4. kafli – Lagaumhverfi sparisjóðanna

4. Lagaumhverfi sparisjóðanna

4.1 Inngangur

Í c-lið 2. mgr. þingsályktunar frá 10. júní 2011 um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna kemur fram að rannsóknarnefndin skuli gera úttekt á lagaramma og öðru starfsumhverfi sparisjóðanna og bera saman við starfsumhverfi sambærilegra fjármálafyrirtækja í nágrannalöndunum. Í samræmi við þessi fyrirmæli þingsályktunarinnar er hér gerð grein fyrir þeirri löggjöf sem gilt hefur um sparisjóði á Íslandi frá því að fyrstu sparisjóðirnir voru stofnaðir á síðari hluta 19. aldar. Í lok kaflans er svo að finna stutta umfjöllun um starfsumhverfi sambærilegra fjármálafyrirtækja í helstu nágrannalöndum til samanburðar.

Fjallað er um þann lagaramma sem gilt hefur um starfsumhverfi sparisjóðanna frá setningu fyrstu ákvæðanna um þessi málefni, þ.e. tilskipun Danakonungs um hlunnindi nokkur fyrir sparisjóði á Íslandi frá 5. janúar 1874. Þá er farið yfir eldri löggjöf, lögskýringargögn og rök fyrir þeim breytingum sem gerðar hafa verið á lagaumhverfi sparisjóðanna til þess að skýra eðli og sérstöðu þeirra sem lánastofnana. Slík skoðun er til þess fallin að varpa ljósi á það hvernig starfsemi sjóðanna hefur mótast af gildandi lögum á hverjum tíma. Í þessu samhengi verður horft til þeirra breytinga sem gerðar hafa verið á lögum um sparisjóði, hvaða sjónarmið hafa legið þar að baki og hvaða áhrif þær hafa haft á starfsemi sjóðanna og réttindi og skyldur þeirra sem staðið hafa að rekstri þeirra. Í þessu skyni er farið heildstætt yfir löggjöf um sparisjóðina allt frá 1874, en þó fyrst og fremst frá 1915, þegar fyrstu lögin um sparisjóði voru sett. Þá verður þeim breytingum sem gerðar hafa verið á lagaákvæðum um sparisjóði eftir fall íslensku bankanna 2008 gerð skil.

4.1.1 Tilskipun 5. janúar 1874 um hlunnindi nokkur fyrir sparisjóði á Íslandi

Sparisjóðir eiga sér langa sögu hér á landi og nær hún a.m.k. aftur til ársins 1868 eða jafnvel lengra.1 Reyndar urðu fyrstu sparisjóðirnir ekki langlífir, en eftir því sem fram liðu stundir fjölgaði sparisjóðum þó nokkuð og fór svo að slíkar lánastofnanir voru stofnaðar í flestum sýslum og kaupstöðum landsins. Að frátalinni tilskipun konungs frá 5. janúar 1874 giltu engin sérstök lög um starfsemi sparisjóða framan af og má ætla að starfsemi þeirra hafi því að mestu leyti ráðist af samþykktum þeirra hvers fyrir sig fram til ársins 1915, þegar fyrstu heildstæðu lögin um starfsemi þeirra voru lögfest. Tilskipun Danakonungs um hlunnindi nokkur fyrir sparisjóði á Íslandi frá 5. janúar 1874 („Forordning om nogle Begunstigelser for Sparekasser i Island“) var fáorð, en veitti landshöfðingja heimild til að veita sparisjóðum, sem uppfylltu það skilyrði að næg trygging væri fyrir því að þeir teldust „fullveðja“, hagræði í formi eftirtalinna heimilda, einnar eða fleiri:

1. Heimild til að bregðast við ef óljóst væri hver væri réttur eigandi innstæðu, t.d. ef viðskiptabók viðskiptavinar glataðist.

2. Heimild til að leggja fé ómyndugra manna og opinberra stofnana um stundarsakir til ávöxtunar inn í sparisjóð.

3. Heimild fyrir sparisjóð til að áskilja sér vexti umfram 4% fyrir lán gegn veði í fasteignum.

Loks var áskilið að landshöfðingi skyldi senda dómsmálastjórninni í Kaupmannahöfn skýrslu í hvert sinn sem hann nýtti sér heimildina til að veita sparisjóðum fyrrgreind hlunnindi. Eins og tilskipunin ber með sér var um frekar einfaldar grunnreglur að ræða sem eiga lítið skylt við þær flóknu reglur sem nú gilda um starfsemi sparisjóða og annarra fjármálafyrirtækja og gera margvíslegar kröfur til rekstrar þeirra, til dæmis um eigið fé, umfang útlánastarfsemi og fleira. Fyrsti vísirinn að ítarlegri löggjöf um starfsemi sparisjóða var samþykktur á Alþingi 1915.

4.2 Lög nr. 44/1915 um sparisjóði

4.2.1 Aðdragandi

Rekja má heildstæða íslenska löggjöf um starfsemi sparisjóða til ársins 1915 þegar samþykkt voru lög nr. 44/1915 um sparisjóði. Tildrög laganna voru þau að sparisjóðum hafði fjölgað mikið og innstæður hækkað í ríkum mæli.2 Taldi stjórnin því þörf á löggjöf um starfsemi sparisjóða, en helsta markmið slíkra laga skyldi vera að „vernda sem mest rjett innstæðueigenda og tryggja það, að fje þeirra [væri] jafnan óhult“.3 Þetta markmið birtist með skýrum hætti í 1. mgr. 1. gr. laganna, en þar sagði: „Sparisjóðir hafa það markmið, að taka við fje einstakra manna, geyma það og ávaxta á sem tryggastan hátt, svo sem nánar er fyrirskipað í lögum þessum.“4

Áður en lögin voru samþykkt höfðu tvívegis áður verið lögð fram stjórnarfrumvörp um starfsemi sparisjóða, þ.e. 1913 og 1914, en hvorugt þeirra náði fram að ganga. Athugasemdir með frumvarpi til laganna frá 1915 voru fremur knappar, en við lok umfjöllunarinnar um frumvarpið var vísað sérstaklega til fyrri frumvarpanna tveggja.5 Til þess að átta sig fyllilega á inntaki laganna frá 1915 er því gagnlegt að huga að fyrri frumvörpunum tveimur, helstu álitamálum um efni þeirra og þeim umræðum sem áttu sér stað á Alþingi við meðferð þeirra.

Tilefni þess að vinna við frumvarp til laga um sparisjóði hófst var sú afstaða stjórnarinnar snemma á öðrum áratug 20. aldar að þörf væri á löggjöf um sparisjóði. Þeim hafði fjölgað og það fé sem þeim var trúað fyrir hafði aukist óðfluga ár frá ári. Skipti aukningin milljónum króna á nokkrum árum. Þetta sýndi, að mati stjórnarinnar, að velmegun hefði aukist í landinu og menn væru farnir að huga að því „að leggja fyrir til geymslu af aflafje sínu“ en þá viðleitni bæri löggjafarvaldinu að styðja svo sem við yrði komið.6 Þannig sagði meðal annars í almennum athugasemdum með frumvarpinu frá 1913:

Síðan sparisjóðir fyrst voru stofnaðir hjer á landi eru nú liðin full 40 ár, og hefir starfsemi þeirra stöðugt farið vaxandi á þessu tímabili. Sparisjóðsreksturinn hefir þó alt til þessa eigi verið háður neinu eftirliti af hálfu hins opinbera, að heita má. – Hjá öðrum þjóðum þykir ekki annað hlýða, en að allstrangt opinbert eftirlit sje haft með öllum rekstri sparisjóða. Svo er almennt litið á, að þingi og stjórn sje skylt að hafa hönd í bagga, reisa skorður við því, að fje það, sem almenningur fær slíkum sjóðum til geymslu, fari forgörðum og tryggja það, að fjeð geti fengist útborgað, eftir settum reglum, þegar á þarf að halda.7

Því næst var vikið að því í athugasemdunum að einu lagaákvæðin hér á landi sem beinlínis vörðuðu sparisjóði væri að finna í tilskipun frá 5. janúar 1874, en fyrirmæli hennar væru „sumpart úrelt og sumpart svo ónóg“ að ekki yrði lengur talið viðunandi. Því hefði Stjórnarráðinu þótt nauðsyn bera til að fá leidd í lög ítarlegri fyrirmæli um rekstur sparisjóða. Þetta væri ekki síst vegna þess að farið væri að bera á því að ekki væri alls staðar með öllu tryggt lengur fyrir „sparisjóðsinnstæðueigendur að láta sparisjóði jafnlausa við opinbert eftirlit“ og verið hefði. Þannig ættu ákvæði frumvarpsins fyrst og fremst að vernda rétt innstæðueigenda og tryggja að fé þeirra væri jafnan óhult. Á hinn bóginn þætti ekki fært að svo stöddu að setja hérlendis jafn strangar reglur um rekstur sparisjóða og víða viðgengist í öðrum löndum og var það rökstutt með vísan til þess að landshættir og viðskiptalíf á Íslandi væri svo frábrugðið því sem við lýði væri meðal annarra þjóða.8

Við umræður um málið á Alþingi sagðist Hannes Hafstein ráðherra meðal annars vera þeirrar skoðunar að sparisjóðir ættu ekki að vera gróðafyrirtæki. Aðaltilgangur þeirra væri að geyma örugglega fé þeirra manna sem eitthvað gætu dregið saman, svo að þeir gætu verið óhræddir um að því væri á glæ kastað. Því næst sagði Hannes: „Að þessu stefnir lagaboðið, og hygg eg það rétt vera.“9 Kristinn Daníelsson alþingismaður svaraði ráðherranum meðal annars með eftirfarandi orðum:

Mér hefir alt af verið það ljóst síðan eg fór að fást við sparisjóði, – og ég hefi töluvert við það starf fengist, – að aðaltilgangur þeirra sé að hjálpa mönnum til að ávaxta fé sitt tryggilega. En hitt verður, eins og hér á landi hagar til, einnig að vera tilgangur þeirra, að vera lánsstofnun.10

Hér má einnig nefna ummæli Klemensar Jónssonar, umboðsmanns ráðherra, við umræður á Alþingi um frumvarpið frá 1914, en þau varpa nokkru ljósi á tildrög lagafrumvarpsins frá 1913:

Ástæðan til þess, að stjórnin fór að rannsaka þetta mál og lagði það fyrir síðasta þing, var aðallega sú, að stjórninni var fullkomlega kunnugt um vanrækslu og ýmiss konar misfellur á stjórn einstakra sparisjóða og hins vegar hafði hún líka heyrt um einstakan sparisjóð, að miklar misfellur væri á stjórn hans, en beinar kærur hafa ekki komið.11

Þegar að er gáð kemur í ljós að menn deildu einkum um tvö atriði á Alþingi við meðferð frumvarpsins frá 1913. Í fyrsta lagi voru menn ekki á eitt sáttir um hvernig fara ætti með eftirlit samkvæmt lögunum. Stjórnin taldi rétt að fela það einum manni á landsvísu en margir þingmenn töldu að leita ætti til fleiri aðila sem gætu þá hver og einn haft eftirlit með sparisjóði í sínu héraði. Töldu þeir síðarnefndu að slíkt væri hagkvæmt því að heimamenn væru betur í stakk búnir til að leggja mat á traust lántakenda á hverjum stað, en aðrir þingmenn bentu á að slíkt vekti upp spurningar um hagsmunaárekstra. Einnig deildu menn um það hvort sparisjóðirnir eða ríkissjóður skyldu bera kostnaðinn af eftirlitinu. Hitt ágreiningsmálið varðaði vægi svonefndra sjálfskuldarábyrgðarlána. Töldu sumir þingmenn rétt að setja hámark á slík lán, þar sem það samræmdist að þeirra mati betur því markmiði laganna að sparisjóðir héldu sig við tryggari útlán, þ.e. lán gegn veði í fasteign eða lán með handveði.12

Vegna fyrrnefndra ágreiningsefna, og einkum vegna deilna um fyrirkomulag eftirlits, var frumvarpið fellt í neðri deild þingsins með 13 atkvæðum gegn 10 laugardaginn 6. september 1913.13 Stjórnin lagði að nýju fram frumvarp til laga um sparisjóði á þinginu 1914 og var aðalmarkmið laganna hið sama og áður, þ.e. að tryggja hag innstæðueigenda. Líkt og á þinginu 1913 greindi menn enn á um hvernig haga skyldi eftirliti með starfsemi sparisjóða. Að mati þingmanna stóð valið milli þess að hafa einn embættismann í nýju embætti umsjónarmanns, sem myndi þá ferðast landshorna á milli og kynna sér stöðu hvers og eins sparisjóðs, eða fela mönnum í umdæmi hvers sparisjóðs fyrir sig að fara með eftirlitið, þ.e. einstaklingum sem væru kunnugir starfseminni og gætu hugsanlega lagt betra mat á öryggi veða. Stjórnin lagði til fyrrnefnda fyrirkomulagið eins og 1913, enda töldu menn það tryggja betur að eftirlitsmennirnir væru ekki of tengdir sparisjóðunum og stjórnendum þeirra. Kostir og gallar beggja leiða voru ræddir fram og til baka á þinginu. Þá var áfram deilt um fjármögnun opinbers eftirlits, þ.e. hvort það ætti að greiðast með gjaldi á sparisjóði, eins og stjórnin lagði til, eða hvort ríkið skyldi standa straum af eftirlitinu, en það töldu sumir þingmenn heppilegra.14

Frumvarpið frá 1914 gerði upphaflega ráð fyrir því að sparisjóði mætti meðal annars stofna sem hlutafélög, en sams konar tillögu var að finna í frumvarpinu frá 1913, sbr. 3. gr. þess.15 Þótt rekstrarform sparisjóða hafi ekki verið rætt sérstaklega á Alþingi við meðferð fyrra frumvarpsins, fékk þetta atriði þó nokkra athygli árið 1914. Meiri hluti þeirrar þingnefndar í neðri deild þingsins sem fékk frumvarpið til athugunar lagði þannig til að sparisjóðir skyldu ekki starfa sem hlutafélög.16 Sveinn Björnsson, framsögumaður meiri hluta nefndarinnar, rökstuddi tillöguna með eftirfarandi orðum við umræður um frumvarpið á Alþingi:

Ástæða vor er sú að vér viljum ekki að sparisjóðir sé hlutafélagseign; en hlutafélag er, eins og menn vita, samlagsfélag, stofnað í fjáraflaskyni venjulega og með takmarkaðri ábyrgð, miðaðri við þá peninga, sem fram eru lagðir. Vér viljum ekki að sparisjóðirnir sé þannig löguð gróðafyrirtæki, og því ekki, að jafnvel ráð sé fyrir gert í lögunum þannig löguðum sjóðum.17

Annar þingmaður, Einar Arnórsson, hafði efasemdir um ágæti breytingartillögunnar og færði svofelld rök fyrir máli sínu:

Breyt.till. við 2. gr. frumv., að orðin „hlutafje eða“ falli burt, eða með öðrum orðum, að sparisjóðir megi alls ekki vera hlutafélagseign, virðist mér vafasöm og óvíst að hún sé til bóta. Mér sýnist, að í sjálfu sér sé ekkert á móti því, að sparisjóðir sé hlutafélagseign. Sparisjóðum er víðast svo fyrir komið, að einstakir menn ábyrgjast eða leggja fram ákveðna upphæð hver, t.d. einn 100 kr. annar 200 kr. o.s.frv. – Eg býst við að það sé alkunnugt, að sparisjóðum sé svo fyrir komið, sem eg hefi nú lýst. Mér skilst, þó að um hlutafélag með innborguðu hlutafé sé að ræða, þá sé það alveg eins tryggileg ábyrgð eða jafnvel tryggilegri.18

Umboðsmaður ráðherra, Klemens Jónsson, tók undir með Einari Arnórssyni að þessu leyti:

Viðvíkjandi fyrstu brt. um að fella í burtu orðið „hlutafé“, verð eg að segja líkt og háttv. 2. þm. Árn. (E.A), að eg get ekki séð að það sé á nokkurn hátt hættulegt þótt það standi. Eg hygg, að ekki þurfi að bera kvíðboga fyrir þessu fyrirkomulagi, því að nú sem stendur veit eg ekki til að neinn sparisjóður sé hluthafaeign. Eg veit um einn sparisjóð, sem var hluthafaeign, og var honum bezt stjórnað allra sparisjóða sem eg þekki, vegna þess, að hluthafarnir sjálfir höfðu eftirlit með stjórninni. Að öllu samanlögðu hygg eg, að það sé betra, að sparisjóðir sé eign hluthafa, því að hluthafarnir hafa þá hvöt til þess að gæta þess að alt fari vel fram. En eins og eg sagði áðan, eru slíkir sparisjóðir ekki til, svo að hvað það snertir má standa á sama um þetta atriði.19

Sveinn Björnsson svaraði þeim Einari og Klemensi með eftirfarandi orðum:

Háttv. 2. þm. Árn. (E.A.) og háttv. umboðsm. ráðh. (Kl. J.) skoðuðu það báðir óþarft að nema burtu hlutafélagahugmyndina. Mér skildist svo, sem þeir væri sammála um það, að enginn munur væri á því, hvort sparisjóðir væri hlutafélagseign eða að tekin væri ábyrgð á svo og svo mikilli upphæð, þegar stofnunin er sett á laggirnar, eins og víða á sér stað. Eg verð nú samt að halda því fram, að greinarmunur sé nokkur á þessu. Hlutafélög eru fyrst og fremst fjárgróðafyrirtæki, en sparisjóðir eru venjulega nokkuð annað og „ideellara“. Í hlutafélögum má gjöra ráðstafanir til þess, að meiri hlutinn af hagnaðinum renni beint í vasa hluthafanna ef vel gengur, t.d. með því að auka hlutafjárstofninn að nafninu einu án þess að innborga hlutafé o.s.frv., en þetta er ekki hægt með hinu fyrirkomulaginu, og tek eg þessi dæmi að eins til þess að skýra muninn.20

Framangreindar umræður á Alþingi varpa ljósi á ólík sjónarmið um rekstrarform sparisjóða, en jafnframt þá hugmyndafræði sem bjó að baki sparisjóðum hérlendis og þau áhrif sem hún hafði á rekstrarform þeirra og þær skorður sem settar voru þeim einstaklingum sem stóðu að baki rekstri þeirra, t.d. um arðgreiðslur og yfirráð yfir fjármunum sjóðanna.

Höfundar frumvarpsins frá 1914 lögðu áherslu á ákvæði sem rennt gætu styrkari stoðum undir öryggi í rekstri sparisjóða, þannig að ekki kæmi til þess að fjárhagsleg staða þeirra yrði slík að fjármunum innstæðueigenda yrði stefnt í hættu, eins og fyrrgreint aðalmarkmið lagafrumvarpsins ber með sér. Í þessu samhengi má nefna að í frumvarpinu voru ákvæði sem mæltu fyrir um bann við lánveitingum til stjórnenda og starfsmanna sparisjóða, takmarkanir á heimildum sparisjóða til lántöku, opinbert eftirlit með sparisjóðum, takmörkun á greiðslu arðs eða vaxta til þeirra sem stæðu að baki sjóðunum, ákvæði um varasjóð sparisjóða og loks ákvæði um takmörkun á veitingu útlána sem töldust víxillán og sjálfskuldarábyrgðarlán, en slík lán töldu frumvarpshöfundar varasöm.21

Frumvarpið gerði upphaflega ráð fyrir að ef starfsemi sparisjóðs væri hætt, væri Stjórnarráðinu heimilt, að fengnum tillögum þeirra sem setið hefðu í stjórn sparisjóðsins, að ráðstafa allt að 2/3 eigna sjóðsins umfram skuldir „til einhverra ákveðinna nytsemdarfyrirtækja í hjeraði því“ er sjóðurinn var stofnaður í. Afganginum skyldi ráðstafað í landssjóð.22 Síðastnefnda atriðið var raunar umdeilt á Alþingi, enda voru þingmenn ekki á eitt sáttir um tilkall ríkisins til eftirstöðva af eignum sparisjóða sem legðust af.23

Frumvarpið var samþykkt með ákveðnum breytingum í neðri deild þingsins en við meðferð þess hjá efri deild taldi þingnefndin sem falið hafði verið að fara yfir frumvarpið að of skammur tími væri til stefnu til að unnt væri að afgreiða það á þinginu. Nefndin taldi þó að málið væri engu að síður brýnt og samþykkti því að stjórnin skyldi leggja frumvarpið fram að nýju á næsta þingi.24 Í þessu sambandi lét Steingrímur Jónsson, einn nefndarmanna, eftirfarandi orð falla við umræður á Alþingi:

Nefndin vildi þó ekki skilja svo við málið, að ekki væri nokkuð að gjört; henni er það ljóst, að með ári hverju vex þörfin á tryggilegu eftirliti með sparisjóðunum, því að þeir fjölga og vaxa hröðum fetum eftir því sem viðskifti og velmegun þjóðarinnar eykst. Hættan fyrir sparisjóðina verður alt of mikil, ef haldið er áfram að lifa undir því lagaleysi, sem nú er, og ekkert er að gjört; en af því að engin líkindi eru til að hægt verði að koma gegnum þingið í ár lögum um eftirlit með sparisjóðum, leyfir nefndin sjer að koma með svohljóðandi rökstudda dagskrá, sem jeg bið hæstv. forseta að bera undir atkvæði að lokinni umræðu: Í trausti þess að stjórnin leggi fyrir næsta reglulegt Alþingi frumvarp til laga um sparisjóði, tekur deildin fyrir næsta mál á dagskrá.25

Árið 1915 lagði stjórnin síðan fram á Alþingi frumvarp um sparisjóði í þriðja sinn, en þá hafði verið tekið tillit til þeirra breytinga sem Alþingi hafði gert á frumvarpinu frá 1914.26 Í athugasemdum með frumvarpinu 1915 sagði meðal annars:

Til þess að greiða götu frumvarpsins hefir stjórnin tekið svo mikið tillit til þeirra breytinga, sem gerðar voru í neðri deild 1914, sem hún hefur sjeð sjer frekast fært, þannig hefur hún fallist á, að losa sparisjóðina við að greiða árgjald til landssjóðs (24. gr. frv. 1914), að skyldan til þess að hafa 5% af sparisjóðsinnstæðufje í tryggum verðbrjefum eða í Landsbanka, sje fært niður í 3% o.fl.27

Í samræmi við breytingar á frumvarpinu frá 1914 var ekki lengur gert ráð fyrir að sparisjóðir störfuðu sem hlutafélög. Stjórnin var þó ekki reiðubúin að fallast á öll sjónarmið fyrri þinga. Þannig hélt hún fast við ákvæði um að eftirliti með starfsemi sparisjóða skyldi hagað þannig að sérstakur umsjónarmaður sparisjóða hefði það með höndum, enda þótt ákvæði í þá átt hefði verið umdeilt á fyrri þingum.28

Þegar málið kom til efri deildar þingsins var skipuð nefnd til að fara yfir málið. Nefndin skilaði áliti þar sem meðal annars sagði:

Það sem aðalágreiningurinn hefir verið um, eru tvö atriði:

1. að finna rjett hlutfall milli þess annars vegar – sem er aðalhlutverk sjóðanna, að geyma tryggilega sparifje, og hins á aðra hlið, að sjóðirnir geti bætt úr brýnustu lánsþörf, hver á sínu svæði, sem, eftir því sem hér á landi hagar til, verður að skoðast sem annað aðalætlunarverk þeirra, og er til ómetanlegs gagns fyrir fjölda manna, sem örðugt eiga fyrir ýmsar sakir að neyta bankanna eða útibúa þeirra;

2. að skipaður væri sjerstakur eftirlitsmaður til að tryggja betur öryggistilgang sjóðanna.29

Athygli vekur að nefndin lagði áherslu á að annað aðalhlutverk sparisjóðanna, auk tryggrar vörslu sparifjár, væri að starfa sem svæðisbundnar lánastofnanir. Í þessu samhengi má minna á ummæli Matthíasar Ólafssonar í áliti hans til neðri deildar þingsins, en orð hans endurspegla þá afstöðu sem að framan er getið: „Í þessu landi má enginn peningur liggja iðjulaus.“30

Um eftirlit með sparisjóðum var fjallað nánar í nefndaráliti efri deildar þingsins. Þar sagði meðal annars að um tillögu um einn eftirlitsmann með öllum sjóðunum hefði verið þónokkur ágreiningur. Stjórnarfrumvörp hefðu jafnan gert ráð fyrir slíku fyrirkomulagi, enda hefðu sumir haldið því fram að frumvarpið væri lítt nýtilegt án þess, en aðrir hefðu stungið upp á því að eftirlitsmaður væri með hverjum einstökum sjóði, valinn í sömu sýslu eða nágrenni við hvern þeirra, og gæti kostnaður með því móti orðið minni. Því næst sagði í nefndarálitinu:

Eins og frumvarpið er nú komið frá hv. neðri deild, er þó hvorug þessi eftirlitsaðferð tekin upp, og þykir nefndinni það bera vott um, eftir þriggja þinga meðferð á málinu, að ekki sje enn tímabært, að skipaður sje fastur eftirlitsmaður, nje heldur komið á öðruvísi löguðu eftirliti, sem lítt væri að gagni. […] En eftir því sem þeirra manna [þ.e. stofnenda og upphaflegra stjórnarmanna sparisjóða] missir við, og sjóðirnir, sem enn eru flestir smáir, fara vaxandi, þá verður meiri þörf eftirlitsins, en jafnframt mun þá verða fengin reynsla nokkur á lögunum og sú reynsla gera hægra fyrir að koma sjer saman um fyrirkomulag eftirlitsins heldur en enn hefir raun á orðið.31

Í samræmi við þetta höfðu ákvæði um opinbert eftirlit með starfsemi sparisjóða verið fjarlægð úr frumvarpinu, enda náðist ekki samstaða um tilhögun slíks eftirlits. Fór svo að frumvarpið var samþykkt með tilteknum breytingum og varð að lögum sem tóku gildi 1. janúar 1916.

4.2.2 Meginefni laganna

Í hnotskurn voru helstu ákvæði laga nr. 44/1915 þessi:

Í 1. mgr. 1. gr. var höfuðmarkmiði laganna lýst með svofelldum hætti: „Sparisjóðir hafa það markmið, að taka við fje einstakra manna, geyma það og ávaxta á sem tryggastan hátt, svo sem nánar er fyrirskipað í lögum þessum.“

Í 2. gr. var vikið að stofnun nýrra sparisjóða og ákveðnar lágmarkskröfur gerðar til laga og reglugerða sparisjóða, en þar skyldu jafnan vera ákvæði um tryggingu sjóðsins, ábyrgð einstakra manna eða félaga, stjórn sjóðsins, kjör hennar og um starfrækslu sjóðsins, ákvæði um móttöku sparisjóðsfjár, útborgun þess og vexti. Auk þess skyldi mælt fyrir um hvernig breyta mætti lögum eða reglugerð sjóðsins. Loks var Stjórnarráðinu veitt heimild til að veita undanþágur um stundarsakir frá einstökum ákvæðum laganna.

Í 3. gr. var mælt fyrir um hámark arðs eða vaxta32 af fé sem stofnendur eða ábyrgðarmenn hefðu lagt til starfrækslu sparisjóðs, hvort heldur stofnfé eða greitt ábyrgðarfé, og var hámarkið 6% á ársgrundvelli.

Í 4. gr. var lagt bann við því að aðrir en sparisjóðir rækju svonefnd sparisjóðsstörf. Hér var það haft fyrir augum að án lagaheimildar skyldi engum leyft að hafa með höndum sparisjóðsstörf nema sparisjóðum og peningastofnunum sem til þess hefðu heimild að lögum.33

Í 6. gr. var mælt fyrir um að þrír menn að lágmarki skyldu sitja í stjórn sparisjóðs. Þá skyldi stjórn ráða starfsmenn sparisjóðsins og hafa „umsjón með öllum framkvæmdum“

hans. Loks skyldu stjórnarmenn allir fyrir einn og einn fyrir alla bera ábyrgð34 á því „að ekkert af fje sjóðsins [færi] forgörðum fyrir hirðuleysi“.

Í 7. gr. var lagt fortakslaust bann við lánveitingum sparisjóðsins til starfsmanna og stjórnarmanna auk þess sem þeim var gert óheimilt að gangast í ábyrgð fyrir lánum sjóðsins til annarra.

Í 8. gr. var sú skylda lögð á sparisjóði að tilkynna Stjórnarráðinu tafarlaust hverjir væru kosnir í stjórn þeirra.

Í 9. gr. var mælt fyrir um að við hvern sparisjóð skyldu að lágmarki starfa tveir menn, féhirðir og bókari. Þá var einnig vikið að hagnýtum atriðum um formskilyrði þess að greiða mætti fjármuni úr sjóðnum og hvernig hann skyldi taka við fjármunum almennings, þ.e.a.s. hverjir skyldu vera viðstaddir eða sjá um afgreiðsluna. Loks sagði að heimilt væri að stjórnendur sjóðsins hefðu þessi störf með höndum.

Í 13. gr. var meðal annars fjallað um útlánaheimildir sparisjóða. Þar kom meðal annars fram að sparisjóður mætti ekki lána fé nema meiri hluti stjórnar væri því samþykkur, auk þess sem takmarkanir voru settar við veitingu sjálfskuldarábyrgðarlána til lengri tíma en eins árs, en slík lán þurftu að vera með árlegri afborgun hið minnsta og skyldi láninu „fullkomlega lokið“ innan 10 ára frá lánveitingu.

Í 14. gr. voru lántökuheimildir sparisjóða takmarkaðar. Þannig var áskilið að ef taka ætti lán til annars en að fullnægja skuldbindingum sjóðsins gagnvart innstæðueigendum, þyrfti samþykki allrar stjórnarinnar. Þá mætti sparisjóður aldrei taka lán nema meiri hluti stjórnar samþykkti það.

Í 16. gr. var mælt fyrir um að ársarður af rekstri sparisjóðsins,35 að frádregnum kostnaði og vöxtum samkvæmt 3. gr., skyldi lagður í varasjóð. Þegar varasjóður hefði náð 10% af sparisjóðsinnstæðum gæti Stjórnarráðið samþykkt, eftir tillögu sparisjóðsstjórnar, að verja mætti fé úr sjóðnum til „nytsamra fyrirtækja í almenningsþarfir“.

Í 17. gr. var einnig fjallað um varasjóð sparisjóða. Þar kom fram að varasjóður skyldi almennt vera í tryggum og auðseljanlegum verðbréfum eða í inneign hjá Landsbankanum.

Í 19. gr. sagði að tveir endurskoðunarmenn skyldu vera við hvern sjóð. Þeim var ætlað að rannsaka „allar bækur og reikninga sparisjóðsins“ og gefa því gætur, eins oft og þörf væri á, að „alt sje í lagi og að ekkert vanti í eigur sjóðsins“. Einnig var mælt fyrir um að Stjórnarráðið skyldi setja nánari reglur um endurskoðun á reikningum og bókum sparisjóða.

Í 20. gr. var Stjórnarráðinu heimilað að svipta sparisjóð starfsleyfi til bráðabirgða í tilvikum þar sem bágur fjárhagur hamlaði sparisjóði að standa við innstæðuskuldbindingar sínar og stjórn eða ábyrgðarmenn gætu ekki komið sjóðnum til bjargar að þessu leyti.

Í 21. gr. var að finna fyrirmæli um hvernig með skyldi farið ef sparisjóður væri lagður niður. Yrðu einhverjar eignir afgangs og ekki væri mælt fyrir um það í lögum eða reglugerð sjóðsins hvernig fara skyldi með þær, gæti Stjórnarráðið ákveðið, að fengnum tillögum þeirra manna, sem síðast sátu í stjórn sjóðsins, að eignum umfram skuldir yrði varið „til einhverra ákveðinna nytsemdarfyrirtækja í hjeraði því, er sjóðurinn var stofnaður í“.36

Í 24. gr. var sparisjóðum sem greiddu stofnendum sínum eða ábyrgðarmönnum engan arð veitt sérstakt skattahagræði með því að þeir skyldu undanþegnir tekjuskatti og útsvari.

Í 25. gr. var kveðið á um að lögin tækju ekki til „peningastofnana eða lánsstofnana“ sem rétt hefðu til sparisjóðsstarfsemi samkvæmt sérlögum.

Þá var ýmis almenn ákvæði að finna í lögunum, s.s. um viðurlög við brotum gegn þeim í 26. gr., um að tilskipun Danakonungs frá 1874 væri úr gildi fallin, sbr. 27. gr., og um gildistöku laganna 1. janúar 1916, sbr. 28. gr. laganna.

4.2.3 Lög nr. 48/1923 um eftirlitsmann með bönkum og sparisjóðum

Þótt niðurstaðan á Alþingi árið 1915 hafi orðið sú að fella ákvæði um eftirlitsmann brott úr frumvarpinu sem varð að lögum nr. 44/1915, án þess að öðru eftirlitsfyrirkomulagi væri komið á þess í stað, leið ekki á löngu uns Alþingi endurskoðaði fyrri afstöðu sína. Árið 1923 samþykkti þingið lög nr. 48/1923 um eftirlitsmann með bönkum og sparisjóðum.

Í Ágripi af sögu bankanna á Íslandi eftir Magnús Jónsson, sem prentað var sem fylgiskjal II með nefndaráliti bankalaganefndar árið 1925, var fjallað í stuttu máli um inntak laganna og aðdraganda þess að frumvarpið var lagt fram á Alþingi:

Frumvarpið var borið fram mjög seint á þinginu að ósk stjórnarinnar og gekk greiðlega í gegnum þingið. Eftirlitsmaður á að hafa 10000 kr. laun og dýrtíðaruppbót af allri launaupphæðinni auk ferðakostnaðar. Kostnaður greiðist úr ríkissjóði en peningastofnanirnar endurgreiða hann í hlutfalli við veltufjármagn. Eftirlitsmaðurinn má ekki hafa önnur störf á hendi. – Frv. þetta hefir sennilega komið fram nokkuð vegna tortryggni þeirrar gagnvart Íslandsbanka, sem kom fram á þinginu, og svo ef til vill fram vegna þess, að einn af stærstu sparisjóðum á landinu reyndist hafa tapað stórfje og var kominn í alvarlegar kröggur. Embættið var þó ekki veitt fyrr en nærri ári síðar, og þá var hugur í sumum að fá lögunum frestað.37

Þótt lögin frá 1923 hafi mælt fyrir um mikilvægar breytingar á eftirliti með bönkum og sparisjóðum þá virðist sem lögunum hafi ekki verið fylgt eftir með virkum hætti, sbr. umfjöllun hér aftar.

4.2.4 Lög nr. 13/1935 um viðauka við og breyting á lögum nr. 44/1915 um sparisjóði

Þótt lög nr. 44/1915 um sparisjóði hefðu að geyma ýmsar grundvallarreglur um starfsemi sparisjóða, þótti tveimur þingmönnum, þeim Bernharð Stefánssyni og Einari Árnasyni, nokkurra breytinga þörf árið 1935, en þá lögðu þeir fram frumvarp til laga um viðauka og breyting á lögunum frá 1915. Hér var því ekki um stjórnarfrumvarp að ræða. Í almennum athugasemdum frumvarpsins kom fram að lögin frá 1915 hefðu verið nokkuð ónákvæm um atriði sem máli skiptu um starfsemi sparisjóða og stæði nú til að bæta úr því.38

Svo virðist sem eftirliti með bönkum og sparisjóðum samkvæmt lögunum frá 1923 hafi ekki verið framfylgt sem skyldi. Í athugasemdum með frumvarpinu 1935 sagði meðal annars um þetta efni:

Eftirlit það með bönkum og sparisjóðum sem ákveðið er í lögum nr. 48 20. júní 1923, er ekki framkvæmt. Hafa og bankarnir ekki talið sig hafa haft gagn af því, enda er nú að ýmsu leyti betur og tryggar búið um stjórn þeirra heldur en gert var þegar þessi lög voru sett. Hinsvegar orkar það ekki tvímælis, að nauðsynlegt er að hafa eftirlit með sparisjóðum, og er hér lagt til að fela fjármálaráðuneytinu það eftirlit. Virðist það hentugra og myndi reynast ódýrara heldur en að fela það sérstökum manni. Kostnað þann, sem leiðir af þessu eftirliti, þykir rétt, að sparisjóðirnir greiði.39

Bernharð Stefánsson fjallaði nánar um þetta álitamál við umræður um málið á Alþingi og tók undir þessi sjónarmið og benti á að sem stæði gegndi enginn embætti eftirlitsmanns samkvæmt lögunum frá 1923. Þá teldu Landsbankinn og Útvegsbankinn sig „hafa lítið gagn af þessu eftirliti og [hefðu] ekki viljað borga hluta af launum þessa starfsmanns, eins og þó var í l[ögunum] ákveðið, að þeir ættu að gera“. Því næst sagði þingmaðurinn:

Nú sem stendur gegnir enginn þessu starfi, og ekki hefir orðið vart neinnar kröfu um að skipaður verði maður í starfið aftur. Við [flutningsmenn frumvarpsins] lítum svo á, að hvað sem bönkunum líður, þá sé nauðsynlegt, að ríkisvaldið hafi nokkurt eftirlit með sparisjóðunum víðsvegar um landið, því að þar á almenningur mjög mikið í húfi, hvernig fer um rekstur sparisjóðanna.40

Þótt eftirlit með starfsemi sparisjóða væri löggjafanum ofarlega í huga, bjuggu einnig önnur sjónarmið að baki lögunum. Þannig má segja að höfuðmarkmið frumvarpsins birtist í almennum athugasemdum með því, þar sem fram kom að til væru sparisjóðir sem „svífa að því leyti í lausu lofti, að enginn sérstakur aðili er eigandi þeirra, heldur hafa þeir í fyrstu verið stofnaðir með ábyrgð einstakra manna, sem ef til vill eru dánir, og stjórn þeirra þarf ekki að standa neinum reikningsskap ráðamennsku sinnar“. Því næst sagði:

Sjóðir þessir, sem eru sjálfseignarstofnanir, eru stofnaðir og starfræktir í almenningsþágu, og virðist því eðlilegast að hið opinbera ráði stjórn þeirra.41

Nánari skýringu á þessu sjónarmiði er að finna í orðum Bernharðs Stefánssonar við umræður um frumvarpið á Alþingi:

Svo eru til í landinu sparisjóðir, sem ekki eru eiginlega eign neinna sérstakra aðilja. Þeir hafa verið stofnaðir fyrir forgöngu einstaklinga, þannig vanalega, að einstakir menn, a.m.k. í byrjun, hafa gengið í ábyrgð fyrir sjóðinn um það, að hann fullnægi sínum skuldbindingum. En að öðru leyti eru þeir sjóðir ekki eign neinna sérstakra aðilja, heldur einskonar sjálfseignarstofnanir. Þessir sparisjóðir finnst okkur að hljóti að skoðast sem eign almennings, því að vegna almennings hafa þeir verið stofnaðir og starfræktir. […] Og við sjáum ekki heppilegri leið að því er þessa sjóði snertir heldur en að ríkisstj. hafi nokkurn íhlutunarrétt um það, hvernig stjórn þeirra er fyrir komið, og að sú sveitar- eða bæjarstjórn, þar sem sjóðurinn er, hafi að öðru leyti rétt til að ráðstafa þessu.42

Af þessu verður ráðið að flutningsmenn frumvarpsins litu á sparisjóði sem nokkurs konar sjálfseignarstofnanir. Í samræmi við þetta höfðu þeir í huga aukna aðkomu hins opinbera að stjórnum sparisjóða í landinu. Þrátt fyrir þessa sýn frumvarpshöfundanna tók frumvarpið nokkrum breytingum í meðförum þingsins. Vert er að bera tillögur flutningsmanna frumvarpsins í þessum efnum saman við afstöðu meiri hluta þingheims.

Frumvarpið hafði að geyma ýmis ákvæði um kjör stjórna sparisjóða. Í fyrsta lagi var þar um að ræða ákvæði um sparisjóði í eigu sýslu- eða bæjarfélaga, en þá skyldi stjórnin kosin af hlutaðeigandi sýslunefnd eða bæjarstjórn með hlutfallskosningu. Í öðru lagi var þar að finna ákvæði um sparisjóði sem ekki væru eign sýslu- eða bæjarfélaga, hreppsfélaga eða félaga einstakra manna, en þá skyldi stjórnin kosin af hlutaðeigandi sýslunefnd eða bæjarstjórn með hlutfallskosningu en formann stjórnar kysi fjármálaráðherra. Ekki var vikið að neinum skyldum við kjör stjórna annars konar sparisjóða, t.d. þeirra sem væru eign hreppsfélaga eða jafnvel félaga einstakra manna. Því má gera ráð fyrir að um slíka sparisjóði gilti hið almenna ákvæði b-liðar 2. mgr. 2. gr. laganna frá 1915 um að í lögum eða reglum viðkomandi sparisjóðs skyldi mælt fyrir um hvernig stjórn sjóðsins skyldi vera fyrir komið og hvernig hana skyldi kjósa.

Við meðferð málsins á Alþingi veitti allsherjarnefnd álit sitt á frumvarpinu, en nefndin klofnaði í afstöðu sinni. Meiri hluti nefndarinnar sagði meðal annars í áliti sínu:

Ástæðan til [breytingartillögu] okkar er sú, að við teljum ástæðulaust og þarflaust að veita sýslunefndum og bæjarstjórnum vald til þess að ráða um hluta þeirra sparisjóðsstjórna, sem einstakir menn hafa með framtaki sínu og fórnfýsi unnið að því að koma slíkum nauðsynjastofnunum á fót.43

Meiri hlutinn lagði meðal annars til að þegar um væri að ræða sparisjóði sem væru sjálfseignarstofnanir og hefðu ábyrgð 30 manna í kaupstöðum eða 18 manna utan kaupstaða skyldi stjórnin kosin af ábyrgðarmönnum. Þessi tillaga tók síðan þeim breytingum í meðförum þingsins að í stað 30 eða 18 manna var miðað við 20 eða 12, auk þess sem meiri hluti stjórnar skyldi í slíkum tilvikum kosinn af ábyrgðarmönnum en minni hluti af bæjarstjórn eða sýslunefnd.44 Meðal þeirra röksemda sem teflt var fram gegn því að hið opinbera hefði með skipun í stjórnir sparisjóða að gera má nefna eftirfarandi ummæli Jóns Auðuns Jónssonar:

Af þeirri reynslu, sem fengin er á þessum hlutum, þá held ég, að það verði óvinsælt að ábyrgðarmenn sjóðanna fái engu að ráða um stjórn þeirra. Það myndi og hafa þær afleiðingar, að fáir yrðu til þess að gerast ábyrgðarmenn fyrir nýjum sjóðum, og væri þá illa farið, því að eins og kunnugt er, þá eru sparisjóðirnir til mikilla hagsbóta fyrir héruðin, þar sem þeir rísa upp, því að þeir ýta undir sparsemi, sérstaklega hinnar yngri kynslóðar, jafnframt því, sem þeir hjálpa atvinnurekstri héraðsbúa.45

Bernharð Stefánsson, sem eins og áður greinir var annar tveggja flutningsmanna frumvarpsins, tók aftur til máls og sagði að flutningsmennirnir væru reiðubúnir að fallast á að þar sem tryggilega væri búið að sjóðunum og ábyrgðarmenn stæðu að baki þeim fengju „ábyrgðarmennirnir að ráða sem mestu um stjórn sjóðanna“. Bernharð bætti svo við:

Hinsvegar er ekki hægt að hugsa sér neitt einveldi í þessum efnum, að t.d. menn, sem af tilviljun hafa lent inni í stjórn sjóðanna, geti setið meðan þeim sýnist, án þess að þurfa að standa nokkrum manni reikningsskil sinnar ráðamennsku.46

Við umræður á Alþingi kom fram nokkur andstaða við þá hugmynd frumvarpshöfunda að ráðherra skipaði formann stjórnar tiltekinna sparisjóða, meðal annars hafði Þorsteinn Þorsteinsson á orði að aðkoma ráðherra væri ekki alls kostar réttlát, auk þess sem slík afskipti gætu leitt til þess að sjóðirnir fengju „fremur pólitískan lit“ og að með þessu væri landsstjórnin að seilast eftir yfirráðum í héruðum.47 Fór svo að brugðist var við þessari gagnrýni og umræddu ákvæði breytt að þessu leyti.

Í máli Ingvars Pálmasonar kom fram að allsherjarnefnd hefði þótt varhugavert að fjármálaráðherra skipaði formenn sparisjóðsstjórna. Bætti hann síðan við:

Ég álít varhugavert að setja á málið nokkurn opinberan blæ. Gæti hugsazt, að af því kynni að leiða, að svo yrði litið á, að ætlazt mætti til, að hið opinbera bæri þá nokkra ábyrgð á starfsemi sjóðanna, en það telur [nefndin] í alla staði óheppilegt, bæði vegna ríkisins sjálfs og ekki síður vegna sjóðanna sjálfra.48

Ingvar skýrði þessi orð sín nánar við síðari umræður á þinginu:

Ég gat þess lítillega, þegar ég ræddi um [… breytingartillögu] okkar [nefndarmanna], að ég teldi, að þeir menn, sem hafa unnið upp sparisjóðina og komið þeim í núv. horf, og koma til með að vinna upp óstofnaða sjóði, verði að hafa tryggingu fyrir því að hafa meiri hl. í stjórnum sjóðanna. Ég gat þess þá líka, að ég væri hræddur um að of mikil afskiptasemi frá hálfu hins opinbera myndi leiða af sér, að sjóðirnir yrðu álitnir á ábyrgð hins opinbera, og það tel ég illa farið. Við eigum að halda við þeirri ábyrgðartilfinningu, sem er hjá ábyrgðarmönnunum. En það er rétt, að hún er ekki aðallega af þeim rótum runnin, að þeir ábyrgjast nokkur hundruð króna hver, heldur aðallega vegna þess, að þetta er þeirra stofnun, en hvorki ríkis, sýslu eða bæjar. En ef tekinn er af þeim sá réttur að hafa meiri hl. í stjórn fyrirtækisins, hverfur líka hvötin til þess að sjá stofnuninni sem allra bezt borgið og setja stolt sitt í, að hún megi blómgast sem allra bezt.49

Sjónarmið öndverð þeim sem Ingvar Pálmason setti fram, um aðkomu hins opinbera að stjórnum sparisjóða, birtast í orðum Sigurjóns Á. Ólafssonar við umræður um málið á þingi:

[Hæstvirtur framsögumaður Ingvar Pálmason] leggur mjög mikið upp úr því að réttur stofnendanna haldist til þess að hafa meiri hluta í stjórn sjóðanna. Nú vil ég benda honum á það, að flestir þeir sem unnið hafa að því að koma þessum sjóðum upp, eru fallnir í valinn, og nýir menn komnir í þeirra störf við sjóðina, en hafa lítið að því unnið að koma sjóðunum upp. Það myndast þarna fámennur hópur manna, sem venjulega eru kallaðir „klíkur“, og aðstaða þeirra manna til að fá lán úr sjóðunum fer eftir kunningsskap o.fl. þ.h. Hér er aðeins um þá sjóði að ræða, sem búnir eru að starfa nokkuð lengi og eiga sterka varasjóði.50

Þótt flest þessara ummæla séu sett fram í umræðum um skipun stjórna sparisjóða, bera þau með sér ólíkar hugmyndir og viðhorf þingmannanna til rekstrarforms sparisjóða og hvort slíkar fjármálastofnanir ættu að teljast eins konar sjálfseignarstofnanir eða beinlínis eign stofnenda eða ábyrgðarmanna.

Málið var tekið til 2. umræðu í neðri deild þingsins. Framsögumaður meiri hluta allsherjarnefndar, Bergur Jónsson, sagði þá meðal annars að meiri hluti nefndarinnar teldi ekki ástæðu til eða þörf á að veita sýslunefndum og bæjarstjórnum vald til þess að hlutast til um stjórn þeirra sparisjóða sem „einstakir menn hafa með erfiði og fjárframlögum komið á fót“ en lýsti því þó að nefndin teldi þörf á að auka eftirlit með sjóðunum.51

Annað atriði sem rætt var við meðferð frumvarpsins var breytingartillaga tveggja þingmanna þess efnis að á eftir 5. gr. laganna kæmi ný grein sem kvæði á um að ef stjórn sparisjóðs óskaði eftir því, skyldi „ríkisstjórnin fyrir hönd ríkissjóðs ábyrgjast innstæður í sjóðnum“ ef fyrir lægju sannanir sem fjármálaráðherra tæki gildar um að sjóðurinn ætti meira en fyrir skuldum, og stjórn og starfræksla sjóðsins væri í samæmi við lögin.52 Þessi tillaga hlaut ekki brautargengi meðal þingmanna, en við meðferð málsins í neðri deild þingsins lét Bergur Jónsson meðal annars þau orð falla um tillöguna, að þetta væri einkum óviðeigandi nú þegar sporna ætti við því að ríkissjóður tæki á sig nýjar ábyrgðir fyrir fjármálastofnanir.53

Áður en frumvarpið var samþykkt sem lög tók það þó nokkrum breytingum, einkum að því er varðaði kjör stjórna. Athygli vekur að lögin virtust bæði gera ráð fyrir sparisjóðum í einkaeigu og sparisjóðum sem starfræktir væru sem sjálfseignarstofnanir. Greint var á milli fjögurra tilvika við kjör stjórna sparisjóða í 1. gr. laganna:

Þegar sparisjóðir væru eign sýslu- eða bæjarfélaga, skyldi stjórn kosin af hlutaðeigandi sýslunefnd eða bæjarstjórn með hlutfallskosningu, og stjórn velja sér formann.

Þegar sparisjóðir væru sjálfseignarstofnanir og hefðu á hverjum tíma ábyrgð 20 manna í kaupstöðum eða 12 manna utan kaupstaða, skyldi meiri hluti stjórnar (2 af 3 eða 3 af 5) kosinn af ábyrgðarmönnum á aðalfundi sparisjóðsins, sem haldinn skyldi eigi síðar en í apríl ár hvert. Hinir stjórnarmennirnir skyldu kosnir við sama tækifæri „af viðkomandi bæjarstjórn eða sýslunefnd“. Hlutfallskosning skyldi viðhöfð ef þess væri óskað þegar tvo eða fleiri skyldi kjósa.

Þegar sparisjóðir væru ekki eign sýslu- eða bæjarfélaga eða félaga einstakra manna og hefðu auk þess ekki ábyrgð 20 manna í kaupstöðum eða 12 manna utan kaupstaða, skyldi stjórn kosin af viðkomandi bæjarstjórn eða sýslunefnd með hlutfallskosningu.

Þegar sparisjóðir væru eign hreppsfélaga eða félaga einstakra manna, skyldi farið eftir því sem mælt væri fyrir um í „lögum eða reglugerðum viðkomandi sjóða“.54

Þá var að finna það nýmæli í 1. gr. laganna að mælt var nánar fyrir um hlutverk stjórnar sparisjóðs, en hún skyldi ráða starfsmenn sjóðsins og hafa umsjón með öllum framkvæmdum hans. Þá var í ákveðnum tilvikum lögð sú skylda á sparisjóði að skipa stjórn sína fimm mönnum í stað þriggja, en þetta átti við þegar sparisjóðir rækju almenna hlaupareiknings- og innheimtustarfsemi.

Af öðrum markverðum ákvæðum laganna má nefna að með 2. gr. var bætt inn í sparisjóðalögin banni við því að starfsmenn eða stjórnarmenn sparisjóðs rækju eigin lánastarfsemi eða aðra atvinnu sem gæti farið í bága við hagsmuni sjóðsins, en eins og áður segir var þegar að finna í 7. gr. laganna frá 1915 ákvæði um bann við lánveitingum til stjórnarmanna og starfsmanna sparisjóða. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna frá 1935 var þetta ákvæði skýrt með eftirfarandi orðum:

Sjálfsagt virðist að áskilja, að stjórnendur og starfsmenn sparisjóða reki enga þá atvinnu, sem komi í bága við hagsmuni sjóðsins.55

Í 3. gr. laganna var mælt fyrir um að endurskoðunarmenn skyldu kosnir af „viðkomandi bæjarstjórn eða sýslunefnd“ með hlutfallskosningu.

Með 5. gr. laganna var fjármálaráðuneytinu falið að annast eftirlit með öllum sparisjóðum í landinu. Skyldi það fylgjast með því að starfsemi og rekstur sparisjóðanna og stjórn þeirra væri í samræmi við gildandi lög og reglugerðir og önnur fyrirmæli sem fylgja bæri. Ráðuneytið skyldi annast um að tafarlaust væri kippt í lag öllu því sem ábótavant kynni að vera og var því veitt heimild til að stöðva rekstur sparisjóðs ef ástæða þætti til, meðan ekki væri bætt úr ágöllunum. Þá var ráðuneytinu veitt heimild til að kalla eftir öllum gögnum sparisjóðanna vegna eftirlitsins.

Samkvæmt 6. gr. skyldi ríkissjóður standa straum af kostnaði ráðuneytisins vegna eftirlitsins en sparisjóðir skyldu endurgreiða ríkissjóði kostnaðinn í hlutfalli við samanlagðar inn- og útborganir þeirra undangengið ár.

Loks voru lög nr. 48/1923 um eftirlitsmann með bönkum og sparisjóðum numin úr gildi.56

4.3 Lög nr. 69/1941 um sparisjóði

4.3.1 Aðdragandi að setningu nýrrar heildarlöggjafar um sparisjóði

Hinn 27. maí 1941 samþykkti Alþingi nýja heildarlöggjöf um starfsemi sparisjóða.57 Ástæða er til að gefa lögunum gaum enda giltu þau, með fáeinum breytingum, allt fram til ársins 1986, eða lengur en nokkur önnur íslensk lög um sama efni. Aðdraganda að setningu laganna má rekja til þingsályktunar Alþingis frá 1937 um að kosin skyldi fimm manna nefnd í sameinuðu þingi, með hlutfallskosningu, til þess að endurskoða alla löggjöf landsins um banka, sparisjóði og aðrar lánsstofnanir. Í framhaldinu tók milliþinganefndin til starfa og skilaði síðan skýrslu árið 1941, en þar sagði meðal annars:

Síðari hluta árs 1936 og framan af árinu 1937 var allmikið rætt um bankamál, bæði á Alþingi, í blöðum landsins og á mannfundum. Talið var, að bankarnir stæðu höllum fæti fjárhagslega og var ógætilegum lánveitingum, einkum til nokkurra stærri fyrirtækja, um kennt. Voru uppi allháværar kröfur um það, að sett yrðu lagaákvæði, sem takmörkuðu lánveitingar bankanna, og að eftirlit með starfsemi þeirra yrði aukið. Er ekki nokkur vafi á, að einmitt þessar umræður og kröfur voru aðal orsökin til þess, að samþykkt var að kjósa milliþinganefnd til að endurskoða bankalöggjöf landsins. Nefndin taldi því beina skyldu sína að gefa þessum málum sem mestan gaum. Í þessu starfi leitaðist nefndin við að byggja á þeirri innlendu reynslu, er fengizt hefur, en hafði jafnframt hliðsjón af fyrirkomulagi þessara mála hjá frændþjóðum okkar á Norðurlöndum. Árangur þessa starfs er frv. til laga um eftirlit með bönkum og sparisjóðum, sem nefndin samdi, og borið var fram á Alþingi 1939 af tveim nefndarmönnum, svo og frv. til almennra bankalaga, sem hér er borið fram í fyrsta sinn. Í þessu sambandi má og nefna frv. til laga um sparisjóði, sem tveir nefndarmenn fluttu, fyrir hönd nefndarinnar, á þinginu 1939.58

Frumvarpið um málefni sparisjóða frá 1939, sem hér er vikið að, náði ekki fram að ganga. Á þinginu 1941 var síðan lagt fram að nýju frumvarp til heildarlaga um starfsemi sparisjóða. Í upphafi athugasemda með frumvarpinu var tekið fram að það hefði verið samið af fyrrnefndri milliþinganefnd í bankamálum og að því hefði fylgt „svohljóðandi greinargerð“. Af þessu má ráða að frumvarpið og athugasemdir með því hafi að öllu leyti stafað frá milliþinganefndinni.59

Í athugasemdum með frumvarpinu kom fram að aðalefni þess væri í raun þágildandi lög um sparisjóði, en að nokkrar breytingar væru gerðar á þeim og allmiklu aukið við þau. Þá sagði að nefndin hefði haft til hliðsjónar löggjöf nágrannaþjóðanna um sparisjóði, en þó ekki fylgt henni nema að takmörkuðu leyti og hagað lögunum eftir staðháttum hér á landi, eftir því sem henni hefði þótt viðeigandi. Því næst sagði:

T.d. er stjórn sparisjóðanna allmjög á annan veg fyrir komið hjá nágrannaþjóðum okkar á Norðurlöndum en hér er gert ráð fyrir sumstaðar. Þar færist valdið um val stjórna yfir til sparifjáreigenda, að miklu eða öllu leyti, stuttu eftir stofnun þeirra, en stofnendur eða ábyrgðarmenn hafa lítið eða ekkert um það að segja. […] Ekki sá nefndin sér fært að leggja til, að það skipulag yrði tekið upp hér, þó það hafi ýmsa kosti. Þóttist hún varla geta vænzt þess, að þátttaka sparifjáreigenda í stjórn sjóðanna yrði það almenn sem þarf að vera, eigi það skipulag að ná tilgangi sínum. En það er víst, að almennari áhugi og meiri skilningur á gagnsemi sparifjárstarfsemi er til stórmikils gagns og þyrfti að komast á hér á landi, því það er þjóðareinkenni og löstur á Íslendingum að vera hirðulausir um slíkt og eyða öllu því, sem þeir afla, og frekar meira en því heldur en minna.60

Í framhaldinu rakti nefndin að hún teldi rétt að stjórn sparisjóðanna væri aðeins að takmörkuðu leyti í höndum stofnenda þeirra. Sparisjóðina ætti að reka með hag sparifjáreigenda og almennings fyrir augum, en ekki til arðs fyrir stofnendur þeirra, enda væru ákvæði í lögum sem ættu að sjá til þess að „arður þeirra geti ekki orðið nema hverfandi“. Því hefði nefndin lagt til að vald opinberra aðila, bæjarstjórna, sýslunefnda og umboðsmanna ríkisins, yrði frekar aukið en minnkað, en slíkt ætti að geta komið í stað þess valds og eftirlits sem sparifjáreigendum væri tryggt í löggjöf nágrannaþjóðanna.61

Nefndin leit svo á að aðalhlutverk sparisjóða væri að geyma sparifé manna og ávaxta það á sem tryggastan hátt. Innlánsféð yrði því að lána út og um þau útlán yrði að búa sem tryggilegast þannig að þau yrðu ekki til þess að sparifé tapaðist. Að þessu lytu þau ákvæði sem nefndin áliti aðalatriðin í tillögum sínum til breytinga á gildandi rétti, en þau voru einkum þrjú: Í fyrsta lagi takmörkun útlána við viðmið af eigin fé. Í öðru lagi takmörkun útlána til einstakra viðskiptamanna eða viðskiptamanns og fleiri fjárhagslega tengdra aðila. Í þriðja lagi stofnun tryggingarsjóðs sparisjóða. Honum yrði ætlað að hlaupa undir bagga með sparisjóðum hvað greiðslur á innstæðufé snerti.62

Um fyrsta atriðið, þ.e. takmörkun útlána við viðmið af eigin fé, sagði í athugasemdum með frumvarpinu að á Norðurlöndum hefðu hliðstæð ákvæði verið lögfest. Þá sagði að þótt ekki væri hægt að benda á mörg dæmi um að óvarleg útlánastarfsemi hefði komið sparisjóðum á kné, þrátt fyrir fá lagafyrirmæli þar um, væri full ástæða til að búa eins tryggilega um þá starfsemi í sparisjóðalögunum og unnt væri og sanngjarnt þætti.63

Um annað atriðið, þ.e. reglur sem í daglegu tali eru kenndar við takmarkanir á stórum áhættum vegna lána viðskiptamanna eða tengdra viðskiptamanna, sagði í athugasemdum með frumvarpinu að nefndin legði áherslu á að ákvæði um hámark lána til slíkra aðila yrði lögfest. Því næst sagði:

Er hvorttveggja, að öll reynsla hér á landi mælir með, að þess sé full þörf og að aðrar þjóðir hafa talið ástæðu til þess að ákveða svipað í sínum banka- og sparisjóðalögum. Einnig hefir nefndin orð bæði danskra og sænskra bankasérfræðinga fyrir því, að mjög sé nauðsynlegt að fylgja því vel eftir, að lánsstofnanir bindi ekki fé sitt um of hjá einum eða fáum viðskiptamönnum. Telja þeir, að flest, ef ekki öll, bankahrun á Norðurlöndum hafi stafað af því, að ekki hafi verið gætt nægrar varfærni í því efni.64

Þá sagði að augljóslega væri ekki heppilegt fyrir lánsstofnun að binda fé sitt svo hjá einum eða fáum mönnum að hrun þeirra gæti leitt af sér hrun lánsstofnunarinnar. Við slíkar aðstæður yrði mjög hætt við því að lánveitingum væri haldið áfram lengur en nokkurt vit væri í og jafnvel gæti farið svo að lánþeginn hefði lánsstofnunina í hendi sér en ekki öfugt.65

Um þriðja atriðið, þ.e. tryggingarsjóð sparisjóða, sagði Eysteinn Jónsson viðskiptamálaráðherra, þegar hann mælti fyrir frumvarpinu á Alþingi, að tryggingarsjóðurinn væri í raun höfuðatriði frumvarpsins. Eysteinn bætti við:

Nú er þessu þannig háttað, að komist sparisjóður í þrot, ber ábyrgðarmönnum strax að gera skil fyrir ábyrgðarfénu. Þegar þau skil eru gerð, er heldur ekki í annað hús að venda, og tapa þeir því, sem umfram verður, en tryggingarsjóðunum er ætlað að hlaupa undir bagga, ef einhverjir sparisjóðanna komast í þrot. Hefur slíkt komið alloft fyrir, og þessa sameiginlega sjóðs því full þörf. Mun þetta einnig verða til þess, að menn trúi sparisjóðum fremur fyrir fé sínu, í stað þess að leggja það inn í bankana, sem hafa ríkisábyrgð. Hefur innstæða manna í bönkum aukizt mjög upp á síðkastið af þessari ástæðu, en það virðist miður heppileg þróun.66

Þarna vakti ráðherrann máls á mikilvægum greinarmun á samkeppnisstöðu sparisjóða og banka, en þeir síðarnefndu nutu þá ríkisábyrgðar, en það gat orðið til þess að innstæðueigendur teldu öruggara að eiga við þá viðskipti en sparisjóðina.

Undir lok almennra athugasemda með frumvarpinu kom fram að frumvarpshöfundar væntu þess að þau atriði sem lagt væri til að aukið yrði við og breytt í sparisjóðalögunum mættu verða til að „auka vöxt þeirra og viðgang, og þá sérstaklega að tryggja þá og treysta í því aðalhlutverki þeirra að geyma og ávaxta sparifé manna“.67

4.3.2 Meginefni laganna

Lög nr. 69/1941 hófust eins og lögin frá 1915 með því að lýst var í 1. gr. því lögmælta markmiði sparisjóða að taka við innlánsfé og ávaxta á sem tryggastan hátt, svo sem nánar væri fyrir mælt í lögunum, en síðan sagði í beinu framhaldi að þetta skyldi gert „án þess [að] stofnendur eða aðrir eigendur og ábyrgðarmenn [hefðu] rétt til ágóða af rekstrarafgangi starfseminnar“.

Af þessu verður tvennt þýðingarmikið ráðið. Í fyrsta lagi birtist það grundvallaratriði, sem einkennt hefur löggjöf um sparisjóði, að stofnendur og aðrir sem standa að starfsemi þeirra njóta afar takmarkaðra réttinda til hagnaðar af starfseminni, þ.e. aðeins hagnaðar sem sérstök lagaákvæði veita þeim, en að öðru leyti geta þeir ekki gert tilkall til ágóða af rekstrarafgangi starfseminnar. Í öðru lagi er berum orðum gert ráð fyrir því í ákvæðinu að sumir sparisjóðir geti átt sér „eigendur“. Þetta er athyglisvert því að á sama tíma áskildu dönsk lög að allir sparisjóðir væru svonefndar sjálfseignarstofnanir (d. selvejende institution). Í þessu samhengi má minna á það sem fram kom í athugasemdum með 5. gr. frumvarpsins frá 1941, en þar sagði meðal annars að nefndin sem stóð að frumvarpinu

[gæti] ekki séð, hver er munur á þeim sparisjóðum, sem lögin nefna sjálfseignarstofnanir, og eign félags einstakra manna. Yfirleitt mun hægt að telja alla þá sparisjóði, sem ekki eru eign sýslu, bæjar eða hreppsfélags, eign félags einstakra manna, og hingað til munu sparisjóðir hafa verið sjálfráðir um, hvort þeir hafa nefnt sig. Því leggur nefndin til, að stjórnarkosningu sé eins hagað í þeim öllum. […] En íhlutun opinberra stofnana, eins og sýslu eða bæjarfélags, um kosningu stjórna sparisjóðanna réttlætist einmitt af því, að þeir aðilar eiga að gæta hagsmuna sparifjáreigenda og tryggja gætilega lánastarfsemi. Annars væri sú íhlutun ástæðulaus.68

Með 2. gr. laganna var leyfi ráðherra áskilið fyrir stofnun sparisjóðs, en hann skyldi áður leita umsagnar sparisjóðseftirlitsins. Því næst var með tæmandi hætti talið upp hverjir gætu staðið að stofnun sparisjóðs, en það voru félag einstakra manna, bæjarfélag, sýslufélag og hreppsfélag, að fengnu leyfi sýslunefndar.

Í 4. gr. var kveðið á um að stofnendur sparisjóða eða aðrir sem stæðu að og hefðu lagt fram fé til rekstursins, hvort heldur væri stofnfé eða greitt ábyrgðarfé, mættu ekki fá hærri arð eða vexti af slíku fé en 1% umfram innlánsvexti sjóðsins. Í þessu samhengi má vísa til þess sem segir í frumvarpinu um að bæði hér á landi sem annars staðar þætti rétt að „útiloka þá möguleika, að stofnun sparisjóða [gæti] verið gróðabragð fyrir stofnendur þeirra“.69

Með 5. gr. laganna var kveðið á um breytingar á reglum um skipun stjórnar, auk fyrirmæla um störf hennar. Tilvísun eldri laga til sparisjóða sem væru sjálfseignarstofnanir var fjarlægð en þess í stað rætt um sparisjóði sem væru eign félags einstakra manna. Þessi breyting var rökstudd í athugasemdum með frumvarpi til laganna á þann veg, sem vikið var að hér framar, að nefndin gæti ekki séð hvaða munur væri á þeim sparisjóðum sem lögin nefndu sjálfseignarstofnanir og þeim sparisjóðum sem lögin nefndu eign félags einstakra manna

Í 5. gr. var auk þess gert ráð fyrir því að opinberir aðilar, þ.e. sýslunefndir eða bæjarstjórnir, hefðu rétt til að kjósa minni hluta stjórnarmanna, ýmist einn af þremur eða tvo af fimm, eftir fjölda stjórnarmanna í viðkomandi sparisjóði. Með þessu fyrirkomulagi var því fylgt eftir þeirri stefnu sem mótuð hafði verið með lögum nr. 13/1935 um aðkomu hins opinbera að stjórn sparisjóða, þó þannig að gengið var lengra og fleiri sparisjóðum gert að sæta þeirri skipan. Það fyrirkomulag átti síðan í megindráttum eftir að haldast óbreytt allt fram til ársins 2001, en þá var sparisjóðum veitt heimild með lögum nr. 71/2001 til að breyta samþykktum sínum á þann veg að stofnfjáreigendur kysu sjálfir alla stjórnarmenn sparisjóðs.

Þá var að finna í 5. gr. fremur ströng ákvæði um ábyrgð stjórnar í ætt við þau sem hafði verið að finna í lögunum frá 1915. Þannig skyldu stjórnarmenn bera óskipta ábyrgð70 á því að ekkert af fé sjóðsins færi forgörðum fyrir hirðuleysi. Auk þess bæru hlutaðeigandi ábyrgð ef eitthvað af fé sparisjóðsins tapaðist fyrir óráðvendni sparisjóðsstjórnar eða starfsmanna eða annarra sem við sparisjóðinn væru riðnir.

Í 6. gr. laganna var enn sem fyrr kveðið á um bann við lántökum stjórnarmanna og starfsmanna úr sparisjóðnum, sem og því að þeir gengjust í ábyrgð fyrir skuldum við sjóðinn. Það nýmæli var þó að finna í ákvæðinu að þar var nú tekið fram að framangreindir aðilar skyldu ekki reka eigin lánastarfsemi eða atvinnu sem farið gæti í bága við hagsmuni sjóðsins. Þá var kveðið á um sérstakar reglur ef lána ætti fyrirtækjum tengdum starfsmönnum eða stjórnarmönnum sjóðsins, en þá var áskilið einróma samþykki stjórnar, auk samþykkis sparisjóðseftirlitsins, nema lánað væri gegn fasteignaveði og færi lánið ekki fram úr 3/5 af matsverði fasteignarinnar. Í frumvarpinu sagði að þessar hömlur væru nauðsynlegar þar sem búast mætti við að hætta gæti stafað af því fyrir sparisjóðina „ef forstjórar þeirra [yrðu] á þann hátt bundnir fjármálafyrirtækjum, og [gætu] því freistazt til að veita þeim frekari lán en hollt [væri] fyrir sparisjóðina“.71

Í 13. gr. var meðal annars kveðið á um að sparisjóður mætti aldrei verja meira en 12½ földu eigin fé sjóðsins til útlána sem aðeins væru veitt gegn sjálfskuldarábyrgð, ábyrgð héraðs eða sveitar og til fasteignaveðslána umfram 60% af matsverði fasteignar. Þar af mættu sjálfskuldarábyrgðarlán aldrei nema meira en tvöföldu eigin fé sjóðsins. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna voru þessi ákvæði skýrð svo að nefndin teldi lán sem veitt væru út á meira en 60% af matsverði fasteigna, og lán sem héruð eða sveitir ábyrgðust, með þeim áhættusamari. Þá sagði:

Lítur nefndin svo á, að slík lán séu það varasöm, að 8% eigið fé sé ekki of mikill bakhjarl fyrir sjóðina til þess að standast áhættu þá, sem af þeim lánum er. Mun reynsla sú, er lánsstofnanir hafa af slíkum lánveitingum, ekki afsanna þá skoðun nefndarinnar.72

Samkvæmt 17. gr. skyldi hver sparisjóður greiða 2% árlega af svonefndum nettóágóða sínum í sameiginlegan tryggingarsjóð sparisjóða. Gjaldskylda sjóðs skyldi falla niður þegar inneign hans í tryggingarsjóðnum næmi 3% af öllum innstæðum viðkomandi sparisjóðs. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði um þetta ákvæði:

Það er annað höfuðatriði við rekstur sparisjóðanna, að innstæðueigendur megi alltaf treysta því, að hægt sé að greiða þeim innstæður þeirra, þegar þeir þurfa á að halda, og því verður að ganga vel frá þeim ákvæðum, sem að því lúta. Er of illa gengið frá því í núgildandi sparisjóðalögum, og meira að þakka gætilegum rekstri sparisjóðanna en ákvæðum laga og reglugerða, að ekki hefir oftar borið út af en orðið hefir. Eru lagaákvæði nágrannaþjóðanna í því efni ólíkt fyllri, og hefir nefndin lagt þau til grundvallar fyrir tillögum sínum.73

Í frumvarpinu var lagt upp með að sparisjóðir mættu ekki eiga aðrar fasteignir en þær sem nauðsynlegar væru vegna rekstrar og að í hlutabréfum mættu sparisjóðir ekki eiga meira en 15% af eigin fé, sbr. 21. gr. frumvarpsins. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna var takmörkun á eignarhaldi á fasteignum skýrð á þann veg að með þessu ætti að tryggja að sparisjóðir lentu ekki á þeirri braut að eiga fasteignir í „gróðabrallsskyni“. Í meðförum Alþingis var sú breyting gerð á ákvæðinu að heimild til að eiga hlutafé var fjarlægð, en þess í stað kveðið á um að sparisjóði væri beinlínis óheimilt að eiga hlutabréf, nema um tímabundna yfirtöku hlutabréfa væri að ræða, sem veðsett hefðu verið sjóðnum. Þá var sú breyting einnig gerð á 21. gr. að sparisjóðum var meinað að gangast í ábyrgð fyrir aðra.74

Í 22. gr. sagði að árstekjur sparisjóðs, að frádregnum kostnaði, vöxtum og því fé sem lagt væri til hliðar til að mæta fyrirsjáanlegu tapi, skyldu lagðar í varasjóð. Þá væri heimilt að verja nokkru af ársarði til endurgreiðslu á stofnfé og greiddu ábyrgðarfé, svo fremi sem varasjóður næmi meira en 10% af sparisjóðsinnstæðum.

Samkvæmt 27. gr. voru sparisjóðir undanþegnir tekjuskatti, eignarskatti og útsvari, en sambærileg undanþága hafði áður fyrr verið háð því að um væri að ræða sparisjóð sem engan arð greiddi stofnendum sínum eða ábyrgðarmönnum, auk þess sem viðkomandi sjóði væri óheimilt samkvæmt lögum eða reglum sparisjóðsins að verja fé úr varasjóði til annars en að bæta tjón sjóðsins eða til „nytsemdarfyrirtækja í almenningsþarfir“, sbr. 24. gr. laga nr. 44/1915.

Í 28. gr. var loks kveðið á um að ef sparisjóður legðist niður og engin ákvæði væru í samþykktum hans um það hvernig fara skyldi með eigur hans, gæti hlutaðeigandi sýslunefnd eða bæjarstjórn ákveðið, að fengnum tillögum þeirra manna sem síðast hefðu setið í stjórn sjóðsins, að eignunum skyldi varið til almenningsþarfa. Hér ber að hafa í huga að heimild sýslunefndar eða bæjarstjórnar gat aðeins komið til ef ekki voru fyrir ákvæði um þetta efni í samþykktum sjóðsins. Að meginstefnu var það því lagt í hendur þeirra sem stæðu að baki rekstri sjóðsins hvernig farið skyldi með féð. Hér verður þó að hafa í huga að í 1. gr. laganna var kveðið á um að stofnendur eða aðrir eigendur og ábyrgðarmenn skyldu ekki hafa rétt til ágóða af rekstrarafgangi starfseminnar.

4.3.3 Reglugerð nr. 36/1942 um sparisjóði

Í reglugerð nr. 36/1942 um sparisjóði var sjónum beint að stofnun sparisjóða, bókhaldi þeirra og reikningsskilum. Í reglugerðinni var margsinnis tekið svo til orða að sparisjóðir væru „eign“. Þannig var m.a. sagt að sparisjóður gæti verið „eign sýslufélags, bæjarfélags hreppsfélags eða félags einstaklinga“, sbr. 2. gr. Í 4. gr. var auk þess tvisvar rætt um „eigendur sparisjóðs“.75

4.3.4 Lög nr. 22/1944 um breyting á lögum nr. 69/1941 um sparisjóði

Með lögum nr. 22/1944 var 24. gr. laga nr. 69/1941 um sparisjóði breytt. Helsta breytingin fólst í því að bætt var við 24. gr. fyrirmælum um hvernig farið skyldi að ef sparisjóður hætti störfum, hvort sem um gjaldþrotaskipti væri að ræða eða það að sjóðurinn væri einfaldlega lagður niður. Við gjaldþrot skyldi ráðherra skipa tvo „skiptaforstjóra“. Ef eigendur eða ábyrgðarmenn legðu sparisjóð niður, kysu þeir tvo „skilanefndarmenn“. Frumvarp þetta var samþykkt óbreytt sem lög og urðu litlar sem engar umræður um málið, en athygli vekur að í þessum lögum er í fyrsta sinn talað um „eigendur“ sparisjóðs.

4.3.5 Lög nr. 10/1961 um Seðlabanka Íslands

Með lögum nr. 10/1961 um Seðlabanka Íslands tók bankaeftirlit Seðlabankans við eftirlitsstörfum með sparisjóðum sem falin höfðu verið sparisjóðseftirlitinu með lögum um sparisjóði frá 1941. Þannig skyldi bankinn hafa með höndum eftirlit með starfsemi banka, sparisjóða, innlánsdeilda samvinnufélaga, Söfnunarsjóðs Íslands og hverrar þeirrar stofnunar annarrar sem tæki við innstæðum frá almenningi eða ræki sambærilega starfsemi, að mati Seðlabankans. Ætlunin var að eftirlit yrði haft með því að innlánsstofnanir fylgdu þeim lögum og reglum sem giltu um starfsemi þeirra. Væri bankaeftirlitinu heimilt að gera athugasemdir ef það teldi hag eða rekstur innlánsstofnana „óheilbrigðan“, en slíkar athugasemdir skyldu tilkynntar ráðherra þegar í stað.

4.3.6 Lög nr. 100/1980 um breyting á lögum nr. 69/1941 um sparisjóði

Með lögum þessum var afnumið bann við því að sparisjóðir gengjust í ábyrgð fyrir aðra. Í athugasemdum með frumvarpinu sagði meðal annars: „Í núgildandi lögum, sem eru orðin tæplega 40 ára gömul, er ákvæði er bannar sparisjóðum að ganga í ábyrgð fyrir aðra. Hér er lagt til að ákvæði þetta verði fellt niður, enda ákvæðið úrelt og hefur verið óeðlilegur fjötur á starfsemi sparisjóðanna og þjónustuhlutverki þeirra.“76 Frumvarpinu var breytt í meðförum þingsins svo sparisjóðir gætu gengist í ábyrgðir, þ.e.a.s. þannig að til heildarskuldbindinga sparisjóðs (sem voru vissulega takmarkaðar) skyldu einnig teljast „ábyrgðir sem sparisjóðurinn hefur gengið í fyrir viðskiptaaðilann“. Framsögumaður, Ingólfur Guðnason, skýrði breytinguna svo: „[Breytingartillagan] miðast fyrst og fremst við það að koma aðalefni [frumvarpsins], þ.e. heimild sparisjóða til að veita ábyrgð, inn í þann ramma sem sparisjóðalögin setja um fjárhagslegar skuldbindingar.“77

4.4 Lög nr. 87/1985 um sparisjóði

4.4.1 Aðdragandi

Hinn 21. júní 1985 samþykkti Alþingi nýja heildarlöggjöf um málefni sparisjóða, en lög nr. 69/1941 höfðu þá gilt með fáeinum breytingum í hartnær 44 ár. Óhætt er að segja að með lögunum hafi straumhvörf orðið í lagaumhverfi sparisjóða, en samhliða nýju lögunum samþykkti Alþingi einnig frumvarp til laga um viðskiptabanka. Þegar Matthías Á. Mathiesen, þáverandi viðskiptaráðherra, mælti fyrir frumvarpinu 20. maí 1985 nefndi hann að það ætti sér langa forsögu, sem nánar er útlistuð í athugasemdum með frumvarpinu.78 Þar sagði að heildarendurskoðun bankakerfisins hefði hafist nærfellt 13 árum fyrr þegar þáverandi viðskiptaráðherra, Lúðvík Jósepsson, hefði skipað bankamálanefnd til þess að endurskoða allt bankakerfið. Nefndin hefði meðal annars tekið saman frumdrög að nýrri löggjöf um sparisjóði en ekki hefði komið til þess að lagafrumvarp væri lagt fram á Alþingi. Þess í stað hefði annarri nefnd verið falið árið 1975 að taka til endurskoðunar lög nr. 69/1941 um sparisjóði. Frumvarp sem byggði á tillögum nefndarinnar hefði verið lagt fyrir Alþingi árið 1978. Upp frá því hefðu nokkrum sinnum verið lögð fyrir Alþingi frumvörp til laga um sparisjóði sem einnig hefðu að verulegu leyti verið byggð á tillögum nefndarinnar. Öll þessi frumvörp hefði þó dagað uppi.79

Í athugasemdunum kom fram að frumvarpið væri að ýmsu leyti byggt á framangreindum frumvörpum. Í ljósi þess hefði ekki verið talin ástæða til að bankamálanefnd, sem skipuð hefði verið árið 1981, skilaði til viðskiptaráðuneytisins tillögum að nýju lagafrumvarpi um sparisjóði sérstaklega. Við endanlega gerð frumvarpsins hefði hins vegar verið höfð veruleg hliðsjón af frumvarpi til laga um viðskiptabanka sem samtímis lægi fyrir Alþingi og byggði að stofni til á tillögum bankamálanefndar. Þá hefði frá upphafi verið höfð hliðsjón af löggjöf um sparisjóði á Norðurlöndum og „um sumt höfð hliðsjón af þeirri löggjöf“. Þó hefði, þegar á heildina væri litið, að takmörkuðu leyti verið stuðst við erlendar fyrirmyndir, frekar „leitast við að finna lausnir og leiðir sem væru í bestu samræmi við íslenska staðhætti og íslenskt efnahagslíf“. Við samningu frumvarpsins hefði loks verið haft samráð við Samband íslenskra sparisjóða og tillit tekið til margvíslegra athugasemda og ábendinga þess.80 Þá kom einnig fram í athugasemdunum að samtals hefðu 93 sparisjóðir verið stofnaðir á Íslandi, en 1. janúar 1985 hefðu starfandi sparisjóðir verið 38 talsins. Margir sparisjóðir hefðu þannig hætt starfsemi í tímans rás og hefðu flestir þeirra verið yfirteknir af útibúum viðskiptabankanna. Nokkrir hefðu verið gerðir upp og lagðir niður án þess að banki eða annar sparisjóður hefði tekið við starfsemi þeirra. Einn sparisjóður hefði orðið gjaldþrota, fáeinir verið yfirteknir af öðrum sparisjóðum og þremur hefði verið breytt í banka. Þá kom fram að af 38 sparisjóðum væru 26 á Vestfjörðum og Norðurlandi eystra og væru flestir þeirra smáir.81

Um skýringuna á fækkun sparisjóða og muninn á starfsemi þeirra og banka hafði ráðherrann þetta að segja:

Sé fljótt farið yfir sögu má segja að í upphafi hafi verið fremur lítill munur á banka og sparisjóði. Bankarnir voru þó stofnanir sem ekki voru bundnar ákveðnum starfssvæðum heldur leituðu viðskipta um land allt. Sparisjóðirnir voru hins vegar fyrst og fremst staðbundnar stofnanir sem ætlað var að þjóna ákveðnum starfssvæðum og löggjöf hefur lengst af sett þeim þrengri skorður. Tilgangur þessara stofnana hefur þó alla tíð verið hinn sami, þ.e. að gefa íbúum landsins kost á að varðveita og ávaxta fjármuni sína með áreiðanlegum hætti og greiða fyrir efnahagslegum framförum í útlánastarfsemi sinni. Telja má víst að einangrun staðbundinna stofnana, minni vaxtarskilyrði vegna lítils starfssvæðis, skortur á möguleikum til beinna lána milli sparisjóða og síðbúinn skilningur á samvinnu og samstarfi þeirra í milli séu meginskýringarnar á þeirri miklu fækkun sparisjóða sem átt hefur sér stað í landinu. Úrelt löggjöf á einnig sinn þátt í þessari þróun.82

Ráðherrann taldi því lögin frá 1941 orðin nokkuð úr sér gengin. Raunar væru þau um margt úrelt og farin að há starfsemi sparisjóðanna með margvíslegum hætti. Úr því yrði að bæta.83 Jafnframt taldi hann að auka þyrfti áhersluna á svonefnt þjónustuhlutverk sparisjóða, en þeir væru farnir að sinna í æ ríkari mæli þjónustu við atvinnuvegina, enda þótt einstaklingar væru enn stærstu lánþegar þeirra. Starfshættir sparisjóðanna hefðu því færst mjög í sama horf og viðskiptabankanna. Ráðherrann sagði einnig:

Ég er þeirrar skoðunar að með því að slíkt [frumvarp …] verði samþykkt sé mjög verið að styrkja sparisjóðina sem peningastofnanir, ekki aðeins gagnvart sparifjáreigendum heldur og til að sinna meira atvinnulífi landsmanna en gert hefur verið. Sparisjóðirnir hafa á undanförnum árum tekið að sér í ríkari mæli að sinna atvinnulífinu og það er ætlunin með samþykkt þessa [frumvarps] að þeir geti, eftir því sem aðstæður leyfa og fjármagn þeirra segir til um, sinnt atvinnulífinu á svæði sínu eftir því sem best verður á kosið.84

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna endurspeglaðist afstaðan til þágildandi laga og þarfar á breytingum á þessu sviði.

Lög nr. 69/1941 um sparisjóði eru að mörgu leyti úrelt. Með frumvarpi þessu er stefnt að því að bæta úr og færa löggjöfina í nútímalegra horf. Má segja að tilgangur frumvarpsins sé tvíþættur. Annars vegar er ætlunin að treysta almennt stöðu sparisjóðanna og veita þeim hliðstæðar starfsheimildir og viðskiptabönkum og hins vegar að auka aðhald og öryggi í rekstri þeirra í samræmi við kröfur tímans. Sé grannt skoðað fléttast þetta tvennt saman. Samhliða þessu er ætlunin að skapa skilyrði til aukinnar hagkvæmni í rekstri sparisjóða.85

Segja má að í framangreindum orðum birtist megintilgangur frumvarpsins, en viðskiptaráðherra lýsti einnig þeirri skoðun sinni við umræður á Alþingi að meginatriði frumvarpsins væri að „sem næst allar sömu starfsheimildir gildi fyrir sparisjóði og viðskiptabankana“.86

Í framhaldi af fyrrnefndum ummælum í athugasemdum með frumvarpinu sagði að þegar litið væri á sparisjóðina um þær mundir og það þjónustuhlutverk sem þeir gegndu víðs vegar um landið mætti vera ljós nauðsyn þess að þeir gætu innt af hendi alla venjulega þjónustu sem nú væri ætlast til að innlánsstofnanir veittu. Þeir yrðu að geta þjónað íbúum hinna ýmsu byggðarlaga og verið raunhæfur valkostur borið saman við viðskiptabanka. Því væri nauðsynlegt að frumvarpið markaði þá stefnu að fella niður öll þau ákvæði sem takmarkað gætu starfsemi sparisjóða samanborið við starfsemi viðskiptabanka og væri það hliðstætt því sem gert hefði verið í öllum nálægum löndum. Eftir sem áður og þrátt fyrir hliðstæðar starfsheimildir banka og sparisjóða, yrði þó áfram skýr munur á sparisjóðum og öðrum innlánsstofnunum.

Í framsöguræðu sinni tók viðskiptaráðherra undir þau sjónarmið sem hér koma fram og áréttaði sérstöðu sparisjóða. Þá sagði hann að oft væri spurt hver munurinn væri á banka og sparisjóði og hvers vegna þessi tvö kerfi innlánsstofnana væru við lýði. Því væri til að svara að sparisjóðirnir ættu sér langa hefð í íslensku þjóðlífi sem elstu peningastofnanir landsins. Þá fælist mikill munur milli þessara tveggja flokka innlánsstofnana í rekstrarformi þeirra þar sem sparisjóðirnir væru „í eðli sínu sjálfseignarstofnanir“. Enn fremur væru þeir í flestum tilvikum staðbundnar stofnanir undir stjórn heimamanna, meðan bankaútibúin lytu almennt yfirstjórn frá höfuðstöðvum viðkomandi banka í Reykjavík.87

Þau ummæli að sparisjóðir væru „í eðli sínu sjálfseignarstofnanir“ ber að líkindum ekki að skilja bókstaflega á þann veg að sparisjóðir teldust fortakslaust til sjálfseignarstofnana, enda var þvert á móti tekið fram berum orðum í athugasemdum með 1. gr. frumvarpsins að sparisjóðir teldust hvorki til sjálfseignarstofnana né venjulegra atvinnufyrirtækja sem rekin væru í ágóðaskyni fyrir eigendur þeirra. Þeim væri í frumvarpinu valið það form sem teldist henta best með tilliti til þeirrar sérstöku starfsemi sem þeir rækju og með hliðsjón af sögulegum og félagslegum forsendum.88

Ráðherrann sagði einnig í ræðu sinni:

Fjöldi og sjálfstæði einstakra sparisjóða vítt og breitt um land, oft í samkeppni við bankana, hefur í för með sér valddreifingu sem er æskileg, einkum þar sem fjármagnsskortur er viðvarandi. Sparisjóðirnir eiga þannig að tryggja meira valfrelsi viðskiptamanna og um leið nauðsynlega samkeppni sem hlýtur að vera æskilegt takmark. Þá má ekki gleyma því að fjölmargir sparisjóðir hafa í fámennum byggðarlögum gegnt mikilvægu hlutverki sem aðrar stofnanir væru tæpast tilbúnar að gegna, m.a. vegna lítils markaðar, og veitt íbúum þessara staða þjónustu sem þeim er ekki síður nauðsynleg en íbúum fjölmennari byggðarlaga.89

Í athugasemdum með frumvarpinu voru síðan raktar veigamestu breytingar og nýmæli frá gildandi lögum.90 Þar á meðal voru eftirfarandi atriði:

Í fyrsta lagi skyldi aðeins heimilt að stofna sparisjóð með „innborguðu stofnfé“ en afleiðing þess yrði sú að svokallaða ábyrgðarmannasjóði mætti ekki stofna framvegis.

Í öðru lagi skyldu „settar reglur um stofnfjárhluti og stofnfjárbréf og viðskipti með þau leyfð með ströngum takmörkunum“.

Í þriðja lagi skyldi komið á svokölluðum séreignarsjóði stofnfjáreigenda, en hann yrði aðallega myndaður með hluta þeirra vaxta sem aðalfundur ákvæði að greiða stofnfjáreigendum af árlegum tekjuafgangi. Fram kom að hugmyndin með séreignarsjóðum þessum væri sú að gera stofnfjáreign í sparisjóði eftirsóknarverðari með því að heimila ávöxtun hennar. Ávöxtun þessari yrði þó óhjákvæmilega að setja talsverðar skorður, bæði með tilliti til fjárhagsgetu viðkomandi sparisjóðs og einnig vegna hins sérstaka eðlis sparisjóðanna sem ekki væri unnt að jafna við venjuleg atvinnufyrirtæki, rekin í ágóðaskyni.

Ráðherra fjallaði nánar um séreignarsjóði þegar hann mælti fyrir frumvarpinu:

Ákvæði þessi eiga rót að rekja til þeirra vandamála sem upp hafa komið hjá sparisjóðum þar eð ekki hefur verið heimilt að uppfæra stofnfjárframlög til samræmis við verðlagsþróun. Því hafa stofnfjárhlutir rýrnað gífurlega á undanförnum árum. […] Með ákvæðum um séreignarsjóð er reynt að tryggja að stofnfjárhlutir haldi verðgildi sínu eftir uppfærslu þannig að ekki verði sama misgengi milli skráðs nafnverðs stofnfjárhluta og þess verðmætis sem upphaflega var lagt fram og orðið hefur á undangengnum árum. Ekki verður heimilt að skilja sundur rétt yfir stofnfjárhlut og rétt yfir hlut í séreignarsjóði. Þær skorður, sem hér eru settar á ávöxtun stofnfjárhlutar, verður að skoða með hliðsjón af sérstöku eðli sparisjóða, sem ekki er hægt að jafna við venjuleg fyrirtæki sem rekin eru í ágóðaskyni fyrir eigendur.91

Í fjórða lagi var gert ráð fyrir því að sparisjóðir fengju sjálfir að ákveða innláns- og útlánsvexti. Sú breyting fólst reyndar ekki beinlínis í ákvæðum frumvarpsins heldur var gengið út frá því að samhliða lagasetningunni yrðu gerðar breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands sem gera myndu sparisjóðum skylt að ákveða sjálfir innláns- og útlánsvexti.

Í fimmta lagi skyldi mælt fyrir um að eigið fé sparisjóðs yrði að vera að lágmarki 5% af svonefndri niðurstöðutölu efnahagsreiknings.

Í sjötta lagi skyldu ítarlegri ákvæði sett um endurskoðun, en í athugasemdum með frumvarpinu sagði að ákvæði gildandi laga um það efni væru ófullnægjandi.

Í sjöunda lagi var lagt til að stofnaður yrði nýr Tryggingarsjóður sparisjóða er tæki við af hinum fyrri og var honum ætlað að verða sparisjóðum og innstæðueigendum styrkari bakhjarl en fyrri sjóðurinn, sem ekki þótti hafa dafnað sem skyldi.

Í áttunda lagi skyldi heimila stofnun sérstakrar Lánastofnunar sparisjóðanna, en nauðsyn slíks sameiginlegs sjóðs sparisjóðanna þótti hafa orðið brýnni hin síðari ár og væri jafnframt forsenda þess að sparisjóðir víðs vegar um landið yrðu þess megnugir að taka að sér frekari fjármögnun atvinnuveganna. Samhliða væri ætlunin að stuðla að aukinni hagkvæmni í rekstri sparisjóðanna.

Í níunda lagi skyldi bætt við nýjum ákvæðum um slit sparisjóða.

Í tíunda lagi skyldi bætt við ákvæðum um sameiningu sparisjóða, en þeim var einkum ætlað að greiða fyrir sameiningu en um leið koma í veg fyrir „óyfirvegaðar ákvarðanir“ í þeim efnum.

Í ellefta lagi var loks að finna bráðabirgðaákvæði sem heimilaði endurmat á stofnfé sparisjóðanna eftir ákveðnum reglum. Samkvæmt ákvæðinu gat aðalfundur sparisjóðs ákveðið innan tveggja ára frá gildistöku laganna að endurmeta stofnfé sjóðsins með hliðsjón af verðlagsbreytingum frá 1. janúar eða stofndegi sparisjóðs og stöðu eigin fjár hjá sparisjóði. Hámark stofnfjárhluta eftir endurmat mátti þó ekki vera hærra en 8000 krónur, auk þess sem það var háð samþykki Tryggingarsjóðs sparisjóða. Ákvæðið heimilaði sparisjóðum að greiða hið aukna stofnfé samkvæmt endurmatinu af rekstrarhagnaði inn á stofnfjárreikninga sparisjóðsaðila.

4.4.2 Breytingar sem gerðar voru á frumvarpinu í meðförum Alþingis

Fáar breytingar voru gerðar á frumvarpinu í meðförum þingsins. Þær helstu voru að lágmarksfjárhæð stofnfjár samkvæmt 6. gr. skyldi breytast í samræmi við almennar verðlagsbreytingar; sparisjóðsstjórn var gert skylt, en ekki aðeins heimilt, að setja reglur um lánveitingar sparisjóða; orðalagi ákvæðis um eigið fé sparisjóðs var breytt, og ákvæði um aðkomu bankaeftirlits að stjórn samrunanefnda fjarlægt.92

Í nefndaráliti meiri hluta fjárhags- og viðskiptanefndar sagði meðal annars:

Í [frumvarpinu] er mörkuð sú meginstefna að sparisjóðir hafi því sem næst sömu starfsheimildir og viðskiptabankar. Jafnframt gerir [frumvarpið] ráð fyrir að samvinna milli sparisjóða aukist og sparisjóðirnir gerðir á þann hátt færari um að sinna hlutverki sínu. Meiri [hlutinn] telur þessa stefnu rétta og til þess fallna að styrkja sparisjóðina sem innlánsstofnanir og skapa viðskiptamönnum þeirra aukið öryggi.93

Jóhanna Sigurðardóttir þingmaður mælti fyrir nýrri lagagrein í neðri deild þingsins og tók þingmaðurinn Eiður Guðnason sömu tillögu upp í efri deild. Breytingartillagan miðaði við að hámark heildarskuldbindinga viðskiptamanns og tengdra aðila mætti almennt ekki fara yfir 35% af bókfærðu eigin fé sparisjóðs. Hér var því um að ræða reglu sem takmarkaði stórar áhættuskuldbindingar sparisjóðs. Slíka reglu hafði verið að finna í lögum um sparisjóði frá 1941 en ekki var greint frá því í frumvarpinu 1985 hvers vegna frumvarpshöfundar töldu ekki tilefni til að halda reglunni áfram í lögum. Breytingartillaga þeirra Jóhönnu og Eiðs náði ekki fram að ganga.94

Engar breytingar voru gerðar á frumvarpinu við meðferð þess í efri deild þingsins og fékk frumvarpið fremur greiða afgreiðslu á Alþingi sem samþykkti frumvarpið sem lög nr. 87/1985 hinn 21. júní 1985 eins og áður sagði.

4.4.3 Meginefni laganna

Hér eru rakin helstu ákvæði laga nr. 87/1985 og eftir atvikum helstu skýringar á þeim í athugasemdum með frumvarpi til laganna.

Í 2. mgr. 1. gr. laganna sagði að hlutverk sparisjóðs væri að hafa á hendi hvers konar sparisjóðsstarfsemi eins og hún væri nánar skilgreind í VII. kafla laganna. Önnur starfsemi væri þeim á hinn bóginn óheimil. Í 3. mgr. 1. gr. kom fram að stofnfjáreigendur og ábyrgðaraðilar, sem í lögunum voru almennt nefndir „sparisjóðsaðilar“, skyldu ekki bera persónulega ábyrgð á skuldbindingum sparisjóðs umfram upphæð stofnfjárinneignar sinnar og inneignar í séreignarsjóði eða skráðra ábyrgða sinna. Þá sagði í 4. mgr. 1. gr. að sparisjóðsaðilar skyldu ekki hafa rétt til ágóða af rekstrarafgangi sparisjóðs umfram það sem mælt væri fyrir um í lögunum. Ennfremur væri eignarréttur stofnfjáreigenda á stofnfé háður þeim takmörkunum sem lögin kvæðu á um.

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði meðal annars um 1. gr. þeirra:

Samkvæmt ákvæðum gildandi laga svipar sparisjóðum mjög til sjálfseignarstofnana eins og þær eru almennt skilgreindar. Helstu einkenni sjálfseignarstofnana eru þau að eignir slíkra stofnana eru ekki háðar eignarráðum einstaklinga eða lögaðila og eiga þeir ekki rétt til ágóða af rekstri stofnana heldur er starfsemin öll rekin í þágu ákveðins markmiðs, yfirleitt í þágu mannúðarmála eða í öðrum hliðstæðum tilgangi. Skipulag sparisjóða samkvæmt gildandi lögum uppfyllir að flestu leyti þessi skilyrði. Þó eru þar frávik, einkum það að samkvæmt 4. gr. gildandi laga er heimilt að greiða stofnendum sparisjóða eða ábyrgðarmönnum eða þeim sem lagt hafa fram fé til starfrækslu sparisjóðs, hvort heldur er stofnfé eða greitt ábyrgðarfé, arð eða vexti allt að 1% umfram innlánsvexti sjóðsins.95

Því næst sagði að í frumvarpinu væru sett rýmri ákvæði um „aðild“ að sparisjóði en væri að finna í gildandi lögum. Þeir sem legðu fram stofnfé yrðu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins eigendur að því fé og væri það sama regla og gilt hefði. Stofnfjáreigendum yrði hins vegar heimilt að ráðstafa því verðmæti sem fælist í þessari eign innan vissra marka. Ráðstöfunarréttur stofnfjáreigenda yfir hlut sínum væri þó háður verulegum takmörkunum.96

Þá kom fram að til þess að gera stofnfjáreign í sparisjóði eftirsóknarverðari væri í frumvarpinu lagt til að innan vissra takmarkana yrði heimilt að verja hluta tekjuafgangs til greiðslu vaxta af stofnfé og séreignarsjóði stofnfjáreigenda. Sú ályktun var síðan dregin að sparisjóðir teldust því hvorki til sjálfseignarstofnana né venjulegra atvinnufyrirtækja sem rekin væru í ágóðaskyni fyrir eigendur þeirra. Þeim væri í frumvarpinu valið það form sem teldist henta best með tilliti til þeirrar sérstöku starfsemi sem þeir rækju og með hliðsjón af sögulegum og félagslegum forsendum. Loks sagði að þær breytingar, sem þessi grein gerði ráð fyrir frá gildandi lögum að því er varðaði eignarrétt og stofnfjárhlut og aukna möguleika stofnfjáreigenda til ávöxtunar fjármuna sinna, væru lagðar til í þeim tilgangi einum að styrkja stöðu sparisjóðanna meðal innlánsstofnana með því að gera stofnfjáreign í þeim eftirsóknarverðari.97

Í 2. mgr. 5. gr. var talið upp með tæmandi hætti hverjir gætu stofnað sparisjóði, en það voru fjárráða íslenskir ríkisborgarar, sýslufélög,98 sveitarfélög og starfandi sparisjóðir.

Í 6. gr. var fjallað um lágmarksstofnfé sparisjóðs, en það skyldi nema 3 milljónum króna og taka breytingum miðað við verðlag samkvæmt ákvörðun ráðherra. Í 3. mgr. 6. gr. kom fram að stofnfé yrði ekki endurgreitt til stofnfjáreigenda nema samkvæmt ákvæðum 64. gr., en þar var fjallað um slit sparisjóðs, sbr. einnig umfjöllun um 16. gr. hér á eftir. Loks sagði í 5. mgr. 6. gr. að stofnfé mætti aðeins greiða í reiðufé, en þetta hafði í för með sér að ekki var lengur hægt að stofna svokallaða ábyrgðarmannasjóði, þ.e. sparisjóði þar sem stofnendur ábyrgðust greiðslu tiltekinna fjármuna í stað þess að reiða þá alla samstundis af hendi.99

Í 8. gr. var fjallað nánar um stofnfjárbréf og stofnfjárhluti, en þar var kveðið á um að gefin skyldu út stofnfjárbréf fyrir skráðum stofnfjárhlutum. Þau skyldu vera undirrituð af sparisjóðsstjórn. Í athugasemdum með frumvarpinu kom fram að vegna þess að ýmsar hömlur væru lagðar á viðskipti með stofnfjárbréf samkvæmt frumvarpinu væri áskilið að þau hljóðuðu á nafn og yrðu ekki framseld til handhafa þannig að gildi hefði gagnvart sparisjóði.100

Í 9. gr. var kveðið á um að sala eða annað framsal stofnfjárhlutar í sparisjóði væri óheimil nema með samþykki sparisjóðsstjórnar. Þá var kveðið á um fortakslaust bann við veðsetningu stofnfjárhlutar í sparisjóðum. Í athugasemdum með frumvarpinu sagði um ákvæðið:

Þótt í frumvarpinu sé gert ráð fyrir að eigendaskipti á stofnfjárbréfum verði heimil innan þröngra marka í því skyni að gera stofnfjáreign í sparisjóði eftirsóknarverðari er alls ekki stefnt að almennum viðskiptum með þau eins og um kvaðalaus hlutabréf eða önnur viðskiptabréf væri að ræða. Í þessari grein eru því lagðar almennar og ófrávíkjanlegar takmarkanir á viðskipti með stofnfjárhluti. Sparisjóðsstjórn verður í hvert sinn að veita samþykki sitt til sölu eða annars framsals stofnfjárhlutar. Ekki er unnt með ákvæðum í samþykktum sparisjóðs að víkja frá ákvæðum greinarinnar. Hin sérstöku einkenni sparisjóðanna og starfsemi þeirra, sbr. 1. gr. frumvarpsins og athugasemdir við hana, gera það að verkum að sparisjóðum er nauðsyn á að hafa hönd í bagga með því hverjir séu aðilar að þeim.101

Í 1. mgr. 13. gr. kom fram að sparisjóði væri óheimilt að eiga meira en 10% af eigin stofnfé. Í 3. mgr. 13. gr. var síðan kveðið á um að sparisjóði væri einnig óheimilt að taka eigin stofnfjárbréf að veði til tryggingar skuldbindingum gagnvart sjóðnum. Um 13. gr. sagði meðal annars í athugasemdum með frumvarpinu að rétti sparisjóðs til að eiga eigið stofnfé yrði að setja þröngar skorður, enda gætu kaup sparisjóðs á eigin bréfum stórlega rýrt stöðu hans. Hæfilegt þætti að hámark stofnfjáreignar sparisjóðs yrði 10% af stofnfé.102

Í 14. gr. var vikið að reglum um aukningu stofnfjár. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu sagði meðal annars:

Þar sem eignarréttur sparisjóðsaðila er mjög takmarkaður, þ.e. bundinn við stofnfjáreign og hlutdeild í séreignarsjóði, verður að hafa sérstakar reglur um ákvörðun útboðsverðs nýrra hluta þar sem þess er gætt að eldri stofnfjáreigendur og hinir nýju sitji við sama borð og tekið sé tillit til hins takmarkaða eignarréttar.103

Í 16. gr. var fjallað um séreignarsjóð stofnfjáreigenda. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði að ákvæði þeirrar greinar væru til komin vegna verðlagsþróunar undanfarin ár. Með séreignarsjóði stofnfjáreigenda væri stefnt að því að gera stofnfjáreign í sparisjóði eftirsóknarverðari en nú væri, án þess að rýra stöðu eigin fjár hjá sjóðnum. Síðan sagði:

Í þessu sambandi skal bent á að í frumvarpinu felast ýmsar takmarkanir á viðskiptum með stofnfjárhluti og ekki er gert ráð fyrir endurgreiðslu stofnfjár nema í sambandi við slit sparisjóðs, sbr. 64. gr. Líta verður því svo á að stofnfjáreign fylgi fjárbinding til óákveðins tíma. Jafnframt er hér um áhættufé að ræða, sbr. 2. mgr. 1. gr. Eðlilegt er því að þeir, sem lagt hafa fram stofnfé í sparisjóði, njóti góðra ávöxtunarkjara af þessu fé.104

Í 17. gr. kom fram að æðsta vald í málefnum sparisjóðs væri í höndum aðalfunda og aukafunda, en stjórn færi með málefni hans milli þeirra funda. Ákveðnar heimildir til að kalla saman aukafundi um málefni sparisjóðsins í ákvæðinu fólu í sér nýmæli, m.a. heimild þeirra sem færu með minnst 1/3 hluta ábyrgðar- eða stofnfjár til að krefjast aukafundar.105

Ákvæði 1. mgr. 20. gr. mælti fyrir um að sparisjóðsaðilar skyldu allir eiga jafnan hlut nema samþykktir heimiluðu annað. Þá kom fram í 2. mgr. ákvæðisins að atkvæðisréttur sparisjóðsaðila á aðal- og aukafundum skyldi einnig vera jafn nema samþykktir kvæðu á um annað. Þó væri einstökum sparisjóðsaðilum aldrei heimilt að fara með meira en 1/5 hluta af atkvæðamagni. Síðastnefnt hámark ætti þó ekki við þar sem sveitar- og sýslufélög hefðu ein verið sparisjóðsaðilar við gildistöku laganna.106 Loks kom fram að atkvæðisréttur fylgdi ekki eigin bréfum sparisjóðs. Þetta ákvæði var skýrt í athugasemdum með frumvarpinu á þann veg að ætlunin væri að koma í veg fyrir „óeðlilega mikið vald stjórnar“,107 en hafa ber í huga að sérstök ákvæði um atkvæðisrétt í sparisjóðum skorti á þessum tíma.

Með 21. gr. var aðkoma bæjarstjórna og sýslunefnda að stjórnum sparisjóða tryggð með fortakslausum hætti, en þar var kveðið á um að þrír til fimm menn skyldu eiga sæti í stjórn sparisjóða. Þar sem þrír menn sætu í stjórn kysu sparisjóðsaðilar tvo stjórnarmenn en hlutaðeigandi bæjarstjórnir eða sýslunefndir skyldu tilnefna einn mann. Sætu fimm í stjórn sparisjóðs, kysu hlutaðeigandi bæjarstjórnir eða sýslunefndir tvo stjórnarmenn.108 Um 21. gr. sagði meðal annars í athugasemdum með frumvarpi til laganna:

Bæjarstjórnir og sýslunefndir á starfssvæði sparisjóðs tilnefna alltaf einn til tvo stjórnarmenn eftir því hve fjölskipuð stjórnin er enda þótt hlutaðeigandi bæjar- og sýslufélög séu ekki sparisjóðsaðilar. Þykir þátttaka þessara aðila í stjórn sparisjóða almennt hafa gefist vel. Hins vegar þykir ekki rétt að þeir, sem eiga sæti í sparisjóðsstjórn á vegum bæjarstjórna eða sýslunefnda, hafi atkvæðisrétt á aðal- og aukafundum sparisjóðs, sbr. 5. mgr.109

Í 22. gr. var mælt fyrir um hlutverk sparisjóðsstjórnar, en hún skyldi hafa yfirumsjón með málefnum sjóðsins, auk þess að hafa með höndum almennt eftirlit með rekstri sjóðsins. Samkvæmt 4. mgr. 22. gr. mátti sparisjóðsstjóri ekki eiga sæti í stjórn sjóðsins.

Í 24. gr. var að finna nánari umfjöllun um störf stjórnar. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði meðal annars að gildandi lög um sparisjóði hefðu að geyma ýmis ákvæði um það hvaða mál sparisjóðsstjórn skyldi taka ákvörðun um. Mörg ákvæðanna tækju mið af eldri þjóðfélagsháttum, svo sem því að stjórn sinnti oft hlutverki sparisjóðsstjóra við gildistöku laganna frá 1941. Í reynd hefði hlutverk stjórnar sparisjóðs hin síðari ár verið mjög mismunandi hjá sparisjóðum og gjarnan mótast af staðháttum og venjum sem myndast hefðu á einstökum stöðum. Við gerð frumvarpsins hefði verið talið nauðsynlegt að bæta hér úr og afmarka skýrar verksvið sparisjóðsstjórna með hliðsjón af „nútíma stjórnunarháttum“.110

Í 25. gr. var kveðið á um að við ákvörðun vaxta og þjónustugjalda væri sparisjóði óheimilt að hafa samráð við aðrar innlánsstofnanir en sparisjóði.

Í 26. gr. var fjallað um hlutverk framkvæmdastjórnar sparisjóðs, en hún skyldi vera í höndum sparisjóðsstjóra. Þegar viðskiptaráðherra mælti fyrir frumvarpinu á Alþingi sagði hann meðal annars að í gildandi lögum væru engin ákvæði um sparisjóðsstjóra, hlutverk hans og skyldur og verkaskiptingu milli hans og sparisjóðsstjórnarinnar. Með ákvæðum frumvarpsins væri leitast við að treysta stjórnkerfi sparisjóða og setja skýrari reglur um verkaskiptingu milli sparisjóðsstjórna og sparisjóðsstjóra en verið hefðu í reynd innan sparisjóðanna. Um leið væru stjórnunarákvæði sett í nútímalegra horf.111

Í 27. gr. var nánar fjallað um hlutverk sparisjóðsstjóra, en þar sagði að þeir skyldu annast daglega stjórn sparisjóða, taka ákvarðanir um einstakar lánveitingar og standa fyrir rekstri þeirra.

Í 28. gr. var kveðið á um að sparisjóðsstjórum í fullu starfi, aðstoðarsparisjóðsstjórum og útibússtjórum væri óheimilt, nema að fengnu leyfi sparisjóðsstjórnar, að sitja í stjórn stofnana og atvinnufyrirtækja utan sparisjóðsins eða taka þátt í atvinnurekstri að öðru leyti nema lög kvæðu á um annað. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að í þeim tilvikum þar sem sparisjóðsstjóri eða útibússtjóri sem ekki væru í fullu starfi stunduðu sjálfstæðan atvinnurekstur, yrði eftirlitsskylda stjórnar þeim mun ríkari.112

Í 29. gr. var að finna nýmæli um þagnarskyldu starfsmanna sparisjóða og annarra sem við sjóðinn væru riðnir um allt er varðaði hagi viðskiptamanna sjóðsins, en þessi skylda er í daglegu tali almennt kennd við „bankaleynd“.

Í 1. mgr. 30. gr. var starfsemi sparisjóða skilgreind með eftirfarandi orðum: „Starfsemi sparisjóðs er fólgin í geymslu og ávöxtun fjár, miðlun á peningum og annarri þjónustustarfsemi sem er í eðlilegum tengslum við slík viðskipti.“ Í 2. mgr. 30. gr. var því jafnframt lýst að sparisjóðir og aðrar innlánsstofnanir hefðu einkarétt á að taka við innlánum frá almenningi til geymslu og ávöxtunar. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna var að finna eftirfarandi skýringu á efni 30. gr.:

Í núgildandi löggjöf um sparisjóði er tekið fram að sparisjóðir hafi það hlutverk að taka við innlánsfé og geyma það og ávaxta á sem tryggilegastan hátt. Að öðru leyti eru lögin fáorð um hlutverk þeirra og einstök verkefni. – Hér er lagt til að hugtakið sparisjóðsstarfsemi verði skilgreint með öðrum hætti en áður hefur verið gert og að framan er lýst. Sú skilgreining, sem lagt er til að fylgt verði í 1. mgr. þessarar greinar, gerir sparisjóðum betur kleift að laga starfsemi sína að breyttum kröfum og aðstæðum á hverjum tíma. Eftir sem áður verður þó starfsemin fólgin í geymslu og ávöxtun fjár og miðlun á peningum, sbr. orðalag málsgreinarinnar.113

Síðan sagði að skilgreining frumvarpsins á sparisjóðsstarfsemi fæli í sér alla þá þætti sem þegar féllu almennt undir hugtakið. Þetta væri sams konar skilgreining og á hugtakinu viðskiptabankastarfsemi í frumvarpi til laga um viðskiptabanka, enda væri það eitt af markmiðum frumvarpsins að jafna samkeppnisstöðu banka og sparisjóða og þá um leið aðstöðu viðskiptamanna þessara stofnana til aðgangs að margvíslegri þjónustu sem bankar og sparisjóðir veittu, allt eftir aðstæðum á hverjum stað. Ákvæðinu væri því ætlað að færa skilgreiningu hugtaksins í „nútímalegra horf“.114

Við umræður á Alþingi sagði viðskiptaráðherra að ákvæðið ætti að gera sparisjóðum betur kleift að laga starfsemi sína að breyttum kröfum. Sagði hann einnig að ákvæðinu væri „ekki ætlað að þrengja almennt starfsvettvang sparisjóða frá því sem verið [hefði]“. Engu að síður væri ætlast til að þetta hugtak yrði „skýrt þröngt“. Skilgreiningin væri hliðstæð þeirri sem miðað væri við í frumvarpi til laga um viðskiptabanka, en eins og áður segir var það lagt fram á þinginu samhliða þessu frumvarpi. Ráðherrann vék einnig almennt að markmiði opinbers eftirlits með starfsemi innlánsstofnana en um það sagði hann: „Tilgangur eftirlitsins er fyrst og fremst að gæta hagsmuna þeirra sem eiga innlánsfé í þessum stofnunum eða aðrar kröfur á hendur þeim.“115

Þess er áður getið að í 20. gr. eldri laga nr. 69/1941 um sparisjóði var lagt bann við hlutafjáreign sparisjóða. Með 32. gr. laga nr. 87/1985 um sparisjóði var fjárfestingarheimildum sparisjóða breytt að þessu leyti. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði að í gildandi lögum væri ekkert fjallað um eign sparisjóðs í sameignarfélögum, en eitt einkenni slíkra félaga er að eigendur þeirra bera ótakmarkaða ábyrgð á skuldbindingum þeirra. Fram kom að með 32. gr. væri reynt að eyða því ósamræmi og óvissu sem ríkti á þessu sviði bankamála. Þetta væri gert til að tryggja áhættudreifingu hjá sparisjóðum. Óeðlilegt þætti að sparisjóðir ættu aðild að félögum þar sem þeir gætu borið ótakmarkaða ábyrgð á skuldbindingum viðkomandi félaga. Þætti rétt að framlag sparisjóðs til slíkra félaga gæti einungis numið tilteknum hluta af eigin fé sjóðsins. Þá sagði um 2. mgr. 32. gr. að þar væri að finna það nýmæli að sparisjóðum yrði heimilt innan mjög þröngra marka að leggja fyrirtækjum lið við öflun áhættufjár með kaupum á hlutafé. Þau fyrirtæki sem hér kæmu til greina væru einungis hlutafélög þar sem óheimilt væri samkvæmt 18. gr. þágildandi hlutafélagalaga að leggja hömlur á viðskipti með hluti. Að öðru leyti en greindi í ákvæðinu væri þátttaka eða eignaraðild sparisjóða að félögum eða stofnunum bönnuð.116

Í 33. gr. var haldið áfram á sömu braut og í lögunum frá 1941 með almennu banni við eign sparisjóða á fasteignum nema þegar um fasteignir væri að ræða sem nauðsynlegar væru vegna starfsemi sjóðsins. Ekki var talið æskilegt að sparisjóður festi laust fé sitt að öðru leyti í fasteignum, enda gæti féð að meginhluta verið fengið með innlánum til skamms tíma.117 Auk þess var sparisjóðum með 2. mgr. 33. gr. veitt heimild „án takmarkana“ til tímabundinnar yfirtöku eigna til fullnustu krafna. Eignir þessar skyldu seldar um leið og það teldist hagkvæmt að mati sparisjóðsstjórnar.

Í 37. gr. var kveðið á um að sparisjóður skyldi „að jafnaði“ krefjast fullnægjandi trygginga vegna skuldbindinga sem stofnað væri til gagnvart sjóðnum. Þá var sparisjóðum gert skylt að fylgjast reglulega með efnahag og afkomu viðskiptaaðila. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að í gildandi lögum um sparisjóði væru ófullkomin ákvæði um tryggingar fyrir útlánum. Eðlilegt væri að setja reglur um atriði sem væri svo mikilvægt fyrir rekstraröryggi sparisjóða. Þá kom fram að 37. gr. tengdist einnig nokkuð 24. gr., en þar var sparisjóðsstjórn falið að móta almennar reglur um tryggingar vegna lánveitinga og ábyrgða sem sparisjóðurinn veitti. Sagði í athugasemdunum að í þessum efnum bæri stjórninni að gæta ákvæða þessarar greinar.118

Í 38. gr. var mælt fyrir um að sparisjóðsstjórar, aðstoðarsparisjóðsstjórar og skoðunarmenn sparisjóðs mættu ekki vera skuldugir þeim sparisjóði sem þeir störfuðu við, hvorki sem aðalskuldarar né ábyrgðarmenn. Þetta ákvæði gilti einnig um maka þeirra. Að öðru leyti færi um viðskipti starfsmanna við sparisjóð eftir reglum sem sparisjóðsstjórn setti að fengnum tillögum sparisjóðsstjóra. Þá mættu stjórnarmenn, varamenn þeirra og aðrir starfsmenn ekki koma fram sem umboðsaðilar annarra gagnvart sparisjóðsstjóra og sparisjóðsstjórn. Hið sama átti við um skoðunarmenn sparisjóða. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði meðal annars að tilgangur greinarinnar væri sá að koma í veg fyrir að aðilar nátengdir sparisjóði gætu notað aðstöðu sína innan hans til að afla sér óeðlilegra hlunninda.119

Í 39. gr. var vikið frá eldri lögum sem mæltu fyrir um nákvæm og fastskorðuð viðmið um laust fé, en þess í stað mælt fyrir um að sparisjóðir skyldu kappkosta að hafa ætíð yfir að ráða nægilegu lausu fé. Þessi breyting var rökstudd á þann veg í athugasemdum með frumvarpinu að aðstæður á peninga- og lánsfjármarkaði gætu breyst mjög á tiltölulega skömmum tíma og því þætti óraunhæft að setja nákvæmar og ófrávíkjanlegar reglur um lágmark á lausu fé sparisjóða og annarra innlánsstofnana. Samhliða því að laust fé væri afmarkað á þennan hátt, væri kveðið á um að sparisjóðir skyldu kappkosta að hafa á hverjum tíma yfir að ráða nægilegu lausu fé til að geta innt af hendi úttektir á innlánsfé og aðrar nauðsynlegar greiðslur.120

Í 40. gr. var kveðið á um þá breytingu á viðmiði fyrir eigið fé sparisjóðs að það mætti framvegis ekki vera lægra en 5% af svonefndri niðurstöðutölu efnahagsreiknings.121 Í eldri lögum frá árinu 1941 hafði verið miðað við að eigið fé skyldi vera hlutfall af innstæðum, en þær eru liðir á skuldahlið efnahagsreiknings. Þótti rétt að þessu yrði breytt þannig að horft yrði til niðurstöðutölu efnahagsreiknings, en hún sýnir bókfært verð allra eignaliða.122

Í 42. gr. var að finna nýmæli um ráðstöfun tekjuafgangs. Í athugasemdum með frumvarpinu sagði að hér væri á ferð mikilvægt nýmæli auk þess sem önnur atriði væru nútímalegri og skýrari en í gildandi lögum. Fram kom að hefði tap orðið á rekstri sparisjóðs, skyldi tekjuafgangur nýttur til að jafna tapið að fullu áður en önnur ráðstöfun tekjuafgangs gæti átt sér stað. Þegar tap hefði verið jafnað væri skylt að leggja helming tekjuafgangs sem þá væri eftir í varasjóð. Því næst sagði í athugasemdum með frumvarpinu:

Að öðru leyti en hér hefur verið talið tekur aðalfundur ákvörðun um hvernig ráðstöfun tekjuafgangs skuli skiptast milli greiðslu vaxta af stofnfé og séreignarsjóði stofnfjáreigenda annars vegar og varasjóðs hins vegar. Ársvextir, sem stofnfjáreigendum reiknast, mega þó ekki vera hærri en bestu innlánskjör í hlutaðeigandi sparisjóði á hverjum tíma. Vextir, sem aðalfundur kann að ákveða umfram vexti af almennum sparisjóðsbókum, geta ekki komið til útborgunar heldur leggjast í séreignarsjóð stofnfjáreigenda.123

Þá má geta þess að með lögunum var afnumin heimild eldri laga til endurgreiðslu hluta stofnfjár. Um þetta sagði í athugasemdum með frumvarpinu að heimildina væri ekki að finna í frumvarpinu, enda væri nú gert ráð fyrir því að stofnfé yrði fastur eiginfjárgrundvöllur sparisjóðs sem yrði einungis endurgreiddur við slit sjóðsins.124

Í 45. gr. var fjallað um skoðunarmenn sparisjóðs. Mælt var fyrir um að annar tveggja skoðunarmanna þyrfti að vera löggiltur endurskoðandi og að aðalfundur skyldi kjósa þá, í stað bæjarstjórnar eða sýslunefndar. Minni sparisjóðir sem ekki hefðu fjárhagslega burði til að ráða löggiltan endurskoðanda gætu þó sóst eftir undanþágu frá Tryggingarsjóði sparisjóða í þeim efnum. Loks mælti ákvæðið fyrir um reglur um endurskoðunardeildir sparisjóða, en ekki þótti gerlegt að skylda sparisjóði til að starfrækja slíka deild vegna smæðar flestra sparisjóða.125 Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði meðal annars:

Samkvæmt gildandi lögum kýs bæjarstjórn eða sýslunefnd tvo endurskoðunarmenn fyrir hvern sparisjóð til árs í senn með hlutfallskosningum. Engin skilyrði eru um menntun þessara manna á sviði endurskoðunar eða um reynslu þeirra í endurskoðunarstörfum. Það gildir jafnt um sparisjóði og aðrar innlánsstofnanir að mikillar nákvæmni og aðhalds er þörf í daglegum rekstri þeirra til að koma í veg fyrir mistök eða önnur áföll, sem veikt geta fjárhagslegan styrk þeirra, og rýrt það viðskiptatraust sem er forsenda fyrir starfseminni. Fullyrða má að erfitt er að benda á starfsemi þar sem vel unnin endurskoðun hefur mikilvægara hlutverki að gegna en hjá innlánsstofnunum. Því eru kröfur um faglega kunnáttu þeirra sem þessi störf vinna mikilvægar.126

Í 47. gr. var fjallað um upplýsingaskyldu skoðunarmanna gagnvart bankaeftirlitinu og Tryggingarsjóði sparisjóða. Þannig sagði í 2. málslið 47. gr. að leiddi endurskoðun í ljós verulega ágalla á rekstri sparisjóðs varðandi innra eftirlit, greiðslutryggingar útlána eða önnur atriði sem veikt gætu fjárhagslega stöðu sjóðsins eða viðskiptatraust hans, skyldu skoðunarmenn gera sparisjóðsstjórn, sparisjóðsstjóra, bankaeftirlitinu og Tryggingarsjóði sparisjóða viðvart. Þetta var mikilvægt nýmæli en þó var ekki að finna ítarlega umfjöllun um það í athugasemdum með frumvarpi til laganna. Sambærilegu lagaákvæði var ekki til að dreifa í lögum um sparisjóði frá árinu 1941, en í 21. gr. reglugerðar nr. 36/1942 um sparisjóði hafði þó verið kveðið á um skyldu endurskoðenda til að leggja mál fyrir sparisjóðseftirlitið ef þeir kæmust að því að rekstur sparisjóðs væri ekki að öllu leyti lögmætur og í fullu samræmi við lög og reglur, enda bætti stjórn sparisjóðs ekki tafarlaust úr því sem ábótavant væri.

Í 49. gr. var fjallað um Tryggingarsjóð sparisjóða. Eins og áður segir var sjóðnum komið á fót með lögum um sparisjóði frá 1941 og var hann enn starfandi þegar frumvarpið frá árinu 1985 var lagt fram, en þá var hann varðveittur í Seðlabanka Íslands. Í athugasemdum með frumvarpinu var rakið að Tryggingarsjóðurinn hefði sáralítið gildi haft fyrir starfsemi sparisjóða. Væri ástæðan sú að árleg tillög sparisjóða til Tryggingarsjóðsins skoðuðust sem séreign hvers sjóðs og því gæti Tryggingarsjóðurinn ekki veitt óafturkræft framlag til sparisjóðs sem á því þyrfti að halda. Nú væru lagðar til breytingar sem einkum tækju mið af reglum um Sparebankenes sikringsfond í Noregi.127 Í 50. gr. var hlutverk Tryggingarsjóðs sparisjóða skilgreint svo að meginhlutverk hans væri að tryggja fjárhagslegt öryggi sparisjóða og skil á innlánsfé við endurskipulagningu eða slit sparisjóðs.

Í 54. gr. var mælt fyrir um að forstöðumaður bankaeftirlitsins sæti í stjórn Tryggingarsjóðs sparisjóða, en þetta var gert að norskri fyrirmynd.128

Í 57. gr. var að finna nýmæli að norrænni fyrirmynd sem veitti Sambandi íslenskra sparisjóða heimild til að gangast fyrir stofnun Lánastofnunar sparisjóðanna í formi hlutafélags. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að í öllum nágrannalöndum okkar hefðu fyrir löngu verið stofnaðir bankar sparisjóðanna sem síðan hefðu reynst einn mikilvægasti bakhjarl þeirra. Forráðamenn sparisjóðanna hér á landi hefðu ekki talið nauðsynlegt að stofna hliðstæðan banka hér á landi en hins vegar lengi talið stofnun sérstakrar lánastofnunar sparisjóðanna afgerandi forsendu fyrir samkeppnishæfni þeirra og möguleikum til að bregðast við breyttum þjóðfélagsháttum og nýjum kröfum sem gerðar væru til innlánsstofnana. Í samræmi við þetta var í ákvæðinu mælt fyrir um stofnun Lánastofnunar sparisjóðanna í formi hlutafélags. Henni var ætlað að þjónusta sparisjóðina en var á hinn bóginn óheimilt að eiga innláns- og útlánsviðskipti við almenning, sbr. einnig 58. gr. laganna. Meðal verkefna Lánastofnunarinnar skyldi vera að jafna árstíðabundnar sveiflur í starfsemi sparisjóðanna, veita sparisjóðum lán og ábyrgðir og stuðla að rekstrarhagræðingu meðal þeirra.129 Loks sagði í athugasemdum með frumvarpi til laganna:

Samvinna sparisjóðanna á þeim grundvelli sem hér hefur verið lýst ætti að stuðla að einföldun og auknu fjárhagslegu öryggi og þannig tryggja betur tilgang laganna um stöðu og hlutverk sparisjóðastarfseminnar í landinu. Samhliða skapast möguleikar á að gera sparisjóðina að virkari heild án þess að hróflað sé við sérstöðu þeirra með tilliti til staðbundinna viðhorfa á starfssvæði hvers einstaks sparisjóðs.130

Í XIII. kafla laganna var fjallað um slit sparisjóða, en þar voru ýmis sérsjónarmið talin eiga rétt á sér. Hér skiptir einkum máli 3. mgr. 64. gr. laganna, en þar sagði:

Þegar allar skuldir sparisjóðs hafa verið greiddar skal greiða stofnfjáreigendum eignarhlut þeirra, þ.e. stofnfé og séreignarsjóð, af eftirstöðvum eigna sjóðsins. Þeim eignum, sem þá kunna að vera eftir, skal ráðstafað í samræmi við ákvæði samþykkta sparisjóðsins. Þó er ekki heimilt að ráðstafa eftirstöðvum eigna til sparisjóðsaðila, sbr. 4. mgr. 1. gr.

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði að þessi ákvæði um endurgreiðslu stofnfjárins væru nýmæli. Í 28. gr. þágildandi laga væri vikið að þessu, en þar segði að yrði sparisjóður lagður niður og engin ákvæði væru í samþykktum hans um hvernig fara skyldi með eigur hans, gæti hlutaðeigandi sýslunefnd eða bæjarstjórn ákveðið að eignunum skyldi varið til almenningsþarfa. Síðan sagði orðrétt:

Ekki er í gildandi lögum sérstök heimild til endurgreiðslu innborgaðs stofnfjár til sparisjóðsaðila af eftirstöðvum eigna.131

Af þessum ummælum má ráða að ekki hafi verið litið svo á að heimilt væri að mæla svo fyrir í samþykktum sparisjóðs að við slit sjóðsins rynnu eftirstöðvar eigna til stofnfjáreigenda.

Í 65. gr. var að finna nýmæli um samruna sparisjóða. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að sérstök ástæða þætti til að kveða á um þetta atriði í frumvarpinu, enda æskilegt að skapa skilyrði fyrir því að sparisjóðir gætu sameinast og þannig myndað stærri og öflugri rekstrareiningar. Í nágrannalöndunum hefði ör þróun orðið í þessa átt á undanförnum áratug og margt benti til að hliðstæð þróun gæti orðið hérlendis.132 Svo virðist sem 65. gr. hafi einkum verið ætlað að liðka fyrir samruna milli sparisjóða, en samruni sparisjóða við annars konar innlánsstofnanir hafi ekki verið talinn jafn eftirsóknarverður, sbr. orðalag 3. mgr. 65. gr. þar sem berum orðum sagði að áður en ráðherra ákvæði hvort heimila skyldi samruna sparisjóðs og annars konar innlánsstofnunar, skyldi hann athuga möguleika á samruna sjóðsins við aðra sparisjóði. Ef athugunin leiddi í ljós að þess væri ekki kostur gæti hann heimilað samruna sjóðsins við annars konar innlánsstofnun.

4.4.4 Lög nr. 15/1989 um breytingu á lögum nr. 87/1985 um sparisjóði (verðbréfafyrirtæki)

Með lögum nr. 15/1989 var viðskiptabönkum og sparisjóðum heimilað að starfrækja verðbréfafyrirtæki, en það skilyrði sett að sú starfsemi væri í höndum dótturfélags. Með lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði, sem leystu af hólmi lög nr. 87/1985, var þessari reglu breytt á þann veg að ekki var lengur áskilið að starfsemin færi fram í dótturfélagi. Ábyrgð sparisjóða á slíkri starfsemi varð því ekki lengur bundin við dótturfélagið.133

4.4.5 Lög nr. 34/1989 um breytingu á lögum nr. 87/1985 um sparisjóði (stjórn, hagsmunaárekstrar og fleira)

Með lögum nr. 34/1989 voru nokkrar breytingar gerðar á lögum um sparisjóði. Af helstu breytingum sem af lögunum leiddu má í fyrsta lagi nefna að ný sveitarstjórnarlög urðu Alþingi tilefni til að breyta orðalagi 21. gr. laga nr. 87/1985 um sparisjóði á þann veg að sveitarstjórnir og héraðsnefndir tóku við hlutverki sýslunefnda við kjör stjórna sparisjóða.

Í öðru lagi var eftirfarandi orðum bætt við 1. mgr. 28. gr. laga nr. 87/1985 um sparisjóði, en tildrög þeirrar breytingar voru skiptar skoðanir um túlkun á banni ákvæðisins við þátttöku sparisjóðsstjóra, aðstoðarsparisjóðsstjóra og útibússtjóra í atvinnurekstri, nema að fengnu leyfi sparissjóðsstjórnar:

Hlutafjáreign í fyrirtæki telst þátttaka í atvinnurekstri nema um sé að ræða óverulegan hlut, sem ekki ræður úrslitum um stjórnun þess og sem fyrst og fremst telst ávöxtun sparifjár. Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands sker úr um í einstökum tilvikum, hvort hlutafjáreign brjóti í bága við grein þessa. Getur það veitt viðkomandi aðila frest í allt að 3 mánuði til þess að uppfylla skilyrði þessarar málsgreinar, þegar sérstaklega stendur á.

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna var breytingin rökstudd á þann veg að komið hefði upp það álitamál hvort hlutafjáreign teldist þátttaka í atvinnurekstri. Meirihlutaeign í hlutafélagi teldist tvímælalaust þátttaka í atvinnurekstri og í mörgum tilvikum ætti það einnig við um eignarhald á minni hluta hlutabréfa í félagi. Svo væri t.d. þegar hlutafjáreignin væri til þess fallin að hafa veruleg áhrif á rekstur fyrirtækis, t.d. með hliðsjón af stærð eignarhlutarins, tengslum við stjórn fyrirtækisins, áhrifamætti hlutar miðað við valdahlutföll á hluthafafundum og fleira. Í öðrum tilvikum gæti eignarhald smáhluta, t.d. í almenningshlutafélagi, sem til væri komið vegna arftöku eða ávöxtunar sparifjár, fallið utan þátttöku í atvinnurekstri í skilningi greinarinnar. Lagt væri til að bankaeftirlit Seðlabanka Íslands úrskurðaði í einstökum tilvikum þar sem vafi þætti leika á hvort skilyrði greinarinnar væru uppfyllt og að það gæti jafnframt gefið viðkomandi aðila frest til þess að fullnægja settum skilyrðum.134

Í þriðja lagi var mælt fyrir um skyldu stjórnar til að setja almennar reglur um lánveitingar og ábyrgðir sparisjóðsins, þar á meðal um hámark lána til einstakra lántakenda og tryggingar fyrir lánum. Þessar reglur skyldi síðan endurskoða árlega. Þessi breyting var meðal annars rökstudd með eftirfarandi orðum í athugasemdum með frumvarpi til laganna:

M.a. á þennan hátt má freista þess að draga úr líkum á stórum áföllum í rekstri sparisjóða og tryggja betur hag þeirra og sparifjáreigenda. Í þessu sambandi má benda á að bankasérfræðingar telja óeðlilegt að innlánsstofnanir bindi fé sitt um of hjá einum eða fáum viðskiptaaðilum, enda hafa fjárhagsörðugleikar innlánsstofnana oft stafað af því að ekki hefur verið gætt nægilegrar varfærni í þeim efnum.135

Í fjórða lagi var nýju ákvæði bætt við lögin, sem varð 3. mgr. 38. gr. laganna, en áðurgildandi 3. mgr. ákvæðisins varð eftir breytinguna 4. mgr. Hin nýja 3. mgr. 38. gr. hljóðaði svo:

Stjórnarmenn sparisjóðs og varamenn þeirra skulu ekki taka þátt í meðferð máls er varðar viðskipti þeirra sjálfra eða fyrirtækja sem þeir eiga hlut í, sitja í stjórn hjá, eru fyrirsvarsmenn fyrir eða eiga að öðru leyti verulegra hagsmuna að gæta í. Sama gildir um þátttöku stjórnarmanna í meðferð máls er varðar aðila sem eru þeim tengdir, persónulega eða fjárhagslega.

Í athugasemdum við framangreint ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 34/1989 um breytingu á lögum nr. 87/1985 um sparisjóði (stjórn, hagsmunaárekstrar og fleira) sagði orðrétt:

Í íslenskum stjórnarfarsrétti hafa ekki almennt verið lögfestar reglur til að girða fyrir hagsmunaárekstra handhafa framkvæmdarvalds við töku ákvarðana, gagnstætt því sem er um handhafa dómsvalds hér á landi. Rétt þykir að gera í lögum strangar kröfur um svo mikilvægar stofnanir sem sparisjóði þar sem hagsmunaárekstrar geta haft meiri afleiðingar en oft endranær.136

4.4.6 Lög nr. 8/1992 (eigið fé og samstæðureikningar)

Í mars árið 1992 samþykkti Alþingi markverða breytingu á lögum um sparisjóði sem fól í sér innleiðingu á alþjóðlegum reglum um eiginfjárviðmið, en reglurnar áttu rætur að rekja til Alþjóðlega greiðslubankans í Basel í Sviss (Bank for International Settlements).

Þegar viðskiptaráðherra mælti fyrir frumvarpinu sagði hann meðal annars að frá því að lög um viðskiptabanka og lög um sparisjóði tóku gildi hefðu komið upp tilfelli þar sem reynt hefði á ákvæði laganna vegna þess að innlánsstofnun hefði ekki lengur getað uppfyllt eiginfjárkröfur eða hætta hefði verið á því talin að stofnunin gæti það ekki í náinni framtíð, yrði ekki gripið til sérstakra aðgerða.

Ráðherra sagði einnig að eftir því sem starfsemi lánastofnana hefði orðið alþjóðlegri og milliríkjaviðskipti meiri, hefði orðið ljósari nauðsyn þess að settar yrðu samræmdar reglur milli ríkja um eigið fé banka. Markmið slíkrar samræmingar væri tvíþætt: annars vegar að jafna samkeppnisstöðu banka frá hinum ýmsu ríkjum, þar sem eiginfjárkröfurnar gætu haft áhrif á útlánagetu og vaxtamun bankanna, og hins vegar að tryggja að viðskiptavinir gætu jafnan treyst því að hið alþjóðlega bankakerfi stæði á sæmilega traustum grunni. Á vegum nefndar opinberra eftirlitsaðila með innlánsstofnunum í nokkrum helstu ríkjum á Vesturlöndum hefði nokkrum árum áður verið unnið að því að samræma reglur um útreikning og lágmark eigin fjár fyrir innlánsstofnanir sem störfuðu á alþjóðamörkuðum. Þessi nefnd hittist reglulega í Alþjóðlega greiðslubankanum í Basel í Sviss (Bank for International Settlements). Reglur þessar væru því ýmist kallaðar BIS-reglurnar eða BASEL-reglurnar.137

4.5 Lög nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði

4.5.1 Aðdragandi

Hinn 18. nóvember 1991 skipaði Jón Sigurðsson viðskiptaráðherra vinnuhóp sem falið var það verkefni að semja nauðsynleg lagafrumvörp og drög að reglugerðum vegna fyrirhugaðrar aðlögunar íslensks réttar á sviði lánastofnana og verðbréfaviðskipta að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993.138 Afrakstur þeirrar vinnu var frumvarp sem síðar varð, með fáeinum breytingum, að lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði, en með þeim lögum var reglum um þessar tvær ólíku tegundir lánastofnana steypt saman í einn lagabálk. Í athugasemdum með frumvarpinu var vísað til þess að enginn munur væri á starfsheimildum viðskiptabanka og sparisjóða en í frumvarpinu væri tekið tillit til mismunandi stjórnunarlegrar uppbyggingar og eignaraðildar að þessum lánastofnunum. Þá kom fram að með frumvarpinu væru helstu tilskipanir Evrópubandalagsins á þessu sviði innleiddar, en auk þess hefði verið stuðst við gildandi löggjöf um sparisjóði og viðskiptabanka og hliðsjón höfð af löggjöf nágrannalandanna, einkum dönskum lögum.139

Þegar frumvarp til laganna var lagt fram á Alþingi voru starfandi 33 sparisjóðir á Íslandi, en voru 38 talsins þegar mælt var fyrir frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1985 um sparisjóði.140

Skoða verður lögin í samhengi við aðild Íslands að EES-samningnum. Samningurinn veitti Íslendingum aðgang að innri markaði Evrópusambandsins þar sem gengið var út frá hinu svonefnda fjórfrelsi, þ.e.a.s. að vörur, þjónusta, fjármagn og fólk geti „flætt“ óhindrað á milli samningsríkjanna. Í þessu fólst að erlend fjármálafyrirtæki gátu veitt þjónustu á Íslandi og jafnframt að íslensk fjármálafyrirtæki gátu starfað í öðrum samningsríkjum.

4.5.2 Áhrif EES-réttar á löggjöf um sparisjóði

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008, sbr. lög nr. 142/2008, einkum 15. kafla, er ítarlega fjallað um lög nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði og breytingar sem þau lög, ásamt síðari löggjöf í tengslum við EES-samninginn, höfðu á íslenskan rétt. Umfjöllun og ályktanir nefndarinnar um lög nr. 43/1993 eiga að langmestu leyti við um sparisjóði jafnt sem banka og er hér stuðst við þá umfjöllun eftir því sem þurfa þykir.

Með lögum nr. 43/1993 voru innleiddar helstu tilskipanir Evrópubandalagsins um fjármálamarkaðinn vegna aðildar Íslands að EES-samningnum. Að öðru leyti var við samningu lagafrumvarpsins einkum höfð hliðsjón af dönskum lögum um sama efni. Þær tilskipanir sem innleiddar voru fólu almennt í sér lágmarkssamræmingu, þ.e. þær heimiluðu ríkjum að setja strangari reglur í ýmsum efnum um starfsemi fjármálafyrirtækja.141 Lágmarkssamræming er algengasta form samræmingar og staðfestir þörfina á því að aðildarríki geti gert strangari kröfur á vissum sviðum með tilliti til aðstæðna og hefða. Meginreglan um gagnkvæma viðurkenningu142 hefur svo í för með sér að aðildarríki getur gert ríkari kröfur til innlendra aðila án þess að hefta starfsemi þeirra erlendu aðila sem hafa starfsemi í því ríki.143 Aðild Íslands að EES-samningnum fól í sér að gerðar voru verulegar breytingar á starfsheimildum lánastofnana. Um breytingarnar sagði í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 43/1993:

Túlkun þess hvað teljist til viðskiptabanka eða sparisjóðastarfsemi hefur almennt tekið verulegum breytingum til rýmkunar á undanförnum árum. Rýmkun starfsheimilda þessara stofnana er einnig nauðsynleg vegna samningsins um Evrópskt efnahagssvæði og þeirrar gagnkvæmni sem hann er grundvallaður á. Án hennar kann að skapast hætta á mismunun í starfsheimildum á milli innlendra stofnana og sambærilegra erlendra stofnana sem heimilt verður að starfa hér á landi á grundvelli starfsleyfa lögbærra yfirvalda í heimaríki þeirra.144

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis frá 12. apríl 2010 var einkum fjallað um sjö breytingar á starfsheimildum sparisjóða sem áhrif höfðu á þróun í starfsemi lánastofnana. Í skýrslunni var ekki einungis fjallað um þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 43/1993, heldur einnig með lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Niðurstaða rannsóknarnefndarinnar var sú að EES-samningurinn hefði almennt ekki staðið í vegi fyrir að hér á landi væru gerðar ríkari kröfur til innlendra fjármálafyrirtækja en gert væri í löggjöf Evrópusambandsins. Lögskýringargögn og umræður á Alþingi leiddu í ljós vissar áhyggjur af því að strangari kröfur myndu draga úr samkeppnishæfni íslenskra fjármálafyrirtækja.145

Auknar heimildir lánastofnana til að fjárfesta í ótengdum atvinnurekstri

Heimildir lánastofnana, þ.m.t. sparisjóða, til að fjárfesta í ótengdum atvinnurekstri voru auknar til muna með lögum nr. 43/1993. Um var að ræða þrjár meginbreytingar. Í fyrsta lagi varð heimilt að fjárfesta í öðrum félögum en hlutafélögum. Í öðru lagi var ekki lengur miðað við að fjárfesta þyrfti í félagi þar sem hluthafar væru 200 eða fleiri, eins og áður var. Í þriðja lagi varð heimilt að fara yfir áður gildandi viðmið um hlutfall fjárfestingar af eigin fé sparisjóðs (2% af eigin fé í eitt einstakt félag og 15% af heildarfjárfestingum) en miðað við að fjárfesting yfir 15% af eigin fé skyldi dragast frá eigin fé sjóðsins.146

Auknar heimildir til lánafyrirgreiðslu til stjórnenda

Heimildir til lánafyrirgreiðslu til stjórnenda lánastofnana, þ.m.t. sparisjóða, voru rýmkaðar með 47. gr. laganna. Um var að ræða grundvallarbreytingu frá hinu fortakslausa banni við slíkum lánveitingum í eldri lögum. Í ákvæðinu sagði orðrétt:

Viðskiptabönkum og sparisjóðum er óheimilt að veita bankastjórum eða sparisjóðsstjórum lán eða ganga í ábyrgðir fyrir þá nema fyrirgreiðsla til þeirra sé samþykkt af bankaráði eða sparisjóðsstjórn, bókuð í gerðabók og sé á engan hátt frábrugðin sambærilegri fyrirgreiðslu til annarra viðskiptamanna. Bankastjórum og sparisjóðsstjórum er óheimilt að vera ábyrgðarmenn gagnvart hlutaðeigandi stofnun. Ákvæði þessarar greinar gildir einnig um maka þeirra. – Að öðru leyti fer um viðskipti starfsmanna við hlutaðeigandi viðskiptabanka eða sparisjóð eftir reglum sem bankaráð eða sparisjóðsstjórn setur að fengnum tillögum bankastjóra eða sparisjóðsstjóra.

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði um þetta ákvæði:

Þessi grein felur í sér grundvallarbreytingar frá gildandi lögum. Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. gildandi viðskiptabankalaga er bankastjórum, aðstoðarbankastjórum og skoðunarmönnum viðskiptabanka óheimilt að vera skuldugir þeim banka sem þeir starfa við og sama á við um maka þessara aðila. Sama á við um sparisjóði, sbr. 1. mgr. 38. gr. gildandi laga um sparisjóði. Rökin fyrir þessari reglu voru þau að koma í veg fyrir að aðilar nátengdir þessum stofnunum gætu notað aðstöðu sína innan þeirra til að afla sér óeðlilegra hlunninda. Sömu sjónarmið eiga enn við þrátt fyrir þá breytingu sem hér er lögð til. Hins vegar hefur því verið haldið fram að núgildandi ákvæði séu óþarflega íþyngjandi og að það standi hlutaðeigandi stofnunum næst að sinna fyrirgreiðslu við þá aðila sem ákvæðið tekur til. Breytingin, sem hér er lögð til, kemur til móts við þessi sjónarmið. Hins vegar eiga enn við þau meginsjónarmið að þeim séu ekki veitt óeðlileg hlunnindi eða skapaðar aðstæður til að misnota aðstöðu sína að öðru leyti. Þeim reglum, sem settar eru í ákvæðinu um málsmeðferð, er ætlað að koma í veg fyrir það. Það verður á ábyrgð bankaráðs eða sparisjóðsstjórnar að tryggja að ekki sé um óeðlilega fyrirgreiðslu að ræða. – Í ákvæðinu er ekki vikið að aðstoðarbankastjórum eða aðstoðarsparisjóðsstjórum eins og gert er í gildandi lögum um viðskiptabanka og sparisjóði. Um heimildir þeirra í þessu tilliti fer eftir reglum sem settar verða skv. 2. mgr. Á grundvelli þessa ákvæðis væri einnig heimilt að ákveða að viðskipti nánar tiltekinna starfsmanna hlutaðeigandi stofnunar fari eftir sömu meginreglum og gilda um bankastjóra eða sparisjóðsstjóra skv. 1. mgr. Ætti það einkum við um aðila sem samkvæmt stjórnskipulagi hlutaðeigandi stofnunar gegna stöðu sem réttlætir slíka sérstöðu.147

Heimildir til lánafyrirgreiðslu til stjórnenda voru svo auknar enn frekar með lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Fyrirvarinn um að kjör á fyrirgreiðslu til framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækis mættu „á engan hátt [vera] frábrugðin sambærilegri fyrirgreiðslu til annarra viðskiptamanna“ var felldur úr lögum. Það var rökstutt svo í athugasemdum með frumvarpi til laganna: „Telja verður eðlilegra að fjármálafyrirtæki sé frjálst að ákveða sérkjör til framkvæmdastjóra ef það svo kýs, t.d. sem hluta launakjara. Áskilnaður um samþykki stjórnar tryggir að ekki sé gengið gegn hagsmunum fyrirtækisins sjálfs við slíka ákvarðanatöku.“148

Auknar heimildir til fjárfestingar í fasteignum og félögum um fasteignir

Með 51. gr. laga nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði var sparisjóðum og viðskiptabönkum veitt heimild til að eiga aðrar fasteignir en til nota í eigin starfsemi og var hámark fjárfestingar í fasteignum eða félögum um fasteignir miðað við 20% af eigin fé. Þetta var rökstutt með vísan til þess að verið væri að samræma heimildir íslenskra sparisjóða og viðskiptabanka við það sem þekktist erlendis. Þá gerði breytingin þessum fyrirtækjum kleift að aðstoða við uppbyggingu atvinnustarfsemi, t.d. með því að eiga fasteignir sem leigja mætti út til aðila sem ekki hefðu bolmagn til að fjárfesta sjálfir í slíkum eignum á þeim tíma.149

Athyglisvert er að bera þessar auknu heimildir saman við 33. gr. laga nr. 87/1985 um sparisjóði, en þar var að finna sérstaka takmörkun á starfsemi sparisjóða í þessum efnum og var hún rökstudd í athugasemdum með frumvarpi til laganna með vísan til þess að ekki væri talið æskilegt að sparisjóður festi laust fé sitt í fasteignum enda gæti féð að meginhluta verið „fengið með innlánum til skamms tíma“.150

Lán til kaupa á eigin stofnfjárhlutum

Samkvæmt 5. mgr. 46. gr. laga nr. 43/1993 var viðskiptabönkum og sparisjóðum því aðeins heimilt að veita lán fyrir hærri fjárhæð en 5% af heildarfjárhæð hlutafjár eða stofnfjár vegna kaupa á eigin hlutum að settar væru „óumdeildar tryggingar“ fyrir lánunum. Sambærilegt ákvæði var ekki í eldri lögum. Með lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki var svo dregið úr vægi þessarar takmörkunar með því að orðalaginu „óumdeildar tryggingar“ var breytt í „traustar tryggingar“.151 Samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1985 um sparisjóði var aftur á móti óheimilt að veita lán gegn veði í stofnfjárhlutum en ákvæði þess efnis var ekki lengur að finna í lögum nr. 43/1993. Þó var ekki þar með sagt að heimilt væri að lána fyrir stofnfjárhlut gegn veði í stofnfjárhlutnum sjálfum, enda var í 2. málsl. 18. gr. laga nr. 43/1993 enn að finna fortakslaust bann við veðsetningu stofnfjárhluta. Þó er ljóst að með lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki voru heimildir í þessum efnum rýmkaðar verulega.152 Eins og greint er frá hér aftar hefur þeim lagaákvæðum sem taka til þessara mála, þ.e. 29. gr. og 29. gr. a-e laga nr. 161/2002, verið breytt verulega með lögum nr. 75/2010 og enn frekari skorður settar við heimildum fjármálafyrirtækja til að veita lán til kaupa á eigin hlutum.

Minni kröfur um rekstrarfyrirkomulag verðbréfafyrirtækja

Þess er áður getið að með lögum nr. 15/1989 var lögum nr. 87/1985 um sparisjóði breytt svo að sparisjóðum skyldi heimilt að starfrækja verðbréfafyrirtæki samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti og sparisjóði, þó með því skilyrði að reksturinn væri í dótturfélagi. Með lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði var þessari reglu breytt á þann veg að sparisjóðum og viðskiptabönkum var eftir það heimilt að stunda fyrrnefnda starfsemi án þess að það væri gert í dótturfélögum. Ábyrgð þeirra á starfseminni varð því ekki lengur einangruð við dótturfélagið.153

Heimildir til að reka vátryggingafélög

Með 3. mgr. 44. gr. laga nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði var sparisjóðum veitt heimild til að reka vátryggingafélög, en þar sagði að viðskiptabönkum og sparisjóðum væri heimilt að stunda vátryggingarstarfsemi með stofnun dótturfyrirtækis. Þetta nýmæli var rökstutt svo að

[m]eð tilliti til þeirrar þróunar, sem orðið hefur varðandi þátttöku viðskiptabanka á þessu sviði, m.a. í ríkjum innan Evrópubandalagsins, og nauðsyn þess að gera viðskiptabönkum og sparisjóðum kleift að laga starfsemi sína að frekari þróun af þessu tagi, er þessi heimild veitt. Sú takmörkun er þó gerð að stofna þarf sérstakt dótturfélag um þessa starfsemi. Er ástæða þess fyrst og fremst sú áhætta sem fylgir tryggingastarfsemi almennt. Samsvarandi ákvæði er að finna í dönskum lögum um viðskiptabanka og sparisjóði frá árinu 1991.154

Auknar heimildir til að fara með eignarhluti í öðrum lánastofnunum

Með lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði voru heimildir sparisjóða til að fara með eignarhluti í öðrum lánastofnunum auknar. Ákvæði 46. gr. laganna var rýmkað verulega frá gildandi rétti. Með breytingunni var ekki lengur að finna neina takmörkun á formi né stærð þeirra félaga sem viðskiptabankar og sparisjóðir gátu fjárfest í. Breytingin var gerð með vísan til Evrópuréttar og danskrar löggjafar.155 Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis 2010 var á það bent að með þessari breytingu hafi hætta á hagsmunaárekstrum aukist hlutrænt séð í rekstri viðskiptabanka og sparisjóða. Sú aðstaða hafi getað ýtt undir aukna kerfisáhættu og hættu á keðjuverkun í fjármálakerfi landsins.156

4.5.3 Aðrar helstu breytingar á lögum um sparisjóði

Heimild til stofnunar banka sparisjóðanna

Ákvæði eldri laga um Lánastofnun sparisjóðanna hf. var ekki að finna í lögum nr. 43/1993. Í staðinn var gert ráð fyrir að stofna mætti sérstakan banka sparisjóðanna sem hefði fullar heimildir sem viðskiptabanki og félli að öðru leyti undir ákvæði laganna.157 Við umræður á Alþingi rökstuddi viðskiptaráðherra breytinguna svo:

Hér er gert ráð fyrir því að Lánastofnun sparisjóða breytist í viðskiptabanka sem starfað geti með sama hætti og þeir. Þetta er gert að eindregnum óskum Samtaka sparisjóðanna og til þess að lánastofnunin geti betur sinnt sínu þjónustuhlutverki við sparisjóðina. Hið sérstaka form þess fyrirtækis á sér ekki hliðstæður í nálægum löndum og hefur torveldað starf lánastofnunarinnar í samskiptum við erlenda banka, m.a. hvað varðar fjárútvegun fyrir hina mörgu smáu sparisjóði. Með þessu er það skýrt að lánastofnunin hefur sömu stöðu að íslenskum lögum og viðskiptabankar en heldur um leið sérkennum sínum sem þjónustustofnun fyrir sparisjóðina. [… H]ér er fyrst og fremst verið að stuðla að því að þjónustuhlutverkið haldist en bankahlutverkið fái sömu stöðu og í viðskiptabönkunum.158

Mögulegur stofnendahópur stækkaður

Með 5. gr. laga nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði var gerð breyting á því hverjir gátu verið stofnendur sparisjóða og viðskiptabanka. Þessi breyting er athyglisverð fyrir þær sakir að lögaðilar gátu nú stofnað sparisjóði. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði meðal annars: „Breytingin er einkum veruleg að því er varðar sparisjóði. Samkvæmt núgildandi lögum geta einungis einstaklingar, sem eru íslenskir ríkisborgarar, sveitarfélög og starfandi sparisjóðir, verið stofnendur sparisjóðs. Til viðbótar því að felld eru brott skilyrði um ríkisfang eru einnig felldar brott takmarkanir á því hvaða lögaðilar geti verið stofnendur sparisjóðs.“159

Hækkun á lágmarki stofnfjár

Með 6. gr. laga nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði var nú krafist 400 milljóna króna stofnfjár í stað 3 milljóna króna stofnfjár áður. Á hinn bóginn var ráðherra heimilt að víkja frá þessu skilyrði í tilviki sparisjóða, þannig að þá mætti stofna með lægra stofnfé, en þó aldrei lægra en sem næmi 80 milljónum króna.160 Ástæður þessarar breytingar voru einkum kröfur samkvæmt reglum Evrópubandalagsins og sú skoðun fjölmargra hér á landi að það væri í hæsta máta óeðlilegt að unnt væri að stofna sparisjóð með aðeins 3 milljóna króna stofnfé. Þá var gert ráð fyrir því að svokallaðir ábyrgðarsparisjóðir heyrðu sögunni til. Í slíkum sparisjóðum var ekkert stofnfé heldur lögðu stofnendur fram ábyrgðir í stað stofnfjár, en ráð var fyrir því gert að starfandi ábyrgðarsparisjóðum yrði breytt í stofnfjársjóði innan þriggja ára frá gildistökudegi laganna.161 Með lögum nr. 87/1985 um sparisjóði hafði raunar verið girt fyrir stofnun nýrra ábyrgðarsparisjóða.

Fyrirvari um búsetu EES-aðila

Eins og í lögum nr. 87/1985 um sparisjóði var gert ráð fyrir því að þegar starfsemi sparisjóðs væri bundin við ákveðið svæði, skyldu stofnfjáreigendur vera búsettir eða reka atvinnu eða aðra starfsemi á því svæði. Í 4. mgr. 15. gr. laga nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði var ríkisborgurum og lögaðilum annarra ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu hins vegar veitt undanþága frá búsetuskilyrði laganna, sbr. 2. mgr. 5. gr. þeirra.

Atkvæðamagn

Þeirri reglu sem gilt hafði, að stofnfjáreigendur sparisjóðs skyldu eiga jafnan hlut nema samþykktir heimiluðu annað, var haldið óbreyttri í lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði. Í 2. mgr. 35. gr. laganna var hins vegar mælt svo fyrir að einstökum stofnfjáreigendum væri aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, nema þegar sveitarfélag væri eini stofnfjáreigandinn. Þetta var gert með hliðsjón af þeim breytingum sem gerðar voru með 5. gr. laganna og opnuðu stofnfjáreign í sparisjóðum fyrir öllum lögaðilum, í framhaldi af því þótti rétt að takmarka atkvæðisrétt enn frekar. Markmiðið var að stuðla enn frekar að valddreifingu innan sparisjóða, auk þess sem ætla mætti að þetta stuðlaði frekar að því að einstaklingar eða lögaðilar sæju sér hag í því að festa fjármuni sína í sparisjóðum.162

Takmarkanir á möguleikum sparisjóða til að hafa með sér samráð

Með 52. gr. laga nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði voru möguleikar sparisjóða til að hafa með sér samráð takmarkaðir. Þar sagði að við ákvörðun vaxta og þjónustugjalda væri viðskiptabönkum og sparisjóðum óheimilt að hafa samráð við aðrar innlánsstofnanir, en í fyrri lögum var að finna heimild fyrir sparisjóði til að hafa samráð sín á milli. Sparisjóðum væri þó heimilt að fela Lánastofnun sparisjóðanna eða félagi sem leysti hana af hólmi að leggja fyrir hlutaðeigandi sparisjóð leiðbeinandi tillögur um vexti og þjónustugjöld, enda bryti slíkt ekki í bága við ákvæði samkeppnislaga. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna var vikið að því að bann af þessu tagi væri í samræmi við reglur Evrópubandalagsins. Þar sagði enn fremur: „Með hliðsjón af þeim megintilgangi banns við samráði að tryggja eðlilega samkeppni, svo og því að sparisjóðir eiga almennt ekki í innbyrðis samkeppni, er talið eðlilegt að heimila þeim að fela Lánastofnun sparisjóðanna hf. að veita leiðbeiningar í þessum efnum enda fellur það að hlutverki stofnunarinnar eins og það er skýrt í frumvarpi þessu. Vegna aðstæðna hérlendis má ætla að þessi heimild verði fremur til að styrkja samkeppni en draga úr henni.“163 Á þessu voru þó ekki gefnar frekari skýringar en hafa má í huga að á sama ári voru sett fyrstu heildarlög um samkeppnismál, nr. 8/1993.

Arðgreiðslur til stofnfjárhafa

Með 59. gr. laga nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði varð veruleg breyting á reglum þeim sem giltu um arðgreiðslur til stofnfjárhafa. Í ákvæðinu sagði að hagnaði sparisjóðs skyldi ráðstafa með eftirfarandi hætti:

1. Aðalfundur getur ákveðið, að fengnum tillögum sparisjóðsstjórnar, að greiða stofnfjáreigendum arð af stofnfé. Tryggingarsjóður sparisjóða ákveður árlega hámarkshlutfall arðgreiðslu. Óheimilt er að flytja arðgreiðsluheimild milli ára.

2. Hagnað, sem ekki er ráðstafað skv. 1. tölul., skal leggja í varasjóð.

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að með breytingunni væri fyrst og fremst verið að gera stofnfjáreign í sparisjóði eftirsóknarverðari og um leið samkeppnishæfari við aðra fjárfestingarkosti á fjármagnsmarkaði. Felld var niður viðmiðun við bestu innlánskjör í sparisjóði á hverjum tíma, en lagt í vald aðalfundar að ákveða arðgreiðslu af stofnfé. Hins vegar er kveðið á um að ekki mætti ákveða arð hærri en Tryggingarsjóður kvæði á um fyrir sparisjóðina í heild, enda gæti Tryggingarsjóður haft verulegra hagsmuna að gæta af því að útgreiðsla úr eiginfjárreikningum sparisjóða tefldi ekki hag þeirra í tvísýnu.164

Samkeppnissjónarmið og eignarhald

Af frumvarpi því sem varð að lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði má ráða að samkeppnisástæður hafi haft mikil áhrif á innleiðingarferli EES-gerða og er að þessu vikið í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis frá 2010.165 Í þessu sambandi má nefna að í almennum athugasemdum með V. kafla frumvarpsins sagði m.a.:

Í V. kafla frumvarpsins er fjallað um starfsemi viðskiptabanka og sparisjóða. Veruleg rýmkun er lögð til varðandi starfsheimildir þessara stofnana frá því sem mælt er fyrir um í núgildandi löggjöf. Túlkun þess hvað teljist til viðskiptabanka- eða sparisjóðastarfsemi hefur almennt tekið verulegum breytingum til rýmkunar á undanförnum árum. Rýmkun starfsheimilda þessara stofnana er einnig nauðsynleg vegna samningsins um Evrópskt efnahagssvæði og þeirrar gagnkvæmni sem hann er grundvallaður á. Án hennar kann að skapast hætta á mismunun í starfsheimildum á milli innlendra stofnana og sambærilegra erlendra stofnana sem heimilt verður að starfa hér á landi á grundvelli starfsleyfa lögbærra yfirvalda í heimaríki þeirra. Í ákvæðum kaflans er höfð hliðsjón af tilskipunum Evrópubandalagsins, svo og ákvæðum danskra laga.166

4.5.4 Lög nr. 39/1996 um breytingu á lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði

Í desember árið 1995 mælti Finnur Ingólfsson, þáverandi viðskiptaráðherra, fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði. Tildrög frumvarpsins voru einkum innleiðing sex tilskipana í íslenskan rétt á grundvelli EES-samningsins og lagfæringar á nokkrum ákvæðum laganna vegna athugasemda Eftirlitsstofnunar EFTA um misræmi við aðrar tilskipanir Evrópubandalagsins sem átti að vera búið að innleiða. Þá töldu stjórnvöld nokkur atriði einnig betur mega fara í gildandi lögum og lögðu til breytingar í samræmi við það.167

Veigamesta breytingin var innleiðing tveggja tilskipana Evrópubandalagsins. Í fyrsta lagi voru lagðar til breytingar á reglum um eigið fé og eiginfjárkröfur sparisjóða og viðskiptabanka í samræmi við tilskipun Evrópubandalagsins nr. 93/6/EBE um eiginfjárkröfur fjárfestingarfyrirtækja (verðbréfafyrirtækja) og lánastofnana. Megintilgangur tilskipunarinnar var sá að tryggja að eiginfjárhlutfall slíkra fyrirtækja endurspeglaði ýmiss konar áhættu vegna markaðsáhættu verðbréfa og gengisáhættu. Þá fól breytingin í sér að sparisjóðum og viðskiptabönkum yrði heimilt að telja nýjan lið, víkjandi lán til skamms tíma, til eigin fjár.168

Síðari meginbreytingin var innleiðing ákvæða tilskipunar Evrópubandalagsins nr. 94/19/EB um innlánatryggingakerfi (innstæðutryggingar).169 Upphaflega stóð til að koma á fót nýjum Tryggingarsjóði innlánsstofnana, sem var ætlað að starfa sem sjálfseignarstofnun, og skyldi Tryggingarsjóður viðskiptabanka lagður niður og fjármunir hans látnir renna til þess fyrrnefnda. Þá skyldi meginhluti fjármuna Tryggingarsjóðs sparisjóða lagður inn í hinn nýja tryggingarsjóð, en sá fyrrnefndi skyldi þó starfa áfram, sbr. eftirfarandi ummæli í athugasemdum með frumvarpi til laganna:

Tryggingarsjóður sparisjóða hefur gegnt mikilvægu hlutverki fyrir sparisjóðina á undanförnum árum. Hann hefur greitt fyrir því að sparisjóðir sameinuðust og þannig átt þátt í því að auka öryggi sparisjóðakerfisins. Jafnframt hefur hann komið sparisjóðum sem lent hafa í fjárhagslegum erfiðleikum til aðstoðar með ýmsum hætti áður en það hefur verið um seinan. Þótt þörf sparisjóðanna fyrir aðstoð Tryggingarsjóðs sparisjóða sé enn fyrir hendi er ástæða til að ætla að hún kunni að minnka á næstu árum. Það stafar bæði af því að markvisst er unnið að því að sameina sparisjóði þannig að smám saman verði þeir færri og hver og einn fjárhagslega öflugri en nú er. Þá hafa á síðustu árum verið settar reglur um ýmsa þætti í starfsemi viðskiptabanka og sparisjóða sem ætlað er m.a. að stuðla að enn frekara öryggi í rekstri þeirra. Má þar nefna reglur um eigið fé, eiginfjárhlutfall og reglur um hámark útlána og ábyrgða til einstakra aðila eða fjárhagslega tengdra aðila.170

Markverð breyting var gerð á frumvarpinu í meðförum þingsins, en lagt var til að hert yrði á upplýsingaskyldu endurskoðenda, m.a. gagnvart bankaeftirlitinu, þannig að þeim væri einnig skylt að upplýsa stjórn og bankaeftirlit um það ef þeir hefðu ástæðu til að ætla að lög, reglugerðir eða reglur sem giltu um sparisjóð eða viðskiptabanka hefðu verið brotin. Eftir breytinguna hljóðaði 5. mgr. 62. gr. laga nr. 43/1993 svo:

Verði endurskoðendur varir við verulega ágalla í rekstri viðskiptabanka eða sparisjóðs eða atriði er varða innra eftirlit, greiðslutryggingar útlána eða önnur atriði sem veikt geta fjárhagsstöðu hlutaðeigandi stofnunar, svo og ef endurskoðandi hefur ástæðu til að ætla að lög, reglugerðir eða reglur sem gilda um stofnunina hafi verið brotnar, skal endurskoðandi gera stjórn hennar og bankaeftirliti viðvart. Þetta á einnig við um sambærileg atriði sem endurskoðandi viðskiptabanka eða sparisjóðs fær vitneskju um og varða fyrirtæki í nánum tengslum við hlutaðeigandi stofnun, sbr. 3. mgr. 4. gr. Ákvæði þessarar málsgreinar brjóta ekki í bága við þagnarskyldu endurskoðenda skv. 43. gr. laga þessara eða ákvæði annarra laga.

Í meðförum Alþingis var bætt við ákvæði þess efnis að þegar lögin hefðu öðlast gildi skyldi fella meginmál þeirra inn í lög nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði og gefa þau út svo breytt með samfelldri greinatölu og kaflanúmerum. Í samræmi við þetta voru lög nr. 43/1993 endurútgefin sem lög nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði.

4.5.5 Lög nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi

Með lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi var eftirlit með starfsemi sparisjóða og annarra fjármálafyrirtækja fært frá bankaeftirliti Seðlabanka Íslands til nýrrar stofnunar, Fjármálaeftirlitsins. Um starfsemi Fjármálaeftirlitsins vísast til umfjöllunar í 6. kafla.

4.5.6 Lög nr. 48/2000 um breytingu á lögum nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði

Árið 2000 var nýju ákvæði bætt við lög nr. 113/1996 sem gerði sparisjóðum og viðskiptabönkum sérstaklega heimilt að taka að sér að veita póstþjónustu fyrir hönd aðila sem leyfi hefði til að veita slíka þjónustu, svo fremi sem Fjármálaeftirlitið samþykkti slíkan samning.

4.6 Hlutafélagavæðing sparisjóðanna

4.6.1 Aðdragandi

Árið 2001 voru gerðar grundvallarbreytingar á lagaumhverfi sparisjóða á Íslandi, með lögum nr. 71/2001 um breytingu á lögum nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði. Rekja má tildrög breytinganna aftur til ársins 1993 þegar Jón Sigurðsson, þáverandi viðskiptaráðherra, mælti fyrir frumvarpi því sem varð að lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði. Hann vék meðal annars að breytingum á eignarhaldi og stjórnarfyrirkomulagi sparisjóða sem ekki væru lagðar til í það skiptið þó að þær væru taldar þarfar:

Við gerð þessa [frumvarps] var reyndar mikið rætt í hópi nefndarmanna sem undirbjuggu það um eignarhald og stjórnarfyrirkomulag í sparisjóðunum sem augljóslega þarf að breyta í framtíðinni. Niðurstaðan varð þó sú að leggja ekki til breytingar í því efni heldur gera það með sérstöku [frumvarpi] síðar þannig að sú samræming og samfelling löggjafarinnar sem hér er gerð tillaga um blandist ekki inn í það viðkvæma mál.171

Ráðherra útskýrði þessi orð sín nánar við síðari umræður um frumvarpið:

Það sem ég átti við þegar ég nefndi í minni framsöguræðu að það kynni að vera ástæða til að skoða sjálfan grundvöllinn fyrir vali í þessar stjórnir þar sem er réttur þeirra sem eiga stofnfé í sjóðunum, og það er oft orðið býsna fyrnt og fornt og margerft, ásamt fulltrúum sveitarstjórna. Það kann að vera ástæða til þess að huga nokkuð að því hvort það sé eðlilegt fyrirkomulag. Ég ætla mér að snúa mér að því verkefni. Ég geri mér það ljóst að það er vandmeðfarið og það átti ég við. Þarna er víða um fámennisstjórnir að ræða sem eru eins og sænska akademían, sjálfskipaðar og sjálfvaldar. Þetta er málið sem ég átti við þegar ég ræddi þetta. Ég taldi ekki rétt að blanda þessu hér saman og bind reyndar vonir við að sameining sveitarfélaga geti breytt grundvelli þessa starfs nokkuð vegna þess að þá þarf að grípa til sérstakra úrræða af því að stjórnir í sparisjóðum eru bundnar við sveitarstjórnir. Reyndar minni ég [háttvirtan þingmann] á að þegar sýslurnar hurfu þurfti að gera sérstakar breytingar þess vegna vegna þess að sýslunefndir áttu í sumum tilvikum fulltrúa í sparisjóðsstjórnum. Þetta er hins vegar ekki tekið hér til meðferðar að öðru leyti en því að ákvæði er um myndun fulltrúaráðs við sérstakar aðstæður sem ég held að geti orðið býsna þarflegt til þess einmitt að hafa farveg fyrir breytingar í sparisjóðunum vegna breytinga á sveitarfélögum.172

4.6.2 Meginsjónarmið að baki lögum nr. 71/2001 um breytingu á lögum nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði

Breytingar á stöðu sparisjóðanna og hlutverki á íslenskum fjármagnsmarkaði

Segja má að nefnd sem Finnur Ingólfsson, þáverandi viðskiptaráðherra, skipaði árið 1998 til að huga að stöðu sparisjóðanna og hlutverki á íslenskum fjármagnsmarkaði hafi verið eðlilegt framhald af framangreindum hugmyndum. Árið 2000 veitti Valgerður Sverrisdóttir, sem tók við starfi viðskiptaráðherra í árslok 1999, sömu nefnd síðan heimild til að vinna að gerð lagafrumvarps um þessi efni.173 Nefndin skilaði af sér frumvarpi sem síðar var samþykkt, með nokkrum breytingum, sem lög nr. 71/2001. Sú lagasetning varpar ljósi á breytingar á íslenskum fjármálamarkaði á árunum þar á undan, afstöðu löggjafans til hlutverks sparisjóða og rekstrarforms þeirra, en nokkuð hafði dregið úr sérstöðu þeirra miðað við viðskiptabanka eftir að starfsheimildir banka og sparisjóða urðu að mestu leyti þær sömu. Í athugasemdum með lagafrumvarpinu var þess getið að sparisjóðir stæðu frammi fyrir virkari samkeppni en áður vegna breytinga á íslenskum fjármálamarkaði. Sparisjóðir hefðu lengi haft hærra eiginfjárhlutfall en viðskiptabankar en á síðustu árum hefðu sparisjóðirnir vaxið hratt og eiginfjárhlutfall þeirra lækkað.174

Meginatriði laganna

Í athugasemdum með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 71/2001, um breytingu á lögum nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði, voru helstu atriði þess sögð eftirfarandi:

1. Starfandi sparisjóðum er veitt heimild til að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag. Við þessa breytingu halda sparisjóðir starfsleyfi sínu.

2. Breytingar eru gerðar á ákvæðum um stofnfjárbréf sparisjóða í því skyni að gera bréfin að eftirsóknarverðari fjárfestingarkosti.

3. Í stað þess að sveitarfélög eða héraðsnefndir tilnefni tvo stjórnarmenn af fimm í sparisjóði er heimilt að kveða í samþykktum á um að stofnfjáreigendur kjósi alla fimm stjórnarmenn sparisjóðs.175

Sérstaða sparisjóðanna sem staðbundinna lánastofnana

Þegar frumvarpið var lagt fram voru starfandi 25 sparisjóðir á Íslandi. Í athugasemdum með frumvarpinu frá 2001 sagði að uppgangur sparisjóða hér á landi hefði hafist upp úr 1980. Aukin samvinna sparisjóða hefði skilað sér í aukinni markaðshlutdeild þeirra en á sama tíma hefði sjóðunum fækkað vegna sameininga, en sú þróun hefði leitt af sér öflugri sparisjóði.176 Þá var vikið að hlutverki sparisjóða og þeim lýst sem fyrst og fremst staðbundnum fjármálafyrirtækjum með sterk tengsl við starfssvæði sitt og nána samvinnu sín á milli. Því næst sagði:

Sparisjóðirnir hafa verið reknir með hag sparifjáreigenda og almennings fyrir augum en ekki til hámarksarðs fyrir stofnfjáreigendur. Markmiðið með rekstrinum var því að stuðla að almannahag. – Á síðastliðnum hálfum öðrum áratug hafa orðið miklar breytingar á starfsheimildum og starfsemi innlánsstofnana. Starfsskilyrði sparisjóða og viðskiptabanka hafa verið jöfnuð og starfsheimildir þeirra eru nú hinar sömu. Þetta er mjög viðamikil breyting frá því sem áður var. Sérstaða sparisjóða á íslenskum fjármagnsmarkaði er því ekki hin sama og áður. Sparisjóðirnir keppa á sama markaði og önnur fjármálafyrirtæki um hylli viðskiptavina og beita sömu aðferðum við að nálgast þá. Í þeirri miklu samkeppni sem ríkir á fjármagnsmarkaðnum verða sparisjóðir, líkt og aðrir, að gæta fyllsta aðhalds í rekstri í því skyni að geta boðið samkeppnishæf kjör. Taka þarf ákvarðanir um lánveitingar og fjárfestingar á grundvelli arðsemi til að skaða ekki samkeppnishæfni fyrirtækisins. Rekstrarmarkmið fjármálafyrirtækja lúta því sömu lögmálum, þó að rekstrarform þeirra og eignarhald sé ólíkt.177

Þrátt fyrir þetta var ekki talið að sparisjóðir hefðu glatað tengslum við uppruna sinn, enda hefðu þeir enn sérstöðu sem lítil staðbundin fjármálafyrirtæki í miklum tengslum við sitt nánasta umhverfi. Sérstaðan fælist einnig í náinni samvinnu milli sparisjóðanna og því að meiri hluti viðskipta þeirra væri við einstaklinga fremur en fyrirtæki.178

Hugmyndafræði hins frjálsa markaðar

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/2001 var vikið að fjölgun hlutafélaga á íslenskum fjármálamarkaði, en ríkisbönkunum Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands hafði verið breytt í hlutafélög og þeir skráðir á skipulegan verðbréfamarkað, auk þess sem lög kváðu á um að viðskiptabankar skyldu reknir sem hlutafélagsbankar. Þar stóð einnig: „Sparisjóðir lúta ekki aðhaldi og aga hlutabréfamarkaðarins og því er ekki jafn skýr og afdráttarlaus krafa gerð um arðsemi þess eigin fjár sem bundið er í rekstrinum.“179 Þá var vikið að því að félagsform sparisjóða væri á undanhaldi í Evrópu. Hlutafélög sem stefndu að hámarkshagnaði fyrir eigendur sína væru á hraðri leið með að verða hið ráðandi form á fjármálamarkaði. Í framhaldi af þessu sagði að eðlilegt væri að spurt væri hvort sparisjóðsformið og sú hugmyndafræði sem byggi að baki sparisjóðunum væri úrelt á fjármagnsmarkaði nútímans. Síðan sagði:

Mikið hefur verið rætt og ritað um stöðu sparisjóðsformsins á nútímafjármagnsmarkaði. Segja má að hugmyndafræðilegur ágreiningur sé ríkjandi á milli hinnar frjálsu markaðshyggju annars vegar og stefnu sem byggist á sameiginlegri eign stofnenda eða félagsmanna hins vegar. Markaðshyggjan hefur rutt sér til rúms á síðustu tveimur áratugum og hafa önnur form atvinnurekstrar en hlutafélög átt undir högg að sækja. Það er þó ekki einhlít niðurstaða fræðimanna að sparisjóðsformið sé úrelt. Í fræðiritum um þetta efni eru taldir upp ýmsir kostir sem hugmyndafræði sparisjóðanna hefur umfram hina frjálsu markaðshyggju. Þar má nefna að smæð sparisjóða og nálægð við viðskiptavini skapi jákvæðara andrúmsloft og persónulegri og betri þjónustu, sparisjóðir hafi meiri ábyrgðartilfinningu gagnvart samfélaginu og taki virkari þátt í þróun þess, sparisjóðir geti í stefnmörkun sinni litið til lengri tíma þar sem þeir eru ekki bundnir af áhuga hluthafa á skammtímaávinningi, sparisjóðir beini sjónum sínum einkum að þörfum einstaklinga og minni fyrirtækja á starfssvæði sínu og að síðustu að sparisjóðir hlaupi ekki í burtu þó að á móti blási.180

Ýmsir kostir voru því taldir felast í sparisjóðsforminu þótt löggjafinn mæti það svo að það ætti undir högg að sækja gagnvart hlutafélagsforminu.

Eignarhlutur stofnfjáreigenda í sparisjóðum

Í athugasemdum með frumvarpinu var vikið að eignarhlut stofnfjáreigenda í sparisjóðum á Íslandi. Fram kom að stofnfjáreigendur ættu samtals 14% af öllu eigin fé sparisjóða hér á landi. Þá var dregin sú ályktun að stofnfjárhlutir í sparisjóðum og hlutir í hlutafélögum væru „gjörólík form“:

Stofnfjárbréf eru í veigamiklum atriðum frábrugðin hlutabréfum. Stofnfjáreigandi nýtur einungis arðs af innborguðu stofnfé sínu en hefur ekki rétt til ágóðahlutar af rekstrarafgangi sparisjóðs umfram arðgreiðslur […] Þetta er ólíkt réttindum hluthafa í hlutafélagi, en hlutdeild hans í eigin fé félagsins er hin sama og hlutur hans af heildarhlutafé. Stofnfjáreigandi getur ekki án heimildar sparisjóðsins selt bréf sín og bréfin ganga ekki kaupum og sölum á markaði. Í hlutafélagi getur hluthafi selt hlutabréf sín án utanaðkomandi íhlutunar, nema nýtt sé heimild laga til að takmarka framsal. Stofnfjáreigandi býr enn fremur við lagatakmarkanir á atkvæðisrétti. […] Þegar stofnfjárbréf eru í boði er áskilið í lögum að þau skulu keypt og seld á nafnverði að viðbættri ónýttri heimild til endurmats stofnfjár. Viðskiptin fara því fram á grundvelli fyrir fram ákveðins verðs. Þetta er ólíkt því sem gerist í viðskiptum með hlutabréf þar sem aðalreglan er sú að kaupendur og seljendur meta framtíðarhorfur félagsins og verðlagningin tekur mið af væntum núvirtum framtíðarhagnaði. […] Að öllu jöfnu ættu hlutabréf að vera betri fjárfestingarkostur en stofnfjárbréf litið til lengri tíma. Ávöxtun hlutabréfa byggist á tvennu; úthlutuðum arði af nafnvirði hlutafjár og gengishækkun bréfanna. Möguleikar hluthafa til að njóta góðrar ávöxtunar eru ekki síst fólgnir í hækkun á verði bréfanna. Stofnfjáreigandi nýtur hins vegar einungis arðs af framreiknuðu stofnfé sínu og hömlur eru lagðar á framsal. Á síðustu árum hefur ávöxtun af stofnfé hins vegar verið góð og hafa bréfin verið endurmetin með hliðsjón af verðbólgu og arður greiddur.181

Ráðstöfun þess hluta eigin fjár sem stofnfjáreigendur áttu ekki tilkall til

Í framhaldinu vaknaði sú spurning hvernig fara skyldi með þann hluta eigin fjár sem stofnfjáreigendur ættu ekki tilkall til ef sparisjóði yrði breytt í hlutafélag. Í lagafrumvarpinu var gengið út frá því að sá hluti hlutafjárins yrði falinn sérstakri sjálfseignarstofnun. Stjórn hennar skyldi skipuð stofnfjáreigendum sem tilnefndir væru af fulltrúaráði, en í því sætu allir stofnfjáreigendur frá þeim tíma sem hlutafélagsbreytingin ætti sér stað. Í ljósi þess að stofnfjáreigendur réðu að meðaltali aðeins um 14% eigin fjár í hverjum sparisjóði var auðsætt að sá sem stýrði sjálfseignarstofnun viðkomandi sparisjóðs hefði þar með ráðandi hlut í sparisjóðnum. Óhætt er að segja að þetta fyrirkomulag hafi vakið mesta athygli við meðferð málsins á Alþingi og verið hvað umdeildast. Á hinn bóginn má segja að breið samstaða hafi verið um það á Alþingi að veita sparisjóðum á Íslandi heimild til að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag.

Breyttar þjóðfélagsaðstæður og erfiðleikar um öflun eigin fjár

Í almennum athugasemdum með lagafrumvarpinu var vikið að því að sparisjóðir ættu örðugra en hlutafélagsbankar með að afla nýs eigin fjár og leiddar líkur að því að stofnfjárbréf væru ekki jafn eftirsóknarverður fjárfestingarkostur og hlutabréf. Í framhaldi af því var þess getið að forvitnilegt væri að velta fyrir sér hvort önnur sjónarmið en hámarksarðsemi gætu átt við um kaup á stofnfjárbréfum:

Líklegt má telja að félagsleg sjónarmið hafi átt sinn þátt í stofnfjárbréfakaupum þeirra rúmlega fjögur þúsund sem nú eiga slík bréf. Þessir stofnfjáreigendur hafa sóst eftir því að taka í félagi með öðrum þátt í uppbyggingu á viðkomandi starfssvæði með eignarhlut í staðbundnu fjármálafyrirtæki. Þrátt fyrir þá annmarka sem eru á stofnfjárbréfum fyrir fjárfesti sem reynir að ná hámarksarði er ekkert sem bendir til að stofnfjáreigendur séu síður meðvitaðir eða gæti hags fyrirtækis síns síður en hluthafar í hlutafélögum. Sem dæmi um þetta má nefna að þátttaka á aðalfundum sparisjóða hefur ekki reynst minni en í hlutafélagsbönkum. – Við þær þjóðfélagsaðstæður sem nú ríkja, þar sem eigendavitund hefur aukist, hlutafélög eru að verða hið ráðandi form atvinnurekstrar og markaðsvæðing atvinnulífsins er á mikilli hraðferð, má telja ólíklegt að fjárfestar séu tilbúnir að leggja fé í stofnfjárbréf sparisjóða í miklum mæli. Nokkrir sparisjóðir hafa þó selt stofnfjárbréf með góðum árangri á undanförnum árum. Ekki er hægt að útiloka að ástæða eftirspurnar eftir stofnfjárbréfum á síðustu árum sé von fjárfestanna um að hagnast á hugsanlegri breytingu sparisjóðsins í hlutafélag.182

Af þessu má ráða að löggjafinn hafi litið svo á að breyttar þjóðfélagsaðstæður með aukinni „eigendavitund“ leiddu til þess að ólíklegt væri að fjárfestar væru reiðubúnir að leggja fé í stofnfjárbréf. Þannig sagði í frumvarpinu að sá lagarammi sem sparisjóðir störfuðu eftir væri „ófullnægjandi“. Sparisjóðir yrðu að eiga möguleika á því að afla sér nýs eigin fjár á markaði ef þeir hygðust verða samkeppnishæfir á fjármagnsmarkaði. Niðurstaðan var því sú að æskilegt væri að sparisjóðir gætu aflað sér nýs eigin fjár með sama hætti og keppinautar þeirra á markaði.183

Tvær leiðir til öflunar eigin fjár voru nefndar til sögunnar. Sú fyrri byggði á norskri fyrirmynd og heimilaði stofnun sérstaks eiginfjársjóðs sem fjármagnaður væri með sölu stofnfjárhluta, svonefndum B-bréfum eða sparisjóðshlutabréfum, en þeim gæti fylgt aukinn atkvæðisréttur. Þessi leið var ekki lögð til í frumvarpinu þar sem hún var talin síðri en seinni leiðin sem byggði á danskri fyrirmynd.184 Sú leið fól í sér að sparisjóði væri breytt í hlutafélag en talið var að sú leið höfðaði betur til fjárfesta. Í stuttu máli byggðist hún á því að sparisjóður stofnaði hlutafélag sem sparisjóðurinn rynni síðan inn í. Stofnfjáreigendur fengju hluti í félaginu í samræmi við stofnfjáreign sína en afgangurinn yrði í höndum sérstakrar sjálfseignarstofnunar sem yrði „til að byrja með langstærsti hluthafinn í nýja félaginu“.185 Um vandkvæði sem fylgdu þessari leið sagði í athugasemdum með frumvarpinu:

Margt þarf þó að hafa í huga þegar tekin er jafn stór ákvörðun og að breyta rekstrarformi fyrirtækja. Í fyrsta lagi ber að nefna að einsýnt er að sjálfseignarstofnun, um þann hluta núverandi eigin fjár sparisjóða sem stofnfjáreigendur geta ekki gert tilkall til, mun um tíma verða ráðandi hluthafi í sparisjóðshlutafélaginu. Það skiptir því sköpum hvernig staðið verður að stjórn og rekstri sjálfseignarstofnunarinnar. Í öðru lagi ber að hafa í huga að stærstu sparisjóðirnir hafa fyrst og fremst til að bera þann fjárhagslega styrk að geta boðið út hlutabréf sem ganga kaupum og sölum á markaði.186

Af þessu er ljóst að hlutafélagsleiðin hentaði að mati löggjafans ekki öllum sparisjóðum. Til að bregðast við þessu var ákveðið að koma til móts við aðra sparisjóði með lagabreytingu sem átti að gera stofnfjárbréf að eftirsóknarverðari fjárfestingarkosti. Segja má að þetta hafi verið annað af þremur meginatriðum frumvarpsins. Í fyrsta lagi var sparisjóðum heimilað að greiða arð, jafnvel þegar tap væri af rekstri þeirra. Í öðru lagi var veitt heimild til að ráðstafa allt að 10% af hagnaði sparisjóðs til hækkunar á stofnfé sjóðsins að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þá var aukið við heimildir til innlausnar sparisjóðs á stofnfjárbréfum að frumkvæði stofnfjáreigenda. Yrði sparisjóður ekki við beiðni um innlausn stofnfjárbréfs yrði honum skylt að hafa milligöngu um sölu hlutarins eða innleysa hann innan árs frá því er skrifleg beiðni kom fram um innlausn.187 Í þriðja lagi var sparisjóðum veitt heimild til að binda enda á aðkomu opinberra aðila, þ.e. sveitarfélaga eða héraðsnefnda, að stjórn sjóðanna, en allt frá því að lög nr. 69/1941 tóku gildi hafði öllum sparisjóðum verið gert að sæta því að opinberir aðilar skipuðu hluta stjórnar. Þannig var sparisjóðum heimilað að breyta samþykktum sínum þannig að stofnfjáreigendur kysu alla stjórnarmenn sparisjóðs, en áður hafði sveitarfélögum eða héraðsnefndum verið heimilt að kjósa tvo af fimm stjórnarmönnum allra sparisjóða. Þessi breyting var rökstudd með eftirfarandi hætti í athugasemdum með frumvarpinu:

Nokkuð hefur verið um það rætt á undanförnum árum hvort sú skipan að sveitarfélög skipi í stjórn sparisjóðs sé eðlileg. Hefur í því sambandi verið nefnt að það skjóti skökku við að í stjórn sparisjóða skuli sitja fulltrúar aðila sem oft eiga engra beinna hagsmuna að gæta við rekstur þeirra en fara samt sem áður með 40% stjórnarsæta. Sameiningar sparisjóða og sameiningar sveitarfélaga geta einnig leitt til þess að erfiðara er að velja sveitarfélagsmenn til setu í stjórnum sparisjóða. Sé það hins vegar vilji einstakra sparisjóða að hverfa ekki alfarið frá því fyrirkomulagi sem gilt hefur er því farin sú leið í þessu frumvarpi að aðkoma sveitarfélaga sé háð ákvörðun fundar stofnfjáreigenda.188

Sjónarmið meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar

Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis um frumvarpið sagði meðal annars:

Meginákvæði frumvarpsins miða að því að veita sparisjóðum heimild til að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag. Við það breytist stofnfjárframlag í hlutafé en það sem eftir stendur af eigin fé skal vera eign sjálfseignarstofnunar. Aðalmarkmið sjálfseignarstofnunarinnar er að stuðla að vexti og viðgangi viðkomandi sparisjóðs. Þannig er gert ráð fyrir að sjálfseignarstofnanir muni minnka eignarhluti sína í sparisjóðum og veita nýjum fjárfestum svigrúm til að kaupa hluti í sparisjóðunum, en ólíklegt er að hlutafélagaformið nýtist að öðrum kosti til fulls. Jafnframt eru með frumvarpinu gerðar breytingar á núgildandi ákvæðum um stofnfjárbréf sem er ætlað að gera þau að eftirsóknarverðari fjárfestingarkosti með því að stofnfjáreigendum verður auðveldað að selja bréf sín auk þess sem heimilt verður að ráðstafa allt að 10% af hagnaði hvers árs til hækkunar á stofnfé sjóðsins, en hækkun stofnfjár má aldrei vera meira en 5% á ári, og að greiða arð þrátt fyrir tap á rekstri sparisjóðs. Loks er ákvæðum um stjórnarmenn í sparisjóði breytt þannig að heimilt verður að kveða á í samþykktum um að stofnfjáreigendur kjósi alla fimm stjórnarmenn sparisjóðs í stað þess að tveir þeirra séu tilnefndir af sveitarfélagi eða héraðsnefnd. Þetta er gert þar sem eðlilegast þykir að þeir sem bera ábyrgð á stjórn sparisjóðs hafi sjálfir hagsmuna að gæta af því að rekstur sparisjóðsins gangi vel. – Meiri hlutinn lítur svo á að lögfesting ákvæða frumvarpsins muni stuðla að sterkari eiginfjárstöðu sparisjóðanna og auðvelda þeim þátttöku í þróun á fjármálamarkaði hér á landi. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að þeir sparisjóðir sem ekki nýta sér heimild til hlutafélagavæðingar verða betur settir en áður með auknum heimildum til að greiða út arð til stofnfjáreigenda. Með lögfestingu ákvæða frumvarpsins verða stofnfjárbréf í sparisjóðum samkeppnishæfari á markaði en áður.189

Ein breyting var gerð á frumvarpinu í meðförum þingsins, en hún fól í sér að sjálfseignarstofnun sem færi með eignarhlut í hlutafélagi um rekstur sparisjóðs skyldi því aðeins undanþegin tekjuskatti og eignarskatti að farið væri eftir ákvæðum laganna um að einungis væri heimilt að úthluta af fjármunum sjálfseignarstofnunarinnar eða ráðstafa eignum sem eftir yrðu við slit hennar til menningar- og líknarmála á starfssvæði viðkomandi sparisjóðs við breytingu hans í hlutafélag. Breytingin var gerð að frumkvæði meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis.

Sjónarmið minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar

Minni hluti nefndarinnar lagði til frekari breytingar á frumvarpinu en þær náðu ekki fram að ganga. Annar þingmannanna tveggja sem stóðu að áliti minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar var Jóhanna Sigurðardóttir. Hinn 26. apríl 2001 bar hún upp nokkrar spurningar við viðskiptaráðuneytið vegna frumvarpsins. Meðal þeirra var þessi:

Er ekki æskilegt að mati ráðuneytisins í ljósi sérstöðu sparisjóðanna og markmiðs um að styrkja og breikka félagslegan bakgrunn sparisjóðanna vegna óljóss eignarhalds að gera að skyldu að fulltrúar sveitarstjórna eigi seturétt í stjórn sparisjóða eða eignarhaldsfélögum þeirra?190

Ráðuneytið svaraði spurningunni með eftirfarandi hætti:

Ráðuneytið telur að best fari á því að það sé ákvörðun stofnfjáreigenda í hverjum sparisjóði fyrir sig hvort sveitarfélög skuli skipa stjórnarmenn í sparisjóði. Það hefur lengi verið deilt um hvort sú skipan að sveitarfélög skipi í stjórn sparisjóða sé eðlileg. Hefur í því sambandi verið nefnt að það skjóti skökku við að í stjórn sparisjóðs sitji fulltrúar aðila sem oft eiga engra beinna hagsmuna að gæta við rekstur þeirra en fara samt sem áður með 40% stjórnarsæta. Sameiningar sparisjóða og sameiningar sveitarfélaga geta einnig leitt til þess að erfiðara verður að velja sveitarfélagsmenn til setu í stjórnum sparisjóða.191

Í svörum ráðuneytisins komu einnig fram eftirfarandi ummæli sem varpa ljósi á sjónarmið um aðkomu stjórnvalda og áhrif þeirra á rekstur sparisjóðanna:

Tilgangurinn með frumvarpinu er að gera sparisjóðum kleift að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag og gera stofnfjárbréf að eftirsóknarverðari fjárfestingarkosti. Ráðuneytið leggur áherslu á mikilvægi þess að sparisjóðirnir sjálfir móti framtíð sína og stjórnvöld geri ekki annað en að móta leikreglur sem geri sparisjóðunum kleift að keppa á nútímafjármálamarkaði. Því mun ráðuneytið ekki spá fyrir um hvaða áhrif frumvarpið muni hafa. Það er undir sparisjóðunum komið.192

4.6.3 Umræður um frumvarpið á Alþingi

Miklar umræður urðu við meðferð frumvarpsins á Alþingi.

Steingrímur J. Sigfússon þingmaður gagnrýndi frumvarpið og vísaði í góða stöðu sparisjóðanna á markaði. Hann sagði meðal annars:

Það verða því ekki sótt rök í að aðkallandi vandamál eða bág staða sparisjóðanna nú um stundir eða á undanförnum árum kalli á breytingar á lögum um þá eða í starfsumhverfi þeirra. Þvert á móti er ástæða til að spyrja og muna eftir því: Þarf ekki einmitt að fara varlega og gera engar þær breytingar á starfsumhverfi sparisjóðanna sem veikt gætu þann grundvöll sem þeim hefur nýst svo vel?193

Margrét Frímannsdóttir þingmaður lýsti aftur á móti stuðningi síns flokks við frumvarpið og tók meðal annars eftirfarandi fram:

Samfylkingin er hlynnt því að sparisjóðirnir fái heimild til þess að breyta rekstrarformi sínu. Við erum hlynnt því og við teljum að þeir sem þar hafa farið með stjórn séu best færir til að segja okkur hvaða leið sé best til þess fallin.194

Pétur H. Blöndal þingmaður vék sérstaklega að eigin fé sparisjóðanna sem hann taldi kalla á önnur úrræði en lögð voru til í frumvarpinu. Hann sagði meðal annars:

Ég held að miklu gæfulegra hefði verið að reyna að finna eigendur að þessu eigin fé, finna eigendur að eigin fénu, láta stofnfjáreigendur „fá“ eitthvað meira en hér er gert ráð fyrir. Samkvæmt þessum hugmyndum ráða þeir í raun og veru sjálfseignarstofnuninni líka þannig að þeir fái í rauninni allan sparisjóðinn. Ég hefði talið miklu eðlilegra að þeir hefðu fengið það hreint og beint, segjum 1/3 af sparisjóðunum eða eitthvað slíkt og afganginum yrði skipt á milli skuldara og sparifjáreigenda, kannski svona fimm ár aftur í tímann, finna hvaða sparifjáreigendur hafa lagt til þennan vaxtamun og finna hvaða skuldarar hafa lagt til þennan vaxtamun og reyna að finna eigendur að öllu þessu eigin fé því að hin harða hönd eigandans er alltaf langbesta höndin. Hún hefur engin annarleg sjónarmið önnur en að græða og það eru heilbrigð og góð sjónarmið og yfirleitt öllum til góðs. Í þessu dæmi hefði ég viljað sjá að fundinn yrði eigandi að þessu fé.195

Jóhann Ársælsson þingmaður svaraði Pétri:

[Háttvirtur þingmaður] talaði um fé án hirðis.196 Mér finnst það ekki lýsa alveg nákvæmlega því sem þarna er á ferðinni. Ég spyr að því, eigum við ekki heldur að líta þannig á að stofnfjáreigendur fái í hendur fé til varðveislu og verði hirðar án þess að eiga féð?197

Árni R. Árnason þingmaður sagði meðal annars:

Staðreyndin er sú að um hríð virtist þetta [fyrirkomulag um stofnfjárbréf] gagnast sparisjóðunum nokkuð vel en eftir því sem tímar hafa fram liðið og fleiri breytingar hafa orðið á fjármálastarfsemi í landinu, og raunar ekki aðeins í landinu heldur því evrópska fjármálakerfi sem við Íslendingar erum nú hluti af hefur komið betur í ljós að það hentar sparisjóðunum ekki fyllilega. Það er af þeim ástæðum sem þetta [frumvarp] hefur orðið til, mikið til fyrir frumkvæði stjórnenda í sparisjóðunum, mönnum sem bera ábyrgð á fjármunum sem þeir eiga ekki sjálfir og hafa gert það vel að mínu viti. Ég vil eindregið taka undir þær hugmyndir, herra forseti, að þeim verði gert kleift að fara þessa leið. Til þess að nútímavæða sparisjóðina, ef þeir vilja svo við hafa, til að þurfa ekki standa frammi fyrir því að þeim sem hafa lagt fram áhættufé kunni að verða mismunað vegna ákvæðanna sem um það gilda, til að þurfa ekki að starfa við takmarkað aðgengi að samkeppni á fjármálamarkaðnum, til að geta hegðað sér og starfsemi fyrirtækja sinna með sama hætti og keppinautar þeirra. Þetta er mergurinn málsins, herra forseti.198

Svanfríður Jónasdóttir þingmaður velti fyrir sér þeim afleiðingum sem hlutafélagavæðing sparisjóðanna kynni að hafa:

Vegna þess sem hér hefur verið rætt um, hvort eðlileg sjónarmið muni gilda þá finnst mér líka hægt að gagnálykta. Spyrja mætti: Hafi þeir sem í mörgum tilfellum hafa stýrt sparisjóðunum farsællega, hafa gert þá að farsælum peningastofnunum á starfssvæði sínu, er þá þeim sömu aðilum ekki treystandi til að gera svo áfram? Er ástæða til að ætla að ef þetta [frumvarp] verður að lögum og þeir fá heimildir til að breyta sparisjóði í hlutafélag þá fari menn að hugsa allt öðruvísi? Er líklegt að menn hugi þá ekki lengur að þeim megingildum sem þeir áður höfðu við uppbyggingu sjóðsins?199

Guðmundur Árni Stefánsson þingmaður velti fyrir sér ókostum stofnfjárformsins og sagði meðal annars:

Menn hafa talað um það nokkuð lengi að mikilvægt væri að búa sparisjóðunum nýjan lagagrundvöll og lagaramma og velt því dálítið fyrir sér í gegnum tíðina hver ætti í raun og veru þessa sjóði. Sú spurning hefur verið fullkomlega gild að mínu áliti. […] Nú er það þannig að þessir stofnfjáreigendur hafa eiginlega fjölgað sér innan frá. Með öðrum orðum að einstaklingar úti í bæ hafa ekki getað bankað á dyr sparisjóðs og lýst yfir því að þeir vilji gjarnan gerast stofnfjáreigendur í viðkomandi sparisjóði, heldur hefur á aðalfundi viðkomandi stofnunar verið tekin um það ákvörðun að fjölga um 10, 20 eða 100 eftir efnum og ástæðum og þetta hefur verið handvalið af þeim aðilum sem fyrir eru. Þetta hefur verið alllokaður klúbbur, skulum við segja. Bara af þeirri ástæðu einni saman hlýtur maður að staldra eilítið við það ákvæði þessa [frumvarps] sem lýtur að þessum hópi manna og kvenna að lagalegum stoðum skuli í raun og veru vera skotið undir ,,eign“ þeirra og ráðstöfunarvaldi á öllum eignum sparisjóðsins við tiltekinn uppgjörstíma […].200

Ég ítreka að það er ekki svar í þessu sambandi að segja að hér sé aðeins um heimildarákvæði að ræða og sparisjóðirnir ráði ferðinni í þessum efnum. Eftir sem áður stendur það sem ég hef haft sem rauðan þráð í ræðu minni að það eru aðeins þessir örfáu aðilar, stofnfjáreigendur, sem hafa ráðin algerlega í hendi sér. […] Ég er ekki viss um að það sé endilega til bóta að sömu aðilar, sem fjölga sér innan frá, hafi um það einhlítan ákvörðunarrétt hvort fulltrúi sveitarstjórnar eigi hlut að máli. Ber að skilja það svo að þetta [frumvarp] sé valkvætt þannig að margir sparisjóðir geri nánast það eitt að losa sig við fulltrúa sveitarstjórnanna og skipa ráðin að öllu leyti fulltrúum stofnfjáreigenda?201

Viðskiptaráðherra, Valgerður Sverrisdóttir, svaraði þingmanninum meðal annars með þessum orðum:

Ég tel æskilegt að sparisjóðirnir verði áfram meginstoðir í bankakerfinu víðs vegar um landið. Þetta eru yfirleitt lítil fyrirtæki í nánum tengslum við sitt nánasta umhverfi sem þekkja vel þarfir viðskiptavina sinna. Í kjölfar meiri samkeppni og sístækkandi eininga á fjármagnsmarkaði er ljóst að litlir sparisjóðir eiga á brattann að sækja. Ég tel því að löggjafinn eigi að hlúa þannig að sparisjóðum að þeir hafi yfir þeim tækjum að ráða sem nauðsynleg eru í þessari samkeppni. Hins vegar tel ég að ríkið eigi ekki að ráðskast með þá heldur virða sjálfsákvörðunarrétt sparisjóðanna. Þeir verða að taka ákvörðun um eigin framtíð og sjálfir að marka stefnuna. Það á enginn annar að gera það fyrir þá og út á það gengur þetta mál […]. Varðandi eignarhald kemur ekki til greina að afhenda stofnfjáreigendum eða einhverjum öðrum verðmæti sem þeir geta ekki gert tilkall til. Það kemur skýrt fram í lögum um viðskiptabanka og sparisjóði að stofnfjáreigendur skuli einungis njóta arðs af innborguðu stofnfé sínu. Þeir eiga ekki tilkall til uppsafnaðs hagnaðar sparisjóðsins. Þetta er lykilatriði í [frumvarpinu]. Þar sem stofnfjáreigendur geta ekki gert tilkall til stórs hluta af hlutafé sparisjóða verður sjálfseignarstofnunin í öllum tilvikum langstærsti hluthafinn. Það er visst vandamál, en það verða sparisjóðirnir að leysa […].202

Vilhjálmur Egilsson, framsögumaður meiri hluta viðskipta- og efnahagsnefndar, mælti fyrir breytingartillögum nefndarinnar. Hann sagði meðal annars:

Ég tel að það skipti miklu máli að sparisjóðirnir hafi möguleika til að taka þátt í þeirri samkeppni sem á sér stað á íslenskum fjármálamarkaði. Sparisjóðirnir hafa í gegnum tíðina gegnt mikilvægu hlutverki hver á sínum stað. Þeir hafa lagt mikið af mörkum til uppbyggingar atvinnulífi og þjónustu við einstaklinga á starfssvæði sínu. Hlutverk þeirra varðandi þjónustu við atvinnulífið hefur farið mjög vaxandi á síðustu árum eftir að Sparisjóðabankinn var stofnaður og sparisjóðirnir tóku að hafa með sér samstarf. Þá hafa þeir aukið mjög getu sína til að þjóna atvinnulífinu.203

Því næst tók til máls Jóhanna Sigurðardóttir fyrir hönd minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar og kvaðst vilja

vekja athygli á athyglisverðri grein sem var í Morgunblaðinu sl. laugardag, sem var skrifuð af löggiltum endurskoðanda, Gunnlaugi Kristinssyni, þar sem hann gagnrýnir mjög þau áform sem eru uppi um hvernig standa á að þessari breytingu og hvað hún hefur í för með sér. Hann óttaðist einmitt að sú breyting sem hér á að gera geti orðið á kostnað menningar- og líknarmála í landinu. Hann er þar með ákveðna lausn sem er mjög athyglisverð og hefði þurft að skoða nánar í nefnd ef tími hefði verið til þess. Ég ætla að vitna í lokaorð í þessari grein hjá Gunnlaugi Kristinssyni, herra forseti, en þar er hann einmitt að vitna í þessar fámennisstjórnir sem hafa þarna mikil völd í krafti lítils eiginfjármagns sem þeir eiga. Þar segir: ,,Lausnin á þessu máli er ekki flókin. Til þess þurfa menn þó að láta af þeim breyskleika sem í ásókn í völd og gróða felst. Að undanförnu hefur mikill áhugi verið á hlutafjárútboðum góðra félaga, sem flestir sparisjóðirnir vissulega eru. Það ætti því ekki að vera vandkvæðum bundið að selja hluti sjálfseignarstofnana í sparisjóðunum. Sölu hlutafjárins mætti framkvæma á einhverju tímabili, t.d. 5–10 árum, til að skapa ekki hugsanlegt offramboð og til að veita sparisjóðunum svigrúm til öflunar nýs eigin fjár. Fjármunirnir yrðu síðan eyrnamerktir ákveðnum samtökum eða settir í sjóði sem í öllu væru ótengdir sparisjóðunum fjárhagslega með það eina markmið að styðja við menningar- og líknarsamtök í landinu. Að stjórnum kæmu síðan aðilar sem hagsmuna hefðu að gæta svo og aðrir sem tryggt gætu farsæla nýtingu fjárins. Með þessu móti mundi hlutafélagavæðing sparisjóðanna verða fullkomnuð, félög í dreifðri eignaraðild þar sem eignarrétturinn væri skýr. Traust staða sparisjóðanna yrði því tryggð um ókomna tíð. Að auki væri hinum göfuga tilgangi sparisjóðanna gömlu að fullu náð.“ […] Loks flytur minni hlutinn [breytingartillögu] um að sjálfseignarstofnanir sem stofnað verði til í tengslum við hlutafélagavæðingu á sparisjóði verði eftirlitsskyldar hjá Fjármálaeftirlitinu líkt og aðrar fjármálastofnanir. Minni hlutinn telur slíkt eðlilegt í ljósi þess að sjálfseignarstofnun er í raun eignarhaldsfélag sem á meginhlutann í sparisjóðnum við stofnun og eignast allt það hlutafé sparisjóðsins sem stofnfjáreigendur geta ekki gert tilkall til.204

Af umræðum um frumvarpið að dæma er ljóst að takmörkuð umræða var um þá breytingu að heimila sparisjóðum að breyta samþykktum sínum þannig að þeir opinberu aðilar, einkum sveitarstjórnir, sem aðkomu höfðu um áratuga skeið að rekstri sparisjóðanna, yrðu ekki lengur með stjórnarmenn í sparisjóðum.

4.7 Sparisjóðir og fyrirætlanir um hlutafélagavæðingu í aðdraganda setningar laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki

Lög nr. 71/2001 veittu sparisjóðum heimild til að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag. Árið 2002 þegar þjóðmálaumræðan snerist að einhverju leyti um mögulega yfirtöku Búnaðarbanka Íslands hf. á Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis birtust ólík sjónarmið um heimildir til sölu stofnfjár á yfirverði, þ.e. verði umfram nafnverð stofnfjár að viðbættri ónýttri heimild til endurmats samkvæmt lögum. Samband íslenskra sparisjóða lagðist gegn yfirtökunni og lýsti því yfir að með henni væri „vegið að tilverugrundvelli sparisjóða í landinu“.205

Sambandið taldi sölu stofnfjárhluta á yfirverði brjóta í bága við lög nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði, eins og þeim var breytt með lögum nr. 71/2001. Fjármálaeftirlitið komst á hinn bóginn að öndverðri niðurstöðu í greinargerð sinni frá 19. júlí 2002.206 Þar sagði að ekki yrði séð að í viðskiptum stofnfjáreigenda við þriðja aðila um kaup á stofnfjárhlut væri í lögum sett bann við því að viðskipti þeirra færu fram á hærra verði en nafnverði endurmetnu. Fram kom að þrátt fyrir ummæli í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 87/1985 um eðli stofnfjár og að ekki væri stefnt að almennum viðskiptum um stofnfjárhluti, yrði ekki fram hjá því litið að í sömu lögskýringargögnum kæmi fram að stofnfjáreigendur væru eigendur að stofnfé og þeim heimilt að ráðstafa því innan þeirra takmarka sem löggjöfin setti. Einnig var vísað til þess að sá skilningur að stofnfé teldist eign viðkomandi stofnfjáreigenda birtist einnig í þeim ákvæðum laganna sem gerðu ráð fyrir því að við slit sparisjóðs skyldi greiða stofnfjáreigendum eignarhlut þeirra af eftirstöðvum eigna sjóðsins, sem og þeim ákvæðum sem gerðu ráð fyrir því að við umbreytingu sparisjóðs í hlutafélag fengju stofnfjáreigendur hlutafé í félaginu sem gagngjald fyrir stofnfjárhluti sína. Í þessu sambandi var bent á friðhelgi eignarréttarins samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar, sem hefði þau áhrif að hafna þeim skýringarkosti af tveimur mögulegum sem nær gengi eignarréttinum. Loks var á það bent að þrátt fyrir ummæli í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 71/2001, sem bentu til þess að það væri skilningur löggjafans að áskilið væri í lögum að stofnfjárbréf skyldu keypt og seld á nafnverði að viðbættri ónýttri heimild til endurmats stofnfjár, yrði ekki fram hjá því litið að sá skilningur endurspeglaðist ekki afdráttarlaust í sjálfri löggjöfinni hvað varðaði viðskipti með stofnfé milli stofnfjáreigenda og þriðja aðila.

Í framhaldinu óskaði Samband íslenskra sparisjóða eftir fundi með efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis. Í kjölfar þess fundar ritaði sambandið nefndinni bréf 31. júlí 2002 þar sem lögð var til lagabreyting sem fest gæti í sessi þann lagaskilning sambandsins að óheimilt væri að selja stofnfjárbréf á yfirverði.207

Afstaða viðskiptaráðuneytisins var sú að nauðsynlegt væri að styrkja yfirtökuvarnir sparisjóða og leit ráðuneytið einkum til tveggja leiða í því samhengi. Sú fyrri fólst í því að kveðið yrði á um það með ótvíræðum hætti í lögum að framsal stofnfjárhluta á yfirverði væri óheimilt. Seinni leiðin fælist í því að sett yrðu frekari lagaskilyrði fyrir framsali á virkum eignarhlut í sparisjóði, auk annarra aðgerða sem miðað gætu að því að vernda eigið fé sparisjóðs. Ráðuneytið leitaði síðan eftir lögfræðilegu áliti Páls Hreinssonar, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, á því hvor framangreindra kosta, eða eftir atvikum einhver önnur leið, væri betur til þess fallinn að ná fram markmiði ráðuneytisins um styrkingu yfirtökuvarna sparisjóða, að teknu tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar, einkum um friðhelgi eignarréttarins.208

Í álitsgerð Páls Hreinssonar frá 27. september 2002 var ítarlega farið yfir ýmis lagaákvæði sem lutu að stofnfjáreigendum og stofnfjárbréfum sparisjóða. Minnt var á að í athugasemdum með frumvarpi til laga um sparisjóði frá 1985 segði meðal annars að þeir sem legðu fram stofnfé yrðu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins eigendur að því fé, en það væri sú regla sem einnig hefði gilt áður.209 Af umræddum lagaákvæðum dró Páll þá ályktun að þeim virtist ætlað að fylgja eftir því meginstefnumiði allra laga sem sett hefðu verið um sparisjóði að þá ætti að reka með hag sparifjáreigenda og almennings fyrir augum, en ekki til arðs fyrir stofnendur þeirra, enda væru ákvæði í lögum sem tryggja ættu að arður þeirra gæti ekki orðið nema hverfandi, sbr. einnig ummæli í athugasemdum með frumvarpi til laga um sparisjóði frá 1941.210 Síðan sagði í álitsgerð Páls:

Allt frá árinu 1985, þegar framsal stofnfjárhlutar var leyft til þriðjamanns, að fengnu leyfi sparisjóðsstjórnar, hafa engin ákvæði verið í lögum þar sem mælt er fyrir um hvernig verð stofnfjárhlutar skuli út reiknað í slíkum viðskiptum. Verður því ekki annað séð en að menn hafi verið frjálsir af [svo] því að semja um verð á stofnfjárhlutum í slíkum viðskiptum.211

Í sambandi við fyrra úrlausnarefni málsins, sem voru álitaefni um eignarréttindi stofnfjárhafa, var minnt á þá niðurstöðu Fjármálaeftirlitsins, að ekki yrði með ótvíræðum hætti ráðið af ákvæðum gildandi laga að framsal stofnfjárhluta á yfirverði væri óheimilt. Ekki væri vafa undirorpið að stofnfjárhlutur í sparisjóði teldist eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttinda, með síðari breytingum. Síðan sagði:

Gangi það eftir að sett verði ákvæði, sem mælir beint fyrir um að framsal stofnfjárhluta á yfirverði sé óheimilt, getur það haft þær afleiðingar að verðmæti stofnfjárhluta geti í sumum tilvikum orðið aðeins 1/5 af því verðgildi, sem ella hefði fengist fyrir þá á markaði. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að þegar eigandi er að mestu sviptur eignarheimildum sínum er fremur talið að um eignarnám sé að ræða.212

Þá voru rakin ýmis sjónarmið um vernd eignarréttinda, s.s. atriði varðandi almenna og sértæka skerðingu eignarréttinda, eðli eignar, meðalhóf og réttmætar væntingar eigenda stofnfjárbréfa. Í þessu sambandi var sérstaklega vikið að mörkunum á eignarnámi og almennum takmörkunum á eignarréttindum. Niðurstaða Páls var þessi:

Þegar öll framangreind sjónarmið eru virt verður að ætla að líkur séu á því að talið verði að sú eignarskerðing, sem slíkt ákvæði getur haft í för með sér teljist eignarnám, í þeim tilvikum þegar ákvæðið hefur þær afleiðingar að verðmæti stofnfjárhluts er aðeins hluti af því verðgildi sem ella hefði fengist fyrir hann á markaði.213

Því næst var vikið að síðara úrlausnarefni álitsgerðarinnar, þ.e. þremur öðrum leiðum að settu marki ráðuneytisins. Í fyrsta lagi var hér um að ræða hugmynd ráðuneytisins að ákvæði sem fæli í sér að sjálfseignarstofnun sem stofna bæri í tengslum við hlutafjárvæðingu sparisjóðs, yrði stjórnað að meiri hluta af opinberum aðilum, þannig að tveir stjórnarmenn yrðu kjörnir af hluthöfum en tveir af sveitarfélagi þar sem sparisjóðurinn ætti heimilisfesti og loks yrði fimmti stjórnarmaðurinn kjörinn af ráðherra samkvæmt tilnefningu samtaka sparisjóða.214 Í álitsgerðinni var löggjafanum talið stjórnskipulega heimilt að fara þessa leið, eins og eftirfarandi ummæli bera með sér:

Með því að hluthafar sparisjóðsins hafa það ekki lengur í hendi sér hvernig meiri hluti stjórnar sjálfseignarstofnunar er skipaður, dregur verulega úr áhrifum þeirra við stjórn sjálfseignarstofnunarinnar. […] Þótt slíkar lagabreytingar hafi þannig áhrif á rétt hluthafa sparisjóðs til þess að kjósa alla menn í stjórn sjálfseignarstofnunar og hafa þannig áhrif á stjórn stofnunarinnar, verður ekki séð að þeir eigi stjórnarskrárvarinn rétt til þess. Skal hér áréttað að þeir eiga ekkert eignarréttarlegt tilkall til slíkra sjálfseignarstofnana.215

Önnur hugmynd ráðuneytisins um styrkingu yfirtökuvarna sparisjóða var að skerpa á dreifðri eignaraðild að stofnfjárhlutum sparisjóða með því að gera stjórn sparisjóðs skylt að synja um framsal stofnfjárhlutar sem leitt gæti til myndunar virks eignarhlutar. Loks var þriðja hugmyndin sú að mæla fyrir um það í lögum að einstökum hluthöfum í hlutafjárvæddum sparisjóðum væri aldrei heimilt að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, hvort sem yfirráðin yfir atkvæðisréttinum byggðust á beinni eða óbeinni eignarhlutdeild. Í álitsgerðinni var talið að ekki yrði séð að þessar hugmyndir færu í bága við 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttarins, en sá fyrirvari var gerður um aðra hugmynd ráðuneytisins að vegna skorts á dómafordæmum væri það álitaefni háð nokkurri óvissu.216

Þess má loks geta að 9. október 2002 mælti Ögmundur Jónasson alþingismaður fyrir frumvarpi sex þingmanna Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs til laga þar sem kveðið skyldi á um bann við sölu stofnfjárhluta á yfirverði, auk þess sem afnumin yrðu ákvæði um hlutafjárvæðingu sparisjóða og heimild til samruna hlutafélagsbanka og hlutafjárvædds sparisjóðs. Frumvarpið náði ekki fram að ganga en í athugasemdum með því sagði meðal annars:

Augljóst er að heimildarákvæði laganna um að breyta sparisjóðum í hlutafélög hafa þegar valdið uppnámi og tefla tilverugrundvelli sparisjóðanna í tvísýnu. Óhjákvæmilegt er að endurskoða málið allt frá grunni í ljósi atburða sumarsins og er lagt til að þar til sú endurskoðun hafi farið fram verði óheimilt að breyta sparisjóðum í hlutafélög.217

4.8 Lög nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki (ný heildarlöggjöf)

4.8.1 Almennt

Með lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki voru sameinuð í ein heildarlög lög nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði, lög nr. 123/1993 um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði, lög nr. 37/2002 um rafeyrisfyrirtæki og ákvæði um stofnun og starfsemi verðbréfafyrirtækja og verðbréfamiðlana í lögum nr. 13/1996 um verðbréfaviðskipti. Jafnframt skyldu ákvæði um ríkisviðskiptabanka í lögum um viðskiptabanka og sparisjóði felld niður og ýmsar breytingar gerðar á þágildandi lögum.218 Á þessum tíma voru 24 sparisjóðir starfandi á Íslandi.

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að í ágúst 2002 hefði viðskiptaráðherra óskað eftir því að bankalaganefnd yfirfæri lagaákvæði um sparisjóði með hliðsjón af umræðu um yfirtökutilboð sem borist hefðu í Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis. Bankalaganefnd hefði skipað undirhóp til að yfirfara lagaákvæðin en hefði ekki tekið afstöðu til tillagna undirhópsins. Þá var þess getið að fulltrúi viðskiptabanka í undirhópnum hefði verið andvígur tillögum hópsins. Því næst var getið helstu breytinga á gildandi rétti sem leiddu af frumvarpinu. Þar sagði meðal annars:

Ákvæðum um sparisjóði er breytt til að treysta yfirtökuvarnir sparisjóða. Þannig er kveðið á um við hvaða aðstæður sparisjóðsstjórn skal heimila framsal á virkum eignarhlut. Þá er tryggilegar búið um að tengdir stofnfjáreigendur geta ekki farið með yfir 5% heildaratkvæðamagns í sparisjóði. Að lokum er kveðið á um að sparisjóður skuli breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag áður en samruni við aðrar tegundir fjármálafyrirtækja getur átt sér stað.219

Um almennar breytingar sem frumvarpið hafði í för með sér á starfsumhverfi fjármálafyrirtækja nægir að vísa til umfjöllunar rannsóknarnefndar Alþingis samkvæmt lögum nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.220 Helstu ákvæði frumvarpsins sem sneru að sparisjóðum var að finna í VIII. kafla þess. Í almennum athugasemdum sem fylgdu þeim kafla frumvarpsins kom fram að þar væri safnað saman sérákvæðum um stofnun, stjórn og ráðstöfun hagnaðar sparisjóða. Í frumvarpinu væri þó lagt til að ýmis ákvæði um sparisjóði féllu úr gildi vegna þess að þau leiddi annað hvort af lögum um hlutafélög eða væru ekki lengur talin eiga við um sparisjóði. Þá væri lagt til að að yfirtökuvarnir sparisjóða yrðu treystar.221 Helstu breytinga frá áður gildandi ákvæðum væri gerð skil í athugasemdum við 64. og 70. gr. frumvarpsins.

Í upphaflegu frumvarpi til laganna var 64. gr. fremur fáorð. Þar sagði að sala og annað framsal stofnfjárhluta í sparisjóði væri óheimilt nema með samþykki sparisjóðsstjórnar og teldi sparisjóðsstjórn að væntanlegur kaupandi stofnfjár falaðist eftir virkum eignarhlut, skyldi stjórnin vísa málinu til Fjármálaeftirlitsins. Þá var gert ráð fyrir algjöru banni við veðsetningu stofnfjárhluta. Athugasemdir við ákvæðið í frumvarpinu voru fremur stuttorðar og bættu litlu við það sem í því stóð. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi voru lagðar fram þó nokkrar breytingar á ákvæðinu og var á endanum nokkuð aukið við það. Eftir fyrstu umræðu var ekki vikið að ákvæðinu í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskipanefndar en minni hluti nefndarinnar lagði fram breytingartillögu á ákvæðinu sem Ögmundur Jónasson, þingmaður, mælti fyrir. Breytingartillagan var á þá leið að væri endurgjald innt af hendi við sölu eða framsal stofnfjárhlutar, skyldi það vera nafnverð að viðbættri ónýttri heimild til endurmats stofnfjár, eins og lögin kváðu nánar á um. Í nefndaráliti minni hlutans var vísað til þess að „[m]eginástæða þess að minni hlutinn [gæti] ekki stutt frumvarpið að öllu leyti [væri] sú að með því [væri] ekki staðið við fyrirheit sem gefin [hafi verið] í sumar um að lögfest yrði bann við braski með stofnfjárhluti sparisjóða“.222

Breytingartillaga minni hluta nefndarinnar var felld. Við upphaf þriðju umræðu var lögð fram breytingartillaga sem sneri að 64. gr. frumvarpsins og mælti Einar K. Guðfinnsson fyrir tillögunni. Lagt var til að veðsetning stofnfjárhluta í sparisjóði yrði óheimil nema samþykktir sparisjóðsins heimiluðu veðsetningu að fengnu samþykki stjórnar. Að auki var lagt til að tveimur nýjum málsgreinum yrði bætt við þar sem eigendaskipti að stofnfjárhlut við fullnustu veðréttar voru nánar útfærð. Nýr eigandi stofnfjárhlutar skyldi þannig óska eftir samþykki sparisjóðsstjórnar á eigendaskiptunum innan tveggja vikna. Ef sparisjóðsstjórn synjaði um samþykki eða beiðni um samþykki bærist ekki innan tilskilins frests, skyldi sparisjóðsstjórn innleysa stofnfjárhlutinn eftir ákvæðum 65. gr. Breytingartillagan var samþykkt á Alþingi með 25 samhljóða atkvæðum. Í 70. gr. var að finna reglu sem ætlað var að styrkja svonefndar yfirtökuvarnir, en það ákvæði tengdist 64. gr. um sölu og veðsetningu stofnfjárhluta. Í 70. gr. sagði:

Stofnfjáreigendur skulu eiga jafnan hlut nema samþykktir heimili annað.

Nú leiðir framsal stofnfjárhlutar, eða aukning stofnfjár, til þess að einstakur stofnfjáraðili, eða stofnfjáreigandi og aðili sem hann er í nánum tengslum við í skilningi 2. mgr. 18. gr., eignist eða fari með virkan eignarhluta í sparisjóðnum í skilningi laga þessara, og skal þá sparisjóðsstjórn ekki samþykkja framsalið nema að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins og að fullnægðu öðru hvoru eftirgreindra skilyrða:

a. að um sé að ræða lið í nauðsynlegri fjárhagslegri endurskipulagningu viðkomandi sparisjóðs og sýnt þyki að slíkri fjárhagslegri endurskipulagningu verði ekki komið við nema með því að stofnfjáreigandi eignist virkan eignarhlut,

b. að sýnt sé fram á að öflun stofnfjárhlutarins sé liður í eflingu samvinnu milli sparisjóða í landinu.

Stofnfjáreigendur skulu eiga jafnan atkvæðisrétt nema öðruvísi sé ákveðið í samþykktum sparisjóðs. Þó er einstökum stofnfjáreigendum aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, hvort sem yfirráð yfir atkvæðisrétti byggjast á beinni eða óbeinni hlutdeild í stofnfé sparisjóðs. Um atkvæðisrétt ef sveitarfélag er eini stofnfjáreigandinn fer samkvæmt ákvæðum 71. gr. Óheimilt er að fara með atkvæðisrétt samkvæmt þeim stofnfjárbréfum sem sparisjóður á sjálfur.

Stofnfjáreiganda er óheimilt að fela öðrum umboð sitt á fundum stofnfjáreigenda nema slíkt sé leyft í samþykktum sparisjóðs.

Þar sem talað er um heildaratkvæðamagn í sparisjóði í lögum þessum er átt við heildaratkvæðamagn að frádregnum atkvæðum samkvæmt þeim stofnfjárbréfum sem sparisjóður á sjálfur.

Ákvæði 70. gr. var skýrt nánar í athugasemdum með frumvarpi til laganna, en þar sagði meðal annars:

Af athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 87/1985, sem og athugasemdum við síðari breytingar á lagaákvæðum um sparisjóði, má ráða að vilji löggjafans hafi ekki staðið til þess að stofnfjárbréf gengju kaupum og sölum á almennum markaði. Er enda ljóst að grundvallarmunur er á stofnfé í sparisjóði og hlutafé í hlutafélagi þar sem stofnfjáreign jafngildir ekki hlutdeild í eigin fé sparisjóðs með sama hætti og hlutafjáreign felur í sér. Í flestum sparisjóðum er því svo varið að stofnfé nemur einungis litlum hluta heildareiginfjár. Bróðurpartur eigin fjár er í eigu sparisjóðsins sjálfs, og til þeirra fjármuna eiga stofnfjáreigendur ekkert tilkall. Á hinn bóginn er ljóst að yfirráð yfir stjórn sparisjóðs veita völd til að stjórna þessum fjármunum.

Til viðbótar framangreindum röksemdum til stuðnings dreifðri eignaraðild að sparisjóðum er þess að geta að samkeppnishæfni sparisjóðakerfisins sem slíks byggist ekki síst á samstarfi þar sem hinir stærri og fjársterkari sparisjóðir leggja til mestu stærðarhagkvæmnina. Yfirtaka á einum eða fleiri þessara stærri sparisjóða mundi fyrirsjáanlega leiða til þess að sparisjóðakerfið liði undir lok.

Sumarið 2002 var gert yfirtökutilboð í Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis (SPRON) með það að markmiði að SPRON rynni að lokum saman við annað fjármálafyrirtæki. Var afstaða Fjármálaeftirlitsins sú að ákvæði gildandi laga yrðu ekki túlkuð á þann veg að óheimilt væri að framselja stofnfjárhluti á yfirverði með þeim hætti sem yfirtökutilboðið gerði ráð fyrir. Sú niðurstaða hefur leitt af sér bagalega réttaróvissu fyrir sparisjóðina varðandi það hver staða þeirra er gagnvart hugsanlegum fjandsamlegum yfirtökutilboðum af hendi annarra fjármálafyrirtækja.

Með ákvæðum 2. mgr. [70. gr.] eru treystar varnir sparisjóðanna gegn slíkum yfirtökuboðum með því að skerpa á meginreglunni um dreifða eignaraðild. Er í ákvæðinu skýrt kveðið á um það að stjórn sé heimilt og skylt að synja um framsal stofnfjárhluta sem leiða mundi til myndunar virks eignarhluta í skilningi laganna, nema því aðeins að uppfyllt sé annað hvort tveggja tilgreindra skilyrða.

Í fyrsta lagi kann myndun virks eignarhluta að réttlætast af sérstökum aðstæðum vegna nauðsynjar á fjárhagslegri endurskipulagningu viðkomandi sparisjóðs. Hér kann að vera um að ræða björgunaraðgerðir, t.d. tímabundna eignaraðild sveitarfélags á starfssvæði sparisjóðsins í því skyni að tryggja stöðugleika í atvinnulífi. Í öðru lagi kann öflun stofnfjárhlutarins að vera liður í eflingu samvinnu milli sparisjóða í landinu, að því marki sem slík samvinna er heimil vegna ákvæða annarra laga, t.d. samkeppnislaga.223

Af þessu er ljóst að í megindráttum var fylgt annarri og þriðju leið ráðuneytisins sem getið er í álitsgerð Páls Hreinssonar hér framar.

Loks var vikið að því í athugasemdunum að með 3. mgr. 70. gr. væri kveðið á um að einstakur stofnfjáreigandi gæti aldrei farið með meira en 5% heildaratkvæðamagns, en það hlutfall hefði gilt frá gildistöku laga nr. 43/1993. Samkvæmt þeim lögum sem áður giltu hefði atkvæðisréttur hins vegar verið takmarkaður við 20% heildaratkvæðamagns í sparisjóði, en með frumvarpi því sem orðið hefði að lögum nr. 43/1993 hefði sú breyting verið gerð að stofnfjáreign í sparisjóðum hefði verið „opnuð fyrir öllum lögaðilum“ og því hefði þótt rétt að takmarka atkvæðisrétt enn frekar og miða við 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði. Með því væri enn frekar stuðlað að valddreifingu innan sparisjóða og jafnframt mætti ætla að ákvæðið stuðlaði frekar að því að einstaklingar eða lögaðilar sæju sér hag í því að festa fjármuni sína í sparisjóðum. Þá væri í 4. mgr. ákvæðisins áréttað að stofnfjáreiganda væri óheimilt að fela öðrum umboð sitt á fundum stofnfjáreigenda nema öðruvísi væri ákveðið í samþykktum viðkomandi sparisjóðs.224

Í umsögn Sambands íslenskra sparisjóða frá 20. nóvember 2002 um frumvarp til laga um fjármálafyrirtæki var vikið að því að rekstrarform sparisjóða hefði verið mjög til umræðu undangengna mánuði. Margir hefðu gagnrýnt það og orðin „úrelt“ og „gamaldags“ oft verið nefnd. Þessu væri sambandið ósammála og teldi að ekkert einstakt rekstrarform hefði yfirburði umfram annað. Sambandið lýsti því næst þeirri afstöðu sinni að samvinna sparisjóðanna næði fram kostum stórrekstrar á ýmsum sviðum án þess að nálægðin við rætur starfseminnar væri rofin. Síðan sagði:

Það kom því sem reiðarslag á s.l. sumri þegar gerð var tilraun til fjandsamlegrar yfirtöku stærsta sparisjóðs landsins einnig vegna þess að yfirlýst var að gengi yfirtakan eftir yrði samskonar aðferðum beitt til yfirtöku nokkurra annarra sparisjóða. Sú hætta blasti því við, að á skömmum tíma stöðvaðist rekstur allra sparisjóða landsins. Ástæðan er sú að mikilvægir þættir í rekstri sparisjóða eru samreknir og hverfi sparisjóðir úr því samstarfi leiðir það í flestum tilvikum til lítillar lækkunar heildarkostnaðar heldur kostnaðarhækkunar fyrir þá sem eftir standa sem yrði þeim óviðráðanleg.225

Í athugasemdum við VIII. kafla frumvarps þess sem varð að lögum nr. 161/2002 var gerð grein fyrir eldri löggjöf. Fram kom að í fyrstu lögunum um sparisjóði frá 1915 hefði í aðalatriðum verið gengið út frá því að allur hagnaður rynni í varasjóð, en þó hefðu verið þröngar heimildir í lögunum til að greiða stofnfjáreigendum vexti af stofnfé sínu. Með lögunum frá 1941 hefði verið dregið úr valdi stofnfjáreigenda en forræði hins opinbera á stjórn þeirra aukið. Hefðu heimildir sparisjóða til útlána verið takmarkaðar og tengdar eigin fé viðkomandi sjóðs. Þá hefði verið komið á stofn tryggingarsjóði sparisjóðanna sem tryggja hefði átt að útlán kæmu ekki í veg fyrir að sparisjóðirnir gætu jafnan staðið innstæðueigendum skil á fé þeirra þegar þess væri krafist. Þriðju lögin um sparisjóði frá 1985 hefðu falið í sér veigamiklar breytingar á starfsgrundvelli þeirra. Almennur vilji löggjafans hefði verið að rýmka starfsheimildir sparisjóða og leyfa þeim að starfa á sömu forsendum og aðrar innlánsstofnanir. Starfsheimildir sparisjóða hefðu því verið auknar og felld úr gildi öll þau ákvæði eldri laga sem takmörkuðu starfsemi sparisjóða miðað við starfsemi viðskiptabanka. Hið misjafna rekstrarform og eignarhald banka og sparisjóða hélst hins vegar óbreytt. Í lögunum hefði hagur stofnfjáreigenda þó verið aukinn, einkum með því að í fyrsta sinn var heimilað að verðtryggja stofnfé sem hafði rýrnað mjög í verðbólgutíð. Þá var í fyrsta sinn kveðið á um heimild stofnfjáreigenda til að framselja stofnfjárhluti sína, að vissum skilyrðum uppfylltum. Með lögum nr. 43/1993 hefðu svo starfsheimildir sparisjóða verið auknar frá því sem áður hafði verið.

Í áliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis sagði meðal annars:

Hvað varðar gagngjald stofnfjáreiganda fyrir stofnfjárhluti sína við hlutafélagavæðingu sparisjóðs tekur meiri hlutinn eftirfarandi fram: Í lögum nr. 71/2001, um breytingu á lögum nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, var m.a. kveðið á um hlutafé sem stofnfjáreigendur fá sem gagngjald fyrir stofnfjárhluti sína við hlutafélagavæðingu sparisjóðs. Skal samanlagt hlutafé sem stofnfjáreigendur fá í sparisjóðnum nema sama hlutfalli af hlutafé hans eftir breytinguna og endurmetið stofnfé nemur samtals af áætluðu markaðsvirði sparisjóðsins. Þetta átti að tryggja að áætlað verðmæti hlutafjár stofnfjáreigenda væri hið sama og endurmetið stofnfé fyrir hlutafélagavæðingu sparisjóðsins. Þessi aðferð tryggir hins vegar ekki að stofnfjáreigendur séu jafnsettir fyrir og eftir hlutafélagavæðingu. Það kemur einkum til af því að gengisáhætta er mikil í hlutafélagi en innlausnarvirði stofnfjárhluta er þekkt. Jafnframt er möguleiki fyrir sparisjóði að greiða góðan arð af stofnfjárhlutum skv. 59. gr. laga nr. 113/1996, sbr. 68. gr. frumvarpsins, og ráðstafa hluta hagnaðar til hækkunar á stofnfé. Eðlilegt er að tryggja eins og kostur er að stofnfjáreigendur séu jafn vel settir fyrir og eftir hlutafélagavæðingu. Þeirri breytingu sem hér er lögð til er ætlað að ná því markmiði. Til að tryggja að sparisjóðsstjórnir gæti ekki hagsmuna stofnfjáreigenda umfram hagsmuna sjálfseignarfjár sparisjóðsins er lagt til að óháður aðili verði fenginn til að meta ákvörðun hlutafjár. Til viðbótar við hinn óháða aðila fer Fjármálaeftirlitið yfir matið. Við matið skal hinn óháði aðili leggja til grundvallar þekktar aðferðir við mat á áhættu og hafa til hliðsjónar arðsvon og áhættu stofnfjárshluta skv. 68. gr. annars vegar og arðsvon og áhættu hlutabréfa í sparisjóði hins vegar. […] Til að tryggja enn frekar að starfræksla sjálfseignarstofnunar sem hluthafa í sparisjóði verði með lögmætum hætti er lagt til að Fjármálaeftirlitið staðfesti samþykktir hennar.226

Í upphaflegu frumvarpi til laganna var ekki ráð fyrir því gert að tekið yrði tillit til arðsvonar og áhættu af stofnfjárbréfum og hlutabréfum við ákvörðun skiptingar hlutafjár milli stofnfjáreigenda og sjálfseignarstofnunar, heldur var miðað við það orðalag sem staðið hafði í lögum frá 2001, þegar heimildin til hlutafélagsvæðingar sparisjóðs kom í lögin. Breytingartillagan kom fram milli 1. og 2. umræðu hjá efnahags- og viðskiptanefnd og var skýrð með framangreindum hætti í nefndaráliti meiri hluta nefndarinnar. Í framsögu sinni um þetta atriði sagði Vilhjálmur Egilsson, formaður nefndarinnar, á Alþingi:

Í 23. lið breytingartillögunnar er gerð tillaga til breytinga á 74. gr. Þar er verið að gera töluverðar efnisbreytingar. Eins og greinin stendur í dag gildir það að þegar sparisjóði er breytt í hlutafélag er það alveg klárt að samanlagt hlutafé sem stofnfjáreigendur fá í sparisjóðum skal nema sama hlutfalli af hlutafé hans eftir breytinguna og stofnféð nemur samkvæmt áætluðu markaðsvirði sparisjóðsins, þ.e. þegar sparisjóði er breytt í [hlutafélag] samkvæmt núgildandi lögum, og frumvarpinu er einungis heimilað að miða við nafnvirði stofnfjárins eins og það stendur. Það á ekki að taka tillit til neins annars en þess. Í breytingartillögunni er gert ráð fyrir því að við mat á því hvað stofnfé á að fá mikið hlutafé eða hve mikið hlutafé á að koma í stað stofnfjár í sparisjóði sem verður að hlutafélagi megi líka hafa til hliðsjónar arðsvon stofnfjárhluta annars vegar og arðsvon á áhættu hlutabréfa í sparisjóði hins vegar. Þessi tillaga er gerð fyrst og fremst í því skyni að tryggja það sem best má verða að stofnfjáreigendur verði jafnsettir fyrir og eftir breytingu í hlutafélag. Meginmarkmiðið með þessu er að tryggja að sparisjóður sem vill breytast í hlutafélag lendi ekki í því að stofnfjáreigendum finnist þeir vera verr settir við þá breytingu og fái ekki jafngilda eign í hlutafé í staðinn fyrir það stofnfé sem þeir ráða yfir. Þetta þýðir þá væntanlega að það verður greiðara um vik að stofna hlutafélög um sparisjóði eins og ætlunin var alltaf með því að heimila slíkar breytingar.227

Frekari skýringar voru ekki gefnar fyrir því með hvaða hætti matið skyldi vera, en í áliti efnahags- og viðskiptanefndar sagði að það yrði lagt í hendur óháðs aðila og skyldi Fjármálaeftirlitið fara yfir það. Því næst sagði Vilhjálmur:

Þessi breyting gengur ekki út á það að stofnfjáreigendur eigi að eiga eitthvað meira en þeir í sjálfu sér eiga samkvæmt gildandi lögum eða eitthvað meira heldur en þeir eiga sem stofnfé í sparisjóði heldur einungis að eignin sem þeir fá sé jafngild þeirri sem þeir láta af hendi.228

Nokkrar umræður sköpuðust um þetta atriði á þinginu, en ekki var upplýst frekar um inntak breytingarinnar, þótt hún hefði í för með sér „töluverðar efnisbreytingar“. Ögmundur Jónasson lýsti því þó yfir í framsöguræðu sinni af hálfu minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar, að minni hlutinn gæti ekki stutt frumvarpið, en því réði einkum það, að með lögunum væri stuðlað að hlutafélagsvæðingu sparisjóðanna:

Meginástæða þess að minni hlutinn getur ekki stutt frumvarpið að öllu leyti er sú að með því er ekki staðið við fyrirheit sem gefin voru í sumar um að lögfest yrði bann við braski með stofnfjárhluti sparisjóða. Gengið er enn lengra og stuðlað að hlutafjárvæðingu sparisjóðanna og þar staldraði háttvirtur framsögumaður stjórnarmeirihlutans sérstaklega við breytingartillögur sem liggja fyrir, breytingartillögur við b-lið 74. gr. þar sem hann sagði að reynt væri að búa svo um hnúta að stofnfjáreigendur yrðu í engu lakar settir eftir breytingu í hlutafélag en fyrir, þannig að hugsunin að baki lagasmíðinni var að reyna að stuðla að því að sparisjóðum yrði breytt í hlutafélög.229

Jóhanna Sigurðardóttir kvaddi sér hljóðs og lýsti jákvæðri afstöðu Samfylkingarinnar til megininntaks frumvarpsins en benti jafnframt á breytingartillögur sem lagðar hefðu verið fram, meðal annars um dreifða eignaraðild. Um breytingartillögu meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar fjallaði hún sérstaklega:

Meginbreyting efnahags- og viðskiptanefndar er við 74. gr., sem ég hef nokkrar efasemdir um. Þar er sett fram nokkurs konar dúsa til stofnfjáreigenda, sett eru fram matskennd ákvæði um aukna arðsvon af stofnfjárhluta við breytingu á sparisjóði í hlutafélag.

Hugmyndin með þessu eins og ákvæðið er sett fram er að eigandi stofnfjárhlutar sé jafnsettur fyrir og eftir hlutafélagavæðingu þannig að ákvæðið er hugsað sem hvati til að sparisjóður breyti sér í hlutafélag. Reynt var að tryggja þetta með lögunum frá í fyrra um sparisjóði þar sem m.a. var kveðið á um hlutafé sem stofnfjáreigendur fá sem gagngjald fyrir stofnfjárhluti sína við hlutafélagavæðingu sparisjóðs. Þar er kveðið á um að samanlagt hlutafé sem stofnfjáreigendur fá í sparisjóðum skuli nema sama hlutfalli af hlutafé hans eftir breytinguna og endurmetið stofnfé nemur samtals af áætluðu markaðsvirði sparisjóðsins. Þetta ákvæði átti að tryggja að áætlað verðmæti hlutafjár stofnfjáreigenda væri hið sama og endurmetið stofnfé fyrir hlutafélagavæðingu sparisjóðsins.

Þetta vilja menn nú tryggja betur með því að setja inn ákvæði um að markaðsvirði sparisjóðsins sem og gagngjald fyrir stofnfjárhluti skuli metið af óháðum aðila og miðast við sama tímamark og breytingin á rekstrarformi sparisjóðsins.

Nýtt ákvæði sem meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar leggur til er að við mat á hlut stofnfjár skuli hafa til hliðsjónar arðsvon og áhættu stofnfjárhluta samkvæmt 68. gr. annars vegar og arðsvon og áhættu hlutabréfa í sparisjóði hins vegar. Með þessu er verið að reyna að tryggja að stofnfjáreigendur séu jafnsettir fyrir og eftir hlutafélagavæðingu en leggja á til grundvallar, eins og það var orðað í skýringum með þessari breytingu, „vænt verðmæti hlutabréfa annars vegar og þekkt gildi stofnfjár hins vegar“. Hér er á ferðinni afar sérstætt ákvæði svo ekki sé meira sagt. Það er ekki bara matskennt og opið, heldur má segja að það gangi gegn þeim grunngildum sem sparisjóðalöggjöfin hefur byggt á um verðgildi stofnfjárhluta sem er nafnverð stofnfjár og breytist í samræmi við vísitölu neysluverðs.230

Breytingartillaga meiri hluta nefndarinnar náði þó á endanum fram að ganga en á ákvæðið reyndi ekki fyrr en við hlutafélagsvæðingu Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis á árinu 2007.231

4.8.2 Lög nr. 4/2004 um breytingu á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki (stofnfjárhlutur í sparisjóði, stjórn sjálfseignarstofnunar o.fl.)

4.8.2.1 Aðdragandi

Hinn 4. febrúar 2004 mælti Valgerður Sverrisdóttir, efnahags- og viðskiptaráðherra, fyrir lagafrumvarpi sem ætlað var að tryggja að stjórnir sjálfseignarstofnana sem stofnaðar væru við hlutafjárvæðingu sparisjóða yrðu óháðar stofnfjáreigendum í viðkomandi sparisjóðum. Ráðherra sagði meðal annars að nokkrir sparisjóðir hefðu velt fyrir sér hlutafjárvæðingu og tveir sparisjóðir hefðu þegar breytt sér í hlutafélög, en það væru Sparisjóður Kaupþings og nb.is-sparisjóður. Langmesta athygli hefði hins vegar vakið tilraun Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis til hlutafjárvæðingar á undanförnum 18 mánuðum. Hópur stofnfjáreigenda og Búnaðarbankinn hefðu freistað þess að kaupa stofnfé í sparisjóðnum og ná með þeim hætti yfirráðum yfir sjálfseignarstofnun sem síðan yrði stofnuð við hlutafjárvæðinguna, en þessi áform hefðu ekki gengið eftir. Í desember 2003 hefði náðst samkomulag á milli sparisjóðsins og Kaupþings-Búnaðarbanka hf. um að bankinn yfirtæki sparisjóðinn eftir hlutafjárvæðingu, með fyrirvara um samþykki fundar stofnfjáreigenda og eftirlitsaðila. Sagði ráðherra að gagnrýni sín á þann samning hefði eingöngu lotið að því að gert væri ráð fyrir að sjálfseignarstofnunin seldi sinn hlut á mun lægra gengi en stofnfjáreigendurnir. Þetta hefði hún talið óeðlilegt og að hagsmuna sjálfseignarstofnunarinnar hefði ekki verið gætt.232

Af þessu verður ráðið að frumvarpið hafði mikla þýðingu fyrir framvindu hlutafjárvæðingar og yfirráð yfir Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis sem þá voru í hámæli, en um það atriði vísast til nánari umfjöllunar í 17. kafla. Frumvarpinu var reyndar einnig ætlað að bregðast við einni af athugasemdum sem Eftirlitsstofnun EFTA hafði gert við lög nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, en ekki er tilefni til að fjalla nánar um hana hér.233

Frumvarpið tók nokkrum breytingum í meðferð Alþingis, en í endanlegri mynd kváðu lögin á um að í stjórn sjálfseignarstofnunar sem stofnuð yrði við hlutafjárvæðingu sparisjóðs skyldu eiga sæti tveir fulltrúar sveitarfélags þar sem sparisjóðurinn ætti heimilisfesti við breytingu hans í hlutafélag, einn fulltrúi tilnefndur af fjármálaráðherra og tveir fulltrúar tilnefndir af viðskiptaráðherra. Stjórnin, þannig skipuð, veldi sér formann og færi með hagsmuni sjálfseignarstofnunarinnar frá og með þeim fundi stofnfjáreigenda þar sem hlutafjárvæðing hefði verið ákveðin. Með öðrum orðum fólu lögin í sér að yfirráð yfir sjálfseignarstofnuninni yrðu í höndum aðila sem tilnefndir væru af opinberum aðilum.

Með þessu var horfið frá því fyrirkomulagi að sérstakt fulltrúaráð stofnfjáreigenda við hlutafjárvæðingu tilnefndi stjórnarmenn sjálfseignarstofnunarinnar. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna eru ummæli sem varpa nokkru ljósi á ástæður þess að frumvarpið var lagt fram. Þar sagði að reynslan hefði sýnt að í tengslum við hlutafjárvæðingu gætu hagsmunaárekstrar orðið á milli stofnfjáreigenda annars vegar og sjálfseignarstofnunarinnar hins vegar og að óheppilegt væri að stofnfjáreigendur tækju bæði ákvörðun fyrir sína hönd og hönd sjálfseignarstofnunarinnar, t.d. um sölu á hlutabréfum stofnfjáreigenda annars vegar og sjálfseignarstofnunarinnar hins vegar. Frumvarpið væri því lagt fram til að tryggja að stjórn sjálfseignarstofnunarinnar yrði óháð stofnfjáreigendum í viðkomandi sparisjóði.234

Þá var sérstaklega mælt fyrir um það í lögunum að sjálfseignarstofnunin skyldi fara með atkvæðisrétt í samræmi við hlutafjáreign sína í hinum hlutafjárvædda sparisjóði, jafnvel þótt þetta leiddi til þess að sjálfseignarstofnunin færi með atkvæðisrétt umfram hið lögleyfða 5% hámark samkvæmt 3. mgr. 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Þetta gat því haft í för með sér að í hlutafjárvæddum sparisjóði hefði sjálfseignarstofnun, sem stjórnað væri af einstaklingum tilnefndum af opinberum aðilum, meiri atkvæðisrétt en aðrir hluthafar.

Í lögunum var einnig kveðið á um að 2. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki skyldi orðuð á þann veg að samruni sparisjóðs við annað fyrirtæki eða einstaka rekstrarhluta þess væri því aðeins heimill að sparisjóðnum hefði áður verið breytt í hlutafélag samkvæmt ákvæðum VIII. kafla laganna, nema þegar um væri að ræða samruna tveggja eða fleiri sparisjóða sem ekki hefði verið breytt í hlutafélag eða hlutafélög.

Sitt sýndist hverjum um ákvæði frumvarpsins. Pétur Blöndal þingmaður stóð að sérstöku nefndaráliti og myndaði þar með einn minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar við meðferð málsins á Alþingi. Í áliti hans sagði meðal annars að 21. desember 2003 hefðu stjórnir Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis og Kaupþings-Búnaðarbanka hf. skrifað undir viljayfirlýsingu um eignasamstarf og tilkynnt hefði verið um hana 22. desember til íslensku og sænsku kauphallanna. Hinn 22. janúar 2004 hefði verið undirritaður samningur milli Kaupþings-Búnaðarbanka hf. og sjálfseignarstofnunarinnar SPRON-sjóðsins ses. um kaup bankans á öllum þeim hlutum í SPRON hf. sem SPRON-sjóðurinn ses. yrði eigandi að, gengi fyrirhuguð breyting á Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis í hlutafélag eftir. Hinn 23. janúar hefði fyrrnefndum kauphöllum verið tilkynnt um samninginn. Í fyrstu umræðu um frumvarpið hefði hins vegar ítrekað komið fram hjá ræðumönnum að frumvarpinu væri stefnt gegn þessum samningum. Hið sama hefði komið fram hjá viðskiptaráðherra í viðtali í fréttum Ríkissjónvarpsins 4. febrúar. Því næst sagði í álitinu:

Það ótrúlega er að gerast að Alþingi Íslendinga ætlar að setja sérstök lög til höfuðs einstökum löglegum samningum milli einkaaðila. Þetta er alvarlegt brot á réttarríkinu. Það er dómstóla og eftirlitsstofnana að útkljá ágreining um lögmæti gerninga en ekki löggjafarsamkundunnar.235

Í nefndarálitinu sagði einnig að með frumvarpinu væri gert ráð fyrir að opinberir aðilar, ráðherrar og sveitarstjórnir, tilnefndu stjórn þeirrar sjálfseignarstofnunar sem myndaðist við hlutafjárvæðingu sparisjóðs í stað stofnfjáreigenda. Það væri algjört brotthvarf frá þeirri stefnu ríkisstjórnarinnar að minnka völd opinberra aðila í atvinnulífinu og kæmi illa heim og saman við einkavæðingu ríkisbankanna. En í raun væri óþarfi að hafa áhyggjur af því. Það væri engin skynsemi í því að breyta sparisjóði í hlutafélag eftir þessa breytingu á lögunum. Eins og áður hefði verið bent á, myndi sjálfeignarstofnunin SPRON ses. fara með 80% atkvæða í SPRON hf. Með því afli gæti hún breytt samþykktum og ráðið allri stjórninni en stofnfjáreigendur fengju bréf í hendurnar sem væru nánast verðlaus.236

Í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar sagði á hinn bóginn:

Eigendur stofnfjár í sparisjóði þegar honum er breytt í hlutafélag og sjálfseignarstofnun myndu ekki eiga eignarréttarlegt tilkall til sjálfseignarstofnunarinnar né heldur stjórnarskrárvarinn rétt til að stjórna henni og því [er] ekki verið að ganga á rétt stofnfjáreigenda eða hluthafa í sparisjóði með þeim breytingum sem lagðar eru til með frumvarpinu. Meiri hlutinn telur ljóst að hagsmunum sjálfseignarstofnunarinnar verði betur gætt en nú er við að skipan stjórnar hennar sé breytt.237

4.8.2.2 Meginatriði laganna

Lög nr. 4/2004 um breytingu á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki voru samþykkt á Alþingi 5. febrúar 2004. Meginbreytingarnar voru þær að sjálfseignarstofnun færi með atkvæðisrétt í samræmi við hlutafjáreign sína, sbr. 2. mgr. 75. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, eins og þeim var breytt með lögum nr. 4/2004, þrátt fyrir meginregluna um að einstökum stofnfjáreigendum væri óheimilt að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. gæti sjálfseignarstofnun ekki tekið á sig réttindi eða skyldur fyrr en fundur stofnfjáreigenda samkvæmt 73. gr. laganna hefði farið fram og því gæti enginn tekið skuldbindandi ákvörðun fyrir slíka stofnun áður. Reglan var sett til áréttingar á gildandi rétti og vilja löggjafans.

Samkvæmt 2. mgr. 76. gr. skyldi stjórn sjálfseignarstofnunar skipuð tveimur fulltrúum sveitarfélags þar sem sparisjóðurinn átti heimilisfesti við breytingu hans í hlutafélag, einum fulltrúa tilnefndum af fjármálaráðherra og tveimur fulltrúum tilnefndum af viðskiptaráðherra. Stjórnin, þannig skipuð, veldi sér formann og færi með hagsmuni sjálfseignarstofnunarinnar frá og með fundi stofnfjáreigenda samkvæmt 1. mgr. 73. gr. Stjórnartími skyldi vera fjögur ár nema annað væri ákveðið í samþykktum. Minnst tveimur mánuðum fyrir lok stjórnartíma skyldi formaður stjórnar afla nýrra tilnefninga. Í 3. mgr. 76. gr. sagði að fyrir fund stofnfjáreigenda samkvæmt 1. mgr. 73. gr. skyldi sparisjóðurinn hafa aflað tilnefninga samkvæmt 2. mgr. 76. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 101. gr. laganna var samruni sparisjóðs við annað fyrirtæki eða einstaka rekstrarhluta þess því aðeins heimill að sparisjóðnum hefði áður verið breytt í hlutafélag samkvæmt ákvæðum VIII. kafla, nema þegar um væri að ræða samruna tveggja eða fleiri sparisjóða sem ekki hefur verið breytt í hlutafélag eða hlutafélög.

4.8.3 Lög nr. 67/2006 um breytingar á lagaákvæðum um fjármálaeftirlit

Með lögum nr. 67/2006 voru gerðar ýmsar breytingar á lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Með lögunum voru t.d. styrktar heimildir Fjármálaeftirlitsins til eftirlitsstarfsemi og beitingar þvingunarúrræða, svo sem dagsekta, auk þess sem lögð var niður kærunefnd sem starfað hafði samkvæmt 18. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þá var bætt við lög um fjármálafyrirtæki nýrri grein, 40. gr. a., þar sem skilgreind var svonefnd „óbein hlutdeild“ í eigin fé eða stofnfé fjármálafyrirtækis.

Um tildrög þess að þvingunarúrræði Fjármálaeftirlitsins bæri að styrkja var þess einkum getið í athugasemdum með frumvarpinu að fyrrnefnd kærunefnd hefði komist að þeirri niðurstöðu að Fjármálaeftirlitið hefði ekki lagaheimild til að leggja dagsektir á aðila sem ekki hefðu svarað beiðnum um upplýsingar og gögn um virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum. Hefði nefndin talið að Fjármálaeftirlitið hefði skýra heimild til að afla upplýsinga og gagna frá kærendum. Hins vegar hefði kærunefndin litið svo á að heimildir stofnunarinnar til að mæla fyrir um dagsektir væru ekki nægjanlega skýrar og hefðu hinar kærðu ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins því verið felldar úr gildi. Hefði sú niðurstaða byggst á því að ekki yrði með skýrum hætti ráðið að ætlun löggjafans hefði verið að veita Fjármálaeftirlitinu heimild til að beita einstaklinga, sem ættu eignarhlut í lögaðila sem ræki eftirlitsskylda starfsemi, dagsektum. Því næst sagði í athugasemdum með frumvarpinu:

Niðurstaða kærunefndar í málum þessum hefur skapað óvissu um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að fylgja eftir kröfum um upplýsingar í athugunum á myndun virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum. Slík óvissa skaðar það eftirlit sem Fjármálaeftirlitinu er ætlað að hafa með myndun virkra eignarhluta. Verður að teljast óviðunandi að eigendur eignarhluta geti virt að vettugi fyrirspurnir Fjármálaeftirlitsins án þess að eftirlitið hafi úrræði til að fylgja fyrirspurnunum eftir. Er því nauðsynlegt að Fjármálaeftirlitið hafi tiltæk úrræði til að afla þeirra upplýsinga sem lagt er á eigendur eignarhluta að veita lögum samkvæmt.238

Fyrrnefndir úrskurðir kærunefndarinnar voru kveðnir upp vegna ágreinings Fjármálaeftirlitsins við tiltekna aðila um það hvort þeir réðu yfir virkum eignarhlut í Sparisjóði Hafnarfjarðar.239

4.8.4 Lög nr. 96/2008 um breytingu á lögum er varða verðbréfaviðskipti

Með lögum nr. 96/2008 voru gerðar breytingar á ýmsum lagabálkum sem sneru að fjármálaþjónustu, einkum á sviði verðbréfaviðskipta. Í meðförum viðskiptanefndar Alþingis að fyrstu umræðu lokinni var lögð fram tillaga að breytingu á frumvarpinu. Lagt var til að við frumvarpið bættist nýr kafli um breytingu á 106. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki en greinin varðaði samruna fjármálafyrirtækja. Með breytingunni var sparisjóðum gert kleift að eignast einstaka rekstrarhluta annarra fjármálafyrirtækja en sparisjóða án þess að viðkomandi sparisjóði hefði áður verið breytt í hlutafélag. Tilgangur breytinganna var að jafna stöðu sparisjóðanna gagnvart öðrum fjármálafyrirtækjum svo að þeir gætu stækkað með því að kaupa rekstrareiningar frá öðrum fjármálafyrirtækjum.240

Jón Bjarnason, þingmaður Vinstri grænna, hafði vissar athugasemdir við breytingartillöguna:

Ég velti því fyrir mér hvað þessi grein þýðir. Hvað þýðir hún í raun? Hvaða eignir getur sparisjóður keypt af banka sem er að leggja niður starfsemi sína og fara? Það getur verið hús en þá er það bara á viðskiptalegum grunni. Ég ítreka því spurningu mína til hv. þm. Ágústs Ólafs Ágústssonar um orðalagið — sem er varla tilviljun — „samruni sparisjóðs við annað fyrirtæki“. Hvað þýðir það? Ég leyfi mér að fullyrða að þetta orðalag er óheimilt samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki sem lúta að sparisjóðum — að sparisjóði sé óheimilt að renna saman við annað fyrirtæki á þessum grundvelli því að þar er verið að tala um leið fyrir sparisjóðina til að styrkja stöðu sína með því að geta keypt slíkt.241

Ágúst Ólafur Ágústsson, formaður viðskiptanefndar Alþingis, svaraði þingmanninum og ítrekaði að samruni sparisjóða væri eftir sem áður heimill að því gefnu að viðkomandi sparisjóður hefði hlutafélagavætt sig áður:

Við erum hér að leyfa sparisjóðunum að kaupa rekstrarhluta án þess að hlutafélagavæða sig fyrst. Það hlýtur að vera fagnaðarefni fyrir [háttvirtan] þingmann sem er ekki hrifinn af hlutafélagavæðingu. […] Ég vil útskýra það enn frekar, af því að þetta skiptir máli, að með yfirfærslu einstaka rekstrarhluta fjármálafyrirtækja til annars fyrirtækis er átt við þegar rekstrarhluti er færður til eða frá fjármálafyrirtæki með öðrum hætti en samruna í skilningi hlutafélagalaga, t.d. með sölu. Er lagt til að skilgreint verði hvað átt er við með rekstrarhluta í þessu ákvæði, þ.e. starfhæfa einingu innan fjármálafyrirtækis, t.d. útibú en ekki yfirfærslu á tilteknum eignum. Við leggjum því til að fellt verði á brott ákvæði um að samruni sparisjóðs við einstaka rekstrarhluta annars fyrirtækis en sparisjóðs sé óheimill nema sparisjóðnum hafi áður verið breytt í hlutafélag, þ.e. það er bannið í dag. Við erum að taka út þessi orð sem bönnuðu sparisjóðum að kaupa eða sameinast rekstrarhlutum án þess að hlutafélagavæða sig fyrst. Þannig að það sé alveg skýrt.242

Breytingatillaga viðskiptanefndar Alþingis var samþykkt á Alþingi og tóku lögin gildi 24. júní 2008.

4.8.5 Lög nr. 76/2009 um breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki

4.8.5.1 Aðdragandi

Í júní 2009 lagði þáverandi viðskiptaráðherra, Gylfi Magnússon, fram frumvarp til laga um breyting á lögum um fjármálafyrirtæki. Frumvarpið var að hluta til afrakstur af vinnu nefndar sem skipuð var árið 2007 en var leyst frá störfum áður en hún lauk vinnu sinni. Með frumvarpinu var brugðist við slæmri rekstrarafkomu sparisjóða í kjölfar þeirra hremminga sem fjármálamarkaðurinn varð fyrir haustið 2008. Margir sparisjóðir höfðu hækkað stofnfé sitt mikið og greitt stofnfjáreigendum arð. Í kjölfar tapreksturs voru varasjóðir uppurnir og jafnvel orðnir neikvæðir. Ljóst þótti að sparisjóðirnir hefðu þörf fyrir aukið stofnfé til þess að styrkja eiginfjárgrundvöll og rekstrarhæfi. Til þess þyrfti að auðvelda þeim að sækja sér nýtt stofnfé. Þá var einnig brugðist við vissum athugasemdum sem borist höfðu frá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA), og vörðuðu meðal annars ákvæði laganna um takmarkanir á atkvæðisrétti í sparisjóðum og framsali stofnfjárhluta. Helstu breytingar frumvarpsins voru eftirfarandi:

• Ákvæði um að sparisjóðir væru sjálfseignarstofnanir sem störfuðu sem fjármálafyrirtæki var fært í lög og rekstarform sparisjóða nánar skilgreint.
• Öll ákvæði um hlutafélagasparisjóði og hlutafélagavæðingu stofnfjársparisjóða voru felld á brott.
• Heimildir til samstarfs sparisjóða og útvistunar verkefna voru auknar.
• Heimildir til ráðstöfunar hagnaðar voru þrengdar og einfaldaðar.
• Ákvæði um lækkun stofnfjár var fært í lög.
• Reglur um útgáfu stofnfjár voru víkkaðar.

Talsverður ágreiningur varð meðal þingmanna um frumvarpið og klofnaði viðskiptanefnd í afstöðu sinni til þess. Meiri hluti nefndarinnar taldi að samþykkja ætti frumvarpið með lítilsháttar breytingum sem lagðar voru til í nefndaráliti meiri hlutans. Minni hlutinn hafði hins vegar uppi efasemdir um að frumvarpið næði markmiðum sínum. Taldi hann ljóst að frumvarpið væri samið í flýti og bæri þess greinileg merki. Nauðsynlegt væri að ráðast í heildarendurskoðun laga um sparisjóði og fjármálafyrirtæki. Samhljómur virtist þó vera um að frumvarpið væri liður í ákveðnum björgunaraðgerðum í þágu sparisjóðanna. Næsta skref væri að fara í heildarendurskoðun á lagaumgjörð fjármálamarkaðarins. Frumvarpið var samþykkt sem lög nr. 76/2009.

4.8.5.2 Meginatriði laganna

Skilgreining á rekstrarformi sparisjóða

Með lögum nr. 76/2009 um breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki var gerð tilraun til þess að skera úr um félagaréttarlegt rekstrarform sparisjóða. Þannig var lögfest að sparisjóðir væru sjálfseignarstofnanir sem störfuðu sem fjármálafyrirtæki. Hvorki var gert ráð fyrir að stofnaðir yrðu nýir hlutafélagasparisjóðir né að stofnfjársparisjóðum yrði breytt í hlutafélagasparisjóði. Í samræmi við hið sérstaka form sparisjóða var tekið fram að ákvæði laga um sjálfseignarstofnanir í atvinnurekstri ættu ekki við um sparisjóði. Um sparisjóði giltu því ákvæði VIII. kafla laga um fjármálafyrirtæki og þegar þeim ákvæðum sleppti önnur ákvæði laganna. Einnig giltu ákvæði hlutafélagalaga eftir því sem við ætti. Hverjum sparisjóði var jafnframt gert skylt að færa í samþykktir sínar ákvæði um samfélagslegt hlutverk sitt. Gert var ráð fyrir að þau verkefni vörðuðu t.d. stuðning við íþrótta- og æskulýðsstarf, menningarviðburði og líknarmál.243

Ákvæði um hlutafélagasparisjóði og hlutafélagavæðingu sparisjóða felld brott

Sparisjóðum var gert kleift að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag árið 2001. Með lögum nr. 76/2009 voru þær heimildir felldar brott úr lögum um fjármálafyrirtæki ásamt þeim ákvæðum sem vörðuðu hlutafélagasparisjóði sérstaklega. Lítið var rætt um þessa breytingu á Alþingi miðað við þá umræðu sem átti sér stað þegar hlutafélagavæðingin var heimiluð árið 2001. Þannig eru fáar skýringar gefnar í greinargerð með frumvarpi til laganna og viðskiptanefnd gerði engar athugasemdir í áliti sínu. Í frumvarpi til laganna var gert ráð fyrir því að þeir hlutafélagasparisjóðir sem hefðu starfsleyfi við gildistöku laganna myndu halda rétti sínum til þess að geta kallað sig sparisjóði. Meiri hluti viðskiptanefndar taldi þó villandi að fjármálastofnun sem horfið hefði frá grunnformi sparisjóða skyldi samt sem áður notast við slíkt heiti. Heimildin var því felld úr lögunum í meðförum þingsins. Þá var sameiningarferli sparisjóðs og annars fjármálafyrirtækis einfaldað á þann veg að ekki þyrfti að stofna hlutafélag um sparisjóðinn fyrir sameiningu.

Stofnfé og réttindi stofnfjáreigenda

Nokkrar breytingar voru gerðar á stöðu og eðli stofnfjár og réttindum stofnfjáreigenda. Þannig voru ákvæði um takmörkun á sölu og innlausn stofnfjár felld brott, hömlum á sölu stofnfjárbréfa var aflétt og nafnverð stofnfjár lögfest sem lágmarksverð útgefinna stofnfjárhluta. Breytingarnar voru liður í því að auðvelda sparisjóðum að afla fjár og gera stofnfé að áhugaverðum kosti fyrir fjárfesta.244

Samstarf sparisjóða

Í lögunum var sparisjóðum heimilað að útvista tilteknum verkefnum á almennum viðskiptalegum forsendum. Með ákvæðinu var leitast við að eyða þeim vafa sem uppi var um heimildir sparisjóða til samstarfs, í því skyni að auðvelda þeim þátttöku í samkeppni við stærri fyrirtæki á fjármálamarkaði. Þannig yrði rekstrargrundvöllur sparisjóðanna styrktur.245

Ráðstöfun hagnaðar

Með lögum nr. 76/2009 var reglum um ráðstöfun hagnaðar sparisjóðs breytt og þrengt að heimildum til arðgreiðslna. Þannig var gert ráð fyrir að sparisjóðum yrði heimilt að nýta 50% hagnaðar annars vegar til hækkunar á stofnfé og hins vegar til beinna arðgreiðslna. Óráðstafaður hagnaður skyldi lagður inn á varasjóð. Aðeins yrði heimilt að greiða út arð ef hagnaður hefði verið á rekstri sparisjóðs að meðaltali síðustu 5 ár, eftir skatta. Með breytingum á reglum um arðgreiðslur var leitast við að búa svo um hnútana að ekki yrði greiddur arður úr sparisjóðum sem ættu í rekstrarörðugleikum og þyrftu jafnvel á framlagi úr ríkissjóði að halda til þess að viðhalda starfsemi sinni. Meiri hluti viðskiptanefndar taldi of langt gengið að miða við meðaltalshagnað síðustu 5 ára. Með því væri dregið úr hvata til þess að gerast stofnfjáreigandi og að erfitt gæti reynst fyrir sparisjóði að afla nýs stofnfjár. Lagði nefndin því til að aðeins yrði miðað við hagnað eftir skatta samkvæmt samþykktum ársreikningi fyrir síðasta reikningsár og var sú breytingartillaga samþykkt á Alþingi.

Lækkun stofnfjár

Ein veigamesta og umdeildasta breytingin sem fólst í lögum nr. 76/2009 var það nýmæli að sparisjóði væri heimilt að færa niður stofnfé sitt í því skyni að jafna það tap sem ekki yrði jafnað með öðrum hætti. Ákvæðið, sem varð að 67. gr. laga nr. 161/2002, var samþykkt svohljóðandi:

Að tillögu stjórnar sparisjóðs getur fundur stofnfjáreigenda tekið ákvörðun um lækkun stofnfjár til jöfnunar taps sem ekki verður jafnað á annan hátt. Til þess að heimilt sé að fjalla um lækkun stofnfjár á fundi stofnfjáreigenda skal hafa verið boðað til fundarins með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara. Í fundarboði skal gera grein fyrir tillögu um lækkun stofnfjár. Fyrir slíkri ákvörðun þarf samþykki tveggja þriðju hluta atkvæða sem mætt er fyrir á fundi stofnfjáreigenda. Í fundarboði skal greina frá ástæðum fyrir lækkuninni og hvernig hún á að fara fram. Fjármálaeftirlitinu skal tilkynnt fyrir fram um fyrirhugaða lækkun stofnfjár.

Ákvörðun fundar stofnfjáreigenda um lækkun skv. 1. mgr. tekur gildi þegar Fjármálaeftirlitið hefur samþykkt hana.

Ekki þarf að innkalla kröfur vegna lækkunar stofnfjár samkvæmt þessari grein.246

Með ákvæðinu var brugðist við þeirri stöðu sem nokkrir sparisjóðir voru komnir í, að bókfært stofnfé þeirra var orðið hærra en eigið fé. Í lögum nr. 125/2008 var mælt fyrir um heimild fjármálaráðherra til þess að leggja sparisjóði til fé úr ríkissjóði gegn því að ríkissjóður fengi stofnfjárbréf eða hlutabréf í endurgjald. Skilyrði fyrir slíku fjárframlagi var að varasjóður sparisjóðs væri ekki neikvæður. Með því að heimila sparisjóðum að lækka stofnfé til þess að mæta taprekstri og jafna varasjóð væri sparisjóðum gert auðveldara fyrir að sækja nýtt stofnfé á grundvelli neyðarlaganna. Álfheiður Ingadóttir, formaður viðskiptanefndar, sagði þessa heimild vera yfirlýstan megintilgang frumvarps til laga nr. 76/2009.

Miklar deilur spruttu upp um framangreinda heimild í viðskiptanefnd og á Alþingi. Minni hluti viðskiptanefndar, sem skilaði séráliti, taldi heimildina leiða af sér mikla óvissu um stöðu sparisjóðanna og að lækkun stofnfjár gæti leitt til þess að aðeins yrðu starfræktir hér á landi ríkissparisjóðir með veikan rekstrargrundvöll. Nauðsynlegt væri að tryggja aðkomu heimamanna, en þar lægi styrkur sparisjóðakerfisins.247 Við umræður á Alþingi lýstu þingmenn yfir áhyggjum sínum af þeirri óvissu sem lækkun stofnfjár myndi skapa fyrir rekstur sparisjóða og réttindi stofnfjáreigenda. Einar K. Guðfinnsson þingmaður sagði meðal annars:

[Þ]að er það sem veldur núna, má segja, óróleika, óvissu, hræðslu úti um landsins byggðir. Við sem erum fulltrúar þessara byggða þar sem sparisjóðirnir eru stórir og skipta miklu máli höfum orðið áþreifanlega vör við að þetta gerir það auðvitað að verkum að margir vita hreinlega ekki sitt rjúkandi ráð. Það er alveg ljóst mál að með því að stofnféð verður fært niður skapast í fyrsta lagi óvissa og í öðru lagi, ef allt gengur eftir sem horfir, mun það valda gríðarlega miklu tjóni í þessum byggðum.248

Magnús Orri Schram þingmaður taldi slíkar áhyggjur óþarfar. Mikilvægt væri að hafa í huga að ekki væri um að ræða skyldu til lækkunar stofnfjár heldur aðeins heimild til handa stofnfjáreigendum sjálfum. Þá þyrfti að tryggja að „gætt [yrði] að hagkvæmum rekstri og að arður af kjarnastarfsemi og annarri starfsemi verði til staðar svo að hægt sé að launa núverandi stofnfjáreigendum tryggð þeirra og bæta þeim með einhverjum hætti tap sitt yfir lengri tíma“.249 Álfheiður Ingadóttir þingmaður tók í sama streng og sagði þá leið sem farin væri í frumvarpinu vera þá leið sem aðilar innan sparisjóðakerfisins vildu sjálfir að farin yrði til að unnt yrði að bjarga þeim sparisjóðum sem hægt væri að bjarga úr þeim vanda sem þeir voru þá komnir í.250 Einar K. Guðfinnsson svaraði Álfheiði svo:

Ég tel að sú leið sem hv. þingmaður [Álfheiður Ingadóttir] er að tala fyrir […] sé dæmd til að mistakast. Hún er ekki líkleg til að ná árangri einfaldlega vegna þess að umhverfið er þannig á starfssvæðum þessara sparisjóða að það munu ekki koma nýir fjárfestar þó að stofnféð verði fært niður. Þess vegna er langlíklegast að afleiðingin af öllu þessu verði sú að veikja þá aðila sem líklegastir eru til að vilja að öðru jöfnu koma með fjármuni inn í sparisjóðina og þess vegna óttast ég að þessar björgunaraðgerðir mistakist.251

Takmörkun á 5% atkvæðavægi felld brott

Í lögum nr. 161/2002 var kveðið á um að einstakur stofnfjáreigandi gæti aldrei farið með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, en slíkt ákvæði hafði verið að finna í íslenskum rétti allt frá gildistöku laga nr. 43/1993. Með lögum nr. 76/2009 var fallið frá þessari takmörkun á atkvæðisrétti og almenn ákvæði laga nr. 161/2002 um meðferð eignarhluta í fjármálafyrirtækjum látin gilda um sparisjóði jafnt og um önnur fjármálafyrirtæki. Með þessu var brugðist við athugasemdum Eftirlitsstofnunar EFTA sem taldi að ákvæði um 5% hámarksatkvæðisrétt gengi gegn ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið um frjálst flæði fjármagns.

4.8.6 Lög nr. 75/2010 um breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki

4.8.6.1 Aðdragandi

Hinn 12. júní 2010 samþykkti Alþingi lög nr. 75/2010 um breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Lögin byggðu að meginstefnu á frumvarpi sem unnið var af nefnd sem Björgvin G. Sigurðsson, þáverandi viðskiptaráðherra, skipaði í árslok 2008 til að fara yfir lög á sviði fjármálamarkaðar. Nefndinni var ætlað að huga sérstaklega að því hvort tilefni væri til að endurskoða ákvæði um viðskipti starfsmanna fjármálafyrirtækja við slík fyrirtæki, lán til kaupa á hlutafé eða stofnfjárbréfum með veði í bréfunum sjálfum, hlutverk, hæfisskilyrði og reglur stjórna, eignarhald, takmarkanir á stórum áhættuskuldbindingum og náin tengsl. Vinna nefndarinnar átti að miða að því að kanna hvort eitthvað í innlendu regluverki hefði hugsanlega brugðist við fall fjármálastofnana haustið 2008 eða hvort bæta mætti virkni þess með það að markmiði að koma í veg fyrir að sambærilegir erfiðleikar endurtækju sig. Nefndin hafði til hliðsjónar skýrslu sem unnin hafði verið af Kaarlo Jännäri, fyrrverandi forstjóra finnska fjármálaeftirlitsins, fyrir ríkisstjórn Íslands og var birt í lok mars 2009. Kaarlo Jännäri lagði meðal annars mat á reglur um lausafjárstýringu, lán til tengdra aðila, stórar áhættuskuldbindingar og krosseignatengsl. Þá lagði hann einnig mat á hæfi eigenda og stjórnenda fjármálafyrirtækja. Jännäri benti í skýrslu sinni á vissar misfellur í lagaumhverfi Fjármálaeftirlitsins. Til að mynda lagði hann til að valdheimildir Fjármálaeftirlitsins yrðu auknar og þeim beitt af meiri krafti, að útbúin yrði útlánaskrá hjá Fjármálaeftirlitinu til að draga úr útlánahættu í fjármálakerfinu og skapa betri yfirsýn yfir stórar áhættuskuldbindingar og að settar yrðu strangari reglur um stórar áhættuskuldbindingar, lánveitingar til tengdra aðila og hæfi eigenda. Á grundvelli þessara tillagna, og með hliðsjón af framkvæmd Evrópusambandsins, samdi nefndin frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki sem Gylfi Magnússon, þáverandi viðskiptaráðherra, mælti fyrir 29. janúar 2010. Í umræðum um frumvarpið á Alþingi sagði Gylfi meðal annars:

Það er vitaskuld engin vanþörf á því að efla eða endurvekja traust landsmanna og reyndar einnig fólks utan landsteinanna á íslenska fjármálakerfinu. Til að það traust verði endurvakið þarf auðvitað að gera ýmislegt. Það þarf fyrst að breyta þessum stofnunum og breyta regluverki þeirra. Síðan þarf að skýra fyrir umheiminum, bæði innan lands og utan, hvað hefur verið gert. Þar er mikið verk óunnið.252

Þótt mikil samstaða væri um málið í umræðum á Alþingi töldu nokkrir þingmenn að heildarsýn um framtíð fjármálamarkaðarins skorti. Þannig taldi Óli Björn Kárason þingmaður að verið væri að ráðast í „einhvers konar bútasaum til að lappa upp á löggjöf í stað þess að ráðast heildstætt í verkið“.253

Lögin fólu í sér þó nokkrar breytingar og nýmæli, meðal annars þessar:

Fjármálaeftirlitinu voru fengnar auknar heimildir til þess að leggja mat á rekstur eða hegðun eftirlitsskyldra aðila.

Ábyrgð og hlutverk innri eftirlitsdeilda og áhættustýringar var aukin.

Ákvæði um sérstaka skuldbindingaskrá var lögfest.

Skilyrði fjármálafyrirtækja til þess að mega eiga eigin hluti var þrengd og skilgreind nánar.

Lagt var fortakslaust bann við lánveitingum með veði í eigin hlutabréfum eða stofnfjárbréfum.

Lánveitingum til stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og lykilstarfsmanna voru settar skorður.

Reglur um stórar áhættuskuldbindingar voru skýrðar nánar, meðal annars með tilliti til tengdra aðila.

Kröfur til stjórnarmanna voru auknar, eftirlitshlutverk þeirra aukið og bann sett við starfandi stjórnarformönnum.

Ákvæði um viðskipti fjármálafyrirtækja við starfsmenn og fyrirkomulag hvatakerfa, kaupaukakerfa og starfslokasamninga voru færð í lög.

4.8.6.2 Meginatriði laganna

Lágmark stofnfjár

Ákvæði 14. gr. laga nr. 161/2002 um kröfur um stofnfé sparisjóða var breytt á þann veg að stofnfé sparisjóðs skyldi að lágmarki nema 5 milljónum evra. Þá var einnig sett inn undantekningarákvæði um lágmarksstofnfé sparisjóða sem starfa á afmörkuðum, staðbundnum markaði og hafa eingöngu starfsheimildir samkvæmt 1., 2., 4. og 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. skyldi stofnfé slíkra sparisjóða vera að lágmarki 1 milljón evra og Fjármálaeftirlitinu falið að ákveða hvað teldist afmarkaður og staðbundinn markaður. Í áliti viðskiptanefndar Alþingis kom fram að með ákvæðinu væri verið að tryggja rekstrargrundvöll lítilla fjármálafyrirtækja sem störfuðu á afmörkuðum, staðbundnum markaði og veita grunnbankaþjónustu. Ekki væri hægt að gera kröfu til þess að slík fjármálafyrirtæki uppfylltu sömu ströngu skilyrði og stærri fjármálafyrirtæki. Nokkur umræða fór fram á Alþingi um skilgreiningu afmarkaðs, staðbundins markaðar. Guðlaugur Þór Þórðarson þingmaður spurði hvernig ætti að afmarka markaðinn. Lilja Mósesdóttir, formaður viðskiptanefndar, svaraði því til að með staðbundnum markaði væri átt við starfsemi sparisjóðs en ekki viðskiptavini hans. Fjármálaeftirlitið myndi skilgreina nánar hinn staðbundna markað og gæti meðal annars litið til þekkingar Samkeppniseftirlitsins á því hvað teldist vera staðbundinn markaður.254

Innri endurskoðunardeildir

Með lögunum var skerpt á ákvæðum um innri endurskoðunardeildir fjármálafyrirtækja. Þess var krafist að starfsmannafjöldi innri endurskoðunardeildar endurspeglaði stærð fjármálafyrirtækisins og starfsemi þess. Starfsmenn slíkra deilda skyldu ekki vera hluthafar í viðkomandi fjármálafyrirtæki. Það nýmæli var tekið upp að gerðar voru sérstakar menntunar- og reynslukröfur til forstöðumanna innri endurskoðunardeilda, auk þess sem þeir máttu hvorki hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota né hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað í tengslum við atvinnurekstur samkvæmt nánar tilteknum lögum. Fram kom í athugasemdum með frumvarpi til laganna að með þessu ákvæði væri ætlunin að gera sömu kröfur um hæfi forstöðumanna endurskoðunardeilda og gerðar væru um hæfi stjórnar og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja samkvæmt ákvæðum laganna. Loks er vert að geta þess að Fjármálaeftirlitinu var veitt heimild, með hliðsjón af eðli og umfangi rekstrar einstakra fjármálafyrirtækja, til að veita undanþágu frá starfrækslu innri endurskoðunardeilda eða einstökum þáttum starfsemi þeirra.

Skuldbindingaskrá

Í lögunum var að finna nýmæli um skyldu fjármálafyrirtækja til þess að halda sérstaka skuldbindingaskrá um þá aðila sem fjármálafyrirtækið hefði veitt lánafyrirgreiðslu sem næmi að lágmarki 300 milljónum kr. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði í þessum efnum:

Megintilgangur skrárinnar er að tryggja að eftirlitsaðilar, í þessu tilviki Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands, geti haft nægilega yfirsýn yfir stöðu þeirra viðskiptamanna fjármálafyrirtækja sem eru það kerfislega mikilvægir, eða stórir, að áföll í rekstri þeirra kunni að hafa áhrif út fyrir viðskiptasamband þeirra og viðkomandi fjármálafyrirtækja.255

Með ákvæðinu var brugðist við ábendingum sem fram koma í skýrslu Kaarlos Jännäri. Í skýrslunni bendir Jännäri á að lánasöfn föllnu bankanna hafi reynst mun lakari en áætlað hefði verið, og sama væri að segja um gæði veðanna sem sett höfðu verið fyrir þeim lánum sem veitt höfðu verið. Eftirlitsaðilar hafi ekki haft nægilega ríkar heimildir til þess að afla upplýsinga sem veittu nauðsynlega yfirsýn yfir áhættuskuldbindingar fjármálafyrirtækja í ljósi þeirra atburða sem leiddu til fjármálahrunsins haustið 2008.256

Þá var Fjármálaeftirlitinu veitt heimild til þess að krefja aðila sem talinn er upp á skuldbindingaskrá fjármálafyrirtækis en lýtur ekki opinberu eftirliti um upplýsingar um skuldbindingar hans, teldi Fjármálaeftirlitið lántökur viðkomandi aðila geta haft kerfislæg áhrif. Fjármálaeftirlitið gat fyrirskipað að viðkomandi aðila yrði ekki veitt frekari lánafyrirgreiðsla ef hann neitaði að láta upplýsingar af hendi eða þær hefðu reynst ófullnægjandi.

Bann við láni með veði í eigin stofnfjárbréfum o.fl.

Ein veigamesta breytingin sem lög nr. 75/2010 fólu í sér var að tekin var upp regla sem setur lánveitingum fjármálafyrirtækja og dótturfélaga þeirra ákveðnar hömlur. Ákvæði 1. mgr. 29. gr. a laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, sbr. 20. gr. laga nr. 75/2010, er nú svohljóðandi:

Fjármálafyrirtæki eða dótturfélögum þess er óheimilt að veita lán sem eru tryggð með veði í hlutabréfum eða stofnfjárbréfum útgefnum af því. Sama gildir um aðra samninga sé undirliggjandi áhætta á eigin bréf. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að gefa út reglur sem undanskilja tiltekna samninga banni skv. 2. málsl. enda auki þeir ekki útlánaáhættu fjármálafyrirtækis.

Þannig var lagt bann við því að fjármálafyrirtæki og dótturfélög þeirra lánuðu til kaupa á hlutafé eða stofnfjárbréfum gegn veði í eigin bréfum. Þegar fjármálafyrirtæki lána aðila gegn veði í eigin bréfum stækkar efnahagsreikningur þess án þess að nýtt fjármagn komi á móti. Að auki hefur það áhrif á eigið fé og áhættugrunn fjármálafyrirtækjanna. Í raun eru veð sem fjármálafyrirtæki tekur í eigin hlutum haldlítil trygging, þar sem ólíklegt er að fjármálafyrirtækið sjái sér hag í því að ganga að slíku veði.257 Kaarlo Jännäri benti í skýrslu sinni á að þessi framkvæmd væri varasöm, þar sem hún gæti leitt til óeðlilegrar verðmyndunar og gefið skakka mynd af efnahagsreikningi fjármálafyrirtækis.258 Í umræðum á Alþingi kom fram í máli Gylfa Magnússonar þáverandi viðskiptaráðherra að með reglunni væri „reynt að stemma stigu við því að bókhaldslegar reikningskúnstir eða önnur glæfrastarfsemi sé nýtt til þess að gefa falska mynd af fjárhagslegum styrk fjármálafyrirtækja“.259

Hér má einnig nefna að í 2. mgr. 29. gr. a voru lagðar hömlur á lánveitingar fjármálafyrirtækis til stjórnarmanns, lykilstjórnanda eða þess sem ætti virkan eignarhlut í viðkomandi fjármálafyrirtæki. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði að með þessu væri reynt að tryggja „að menn seilist ekki til áhrifa í fjármálafyrirtækjum í þeim höfuðtilgangi að eiga aðgengi umfram aðra að lánsfé“. Þó var ekki lagt fortakslaust bann við lánveitingum til stjórnarmanna, heldur látið við það sitja að krefjast þess að slík lán yrðu ekki veitt nema gegn traustum tryggingum, en það kæmi í hlut Fjármálaeftirlitsins að setja reglur um hvað teldist til traustra trygginga, sbr. 3. mgr. 29. gr. a.260

Sönnunarbyrði um tengda aðila

Lög nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki hafa frá upphafi takmarkað stórar áhættuskuldbindingar fjármálafyrirtækja. Með lögum nr. 75/2010 var skerpt á ákvæðum um stórar áhættuskuldbindingar. Með breytingu á 30. gr. laga nr. 161/2002 var fjármálafyrirtækjum gert skylt að tengja saman aðila ef vafi leikur á því hvort um hóp tengdra aðila sé að ræða í skilningi laganna, nema fjármálafyrirtækið geti sýnt fram á hið gagnstæða. Með þessari var sönnunarbyrði því snúið við og lögð á fjármálafyrirtækin sjálf en ekki Fjármálaeftirlitið.

Breytingar á virkum eignarhlut vegna EES-réttar

Ákvæði 22.–29. gr. laga nr. 75/2010 fólu í sér innleiðingu á tilskipun Evrópusambandsins 2007/44/EB og breytingu á reglum um eignarhluti og meðferð þeirra, sbr. VI. kafla laga nr. 161/2002. Helsta breytingin var sú að fallið var frá fyrri reglu um að kaup eða aukning á virkum eignarhlut í fjármálafyrirtæki væri háð fyrirfram samþykki Fjármálaeftirlitsins. Þannig bæri aðila, sem hygðist eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki, að tilkynna áform sín til Fjármálaeftirlitsins sem hefði svo tiltekinn frest til þess að gera athugasemdir við kaupin eða eftir atvikum hafna þeim. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að með innleiðingu tilskipunarinnar væru hendur eftirlitsaðila að vissu leyti bundnar við mat á þeim sem hygðust eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki.261 Þessi ummæli voru ekki skýrð sérstaklega, en svo virðist sem hér sé vísað til þess að Fjármálaeftirlitinu eða löggjafanum væri þar með óheimilt að gera strangari kröfur við mat á þeim sem hyggst ráðast í fjárfestinguna en tilskipunin kveður á um.

Auknar kröfur til stjórnenda

Lög nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki hafa frá upphafi gert þó nokkrar kröfur til hæfis stjórnarmanna og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja, einkum um menntun þeirra og starfsreynslu, sbr. 52. gr. laganna. Sama lagaákvæði áskilur einnig að þessir aðilar megi ekki hafa gerst brotlegir við ákvæði tiltekinna laga. Með lögum nr. 75/2010 var hert á þessum kröfum og sett fram þrengri og skýrari ákvæði um fjárhagsstöðu, menntun, starfsreynslu og starfsferil stjórnarmanna og framkvæmdastjóra, auk þess sem gert var ráð fyrir að bæði stjórnarmenn sem framkvæmdastjórar færu í sérstakt hæfismat hjá Fjármálaeftirlitinu.262

Við ákvæði 54. gr. laga nr. 161/2002, sem fjallar um verkaskiptingu stjórnar og framkvæmdastjóra, var bætt reglu um að stjórnarformanni væri óheimilt að taka að sér önnur störf fyrir viðkomandi félag en þau sem teldust eðlilegur hluti starfa hans sem stjórnarformanns. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að þessi regla byggði efnislega á áliti nefndar um stefnumótun íslensks viðskiptaumhverfis sem skipuð var snemma árs 2004 og skilaði af sér niðurstöðu sama ár. Rökin fyrir breytingunni voru þau að það samrýmdist ekki eðlilegri verkaskiptingu milli stjórnarformanns og framkvæmdastjóra að stjórnarformaður sinnti daglegum störfum félagsins, þar sem hann færi þá í raun með eftirlit með sjálfum sér.263

Gerðar voru breytingar á ákvæðum um viðskipti framkvæmdastjóra og lykilstarfsmanna við fjármálafyrirtæki þannig að stjórn fjármálafyrirtækis skyldi setja reglur um viðskiptin og skyldu þær eftir atvikum einnig gilda um tengda aðila. Reglurnar skyldu síðan hljóta staðfestingu Fjármálaeftirlitsins. Þá var sett inn ákvæði sem heimilaði fjármálafyrirtæki að veita kauprétt eða kaupaukagreiðslur í samræmi við reglur Fjármálaeftirlitsins, sbr. 57. gr. a laga nr. 161/2002.264 Loks var bætt inn ákvæði sem lagði hömlur á fyrirkomulag starfslokasamninga við framkvæmdastjóra og lykilstarfsmenn, þar sem sýna þyrfti fram á samfelldan hagnað af rekstri fyrirtækisins síðustu þrjú ár af starfstíma hans, sbr. 57. gr. b laga nr. 161/2002. Um þetta sagði í athugasemdum með frumvarpi til laganna:

Ekki er talið forsvaranlegt að verðlauna framkvæmdastjóra sem ekki hefur tekist að reka fjármálafyrirtæki með hagnaði með digrum sjóðum við lok starfsferils hans. Er talið nægja að viðkomandi haldi umsömdum launagreiðslum út uppsagnarfrest.265

Ákvæðið fól einnig í sér takmarkanir á formi og tímalengd starfslokasamninga. Skyldu þeir þannig vera í formi beinna launagreiðslna og mættu að hámarki vara í 12 mánuði eftir starfslok.

4.8.7 Lög nr. 119/2011 um breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki

Með lögum nr. 119/2011 voru ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2009/111/EB266 innleidd í íslenskan rétt, auk þess sem gerðar voru smávægilegar breytingar á öðrum ákvæðum laga nr. 161/2002.267 Þá var Fjármálaeftirlitinu falið að útfæra nánar ákvæði tilskipunarinnar með setningu reglna.

Í frumvarpi til laganna voru helstu atriðin nefnd:

• Endurbætt skilgreining á eigin fé, hvað varðar eiginfjárþátt A.
• Skilgreiningu á fjármálafyrirtækjum breytt lítillega og hún færð í 1. gr. a laganna, orðskýringar.
• Skilgreining á hópi tengdra viðskiptavina bætt.
• Nýtt ákvæði um færslu á útlánaáhættu, auk skilgreiningar á verðbréfun.
• Lagt var til að ákvæði um að samtala fyrir stórar áhættur megi ekki fara yfir 800% af eiginfjárgrunni yrði fellt brott.
• Ákvæði um hæfi lögmanna til að sitja í stjórn fjármálafyrirtækja breytt.
• Viðurlagaákvæðum laganna breytt til hagræðingar og aukin í samræmi við ákvæði frumvarpsins.

4.8.7.1 Meginatriði laganna

Helstu breytingar og nýmæli í lögunum voru þær, að skilgreiningu á fjármálafyrirtækjum var breytt lítillega þannig að heiti þeirra er nú talið upp í 1. gr. a laga um fjármálafyrirtæki, en áfram er vísað til þess að þau skuli hafa starfsleyfi samkvæmt 6. gr., sbr. 4. gr. laganna. Jafnframt var tekin upp skilgreining á verðbréfun. Sett voru ný ákvæði, 29. gr. b-e, sem kveða á um færslu á útlánaáhættu og verðbréfun, m.a. um upplýsingaskyldu aðila, heimildir Fjármálaeftirlitsins til að setja reglur um verðbréfun og úrræði við því, að reglurnar séu brotnar. Þá var Fjármálaeftirlitinu gert að birta niðurstöður athugana sinna á framfylgni við reglurnar.

Aukin takmörkun á stórum áhættum

Markverðasta breytingin varðaði 30. gr. laga um fjármálafyrirtæki, um takmarkanir á stórum áhættum. Í upphaflegu frumvarpi til laga nr. 119/2011 var gert ráð fyrir að felldur yrði brott 3. málsl. 1. mgr. 30. gr., sem kvað á um að samtala fyrir stórar áhættur mætti ekki fara yfir 800% af eiginfjárgrunni.268 Í athugasemdum við 4. gr. upphaflegs frumvarps til laganna, sem hafði m.a. að geyma þessa tillögu, sagði að sú tillaga að fella þennan málslið brott væri í samræmi við 22. mgr. 1. gr. tilskipunar 2009/111/EB, sem breytti 111. gr. tilskipunar 2006/48/EB, en í henni fólst meðal annars að fella brott sambærilegt ákvæði sem var að finna í 3. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar. Þá segir að óskað hafi verið eftir upplýsingum frá Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um rökin fyrir breytingunni á rýnifundi um fjármálaþjónustu, sem fram fór í Brussel í nóvember 2010 í tengslum við aðildarumsókn Íslands að Evrópusambandinu. Samkvæmt svari sem barst með tölvupósti í janúar 2011 var álitið að skilyrðið um að samtala stórra áhættuskuldbindinga færi ekki yfir 800% hefði ekki gert gagn við mat á samþjöppunaráhættu. Fjármálafyrirtæki gætu verið með verulega mikla samþjöppunaráhættu og á sama tíma með samtölu stórra áhættuskuldbindinga langt undir 800%, og hefði Ísland verið glöggt dæmi um það. Því væru aðrir þættir sem líta þyrfti til varðandi samþjöppunaráhættu en það viðmið, t.d. þá aðferðafræði sem beitt væri við að meta viðskiptavini fjármálafyrirtækja sem tengda aðila. Enn fremur sagði í athugasemdum við 4. gr. frumvarpsins að í tilskipun 2009/222/EB væru talsverðar breytingar á ákvæðum um stórar áhættuskuldbindingar sem Fjármálaeftirlitið þyrfti að innleiða í reglur nr. 216/2007 um stórar áhættuskuldbindingar hjá fjármálafyrirtækjum, sbr. heimild Fjármálaeftirlitsins í þágildandi 3. mgr. 30. gr. laga um fjármálafyrirtæki til að setja slíkar reglur, en sér í lagi mundu áhættuskuldbindingar milli fjármálafyrirtækja verða takmarkaðar sem mundu minnka innbyrðis tengsl milli fjármálafyrirtækja og draga úr kerfisáhættu.

Ákvæðið var ekki samþykkt óbreytt, þar sem nokkur umræða skapaðist um það að fella brott 800% viðmið stórra áhættuskuldbindinga. Meðal annars bar á góma að 800% viðmiðið hefði ekki gert gagn við mat á samþjöppunaráhættu þar sem fjármálafyrirtæki gætu verið með mikla samþjöppunarárhættu en á sama tíma með samtölu stórra áhættuskuldbindinga langt undir því viðmiði. Þó var ekki lagt til að takmörkunin yrði felld úr lögum, heldur lagði 1. minni hluti viðskiptanefndar það til með breytingartillögu sinni að í stað þess yrði hlutfallsviðmiðið lækkað um helming í 400%.269 Í umræðum var m.a. rætt um að ekki væri búið að skoða þetta atriði nægilega vel, enda væri beðið heildarendurskoðunar á regluverkinu. Það væri þó til bóta að lækka hlutfallið, en nema ákvæðið ekki úr lögum að svo stöddu.270 Þá var vakin athygli á því að þessi breyting kynni að ganga skemur en menn ætluðu ef ekki væri samhliða farið yfir hvernig eigið fé væri metið, þar sem veilan í regluverkinu væri sú að menn gætu „búið til eigið fé“ sem gæti verið einskis virði eða hreinlega ekki til.271 Þannig væri tómt mál að tala um 400 eða 800% hlutfall af eiginfjárgrunni sem gæti verið breytilegur. Engu að síður varð breytingin ofan á og var samþykkt á Alþingi að samtala fyrir stórar áhættur mætti ekki fara yfir 400% af eiginfjárgrunni.

Ákvæði um hæfi lögmanna breytt

Samhliða þessu var samþykkt að gera breytingar á 4. mgr. 52. gr. laga nr. 161/2002, en ákvæðinu hafði verið breytt með lögum nr. 75/2010 þannig að stjórnarmenn fjármálafyrirtækis eða annars eftirlitsskylds aðila eða aðila tengdra honum máttu hvorki sitja í stjórn annars eftirlitsskylds aðila eða aðila sem var tengdur honum, né vera starfsmenn, lögmenn eða endurskoðendur annars eftirlitsskylds aðila eða félaga í nánum tengslum. Þá var lagt bann við því að starfsmenn fjármálafyrirtækis sætu í stjórn þess. Með lögunum var slakað á hinu fortakslausa banni við því að lögmenn sem sætu í stjórn fjármálafyrirtækis gætu sinnt lögmannsstörfum fyrir aðra eftirlitsskylda aðila, enda um stærri og fjölbreyttari hóp fyrirtækja að ræða. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði um þetta atriði að ljóst þætti að ekki væri þörf á jafn víðtæku banni varðandi lögmenn og gilti um starfsmenn fjármálafyrirtækja og endurskoðendur, þar sem hættan á hagsmunaárekstrum væri augljóslega minni varðandi lögmenn hvað varðaði störf þeirra fyrir aðra eftirlitsskylda aðila. Nær bannið nú því aðeins til lögmannsstarfa fyrir önnur fjármálafyrirtæki en ekki alla eftirlitsskylda aðila sem taldir eru upp í 2. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Hafa lögmenn því meira svigrúm nú til sjálfstæðra starfa fyrir eftirlitsskylda aðila, hvað þetta varðar, en endurskoðendur.

Endurbætt skilgreining á eigin fé samkvæmt eiginfjárþætti A

Þá voru einnig gerðar breytingar á eiginfjárþætti A samkvæmt 5. mgr. 84. gr. laga um fjármálafyrirtæki, þar sem skilgreining á innborguðu hlutafé var numin úr lögum, enda talin óþörf vegna skýringa 83. og 84. gr. á lausu fé og eigin fé eða jafnvel villandi. Í hennar stað voru innleidd ákvæði a-liðar 7. mgr. 1. gr. tilskipunar 2009/111/EB sem breytti a-lið 57. gr. tilskipunar 2006/48/EB sem er ætlað að tryggja að hægt sé að ganga á allt það eigið fé sem telst til eiginfjárþáttar A til að mæta rekstrartapi í áframhaldandi rekstri. Þá segir í ákvæðinu eftir breytinguna að við gjaldþrot eða slit skuli greiða innborgað hlutafé og yfirverðsreikning hlutafjár á eftir öllum öðrum kröfum.

Önnur atriði

Í frumvarpinu var upphaflega lagt til að í ársreikningi fjármálafyrirtækis skyldi tilgreina launagreiðslur og hvers konar greiðslur eða hlunnindi félagsins til hvers og eins lykilstarfsmanns, stjórnarmanns og framkvæmdastjóra, en í athugasemdum með frumvarpinu sagði um ákvæðið að það að greina frá launum og fríðindum lykilstarfsmanna væri nálgun við upplýsingaskyldu skráðra fyrirtækja í kauphöll. Hugmyndin væri að sporna við því að launakerfi fjármálafyrirtækja færu í fyrra horf fyrir hremmingar á fjármálamarkaði árið 2008, en jafnframt gætu bæði lág og há laun lykilstarfsmanna eftir atvikum verið vísbending um veikleika í innra skipulagi fjármálafyrirtækja. Nýtt ákvæði 3. mgr. 87. gr. laga nr. 161/2002 hafði þegar verið sett með lögum nr. 75/2010, þar sem sama skylda var lögð á fjármálafyrirtæki að birta upplýsingarnar í ársreikningi, en hún var bundin við laun og hlunnindi stjórnarmanna og framkvæmdastjóra. Þó átti að tilgreina heildargreiðslur og hlunnindi lykilstarfsmanna og fjölda þeirra. Við meðferð frumvarpsins hjá viðskiptanefnd var rætt um það hvað réttlætti að birta opinberlega upplýsingar um launagreiðslur starfsmannanna og var bent á að næði breytingin fram að ganga kynni hún að valda launaskriði og að færri starfsmenn yrðu skilgreindir sem lykilstarfsmenn.272 Lagði 1. minni hluti nefndarinnar því til að greinin félli brott, þar sem ekki væri sýnt fram á nauðsyn hennar. Jafnframt var bent á að í 57. gr. a laga nr. 161/2002, sbr. 43. gr. laga nr. 75/2010, væri sérstaklega fjallað um heimild fjármálafyrirtækja til að veita kauprétt eða kaupaaukagreiðslur í samræmi við reglur Fjármálaeftirlitsins og skyldi sérstaklega gera grein fyrir réttindum starfsmanna samkvæmt kaupaukakerfi í skýringum með ársreikningi. Þá skyldu þau færð til gjalda á ári hverju í samræmi við reikningsskilareglur. Var á þetta fallist og náði breytingin ekki fram að ganga.

Auk þessa voru meðal annars gerðar viðeigandi breytingar á ákvæðum laga um fjármálafyrirtæki sem fjalla um viðurlög, stjórnvaldssektir og refsingu við brotum gegn lögunum, einkum til samræmis við ný ákvæði um færslu á útlánaáhættu og upplýsingaskyldu varðandi verðbréfun (e. securitization), en sú mikilvæga breyting var jafnframt gerð að það varðar ekki aðeins viðurlögum að brjóta gegn ákvæðum laganna heldur og reglum settum á grundvelli þeirra.

4.8.8 Lög nr. 77/2012 um breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki

4.8.8.1 Aðdragandi

Með lögum nr. 77/2012 var ákvæðum VIII. kafla laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki breytt enn á ný. Frumvarp til laganna var lagt fram á Alþingi 2. maí 2012 af Svandísi Svavarsdóttur umhverfisráðherra og byggði á vinnu starfshóps á vegum sparisjóðanna með aðkomu Bankasýslu ríkisins. Þegar frumvarpið var lagt fram höfðu stærstu sparisjóðir landsins hætt starfsemi og margir eftirlifandi sparisjóða farið í fjárhagslega endurskipulagningu. Með breytingum á VIII. kafla laga um fjármálafyrirtæki var leitast við að auðvelda starfandi sparisjóðum að leita að auknu eigin fé til að styrkja rekstrarhæfi sitt. Helstu breytingarnar voru:

• Starfsheimildir sparisjóða á staðbundnu, afmörkuðu starfssvæði voru þrengdar á þann veg að þeir mættu ekki stunda fjárfestingarbankastarfsemi.
• Ákvæði um að rekstur sparisjóðs gæti verið í höndum hlutafélags og að sparisjóðir gætu breytt rekstrarformi sínu í hlutafélag voru aftur færð í lög.
• Skilyrði voru sett fyrir því að fjármálafyrirtæki mætti kalla sig sparisjóð.
• Ákvæði um að sparisjóður skyldi ráðstafa að lágmarki 5% af hagnaði sínum til samfélagslegra verkefna voru færð í lög.

Frumvarpið var samþykkt 29. júní 2012 og tók lögin gildi 5. júlí sama ár.

4.8.8.2 Meginatriði laganna

Starfsheimildir sparisjóða þrengdar

Með upphaflegu frumvarpi til laganna stóð til að skilja á milli heimilda sparisjóða og viðskiptabanka til þess að stunda fjárfestingarbankastarfsemi þannig að sparisjóðir hefðu ekki heimildir til að stunda verðbréfaviðskipti fyrir eigin reikning eða viðskipti og þjónustu með fjármálagerninga, sbr. 7. tölul. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 161/2002. Með breytingartillögu meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar var fallið frá því og var aðeins ákvæðum um starfsheimildir sparisjóða sem starfa á staðbundnu, afmörkuðu starfssvæðum breytt á þann veg að heimildir þeirra takmörkuðust við hefðbundna viðskiptabankaþjónustu. Þannig fæli starfsleyfi slíks sparisjóðs í sér eftir breytinguna heimild til almennra innlána og útlána, auk útgáfu rafeyris, og var ekki gert ráð fyrir að sparisjóðir sem þessir stunduðu fjárfestingabankastarfsemi af neinu tagi. Sparisjóðir sem hafa að lágmarki 5 milljónir evra í stofnfé eða hlutafé og skilgreina starfsemi sína ekki á afmörkuðu staðbundnu starfssvæði lúta ekki þessum takmörkunum. Þverpólitísk sátt virðist hafa ríkt um þessa breytingu. Tryggvi Þór Herbertsson þingmaður taldi breytinguna skref í rétta átt og sagði meðal annars við umræður um málið:

Ég er almennt þeirrar skoðunar eftir áfallið sem heimurinn hefur orðið fyrir í sambandi við fjármálakerfið að áhættusækin fjárfestingarbankastarfsemi og hefðbundin viðskiptabankastarfsemi þar sem innlán eru tryggð eigi ekki samleið. Fjárfestingarbankastarfsemi er í eðli sínu áhættusækin og hún á að vera það, verður að vera það, en að áhættan geti orðið það mikil að hún rúlli yfir í viðskiptabanka sem eru með tryggða innlánsreikninga finnst mér ekki hægt.273

Þrátt fyrir almenna sátt um takmarkanirnar töldu ýmsir að frumvarpið fæli í sér óeðlilega mikla þrengingu á starfsheimildum þessara sparisjóða. Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar lagði því til þá breytingu, sem var svo samþykkt, að sparisjóðum yrði heimilt að afla sér starfsheimilda verðbréfafyrirtækis, kysu þeir að gera svo, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Ákvæði um hlutafélagasparisjóði og hlutafélagavæðingu sparisjóða færð á ný í lög

Opnað var aftur fyrir þann möguleika að rekstrarformi sparisjóðs yrði breytt úr sjálfseignarstofnun í hlutafélag, en eins og áður segir féllu ákvæði þess eðlis brott með lögum nr. 76/2009. Var breytingin talin mikilvægur liður í að auðvelda starfandi sparisjóðum að sækja sér eigið fé á markaði. Helgi Hjörvar, formaður efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis, sagði í umræðum á Alþingi:

Hér er fyrst og fremst verið að leitast við að skapa sparisjóðunum betri starfsskilyrði í landinu og það er góðra gjalda vert. Það er fyrst og fremst gert með því að greiða fyrir hlutafélagavæðingu sparisjóðanna. Það form á rekstri sparisjóðanna sem reynt var að halda í er einfaldlega komið að endimörkum og þetta kerfi verður ekki rekið áfram öðruvísi en gefa kost á hlutafélagavæðingu. Það þarf ný eigendaframlög inn í sparisjóðina til þess að þeir geti orðið samkeppnisafl á markaði. Slík framlög gera kröfur um arðsemi og rekstrarform sem væntanlega hlutafélagaformið fyrst og fremst mun geta uppfyllt.274

Lilja Mósesdóttir, þingmaður, var mótfallin breytingunni og greiddi atkvæði gegn henni. Taldi hún að með því að heimila sparisjóðum að taka upp hlutafélagaformið væri í raun verið að gefast upp á því verkefni að endurreisa sparisjóðakerfið á félagslegum grunni í þágu samfélagsins:

Ég er þeirrar skoðunar að breyting á rekstrarformi muni ekki aðeins leiða til þess að meiri hætta verði á því að sparisjóðir fari út í áhættusama starfsemi heldur tel ég að mikil hætta sé á því að þessi breyting muni gera sparisjóðina að auðveldari bráð fyrir viðskiptabankana að yfirtaka. Ástæðan er sú að heimild til að breyta sparisjóði í hlutafélag tryggir ekki að viðskiptavinirnir komi allir hlaupandi og vilji eiga viðskipti við sparisjóðina eftir að búið er að breyta rekstrarforminu. Margir tryggir viðskiptavinir sparisjóðanna voru í sparisjóðum sem var breytt í hlutafélög. Ég nefni sem dæmi SPRON og Byr sem upplifðu það að sjóðurinn sem þeir völdu til að vera með innstæður sínar á tryggari stað en annars væri innan fjármálakerfisins var gerður af stofnfjáreigendum að einhvers konar vogunarsjóði. Lánaðir voru út miklir peningar til stofnfjáreigenda sem voru þá orðnir eigendur sparisjóðanna og tengdra aðila, jafnvel barna þessara eigenda. Margir tryggir viðskiptavinir sparisjóðakerfisins eru því brenndir eftir hlutafélagavæðinguna hinni fyrri og munu ekki færa viðskipti sín yfir í sparisjóðina við það að rekstrarforminu sé breytt úr sjálfseignarstofnun í hlutafélag.275

Heimild sparisjóðs til þess að taka upp hlutafélagaform samkvæmt ákvæðum laga nr. 77/2012 er sambærileg þeirri heimild sem sparisjóðum var upphaflega veitt með lögum nr. 71/2001 þegar hlutafjárvæðing sparisjóða var fyrst heimiluð og rökstudd með svipuðum hætti, þótt umhverfið væri þá orðið allt annað, en heimildin frá 2001 var síðan felld niður með lögum nr. 76/2009. Þannig var kveðið á um að 2/3 hlutar stofnfjáreigenda sem mættu á löglega boðaðan fund þyrftu að samþykkja tillögu um að breyta sjálfseignarstofnun í hlutafélag. Að því loknu myndi sparisjóðurinn stofna hlutafélag sem myndi síðan yfirtaka sjálfseignarstofnunina með samruna samkvæmt ákvæðum hlutafélagalaga. Önnur ákvæði VIII. kafla laga um fjármálafyrirtæki voru löguð að umræddri breytingu. Þannig var tiltekið að ákvæði hlutafélagalaga giltu um tilgreiningu á rekstrarformi hlutafélagasparisjóðs, auk þess sem framsetningu kaflans var breytt í A-hluta og B-hluta. Í A-hluta er að finna ákvæði sem eiga við um alla sparisjóði en í B-hluta eru þau sérákvæði sem eiga aðeins við um sjálfseignarstofnanir sem eru sparisjóðir.

Samfélagsleg markmið og ráðstöfun 5% hagnaðar

Eitt af markmiðum með lagabreytingunni var að skerpa á því samfélagslega hlutverki sem sparisjóðunum er ætlað að gegna. Þannig var það fest í lög að fjármálafyrirtæki þyrftu að uppfylla þrjú skilyrði til að mega kalla sig sparisjóð:

• Skilgreina í samþykktum sínum samfélagslegt og svæðisbundið hlutverk sitt.
• Ráðstafa að lágmarki sem svarar til 5% af hagnaði til samfélagslegra verkefna.
• Hafa starfsleyfi sem sparisjóður.

Hvergi í lögunum er skilgreint hvað telst til samfélagslegra verkefna en gert ráð fyrir að þau geti verið fjölbreytileg og á sviði menningar-, íþrótta- og líknarmála og samfélagslegrar uppbyggingar.

Reglur um samruna og yfirtöku skýrðar

Loks voru möguleikar sparisjóða sem starfa sem sjálfseignarstofnanir til samruna og yfirtöku auknir og skýrðir. Nýtt ákvæði var fært í lög um fjármálafyrirtæki, í 72. gr. um samruna sparisjóðs sem er sjálfseignarstofnun við annan sparisjóð eða fjármálafyrirtæki þannig að sjálfseignarstofnuninni væri slitið. Í 2. mgr. ákvæðisins er fjallað um framkvæmd samruna tveggja sparisjóða. Við þær aðstæður skyldi skipta endurgjaldi fyrir hina yfirteknu stofnun milli stofnfjáreigenda í samræmi við hlutdeild stofnfjár í eigin fé sparisjóðsins eins og það var samkvæmt efnahagsreikningi við sameininguna. Óráðstafað eigið fé skyldi síðan renna saman við óráðstafað eigið fé hins sameinaða sparisjóðs. Væri óráðstafað eigið fé neikvætt, skyldi stofnfé lækkað til jöfnunar taps áður en til samruna kæmi. Þá er gert ráð fyrir því í 3. mgr. ákvæðisins að sparisjóður sem er sjálfseignarstofnun geti sameinast hlutafélagi, en þar var um að ræða nánari útfærslu á reglu sem áður var að finna í 3. mgr. 106. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Ákvæðið gerir ráð fyrir að í slíku tilviki sé sjálfseignarstofnuninni slitið og að endurgjald til stofnfjáreigenda verði ekki hærra en sem nemur hlut þeirra í eigin fé sparisjóðsins. Sé óráðstafað eigið fé til staðar, skal það renna til nýrrar sjálfseignarstofnunar sem hefur það hlutverk að sinna samfélagslegum verkefnum sparisjóðsins. Með þessu átti að tryggja að sparisjóður yrði ekki tekinn yfir af hlutafélagi til þess að koma höndum yfir eigið fé sparisjóðsins umfram stofnfé.276

4.9 Starfsumhverfi sparisjóða í nágrannalöndunum

Hér verður gerð grein fyrir starfsumhverfi sparisjóða í helstu nágrannalöndum okkar. Sérstök áhersla er á þróun mála í Danmörku og Noregi, enda hefur lengst af verið horft til þessara tveggja landa við lagasetningu hérlendis, m.a. um sparisjóði. Þá er einnig fjallað um sparisjóði í Svíþjóð og Þýskalandi.

4.9.1 Sparisjóðir í Danmörku

4.9.1.1 Uppruni og lagarammi

Upphaf hinnar alþjóðlegu sparisjóðahreyfingar í byrjun 19. aldar má rekja til stofnunar fyrstu sparisjóðanna í Englandi sem urðu fyrirmynd sparisjóða í öðrum löndum.277 Í Danmörku var fyrsti sparisjóðurinn, Spare- og lånekasse for Grevskabet Holsteinborg, settur á laggirnar 1810, en fyrsta heildstæða danska löggjöfin um starfsemi sparisjóða var sett 70 árum síðar, árið 1880. Fyrstu heildstæðu dönsku lögin um starfsemi banka voru á hinn bóginn ekki sett fyrr en árið 1919. Meginhlutverk sparisjóðanna var að taka á móti innlánum og veita almennum borgurum lánsfé og að baki stofnun lá hugsjón um mannúðar- eða góðgerðarstarfsemi.278

Í lögskýringargögnum með dönsku sparisjóðalögunum frá 1880279 kom fram að með hliðsjón af fjölgun sparisjóða og auknu rekstrarumfangi þeirra hefði ekki lengur þótt fært að láta þá afskiptalausa, enda fælust samfélagslegir hagsmunir í því að setja reglur um starfsemi þeirra og hafa eftirlit með þeim. Í áliti meiri hluta nefndarinnar sem stóð að frumvarpinu kom fram að það væri nokkrum vandkvæðum bundið að gera greinarmun á bönkum og sparisjóðum, ekki síst vegna þess hve starfsemi þeirra hefði blandast á undanförnum árum. Því næst sagði að slík samblöndun þætti ekki æskileg og að frumvarpið gengi út frá þeirri afstöðu. Í raun ættu þessi tvö rekstrarform lítið sameiginlegt. Munurinn á þeim lægi þó ekki í því að greina á milli viðskipta sem teldust bankaviðskipti og annarra viðskipta sem teldust sparisjóðaviðskipti, heldur í markmiði viðskiptanna og því hvernig þau færu fram. Þannig stefndu bankar að því að nýta allar tekjur sínar til ávinnings fyrir eigendur sína, en sparisjóðir veittu aðeins fyrirfram ákveðnum hluta tekna sinna til þeirra sem stæðu að rekstrinum.280

Nánar var vikið að greinarmun á sparisjóðum og öðrum fjármálafyrirtækjum sem tóku á móti innlánum í lögskýringargögnum með næstu heildarlögum á þessu sviði, en þau voru sett árið 1919. Þar kom fram að helsti munurinn fælist í því að sparisjóðir hefðu, ólíkt öðrum fjármálafyrirtækjum, að aðalmarkmiði að gæta að öryggi innstæðna í sínum fórum.281

Þriðja heildarlöggjöfin um starfsemi sparisjóða í Danmörku var sett árið 1937, en í athugasemdum með frumvarpi til laganna var í fyrsta sinn vikið sérstaklega að þeim mikilvæga greinarmun á bönkum og sparisjóðum að danskir sparisjóðir væru sjálfseignarstofnanir (d. selvejende institutioner) sem hefðu það ekki að markmiði, ólíkt atvinnufyrirtækjum almennt, að stuðla að hagnaði fyrir stofnendur, ábyrgðarmenn eða aðra þátttakendur í starfseminni, heldur ættu þeir aðeins að veita innstæðueigendum þjónustu með því að varðveita innstæður þeirra á sem öruggastan hátt um leið og þeir kæmu til móts við lánsþörf á eins lágum vöxtum og aðstæður leyfðu.282 Þetta var einnig orðað svo að sparisjóðir legðu ríkari áherslu en bankar á öryggi í fjárfestingum sínum, fremur en hagnað af þeim.283

Lögin frá 1937 giltu með nokkrum breytingum allt fram til ársins 1975, en þá tóku í fyrsta sinn gildi í Danmörku sameiginleg lög um starfsemi banka og sparisjóða.284 Í þessu samhengi má minna á að Danir gengu í Evrópubandalagið (síðar Evrópusambandið) árið 1973. Lögin frá 1975 byggðu áfram á því að sparisjóðir teldust sjálfseignarstofnanir. Hvorki stofnendur, ábyrgðarmenn né aðrir þátttakendur í starfseminni gátu því talist eigendur fjármuna eða hagnaðar sparisjóðsins.285 Með lögunum voru starfsheimildir sparisjóða víkkaðar út og urðu sambærilegar starfsheimildum banka.286

Lögunum frá 1975 var breytt árið 1980 í tilefni af fyrstu bankatilskipun Evrópubandalagsins. Þeim hefur síðan verið breytt nokkrum sinnum eftir það. Óhætt er að segja að á 9. áratug síðustu aldar hafi ákveðin stefnubreyting gert vart við sig í viðhorfi stjórnvalda til starfsemi fjármálafyrirtækja í Danmörku. Árið 1988 kom út skýrsla nefndar sem iðnaðarráðherra hafði skipað til að fara yfir framtíð starfsumhverfis dansks atvinnulífs. Þar kom meðal annars fram að afkoma fjármálageirans væri háð því að ríkisvaldið viðurkenndi að það að fást við peninga og áhættu væri aðallega starfsemi sem einkaaðilar fengjust við með sama hætti og viðskipti með vörur og þjónustu almennt. Því væri dönskum hagsmunum best borgið ef fjármálafyrirtækjum yrði veitt sem mest svigrúm til að laga sig að samkeppnisaðstæðum á alþjóðlegum fjármálamörkuðum. Aðeins einu ári áður hafði á hinn bóginn komið út skýrsla annarrar nefndar á vegum iðnaðarráðherra þar sem megináhersla virtist lögð á það hlutverk fjármálafyrirtækja að tryggja öryggi innstæðna og ekki talin þörf á að veita þeim víðtækari starfsheimildir. Samkvæmt yngri skýrslunni var aftur á móti talið rétt að veita fjármálafyrirtækjum víðtækari starfsheimildir og þróaðist löggjöf í samræmi við það næstu árin. Með yngri skýrslunni varð því ákveðin stefnubreyting í Danmörku hvað starfsheimildir fjármálafyrirtækja snerti.287

Með lögum nr. 816/1988 var lögum um banka og sparisjóði breytt og dönskum sparisjóðum veitt heimild til að breyta rekstrarformi sínu úr sjálfseignarstofnun í hlutafélag. Ein helsta röksemdin fyrir lagabreytingunni var sú afstaða löggjafans að jafna bæri samkeppnisstöðu sparisjóða gagnvart bönkum með því að veita sparisjóðum tækifæri til að afla utanaðkomandi eiginfjárframlaga á sama hátt og bankar. Því hefur verið haldið fram í fræðilegri umræðu að eftir lagabreytinguna hafi lögfræðilegur munur á bönkum og sparisjóðum, sem nýttu sér fyrrnefnda heimild, að mestu leyti legið í ólíkri nafngift á starfsemi þeirra fremur en efnislegum mun.288

Á næstu árum voru starfsheimildir banka og sparisjóða í Danmörku rýmkaðar þó nokkuð. Þá hefur gildandi lögum um fjármálafyrirtæki (lov nr. 453/2003 om finansiel virksomhed), sem tóku gildi 1. janúar 2004, verið breytt margsinnis.289

Í 12. gr. laganna er enn sem fyrr kveðið á um að sparisjóðir skuli reknir í formi sjálfseignarstofnana. Bankar skulu á hinn bóginn reknir sem hlutafélög. Í 207. gr. er þó kveðið á um að sparisjóðum sem starfað hafa frá 1. janúar 1989 sé heimilt að færa rekstur sinn yfir í hlutafélag að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Í 7. gr. laganna er vikið að skilyrðum sem uppfylla þarf ef ætlunin er að stofna nýja lánastofnun en þar segir meðal annars að lögaðili sem áformi slíkt þurfi að hafa í það minnsta átta milljónir evra í hlutafé. Þar sem sparisjóðir eru sjálfseignarstofnanir er ljóst að nýstofnaður sparisjóður hefur ekki hlutafé. Sú ályktun hefur verið dregin af þessu að samkvæmt gildandi lögum verði ekki stofnaðir nýir sparisjóðir í Danmörku, heldur aðeins bankar. Þessi niðurstaða er studd afdráttarlausum ummælum í lögskýringargögnum sem fylgdu lögunum.290

Æðsta vald í dönskum sparisjóðum er í höndum fulltrúaráðs, en það skal skipað að lágmarki 21 fulltrúa sem kjörnir eru til fjögurra ára í senn. Innstæðueigendur og ábyrgðarmenn sparisjóðs kjósa fulltrúaráðið en stjórn sparisjóðs er skipuð af fulltrúaráðinu til fjögurra ára í senn að hámarki.

4.9.1.2 Breytingar á starfsumhverfi

Áður fyrr voru sparisjóðir mikilvægar fjármálastofnanir í Danmörku, einkum fyrir landbúnað og á vettvangi samvinnuhreyfingarinnar, en einnig fyrir láglaunafólk í borgum. Raunar hefur því verið haldið fram að sparisjóðir hafi verið mikilvægari í Danmörku en sambærilegar stofnanir í mörgum öðrum löndum. Nú eru sparisjóðir hins vegar að miklu leyti úr sögunni í Danmörku.291

Með lögum um sparisjóði frá 1937 var lögð áhersla á að viðskiptabankar og sparisjóðir störfuðu á ólíkum mörkuðum. Þannig var fjármálamarkaði skipt upp í einingar, ekki einungis fyrir viðskiptabanka og sparisjóði, heldur einnig fyrir veðlánastofnanir og tryggingafélög. Viðskiptabönkum var aðallega ætlað að þjóna viðskiptalífinu en sparisjóðir launþegum, smákaupmönnum, bændum o.s.frv. með því að taka við innlánum og lána fé gegn fasteignaveðum og öðrum traustum tryggingarréttindum. Einnig var sparisjóðum óheimilt að stunda viðskipti með hlutabréf, erlendan gjaldeyri o.fl.

Árið 1947 var Samband danskra sparisjóða stofnað. Það gegndi lykilhlutverki í samvinnu og samhæfingu á starfsemi sparisjóða og miðaði að því að draga fram sameiginlegar sögulegar rætur sparisjóðanna og halda á lofti þeirri skoðun að þeir væru raunverulegur valkostur við hlið viðskiptabanka. Viðskiptabankarnir dönsku höfðu á hinn bóginn lent í nokkrum hremmingum á árunum milli stríða og ímynd þeirra laskast, bæði meðal almennings og þingmanna. Jafnframt dróst markaðshlutdeild þeirra saman. Hafa verður í huga að allt frá árinu 1935 var í gildi samkomulag sparisjóða og viðskiptabanka við danska seðlabankann um hámarksvexti á innlánum.292 Þetta takmarkaði samkeppni verulega uns samkomulagið var numið úr gildi árið 1973 vegna þrýstings frá viðskiptabönkum. Sparisjóðirnir dönsku stóðu ekki í samkeppni hver við annan með sama hætti og viðskiptabankarnir. Þvert á móti skiptu þeir með sér markaðnum og deildu kostnaði við markaðssetningu, upplýsingakerfi o.fl. Þannig litu einstakir sparisjóðir á sig sem hluta af sameiginlegri hreyfingu fremur en sjálfstæð fyrirtæki í viðskiptum.

Miklar breytingar urðu á dönsku efnahagslífi á árunum eftir seinni heimsstyrjöld og á sjöunda áratug 20. aldar hafði iðnaður tekið við af landbúnaði sem meginatvinnuvegur Dana. Þessar breytingar kölluðu á breytta fjármálaþjónustu sem sparisjóðum reyndist erfitt að veita innan ramma gildandi laga. Samband danskra sparisjóða reyndi að bregðast við þessari þróun með því að skipta landinu upp í tíu markaðssvæði með það fyrir augum að sparisjóðir innan hvers svæðis sameinuðust. Jafnframt tók sparisjóðasambandið að þrýsta á stjórnvöld um að starfsheimildir þeirra yrðu rýmkaðar og náðist það fram með lögunum sem tóku gildi í byrjun árs 1975.

Eftir sem áður lá munurinn á sparisjóðum og viðskiptabönkum í skiptingunni í litlar staðbundnar stofnanir og stór fyrirtæki sem störfuðu á landsvísu. Samhliða harðnandi samkeppni og auknu markaðsfrelsi breyttist framtíðarsýn sparisjóðanna. Þetta endurspeglaðist í kröfu Sambands danskra sparisjóða um miðjan níunda áratug 20. aldar um að sparisjóðir fengju heimild til þess breyta rekstrarformi sínu úr sjálfseignarstofnun í hlutafélag. Engin teljandi andstaða virðist hafa verið við þessi áform hjá einstökum sparisjóðum. Eins og áður segir var þeim veitt þessi heimild með lögunum sem tóku gildi 1. janúar 1989. Í framhaldinu runnu margir sparisjóðir saman eða sameinuðust viðskiptabönkum.

Í ritgerð sinni heldur Per H. Hansen því fram að samruni sambands danskra sparisjóða og danska bankasambandsins í ein heildarsamtök (Finansrådet) 1. janúar 1990 hafi falið í sér táknræn endalok sparisjóðanna í Danmörku. Víst er að flestir danskir sparisjóðir hafa liðið undir lok, í það minnsta í þeim skilningi að sparisjóðirnir sem eftir standa eru naumast sparisjóðir í upphaflegri merkingu orðsins heldur eru þeir ekkert annað en litlir viðskiptabankar og halda sparisjóðahugsjóninni ekki lengur á lofti.

4.9.1.3 Samruni sparisjóða

Meginmarkmiðið með því að leyfa sparisjóðum að breyta rekstrarfyrirkomulagi sínu í hlutafélög var að auka möguleika þeirra til að afla eigin fjár til rekstrarins. Samkvæmt dönskum lögum geta sparisjóðir valið um tvær leiðir til að breyta sér í hlutafélög. Annars vegar getur sparisjóður runnið saman við hlutafélag sem stofnað er um reksturinn þannig að eignir sparisjóðsins að frádregnum skuldum eru færðar í sjóð sem verður hluthafi í hlutafélaginu og hefur það markmið að stunda sparisjóðsstarfsemi með eignarhaldi í sparisjóðshlutafélagi (d. fondsmodellen). Hins vegar getur samruni orðið með sparisjóði og hlutafélagi þannig að eignir sparisjóðsins að frádregnum skuldum eru bundnar í varasjóði hlutafélagsbankans (d. reservefondsmodellen, indkapslingsmodellen).

Til að breyta megi sparisjóði í hlutafélag þarf fulltrúaráð sparisjóðsins að veita samþykki sitt, en eins og áður segir er æðsta vald í sparisjóði í höndum þess. Hafi fulltrúaráðið samþykkt slíka breytingu öðlast sparisjóðurinn sams konar heimildir og hlutafélagsbankar til að afla eigin fjár.

Ef breyta á sparisjóði í hlutafélag verður hann að eiga eða stofna hlutafélag sem er að fullu í eigu sparisjóðsins og getur tekið við rekstrinum. Að því búnu semur sparisjóðurinn samrunaáætlun þar sem miðað er við að hlutafélagið haldi áfram þeim rekstri sem sparisjóðurinn hafði áður með höndum og að sparisjóðurinn líði undir lok. Í þeirri áætlun verða að vera upplýsingar um þá hluti sem eiga að koma í staðinn fyrir eignir og skuldir sparisjóðsins og um áskriftarréttindi stofnfjáreigenda í hinu nýja sparisjóðshlutafélagi.

Þegar sparisjóði er breytt í hlutafélag samkvæmt þessum tveimur leiðum gilda um málsmeðferðina sömu reglur og um samruna hlutafélaga.

Í stuttu máli gengur breytingin í sparisjóðshlutafélag þannig fyrir sig:293

1. Sparisjóður undirbýr samrunaskjöl vegna samrunans milli sparisjóðsins og hlutafélagsins.

2. Sparisjóðurinn stofnar sjóð.

3. Samruninn er samþykktur í sparisjóðnum og hlutafélaginu og hlutir sem svara til verðmætis nettóeigna sparisjóðsins flytjast yfir í sjóðinn.

4. Fjármálaeftirlitið veitir hlutafélaginu heimild til að starfa sem lánastofnun.

5. Fjármálaeftirlitið samþykkir samrunann.

6. Leyfi sparisjóðsins, sem breytt var í sparisjóðshlutafélag, er afturkallað.

Sé sú leið farin að breyta sparisjóði í hlutafélag með því að stofna eignarhaldssjóð verður sparisjóður að stofna sjóð og skilgreina tilgang hans og markmið svo að með honum skuli starfrækt sparisjóðsstarfsemi í hlutafélagaformi. Þessu næst verður samruni milli sparisjóðsins og hlutafélagsins en eignarhaldssjóðurinn fær alla hluti í hinu nýja sparisjóðshlutafélagi í skiptum fyrir eignir sparisjóðsins að frádregnum skuldum hans. Í framhaldinu veitir fjármálaeftirlitið hinu nýja sparisjóðshlutafélagi starfsleyfi að uppfylltum öðrum lagaskilyrðum. Velja skal að minnsta kosti þrjá stjórnarmenn í eignarhaldssjóðinn, sem varðveitir hið upphaflega eigið fé sparisjóðsins, úr hópi stjórnarmanna í sparisjóðshlutafélaginu. Þannig er ætlunin að tryggja tengsl sjóðsins og hins nýja sparisjóðshlutafélags.294

Sé sú leið farin að breyta sparisjóði í hlutafélag með því að flytja stofnfé í varasjóð sparisjóðshlutafélags er fyrst komið á fót bundnum varasjóði í sparisjóðshlutafélaginu. Eignir sparisjóðsins að frádregnum skuldum eru svo fluttar í varasjóðinn. Sömu reglur gilda um málsmeðferðina og við stofnun eignarhaldssjóðs. Markmiðið er að tryggja að ekki yrði greiddur arður úr hlutafélagi á sama tíma og hinum bundna varasjóði væri ráðstafað til að jafna tap.295 Heimilt er að verja hinum bundna varasjóði til að jafna tap sem frjálsir sjóðir félagsins nægja ekki til að jafna.

Eins og áður segir gilda um slíkan samruna ákvæði laga um hlutafélög og einkahlutafélög þannig að sparisjóðshlutafélagið tekur við öllum réttindum og skyldum sparisjóðsins. Sparisjóðsstarfsemin heldur áfram í hlutafélaginu en sjálfseignarstofnunin líður undir lok. Þessi breyting verður án þess að til skuldaraskipta komi þar sem sparisjóðshlutafélagið tekur við öllum réttindum og skyldum sparisjóðsins.296

Þótt heimildinni til að breyta sparisjóði í hlutafélagssparisjóð hafi einkum verið ætlað að tryggja að sparisjóðir gætu aflað sér eigin fjár er í lögum miðað við að eigið fé sparisjóðshlutafélaga verði varið til almannaheilla við slit þeirra.

Sé samþykkt að breyta sparisjóði í hlutafélag geta stofnfjáreigendur valið milli þess að fá hlutabréf í hinu nýja sparisjóðshlutafélagi fyrir stofnfjárhluti sína eða að fá greidda þá fjárhæð í peningum sem ætla má að stofnfjárhlutir þeirra svari til. Samþykktir hins nýja sparisjóðshlutafélags eiga að geyma ákvæði um takmarkanir á atkvæðisrétti hluthafa, en samþykktirnar skulu tryggja að gætt sé þess stofnfjáreigendalýðræðis sem gilt hafi. Þessi krafa gildir í fimm ár eftir að sparisjóði er breytt í hlutafélag.

4.9.2 Sparisjóðir í Noregi

4.9.2.1 Uppruni og lagarammi

Christiania Sparebank var fyrsti norski sparisjóðurinn, stofnaður árið 1822. Sparisjóðum fjölgaði síðan ört í Noregi. Þeir voru orðnir 25 árið 1840, árið 1850 voru þeir 90 talsins, árið 1860 voru þeir 174 og árið 1880 höfðu verið stofnaðir yfir 300 sparisjóðir þar í landi.297 Flestir urðu þeir árið 1929, 633 talsins. Árið 1990 hafði þeim hins vegar fækkað mikið og voru þeir þá rúmlega 140, en sú þróun hefur meðal annars verið rakin til samruna margra sparisjóða.298 Árið 2011 störfuðu 112 sparisjóðir í Noregi.299

Fyrstu norsku lögin um sparisjóði voru sett árið 1824 en þau innihéldu fáeinar reglur um rekstur sparisjóða. Ítarlegri lög voru sett árið 1887 og aftur árið 1924.300 Norskir sparisjóðir voru að jafnaði sjálfseignarstofnanir (no. selveiende stiftelser).301 Árið 1961 voru enn á ný sett heildarlög um starfsemi sparisjóða en í þeim var kveðið á um auknar starfsheimildir þeirra og varð munur á rekstrarumhverfi sparisjóða og viðskiptabanka þá minni en áður. Þessi þróun hélt áfram og eftir lagabreytingu árið 1977 giltu í raun sömu reglur um starfsemi sparisjóða og viðskiptabanka. Þróunin var því áþekk því sem gerðist í Danmörku.302

Árið 1987 var lögunum breytt og sparisjóðum veitt heimild til að afla sér aukins fjár á mörkuðum. Sparisjóðir sem nýttu sér heimildina öfluðu hins nýja eigin fjár með útgáfu svokallaðra stofnsjóðsskírteina (no. grunnfondsbevis) og svipaði því að mörgu leyti til hlutafjár.303 Slík skírteini voru til að mynda skattlögð með sama hætti og hlutafjáreign og þau mátti skrá í kauphöll. Ekki var gert ráð fyrir sérstökum takmörkunum á viðskipti með þau, ólíkt því sem almennt gilti um stofnfjárbréf íslenskra sparisjóða. Meginmunurinn á stofnsjóðsskírteinum og hlutabréfum var sá að þeim fylgdu ekki sömu stjórnunarréttindi og hlutabréfum. Eigendur stofnsjóðsskírteina gátu með öðrum orðum ekki haft sömu áhrif á stjórnun sparisjóðsins og hluthafar í hlutafélagi. Árið 2009 var reglum um norsk stofnsjóðsskírteini breytt og þau nefnd eiginfjárskírteini (n. egenkapitalbevis), og urðu skírteinin við það enn líkari hlutabréfum en áður.304 Með þessum breytingum var komið til móts við óskir sparisjóða um að auðvelda þeim að afla eigin fjár hjá fjárfestum á markaði.305

Eftir áralangar umræður í norsku þjóðfélagi var sparisjóðum heimilað með lögum árið 2002 að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélög, en eins og áður kom fram hafði dönskum sparisjóðum verið veitt sambærileg heimild árið 1988. Um sparisjóði sem ekki breyttu rekstrarformi sínu í hlutafélög giltu áfram sérreglur norsku sparisjóðalaganna í stað laga um hlutafélög. Árið 2009 var svo komið að margar félagaréttarlegar reglur um starfsemi sparisjóða voru taldar úreltar. Til að bregðast við því var þremur nýjum köflum bætt við norsk lög um fjármálafyrirtæki.306 Yfirlýstur tilgangur þessara lagabreytinga var að færa löggjöfina til nútímalegra horfs. Þetta skyldi meðal annars gert með stofnfjárskírteinum (eiginfjárskírteinum) sem atkvæðisréttur fylgdi í fjármálastofnunum sem ekki eru reknar sem hlutafélög, t.d. sparisjóðum. Sparisjóðirnir höfðu bent á þörfina á nýjum reglum um stofnfjárskírteini sem væru betur til þess fallnar að afla þeim sparisjóðum eigin fjár sem á því þyrftu að halda. Þess konar breytingar hefðu einnig mikla þýðingu til þess að bregðast við meiriháttar breytingum á eðli og hlutverki sparisjóða á bankamarkaði.307 Þá voru gerðar lagabreytingar sem vörðuðu skipulag sparisjóða og ýmis félagaréttarleg álitamál en í eldri lögum var einungis að finna dreifð lagaákvæði um þessi mál. Enn fremur höfðu sparisjóðir, einkum þeir stærri, lagt áherslu á að breyting í hlutafélagsbanka yrði að vera valkostur við skipulagsbreytingar.308 Með þessum lagabreytingum varð staða hinna nýju stofnfjárskírteina (eiginfjárskírteina) að mestu leyti hin sama og staða hlutabréfa. Þá var reglum um samruna og aðrar skipulagsbreytingar sparisjóða breytt.309

Samkvæmt lögunum þurfa í það minnsta 20 manns eða eitt eða fleiri sveitarfélög að standa að stofnun sparisjóðs. Sérhver sparisjóður skal hafa fulltrúaráð, eftirlitsnefnd (einkum með áherslu á endurskoðun) og stjórn. Fulltrúaráðinu ber að tryggja að sparisjóðurinn starfi í samræmi við lög, samþykktir sparisjóðsins og ákvarðanir fulltrúaráðsins. Þrír til fjórir hópar hafa áhrif á skipan fulltrúaráðsins, nánar tiltekið innstæðueigendur, starfsmenn, sveitarstjórnarmenn og loks handhafar eiginfjárskírteina, hafi slík skírteini verið gefin út af sjóðnum. Áhrif þessara hópa fara að nokkru leyti eftir samþykktum hvers sparisjóðs, en þó er mælt fyrir um það í lögunum að þrír af hverjum fjórum meðlimum fulltrúaráðsins skuli valdir af öðrum en starfsmönnum viðkomandi sparisjóðs. Enn fremur er kveðið á um að í sparisjóðum sem gefið hafa út eiginfjárskírteini velji handhafar slíkra skírteina að minnsta kosti fimmtung fulltrúaráðsins en þó aldrei fleiri en tvo af hverjum fimm fulltrúum. Stjórn sparisjóðs stýrir starfsemi hans í samræmi við lög, samþykktir sjóðsins og ákvarðanir fulltrúaráðsins.

4.9.2.2 Breytingar á starfsumhverfi

Í nýlegri skýrslu norska fjármálaráðuneytisins segir að sparisóðir hafi um tæplega 200 ára skeið verið hornsteinn í norska bankakerfinu. Eitt einkenni sparisjóðanna hafi verið þátttaka í góðgerðarmálum, þar sem þeir hafi veitt fé í þágu almannahagsmuna í nærsamfélagi sínu. Góðgerðarstarfsemi af þeim toga sé eitt afbrigði samfélagslegrar ábyrgðar. Góðgerðarstarfsemin hafi tekið breytingum í tímans rás en fjárveitingar til hennar aukist á umliðnum árum.310

Upp úr 1960 tók Samband norskra sparisjóða fyrirkomulag sparisjóða til skoðunar, meðal annars fjölda þeirra, og lagði til að sparisjóðum yrði fækkað. Norska fjármálaráðuneytið tók undir það í fjölmörgum skýrslum sínum til norska þingsins og taldi heppilegt að þeir sameinuðust og stækkuðu, en það yrði þó alfarið á ábyrgð þeirra sjálfra. Á árunum 1970 til 1980 fækkaði sparisjóðum í Noregi úr 493 í 322 og árið 1990 voru þeir orðnir 142.311

Þegar norskum sparisjóðum var veitt heimild til að breyta rekstarformi sínu í hlutafélög 2002 hafði hlutafélagavæðing sparisjóðanna verið rædd reglulega um árabil, meðal annars í þinginu, og voru skiptar skoðanir um ágæti hennar í Noregi. Helstu rökin með hlutafélagavæðingu voru þörfin á auknu eigin fé og stjórnunarlegt hagræði sem fælist í hlutafélagaforminu. Auk þess myndi heimildin liðka fyrir um samruna milli fjármálafyrirtækja sem væru miklum takmörkunum bundnir. Á móti voru ýmis rök færð gegn heimild til hlutafjárvæðingar og á það bent að engin gögn styddu þá fullyrðingu að hlutafélagaformið hefði kosti umfram sparisjóðsformið.312

Í skýrslu norska fjármálaráðuneytisins frá 2012, sem framar er getið, er tekið fram að fækkun sparisjóða bendi til að þeir hafi lagað sig að tækninýjungum og efnahagslegri og samfélagslegri þróun. Breytingar á fyrirkomulagi sparisjóða endurspegli þróun norsks efnahagslífs og þeirra krafna sem gerðar séu til lánastofnana í nútíma efnahagslífi; t.d. megi nefna að breytingar á norskri löggjöf um lánastarfsemi á níunda áratug 20. aldar hafi leitt til þess að staðbundnir sparisjóðir hafi þurft að horfast í augu við aukna samkeppni. Í kjölfarið hafi sparisjóðir þurft að bregðast við með því að skera niður kostnað. Þar á ofan hafi fjármálastarfsemi með tímanum orðið umfangsmeiri og meira krefjandi, t.d. með aukinni áherslu á upplýsingatækni og auknu framboði á þjónustu. Þróunin hafi verið sú að nú séu starfræktir fleiri stórir og meðalstórir sparisjóðir en áður.313

4.9.3 Sparisjóðir í Svíþjóð

4.9.3.1 Uppruni og lagarammi

Fyrsti sparisjóðurinn í Svíþjóð, Göteborgs sparbank, var stofnaður árið 1820. Ári síðar var stofnaður sparisjóður í Stokkhólmi og árið 1822 voru stofnaðir sparisjóðir í Mariestad, Vänersborg og Karlstad. Fyrirmyndin að stofnun sparisjóðanna var sótt til Bretlands.314 Fyrstu sparisjóðunum var ætlað að starfa í þágu framfara í samfélaginu og koma til móts við tiltekna þjóðfélagshópa; ætlunin var að koma til móts við þá sem minna höfðu milli handanna og gefa þeim kost á að leggja fyrir fé og ávaxta það. Hver sparisjóður lagaði sig að þörfum síns starfssvæðis. Fyrstu árin fjölgaði sparisjóðum ört í Svíþjóð og árið 1833 voru þeir orðnir 30. Þessi þróun hélt áfram og um miðjan áttunda áratug 19. aldar voru 325 sparisjóðir starfandi í Svíþjóð.315 Flestir sparisjóðir voru hefðbundnir að formi, þ.e. stofnaðir með því að einstaklingar lögðu fram stofnfé, en í einhverjum tilvikum voru sparisjóðir stofnaðir sem hlutafélög. Það var hins vegar bannað með lögum árið 1892 þegar fyrstu lögin um sparisjóði voru sett.

Fyrstu árin sem sparisjóðir störfuðu í Svíþjóð lánuðu þeir almennt smáar fjárhæðir enda var hlutverk þeirra að ávaxta sparifé og mæta lánaþörf hinna efnaminni. Þegar lánsþörf sveitarfélaga jókst upp úr 1860 tóku sparisjóðir að lána þeim til ýmissa opinberra framkvæmda.

Allt fram til 1875 störfuðu sparisjóðir ekki á grundvelli settra laga en það ár var gefin út konungleg tilskipun sem að þeim laut. Rökin fyrir tilskipuninni voru þau að sparisjóðir væru orðnir fjölmargir, u.þ.b. 300, og að þeir hefðu verulega fjármuni til varðveislu. Því væri tímabært að hið opinbera leitaðist við að tryggja rétt þeirra fjölmörgu sem hefðu hagsmuna að gæta.316 Þegar fyrstu lögin um sparisjóði voru sett árið 1892 voru 378 sparisjóðir starfandi í Svíþjóð. Í lögunum var gerður skýr greinarmunur á viðskiptabönkum og sparisjóðum. Hlutverk sparisjóða var fyrst og fremst að taka við sparifé almennings en hlutverk viðskiptabanka var að sinna viðskiptalífinu. Segja má að fyrstu 70 árin sem sparisjóðir störfuðu í Svíþjóð hafi starfsemi þeirra einkum miðað að því að ávaxta sparifé almennings. Þeir voru ekki reknir með það eitt fyrir augum að hagnast heldur voru þeir fyrst og fremst staðbundnar stofnanir í miklum tengslum við nærsamfélagið sem þeir þjónuðu. Þótt sænskir sparisjóðir hefðu upphaflega verið stofnaðir með það að meginmarkmiði að gera hinum efnaminni kleift að ávaxta fé sitt á öruggan hátt, hafði tilkoma þeirra ýmis önnur jákvæð áhrif: í fyrsta lagi varð til þéttriðið net staðbundinna lánastofnana; í öðru lagi lá sparifé almennings ekki iðjulaust heldur var nýtt til útlána og nytsamlegra verkefna; og, í þriðja lagi myndaðist staðbundinn, skipulegur fjármálamarkaður.317

Sænskum sparisjóðum var ekki kleift að keppa við viðskiptabanka á jafnræðisgrundvelli á fyrri hluta 20. aldar þar sem lög settu starfsemi þeirra ýmsar skorður. Sparisjóðirnir brugðust meðal annars við þessum aðstæðum með nánara samstarfi sín á milli og var Samband sænskra sparisjóða stofnað árið 1901. Talið er að stofnun sambandsins hafi verið forsenda fyrir frekari þróun sparisjóðanna. Sænskir sparisjóðir voru orðnir 391 árið 1901 og fram að stofnun sambandsins störfuðu þeir hver í sínu horni, án nokkurs formlegs samstarfs, og voru því ófærir um að mæta aukinni samkeppni lánastofnana kringum aldamótin 1900. Ekki stóðu allir sparisjóðir að stofnun sambandsins en aðilum þess fjölgaði verulega með tímanum.318 Árið 1923 voru sett ný lög um sparisjóði sem veittu þeim víðtækari starfsheimildir.

4.9.3.2 Breytingar á starfsumhverfi

Á sjötta áratug 20. aldar hófust umtalsverðar breytingar á sparisjóðunum í átt til nútímahorfs og héldu þær áfram næstu tvo áratugina. Árið 1969 voru sett ný sameiginleg lög um banka og sparisjóði. Meginatriði þeirra var að allar lánastofnanir fengu heimildir til að sinna öllum þáttum bankastarfsemi sem þá tíðkuðust.319 Samkeppni milli viðskiptabanka og sparisjóða varð því frjáls. Sparisjóðirnir nýttu sér þetta aukna frelsi og juku starfsemi sína að mun en Samband sænskra sparisjóða hafði um árabil barist fyrir lagabreytingum í þessa átt. Þróunin varð meðal annars sú að sparisjóðir tóku að beina sjónum sínum í meira mæli að þjónustu við fyrirtæki og jókst samkeppni á þeim markaði.320

Á áttunda og níunda áratug 20. aldar urðu miklar breytingar á sænska sparisjóðakerfinu og margir sparisjóðir sameinuðust. Á þessum tíma fór einnig að bera á efasemdum um ágæti þess að sparisjóðir væru sjálfseignarstofnanir sem hefðu ekki að meginmarkmiði að skila hagnaði. Var því meðal annars haldið fram að viðskiptahugmyndin að baki sparisjóðum og samfélagshlutverk þeirra væru óljós og að þeir gætu ekki náð sömu skilvirkni og samkeppnisaðilarnir. Í þessu sambandi var hlutafélagsformið nefnt sem valkostur við sjálfseignarstofnunarformið. Sérstaklega var rætt um þann ókost að sparisjóðir gætu ekki aflað sér eigin fjár á markaði eins og bankar.321 Mikil áhersla var því lögð á að sparisjóðum yrði heimilað að hlutafélagavæðast.

Árið 1990 lagði Samband sænskra sparisjóða til að sparisjóðum yrði gert kleift að hlutafélagavæðast og voru lög sem heimiluðu það sett árið 1991. Nú eru níu sparisjóðahlutafélög starfandi í Svíþjóð og 62 sparisjóðir af hefðbundnum toga.322

4.9.4 Sparisjóðir í Þýskalandi

Rekstrarform þýskra banka byggir í meginatriðum á þrískiptu kerfi. Í fyrsta lagi eru einkareknir viðskiptabankar, í öðru lagi samvinnubankar (þý. Genossenschaftsbanken) sem stofnaðir eru til að þjóna vissum starfsstéttum og loks fjármálastofnanir sem starfa í samfélagsþágu og samkvæmt sérstökum lögum hvers sambandslands (þý. öffentlich-rechtliche Kreditinstitute).323 Sparisjóðir tilheyra síðastnefnda flokknum.324

Fyrstu sparisjóðirnir í Þýskalandi voru settir á fót undir lok 18. aldar til að gefa verkafólki kost á að leggja til hliðar fé til að mæta áföllum og spara til elliáranna á öruggan hátt. Starfsemi sparisjóðanna óx ört og fóru þeir fljótlega að veita kaupmönnum og litlum og meðalstórum fyrirtækjum lán og fjárhagslegan stuðning. Um þrjú hundruð sparisjóðir störfuðu í Þýskalandi árið 1836 en þeir voru orðnir yfir þrjú þúsund árið 1913. Síðan hefur þeim fækkað verulega með sameiningu sveitarfélaga og breytingum á vettvangi þýska ríkisins. Árið 2012 störfuðu 423 sparisjóðir í Þýskalandi.325

Sparisjóðir í Þýskalandi eru bundnir tilteknum svæðum en mynda jafnframt fyrirtæki á landsvísu sem nefnist Sparkassen-Finanzgruppe og gegnir því meginhlutverki að gera sparisjóðunum kleift að bjóða alhliða bankaþjónustu. Þessu til viðbótar mynda sparisjóðirnir regnhlífarsamtök, Deutscher Sparkassen- und Giroverband, sem gæta sameiginlegra hagsmuna þýska sparisjóðakerfisins.326 Samtökin sjá um stefnumótun innan sparisjóðakerfisins, auglýsingastarf og markaðsmál, svo og samskipti við stjórnvöld vegna lagasetningar. Sparisjóðirnir eiga einnig í samstarfi um vissa þætti starfsemi sinnar, svo sem tölvu- og upplýsingatækni.327 Vörumerki sparisjóða og heiti þeirra, Sparkasse, nýtur lögverndar samkvæmt þýsku bankalögunum.328

Í Þýskalandi eru átta landsbankar (þý. Landesbanken) sem starfa hver um sig í einu sambandslandi eða fleirum. Þeir gegna meðal annars hlutverki miðlægs banka gagnvart sparisjóðunum og mætti með nokkurri einföldun kalla það seðlabankahlutverk. Í því felst að vera sparisjóðum lánveitandi til þrautavara og að veita þeim þjónustu. Hlutverk þeirra er þó víðtækara og felst einnig í því að vera viðskiptabankar einstakra sambandslanda og sveitarfélaga, auk þess að sinna almennri bankastarfsemi. Flestir þessara banka eru í eigu sambandslanda og sparisjóða, en þess eru einnig dæmi að einkaaðilar séu á meðal hluthafa.329

Eignarhald á sparisjóðum í Þýskalandi hefur verið með öðru sniði en þekkist hér á landi. Í raun er enginn eigandi og ekki hægt að tala um stofnfjárhluti í þýskum sparisjóði. Sveitarfélögin í Þýskalandi bera ábyrgð á sparisjóðunum en hafa ekki eigendavald yfir rekstri þeirra. Hver sparisjóður er því sjálfstæður gagnvart sveitarfélaginu þar sem hann starfar. Sveitarfélög geta hvorki selt sparisjóði né nýtt hagnað þeirra í rekstur sveitarfélagsins og sparisjóðir teljast ekki til eignaliða í bókhaldi sveitarfélaga. Í stjórn sparisjóðs sitja fulltrúar úr röðum bæjar- eða sveitarstjórnarmanna, íbúa og starfsmanna.330

Sparisjóðirnir í Þýskalandi hafa frá upphafi verið reknir á grundvelli sömu samfélagshugsjónarinnar. Þeim ber að styðja við nærumhverfið með því að veita íbúum samfélagsins fjármálaþjónustu óháð fjárhagsstöðu, efla sparnað, stuðla að heilbrigðri samkeppni og ýta undir ýmiss konar menningar- og íþróttastarfsemi.331

Samfélagshugsjónin gerir það að verkum að sparisjóðirnir eru ekki reknir með sömu kröfu um arðsemi eigin fjár og önnur fjármálafyrirtæki. Þrátt fyrir það ber að reka þá á viðskipta- og efnahagslegum forsendum og skila hagnaði. Óráðstafaður hagnaður rennur eftir atvikum til sveitarfélagsins eða fer beint í góðgerðarmál en enginn eigandi er til staðar sem getur gert kröfu um hlutdeild í hagnaðinum.332

Í sumum sambandslöndum geta einkaaðilar fjárfest í sparisjóðum með vissum skilyrðum sem kveðið er á um í sparisjóðalögum viðkomandi sambandslands. Miklar skorður eru þó settar við stjórnunar- og atkvæðisrétti einkaaðila. Með því er komið í veg fyrir yfirráð einkaaðila yfir sparisjóðum.333

Annað einkenni sparisjóða í Þýskalandi er meginreglan um svæðisbundna starfsemi. Í henni felst að starfsleyfi sparisjóðs er ævinlega bundið við afmarkað svæði, þ.e. sveitarfélagið eða héraðið þar sem sparisjóðurinn starfar. Sparisjóðir geta því almennt ekki flutt starfsemi sína til ábatasamari svæða og með þessu er stærð sparisjóða haldið í skefjum og skapaður hvati fyrir þá til að fjárfesta í þróun og uppbyggingu á starfssvæði sínu. Þessi meginregla setur einnig vissar skorður við fjárfestingum sparisjóða og annarri starfsemi, þótt þeim sé almennt heimilt að stunda hefðbundna viðskiptabankastarfsemi. Í sparisjóðalögum einstakra sambandslanda geta til dæmis verið skilgreind efri mörk á útlán og settar hömlur á áhættusækni. Allar aðgerðir sparisjóðs sem ekki eru í samræmi við starfsheimildir hans eru ógildar og að vettugi virðandi. Þetta var staðfest með dómi Hæstaréttar Þýskalands árið 1956.334

Sparisjóðir eiga ekki aðild að þýska innstæðutryggingakerfinu samkvæmt lögum um innstæðutryggingar.335 Á grundvelli samkomulags milli Seðlabanka Þýskalands og samtaka þýskra sparisjóða reka sparisjóðirnir í sameiningu fjölþrepa tryggingakerfi sem ætlað er að koma í veg fyrir að sparisjóður lendi í greiðsluerfiðleikum. Í fyrsta þrepinu kemur fjárhagslegur stuðningur frá svæðisbundnum tryggingasjóðum. Þeir tengjast svo í gegnum sameiginlegan ábyrgðartryggingarsjóð. Sé þörf á frekari stuðningi koma landsbankarnir og aðrar opinberar stofnanir til aðstoðar.336 Samkvæmt gögnum frá þýska sparisjóðasambandinu hefur þetta fyrirkomulag reynst vel. Síðan kerfinu var komið á árið 1973 hefur enginn sparisjóður sem átt hefur aðild að tryggingakerfinu farið í þrot.337

4.10 Samantekt og helstu ályktanir rannsóknarnefndar

Fyrstu reglurnar um sparisjóði hér á landi var að finna í tilskipun 5. janúar 1874 um hlunnindi nokkur fyrir sparisjóði á Íslandi og voru þær fábrotnar. Lög nr. 44/1915 um sparisjóði voru hins vegar fyrsta heildstæða löggjöfin um sparisjóði. Meginmarkmið laganna var að vernda rétt innstæðueigenda og tryggja að fé þeirra væri jafnan óhult. Sparisjóðir áttu ekki að vera gróðafyrirtæki heldur að hjálpa mönnum að ávaxta fé sitt. Þeir skyldu gæta varúðar og halda sig við trygg útlán í stað áhættufjárfestinga á borð við hlutabréfakaup. Við setningu laganna voru skiptar skoðanir um hvort heimila ætti að stofna sparisjóði sem hlutafélög en ákveðið var að svo skyldi ekki vera. Hlutfélög væru jafnan stofnuð í fjáraflaskyni og með takmarkaðri ábyrgð og meiri hluti þingmanna vildi ekki að sparisjóðirnir yrðu þess konar gróðafyrirtæki.

Með lögum nr. 13/1935 voru gerðar breytingar á lögum nr. 44/1915 og var eftirlit með sparisjóðum þá fært til fjármálaráðuneytisins en Alþingi hafði ákveðið að sérstakt eftirlit skyldi hafa með bönkum og sparisjóðum með lögum nr. 48/1923. Þeim lögum var hins vegar ekki fylgt nægjanlega vel eftir. Í umræðum um frumvarp til laganna 1935 virðist sem í fyrsta sinn sé rætt um sparisjóði sem „eign“ tiltekinna manna og er greint á milli sparisjóða sem eru sjálfseignarstofnanir og sparisjóða sem eru „eign“ sýslu- eða bæjarfélaga eða „eign“ hreppsfélaga eða einstakra manna. Það var síðan með lögum nr. 69/1941 sem vikið var berum orðum að „eigendum“ sparisjóða. Hvað sem líður vangaveltum um form sparisjóða eða eignarhald, sættu yfirráð stofnenda og annarra sem stóðu að rekstri sparisjóða miklum takmörkunum samkvæmt lögum nr. 44/1915 um sparisjóði.

Í lögum nr. 69/1941 um sparisjóði var lögð ríkari áhersla en áður á að vernda hagsmuni sparifjáreigenda og hagsmuni almennings. Sparisjóðina skyldi reka með hag sparifjáreigenda og almennings fyrir augum, en ekki til arðs fyrir stofnendur þeirra, enda var miðað við það að arðurinn af þeim gæti „ekki orðið nema hverfandi“. Þá skyldi búa tryggilega um útlán til að koma í veg fyrir að sparifé tapaðist. Meginbreytingarnar frá eldri rétti voru þrjár: Í fyrsta lagi takmörkun útlána við hlutfall af eigin fé; í öðru lagi takmörkun útlána til einstakra viðskiptamanna og fleiri fjárhagslega tengdra aðila; og í þriðja lagi stofnun tryggingarsjóðs sparisjóða vegna innstæðufjár. Þá var ákveðið að hið opinbera kæmi að stjórn sparisjóða í eigu félaga einstakra manna á sama hátt og sparisjóða í eigu sýslu-, bæjar- eða sveitarfélaga. Það fyrirkomulag stóð að mestu óbreytt allt fram til ársins 2001 þegar sparisjóðum var heimilað að breyta samþykktum sínum svo að stofnfjáreigendur kysu sjálfir alla stjórnarmenn sparisjóðs. Ítök hins opinbera, t.d. sýslu- eða bæjarfélags, í stjórnum sparisjóðanna réttlættust af því að fulltrúar þeirra skyldu gæta hagsmuna sparifjáreigenda og tryggja gætilega lánastarfsemi, enda hefði almenningur treyst sparisjóðunum fyrir fjármunum sínum.

Árið 1985 urðu miklar breytingar á lagaumhverfi sparisjóðanna með tilkomu laga nr. 87/1985 um sparisjóði. Breytingarnar fólust einkum í því að sparisjóðum voru veittar sambærilegar starfsheimildir og viðskiptabönkum. Var vikið að því í athugasemdum með frumvarpi til laganna að sparisjóðsstarfsemi væri skilgreind með sambærilegum hætti og viðskiptabankastarfsemi í frumvarpi til laga um viðskiptabanka sem lagt var fram á sama tíma og samþykkt sem lög nr. 86/1985. Þá var það yfirlýst markmið frumvarpsins að jafna samkeppnisstöðu banka og sparisjóða og auðvelda þeim að veita viðskiptavinum sínum sömu eða sambærilega þjónustu. Var talað um að sparisjóðsstarfsemi hefði við þetta verið færð í nútímalegra horf og stóð til að efla aðhald og öryggi í rekstri þeirra í samræmi við kröfur tímans. Í lögskýringargögnum var vikið að því að sparisjóðir væru í „eðli sínu sjálfseignarstofnanir“, stjórn þeirra tengd sveitarfélögum og starfsemi þeirra almennt staðbundin, andstætt starfsemi viðskiptabanka; engu að síður teldust þeir hvorki til sjálfseignarstofnana né venjulegra atvinnufyrirtækja sem rekin væru í ágóðaskyni fyrir eigendur þeirra. Rekstrarform þeirra tæki mið af sögulegum og félagslegum forsendum með tilliti til starfsemi þeirra.

Talið var að hin sérstöku einkenni sparisjóða og starfsemi þeirra gerðu það að verkum að sjóðirnir þyrftu að hafa hönd í bagga með því hverjir væru aðilar að þeim. Settar voru reglur um stofnfjárhluti og stofnfjárbréf og viðskipti með þau leyfð með ströngum takmörkunum. Meðal annars var sala og framsal stofnfjárhlutar bannað nema með samþykki stjórnar sparisjóðs og lagt var fortakslaust bann við veðsetningu stofnfjárhlutar. Sérstaklega var tekið fram að sparisjóðum væri óheimilt að taka eigin stofnbréf að veði til tryggingar skuldum. Þá var minnst á það í athugasemdum með lögunum að eignarrétturinn sem fylgdi stofnfjáreign væri takmarkaður. Engu að síður var það meðal annars sagður tilgangur laganna að gera stofnfjáreign að eftirsóknarverðari fjárfestingarkosti og var heimilað að greiða vexti af stofnfjáreign, þó ekki hærri en hæstu innlánsvexti sparisjóðsins og þá mátti aðeins greiða af tekjuafgangi sparisjóðs. Í hverjum sparisjóði skyldi komið á fót séreignarsjóði stofnfjáreigenda með hluta þeirra vaxta sem aðalfundur sjóðsins ákvæði að greiða stofnfjáreigendum af árlegum tekjuafgangi.

Með lögunum var tekið fyrir að sparisjóðir yrðu stofnaðir með ábyrgðum, heldur var einungis heimilt að stofna þá með innborguðu stofnfé. Þá var lagt bann við því að sparisjóðsstjórar, aðstoðarsparisjóðsstjórar og skoðunarmenn sparisjóðs væru skuldugir viðkomandi sparisjóði, hvort heldur sem aðalskuldarar eða ábyrgðarmenn. Þetta ákvæði gilti einnig um maka þeirra. Ætlunin var að koma í veg fyrir að aðilar nátengdir sparisjóði gætu notað aðstöðu sína innan sjóðsins til að afla sér óeðlilegra hlunninda.

Í lögunum var kveðið á um að sparisjóðir skyldu að jafnaði krefjast fullnægjandi trygginga vegna útlána sinna en sjóðunum var þó í sjálfsvald sett hvernig áhætta af útlánum yrði metin og tryggð. Regla eldri laga um að útlán til einstakra viðskiptamanna eða fjárhagslega tengdra aðila skyldi takmarkast við hlutfall af eigin fé var ekki tekin upp í lögin og voru engin rök færð fyrir afnámi reglunnar. Það ákvæði laganna að stjórn sparisjóðs bæri að móta almennar reglur um tryggingar vegna lánveitinga og ábyrgða virðist ekki hafa dugað sem mótvægi við afnám reglunnar, en úr því var að nokkru leyti bætt síðar með lögum nr. 34/1989, þar sem stjórnum sparisjóða var gert skylt að setja almennar reglur um lánveitingar og ábyrgðir sjóðanna, þar með talið um hámark lána til einstakra lántakenda og tryggingar fyrir lánum.

Með lögunum var sparisjóðunum heimilað að stofna sérstaka lánastofnun sparisjóðanna til að þjónusta sparisjóðakerfið á Íslandi. Henni var ætlað að jafna árstíðabundnar sveiflur í starfsemi sparisjóðanna, veita þeim lán og ábyrgðir og stuðla að rekstrarhagræðingu hjá þeim. Auk þessa var með lögunum mælt svo fyrir að settur yrði á fót nýr tryggingarsjóður sparisjóðanna sem taka skyldi við af þeim eldri sem þótti ekki hafa dafnað nægilega vel.

Með lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði voru ákvæði um þessar tvær tegundir lánastofnana sameinuð í ein heildarlög. Aðalbreytingin fólst í auknum starfsheimildum sparisjóða. Ekki var lengur gerður munur á starfsheimildum þeirra og viðskiptabanka, en á móti var gert ráð fyrir ólíkri stjórnunarlegri uppbyggingu og eignaraðild að þeim. Þá voru innleiddar helstu tilskipanir Evrópuréttar á þessu sviði. Helstu breytingarnar í lögunum voru auknar heimildir lánastofnana til fjárfestinga, meðal annars í ótengdum atvinnurekstri, fasteignum og félögum um fasteignir, og til að fara með eignarhluti í öðrum lánastofnunum, auk þess sem sparisjóðum var heimilað að veita lán til kaupa á stofnfjárhlut, þó ekki gegn veði í stofnfjárhlutnum sjálfum. Enn fremur voru heimildir auknar til lánafyrirgreiðslu til stjórnenda en í athugasemdum með frumvarpi til laganna var vikið að því að í þessu fælust grundvallarbreytingar frá eldri lögum. Rökin fyrir banni á lánafyrirgreiðslum til stjórnenda hefðu verið að með því væri komið í veg fyrir að þeir sem nátengdir væru sparisjóðunum gætu notfært sér aðstöðu sína til að afla sér óeðlilegra hlunninda. Sömu sjónarmið ættu enn við, þrátt fyrir þá breytingu sem lögð var til. Því hefði hins vegar verið haldið fram að eldri ákvæði væru „óþarflega íþyngjandi“ og að það stæði sparisjóðunum næst að sinna fyrirgreiðslu við stjórnendur. Lagabreytingin væri einmitt til að koma til móts við þau sjónarmið. Reglum, sem settar yrðu um málsmeðferð, væri ætlað að koma í veg fyrir misnotkun, en það væri á ábyrgð sparisjóðsstjórnar að tryggja að ekki yrði um óeðlilegar fyrirgreiðslur að ræða.

Þá var gerð sú breyting með lögunum að einstökum stofnfjáreigendum var aldrei heimilt, fyrir sjálfs sín hönd eða annarra, að fara með meira en 5% af heildaratkvæðamagni í sparisjóði, nema þegar sveitarfélag væri eini stofnfjáreigandinn. Sú takmörkun tengdist því að lögaðilum varð heimilt að gerast stofnfjáreigendur í sparisjóðum. Þessi takmörkun var síðar numin úr gildi með lögum nr. 76/2009 í framhaldi af aðfinnslum Eftirlitsstofnunar EFTA sem taldi hana brjóta gegn ákvæðum um frjálst flæði fjármagns í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

Lánastofnun sparisjóðanna hf. hafði verið sett á stofn 1986 á grundvelli þágildandi laga en heimild eldri laga var bundin við að lánastofnunin væri ekki banki. Með nýjum lögum var gert ráð fyrir að lánastofnunin breyttist í viðskiptabanka með sömu stöðu og starfsheimildir og þeir, en þess var getið að breytingin væri gerð að eindreginni ósk Sambands íslenskra sparisjóða. Lánastofnun sparisjóðanna var síðan breytt í Sparisjóðabanka Íslands hf. eftir gildistöku laga nr. 43/1993.

Í lögunum var kveðið á um að sparisjóðum væri óheimilt að hafa samráð við aðrar innlánsstofnanir við ákvörðun vaxta og þjónustugjalda. Fram kom í athugasemdum með frumvarpi til laganna að slíkt bann væri í samræmi við reglur Evrópubandalagsins. Þó var tekið fram að eðlilegt væri að heimila sparisjóðunum að fela lánastofnun sparisjóðanna að veita leiðbeiningar í þessum efnum og það rökstutt með tilvísan til aðstæðna hérlendis og þess að sparisjóðir ættu ekki í innbyrðis samkeppni. Þannig mætti ætla að heimildin yrði fremur til að styrkja samkeppni en draga úr henni. Hafa má í huga að á sama þingi og lagafrumvarpið var til afgreiðslu var frumvarp til fyrstu heildarlaga um samkeppnismál samþykkt, samkeppnislög nr. 8/1993.

Með lögunum var enn á ný leitast við að gera stofnfé að eftirsóknarverðari fjárfestingarkosti. Felld var úr lögum takmörkun á viðmiði vaxtagreiðslna til stofnfjáreigenda við hæstu innlánsvexti sparisjóðs. Þess í stað var aðalfundi falið að ákveða arðgreiðslu til stofnfjáreigenda, að fenginni tillögu sparisjóðsstjórnar og innan marka sem Tryggingarsjóður sparisjóða skyldi ákvarða á ári hverju. Arðurinn skyldi aðeins greiðast af hagnaði sparisjóðs, enda skyldi ráðstafa þeim hluta hagnaðarins sem ekki rynni til stofnfjáreigenda í formi arðs í varasjóð. Í lögunum var þó ekki kveðið á um eftirlitshlutverk Tryggingarsjóðs eða heimildir hans til að fylgja eftir ákvörðunum sínum um hámarkshlutfall arðgreiðslu, ef eftir þeim var ekki farið.

Með lögum nr. 71/2001 var gerð grundvallarbreyting á eðli sparisjóða þegar heimilað var annars vegar að breyta sparisjóði í hlutafélag og hins vegar að breyta samþykktum þannig að opinberir aðilar tilnefndu ekki lengur tvo af fimm stjórnarmönnum sparisjóðs. Þá voru enn og aftur gerðar breytingar sem áttu að gera stofnfjárbréf að eftirsóknarverðari fjárfestingarkosti, þ.e. veitt heimild til að greiða arð þótt tap væri á rekstri; heimild til að ráðstafa allt að 10% af hagnaði sparisjóðs til hækkunar á stofnfé og aukin heimild til innlausnar stofnfjárbréfa að frumkvæði stofnfjáreigenda.

Hlutur stofnfjáreigenda í eigin fé sparisjóðs var bundið við stofnféð sjálft, verðbætt og endurmetið í samræmi við lög. Þá gátu stofnfjáreigendur fengið greiddan arð af stofnfé sínu. Annað tilkall til eigin fjár sparisjóðs áttu þeir ekki og við slit sparisjóðs hefðu þeir, eftir að skuldir sjóðsins hefðu verið gerðar upp, aðeins átt tilkall til eigin stofnfjárhlutar. Með lögunum var ákvarðað hvað yrði um varasjóð sparisjóðs, þ.e.a.s. þann hluta eigin fjár sem stofnfjáreigendur áttu ekki tilkall til, ef sparisjóði yrði breytt í hlutafélag. Niðurstaðan var sú að sá hluti skyldi falinn sérstakri sjálfseignarstofnun. Þannig fengju stofnfjáreigendur hlutafé í hlutafélagssparisjóði fyrir stofnfé sitt og sjálfseignarstofnunin eignaðist annað hlutafé, sem samsvaraði hlutdeild varasjóðs í eigin fé sparisjóðsins. Hlutur stofnfjáreigenda skyldi þó ekki samsvara hlutfalli stofnfjár af öllu eigin fé sparisjóðs, heldur miðast við hlutfall stofnfjárins af áætluðu markaðsvirði sparisjóðsins, en settar voru hlutlægar reglur um það hvernig óháður þriðji aðili skyldi meta það. Ef markaðsvirði nýstofnaðs hlutafélagssparisjóðs var talið meira en allt eigið fé hans, gat eignarhlutur stofnfjáreigenda í sparisjóðnum því orðið minni en hlutfall stofnfjáreignar þeirra af öllu eigin fé sparisjóðsins. Við setningu laganna áttu stofnfjáreigendur samtals um 14% af öllu eigin fé sparisjóða hér á landi. Það sem eftir stóð félli því til sjálfseignarstofnana ef sparisjóðirnir yrðu hlutafélagavæddir. Stjórn sjálfseignarstofnunar skyldi skipuð stofnfjáreigendum, tilnefndum af fulltrúaráði skipuðu öllum þeim sem voru stofnfjáreigendur sparisjóðs þegar hlutafélagsbreytingin átti sér stað. Þar sem stofnfjáreigendur réðu að meðaltali aðeins um 14% eigin fjár í sparisjóðunum á þessum tíma, hefði hlutafélagavæðing þeirra leitt til þess að sjálfseignarstofnanir hefðu farið með ráðandi hlut í nýjum hlutafélagssparisjóðum.

Af frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/2001 og umræðum á Alþingi að dæma, voru uppi efasemdir um framtíð sparisjóðsformsins á frjálsum markaði. Þannig var vísað til þess að markaðshyggjan hefði „rutt sér til rúms á síðustu tveimur áratugum“ og að „önnur form atvinnurekstrar en hlutafélög [hefðu] átt undir högg að sækja“. Líklegt var talið að félagsleg sjónarmið hefðu upphaflega átt sinn þátt í kaupum á stofnfjárbréfum, en við ríkjandi þjóðfélagsaðstæður og með „aukinni eigendavitund“ væri ólíklegt að fjárfestar væru reiðubúnir að leggja fé í stofnfjárbréf. Sparisjóðir yrðu að geta aflað sér nýs eigin fjár á markaði ef þeir hygðust vera samkeppnisfærir á fjármagnsmarkaði. Þá var einnig nefnt að sparisjóðir lytu ekki aðhaldi og aga hlutabréfamarkaðarins og því væri ekki gerð jafn skýr krafa um arðsemi þess eigin fjár sem bundið væri í rekstrinum.

Með lögunum var sparisjóðum gert auðveldara um vik að fjármagna sig með tveimur leiðum. Annars vegar voru lögfestar heimildir til hlutafélagavæðingar sparisjóða og hins vegar losað um hömlur sem höfðu verið á ráðstöfun hagnaðar sparisjóðs í því skyni að gera stofnfjárbréf að eftirsóknarverðari fjárfestingarkosti. Fyrir setningu laganna var aðstaða stofnfjáreigenda í sparisjóði og hluthafa í hlutafélagi um margt ólík. Óheimilt var að framselja stofnfjárbréf nema með samþykki sparisjóðsstjórnar og veðsetning þeirra var óheimil. Stofnfjáreigendur nutu arðs af stofnfé sínu en áttu ekki rétt til ágóðahlutar af rekstrarafgangi sparisjóðs umfram arðgreiðslur. Hlutabréf voru talin betri fjárfestingarkostur en stofnfjárbréf til lengri tíma litið, enda byggðist ávöxtun hlutabréfa á úthlutuðum arði af nafnvirði hlutafjár og gengishækkun bréfanna.

Það sjónarmið að stofnfjárbréf væru lakari fjárfestingarkostur en hlutabréf, sem lesa má út úr lagabreytingum sem gjarnan voru rökstuddar með því að stofnfjárbréf þyrfti að gera eftirsóknarverðari, kemur þó ekki með öllu heim og saman við það öryggi sem fólgið var í fjárfestingu í stofnfjárbréfum, enda gat stofnfé aðeins vaxið og hækkað; það var verðbætt og endurmetið til hækkunar, auk þess sem með lögum nr. 71/2001 mátti greiða arð af stofnfjáreign þrátt fyrir tap af rekstri sparisjóðs. Stofnfé tók ekki breytingum eftir gengi sparisjóðs eða afkomu, varð ekki lækkað til að jafna út tap af rekstri, eins og í hlutafélögum, og gat aðeins tapast við gjaldþrot eða slit á sparisjóði. Slíku öryggi í fjárfestingu er almennt ekki til að dreifa þegar hlutafjáreign er annars vegar. Vísanir til kröfu fjárfesta og eigendavitundar í athugasemdum með frumvarpi til laganna og umræðum á Alþingi hafa því tekið til annarra þátta en öruggrar fjárfestingar, einkum kröfu til aukinnar arðsemi eða aukinnar hlutdeildar í hagnaði, og svo aukinna áhrifa í stjórnun sparisjóðanna.

Með lögunum var megináhersla lögð á að skapa sparisjóðum starfsumhverfi og möguleika á að afla sér fjár á markaði í samkeppni við stóru viðskiptabankana. Telja verður að þessar breytingar hafi að vissu leyti endurspeglað tíðarandann. Hafa verður í huga að sú umræða sem skapaðist hér á landi um sparisjóðakerfið og erfiðleika sparisjóða við öflun nýs eigin fjár var ekki séríslensk. Þannig höfðu ríki víða í Evrópu lögfest heimildir sparisjóða til að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag til að auðvelda þeim að vaxa með sama hætti og viðskiptabankar.

Velta má fyrir sér nauðsyn þess að lögfesta heimild til að hlutafélagavæða sparisjóði. Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 71/2001 er vísað til reynslu Dana af hlutafélagavæðingu sparisjóða. Þar breyttu margir sparisjóðir rekstrarformi sínu í hlutafélag og sameinuðust viðskiptabönkum, og að mati höfunda lagafrumvarpsins var það talið jákvætt skref. Danskir sparisjóðir, sem ekki höfðu breytt rekstrarformi sínu og störfuðu á afmörkuðum landsvæðum og í sterkum tengslum við nánasta umhverfi, voru ekki taldir þurfa á auknu eigin fé að halda. Í athugasemdum með frumvarpinu var ekki látið í ljósi hvort stefnt væri að sambærilegri þróun hér á landi eða hvort hún væri talin æskileg. Af skýrslum viðmælenda rannsóknarnefndarinnar að dæma var þó ekki einhugur um ágæti þess að fara þessa leið. Margir innanbúðarmenn í sparisjóðakerfinu töldu þróunina í Danmörku hafa verið óheillavænlega, enda varð hún til þess að sparisjóðum fækkaði þar í landi, einkum þeim stóru. Helsta ástæða þess að enginn hreyfði mótmælum hérlendis virðist hafa verið sú að menn töldu mikilvægt að ná inn öðrum breytingum sem lögin fólu í sér.

Viss viðsnúningur átti sér stað við það að sparisjóðum var heimilað að breyta samþykktum sínum þannig að stofnfjáreigendur kysu alla stjórnarmenn sparisjóðs. Þannig var vikið frá því sem lögfest hafði verið með lögum nr. 69/1941, að sveitarstjórnarmenn ættu ávallt sæti í stjórn sparisjóðs sem starfaði í sveitarfélaginu. Rökin fyrir breytingunni voru þau að það skyti skökku við að í stjórn sparisjóða sætu fulltrúar aðila sem ættu engra beinna hagsmuna að gæta við rekstur þeirra. Það er hins vegar athyglisvert að ákvæðið var á sínum tíma lögfest með sömu rökum en öfugum formerkjum. Upphaflegi tilgangurinn með sveitastjórnarmönnum í stjórnum sparisjóða var að gæta hagsmuna sparifjáreigenda og sveitarfélagsins, en ekki síður að sjá til þess að sparisjóðir styddu við samfélagsleg verkefni á starfssvæði sparisjóðsins. Það sjónarmið átti ekki lengur upp á pallborðið.

Það vekur athygli að hér var aðeins ráð fyrir því gert að sjálfseignarstofnun sem yrði eigandi meiri hluta hlutafjár í hlutafélagssparisjóði yrði „langstærsti hluthafinn til að byrja með“. Þannig var hugmyndin sú að sjálfseignarstofnunin seldi smám saman hluti sína í hlutafélagssparisjóði og jafnvel alveg, þó svo að megintilgangur sjálfseignarstofnunarinnar hefði samkvæmt lögum verið að stuðla að vexti og viðgangi í starfsemi sparisjóðsins. Ekki var tekin afstaða til þess í lögunum, hvernig færi ef sjálfseignarstofnun seldi öll bréf sín í sparisjóðnum, en þá skipuðu þeir sem voru stofnfjáreigendur viðkomandi sparisjóðs við hlutafélagsvæðingu enn fulltrúaráð hennar og skyldu kjósa henni stjórn. Áhrif stofnfjáreigenda sparisjóða yfir þessu óráðstafaða eigin fé eða varasjóði sparisjóðsins, sem þeir áttu ekki tilkall til, hefði því enn haldist, þrátt fyrir breytingarnar.

Með lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki var sett heildarlöggjöf um öll fjármálafyrirtæki. Við setningu þeirra var litið til þeirrar reynslu sem fengist hafði af heimild til hlutafélagavæðingar sparisjóðanna og því yfirtökutilboði sem barst í Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis árið 2002. Með lögunum var stefnt að því að treysta yfirtökuvarnir sparisjóða og var áskilið að sparisjóður skyldi breyta rekstrarformi sínu í hlutafélag áður en samruni við aðrar tegundir fjármálafyrirtækja gæti átt sér stað og búið svo um hnútana að tengdir stofnfjáreigendur gætu ekki farið með yfir 5% heildaratkvæðamagns í sparisjóði.

Í meðförum Alþingis var gerð sú breyting að nýjum málslið var bætt við 74. gr. frumvarpsins. Málsliðurinn laut að mati á stofnfé við hlutafélagsvæðingu sparisjóðs og var gert ráð fyrir að við matið yrði að hafa til hliðsjónar arðsvon stofnfjárhluta annars vegar og arðsvon og áhættu hlutabréfa í sparisjóði hins vegar. Breytingin var rökstudd með því að tryggja þyrfti að stofnfjáreigendur væru jafnsettir fyrir og eftir hlutafélagavæðingu. Þessi aðferð er þó ekki útskýrð nánar í lögskýringargögnum og rýr efnisleg umræða varð um hana á Alþingi. Þessi breyting reyndist síðar meir afar afdrifarík þegar kom að því að meta hlut stofnfjárhafa í hlutafé sparisjóða sem ætluðu að breyta rekstrarformi sínu. Fastri reglu sem byggði á hlutlægum mælikvarða var því breytt þannig að framvegis skyldi miða við arðsvon og áhættu sem telja verður óræðari þætti en lagt var upp með við breytingu sparisjóðs í hlutafélag með lögum nr. 71/2001. Röksemdir fyrir breytingunni gefa til kynna annað viðhorf til stofnfjáreignar en áður. Þannig var lögð áhersla á hina öruggu ávöxtun stofnfjárbréfa í samanburði við áhættu af hlutafjáreign. Skyldi meta hana stofnfjárhöfum til hagsbóta og hafa hana í huga við mat á hlut stofnfjáreigenda í hlutafé sparisjóðs við hlutafélagsvæðingu, með það fyrir augum að staða þeirra hvað fjárfestinguna varðaði yrði sú sama fyrir og eftir hlutafélagsvæðingu.

Með lögum nr. 4/2004 var svo stefnt að því að tryggja að stjórn sjálfseignarstofnunar sem stofnuð væri við hlutafélagsvæðingu sparisjóðs yrði óháð stofnfjáreigendum viðkomandi sparisjóðs. Í stað þess að sérstakt fulltrúaráð stofnfjáreigenda við hlutafélagsvæðingu tilnefndi stjórnarmenn sjálfseignarstofnunarinnar, skyldi stjórn hennar skipuð tveimur fulltrúum sveitarfélags þar sem sparisjóðurinn ætti heimilisfesti við breytingu hans í hlutafélag, einum fulltrúa tilnefndum af fjármálaráðherra og tveimur fulltrúum tilnefndum af viðskiptaráðherra. Þessi breyting var umdeild. Er hún jafnan sett í beint samhengi við samning milli Kaupþings-Búnaðarbanka og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis á árinu 2003 um kaup bankans á öllu stofnfé sparisjóðsins, og hefur því verið haldið á lofti að með lagasetningunni hafi verið komið í veg fyrir efndir á þeim samningi.338

Þannig var með lögum nr. 161/2002 og nr. 4/2004 reynt að sníða af helstu annmarka sem löggjafinn taldi leiða af hlutafélagavæðingunni í framkvæmd. Þær breytingar höfðu svo töluverð áhrif á sögu sparisjóðanna og afdrif þeirra. Aðrar lagabreytingar sem áttu sér stað fram til falls íslensku bankanna haustið 2008 höfðu ekki afgerandi áhrif á starfsemi sparisjóðanna.

Við fall bankanna 2008 þótti ljóst að gefa þyrfti löggjöf á fjármálamarkaði betri gaum og brást löggjafinn með ýmsum hætti við þeirri stöðu sem íslenski fjármálaheimurinn stóð andspænis. Hvað sparisjóðina áhrærði brást löggjafinn skjótt við með setningu laga nr. 76/2009, en þar var að einhverju leyti byggt á starfi nefndar sem var falið á árinu 2007 að yfirfara löggjöf um sparisjóði en var síðar leyst frá störfum. Með lögunum voru ákvæði um hlutafélagasparisjóði og hlutafélagavæðingu sparisjóða felld úr lögum og fært í lög að sparisjóðir skyldu teljast sjálfseignarstofnanir. Þá var skýrt kveðið á um það að stofnfjáreign takmarkaðist við bókfært stofnfé og áréttað að stofnfjáreigendur ættu ekki hlutdeild í öðru eigin fé sparisjóðs eða varasjóði. Voru þessi atriði talin vera í samræmi við gildandi rétt. Takmörkunum á sölu og innlausn stofnfjárbréfa var hins vegar rutt úr vegi og var vísað til athugasemda Eftirlitsstofnunar EFTA við takmarkanir á viðskiptum með stofnfé sem taldar voru stangast á við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Þá var kveðið á um að sparisjóðir skyldu hafa í samþykktum sínum skilgreint samfélagslegt hlutverk sitt, en ekki var gerð tilraun til að skilgreina nánar með hvaða hætti slíkt skyldi gert, en gert ráð fyrir að þau verkefni sem sparisjóðir horfðu helst til væru stuðningur við íþrótta- og æskulýðsstarf, menningar- og líknarstarf. Breytingarnar bera með sér að reynt var að bregðast við þeim vandamálum sem komið höfðu upp í tengslum við hið félagaréttarlega form sparisjóða og viðskipti með stofnfjárbréf á árunum fyrir efnahagshrunið.

Þegar lögin voru samþykkt var staða margra sparisjóða slæm. Margir þeirra höfðu í hyggju að sækja um, eða höfðu þegar sótt um eiginfjárframlag úr ríkissjóði á grundvelli laga nr. 125/2008 vegna slæmrar eða neikvæðrar eiginfjárstöðu. Þegar sú staða er uppi að varasjóður er neikvæður, þ.e. að bókfært stofnfé er hærra en bókfært eigið fé, þá má með nokkurri einföldun segja að sparisjóður sé í skuld við stofnfjáreigendur en hafi ekki fjármagn til að gera hana upp. Þegar takmörkunum á innlausn og sölu stofnfjár hefur verið aflétt, þá gefur augaleið að sparisjóður með neikvæðan varasjóð getur ekki staðið undir greiðslum til stofnfjáreigenda við innlausn stofnfjár. Í lögum höfðu ekki verið heimildir til lækkunar stofnfjár og var ekki ráð fyrir því gert að stofnfé tapaðist nema við gjaldþrot sparisjóðs. Aukið stofnfjárframlag eða eiginfjárframlag mundi því ekki bæta stöðu sparisjóðs með neikvæðan varasjóð að neinu marki, ef ekki kæmi til lækkunar á stofnfé þeirra sem áttu það fyrir. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna var vísað til þess að nauðsynlegt þætti að sparisjóðum með neikvæðan varasjóð yrði heimilað að rétta af slíkan halla, en að öðrum kosti þætti ólíklegt að nýir aðilar legðu slíkum sparisjóðum til aukið eigið fé. Því var lögð til heimild til lækkunar á stofnfé til að jafna tap sem ekki yrði jafnað með öðrum hætti, en það var yfirlýstur megintilgangur frumvarps til laganna. Þótti þessi heimild nauðsynleg svo sparisjóðirnir gætu sótt sér aukið eigið fé, einkum með umsókn um eiginfjárframlag úr ríkissjóði. Þetta atriði var afar umdeilt, og báru umræður á Alþingi þess merki, en var á endanum samþykkt. Heimildin var til handa stofnfjáreigendum sjálfum og var því ekki skylda til lækkunar stofnfjár. Stofnfjárframlag úr ríkissjóði var hins vegar bundið við það að sparisjóður, sem byggi við neikvæðan varasjóð og þyrfti á eiginfjárframlagi úr ríkissjóði að halda, skyldi samþykkja nauðsynlegar breytingar á samþykktum sínum í þessa veru. Stofnfjáreigendur höfðu því á endanum lítið val við að reyna að bjarga sparisjóðum í svo slæmri stöðu, þeir stóðu frammi fyrir því að sætta sig við skerta stofnfjáreign eða tapa ella stofnfé sínu ef sparisjóður þeirra yrði gjaldþrota. Rætt var um það á Alþingi að stofnfjáreigendum kynni síðan að verða bætt tap sitt yfir lengri tíma en óljóst hvernig það yrði gert.

Eins og mál þróuðust kom ekki til eiginfjárframlags úr ríkissjóði á grundvelli laga nr. 125/2008, þrátt fyrir umsóknir flestra sparisjóða um slíkt. Seðlabanki Íslands breytti kröfum á hendur mörgum sparisjóðanna í stofnfé og var sá hlutur síðar fluttur til fjármálaráðuneytisins sem fól Bankasýslu ríkisins að fara með stofnfjáreign ríkisins í sparisjóðunum. Skilyrði fyrir slíkri umbreytingu krafna var að fallið yrði frá umsókn um eiginfjárframlag, en einnig var talið að þörfin fyrir slíkt framlag væri horfin með breytingu krafna í stofnfé. Íslenska ríkið eignaðist því eftir sem áður stóran hlut stofnfjár í flestum sparisjóðum, en með lögunum hafði ekki verið ráðgert hvernig þeim eignarhlut yrði síðar ráðstafað. Er það verkefni nú í höndum Bankasýslu ríkisins.

Frá 2001 hafði verið heimilt að greiða arð til stofnfjáreigenda þrátt fyrir tap af rekstri sparisjóðs. Var því lagt til og samþykkt að til að hindra að sparisjóður greiddi arð þrátt fyrir taprekstur, skyldi tryggt að varasjóður yrði byggður upp með rekstrarafgangi og heimild til arðgreiðslu takmörkuð við helmingshlut af hagnaði sem ráðstafa mætti með hækkun stofnfjár eða beinni arðgreiðslu. Hinn hlutinn rynni í varasjóð og yrði „læstur inni í sparisjóði“ til þess að mæta tapi í framtíðinni, eins og það var orðað í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 76/2009. Þótt talið væri að þetta kynni að takmarka áhuga á því að leggja fé til sparisjóða, var markmiðið að byggja upp varasjóð sparisjóðanna og getur því ekki komið til arðgreiðslu ef varasjóður sparisjóðs er neikvæður.

Allt frá setningu laga nr. 161/2002 hafði sparisjóðum verið heimilt að fela sameiginlegum aðila á þeirra vegum að leggja fyrir þá leiðbeinandi tillögur um vexti og þjónustugjöld, ef slíkt samráð bryti ekki í bága við ákvæði samkeppnislaga. Á árinu 2006 hóf Samkeppniseftirlitið athugun á því hvort samstarf sparisjóðanna á vettvangi Sambands íslenskra sparisjóða um verð og markaðsmál bryti í bága við samkeppnislög, og var einkum horft til samráðs um vaxtaákvarðanir. Með lögum nr. 76/2009 var lögfest að sparisjóðunum væri heimilt að eiga samstarf um eða útvista sameiginlega ákveðnum verkefnum sem þar voru tilgreind. Samráð um vexti eða aðra verðlagningu var ekki meðal þess sem þar var upp talið og í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að hvorki væru heimilir kostnaðarlegir útreikningar sem væru forsenda verðlagningar né annars konar samráð. Samkeppniseftirlitið tilkynnti sparisjóðunum haustið 2009 að ekkert yrði aðhafst frekar í þeirri athugun sem hófst 2007, meðal annars með vísan til þeirra sjónarmiða sem sparisjóðirnir hefðu borið upp við stofnunina vegna athugunarinnar, breyttra aðstæðna á fjármálamarkaði, einkum hjá sparisjóðunum, og breytinga á heimildum sparisjóðanna til samstarfs samkvæmt lögum nr. 76/2009. Lagabreytingin kann því að hafa haft víðtækari áhrif en í upphafi mátti ætla, þar sem verðsamráð var sérstaklega undanskilið í heimilu samstarfi sparisjóðanna. Hafa önnur sjónarmið því vegið þyngra í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um niðurfellingu málsins en lagabreytingin sjálf.339

Lög nr. 75/2010 fólu í sér heildarendurskoðun á ákvæðum laga nr. 161/2002. Þar var brugðist við mörgum helstu vandamálunum sem einkennt höfðu rekstur íslenskra fjármálafyrirtækja, þar á meðal sparisjóða. Frumvarp til laganna var samið af nefnd sem viðskiptaráðherra skipaði í desember 2008, skömmu eftir fall bankanna, en til grundvallar frumvarpinu var að nokkru lögð skýrsla Kaarlos Jännäri, fyrrum forstjóra finnska fjármáleftirlitsins, frá mars 2009. Þá má sjá merki þess í frumvarpinu að þar var tekið á ýmsum atriðum sem síðar var bent á í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008. Helstu breytingar með lögunum voru þær að Fjármálaeftirlitið fékk auknar heimildir til þess að leggja mat á rekstur eftirlitsskyldra aðila; hlutverk innri endurskoðunardeilda var aukið og Fjármálaeftirlitinu heimilað að setja reglur um framkvæmd áhættustýringar. Komið var á fót sérstakri skuldbindingaskrá sem fjármálafyrirtækjum var skylt að halda til þess að veita eftirlitsaðilum betri yfirsýn yfir stöðu viðskiptamanna sem væru það mikilvægir að áföll í rekstri þeirra kynnu að hafa áhrif út fyrir viðskiptasamband þeirra á milli. Með því var meðal annars brugðist við því að eftirlitsaðilar þóttu ekki hafa haft nægilega sýn eða heimildir til að kanna lánasöfn fjármálafyrirtækja, en lánasöfn föllnu bankanna og tryggingar höfðu þegar upp var staðið reynst lakari en talið var. Þá voru skilyrði fyrir því að fjármálafyrirtæki mættu eiga eigin hluti þrengd og skilgreind nánar.

Með lögunum var gerð sú krafa að stofnfé sparisjóðs skyldi nema 5 milljónum evra að lágmarki, eða sömu fjárhæð og gilti um hlutafé viðskiptabanka og lánafyrirtækja. Lágmarksstofnfé sparisjóðs sem starfaði á afmörkuðum, staðbundnum markaði með takmarkaðar starfsheimildir var þó aðeins ein milljón evra, en í umsókn um starfsleyfi þyrfti að gera grein fyrir því hvað teldist staðbundinn, afmarkaður markaður sparisjóðs, en Fjármálaeftirlitið hefði þó ákvörðunarvald um þau atriði. Athygli vekur að í umræðum á Alþingi og í áliti viðskiptanefndar um frumvarp til laganna var því hreyft að gera mætti mismunandi kröfur til fjármálafyrirtækja eftir stærð þeirra, þannig að smærri fjármálafyrirtæki með takmarkaðri starfsheimildir þyrftu ekki að lúta jafn ströngum skilyrðum og önnur stærri.

Ein veigamesta breytingin með lögunum var fortakslaust bann við lánum fjármálafyrirtækja eða dótturfélaga gegn veðum í eigin bréfum, hlutabréfum og stofnfjárbréfum, en þó nokkuð hafði verið um slíkt hjá íslensku bönkunum fyrir fall þeirra. Með þessu var loku fyrir það skotið að fjármálafyrirtæki gætu stækkað efnahagsreikning sinn án þess að nýtt fjármagn kæmi inn í fyrirtækið, en þó með áhrifum á eigið fé og áhættugrunn fyrirtækisins. Var reglunni því beint gegn „bókhaldslegum reikningskúnstum“ og „annarri glæfrastarfsemi“, sem væri svo nýtt til að gefa falska mynd af fjárhagslegum styrk fjármálafyrirtækja, eins og þessir starfshættir voru nefndir í umræðum á Alþingi. Þá voru gerðar auknar kröfur til stjórnenda fjármálafyrirtækja, stjórnarmanna og framkvæmdastjóra, og skerpt á eftirlitshlutverki þeirra, auk þess sem ráð var fyrir því gert að þeir gengjust undir sérstakt hæfismat hjá Fjármálaeftirlitinu. Lánveitingum til stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og lykilstarfsmanna voru jafnframt settar þrengri skorður en áður og ákvæði um viðskipti fjármálafyrirtækja við starfsmenn og fyrirkomulag hvatakerfa, kaupaukakerfa og starfslokasamninga færð í lög.

Lögin skerptu enn frekar á reglum um stórar áhættur og takmarkanir á þeim. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 er vikið að því að þess hafi ekki verið nægilega gætt fyrir fall bankanna að tengja aðila saman þannig að þeir teldust til einnar áhættuskuldbindingar fjármálafyrirtækis í skilningi reglna þar um. Þegar látið er hjá líða að tengja saman aðila eins og ber að gera, getur það gert fjármálafyrirtæki berskjaldaðri fyrir áhættu sem reglunum er ætlað að vernda þá fyrir. Aðalbreytingin með lögunum sneri að tilvikum þar sem vafi leikur á hvort aðilar teljist tengdir viðskiptamenn og var skýrt kveðið á um að í slíkum tilvikum væri fjármálafyrirtæki skylt að tengja þá saman nema það gæti sýnt fram á að þeir væru ótengdir. Með þessu var komið í veg fyrir að Fjármálaeftirlitið sæti í þeirri aðstöðu að gera athugasemdir eða grípa til úrræða gagnvart fjármálafyrirtækjum sem hefðu látið hjá líða að tengja aðila saman vegna vafa um skyldu til þess á grundvelli reglna um takmarkanir á stórum áhættum, einkum þegar haft er í huga að brot gegn ákvæðum laganna um stórar áhættur geta varðað refsiviðurlögum. Að svo miklu leyti sem vafi gat leikið á því hvort aðilar teldust tengdir í skilningi laga og reglna – og velta má fyrir sér þeirri kröfu um skýrleika tengsla, þar sem brot gat varðað refsiviðurlögum – þá var þeim vafa eytt að fullu með lögunum. Þá var skorið úr um að þegar vafi léki á því hvort viðskiptamenn teldust tengdir, hvíldi sönnunarbyrði um að svo væri ekki á fjármálafyrirtækjunum sjálfum.

Í upphaflegu frumvarpi var ráð fyrir því gert að lánveitingar vegna móður- eða dótturfélags fjármálafyrirtækis eða vegna eins eða fleiri dótturfélaga móðurfélagsins mættu ekki fara umfram 20% af eiginfjárgrunni, sem var lægra en hið almenna hámark laganna um stórar áhættur, 25%. Jafnframt var ráð fyrir því gert að Fjármálaeftirlitinu skyldi vera heimilt að ákveða lægri hlutföll en 25% fyrir einstök fjármálafyrirtæki að teknu tilliti til stærðar, eðlis og áhættu í starfsemi þeirra. Sú breyting náði ekki fram að ganga, þar sem meiri hluti viðskiptanefndar lagði til breytingu á frumvarpinu og fékk þessi ákvæði felld úr frumvarpinu. Engin rök voru færð fyrir þessari breytingartillögu af hálfu nefndarinnar.

Með lögum nr. 77/2012 voru á ný færðar í lög heimildir til þess að breyta stofnfjársparisjóði í hlutafélagssparisjóð. Markmið frumvarpsins var að styrkja rekstrargrundvöll sparisjóðanna sem höfðu átt undir högg að sækja en í athugasemdum með frumvarpinu sagði að margir þeirra hefðu þörf fyrir að auka eigið fé sitt. Til að auðvelda sparisjóðum að afla sér eigin fjár var því lagt til að heimilt yrði að reka sparisjóð í formi hlutafélags, og þótti mikilvægt að auðvelda sparisjóðum að sækja sér aukið eigið fé á markaði. Þörf sparisjóðanna fyrir aukið eigið fé kann að vekja upp spurningar um þá fjárhagslegu endurskipulagningu sem margir þeirra gengu í gegnum og hvort umbreyting krafna Seðlabankans á hendur mörgum þeirra í stofnfé, hafi dugað til þess að sjóðirnir yrðu hæfilega styrkar og rekstrarhæfar fjármálastofnanir eða hvort staða þeirra hafi í raun verið önnur og verri en ráð var gert fyrir á sínum tíma. Þó kunna síðari atburðir að hafa sett sitt mark á eiginfjárstöðu þeirra, svo sem löggjöf og dómar um lán bundin gengi erlendra mynta.

Samhliða heimild til hlutafélagsvæðingar voru starfsheimildir sparisjóða á afmörkuðu og staðbundnu starfssvæði þrengdar þannig að þær takmörkuðust við hefðbundna viðskiptabankaþjónustu og náðu því ekki til fjárfestingarstarfsemi. Með því voru möguleikar þeirra til vaxtar þó ekki bundnir við hefðbundna inn- og útlánastarfsemi eingöngu, þar sem samþykkt var breytingartillaga efnahags- og viðskiptanefndar á frumvarpinu, þess efnis að sparisjóðum yrði heimilt að afla sér starfsheimilda verðbréfafyrirtækis að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Með lögunum var þannig stefnt að því að sparisjóðir greindu sig frekar frá viðskiptabönkunum með því að takmarka starfsemi sína að mestu leyti við kjarnaþjónustu tengda inn- og útlánum, en jafnframt með því að markmið starfsemi þeirra væri að styrkja og styðja það samfélag sem þeir störfuðu í. Með lögunum var frekar hnykkt á því hvert hlutverk sparisjóða væri og heimild til að starfa undir því heiti og eiga samvinnu um sameiginlega markaðsstarfsemi bundin við þrjú skilyrði; að fjármálafyrirtæki skilgreindi í samþykktum sínum samfélagslegt hlutverk sitt; hlítti ákvæðum laga um ráðstöfun hagnaðar, en með lögunum var ákveðið að sparisjóður skyldi ráðstafa að lágmarki 5% af hagnaði liðins árs til samfélagslegra verkefna á starfssvæði sínu; og að hafa starfsleyfi sem sparisjóður samkvæmt lögum.

Starfsemi sparisjóða í nágrannalöndum okkar á sér lengri sögu en á Íslandi. Þannig voru fyrstu sparisjóðir Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar stofnaðir snemma á 19. öld. Í Þýskalandi voru sparisjóðir stofnaðir nokkru fyrr, eða í kringum aldamótin 1800. Alls staðar virðist hafa verið byggt á sambærilegri hugmyndafræði þegar þeim var komið á fót og mátti framan af gera almennan greinarmun á bönkum annars vegar og sparisjóðum hins vegar, bæði hugmyndafræðilega en einnig vegna ólíkra starfsheimilda. Í tímans rás hefur lagaumhverfi sparisjóða þó breyst, þótt breytingarnar séu ólíkar eftir löndum. Þróunin á Norðurlöndum hefur verið sú að laga löggjöf um sparisjóði smám saman að því sem gildir um starfsemi banka, og hefur munurinn á bönkum og sparisjóðum því minnkað með árunum.

Af þeim Norðurlöndum sem vikið er að í umfjölluninni hafa Danir og Svíar að jafnaði verið fyrstir til og gengið hvað lengst í breytingum á löggjöf um sparisjóði. Þannig voru Svíar fyrstir til þess að steypa saman reglum um banka og sparisjóði í einn lagabálk og Danir fyrstir til þess að veita sparisjóðum heimild til að breyta rekstrarformi sínu í hlutafélög. Nú er svo komið að dönsk lög gera ekki lengur ráð fyrir stofnun nýrra sparisjóða. Það vekur upp spurningar um það hvort þar í landi sé talið að sparisjóðir eigi sér yfirleitt framtíð. Þótt Norðmenn og Svíar hafi ekki gengið eins langt og Danir að þessu leyti hefur þróunin þar verið svipuð hvað varðar löggjöf um starfsemi sparisjóða. Hún verður sífellt líkari því sem gengur og gerist um banka.

Á liðnum árum hafa hvatar að breytingum á lögum um viðskiptabanka og sparisjóði á Norðurlöndum að ýmsu leyti átt rætur að rekja til reglna Evrópusambandsins á þessu sviði, samhliða þróun innri markaðar Evrópusambandsins og alþjóðavæðingar fjármálakerfisins. Þetta á einkum við um reglur um starfsleyfi og starfsheimildir fjármálafyrirtækja. Þróunin á Íslandi hefur einnig markast af þessu. Mikinn hluta þeirra breytinga sem gerðar voru á lagaumhverfi sparisjóðanna með lögum nr. 43/1993 má rekja til aðlögunar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Þær breytingar á löggjöf sem hér er getið má flokka sem nokkurs konar afreglun (e. deregulation) en með því er almennt átt við afnám eða einföldun laga og reglna sem setja hinum frjálsa markaði skorður. Hér á landi gerðist þetta með afnámi lagahindrana en ekki með einföldun laga og reglna.

Áður fyrr var markaði fyrir fjármálaþjónustu í raun skipt upp, bæði með lögum og óformlegu samkomulagi þeirra aðila sem þjónustunni sinntu. Þróunin hefur verið í þá átt að afnema höft á markaðnum. Þannig hefur samkeppni aukist, bæði heima fyrir og á alþjóðavísu. Á síðari hluta 20. aldar urðu breytingar í efnahagslífi á Norðurlöndunum með aukinni iðnvæðingu þessara samfélaga. Flóknara samfélag kallaði á annars konar fjármálaþjónustu. Framfarir í samskiptatækni og samgöngum hafa einnig haft veruleg áhrif á starfsgrundvöll og rekstrarumhverfi fjármálafyrirtækja. Þannig hefur svæðisbundin fjármálaþjónusta til dæmis átt undir högg að sækja. Á þessu breytingaskeiði setti löggjöf sparisjóðum þrengri skorður en viðskiptabönkum, einkum framan af. Forsvarsmenn sparisjóða töldu auknar starfsheimildir nauðsynlegar til þess að geta mætt aukinni samkeppni bankanna á jafnræðisgrundvelli. Þessari kröfu var svarað og um leið varð munurinn á banka og sparisjóði minni en áður. Eftir að starfsheimildir banka og sparisjóða voru orðnar að mestu þær sömu, má segja að munurinn milli þessara fjármálafyrirtækja hafi aðallega falist í ólíkri félagaréttarlegri stöðu, stjórnarfyrirkomulagi og eignarhaldi.

Taka má þróunina hér á landi og á Norðurlöndum saman á eftirfarandi hátt: Fyrst voru starfsheimildir sparisjóða auknar, meðal annars til þess að geta mætt aukinni samkeppni og auknum kröfum til fjármálaþjónustu. Munurinn á banka og sparisjóði fólst þá aðallega í eignarhaldi og samsetningu eigin fjár. Þannig voru sparisjóðir sjálfseignarstofnanir en bankar hlutafélög með það markmið að skila hluthöfum sínum arði. Bönkum var mögulegt að afla aukins eigin fjár á markaði með útgáfu nýs hlutafjár, auk þess sem atkvæðisréttur fylgdi eignarhlut í banka. Í samkeppninni við bankana var að mörgu leyti eðlilegt að innan sparisjóðanna kæmu upp hugmyndir um nauðsyn þess að auðvelda öflun eigin fjár á frjálsum markaði. Í Noregi var brugðist við þessu, fyrst með heimild til útgáfu stofnsjóðsskírteina og síðar með heimild til útgáfu eiginfjárskírteina, en einnig með heimild til hlutafélagavæðingar árið 2002. Í Danmörku var sparisjóðum veitt heimildin árið 1988, í Svíþjóð 1991, í Finnlandi 1992 og á Íslandi 2001. Á öllum Norðurlöndunum hefur því verið veitt heimild til að hlutafélagavæða sparisjóði. Að baki lá það sjónarmið að gera sparisjóðum kleift að afla sér aukins eigin fjár með sambærilegum hætti og viðskiptabankar.

Eftir að heimild sparisjóða til hlutafélagavæðingar kom til undir lok 20. aldar fækkaði sparisjóðum og vægi þeirra á fjármálamarkaði minnkaði. Margir sparisjóðir, sér í lagi hinir stærstu, breyttu rekstrarformi sínu í hlutafélög og glötuðu þar með einkennum sínum og sérstöðu gagnvart viðskiptabönkum, og sumir sameinuðust raunar bönkunum í kjölfarið. Fækkun sparisjóðanna leiddi til þess að staða þeirra í heild versnaði. Sameiginlegar stofnanir sem tekið hafði langan tíma að byggja upp, ásamt þeim skyldum sem lagðar eru á fjármálafyrirtæki, urðu þeim sparisjóðum sem eftir lifðu þyngri klafi en áður.

Þróunin í Þýskalandi hefur verið nokkuð önnur en á Norðurlöndum en sparisjóðum þar í landi hefur tekist að halda sterkri stöðu sinni. Nokkuð breið samstaða er um sparisjóðina í Þýskalandi. Megineinkenni þeirra er samfélagshugsjón og áhersla á að þjóna hinu staðbundna samfélagi. Þeim er skylt að halda sig við starfssvæði sitt og sinna því en miklar hömlur eru á því að þeir stundi viðskipti sem ná út fyrir starfssvæði þeirra. Þannig er meðal annars komið í veg fyrir of hraðan vöxt enda er markmið þýskra sparisjóða í sjálfu sér ekki að hámarka hagnað. Markaðshlutdeild sparisjóðanna í Þýskalandi er mikil, sérstaklega í þjónustu við einstaklinga og við lítil og meðalstór fyrirtæki. Þá eru allir sparisjóðirnir aðilar að sterkum samtökum, Sparkassen-Finanzgruppe, sem gerir þeim kleift að nýta sér hagkvæmni stærðarinnar með ýmiss konar samstarfi og stoðþjónustu sem samtökin veita. Einnig veita samtökin einstökum sparisjóðum töluvert aðhald í rekstri. Þessa sterku stöðu má án efa rekja til samspils samfélagslegra þátta og löggjafar.

 

---