildin, sérstaklega árin 2004 og 2005, og fór niður í 6% af innlánum eftir mikla útrás viðskiptabankanna. Þá tók útlánahlutdeildin öfuga stefnu um sinn þegar hún breyttist úr 4,9% árið 2006 í 5,3% árið 2007. Árið 2010 var hlutdeild sparisjóðanna í innlánum komin niður í 3%.

Hér hefur verið dregin upp gróf mynd af markaðshlutdeild sparisjóðanna frá upphafi. Ástæða er til að gera nánari grein fyrir minni og skammvinnari sveiflum á markaðshlutdeildinni (tafla 10 og tafla 11) og verða meginorsakir þeirra raktar hér á eftir.

4.2.1 Fjöldi sparisjóða og markaðshlutdeild þeirra

Breytingar á fjölda sparisjóðanna á Íslandi höfðu ótvíræð áhrif á markaðshlutdeild þeirra. Fjölgun sparisjóða hafði í för með sér að markaðssvæði þeirra stækkaði og net þeirra varð þéttriðnara. Jafnframt fengu fleiri aðgang að bankaþjónustu og þeim opnaðist sá möguleiki að ávaxta sparifé sitt og taka lán. Í þessari þróun var fólgin mikilvæg forsenda aukinnar velferðar,258 einkum í upphafi iðnvæðingar þegar skortur var á peningum til að örva sparnað. Vöxt í markaðshlutdeild sparisjóðanna á árunum 1888–1903, jafnt í innlánum sem útlánum, má trúlega rekja til fjölgunar sparisjóða ásamt því að mikill hagvöxtur var á sama tíma. Á þessu tímabili fjölgaði sparisjóðum jafnt og þétt um land allt (mynd 18), og Landsbankinn var á sama tíma eini viðskiptabankinn með eingöngu eitt útibú utan Reykjavíkur, á Akureyri, en það var raunar ekki stofnað fyrr en 1902 eins og áður sagði.259 Hið sama átti sennilega við um tímabilið 1908–1915 þegar útlánahlutdeild sparisjóðanna jókst úr 8,0% í 13,6% (tafla 10), en á tímabilinu 1910–1915 varð ein mesta fjölgun sparisjóða sem um getur í sögu landsins á jafnskömmum tíma, er þeim fjölgaði úr 30 í 44 (mynd 18). Athygli vekur að ekki gætti sömu áhrifa á innlánahlutfallið á þessu tímabili (tafla 11), og að á umræddum árum stofnuðu viðskiptabankarnir ekkert nýtt útibú utan Reykjavíkur.260

Á árunum 1917–1920 hækkaði innlánahlutdeild sparisjóðanna úr 11,6% í 14,9% en útlánahlutdeildin breyttist lítið. Á þessum tíma lauk heimsstyrjöldinni fyrri. Sparisjóðum hélt áfram að fjölga og átta nýir bættust við (og fáeinir lögðust af, sjá mynd 18). Sparisjóður Borgarfjarðarsýslu á Akranesi var meðal þeirra sem stofnaðir voru á þessu tímabili,261 en hann varð seinna einn stærsti sparisjóður landsins, enda Akranes með stærri sjávarbyggðum hérlendis. Aðeins einn sparisjóður var síðan stofnaður á árabilinu 1921–1925.262

Sparisjóðunum fækkaði fyrst á tímabilinu 1960–1975. Við upphaf þess tímabils tók innlánahlutfallið að dragast saman og útlánahlutfallið tók sömu stefnu tveimur árum seinna, þ.e. frá árinu 1962. Um sama leyti voru stofnaðir þrír bankar á Íslandi, Verzlunarbankinn 1961, Samvinnubankinn 1963 og Alþýðubankinn 1971. Þessir viðskiptabankar voru áður sparisjóðir, en var breytt í viðskiptabanka. Þeir hafa því tekið með sér viðskiptavini sparisjóðanna með tilsvarandi áhrifum á markaðshlutdeildina. Þegar tölur um útlána- og innlánahlutdeild263 eru sundurliðaðar sést að orsökin liggur bæði í allnokkrum samdrætti hjá sparisjóðunum og nokkurri aukningu hjá bönkunum, sem kom til vegna þess að sparisjóðir breyttust í nýju viðskiptabankana þrjá.

4.2.2 Stofnun nýrra banka og markaðshlutdeild sparisjóða

Stofnun nýrra banka hafði sín áhrif á útlánahlutfallið, fyrst þegar Landsbanki Íslands var stofnaður 1885 og aftur árið 1904 þegar Íslandsbanki var stofnaður eins og fjallað var um fremst í þessum kafla. Eftir að Íslandsbanki tók til starfa og kom með erlent fjármagn inn í hagkerfið varð útlánahlutfall sparisjóðanna lægst 8,0% árið 1908.

Viðskiptabankarnir stofnuðu nokkur útibú utan Reykjavíkur í upphafi 20. aldar. Landsbankinn byrjaði á því að opna útibú á Akureyri árið 1902, síðan á Ísafirði 1904 og á Eskifirði og Selfossi árið 1918. Íslandsbanki opnaði útibú á Ísafirði og Akureyri 1904 og í Vestmannaeyjum 1918. Á þessum árum tóku bankaútibúin yfirleitt við þeim sparisjóðum sem fyrir voru. Sparisjóður Reykjavíkur gekk inn í Landsbankann 1887. Þá gengu sparisjóðir á Ísafirði, Akureyri, Seyðisfirði og í Vestmannaeyjum ýmist inn í Landsbanka eða Íslandsbanka þegar þeir opnuðu útibú á þessum stöðum. Þetta hjó skarð í markaðshlutdeild sparisjóðanna eins og fram kemur í tölunum eftir árið 1904. Árin eftir 1918 dró úr útlánahlutdeild sparisjóðanna, en innlánahluteildin hækkaði. Hið síðara skýrist væntanlega af því að sparisjóðum fjölgaði meira en viðskiptabönkum á sama tíma, en ekki er ljóst af hverju útlánahlutdeildin hneig ekki í sömu átt. Útibúum viðskiptabankanna utan höfuðborgarsvæðisins virðist hafa fjölgað lítið fram á sjöunda áratuginn þar sem þau voru á fyrrgreindum stöðum árið 1961 auk útibúa á Siglufirði, Egilsstöðum, Seyðisfirði og Eskifirði.264

Skyndileg og mikil aukning markaðshlutdeildar sparisjóðanna á árunum 1928–1931 kann að tengjast gjaldþroti Íslandsbanka 1930. Staða hans veiktist mjög með nýjum bankalögum árið 1928 og kann það að hafa fælt viðskiptavini frá þar til Útvegsbankinn var stofnaður á grunni hans 1930.265 Samkvæmt tölum Hagstofunnar266 jukust innlán hjá sparisjóðum á þessum tíma en drógust saman hjá viðskiptabönkunum, sem rekja má til gjaldþrots Íslandsbanka. Útvegsbanki Íslands tók til starfa 12. apríl 1930267 en það hafði engin sjáanleg áhrif á innlánahlutfall sparisjóðanna, enda var hann stofnaður á grunni annars starfandi viðskiptabanka. Sama gilti um þróun markaðshlutdeildar sparisjóðanna þegar Iðnaðarbankinn var stofnaður 1953. Það fór reyndar saman við snöggt hagvaxtartímabil árin 1952–1955 (tafla 1) sem varð m.a. vegna stækkunar landhelginnar 1952 og framkvæmda bandaríska hersins á Miðnesheiði. Í Keflavík var sparisjóðurinn eina fjármálastofnunin á þessum árum.268 Launamunur landsvæða, sem hafði verið Reykjavík í vil, dróst einnig saman á þessum tíma, sem hefur einnig verið rakið til stækkunar landhelginnar, hærri útflutningsbóta árin 1957 og 1958, mikils þorskafla 1958, aukinna síldveiða 1959 og víðtæks verkfalls á höfuðborgarsvæðinu 1961.269 Þá má nefna tilkomu Sementsverksmiðjunnar á Akranesi 1958, en þá var einn stærsti sparisjóður landsins rekinn þar, einn fjármálastofnana.270

Þegar Verzlunarbankinn, Samvinnubankinn og Alþýðubankinn komu til á sjöunda áratugnum (tafla 2) dróst markaðshlutdeild sparisjóðanna saman, fyrst innlán úr um 25% niður í um 15% og síðan útlán úr um 16% í 11%, og hélst sú staða nánast óbreytt fram til ársins 1984. Á þessu tímabili tók sparisjóðum í fyrsta skipti að fækka og hefur ekkert lát verið á því síðan (mynd 18). Fjölgun viðskiptabanka varð til þess að samkeppni jókst á fjármálamarkaði og birtist í því að þeir reyndu að veita þjónustu sem víðast fremur en að veita sem hagstæðust innláns- eða útlánskjör271 og fjölgaði þeim um allt land eins og sést þegar horft er til hve margir viðskiptabankar störfuðu utan höfuðborgarsvæðisins árið 1960 í samanburði við árið 1980. Þá kann atvinnu- og byggðapólitík ásamt ýmsum öðrum hagsmunum að hafa stuðlað að þessari útþenslu bankanna þar sem lánsfé var af skornum skammti og það litla sem var til ráðstöfunar var veitt á grundvelli hagsmunatengsla. Stjórnmálamenn réðu miklu um bankamál á Íslandi allt fram til ársins 1984.272

Þrátt fyrir mikla fjölgun útibúa viðskiptabankanna, sem hófst að marki á sjöunda áratugnum og hélt áfram fram undir aldamót, dró ekki úr hröðum vexti markaðshlutdeildar sparisjóðanna sem hófst á miðjum níunda áratugnum. Aðrar hugsanlegar ástæður fyrir því verða raktar síðar í þessum kafla. Þessi þróun vekur upp þá spurningu hvort viðskiptabankar hafi ekki haft eins góða ímynd utan höfuðborgarsvæðisins og sparisjóðirnir höfðu.

4.2.3 Minni fjárfesting, atvinnulíf í héraði og markaðshlutdeild sparisjóða

Sparisjóðirnir voru líklegri en bankarnir til að taka þátt í minni fjárfestingum og má ætla að útlán þeirra hafi frekar verið veitt til kaupa á bátum en togurum, enda hefur komið fram að viðskiptabankar sóttust eftir að fjármagna kaup stærri fiskiskipa. Fjárfesting í bátum og togurum kallaði á aukin útlán og skilaði aukinni framleiðslugetu þegar fiskistofnar voru vannýttir og sóknin óheft. Fjárfesting í nýjum fiskiskipum hafði því tilsvarandi áhrif á tekjur heimila, bæði sjómanna og landverkafólks, og síðar á innlán í fjármálastofnunum. Því má líklega skýra breytta markaðshlutdeild sparisjóða þannig að hún hafi aukist þegar fjárfest var í litlum fiskiskipum, en dregist saman þegar fjárfest var í stórum.

Á árunum 1912–1917 misstu sparisjóðirnir markaðshlutdeild, ekki síst innlánahlutdeild. Samkvæmt tölum Hagstofunnar273 jukust innlán í sjóðunum að vísu á þessu tímabili, en aukningin varð miklu meiri í viðskiptabönkunum. Sama var um útlán að segja. Á þessum tíma fjölgaði sparisjóðum mjög, en það dugði ekki til að auka markaðshlutdeild þeirra því að samtímis var mikið fjárfest í togaraflota landsmanna og hófst sú hrina með kaupum á ellefu togurum árin 1911 og 1912. Fleiri bættust við á næstu árum.274 Þessi útgerð var nánast öll í Reykjavík275 og kann því að hafa stuðlað að umræddum vexti útlána og innlána viðskiptabankanna umfram vöxt sparisjóðanna þar sem enginn sparisjóður var í Reykjavík á þessum tíma. Síðari hluti þessa tímabils nær inn í fyrri heimsstyrjöldina. Hún varð þjóðinni ekki eins mikill aflgjafi og heimsstyrjöldin síðari, raunar þvert á móti. Þá var kreppuástand, einkum á seinni hluta stríðstímans – þ.e. hagvöxtur fram til 1916 og svo mikill samdráttur eftir að togurum fækkaði aftur þegar Íslendingar neyddust til að selja nærri helming þeirra til Breta vegna stríðsins.276

Aftur dró úr innlánahlutdeild sparisjóðanna 1920–1928, en hún jókst aftur frá 1928 til 1931. Erfitt er að skýra þessar sveiflur því að allan þriðja áratuginn fram að kreppunni miklu var ör hagvöxtur í landinu (tafla 1). Hann má rekja til viðgangs í sjávarútvegi og tengdum greinum sem hafa verið ráðandi á landsbyggðinni. Reykjavík var að vísu stór útgerðarstaður á þessum tíma, og sjá má á tölum um fiskiskipastólinn að togurum fjölgaði miklu meira en bátum (mynd 1). Togaraútgerð var mest í Reykjavík á þessum tíma, allnokkur í Hafnarfirði, eilítil á Vestfjörðum og einn togari á Akureyri.277 Því kann hagvöxtur að hafa verið bundinn við þessi svæði og nágrenni þeirra. Þótt sparisjóður væri í Hafnarfirði á þessum tíma var enginn slíkur í Reykjavík, en bæði Landsbanki og Íslandsbanki voru á Ísafirði og Akureyri.278 Þetta kann að skýra hægan samdrátt innlánahlutdeildar sparisjóðanna árin 1920 til 1928. Vöxturinn frá 1928 til 1931 verður trúlega rakinn til vandræða Íslandsbanka eins og áður sagði. Aflaverðmæti í sjávarútvegi jókst árin 1920–1930, einkum á seinni hluta áratugarins.279

Hugsanlega skýringu á vaxandi útlánahlutdeild sparisjóðanna frá 1937 til 1941 má að einhverju leyti finna í fjárfestingu í sjávarútvegi. Á þessum árum jókst eftirspurn eftir afurðum frá Íslandi, og verðið var gott. Ef horft er til skipastólsins (mynd 1) sést að uppbygging bátaflotans hófst í byrjun stríðsins, en togaraflotinn var byggður hratt upp í lok stríðsins. Jafnvel þótt bátaflotinn hafi stækkað allan fimmta áratuginn og útlánahlutfall sparisjóðanna vaxið frá 1937 til 1941 og haldist hátt fram til 1944 getur hraður vöxtur togaraflotans í lok stríðsins falið í sér skýringu á því að útlánahlutfallið lækkaði aftur frá þeim tíma.

Umsvif á stríðsárunum voru mikil, en misjöfn eftir landshlutum og einna mest þar sem herinn bjó um sig. Á styrjaldarárunum 1939–1945 gerðist hið óvenjulega að úr innlánahlutdeild sparisjóðanna dró en útlánahlutdeildin jókst. Á þessum árum var hagvöxtur í sögulegu hámarki og hefur ekki orðið meiri síðan eða um 9,2% á mann að jafnaði árlega 1939–1945.280 Ein hugsanleg skýring á lægra innlánahlutfalli er sú að umsvif hersins voru mest í Reykjavík og kaupmáttur hafi því aukist mest þar. Þar sem viðskiptabankarnir höfðu sterka markaðsstöðu í Reykjavík hafa innlán þeirra aukist meira en sparisjóðanna á þessum tíma, enda kemur í ljós við nánari athugun að innlán sparisjóðanna drógust síður en svo saman á þessum tíma, jafnvel þótt hlutdeildin hafi gert það. Þá er líklegt að herinn hafi verið í viðskiptum hjá viðskiptabönkunum þar sem sparisjóðirnir máttu ekki versla með gjaldeyri.

Á tímabilinu 1944–1949 hækkaði innlánahlutfall sparisjóðanna því að innlán í þeim jukust smám saman eins og þau höfðu gert öll stríðsárin. Þau drógust hins vegar saman hjá viðskiptabönkunum í lok stríðsins. Vera kann að tekjumissir vegna tómarúmsins í stríðslok og færri verkefna á vegum hersins hafi helst bitnað á höfuðborgarsvæðinu þar sem umsvif viðskiptabankanna voru hvað mest.

Árin 1951 til 1962 jókst útlánahlutdeild sparisjóðanna aftur. Það gerði innlánahlutdeildin líka, en aðeins frá 1955 til 1960. Þetta tímabil einkenndist af byggingu nýrra íbúða, einkum á höfuðborgarsvæðinu. Aukna útlánahlutdeild kann að mega rekja til meiri fjárfestingar í bátaflotanum en togaraflotanum þótt það sé ekki augljóst af tölunum sem hér hefur verið notast við (mynd 1). Í skrifum Jóns Þ. Þór281 kemur fram að bátaflotinn hafi verið endurnýjaður talsvert á þessum tíma, nýir bátar voru keyptir og gömlum bátum lagt, en slíkar hreyfingar koma ekki fram í tölunum sem hér er stuðst við. Bátunum hélt raunar áfram að fjölga löngu eftir að útlánahlutfall sparisjóðanna hætti að vaxa, væntanlega vegna þess að smám saman varð fjárfesting meiri í stærri bátum.282 Þá skal þess getið að tölur um bústofn sauðfjár (mynd 2) benda til þess að töluverð endurnýjun hafi orðið í landbúnaði upp úr 1950 vegna niðurskurðar í kjölfar mæðiveiki. Á sama tíma varð tæknivæðing í landbúnaði hraðari en nokkru sinni.283 Þetta kann að hafa kallað á lánafyrirgreiðslu frá viðskiptabönkum eða sparisjóðum (og hlutfallslega meira frá sparisjóðunum vegna nálægðar) þó svo að landbúnaðurinn hafi búið við öflugt sjóðakerfi um langt skeið (tafla 3). Stofnun Byggingarsjóðs ríkisins kann að hafa haft þarna áhrif líka, því að fram til þessa hafði veðdeild Landsbankans gegnt því hlutverki á lánamarkaði sem Byggingarsjóðnum var falið að sinna.

Aukin hlutdeild sparisjóðanna í innlánum landsmanna 1955–1960 kom til af því að innlán uxu hraðar hjá þeim en viðskiptabönkum. Enginn sérstakur vöxtur var í landbúnaði á þessum tíma, en í sjávarútvegi jukust síldveiðar og aflaverðmæti botnfiskafla.284 Eins og sjá má á tölum Hagstofu Íslands um síldveiðar Íslendinga tvöfölduðust veiðar á milli áranna 1954 og 1955 og héldu áfram að aukast eftir það. Reyndar jukust þær svo um munaði fram yfir miðjan sjöunda áratuginn, en tilkoma nýrra viðskiptabanka (tafla 2) og nýrra útibúa þeirra á landsbyggðinni skýrir væntanlega af hverju útlánahlutfall sparisjóðanna dróst saman á þeim tíma eins og áður var vikið að.

Hér á undan voru nefnd hugsanleg tengsl framkvæmda á Miðnesheiði og sementsverksmiðjunnar á Akranesi við markaðshlutdeild sparisjóðanna. Kísiliðjan við Mývatn hóf rekstur árið 1968285 og var á starfssvæði Sparisjóðs Suður-Þingeyinga. Álverið í Straumsvík var á starfssvæði Sparisjóðs Hafnarfjarðar og var tekið í notkun um mitt ár 1969.286 Um svipað leyti gætti örlítillar aukningar í markaðshluteild sparisjóðanna sem fjaraði svo út árið 1972, en ekki skal fullyrt að tengsl séu þarna á milli. Framkvæmdin í Straumsvík var umfangsmikil, en aðrir viðskiptabankar voru í Hafnarfirði á þessum tíma og höfðu verið lengi287 og kunna því að hafa notið þessarar uppbyggingar eins og sparisjóðurinn. Þá tók Járnblendiverksmiðjan á Grundartanga til starfa 1979,288 en hún hefur varla haft mikil áhrif á markaðshlutdeild sparisjóðanna þar sem Sparisjóður Borgarfjarðarsýslu á Akranesi hafði verið sameinaður Landsbankanum árið 1964.

4.2.4 Breytingar á lagaumhverfi og markaðshlutdeild sparisjóða

Breytingar á lagaumhverfi hafa vafalaust haft sín áhrif á markaðshlutdeild sparisjóðanna. Það má glögglega sjá á árunum 1984–2002 þegar útlána- og innlánahlutdeild óx ört. Í upphafi þessa tímabils urðu miklar breytingar á lagaumhverfi sparisjóðanna. Árið 1984 hófst aukið frjálsræði í vaxtamálum þegar bankastofnunum var gefin heimild til að ákveða innlánsvexti. Í ársbyrjun 1986 var lögum um starfsemi sparisjóða breytt þannig að þeir fengu full starfsréttindi peningastofnana og sátu þá við sama borð og viðskiptabankarnir (einkum ríkisbankarnir). Þetta fól m.a. í sér leyfi til að versla með gjaldeyri og stofna veðdeildir.289 Á sama tíma voru innstæðutryggingar sparisjóðanna efldar, en í þeim efnum stóðu sparisjóðirnir raunar aldrei jafnfætis viðskiptabönkunum, síst þeim sem voru í eigu ríkisins, uns innstæðutryggingar voru samræmdar að fullu árið 1999 og sameiginlegur tryggingarsjóður stofnaður fyrir banka og sparisjóði.290 Eftir þetta virðast sparisjóðirnir saxa jafnt og þétt á hlutdeild viðskiptabankanna þangað til bankarnir tóku að sækja á ný mið utan landsteinanna. Þá stuðlaði aukið samstarf sparisjóðanna á níunda áratugnum án efa að aukinni markaðshlutdeild árin 1984–2002.291 Erfitt er að segja til um hver markaðshlutdeild sparisjóðanna hefði orðið ef hin mikla útrás bankanna hefði ekki farið af stað.

Hin aukna markaðshlutdeild á árunum 1984–2002 kann einnig að tengjast breytingum í sjávarútvegi á níunda áratugnum. Árið 1983 var aflamarkskerfi komið á og ári síðar var sett sameiginlegt aflamark fyrir smábáta undir 10 brúttólestum. Aflamarkið var um 11.000 tonn það ár, lækkaði nokkuð 1985, en var síðan tvöfaldað 1986 og aftur 1987. Aukningin var miklu minni fyrir stærri bátana og því hvatinn til fjárfestingar í smábátum mikill á þessum árum. Árið 1985 var sett á 50% línuívilnun og síðan komið á dagakerfi fyrir smábáta.292 Þessi tilhögun hratt af stað mikilli fjárfestingu í smábátum sem voru oft búnir til línuveiða. Bátum undir 100 brúttólestum fjölgaði úr 493 í 601 árin 1986 og 1987, og er þetta mesta breyting á svo stuttum tíma eftir seinni heimsstyrjöld.293 Samhliða ofangreindum lagabreytingum sparisjóðunum til hagsbóta virðist þetta hafa stuðlað að aukinni markaðshlutdeild þeirra á þessu tímabili.

Hér hafa verið raktar helstu ástæður breyttrar markaðshlutdeildar sparisjóðanna. Yfirleitt hafa utanaðkomandi aðstæður, stofnun viðskiptabanka eða aðgerðir hins opinbera, haft sín áhrif. Einnig hafa staðbundnar aðstæður, svo sem fjárfesting í framleiðslutækjum, átt ríkan þátt í vexti sparisjóðanna. Það á við um álverið í Straumsvík gagnvart Sparisjóði Hafnarfjarðar294 og bandaríska herinn gagnvart Sparisjóðnum í Keflavík.295

5. Byggðaþróun og sparisjóðir

Búferlaflutningar úr sveit í bæ og úr bæ í borg eru alþjóðlegt fyrirbrigði. Tækniframfarir og breyttar óskir einstaklinganna eru meðal helstu drifkraftanna í þeirri þróun, hérlendis jafnt sem erlendis. Eftir að þéttbýlismyndun hófst að einhverju marki á síðari hluta 19. aldar fækkaði íbúum í sveitum Íslands en fjölgaði í þéttbýli á landinu öllu, sérstaklega meðan vannýttar auðlindir hafsins gáfu kost á aukinni sjósókn með hjálp nýrrar tækni við veiðar. Þetta jók eftirspurn eftir landbúnaðarvörum og jók þrýsting á fjárfestingar í nýrri tækni í landbúnaði en viðbrögðin voru hæg. Eftir að tæknivæðing fór að aukast í iðnaði – þ.e. úrvinnslugreinum landbúnaðar og sjávarútvegs auk smáiðnaðar – dró úr fjölgun í þéttbýli utan höfuðborgarsvæðisins. Þegar framleiðslukvótar voru settir á í þessum veigamiklu atvinnugreinum landsbyggðarinnar varð fólksfækkun áberandi þar en mikil fjölgun á höfuðborgarsvæðinu eins og reyndar þróunin hafði verið alla 20. öldina, einkum eftir seinni heimsstyrjöld. Þar sem sterkt þéttbýli er ein af forsendum batnandi lífskjara var þetta á margan hátt heppileg þróun. Jafnframt var þó mikilvægt að tryggja dreifða búsetu í landinu, enda er það ríkt af náttúruauðlindum hringinn í kringum landið. Því voru fjárfestingar mikilvægar um allt land og af þeim sökum var lánsfé vissulega lykilatriði. Deila má um hvernig til hefur tekist en víst er að búsetuþróun hefði líka getað verið heppilegri víða utan höfuðborgarsvæðisins, einkum á seinni hluta 20. aldar.296

Ráðamenn um allan heim hafa lengi haft áhyggjur af óheppilegri byggðaþróun þar sem hún grefur undan nýtingu framleiðsluþátta og þar með hagvexti. Þá hafa fræðimenn fylgst með þessari þróun og rannsakað hana um langt skeið.297 Ástæður þróunarinnar eru raktar til ýmissa þátta en markaðsbrestur vegur þar einna þyngst. Sem dæmi um slíkt má nefna upplýsingaskort.298 Lægju allar upplýsingar fyrir væri engin óvissa til staðar, allir hefðu aðgang að upplýsingunum og gætu meðtekið þær, og því gætu einstaklingar tekið rökrétta og upplýsta ákvörðun um búsetu. Raunin er hins vegar sú að upplýsingarnar eru takmarkaðar. Með skírskotun til þessa hafa verið færð rök fyrir því að rétt sé að hið opinbera grípi inn í óhagstæða byggðaþróun.299

Meðal forsendna virkrar samkeppni eru hreyfanlegir framleiðsluþættir og færanlegt vinnuafl og fjármagn.300 Vinnuafl er síður hreyfanlegt en fjármagnið og hefur misræmið þarna á milli verið talið mjög óheppilegt og til þess rakin vandamál eins og svæðisbundið atvinnuleysi. Væru allir framleiðsluþættir hreyfanlegir væri ekkert atvinnuleysi og ekkert samfélagslegt tjón hlytist af því þótt byggðir legðust í eyði. Aðgerðir hins opinbera til úrbóta hafa frekar miðað að því að beina fjármagni til byggðarlaga sem eiga undir högg að sækja en að auka hreyfanleika vinnuafls.301 Að mati Armstrongs og Taylors302 má flokka opinberar aðgerðir til landfræðilegrar dreifingar fjármagns í fernt:

1. Fjármálahvata, svo sem skatta og niðurgreiðslur.

2. Áætlanir til að auka aðgengi fyrirtækja að fjármagni.

3. Fyrirtækjaráðgjöf til að auka afköst og skilvirkni.

4. Áætlanir til að byggja upp félagsauð.

Á þessari sundurliðun sést hversu miklu máli fjármagn virðist skipta þegar vöxtur og viðgangur byggða er annars vegar.

Þéttbýlismyndun hér á landi fór óvenju seint af stað í samanburði við önnur lönd.303 Ýmsar ástæður koma þar til, en þó einkum tvær. Fyrst er að nefna hræðslu bænda, einkum stóreignabænda, við samkeppni um vinnuafl við sjávarútveginn, en hvers kyns þéttbýlismyndun hefði þurft að styðjast mikið við vaxandi sjávarútveg. Síðari ástæðan er hræðsla við fátækt vegna ótryggrar og árstíðabundinnar sveiflu í sjávarútvegi.304 Í ljósi þessa má telja að sparisjóðirnir hafi verið mikilvægt mótvægi við tímabundin fjárhagsvandræði heimila við sjávarsíðuna þar sem miklar tekjur koma inn á skömmum tíma og lítið þess á milli. Þetta sést t.d. þegar horft er til þess að í samþykktum elstu sparisjóðanna kom fram að helsti tilgangur sjóðanna væri að koma í veg fyrir óþarfa kaup og eyðslusemi og ávaxta fé efnalítilla manna sem þeir kynnu að hafa afgangs.305 Sparisjóðirnir hafa því vafalítið stuðlað að hagsýni heimilanna í sveiflukenndri afkomu við sjávarsíðuna. Sparisjóðirnir gátu ennfremur unnið gegn sveiflum í efnahagsþróun með því að fjármagna vinnuaflsfrek verkefni sem ráðist var í þegar minna var að gera í sjávarútvegi. Að þessu leyti hafa sparisjóðirnir átt sinn þátt í því að þorpin við sjávarsíðuna risu. Þetta gerðu þeir með því að búa sem flestum skilyrði til arðvænlegra starfa svo að fjármagn myndaðist í hagkerfi sem annars var peningalaust og stuðluðu þannig að fjárfestingum í nýrri tækni í sjávarútvegi sem var drifkraftur þéttbýlismyndunar á Íslandi. Vissulega fækkaði fólki til sveita, en að jafnaði bötnuðu lífskjörin alls staðar. Í upphafi þéttbýlismyndunar voru laun almennt greidd inn á reikning hjá kaupmönnum og því lítið um peninga í umferð. Þetta setti hömlur á viðskipti þar sem þau voru einatt bundin við tiltekna kaupmenn. Að einhverju leyti liðkuðu því sparisjóðir fyrir framkvæmdum með lánveitingum sínum.306 Með því að bjóða upp á innlánsreikninga hafa sparisjóðirnir einnig stuðlað að aukinni samkeppni í verslun og þjónustu eftir að kaupmönnum og útgerðaraðilum var gert að greiða laun út í peningum.

Sparisjóðirnir hafa dreift fé um hinar strjálu byggðir landsins, en þar hefur oft reynst erfitt að afla slíkrar fyrirgreiðslu hjá öðrum viðskiptastofnunum. Þjónusta sparisjóðanna var því afar mikilvæg, einkum fyrir tíma Byggðastofnunar og Íbúðalánasjóðs. Starfsemi sparisjóðanna er enn mikilvæg að þessu leyti þar sem svigrúmi Byggðastofnunar eru takmörk sett.

Nálægð bankastofnana skapar gagnsæi og bætir þar með áhættumat en getur haft sína ókosti líka. Sparisjóðunum hafa einatt verið settir sparisjóðsstjórar, stjórnir og lánanefndir úr röðum heimamanna sem þekkja vel aðstæður í héraði og skilvísi þeirra sem þar búa. Þetta er dýrmæt þekking og ekki auðfengin. Góð þekking á viðskiptavinum og aðstæðum í héraði er forsenda þess að meta megi áhættu í viðskiptum. Slíkt gerir öll útlán markvissari, veldur því að útlán verða á hagstæðari kjörum, dregur úr útlánatöpum og stuðlar að meiri staðbundnum hagvexti og almennri velgengni. Þetta eru viðurkennd sjónarmið, en líka má benda á ókosti staðbundinna bankastofnana sem geta nýtt sér markaðsráðandi stöðu með verri kjörum fyrir fyrirtækin.307 Þá hefur verið bent á að ákveðinn árangur hafi náðst í því að vega upp tap á upplýsingum um nærsamfélagið með ákveðnu matskerfi þegar verið var að áætla fjárhagsstöðu og arðsemi smáfyrirtækja og viðskiptahugmynda.308 Enn fremur getur nálægð boðið heim óheppilegum hagsmunatengslum og klíkumyndun.

Sparisjóðirnir hafa haft þá sérstöðu að þeir hafa sinnt smærri fjárfestingarverkefnum sem nóg er af í hinum smærri byggðarlögum. Á þennan hátt minna sparisjóðirnir á Grameen-smálánabanka í Bangladesh309 og víðar þar sem fjármagnsmarkaðir eru veikari fyrir. Þar sem hlutur smærri verkefna er að jafnaði mikill í smærri byggðarlögum má segja að sparisjóðirnir hafi verið dreifbýlinu happafengur.

Sparisjóðirnir hafa haft samfélagsleg markmið að leiðarljósi. Með sérstökum sjóðum hafa þeir stutt menningarstarfsemi, svo sem kórstarf, leikfélög og íþróttafélög. Því má segja að sparisjóðirnir hafi unnið að því að byggja upp félagsauð í dreifðum byggðum. Jafnframt má færa rök fyrir því að starfsemi sparisjóða hafi stuðlað að aukinni samkennd. Sparisjóðirnir hafa því, auk þess að sinna fjármálaþjónustu, eflt félagsauð og framtak sem er mikilvægt fyrir velferð þegnanna, ekki síst þegar slær í bakseglin. Allt stuðlar þetta að stöðugleika í samfélaginu.

Sparisjóðirnir eiga fleira sameiginlegt með Grameen-bankanum en að sérhæfa sig í smálánum og veita lán á mörkuðum sem enginn hefðbundinn viðskiptabanki kemur nálægt vegna almennrar fátæktar og upplýsingaskorts, því sýnt hefur verið fram á að starfsemi Grameen-bankans efli félagsauð samfélaganna sem hann starfar í. Þar sem félagsauður er almannagæði sem almennt eru talin til markaðsbresta310 hafa sparisjóðirnir og Grameenbankinn á þennan hátt stuðlað að leiðréttingu tveggja markaðsbresta – þ.e. að veita smálán inn á svæði með takmarkaðar upplýsingar og styrkja félagsauð.311

Þolinmæði gagnvart lánþegum virðist hafa verið eitt einkenni sparisjóðanna. Þar sem stofnfjáreigendur réðust í rekstur sparisjóðs þess fullvissir að þeir fengju ekki arð af fjármunum sínum er ljóst að þetta var gert öðrum þræði í þeim tilgangi að efla nærsamfélagið og byggðarlögin. Því er líklegt að þeir eða fulltrúar þeirra hafi haft meiri þolinmæði gagnvart viðskiptavinum en hluthafar hefðbundinna viðskiptabanka sem fjárfesta með hámarksarð að leiðarljósi. Dæmi um þetta þolgæði má m.a. finna hjá Sparisjóði Hafnarfjarðar er húsbyggjendum í fjárþröng á kreppuárunum var sýnd sérstök mildi og biðlund. Þar sem þolinmæði er frumkvöðlum mikilvæg má búast við því að minni nýsköpun hefði komið til í dreifbýli ef sparisjóðanna hefði ekki notið við.

Því má segja að sparisjóðirnir hafi fært smábyggðum, sem hefðbundnir viðskiptabankar hefðu aldrei náð til, möguleika á ávöxtun sparifjár og stuðlað þar með að auknum sparnaði í hinu félitla og mjög svo strjálbýla Íslandi 19. aldar og fyrri hluta 20. aldar. Nánar tiltekið hafi þeir boðið upp á lánsfé á slíkum svæðum á viðunandi kjörum, einkum til smárra fjárfestingarverkefna, rennt stoðum undir félagsauð og boðið upp á þolinmóðara fjármagn en ella. Þó að nálægð bankastofnana geti haft vissa ókosti er sennilega ekki ofsagt að án sparisjóða hefði gæðum á Íslandi verið lakar skipt, búseta orðið þéttari, búsetukostir fábreyttari og samfélagið einsleitara.

6. Framtíð sparisjóða

Í þessum kafla verður farið yfir röksemdir með og móti áframhaldandi rekstri sparisjóða á Íslandi. Hér verður horft til þess ábata eða kostnaðar sem sparisjóðirnir hafa skilað samfélaginu í heild, en í kaflanum hér á undan var aftur á móti einblínt á áhrif sparisjóðanna á byggðaþróun og þar með á ábata og kostnað fyrir landsbyggðina sérstaklega. Hér á eftir verður fyrst farið yfir rök fyrir áframhaldandi rekstri sparisjóðakerfisins – þ.e. samfélagslegum ábata af því að reka áfram sparisjóðakerfi en þó án þess að meta þau til fjár:

1. Smá fjárfestingarverkefni. Hér á undan var það rifjað upp að sparisjóðir hefðu sérhæft sig í að fjármagna smá fjárfestingarverkefni. Það eru verkefni sem stærri fjármálafyrirtæki og/eða viðskiptabankar sinna illa eða jafnvel alls ekki, því að þau gefa að jafnaði mun lægri framlegð í krónum talið en stærri verkefni þótt hlutfallslega geti arðsemi þeirra verið jafnmikil eða meiri.312 Þá geta lítil verkefni stækkað þegar fram líða stundir. Þess má geta í þessu samhengi að sýnt hefur verið fram á að lítil fyrirtæki í Bandaríkjunum hafa átt erfiðara með að fá lán hjá stórum bönkum en litlum.313 Enn fremur má benda á að enda þótt starfsemi flestra sparisjóða hafi mátt sín lítils við hlið glæstra viðskiptabanka síðustu 10–15 árin fyrir bankahrun kann hlutverk þeirra að reynast enn mikilvægara á krepputímum hjá lítilli þjóð. Þar getur framlag fyrirtækja og fjárfestingarverkefna af öllum stærðum og gerðum skipt sköpum um það hvenær þjóðin nær að koma undir sig fótunum. Þá er athyglisvert að sjá að stærri fyrirtæki virðast líklegri til að draga saman framlag sitt til nýsköpunar á krepputímum en hin minni.314

2. Gagnsæi. Hér hefur verið ítarlega fjallað um kosti nálægðar í bankaþjónustu sem hefur í för með sér að stofnun þekki umhverfi sitt betur en ella og geti því lagt betra mat á áhættu er tengist einstaklingum og þeim viðskiptahugmyndum sem bornar eru fram. Það gerir öll útlán markvissari og dregur úr lánatapi.

3. Staðbundin þekking á áhættu. Eftir að Akerlof skrifaði merka grein um óvissu sem birtist árið 1970315 hafa ósamhverfar upplýsingar milli kaupenda og seljenda á markaði, þar sem seljandinn veit meira um vöruna en kaupandinn, vakið mikla athygli fræðimanna og fagaðila. Bankar leggja í mikinn kostnað við að meta hæfi lánþega sinna í þágu tryggra viðskipta.316 Stiglitz og Weiss317 bentu á að á fjármálamarkaði væru ósamhverfar upplýsingar og það hefði í för með sér hrakval318 á fjármagnsmarkaði.319 Væru upplýsingar hins vegar ítarlegar, aðgengilegar og auðfengnar myndu bankar laða til sín viðskiptavini sem lítil áhætta væri að lána og hvetja þá til dáða á allan hátt. En bankar þekkja mismikið til viðskiptavina sinna. Vissulega mætti beita veðum vegna þeirra sem miður eru þekktir, en Stiglitz og Weiss sýndu fram á að betra væri að neita þeim um lán en að hækka vexti eða biðja þá um hærri veð. Af þessum sökum hafa sprottið upp milligöngumenn milli lánveitenda og lántaka sem sérhæfa sig í að meta áhættu fjárfestinga.320 Það getur kostað mikla fyrirhöfn að afla slíkrar þekkingar en jafnframt er auðvelt að missa hana úr höndum sér án þess að fyrir komi sanngjörn þóknun. Því hafa lánastofnanir eða milligönguaðilar tilhneigingu til að halda henni fyrir sig.321 Lánastofnanir taka hærri vexti af viðskiptavinum á fjármagnsmarkaði þar sem upplýsingar eru takmarkaðar.322 Hér á undan kom einnig fram að sparisjóðir eða staðbundnir viðskiptabankar eru líklegri en útibú stórs banka til að afla sér þekkingar á þeirri áhættu sem bundin er atvinnuháttum í nágrenninu. Á sama hátt og nálægð bankastjórnenda og staðþekking gerir þeim auðvelt að meta traust lánþega gerir það þeim auðveldara að meta aðra áhættuþætti, m.a. í rekstri fyrirtækja. Þar er átt við hvers konar veiðar, verkun, búskap eða annan rekstur sem er háður sveiflum í veðurfari, fiskgengd og tegundasamsetningu sem allt getur verið frábrugðið frá einum stað til annars. Þá geta straumar og aðrar aðstæður í hafinu haft áhrif á það hvaða veiðarfæri eru líkleg til árangurs.323 Þess utan er mikilvægt að gera sér grein fyrir því hvort nýtt fyrirtæki fellur að því atvinnulífi sem fyrir er á staðnum. Nálægð bankastofnunar er því mikilvæg og þar sem líklegra er að sparisjóðir starfi á litlum stöðum en viðskiptabankar er tilvist þeirra mikilvæg í dreifbýlu landi.

4. Hvati til sparnaðar. Eins og áður hefur komið fram virðist ótvírætt að sparisjóðir hafi lengst af verið reknir af hugsjón. Því var verulegur hluti vinnuframlags ekki metinn til launa hjá sparisjóðunum, t.a.m. starf stjórnarmanna. Í upphafi var algengt að eingöngu gjaldkeri væri launaður og laun hans voru jafnvel frekar lág. Því má segja að vegna einfaldrar stjórnsýslu, sjálfboðastarfs og nánast engrar arðkröfu á stofnfé/hlutafé hafi sparisjóðir náð útbreiðslu í fámennum byggðarlögum þar sem venjulegur viðskiptabanki hefði aldrei getað þrifist. Þar sem byggð var mjög dreifð á seinni hluta 19. aldar og í upphafi 20. aldar má færa rök fyrir því að sparisjóðir hafi örvað sparnað. Lánsfé var naumt og sjóðirnir reknir af hugsjón. Þeim fylgdi því mikil naumhyggja. Þar að auki örvuðu sjóðirnir sparnað með því að höfða til héraðsvitundar heimamanna. Með héraðsvitund er átt við þá kennd að sparisjóðirnir standi vörð um bæinn eða sveitina, enda tók einn sjóðanna sér slagorðið „hornsteinn í héraði“. Á þessu ólu sparisjóðirnir m.a. með því að hafa það yfirlýsta markmið að stuðla að uppbyggingu í atvinnu- og menningarlífi „heimamanna“. Sparisjóðurinn var því eins konar þróunar- og menningarsjóður í héraði og hvatti heimamenn til sparnaðar. Þegar saga ýmissa sparisjóða324 er lesin kemur þetta allt heim og saman. Það sést m.a. á því að sparisjóðir héldu margir velli og höfðu á stundum góða staðbundna markaðshlutdeild, enda þótt viðskiptabanki væri stofnaður í sama umdæmi – fjármálastofnun sem naut oft ríkisábyrgðar á innstæðum.

5. Aukin samkeppni. Ein helsta ögrunin í smáu hagkerfi er skortur á virkri samkeppni. Fákeppni og jafnvel staðbundin einokun er þar harla algeng. Hér er hallast að einni þekktustu niðurstöðu hagfræðinnar, að samkeppni sé alla jafna æskileg í þjóðhagslegu tilliti þar sem hún eykur samfélagslegan ábata og stuðlar að skilvirkri dreifingu takmarkaðra gæða.325 Færa má rök fyrir því að fákeppni eða staðbundin einokun hafi tíðum verið uppi á bankamarkaði hérlendis, einkum í þjónustu við einstaklinga. Tilvist sparisjóða er líkleg til að hafa örvað samkeppni á fjármálamarkaði og dregið úr fákeppni eða jafnvel einokun. Að vísu var sparisjóður stundum eina fjármálastofnunin í byggðarlagi um áratuga skeið, en það var þá einatt á stöðum þar sem viðskiptabankar hefðu aldrei fest rætur, svo sem í Flatey á Breiðafirði eða Flatey á Skjálfanda. En annars staðar laðaði sparisjóður viðskiptabanka að byggðarlaginu. Sums staðar sporðrenndi viðskiptabanki sparisjóðnum eins og í Búðardal og einokun festist í sessi. Mörg dæmi eru um það að sparisjóðir héldu velli, svo sem í Borgarnesi og Keflavík, og urðu þá önnur af tveimur eða ein af fleiri bankastofnunum í héraði eða byggðarlagi. Með því myndaðist tiltekin andstæða á fjármálamarkaði er stuðlaði að samkeppni sem hefði vart komið til með tveimur eða þremur viðskiptabönkum á landsvísu. Með tilvist sinni stuðluðu sparisjóðirnir að fjölgun bankastofnana og örvuðu þar með samkeppni.326 Enn fremur kemur fram í umsögn þeirra sjálfra að samstarf þeirra um SÍSP, Sparisjóðabankann og Tölvumiðstöð sparisjóðanna hafi verið ein leið til að styrkja sparisjóðina í samkeppni við viðskiptabankana.327 Samstarf þeirra vatt upp á sig og má nefna að árið 1999 voru komin til sögu dótturfélögin Kaupþing hf., SP-fjármögnun hf., Alþjóða líftryggingafélagið hf. og Scandinavian Holding S.A.328

6. Aukið þjónustuval. Eins og komið hefur fram bendir ýmislegt til þess að allnokkrar nýjungar í bankaþjónustu hafi komið fram í starfi sparisjóða og að þeir hafi þar með stuðlað að fjölbreyttara þjónustuvali á fjármálamarkaði. Þetta eru reyndar þekkt einkenni í samkeppni fárra eða margra fyrirtækja, þ.e. að fyrirtæki brydda upp á nýjungum til að laða viðskiptavini að, helst nýjungum sem keppinautar eiga erfitt með að bjóða.329 Aukið þjónustuval er talið auka samfélagslega velferð.330

7. Takmörkuð stærðarhagkvæmni. Ýmsar heimildir benda til þess að sparisjóðir hafi frá upphafi verið reknir af kostgæfni og varkárni og vakandi samfélagsvitund hafi gegnsýrt starf þeirra. Þá voru þeir reknir með ótrúlega lágum tilkostnaði og stuttum afgreiðslutíma til að halda kostnaði í lágmarki, og að einhverju leyti voru þeir reknir í sjálfboðavinnu eins fyrr var getið. Jafnvel þótt litið sé framhjá þessu benda ýmsar rannsóknir til þess að stærðarhagkvæmni sé lítil bæði í rekstri japanskra banka331 og þýskra sparisjóða.332 Í annarri rannsókn kom hins vegar fram stærðarhagkvæmni meðal evrópskra sparisjóða – þ.e. mjög litlir sparisjóðir ná þar fram stærðarhagkvæmni upp að tilteknu marki, en eftir það verður óhagræði af frekari stækkun.333 Þá greinir nýleg íslensk rannsókn frá því að minni sparisjóðir séu óhagkvæmari en hinir stærri, en í sömu rannsókn komu fram vísbendingar um að sparisjóðir í smærri samfélögum væru betur reknir en þeir sem starfa í stærra þéttbýli.334 Að vísu styðst þessi rannsókn við gögn um alla sparisjóði frá árunum 2001–2005, en á þeim tíma voru margir stærri sparisjóðir farnir að taka upp rekstrarlíkan viðskiptabanka. Því er ekki víst að verið sé að bera saman starfsemi hefðbundinna sparisjóða eingöngu. Auk þess var rannsóknin gerð skömmu áður en sparisjóðir urðu gjaldþrota og gögnin því hugsanlega óheppileg til rannsóknar. Ekki er víst að niðurstaðan hefði orðið hin sama ef gögnin hefðu verið frá 9. og 10. áratug 20. aldar þegar rekstrarhættir flestra sparisjóða voru líkir því sem verið hafði frá öndverðu. Þetta sést m.a. á því að hlutur sparisjóðanna í heildarfjölda bankastarfsmanna (mynd 24) er nánast alltaf töluvert lægri en markaðshlutdeild þeirra í innlánum og útlánum (mynd 25) þegar stuðst er við þau gögn sem liggja fyrir (1960–2010) þrátt fyrir allan þennan fjölda sparisjóða og dreifingu um allt land. Þá er áhugverð umfjöllun í Vísbendingu 1993335 þar sem greint er frá versnandi afkomu sparisjóða, en hún sé þó betri en viðskiptabankanna, og var það byggt á afkomutölum áranna 1988–1992. Þar kemur einnig fram að „rekstur lítilla sparisjóða gengur síst verr en hinna stærstu“. Því má kannski segja að sparisjóðirnir hafi sumir hverjir viðhaft aðhaldssemi í rekstri, jafnvel þótt sjálfboðavinna hafi fljótlega lagst af og vafi leiki á því um hve mikla stærðarhagkvæmi var að ræða í rekstri þeirra.

8. Aukinn félagsauður. Hér hefur komið fram að sparisjóðirnir höfðu samfélagsleg markmið að leiðarljósi og ráku t.d. menningarsjóði til að dreifa arði til samfélagsins. Það hefur hlúð að og eflt félagsauð þessara samfélaga og þar með stutt við dreifða búsetu í landinu.

9. Jafnari tekjudreifing. Þar sem sparisjóðirnir hafa haft félagsleg markmið að leiðarljósi rennur hluti arðsins beint til málefna á borð við menntastofnanir, menningu og önnur samfélagsleg verkefni. Því má segja að tilvist sparisjóðanna meðal annarra fjármálastofnana hafi stuðlað að jafnari tekjudreifingu í samfélaginu.

10. Þolinmæði. Í kaflanum hér á undan voru færð rök fyrir því að sparisjóðir væru líklegri en viðskiptabankar til að sýna viðskiptavinum sínum þolinmæði og biðlund. Umræða um skort á þolinmóðu fjármagni hefur skotið upp kolli innan nýsköpunargeirans á Íslandi annað slagið.336 Frumkvöðlar og margir þeirra sem vinna að þróunarverkefnum hafa mikla þörf fyrir þolinmótt fjármagn. Því má segja að sparisjóðirnir hafi lagt sitt lóð á vogaskálar í nýsköpun hvar sem þeir störfuðu.

11. Stöðugleiki á fjármálamarkaði. Margt virðist benda til þess að arðsemiskrafa hluthafa og ekki síður mikill eignarhluti stjórnenda í bönkum sem þeir störfuðu við hafi stuðlað að skammsýni í rekstri þeirra. Hér er átt við það að þessi kjör hafi ýtt undir fjárfestingarákvarðanir og samningagerð sem skilaði einatt miklum arði á skömmum tíma, en minna verið hirt um að þeir bæru sig til lengri tíma, enda stjórnendur þá hugsanlega komnir til annarra starfa og hlutabréf þeirra seld. Þannig hafi ekki verið hugað nægjanlega að langtímahagnaði og rekstrarþoli bankanna, heldur frekar horft til þess hvort gerningar skiluðu góðri afkomu í bráð. Fahlenbrach og Stulz337 bentu á að sjónarmið af þessu tagi hafi komið fram, en niðurstöður þeirra sjálfra staðfesta ekki að þetta eigi við rök að styðjast. Niðurstöður úr annarri rannsókn frá árinu 2009 benda til þess að fjölbreytni í eignarhaldi og ólík rekstrarmarkmið séu nauðsynleg til þess að fjármálamarkaður þrífist og var þar m.a. bent á aukinn stöðugleika á fjármálamarkaði: Viðskiptabankar einblíni á hámark hagnaðar til handa eigendum sínum en rekstrarmarkmið sparisjóðanna taki mið af félagslegum og hagrænum þáttum þar sem langtímasjónarmið ráða för.338

12. Þol, seigla og áhættudreifing á fjármálamarkaði. Einu viðskiptabankastofnanir sem lifðu af hrunið voru fáeinir sparisjóðir sem höfðu verið reknir samkvæmt upprunalegu viðskiptalíkani sínu. Sparisjóðir sem féllu höfðu flestir fetað í fótspor viðskiptabankanna og lagt í útrás – þ.e. fjármagnað sig með erlendum skammtímalánum og lánað út til lengri tíma. Því má segja að rekstur sparisjóða með annars konar eigendur, önnur markmið og annað viðskiptalíkan en viðskiptabankar stuðli að frekari fjölbreytni og þar með aukinni seigju, þoli og áhættudreifingu á fjármálamarkaði.

Eftirfarandi rök standa gegn áframhaldandi rekstri sparisjóðakerfisins á Íslandi og lýsa því auknum samfélagslegum kostnaði samfélagsins af því:

1. Vaxandi kröfur. Sparisjóðunum reyndist erfitt að uppfylla vaxandi kröfur sem gerðar voru til fjármálafyrirtækja er landið opnaðist fyrir erlendu fjárstreymi og alþjóðleg viðskipti færðust í aukana. Kröfurnar voru m.a. um aukna fagmennsku, meiri sérþekkingu og frekari skil upplýsinga um rekstur sjóðanna til viðeigandi eftirlitsstofnana. Á síðustu árum hefur sótt í það horf að æ flóknara verður að mæta kröfum alþjóðlegra laga um fjármálastofnanir. Ógerlegt er að segja hvert stefnir á alþjóðlegum fjármálamörkuðum á næstu árum. Ekki er unnt að útiloka að ein afleiðing alþjóðlegu bankakreppunnar verði sú að gerðar verði ríkari kröfur um upplýsingaskil fjármálafyrirtækja og jafnvel að starfsemi eftirlitsstofnana verði efld enn frekar. Það hefði í för með sér að sparisjóðir þyrftu að bæta við sig starfsfólki og gera breytingar á starfsháttum með auknum kostnaði. Sparisjóðirnir hafa lagt áherslu á að bjóða viðskiptavinum sínum ólíka kosti og fjölbreytta þjónustu. Víðtækar kröfur um upplýsingaöflun eftirlitsstofnana um starfsemi fjármálafyrirtækja hefðu í för með sér aukinn rekstrarkostnað.

2. Skortur á fagþekkingu. Auknar kröfur útheimta sérhæft starfsfólk. Sparisjóðunum, einkum hinum minni, reyndist erfitt að ná í þann liðsafla, einkum á tímum nægrar vinnu og launaskriðs meðal bankamanna. Af þessum sökum gat skort á þá fagmennsku í vinnubrögðum sem nauðsynleg var í æ flóknara viðskiptaumhverfi. Á árunum rétt fyrir hrun var mikil samkeppni um starfsfólk sem hafði viðeigandi menntun og reynslu á fjármálamarkaði. Stærri fjármálastofnanir höfðu þar betur þar sem þær gátu boðið starfsfólki betri kjör.

3. Aukin stærðarhagkvæmni. Auðvelt er að færa rök fyrir því að stærðarhagkvæmni sé í rekstri hefðbundinna bankastofnana á grundvelli hagfræðikenninga, enda þótt ýmsar reynslurannsóknir bendi til annars eins og fyrr var rakið. Þá benda rannsóknir vissulega til stærðarhagkvæmni í bankarekstri, en henni eru greinilega takmörk sett.339 Aukin áhættusækni er meðal þess sem dregur verulega úr stærðarhagkvæmni í bankarekstri.340 Auk þess má segja að ef gerðar eru stöðugt meiri kröfur til fjármálastofnana, sem eingöngu verða leystar með mjög sérhæfðu vinnuafli, sé það vísbending um að stærðarhagkvæmni sé að aukast í rekstri þeirra. Þessi staðreynd vinnur gegn litlum einingum á fjármálamarkaði og þeirri hugmynd að sparisjóði megi hæglega reka í fámennum samfélögum. Þá má velta upp þeirri spurningu hvort sparisjóðir lendi þá ekki aftur í þeirri stöðu að verða undir í samkeppni um starfsfólk sem hefur reynslu eða menntun á ákveðnum sviðum innan fjármálageirans. Slíkt hefði í för með sér aukinn kostnað fyrir fjármálafyrirtækin og kæmi verst niður á þeim smæstu.

4. Aukið óhagræði. Ef smærri bankastofnanir eru óhagkvæmari í rekstri, vegna aukinnar stærðarhagkvæmni, stuðlar rekstur sparisjóða að óhagræði í atvinnugreininni.

5. Fé án hirðis. Nokkur hætta er á því að hjá þeim sem fara með umboð eigenda vakni sú tilhneiging að taka áhættu og ákvarðanir á hæpnari forsendum en ella. Í einhverjum tilvikum gæti þessi hætta verið meiri í sjálfseignarstofnunum þar sem stofnfjáreigendur sitja ekki í stjórn.

6. Tengsl við nærsamfélag. Nálægð við þjónustusamfélag getur vissulega verið kostur, en jafnframt getur hún haft ýmsa ókosti. Persónuleg tengsl starfsmanna og stjórnenda geta haft áhrif á ákvarðanir og þær birst í ómarkvissari útlánum og ólíkri meðhöndlun á málefnum viðskiptamanna. Persónuleg tengsl geta jafnframt leitt til þess að starfsmenn og stjórnendur eigi erfitt með taka erfiðar ákvarðanir sem lúta að viðskiptavinum, og tilfinningar geta ráðið för frekar en rök. Þá geta ákvarðanir oft verið erfiðari og umdeildari í litlum samfélögum vegna hagsmunatengsla. Bæði stjórnarmenn, stjórnendur og almennir starfsmenn gætu átt persónulegra hagsmuna að gæta þegar taka þarf ákvarðanir er varða hagsmuni einstaklinga eða fyrirtækja. Hættan á slíkum hagsmunaárekstrum getur aukist eftir því sem samfélög eru minni.

7. Fjármögnun sparisjóða. Á árunum fyrir hrun leituðu bankar og stærstu sparisjóðirnir til erlendra fjármálastofnana eftir lánsfjármagni. Eftir hrun hvarf lánstraust íslenskra fjármálastofnana og erfitt er að segja til um hvenær aðgengi þeirra að fjármagni kemst í eðlilegt horf, hvort sem er vegna neikvæðs lánstrausts íslenskra banka, gjaldeyrishafta eða óróleika á erlendum fjármálamörkuðum. Því gæti reynst torvelt fyrir íslenska sparisjóði að sækja fjármagn á erlenda markaði á næstu árum. Væri sá kostur hins vegar uppi er ekki ósennilegt að sparisjóðirnir yrðu að sæta lakari lánskjörum en stærri fjármálastofnanir.

Bregðast mætti við vaxandi kröfum á hendur fjármálastofnunum með aukinni samvinnu sparisjóða, jafnvel mun meiri en þekktist fyrir bankahrun. Þannig mætti ná fram fjölþættri hagræðingu í rekstri sparisjóðanna auk hagstæðari fjármögnunar. Það hefði í för með sér að sparisjóðirnir myndu hver og einn fórna hluta af sjálfstæði sínu, en það er kannski betra en að sjá á bak sparisjóðakerfinu þegar horft er til þeirra kosta sem það hefur í för með sér. Þá þarf að taka afstöðu til þess hvernig meðhöndla eigi eignarhald á stofnfjárbréfum, en eins og kunnugt er reyndu ýmsir stofnfjáreigendur stærstu sparisjóða að selja bréf sín á yfirverði á fyrstu árum aldarinnar. Með því má segja að einhverjir sparisjóðir hafi verið farnir að fjarlægjast upphafleg félagsleg gildi sín. Í því ljósi væri mikilvægt að skerpa á hlutverki og tilgangi sparisjóða í íslenska fjármálakerfinu. Hér hefur ekki verið gerð markviss tilraun til að vega rökin með og á móti áframhaldandi rekstri sparisjóðakerfisins, en ef vinna mætti gegn ágöllum og erfiðleikum samstarfsins með frekara og formlegra samstarfi sparisjóðanna þá virðist margt mæla með því að sparisjóðakerfið verði rekið áfram.