9. Breytingar á Íbúðalánasjóði árið 2004 og afleiðingar þeirra

Samantekt

Árið 2004 ákváðu stjórnvöld að fara vissa vegferð með Íbúðalánasjóð. Hún fólst í breyttum útlánum og fjármögnun þeirra. Í fyrsta lagi var húsbréfakerfið lagt niður og íbúðabréfakerfið tekið upp með beinum peningalánum. Í öðru lagi var hámarkslánsfjárhæð hækkuð mikið og veðhlutfall almennra lána sjóðsins hækkað úr 65% í 90%. Þessi vegferð endaði illa og varð þjóðinni dýrkeypt.

Upphaf áforma um 90% veðhlutfall lána Íbúðalánasjóðs (eða 90% lán eins og þau voru almennt kölluð) má rekja til kosningaloforðs Framsóknarflokksins fyrir alþingiskosningarnar 2003. Hærra veðhlutfall var í framhaldinu sett í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Sjálfstæðis- og Framsóknarflokks.

Upphaf áforma um íbúðabréfakerfið má rekja til þess að áhugi útlendinga á húsbréfum Íbúðalánasjóðs jókst um aldamótin. Þessi áhugi var talinn af hinu góða. Vilji var til að gera skuldabréf Íbúðalánasjóðs enn áhugaverðari því að það myndi lækka vexti á íbúðalánum. Árið 2001 skipaði fjármálaráðherra nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum sjóðsins. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að gefa ætti út eina gerð bréfa, íbúðabréf, til að fjármagna lánveitingar Íbúðalánasjóðs og lagði til þá grundvallarbreytingu að íbúðabréfin yrðu ekki innkallanleg (sjóðurinn gæti ekki greitt þau upp) en þess í stað yrði uppgreiðslugjald lagt á lántakendur.

Í árslok 2003 var ákveðið að semja lagafrumvarp um upptöku íbúðabréfakerfisins en láta áform um 90%-lán bíða að sinni. Í miðri vinnu við gerð lagafrumvarpsins var snúið af leið og ákveðið að hafa ekki uppgreiðslugjald á lánum í nýju íbúðabréfakerfi. Áður hafði verið gengið út frá að íbúðabréfin yrðu ekki innkallanleg en uppgreiðslugjald kæmi í staðinn. Við þetta jókst áhætta gríðarlega. Við vissar aðstæður gat tap sjóðsins orðið slíkt að eigið fé hans þurrkaðist út og skattgreiðendum yrði sendur milljarðatuga reikningur. Við aukinni áhættu var reynt að bregðast með ófullnægjandi hætti. Óraunsætt traust var lagt á að áhættustýringarkerfi gæti leyst vandann.

Íbúðabréfakerfið var tekið upp 1. júlí 2004 og húsbréfakerfið lagt niður. Í lok júní fór fram stórt skiptiútboð þar sem eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa var gefinn kostur á að skipta bréfum sínum í hin nýju íbúðabréf. Skuldabréfaskiptin voru ein verstu og afdrifaríkustu mistök sem Íbúðalánasjóður hefur gert, ef ekki þau allra verstu. Sjóðurinn tapaði að lágmarki 21 milljarði (á verðlagi 2012) vegna þeirra. Þar fyrir utan tapaði sjóðurinn 3,5 milljörðum (m.v. verðlag og vexti 2012) á reiknivillu sem gerð var í skiptunum (1,5 milljörðum m.v. verðlag og vexti 2004). Skiptin hrundu af stað afar slæmri atburðarás.

Ein stór skuldabréfaskipti í stað fleiri minni gerðu það að verkum að mikið var í húfi að þau tækjust vel. Íbúðalánasjóður ákvað skiptiálagið lágt (ákvörðunarferlið var afleitt) og að lengra yrði í gjalddaga á bréfunum sem skipt var í. Hvort tveggja var gert á kostnað eigin hagsmuna sjóðsins.

Skiptiútboðið var framkvæmt á forsendum sem stóðust ekki og vanrækt var að gaumgæfa. Um 31% húsbréfa var ekki skipt. Þau húsbréf áttu að virka sem fullnægjandi áhættuvörn, hægt væri að greiða þau upp (kalla inn, draga út) ef til uppgreiðslna kæmi og nota þannig uppgreiðslufé til að minnka skuldir Íbúðalánasjóðs.

Til að gera langa sögu stutta reyndist þessi áhættuvörn mjög takmörkuð þegar gríðarlegar uppgreiðslur hófust í ágúst 2004, hún mistókst í raun. Einungis var hægt að mæta um fjórðungi uppgreiðslna með útdrætti húsbréfa. Þrír fjórðu uppgreiðslnanna sköpuðu því vanda hjá sjóðnum. Eitthvað annað varð að gera við það fé til að ávaxta það.

Uppgreiðslurnar hófust þegar KB-banki hóf að veita íbúðaveðlán 23. ágúst 2004 og aðrir bankar nokkrum dögum seinna. Auk þess vanda sem uppgreiðslurnar sköpuðu var spurning hvað Íbúðalánasjóður átti að gera þegar aðrir buðu hagstæð íbúðaveðlán. Eðlilegast hefði verið að hann hefði tekið þann kostinn að halda sig til hlés og einbeita sér að því að lágmarka eigið tap og sinna hópum sem bankarnir sinntu ekki. Íbúðalánasjóður gerði það ekki heldur fór í samkeppni við bankana og reyndi að halda sínum hlut með ýmsum ráðum.

Þrátt fyrir hinar miklu uppgreiðslur hélt sjóðurinn áfram að selja íbúðabréf á markaði og fékk þannig inn enn meira fé. Uppgreiðslur voru meiri en útlán hjá sjóðnum í hverjum mánuði frá september 2004 til apríl 2006. Á því tímabili voru uppgreiðslur umfram útlán samtals 112 milljarðar og það var fé sem sjóðurinn hafði engin not fyrir. Samt sem áður sótti hann sér til viðbótar 69 milljarða af markaði á sama tímabili með útgáfu (sölu) íbúðabréfa þannig að fé sem hann hafði ekkert með að gera var samtals um 181 milljarður á umræddu tímabili. Engin haldbær ástæða var fyrir þessum útgáfum enda juku þær vanda sjóðsins stórlega.

Áframhaldandi útgáfur voru réttlættar með ýmsum hætti, m.a. að stöðvun útgáfu minnkaði áhuga erlendra fjárfesta á íbúðabréfum. Reyndar bendir margt til þess að markmið um kaup útlendinga á íbúðabréfum hafi skyggt á flest annað hjá Íbúðalánasjóði og byrgt forystu sjóðsins sýn á grunnhlutverk sitt.

Fljótlega eftir að uppgreiðslur hófust hjá sjóðnum ákváðu yfirvöld að hækka veðhlutfall lána Íbúðalánasjóðs upp í 90% auk þess að hækka hámarkslán ríflega. Þar sem almenningur tók lán hjá bönkum og sparisjóðum í stórum stíl hafði það minni áhrif en ella á fjármögnunarkosti fólks. Hins vegar gerði þetta að verkum að Íbúðalánasjóður gat aukið útlán sín.

Íbúðalánasjóður ákvað í desember 2004 að ávaxta umframfé sitt með lánssamningum við banka og sparisjóði. Sjóðurinn lánaði bönkum og sparisjóðum samtals 95 milljarða króna á tímabilinu desember 2004 til desember 2005. Þessi lán juku getu banka og sparisjóða til að veita íbúðaveðlán, sem aftur leiddu til meiri uppgreiðslna hjá sjóðnum sem ollu honum tapi auk þess að auka enn á þensluna í hagkerfinu. Með lánunum fór sjóðurinn á vissan hátt fram hjá eigin reglum um hámarkslán.

Eðlilegasta ráðstöfun uppgreiðslufjár hefði verið að bjóða það til útlána og hætta útgáfu íbúðabréfa á meðan og eftir atvikum kaupa eigin fjármögnunarbréf, þ.e. íbúðabréf. Lánin til banka og sparisjóða hafa verið réttlætt með því að þau hafi gefið betri vexti en slík kaup. Það er vafasamt þegar tekið er tillit til rekstrarkostnaðar, útlánaáhættu og uppgreiðsluáhættu. Lánin fólu í sér mun meiri áhættu en að kaupa eigin bréf. Vafasamt er að nokkur ávinningur hafi verið í því fólginn fyrir Íbúðalánasjóð að gera lánssamningana við banka og sparisjóði.

Varðandi það hvort lánssamningarnir hafi staðist lög ber allt að sama brunni; allt bendir til að þeir hafi verið ólöglegir.

9.1 Aðdragandi 90% veðhlutfalls á lánum Íbúðalánasjóðs

Samantekt kafla 9.1

Innleiðingu almennra 90% lána Íbúðalánasjóðs má rekja til ályktunar sem samþykkt var á flokksþingi Framsóknarflokksins í febrúar 2003 í aðdraganda kosninga sama ár. Sú ályktun varð að einu helsta stefnumáli flokksins í kosningabaráttunni og rataði í kjölfarið inn í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Sjálfstæðis- og Framsóknarflokks.

Árni Magnússon, nýr þingmaður Framsóknarflokks, varð félagsmálaráðherra og kom það í hans hlut að efna kosningaloforðið. Hann kom á fót sérstökum ráðgjafahópi um innleiðingu 90% lána sem átti að koma með tillögur til félagsmálaráðherra um hækkun veðhlutfalls almennra húsnæðislána í 90% af verðgildi eigna. Fyrir þeim hópi fór Hallur Magnússon, starfsmaður Íbúðalánasjóðs, sem hafði aðstoðað Árna við að móta hugmyndir Framsóknar um almenn 90% lán sem settar voru fram í kosningabaráttunni.

Ráðgjafahópurinn skilaði inn tillögum sínum í lok október 2003. Þar var m.a. gert ráð fyrir að veðhlutfall myndi hækka í 90% strax við gildistöku nýrra laga sem var áætlað að yrði í júlí 2004. Þá var lagt til að hámarksfjárhæð húsnæðislána myndi hækka í áföngum fram til 1. maí 2007 og yrði þá 15,4 milljónir.

Á undirbúningstímanum bentu bæði Seðlabanki Íslands og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands á að fyrirhugaðar breytingar á útlánareglum Íbúðalánasjóðs væru illa tímasettar þar sem þær kæmu til framkvæmda á þensluskeiði. Þær myndu að öllum líkindum leiða til of mikillar skuldsetningar íslenskra heimila og gera þau veikari fyrir í niðursveiflu.

9.1.1 Aðdragandi

Í kosningabaráttunni vorið 2003 setti Framsóknarflokkurinn fram hugmyndir um breytingar á útlánareglum Íbúðalánasjóðs. Þar á meðal var boðuð hækkun veðhlutfalls Íbúðalánasjóðs upp í 90% af kaupverði íbúðarhúsnæðis.

Loforð Framsóknarflokksins um 90% húsnæðislán byggðist á ályktun1 sem samþykkt var á 27. flokksþingi flokksins, sem haldið var í febrúar 2003, en þar var eftirfarandi ályktun samþykkt: „Íbúðalánasjóði verði falið að hækka í skrefum lánshlutfall almennra íbúðalána í allt að 90% af kaupverði eða af byggingarkostnaði hóflegs íbúðarhúsnæðis.“

Ekki leið á löngu þar til hugmyndin um almenn 90% húsnæðislán var orðin eitt helsta stefnumál Framsóknarflokksins. Aðspurður, við skýrslutöku nefndarinnar, hvort málið hefði átt sér einhvern aðdraganda innan flokksins svaraði Páll Pétursson, fyrrverandi félagsmálaráðherra Framsóknarflokks, því til að hugmyndin hefði ekkert verið rædd innan flokksins fyrr en rétt fyrir kosningar og það hefði verið „einkennilegt hvað [hún] fæddist snarlega“.2

Hallur Magnússon, starfsmaður Íbúðalánasjóðs, var viðstaddur flokksþingið og lýsti uppruna 90% lánanna á þá leið að innan Íbúðalánasjóðs hefði verið umræða í gangi um að rétt kynni að vera að hækka veðhlutfall almennra íbúðalána upp í 80%. Af þeirri umræðu hefði svo sprottið tillaga á flokksþingi Framsóknarflokksins um að Íbúðalánasjóður ætti að veita almenn 90% lán. Hallur lýsti svo því sem gerðist næst á eftirfarandi hátt:

Þegar líður að kosningum þá náttúrulega er sest yfir, þeir sem eru að undirbúa kosningar fyrir Framsóknarflokkinn sitja yfir þessum ályktunum flokksþings og velja út ákveðin áhersluatriði og það voru sérfræðingar í markaðssetningu líka sem komu að því og þar er þetta gripið, 90% lán fyrir alla, að það væri sterkt.3

Þegar Hallur var spurður nánar út í umræðuna innan Íbúðalánasjóðs sagði hann:

Umræðan hjá Íbúðalánasjóði var þannig að það væri hóflegt að vera í 80% í þessum almennu lánum, 90% væri orðið kannski einum of hátt.

Því næst var Hallur spurður hvers vegna ályktað hefði verið að innleiða almenn 90% lán en ekki almenn 80% lán. Hann svaraði að líkast til mætti rekja það til þess að 90% lán voru þegar til staðar í formi viðbótarlána sem þáverandi félagsmálaráðherra sem var Framsóknarmaður hafði innleitt. Hann sagði að menn hefðu kannski ekki hugsað útfærsluna alveg ofan í kjölinn eða hvaða áhætta fylgdi 90% lánum.

9.1.1.1 Minnisblað um mögulega framtíðarskipan íbúðalána

Hinn 28. mars 2003 lagði Árni Magnússon, framkvæmdastjóri Framsóknarflokksins, fram minnisblað þar sem hugmyndir þær sem upp höfðu komið um breytingar á húsnæðismálum voru útfærðar nánar4 en það var unnið af Halli Magnússyni og Braga Bragasyni, starfsmönnum Íbúðalánasjóðs, að ósk Framsóknarflokksins.5

Megintillögur og markmið breytinga samkvæmt minnisblaði

Í minnisblaðinu voru settar fram þrjár megintillögur um breytingar á íbúðalánakerfinu:

• Heimila átti öllum viðskiptavinum Íbúðalánasjóðs að taka lán til fjármögnunar 90% af matsverði íbúðarhúsnæðis.
• Heimila átti íbúðareigendum, 65 ára og eldri, að endurfjármagna íbúðarhúsnæði sitt með íbúðalánum Íbúðalánasjóðs um allt að 50% af matsverði íbúðar.
• Matsverð íbúðarhúsnæðis átti að verða sú fjárhæð sem lægst reyndist af kaupverði, byggingarkostnaði eða brunabótamati.

Markmið breytinganna voru sögð eftirfarandi:

Gagnvart íbúðakaupendum

• Heildarfjármögnun vegna íbúðakaupa möguleg hjá Íbúðalánasjóði
• Lægstu mögulegu markaðsvextir íbúðalána tryggðir
• Losað um fjármagn bundið í steinsteypu

Gagnvart fjármálamarkaði og efnahaglífi[svo]

• Skapa aðstæður fyrir aukinni innkomu erlendara[svo] fjárfesta
• Skapa stöðugleika til lengri tíma
• Draga úr sveiflum og treysta grundvöll IKR með fjárfestingum erlendra aðilja í þeim gjaldmiðli
• Lækka raunvexti til lengri tíma

Umfjöllun í minnisblaðinu um breytingar á Íbúðalánasjóði og markmið með þeim var nokkuð ruglingsleg. Þar voru tíundaðar nýlegar breytingar sem sagðar voru hafa orðið á markaðnum: Stofnun Íbúðalánasjóðs og markaðsvæðing íbúðalána sjóðsins, tilkoma rafrænna húsbréfa, innkoma erlendra fjárfesta á íslenskan skuldabréfamarkað og útrás íslenskra verðbréfafyrirtækja á alþjóðlegan fjármálamarkað. Þessar breytingar voru sagðar skapa forsendur fyrir „róttækum breytingum á lánakerfi Íbúðalánasjóðs sem miða að aukinni þjónustu og bættum lánskjörum á heildarfjármögnun íbúðakaupa almennings.“ Síðan var sagt í minnisblaðinu:

Þrátt fyrir þessar breytingar þarf að gera smávægilegar breytingar á fyrirkomulagi íslensks fjármálamarkaðar til að auðvelda aðgengi erlendra fjárfesta að íslenskum skuldabréfaflokkum.

Litlu neðar sagði:

• Tryggja þarf skuldabréfaflokka sem eru a.m.k. 500 milljónir USD að stærð (40 milljarðar IKR) [...]
• Ganga þarf frá samningum við alþjóðlega uppgjörsbanka verðbréfa „clearing house“ til að sjá um greiðslumiðlun vegna verðbréfaviðskipta íslenskra verðbréfa á alþjóðamarkaði.
• Ganga þarf frá samningum við viðurkennd erlend fjármálafyrirtæki um að taka íslenska skuldabréfaflokka inn í útreikning alþjóðlegar skuldabréfavísitölur [svo].

Auðvelt er að tengja þær breytingar á lánakerfi Íbúðalánasjóðs sem boðaðar voru í minnisblaðinu, þ.e. hækkun veðhlutfalls í 90% af matsverði íbúðarhúsnæðis, hækkun hámarkslána og heimild íbúðareigenda 65 ára og eldri til að endurfjármagna um allt að 50% af matsverði íbúðar, við markmið gagnvart íbúðakaupendum sem tíunduð eru hér að framan. Hærra veðhlutfall, hærri lán og heimild til endurfjármögnunar ættu að minnsta kosti framan af að gera fleirum kleift að fá heildarfjármögnun vegna íbúðarkaupa hjá Íbúðalánasjóði og losa um „fjármagn bundið í steinsteypu“. Önnur markmið breytinganna, sem tíunduð eru í minnisblaðinu, virðast þó vera algjörlega háð aukinni aðsókn erlendra fjárfesta í skuldabréf Íbúðalánasjóðs og tengjast ekki þeim breytingum sem boðaðar eru í minnisblaðinu og útfærðar þar og lúta að rýmkun lánaskilmála. Þetta á að minnsta kosti við um þrjú af fjórum markmiðum gagnvart fjármálamarkaði og efnahagslífi. Þau má hins vegar tengja við breytingar á skuldabréfaútgáfu sjóðsins sem síðar var farið í en á sama tíma starfaði nefnd á vegum fjármálaráðuneytisins sem hafði það hlutverk að skoða möguleika á endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs. Líklegt er að þeir, sem komu að vinnu við minnisblaðið, hafi haft ávæning af þeim fyrirætlunum. Í minnisblaðinu virðist reynt að tengja væntan ávinning af aukinni ásókn erlendra fjárfesta í fjármögnun Íbúðalánasjóðs við þær breytingar sem boðaðar eru á lánskjörum hjá sjóðnum, þrátt fyrir að þarna sé um annað og ótengt mál að ræða. Breytingar á fjármögnun Íbúðalánasjóðs í þá veru að gera skuldabréf sjóðsins eftirsóknarverðari fyrir erlenda fjárfesta virðast unnar að einhverju leyti í samvinnu við þá sem hlut áttu að samningu minnisblaðsins. Óskir erlendra fjárfesta um uppgjörshæfi bréfanna og stærð flokka komu fram um síðustu aldamót.6 Í framhaldinu tók fyrrgreind nefnd á vegum fjármálaráðuneytisins til starfa eins og fjallað er um í kafla 9.2. Ekki er ljóst hvernig þessar breytingar áttu að stuðla að „stöðugleika til lengri tíma“, hvorki breytingar á veðhlutfalli né breytingar á fjármögnun Íbúðalánasjóðs. Hækkun á veðhlutfalli upp í 90% er einmitt til þess fallið að auka óstöðugleika fremur en hitt auk þess sem síðar var bent á að fjármagn erlendra aðila væri kvikara en íslenskra og það yki óstöðugleika.

Tvö af þremur markmiðum breytinganna gagnvart íbúðakaupendum, sem talin eru upp hér að framan, virðast tengjast breytingum á útlánareglum sjóðsins sem boðaðar eru í minnisblaðinu. Þriðja atriðið, „lægstu mögulegu markaðsvextir íbúðalána tryggðir“, sem og þrjú af þeim fjórum markmiðum breytinganna gagnvart fjármálamarkaði og efnahagslífi, sem getið er um, má aftur á móti tengja þeim breytingum sem til stóð að gera á skuldabréfaútgáfu sjóðsins og voru óháðar þeim tillögum sem settar voru fram í minnisblaðinu. Eins og áður sagði er ekki ljóst hvernig þessar breytingar áttu að hjálpa til að ná fjórða markmiðinu gagnvart fjármálamarkaði og efnahagslífi, þ.e. að stuðla að „stöðugleika til lengri tíma“.

Þótt Íbúðalánasjóður hafi verið í yfirburðastöðu á húsnæðislánamarkaðnum voru markmið breytinganna að gera sjóðinn enn samkeppnishæfari en áður með því að lækka vexti á lánum sjóðsins og koma auknu fjármagni í umferð með því að gera minni kröfur en áður um eiginfjármögnun við íbúðarkaup.

Með breytingunum átti því að auka hlutdeild Íbúðalánasjóðs á húsnæðismarkaði á kostnað annarra lánveitenda. Í minnisblaði Árna Magnússonar kemur fram að enda þótt skuldsetning heimila muni í mörgum tilvikum aukast við breytinguna muni oftast verða um tilflutning skulda að ræða. Er þar átt við að í stað bankalána til þess að brúa bilið á milli þáverandi hámarkslána Íbúðalánasjóðs og fasteignaverðs komi fólk til með að taka hærri lán hjá Íbúðalánasjóði. Einnig er sagt berum orðum að eitt af markmiðum breytinganna sé að auðvelda það sem hér er kallað eiginfjárúttekt (hefur einnig verið kallað eiginfjárdráttur), þ.e. að auðvelda fólki að breyta auði sem bundinn er í húsnæði í laust fé. Þetta hefur einnig verið kallað að nýta veðrými eigna.

Til lengri tíma er húsnæði nokkuð örugg fjárfesting en til skemmri tíma geta verið sveiflur á húsnæðisverði. Eiginfjárúttekt getur því verið hættulegur leikur. Það er varasamt að losa um eign með aukinni skuldsetningu ef fasteignin hefur hækkað í verði. Ef verðhækkun eignarinnar reynist vera tímabundin getur fólk lent í vandræðum þegar húsnæðisverð lækkar á ný, sérstaklega ef auðsáhrif á einkaneyslu eru sterk. Þá þynnist eigið fé í húsnæðinu eða hverfur jafnvel og fólk getur lent í þeirri stöðu að skulda meira en nemur verðmæti veðsins. Það getur einnig leitt til útlánataps hjá lánveitandanum.

Útfærsla lána samkvæmt minnisblaði

Í þeirri útfærslu sem birtist í minnisblaðinu var gert ráð fyrir þremur lánaflokkum til að mæta betur útlánatapi sjóðsins vegna hærra veðhlutfalls, en hærra veðhlutfall eykur hættuna á því að veðið dugi ekki til að greiða skuldina ef til greiðslufalls kemur. Meiri áhættu þarf alla jafna að mæta með hærra vaxtaálagi. Í minnisblaðinu var talað um að þeir sem myndu nýta sér 90% hámarkslánshlutfall yrðu með þrjú fasteignaveðbréf á mismunandi vöxtum. Gert var ráð fyrir hækkandi vaxtaálagi þar sem 0,20% vaxtaálag væri ávallt vegna rekstrar Íbúðalánasjóðs en afgangur álagsins ætti að mæta hugsanlegu útlánatapi.

Áfangaskipting samkvæmt minnisblaði

Stefnt var að því að innleiða breytingarnar í þrepum út kjörtímabilið. Tilgangurinn með því var að koma í veg fyrir „eftirspurnarsprengingu á fjármagni til íbúðakaupa“7 ásamt því að slíkt aðlögunarferli var talið nauðsynlegt fyrir fjármagnsmarkað. Var talið að með þrepaskiptingunni yrði þróun á fasteignalánamarkaði fyrirsjáanleg. Það hefði átt að auka stöðugleika á markaðnum og minnka sveiflur á raunvaxtastigi.

Áfangaskipting var vissulega skynsamleg einmitt til að koma í veg fyrir snöggar breytingar á markaðnum sem gátu valdið óþarfa óróa í efnahagslífinu. Hins vegar má einnig benda á að þensluhvetjandi aðgerð sem þessi var ekki skynsamleg á þensluskeiði. Betur er vikið að því af og til aftar í þessum kafla.

Fyrsta skrefið skyldi felast í því að samræma veðhlutfall allra í allt að 70% en á þeim tíma sem minnisblaðið var skrifað var veðhlutfall mismunandi eftir því hvort verið var að kaupa í fyrsta eða annað sinn. Annað skrefið átti svo að taka þegar búið væri að fara í nauðsynlegar aðgerðir til að tryggja auðveldara aðgengi erlendra fjárfesta að íslenskum skuldabréfaflokkum. Hin skrefin átti svo að stíga á ársfresti eftir það.

9.1.1.2 Kosningar til Alþingis 2003

Í alþingiskosningunum árið 1999 hlaut Framsóknarflokkurinn 18,4% atkvæða og fékk 12 þingmenn kjörna. Voru það lökustu kosningar flokksins síðan 1978 en þá hlaut hann 16,9% atkvæða og fékk 12 þingmenn kjörna. Í aðdraganda kosninganna árið 2003 leit út fyrir að Framsóknarflokkurinn myndi fá enn verri kosningu og jafnvel þá lélegustu í sögu flokksins en flokkurinn hafði aldrei fengið færri en 12 menn kjörna. Í upphafi árs 2003 mældist fylgi flokksins 10% á landsvísu í skoðanakönnun Fréttablaðsins sem gerð var 4. janúar. Samkvæmt könnuninni var staða flokksins sérstaklega veik á höfuðborgarsvæðinu en í kjördæmum í og við Reykjavík mældist flokkurinn með um 5% fylgi.8

Heimildir Fréttablaðsins hermdu að niðurstöður skoðanakannana, sem sýndu veika stöðu Framsóknarflokksins í Reykjavík, hefðu vakið ótta innan flokksins um að formaðurinn, Halldór Ásgrímsson, sem skipaði fyrsta sæti lista flokksins í norðurkjördæmi Reykjavíkur, myndi falla út af þingi. Samkvæmt sömu heimildum fór því flokksforystan þess á leit við þingmanninn Ólaf Örn Haraldsson að hann viki sæti. Ólafur, sem skipaði annað sæti lista framsóknarmanna í Reykjavíkurkjördæmi norður, var ekki talinn hafa „þann drifkraft“ sem þyrfti „til að bæta Halldór upp“. Var það gert með það fyrir augum að stilla upp manni sem styrkti Halldór.9 Í yfirlýsingu sem Ólafur Örn sendi frá sér kom meðal annars fram að hann fyndi fyrir áhuga meðal borgarbúa á að stjórnmálaflokkar byðu fram ungt fólk í bland við eldra og hann vonaði að ákvörðun sín myndi greiða þeim sjónarmiðum leið inn á framboðslista flokksins.10

Það kom svo á daginn að Árni Magnússon, framkvæmdastjóri Framsóknarflokksins, var settur í annað sæti á lista flokksins í norðurkjördæmi Reykjavíkur. Öðrum ungliða af skrifstofu flokksins, Birni Inga Hrafnssyni, var jafnframt stillt upp í annað sæti í suðurkjördæmi Reykjavíkur.

Hækkun hámarkslána var óumdeilanlega eitt af stærri kosningaloforðum Framsóknar-flokksins kosningavorið 2003. Í aðdraganda kosninganna birtust m.a. heilsíðuauglýsingar um 90% lánin sem voru ólíkar öðrum auglýsingum flokksins að því leyti að áherslan var á kosningaloforðið sjálft en ekki frambjóðendurna. Í auglýsingunum var bent á sérstaka reiknivél á heimasíðu Framsóknarflokksins þar sem fólk gæti reiknað út lánamöguleika sína miðað við tillögurnar.

Kosningar til Alþingis fóru fram 10. maí 2003. Stjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks hélt velli þrátt fyrir að Sjálfstæðisflokkur hefði tapað fjórum þingsætum. Framsóknarflokkurinn hlaut 17,7% atkvæða og hélt sínum tólf þingsætum þrátt fyrir að hafa fengið nokkru lægra hlutfall atkvæða en í kosningunum 1999. Úrslitunum var m.a. lýst sem varnarsigri Framsóknarflokksins11,12 eftir erfiðan vetur þar sem framsóknarmönnum var spáð slæmum kosningaúrslitum.13 Ljóst er að loforðið um 90% lánin átti sinn þátt í varnarsigrinum. Páll Pétursson, fyrrverandi félagsmálaráðherra Framsóknarflokksins, sagði eftirfarandi í skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni:

Árni [Magnússon] verður sem sagt höfundur að þessu [...] og hann finnur þetta snjallræði upp með 90% og kjósendur keyptu það, það er óhætt að þakka honum fyrir það. Það var ákveðinn þáttur í [...] að ekki fór verr í þeim kosningum. 14

Í umræðum um lagafrumvarp til breytinga á lögum um húsnæðismál (íbúðabréf) í maí 2004 kallaði Birkir Jón Jónsson, þingmaður Framsóknarflokksins, hækkun veðhlutfalls „eitt af stærri kosningaloforðum á síðari árum“. Björgvin G. Sigurðsson, þingmaður Samfylkingarinnar, fullyrti að Framsóknarflokkurinn hefði fengið töluvert fylgi út á loforð sín um 90% lán. Jafnframt sagði hann það vafamál hvort nokkurt kosningamál hefði verið „meira auglýst eða kynnt með öðrum eins tilþrifum“. Einnig sagði hann að auglýsingar Framsóknarflokksins þættu örugglega „nokkuð snilldarlegar út frá sjónarmiðum áróðurstækninnar og auglýsingabrellnanna“.15

9.1.1.3 Stjórnarsáttmáli

Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur mynduðu ríkisstjórn vorið 2003. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. maí 2003 kemur m.a. fram að eitt af helstu markmiðum ríkisstjórnarinnar á kjörtímabilinu sé:

Að haldið verði áfram endurskipulagningu á húsnæðismarkaði í samræmi við markmið um Íbúðalánasjóð. Lánshlutfall almennra íbúðalána verði hækkað á kjörtímabilinu í áföngum í allt að 90% af verðgildi eigna, að ákveðnu hámarki. Leigumarkaður íbúðarhúsnæðis verði efldur.

Þar með má líta svo á að þær hugmyndir um aukna útlánastarfsemi Íbúðalánasjóðs, sem formaðar voru á flokksþingi Framsóknarflokksins í febrúar 2003, hafi verið orðnar að stefnu ríkisstjórnarinnar nokkrum vikum síðar.

Árni Magnússon komst inn á þing sem 11. og síðasti þingmaður Reykjavíkur Norður. Hann var síðan óvænt gerður að félagsmálaráðherra. Það kom því í hans hlut að framfylgja stjónarsáttmálanum hvað varðaði Íbúðalánasjóð.

Í umfjöllunum Morgunblaðsins og Fréttablaðsins um myndun ríkisstjórnar er gengið út frá því að Framsóknarflokkurinn hafi fengið sínu framgengt í húsnæðismálum gegn því að Sjálfstæðisflokkurinn fengi í gegn sínar áherslur í skattamálum. En þegar Halldór Ásgrímsson var spurður af blaðamanni Fréttablaðsins í tilefni ríkisstjórnarmyndunar hvort 90% húsnæðislán hefðu vegið þungt í stjórnarmyndunarviðræðunum sagði hann: „Við lögðum mikla áherslu á það mál [90% húsnæðislán] og ýmis önnur mál í þessum stjórnarsáttmála.“16 Flest bendir til að Framsóknarflokkurinn hafi lagt mikla áherslu á þetta kosningaloforð sitt við stjórnarmyndunina enda höfðu Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur haft ólíka sýn á afskipti yfirvalda af húsnæðislánamarkaði.

Á 35. landsfundi Sjálfstæðisflokks, sem fram fór 27.–30. mars 2003, var m.a. ályktað að stefnt skyldi að því að færa stóran hluta starfsemi Íbúðalánasjóðs yfir til bankanna og breyta eðli hans. Eftirfarandi er hluti af ályktun Sjálfstæðisflokks um húsnæðismál:

Lagabreytingin sem gerð var þegar Íbúðalánasjóður var stofnaður hefur skilað nokkrum árangri þótt enn megi bæta vissa þætti. Á meðan Íbúðalánasjóður er starfandi þarf að gæta aðhalds í rekstri stofnunarinnar. Stefnt skal að því að sjóðurinn hafi það meginhlutverk í framtíðinni að tryggja bönkum og sparisjóðum fjármögnun íbúðalána með lægstu mögulegum vöxtum en starfi ekki á almennum útlánamarkaði.

Þá má einnig geta þess að í umræðum um frumvarp til breytinga á lögum um húsnæðismál í desember 2004 kom fram að fyrirhugaðar breytingar á húsnæðismálum stönguðust á við hugmyndir nokkurra þingmanna Sjálfstæðisflokks um hlutverk Íbúðalánasjóðs. Til að mynda beindi Sigurður Kári Kristjánsson, þingmaður Sjálfstæðisflokks, þeirri spurningu til félagsmálaráðherra hvort ekki væri heppilegra að Íbúðalánasjóður drægi sig út af hinum almenna húsnæðislánamarkaði og sinnti þess í stað eingöngu félagslegu hlutverki. Í kjölfar fyrirspurnar Sigurðar Kára sagði Pétur H. Blöndal, Sjálfstæðisflokki, að hann væri á móti því að ríkið stæði í lánveitingum og að margir innan Sjálfstæðisflokksins væru sömu skoðunar og hann. Í framhaldi af því sagði hann: „Hafa verður í huga að við erum í samstarfi í ríkisstjórn og í því samstarfi er m.a. kveðið á um að Íbúðalánasjóður eigi að lifa. Menn verða að átta sig á því að stefna ríkisstjórnar getur aldrei orðið stefna annars hvors flokksins.“17

Geir H. Haarde, sem var fjármálaráðherra í ríkisstjórninni sem mynduð var árið 2003 og síðar forsætisráðherra, sagði frá því er hann gaf skýrslu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 að:

hækkun á lánum Íbúðalánasjóðs, lækkun vaxta hjá Íbúðalánasjóði, þetta voru hrein mistök og því miður verður maður að viðurkenna hreinskilnislega að um þetta hafði maður náttúrlega miklar efasemdir, en um þetta var samið við ríkisstjórnarmyndunina 2003 og ef það hefði ekki verið gert þá hefði sú ríkisstjórn ekki verið mynduð. Þetta er nú bara svona er hluti af veruleika stjórnmálamannsins að stundum þarf að taka tillit til þessa atriðis.18

9.1.2 Undirbúningur innan félagsmálaráðuneytis og Íbúðalánasjóðs

9.1.2.1 Ráðgjafahópur

Í júlí 2003 var Hallur Magnússon, starfsmaður Íbúðalánasjóðs, skipaður sérstakur verkefnisstjóri vegna áforma ríkisstjórnarinnar um hækkun á almennum húsnæðislánum. Í drögum að erindisbréfi19 verkefnisstjóra kemur fram að honum hafi verið ætlað að vinna að því að koma með tillögur til félagsmálaráðherra um hækkun almennra húsnæðislána í 90% af verðgildi eigna og átti að taka mið af þeirri stefnumörkun í húsnæðismálum sem birtist í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar ásamt sjónarmiðum sem ráðuneytið kynni að setja fram.

Hinn 8. júlí fundaði verkefnisstjóri með ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytis og aðstoðarmanni félagsmálaráðherra um verkefnið. Þar voru lögð fram drög að verkefnaáætlun en samkvæmt henni stóð til að endanlegar tillögur yrðu kynntar þann 10. október 2003.

Þriggja manna ráðgjafahópur var svo valinn til að starfa með verkefnisstjóra. Hann skipuðu Sigurjón Örn Þórsson, aðstoðarmaður félagsmálaráðherra, Þórhallur Arason, skrifstofustjóri í fjármálaráðuneytinu, og Benedikt Árnason, skrifstofustjóri í iðnaðar- og viðskiptaráðu-neytinu. Hlutverk ráðgjafahópsins var að vera sérstökum verkefnisstjóra til ráðgjafar við mótun tillagna um hækkun almennra lána í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Hópurinn átti að skipuleggja verkefnið og vinna að tillögu- og skýrslugerð ásamt verkefnisstjóra og taka þátt í formlegu samráði verkefnisstjóra og ráðuneytis við ýmsa aðila vegna áforma ríkisstjórnarinnar.

Verkefnisstjórinn átti, samkvæmt erindisbréfi, að annast skipulag og undirbúning á könnun á húsnæðismarkaði í samstarfi við félagsmálaráðuneytið, Íbúðalánasjóð og aðra hugsanlega aðila ásamt því að annast úrvinnslu þeirra kannana. Í kjölfar þessa var IMG Gallup falið að kanna afstöðu almennings til Íbúðalánasjóðs og fyrirhugaðra breytinga á honum. Könnunin var gerð í ágúst og september árið 2003 og skilaði fyrirtækið skýrslu með niðurstöðum könnunarinnar þann 17. september. Þar kom fram að tveir þriðju aðspurðra voru hlynntir 90% lánum og þeir sem bjuggu í leiguhúsnæði eða foreldrahúsum voru hlynntari hugmyndunum en aðrir. Þrír af hverjum fjórum sögðu að það myndi ekki hafa áhrif á þá þótt 90% lán væri í boði. Rétt rúmur helmingur (55%) taldi að Íbúðalánasjóður ætti að sjá um húsnæðislán. Þá kom fram að 16% íbúðarkaupenda síðustu 10 árin hefðu fengið viðbótarlán eða félagslegt lán og helmingur íbúðarkaupenda á aldrinum 20 til 24 ára. Þá kom fram að 28% íbúðarkaupenda tóku lífeyrissjóðslán að meðaltali 2,1 milljón, 21% tók önnur veðlán að meðaltali 2,5 milljónir og um 20% önnur lán, svo sem yfirdráttarlán, að meðaltali 1,6 milljónir. Hugmyndin var að þessar niðurstöður gætu nýst við undirbúning breytinga á lögum um húsnæðismál. Ekki verður séð að nein könnun á húsnæðismarkaði hafi verið gerð á vegum hópsins, önnur en þessi viðhorfskönnun sem dró það fram að almenningi hugnaðist að geta tekið hærri lán á lægri vöxtum.

9.1.2.2 Samráðsnefnd

Ráðgjafahópurinn fundaði svo með ýmsum aðilum sem komu að húsnæðismálum eða höfðu hagsmuna að gæta vegna þeirra breytinga sem voru fyrirhugaðar á húsnæðislánum. Í kjölfar vinnu ráðgjafahópsins var sérstakur samráðshópur boðaður. Í honum áttu sæti fulltrúar frá BSRB, ASÍ, SA, Seðlabankanum, Samtökum banka og verðbréfafyrirtækja, Fjármálaeftirlitinu, Félagi fasteignasala, Íbúðalánasjóði og Kauphöll Íslands.

Fyrsti fundur samráðsnefndarinnar var haldinn í fyrri hluta október 2003. Þar var samráðsaðilum gerð grein fyrir starfi ráðgjafahópsins ásamt því að niðurstöður könnunar Gallup á húsnæðismarkaði voru kynntar. Fulltrúi Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja í hópnum lýsti því yfir að hann teldi eðlilegt, í ljósi þeirrar þróunar sem átt hefði sér stað og stefnu stjórnvalda um sölu ríkisbankanna, að það ferli héldi áfram. Á fundinum fór verkefnisstjóri fram á það að fulltrúar í hópnum skiluðu inn skriflegum ábendingum og það gerðu nokkrir.

Þann 23. október 2003 sendi fulltrúi Seðlabankans í samráðshópnum inn mat á þeim áhrifum sem ætla mátti að fyrirhugaðar breytingar gætu haft á efnahagslega framvindu og stöðugleika og skilvirkni fjármálakerfisins. Ekki lágu fyrir útfærðar tillögur og því byggðist mat Seðlabankans á minnisblaði verkefnisstjóra frá 25. ágúst.20 Aftast í minnisblaði Seðlabankans eru niðurstöður úttektarinnar dregnar saman:

Erfitt er að meta áhrif áformaðra breytinga á húsnæðislánum Íbúðalánasjóðs á meðan þær hafa ekki verið útfærðar nánar. Þó er næsta víst að þær muni örva eftirspurn í efnahagslífinu. Skammtímaáhrifin verða líkast til meiri en langtímaáhrifin. Verulegu máli skiptir við hvaða efnahagsleg skilyrði skammtímaáhrifanna mun gæta. Gerist það á sama tíma og stóriðjuframkvæmdir, sem mjög munu reyna á þanþol hagkerfisins, verða í hámarki geta afleiðingarnar orðið alvarlegur efnahagslegur óstöðugleiki með ófyrirsjáanlegum afleiðingum. Því væri æskilegt að aðlögunarferlið yrði langt og áfangaskipt og fæli í sér mjög hóflegar breytingar fyrir 2007 auk mikilla [svo] varfærni við hækkun hámarkslána.

Breytingar á húsnæðislánum gætu haft umtalsverð áhrif á íslenska fjármálakerfið. Miklu varðar hvernig staðið verður að breytingunum og hver þróun efnahagslífsins verður á næstu árum. Fyrirfram má telja að breytingarnar feli í sér aukna hættu á vanskilum heimila, útlánatapi í fjármálakerfinu og fjármálalegum óstöðugleika. Þær eru jafnframt líklegar til þess að hafa hamlandi áhrif á samkeppnishæfni á fjármálamarkaðnum og skilvirkni fjármálakerfisins þegar til lengri tíma er litið. Því verður að telja að breytingarnar séu til þess fallnar að hafa óæskileg áhrif á fjármálakerfið hér á landi, stöðugleika þess og skilvirkni.21

9.1.2.3 Viðbrögð Samtaka atvinnulífsins og Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja

Samtök banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) funduðu með ráðherra 4. júní 2003 og lögðu þar fram minnisblað þar sem fram kom afstaða SBV til áforma félagsmálaráðherra um breytingar á fyrirkomulagi húsnæðislána.

SBV lýstu áhyggjum sínum yfir því að verið væri að stefna að frekari ríkisvæðingu lánakerfis húsnæðislána og ýta bönkunum, sem hefðu lánað það sem vantaði upp á, út af markaðnum. Jafnframt óttuðust samtökin að hækkun veðhlutfalls og hámarkslána Íbúðalánasjóðs myndi leiða til hækkunar húsnæðisverðs sem myndi vega á móti hækkun viðmiðunarmarka. Þá töldu samtökin að breytingarnar myndu ýta undir verðbólgu. Þau lögðu til að tillögur yfirvalda yrðu aðlagaðar á þann hátt að hámarksveðhlutfall myndi ekki hækka eða að minnsta kosti mun minna til dýrara húsnæðis en tillögur yfirvalda gerðu ráð fyrir. Einnig lögðust samtökin gegn því að hámarkslán yrðu hækkuð jafn mikið og fyrirliggjandi tillögur gerðu ráð fyrir. Að lokum lögðu samtökin það til að skipuð yrði sameiginleg nefnd félagsmálaráðherra, fjármálaráðherra og SBV til að vinna að raunhæfum tillögum um hvernig útfæra mætti áherslur stjórnvalda í húsnæðismálum og hvernig best væri að færa fjármögnun íbúðarhúsnæðis yfir á samkeppnismarkað. Að auki lögðu samtökin það til að nefnd um endurskoðun útgáfu Íbúðalánasjóðs yrði slitið og í hennar stað færi nýja nefndin yfir þau mál. Þá má geta þess að fyrr á árinu, í febrúar 2003, sendu samtökin frá sér skýrslu þar sem reifaðar voru hugmyndir þeirra um að færa húsnæðisfjármögnun í auknum mæli yfir í fjármálafyrirtæki.22

Samtök banka og verðbréfafyrirtækja mynduðu, ásamt Samtökum atvinnulífsins, óformlegan vinnuhóp í tilefni fyrirætlana yfirvalda í húsnæðismálum. Hópurinn hafði samband við Hagfræðistofnun Háskóla Íslands 26. ágúst 2003 og óskaði eftir því að unnin yrði hagræn greining á verðmyndun á húsnæðismarkaði þar sem sérstök áhersla yrði lögð á að kanna hvaða áhrif breytingar á lánareglum myndu hafa á verð íbúðarhúsnæðis. Hagfræðistofnun skilaði skýrslu sinni um efnið í október 2003 og verður nánar fjallað um hana í undirkafla 9.1.3.1.

Þann 12. september 2003 sendu SBV Halli Magnússyni, verkefnisstjóra innleiðingar 90% lána, bréf þar sem hann var minntur á afstöðu samtakanna og hugmyndir þeirra um útfærslu á húsnæðislánatillögum. Tillögur hópsins miðuðu að því að veita bankakerfinu svigrúm til að lána áfram það sem upp á vantaði hjá húsnæðiskaupendum, þ.e. að brúa bilið á milli hámarkslána Íbúðalánasjóðs og eiginfjárframlags fasteignakaupenda. Þá sendu samtökin Árna Magnússyni félagsmálaráðherra bréf 18. desember 2003 þar sem fyrri tillögur SBV voru ítrekaðar. Þau minntu jafnframt á úttekt Hagfræðistofnunar HÍ og umsögn Seðlabankans (sem vitnað var í hér að framan) þar sem varað var við því að hækkun hámarkslána gæti ógnað efnahagsstöðugleika í landinu.

9.1.2.4 Tilkynnt um aðgerðir í húsnæðismálum

Afrakstur vinnu ráðgjafahóps um hækkun hámarkslána var þriggja blaðsíðna greinargerð, dagsett 27. október 2003. Tillögur hópsins voru meðal annars þær að hækka veðhlutfall íbúðalána í 90% af kaupverði íbúðarhúsnæðis strax við gildistöku nýrra laga sem var áætlað að yrði í júlí 2004. Þá var lagt til að hámarksfjárhæð húsnæðislána yrði 11,9 milljónir við gildistöku laganna. Stungið var upp á því að hækka hámarkslánin um 100 þúsund krónur mánaðarlega frá þeim tíma og til 1. maí 2007 en þá yrði hámarkslán komið í 15,4 milljónir. Gert var ráð fyrir uppgreiðslugjaldi og að hámarkslánstími væri 30 ár.

Félagsmálaráðherra tilkynnti svo ríkisstjórn Íslands um tillögur sínar varðandi aðgerðir í húsnæðismálum þann 31. desember 2003. Samhliða því var send út fréttatilkynning þar sem boðaðar voru eftirfarandi breytingar á húsnæðislánakerfinu:

• Hámarkslán Íbúðalánasjóðs vegna nýrra íbúða hækki úr 9 milljónum króna í 9,7 milljónir og hámarkslán vegna notaðra íbúða hækki úr 8 milljónum króna í 9,2 milljónir frá og með 2. janúar 2004.
• Breytingar verði gerðar á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs 1. júlí 2004.
• Vextir vegna viðbótarlána verði lækkaðir úr 5,6% í 5,3% og vextir almennra peningalána verði lækkaðir úr 5,7% í 5,3% frá og með 2. janúar 2004.
• Frekari ákvarðana um hækkun hámarkslána verði að vænta í kjölfar greinargerðar Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) en ákveðið var að óska eftir áliti hennar.

9.1.2.5 Íbúðalánasjóður og EES-samningurinn

Félagsmálaráðuneytið leitaði til Árna Páls Árnasonar lögmanns sumarið 2003 og óskaði eftir áliti hans á því hvort starfsumgjörð Íbúðalánasjóðs væri í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Að auki óskaði ráðuneytið eftir umfjöllun um það hvort hækkun veðhlutfalls í almennum íbúðakaupum upp í allt að 90% af kaupverði samræmdist sömu skuldbindingum.

Fulltrúar félagsmálaráðuneytisins funduðu einnig með fulltrúum ríkisstyrkjadeildar ESA þann 23. september 2003. Fundinn sátu meðal annarra Hallur Magnússon og Árni Páll Árnason. Tilgangur fundarins var að fjalla um áætlanir ríkisstjórnarinnar um hækkun veðhlutfalls almennra íbúðalána í 90% og hvernig þær áætlanir samrýmdust ríkisstyrkjareglum EES-samningsins. Í minnisblaði, sem Ragnhildur Arnljótsdóttir sendiráðunautur ritaði eftir fundinn, eru dregnar eftirfarandi ályktanir:

• Æskilegast væri að tilkynna fyrirætlanir um almenn 90% húsnæðislán til ESA. Það myndi tryggja afgerandi lagalega niðurstöðu í málinu og kæmi hugsanlega í veg fyrir deilur um réttmæti breytinganna. Jafnframt var talið að tilkynningarferlið gæfi kost á samráði við ESA um endanlega útfærslu áætlana.
• Eingöngu bæri að tilkynna eina útfærslu á framkvæmd áætlana og setja hana fram með skýrum og ítarlegum hætti.
• Talið var að einfaldara væri að hrinda 90% lánum í framkvæmd innan þess húsnæðiskerfis sem var þegar í gildi. En það kerfi hafði hvorki verið kært til ESA né verið tekið til skoðunar að eigin frumkvæði ESA.

Árni Páll skilaði áliti þann 3. október 2003. Þar komst hann að þeirri niðurstöðu að allar líkur væru á því að húsbréfakerfið og lánveitingar á félagslegum forsendum stæðust ákvæði EES-samningsins um ríkisstyrki. Niðurstaðan byggðist á því að ef íbúðalánakerfið teldist ríkisstyrkur (sem væri vafasamt) þá væri það svo að það uppfyllti reglur samningsins um þjónustu sem hefði almenna efnahagslega þýðingu og væri því ekki óheimilt. Ein forsenda fyrir þeirri túlkun var að ríkisaðstoðin væri veitt einni stofnun sem væri ekki í samkeppni í almennri fjármálastarfsemi. Árni Páll komst einnig að þeirri niðurstöðu að hækkun veðhlutfalls almennra húsnæðislána í 90% ætti ekki að stangast á við reglur EES-samningsins um ríkisaðstoð. Hann mælti þó með því að áformin yrðu tilkynnt til ESA til að tryggja endanlega afgreiðslu málsins og koma í veg fyrir deilur og málaferli á síðari stigum. Jafnframt kom fram í áliti Árna Páls að ef farið yrði í að breyta húsnæðislánakerfinu á sama tíma, og sú breyting fæli í sér ríkisaðstoð með einhverjum hætti, þyrfti að tilkynna það til ESA.

Stjórnvöld tilkynntu svo ESA fyrirhugaðar breytingar á húsnæðiskerfinu þann 20. nóvember 2003. Tilkynningin var send í nafni fjármálaráðuneytisins en var unnin af Halli Magnússyni, Árna Páli Árnasyni og Jóhanni G. Jóhannssyni.23 Í tilkynningunni til ESA var stungið upp á að íslensk yfirvöld kæmu til fundar við ESA til að útskýra betur sjónarmið sín ásamt því að gefa ESA tækifæri til að bera upp þær spurningar sem stofnunin kynni að hafa varðandi málið.

Þann 11. ágúst 2004 lauk ESA athugun sinni á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að ekki þyrfti að taka málið til formlegrar rannsóknar og lýsti því yfir að fjármögnun íslenska ríkisins á starfsemi Íbúðalánasjóðs samrýmdist ríkisaðstoðarreglum 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Nánari umfjöllun um samskipti íslenskra stjórnvalda við ESA í tengslum við starfsemi Íbúðalánasjóðs má finna í 6. viðauka.

9.1.3 Ráðleggingar sérfræðinga og viðbrögð Íbúðalánasjóðs

Þegar verið var að undirbúa breytingar á veðhlutfalli og hámarkslánum Íbúðalánasjóðs í kjölfar kosninganna 2003 óskuðu Samtök banka og verðbréfafyrirtækja og Samtök atvinnulífsins eftir því að Hagfræðistofnun ynni hagræna greiningu á verðmyndun á íbúðamarkaði og áhrifum breytinga á lánareglum á verð íbúðarhúsnæðis sem og hugsanlegum áhrifum á hagstjórn á næstu árum. Hagfræðistofnun skilaði skýrslu til samtakanna í október 2003. 24

9.1.3.1 Hagfræðistofnun Háskóla Íslands

Hagfræðistofnun mat það svo að þær breytingar, sem rætt var um að gera á útlánareglum Íbúðalánasjóðs, myndu leiða til töluverðrar hækkunar fasteignaverðs til skamms tíma. Stofnunin gaf sér þær forsendur að öllum viðskiptavinum Íbúðalánasjóðs byðust lán allt að 90% af matsverði íbúðarhúsnæðis að ákveðnu hámarki þar sem matsverð hverju sinni væri hið lægsta af eftirfarandi: kaupverði, byggingarkostnaði eða brunabótamati, og að hámarkslán hækkaði verulega.

Hagfræðistofnun gerði ráð fyrir að á næstu fjórum til sex árum eftir breytingarnar myndi raunverð húsnæðis lækka á ný og leita aftur langtímajafnvægis, en í skýrslunni er þokkalegt jafnvægi talið ríkja á fasteignamarkaði fyrri hluta árs 2003. Tímasetning breytinganna væri því óheppileg þar sem þær væru ráðgerðar þegar fyrirsjáanlega yrði þensla í hagkerfinu. Þegar fasteignaverð félli á ný í lok þensluskeiðsins stæðu húsnæðiseigendur því uppi með óbreytta eign en hærri skuldir en ella. Ef eignastaðan lækkaði hratt yrði „hætt við því að skuldirnar fjari [svo] upp til ómælds skaða fyrir íslenskar fjármagnsstofnanir“.25

Einnig var lagt mat á hugsanleg hagstjórnaráhrif þessara aðgerða og talið einsýnt að þær kölluðu á frekari vaxtahækkanir til að halda aftur af þenslu. Seðlabankinn yrði tilneyddur að kæla hagkerfið með því að hækka vexti, sem fyrst og fremst myndi bíta á fyrirtækin og hægja á framleiðslu í hagkerfinu og þannig ryðja framleiðslu úr vegi til að skapa rými fyrir auknum húsbyggingum sem færu af stað til að mæta vaxandi eftirspurn á fasteignamarkaði. Hagfræðistofnun benti og á að líklega mundu bankar „í auknum mæli lána til húsnæðiskaupa og með hærra veðsetningarhlutfalli en áður hefur tíðkast.“

9.1.3.2 Seðlabanki Íslands

Árni Magnússon félagsmálaráðherra óskaði eftir því í lok árs 2003 að Seðlabankinn gerði úttekt á hugsanlegum efnahagslegum áhrifum eftirfarandi atriða:26

1. Ný lög um húsnæðislán taki gildi 1. janúar 2005. Hámark húsnæðislána verði þá hækkað strax í 90% af hóflegri íbúð (ekki skilgreind).
2. Þá hækki hámarkslán fyrir bæði notað og nýtt húsnæði í 11,9 m.kr. 1. janúar 2005 og síðan mánaðarlega um 120 þúsund krónur fram til 1. maí 2007 og yrði þá orðið 15,4 m.kr. (90% af söluverði 4 herbergja íbúðar).
3. Húsnæðislán Íbúðalánasjóðs verði einungis veitt gegn fyrsta veðrétti.
4. Hámarkslánstími verði styttur í 30 ár.

Seðlabankinn skilaði skýrslu sinni til félagsmálaráðuneytisins þann 28. júní 2004. Í bréfi sem henni fylgdi kom fram að Seðlabankinn hefði hug á því að koma efni hennar á framfæri með einum eða öðrum hætti.27 Samdægurs staðfesti félagsmálaráðuneytið að skýrslan hefði borist en taldi birtingu efnis hennar „alls ekki tímabæra á þessu stigi“. Í bréfinu var jafnframt lögð áhersla á að hvorki forsendurnar (útfærsla á framtíðarskipulagi íbúðalána) sem byggt var á í skýrslunni né hugsanlegar breytingar á þeim kæmu fyrir sjónir almennings eða fjármálamarkaða fyrr en að lokinni umfjöllun í ríkisstjórn. Benti félagsmálaráðuneytið á að í bréfinu þar sem óskað væri eftir úttekt Seðlabankans hefði verið tekið fram að ráðuneytið liti svo á að gögn sem fylgdu erindinu væru undanþegin upplýsingarétti, sbr. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996.28

Í skýrslu Seðlabankans var meðal annars litið á reynslu undanfarinna ára og sú ályktun dregin að rýmkun á útlánareglum Íbúðalánasjóðs og forvera hans hefði ýtt undir uppsveiflu. Tilkoma húsbréfakerfisins hefði leitt til mikillar aukningar á framboði lánsfjár. Þrátt fyrir að það hafi gerst ofan í mikið samdráttarskeið í þjóðarbúskapnum þá hafi orðið lítilsháttar uppsveifla í íbúðaverði. Íbúðalán hafi aukist umfram fjármunamyndun árið 1991 en slíkt hafi svo ekki gerst aftur fyrr en á árunum 1999 til 2001 eftir að lánareglur voru rýmkaðar, meðal annars með tilkomu viðbótarlána, og lánstími lengdur. Þá var bent á, og rökstutt með dæmum, að sú aukna sókn í lánsfé sem líklega hlytist af breytingunum, leiddi til þess að einstaklingar yrðu mun skuldsettari en ella, einmitt þegar búist væri við að uppsveifla í þjóðarbúskapnum yrði í hámarki. Fjárhagsstaða heimilanna yrði þá mun viðkvæmari í niðursveiflu en annars.

Lagt var mat á áhrif breytinganna á framþróun efnahagslífsins með því að skoða nokkrar sviðsmyndir með þjóðhagslíkani Seðlabankans. Niðurstaðan úr því var að áhrif þeirra breytinga, sem ráðherra fór fram á að yrðu skoðaðar, myndu í öllum tilfellum leiða til hærra húsnæðisverðs og aukinnar íbúðafjárfestingar sem leiddi, ásamt lægri vaxtakostnaði, til aukinnar einkaneyslu og meiri verðbólgu en ella auk vaxtahækkunar. Til lengri tíma myndi svo aukin skuldsetning valda því að húsnæðisauður lækkaði sem og ráðstöfunartekjur. Áhrifin voru þó ekki mikil samkvæmt líkani Seðlabankans og stafar það af því að hluti breytinganna, þ.e. stytting hámarkslánstíma og krafa um fyrsta veðrétt, var til þess fallinn að draga úr þensluáhrifum og vann því á móti áhrifum rýmri veðhlutfalla, hærri lánsupphæða og lægri vaxta. Áhrifin voru einnig dempuð þar sem sviðsmyndir voru skoðaðar í árslíkani og því var unnið með ársmeðaltöl en breytingar milli ársfjórðunga og enn frekar mánaða hefðu hæglega getað orðið mun meiri.

Seðlabankinn benti síðan á að líkur á því að verðmæti eignar hjá þeim sem fullnýttu veðheimildir við lántöku lækkaði á einhverju tímabili niður fyrir áhvílandi skuldir ykjust verulega við hækkun hámarksveðhlutfalls. Líkur á því að fasteignakaupandi lenti í því að eigið fé hans í húsnæði yrði neikvætt (þ.e. að húsnæðisskuldir yrðu hærri en verðmæti fasteignarinnar) gætu þannig farið úr 10% þegar hámarksveðhlutfallið væri 80% í ríflega 50% þegar veðhlutfallið væri 90%. Ennfremur var bent á að þessar líkur ykjust enn meira ef húsnæði væri keypt þegar verðið væri hátt í sögulegu samhengi, líkt og átti við á árunum 2004 og 2005.

Helstu niðurstöður greiningar Seðlabankans, sem byggðust á þeim forsendum sem félagsmálaráðherra lagði fyrir (þ.e. að hámarksveðhlutfall hækkaði í 90% og hámarkslán hækkað í 15,4 milljónir króna í mörgum skrefum á næstu þremur árum en jafnframt yrði krafist fyrsta veðréttar vegna lána frá Íbúðalánasjóði og hámarkslánstími styttur í 30 ár), voru teknar saman í inngangi skýrslunnar. Þar kom fram að líklega yrði ekki um mikil áhrif á lánsfjáreftirspurn að ræða. Vafalítið byggðist sú skoðun á þeirri forsendu að litið var á tillögurnar sem eina heild og þótt áhrif sumra liða myndu ýta undir þenslu og leiða til aukinnar skuldsetningar þá ynnu aðrir liðir tillagnanna í gagnstæða átt. Seðlabankinn gerði athugasemd við fyrirhugaða tímasetningu aðgerðanna og taldi hana óheppilega vegna þess að fyrirsjáanlega yrði töluverð þensla í þjóðarbúskapnum á sama tíma. Það gæti leitt til þess að viðbótaráhrif vegna þessara breytinga yrðu mun meiri en metið væri í skýrslunni. Einnig var bent á að breytingarnar leiddu til aukinnar skuldsetningar íslenskra heimila, sem þó væri orðin mikil í sögulegu samhengi á þessum tíma. Það leiddi til þess að neyslustig (og þar með velferð) drægist saman. Þá var varað við því að fyrirhugaðar kerfisbreytingar gætu aukið líkurnar á því að eigið fé einstaklinga yrði neikvætt en svipuð þróun hefði leitt til stórfellds útlánataps annars staðar á Norðurlöndum í byrjun tíunda áratugar síðustu aldar. Því gæti reynt á ríkisábyrgðina á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs. Að lokum hvatti Seðlabankinn til þess að væri farið í þessar breytingar á annað borð yrði að minnsta kosti farið hægar í hækkun hámarkslána. Seðlabankinn benti enn fremur á eftirfarandi:

[...] mikilvægt að verði þessum breytingum hrundið í framkvæmd sé ekki slakað á þeim hluta tillagnanna sem lýtur að því að draga úr þensluáhrifum þeirra, þ.e. að lán Íbúðalánasjóðs verði á fyrsta veðrétti og að hámarkslánstími verði styttur í 30 ár.29

Íbúðalánasjóði var jafnframt bent á að fyrirhugaðar breytingar á útlánareglum væru í besta falli illa tímasettar þar sem þær kæmu til framkvæmda á þensluskeiði. Það myndi að öllum líkindum leiða til of mikillar skuldsetningar heimilanna og gera þau veikari fyrir þegar harðnaði á dalnum á ný.

Að auki er í skýrslu Hagfræðistofnunar, sem rituð var fyrir Samtök atvinnulífsins og Samtök banka og verðbréfafyrirtækja haustið 2003, bent á að varhugavert sé að treysta á erlent áhættufjármagn til þess að ná niður markaðsvöxtum. Slíkt fjármagn sé kvikt og vextir geti allt eins rokið upp þegar fjármögnunin þorni upp við breyttar aðstæður.

9.2 Nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs

Samantekt kafla 9.2

Um aldamótin var kominn upp áhugi á að breyta fjármögnun Íbúðalánasjóðs. Hinn 28. mars 2001 skipaði fjármálaráðherra nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs.

Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að gefa ætti út eina gerð bréfa, íbúðabréf, í stað tveggja áður (húsbréfa og húsnæðisbréfa), í fáum stórum skuldabréfaflokkum sem ættu að henta erlendum fjárfestum. Einnig lagði nefndin til þá grundvallarbreytingu að íbúðabréfin yrðu ekki innkallanleg heldur yrði uppgreiðslugjald lagt á lántakendur til að tryggja stöðu sjóðsins.

Mikil áhersla var lögð á þetta og virðist nefndin hafa gert sér grein fyrir að almennt væri um tvær leiðir að ræða í þessu; innkallanleg bréf eða uppgreiðslugjald.

Togstreita var milli ráðuneyta félagsmála og fjármála um Íbúðalánasjóð. Álit nefndarinnar, sem var skipuð af fjármálaráðherra, var aldrei kynnt í félagsmálaráðuneytinu þrátt fyrir ósk starfsmanns þess ráðuneytis sem hafði átt sæti í nefndinni.

9.2.1 Húsbréfakerfið

Árið 2004 var fjármögnun Íbúðalánasjóðs breytt og húsbréfakerfið lagt niður. Sú breyting átti sér nokkurn aðdraganda.

Frá því um 1990 fjármögnuðu flestir Íslendingar íbúðakaup sín í gegnum svokallað húsbréfakerfi. Húsbréfakerfið var fyrst starfrækt innan Húsnæðisstofnunar, síðan innan Íbúðalánasjóðs eftir stofnun hans 1. janúar 1999 en þá var Húsnæðisstofnun jafnframt lögð niður. Húsbréfakerfið var nokkurs konar skuldaskiptakerfi. Lántaki viðurkenndi að hann skuldaði Íbúðalánasjóði tiltekna upphæð með því að skrifa undir fasteignaveðbréf. Íbúðalánasjóður fékk fasteignaveðbréfið og lét lántakann hafa húsbréf í staðinn með sömu upphæð sem lántakinn notaði sem greiðslu til seljanda íbúðar. Lánið sem lántaki fékk var því ekki greitt út í peningum heldur húsbréfum. Engir aðrir en þeir sem voru að byggja eða kaupa íbúð gátu fengið húsbréfalán. Nánar er fjallað um húsbréf og fasteignaveðbréf í rammagrein 11 í kafla 9.6 um skuldabréfaskiptin.

Um aldamót virðist hafa vaknað áhugi á að breyta húsbréfakerfinu. Rannsóknarnefndin talaði við fjölda fólks bæði í almennum viðtölum og skýrslutökum um hvað hafi legið þar að baki. Helst mátti greina að ein aðalástæðan hafi verið að gera fjármögnunarbréf ÍLS seljanlegri á alþjóðamarkaði. Á þessum tíma fór að verða vart væntinga um að hægt yrði að vekja áhuga erlendra fjárfesta á ríkistryggðum bréfum frá ÍLS ef þau yrðu nokkru öðruvísi en húsbréfin. Ef það tækist og erlendir aðilar færu að kaupa bréf frá ÍLS myndi það lækka ávöxtunarkröfu bréfanna sem aftur þýddi að hægt væri að bjóða almenningi lán á lægri vöxtum. Um þetta má betur lesa í kafla 9.8.

Raunvextir á húsnæðislánum á Íslandi voru hærri en tíðkaðist í nágrannalöndum og var litið á það sem visst vandamál. Í öllu falli atriði þar sem Ísland stóð þeim að baki og gerði Ísland að verri búsetukosti fyrir bragðið. Halldór Ásgrímsson kom inn á þennan mun þegar hann gaf skýrslu30 fyrir nefndinni:

[...] menn vildu að unga fólkið hér ætti, að við hefðum þá framtíðarsýn að unga fólkið hér ætti sambærilega möguleika við annað ungt fólk á Norðurlöndum. Og þegar við vorum að bera þarna saman að unga fólkið væri að borga 4, 5, 6% vexti + verðtryggingu þá er það svo langt yfir því sem er hér í kringum okkur.

Það þótti heldur ekki heppilegt að einungis einn kaupandi, því sem næst, héldi kerfinu uppi, nefnilega íslenskir lífeyrissjóðir.

9.2.2 Nefndin og skýrslan með niðurstöðum hennar

Hinn 28. mars 2001 skipaði fjármálaráðherra nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs. Í nefndina var skipað fólk frá helstu stofnunum sem málið varðaði. Ætlunin var að ná sameiginlegum skilningi og samstöðu innan stjórnsýslunnar um breytingar. Nefndarmenn voru: Bergþóra Bergsdóttir frá fjármálaráðuneyti sem jafnframt var formaður nefndarinnar, Sigurður Geirsson frá Íbúðalánasjóði, Ingi Valur Jóhannsson frá félagsmálaráðuneyti, Tómas Örn Kristinsson frá Seðlabanka Íslands og Þórður Jónasson frá Lánasýslu ríkisins. Sigurður Árni Kjartansson tók sæti Þórðar sem fulltrúi Lánasýslu ríkisins í nefndinni þann 8. október 2002.

Þegar nefndin var skipuð voru á markaði ríkistryggð skuldabréf sem annars vegar ríkissjóður og hins vegar Íbúðalánasjóður gáfu út. Áhugi var á því að taka útgáfur á báðum stöðum til skoðunar og endurskipuleggja í samhengi. Nefndin skilaði áliti í október 2003 með skýrslu sem ber heitið „Endurskipulagning á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs“.31 Í skýrslunni er sagt frá efni erindisbréfsins um verkefni nefndarinnar. Af því má ráða í hvaða átt fjármálaráðherra vildi fara í þessum efnum þegar nefndin var skipuð. Þar segir að starf nefndarinnar hafi m.a. átt að felast í að skoða eftirfarandi þætti:

Samhæfingu útgáfa Íbúðalánasjóðs og ríkissjóðs þannig að þær myndi eðlilega tímaröð til vaxtamyndunar, jafnt á verðtryggðum sem og á óverðtryggðum bréfum.

Að gera tillögur um endurskipulagningu eldri flokka húsbréfa og húsnæðisbréfa með tilliti til ofangreinds.

Að kanna möguleika þess að útgáfa Húsbréfa og Húsnæðisbréfa verði framvegis í öðru formi en verið hefur, t.d. að gefin sé út ein tegund bréfa í stað tveggja og að horfið sé frá útdrætti Húsbréfa. Slíkri breytingu þarf að haga þannig að hún raski sem minnst greiðsluflæði húsnæðislánakerfisins.

Að athuga möguleika á að ríkissjóður hverfi af verðtryggða markaðinum að sinni og einbeiti sér í þess stað að óverðtryggðum útgáfum.

Að gera tillögur um lagabreytingar vegna framangreindra atriða, sé þeirra talin þörf.

Að hverfa frá útdrætti húsbréfa má skilja á tvo vegu. Annars vegar að hverfa frá því endurgreiðsluformi sem útdráttur er (á ensku er slíkt endurgreiðsluform kallað sinking fund), sjá næstu rammagrein. Hins vegar að hverfa frá því fyrirkomulagi að bréfin væru innkallanleg en innköllun á húsbréfunum fór fram með svokölluðum aukaútdrætti. Nokkuð mismunandi virðist vera hvernig nefndarmenn skildu þetta atriði í erindisbréfinu en það kom ekki að sök því fljótlega varð nefndin sannfærð um að innkallanleiki húsbréfanna væri slæmur, kanna þyrfti leiðir til að komast hjá honum.

Í skýrslunni var ekkert fjallað um verðbréfaútgáfu ríkisins og hvort hún ætti að vera eingöngu óverðtryggð. Hins vegar var ítarlega fjallað um verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs. Í grófum dráttum voru helstu niðurstöður nefndarinnar eftirfarandi:

• Ein gerð verðbréfa, íbúðabréf, verði gefin út í stað tveggja áður, húsbréfa og húsnæðisbréfa.
• Íbúðabréf verði verðtryggð jafngreiðslubréf sem ættu að falla að kerfum notuðum á alþjóðafjármálamarkaði.
• Skuldabréfaflokkar verði fáir með 10 ár á milli gjalddaga. Stærð þeirra gæti fljótlega orðið nokkrir tugir milljarða kr. sem gerir þá markaðshæfa á alþjóðlegum markaði.
• Eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa verði boðið að skipta þeim í nokkrum skiptiútboðum fyrir íbúðabréf þegar myndast hafi markaðsverð á íbúðabréfunum. Vaxtaáhætta sjóðsins sé þó mikil ef vextir lækka niður fyrir vexti á fasteignaveðbréfum og uppgreiðslur aukist af þeim sökum og því þurfi að fara hægt í skiptin.
• Komið verði á fót aðalmiðlarakerfi með íbúðabréf og haldið úti viðskiptavakt á þeim.
• Lántakendur fái peningalán. Vextir á lánunum ráðist af ávöxtunarkröfu íbúðabréfa í útboðum auk álags. Uppgreiðsla lántaka verði heimiluð gegn uppgreiðslugjaldi sem geri sjóðinn skaðlausan gagnvart uppgreiðslunni.
• Vegna aukinnar vaxtaáhættu vegna 10 ára mismunar í tímalengdum skuldabréfaflokka þurfi að setja á sérstakt vaxtaálag. Gera þurfi nákvæmt mat á áhættu.

Til viðbótar við þessa punkta má segja að helsta niðurstaða nefndarinnar hafi verið að fækka bæri skuldabréfaflokkum Íbúðalánasjóðs og gera þá stærri og einfaldari. Helstu rökin fyrir því voru að þannig væru skuldabréfin markaðshæfari á alþjóðlegum markaði sem þótti eftirsóknarvert og reyndar aðalmarkmiðið með breytingunum. Með kaupum erlendra aðila var talið að vextir til lántakenda myndu lækka eins og áður var nefnt. Enn fremur lagði nefndin til mikilvæga breytingu, sem ekki kemur beint fram í punktunum hér að framan, en hún var sú að bréfin sem ÍLS myndi selja til að fjármagna útlán skyldu ekki vera innkallanleg (e. callable) (þ.e. ekki útdraganleg, ekki uppgreiðanleg) eins og húsbréfin voru en á móti skyldi verða uppgreiðslugjald (uppgreiðsluþóknun) á uppgreiðslum lántakenda sjóðsins.

Í skýrslunni er lögð mikil áhersla á þetta og virðist nefndin hafa gert sér vel ljóst að til að verjast uppgreiðsluáhættu sjóðsins á fullnægjandi hátt væri almennt um tvær leiðir að ræða, annaðhvort að hafa bréfin innkallanleg eins og húsbréfin voru eða krefjast uppgreiðsluþóknunar af hendi lántaka ef hann vildi greiða lán sitt upp. Þessi uppgreiðsluþóknun þyrfti að bæta sjóðnum skaðann gæti hann ekki ávaxtað hið uppgreidda fé á sömu vöxtum og það bar sem lán til lántakans. Sjá nánar rammagrein 9.6 um uppgreiðsluáhættu í kafla 9.3

Um mikilvægi uppgreiðsluþóknunar er talað a.m.k. fimm sinnum í skýrslunni. Talin eru upp atriði sem gera sjóðnum kleift að bregðast við ójafnvægi í inn- og útstreymi. Síðasta atriðið í upptalningunni og texti í framhaldi af því hljóðar svo:

6. Gjald verði tekið af þeim sem óska eftir að greiða upp fasteignaveðbréf sín fyrir gjalddaga.

Þetta síðastnefnda er mjög mikilvægt. Með tillögum nefndarinnar er ljóst að hæfi sjóðsins til að bregðast við snöggum og miklum uppgreiðslum fasteignaveðbréfa skerðist en við því er hægt að bregðast með því að krefjast gjalds sem jafnar út muninn á uppgreiðsluverði skuldabréfsins og markaðskjörum sambærilegs láns. Sjóðurinn gæti þannig keypt skuldabréf á markaði til að bregðast við uppgreiðslum.

Af þessum orðum er ljóst að nefndin gerði sér grein fyrir að „snöggar og miklar uppgreiðslur fasteignaveðbréfa“ gætu átt sér stað og sjóðurinn yrði að geta ráðið við slíkar aðstæður.

Eins og kemur fram í einum punktanna lagði nefndin til að eigendum húsbréfa yrði boðið að skipta bréfum sínum í hin nýju fjármögnunarbréf en það þyrfti að fara hægt í slík skipti til að geta brugðist við uppgreiðslum viðskiptavina ef þær ykjust vegna lækkunar almennra vaxta. Endurskipulagningarnefndin lagði áherslu á þetta og lagði til að slík skipti yrðu gerð á nokkrum árum í nokkrum áföngum eftir að markaðsverð hefði myndast á íbúðabréfunum.

9.2.3 Viðbrögð félagsmálaráðuneytisins við skýrslunni

Skýrslan var ekki gerð opinber fyrst um sinn. Ingi Valur Jóhannsson, sem sat í nefndinni af hálfu félagsmálaráðuneytisins, lagði mikla áherslu á að skýrslan yrði kynnt í félagsmálaráðuneytinu fyrir ráðherra og starfsfólki. Í skýrslutöku sagði Ingi Valur:32

[...] ég lagði mikla áherslu á það og sagði að mér fyndist það mikilvægt að menn færu yfir það því það voru varnaðarorð þar um til dæmis skipti út stærð flokka og svoleiðis af því að það eru stilliskrúfur í húsbréfakerfinu sem eru mjög mikilvægar gagnvart uppgreiðslum og þvíumlíku.

Áhugi ráðuneytisins á kynningu á efni skýrslunnar var hins vegar lítill og það var snemma ljóst. Eðlilegt er að álykta að ráðherrann hafi ráðið þar mestu um. Aftur má vitna í orð Inga Vals úr skýrslutöku:

[...] en ég man mjög skýrt eftir því að ég sagði það við þá, ég man eftir því: „En getið þið ekki bara gert það fyrir mig, þó það sé ekki nema bara upp á prótókollið, að formaðurinn komi hérna, og þið hlustið á hvað er í skýrslunni. Því það er mjög mikilvægt. Við erum búin að sitja yfir þessu í rúmlega tvö ár, sveitt, og fara mjög nákvæmlega yfir allt saman[...]“

Skýrslan var aldrei kynnt í félagsmálaráðuneytinu.

Togstreita var milli ráðuneyta félagsmála og fjármála um Íbúðalánasjóð. Þessi togstreita endurspeglaði að nokkru togstreitu Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks um hvaða leiðir ætti að fara varðandi sjóðinn en félagsmálaráðherra var framsóknarmaður og fjármálaráðherra sjálfstæðismaður. Það var kosningaloforð framsóknarmanna í alþingiskosningum 2003 að breyta lánafyrirkomulagi sjóðsins á þann hátt að hækka veðhlutfall í 90% eins og þegar hefur verið fjallað um í kafla 9.1. Sjálfstæðisflokkurinn var ekki hrifinn af þessari breytingu. Því til staðfestingar má lesa ummæli Geirs H. Haarde, sjálfstæðismanns og fjármálaráðherra árið 2003, í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls bankanna 2008 og tengda atburði en bein tilvitnun er í ummælin í kafla 9.1. Sjálfstæðisflokkurinn samþykkti samt sem áður að hækka veðhlutfallið og ber því jafna ábyrgð á því og Framsóknarflokkurinn.

Formaður endurskipulagningarnefndarinnar var starfsmaður fjármálaráðuneytisins auk þess sem nefndin var skipuð af fjármálaráðherra og það kann að hafa ráðið því að innan félagsmálaráðuneytisins og Íbúðalánasjóðs hafi verið einhvers konar gremja í garð hennar. Í tölvupósti 15. febrúar 2004 frá Halli Magnússyni, sem var starfsmaður og millistjórnandi hjá ÍLS og starfsmaður félagsmálaráðuneytisins um tíma, til félagsmálaráðherra (með afriti til Árna Páls Árnasonar, Jóhanns G. Jóhannssonar og Sigurjóns Þórssonar) var rætt um hvort ráðuneytið hefði forræði yfir málum er vörðuðu ÍLS. Í tölvupóstinum33 segir Hallur (tekið upp stafrétt):

Forræðið er í lögum klárlega Íbúðalánasjóðs og félagsmálaráðherra. Hins vegar hefur fjármálaráðuneyið [...] greinilega verið að færa sig upp á skaftið. Þeir komust óbeint að málinu með stofnun nefndarinnar um skuldabréfaútgáfuna – reyndar undir því yfirskyni að það ætti að vinna að eðlilegri vaxtarlínu – annars vegar með skemmri lánum ríkissjóðs óverðtryggðum og hins vegar endurskipulagningi skuldabréfaflokka ÍLS. Sú nefnd var þannig sett á fót af fjármálaráðherra og undir formennsku fullktrúa þess annars ágæta ráðuneytis.

Ingi Valur Jóhannsson, sem var ráðinn til félagsmálaráðuneytisins sem sérfræðingur í húsnæðismálum, hinn fyrsti og eini framan af, var ekkert nýttur í vinnu ráðuneytisins við gerð frumvarps um nýtt form á verðbréfaútgáfu ÍLS þrátt fyrir að hann hefði setið í nefndinni um endurskipulagningu á útgáfumálum ÍLS en félagsmálaráðuneytið lýsti því yfir að frumvarpið ætti að byggja á áliti þeirrar nefndar.

Sama má reyndar segja um Sigurð Geirsson hjá ÍLS sem einnig var í endurskipulagn-ingarnefndinni en kom lítið að undirbúningi lagafrumvarpsins þrátt fyrir að aðrir starfsmenn ÍLS kæmu þar mikið við sögu.

9.2.4 Nýtt form á fjármögnun Íbúðalánasjóðs

Í framhaldi af áliti framangreindrar nefndar var farið í vinnu við að breyta fjármögnun sjóðsins, þ.e. að leggja húsbréfakerfið niður og taka upp í staðinn hin nýju bréf, sem nefndin lagði til að hétu íbúðabréf. Það gekk eftir og því tók íbúðabréfakerfið við af húsbréfakerfinu. Breytingarnar tóku að nokkru mið af áliti nefndarinnar en viku þó frá því í mikilvægustu atriðunum. Það hafði afdrifaríkar afleiðingar. Um þetta er fjallað í köflum 9.6 og 9.7.

Þegar niðurstaða endurskipulagningarnefndarinnar kom fram voru einnig aðrar breytingar hjá sjóðnum í bígerð. Til stóð að hækka veðsetningarhlutfall upp í 90%. Þessar tvær breytingar voru í raun óháðar hvor annarri. Unnt hefði verið að endurskipuleggja skuldabréfaútgáfuna óháð því að veðsetningarhlutfallið hækkaði. Jafnframt hefði verið hægt að hækka veðhlutfallið án þess að leggja húsbréfakerfið niður. Um aðdraganda hærra veðsetningarhlutfalls var fjallað í kafla 9.1 og um setningu laga um 90% lán er fjallað í kafla 9.11.

9.3 Upptaka íbúðabréfakerfisins undirbúin

Samantekt kafla 9.3

Í árslok 2003 höfðu stjórnvöld áhuga á að gera tvær veigamiklar breytingar á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Annars vegar að hækka veðhlutfall í 90% og hins vegar að endurskipuleggja fjármögnun sjóðsins en nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs skilaði áliti um haustið. Um áramótin var ákveðið að bíða með hækkað veðhlutfall á meðan ESA gæfi álit á málinu en hefja vinnu við innleiðingu á nýjum skuldabréfum sjóðsins, íbúðabréfum, og gera til þess nauðsynlegar lagabreytingar.

Í miðri vinnu við gerð lagafrumvarps var snúið af leið og ákveðið að hafa hvorki uppgreiðslugjald í nýju íbúðabréfakerfi né að íbúðabréf yrðu innkallanleg. Það voru mikil mistök því að við þessa breytingu varð uppgreiðsluáhætta mikil. Hætta skapaðist á að við vissar aðstæður gæti tap sjóðsins orðið slíkt að eigið fé hans þurrkaðist út og skattgreiðendum sendur milljarðatuga reikningur.

Við aukinni áhættu var reynt að bregðast með aðgerðum sem voru í eðli sínu gallaðar. Það fór því svo að fyrir Alþingi var lagt frumvarp um fyrirkomulag fjármögnunar sjóðsins sem fól í sér mikla áhættu.

9.3.1 Ákvörðun tekin um breytingu á skuldabréfaútgáfu

Í kjölfar álits nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs34 sem kom fram í október 2003 þurfti félagsmálaráðherra (Árni Magnússon) að taka afstöðu til þess hvort tillögum nefndarinnar yrði hrundið í framkvæmd eða ekki. Ljóst er að ráðherra hafði hug á að fylgja nefndarálitinu eftir og breyta skuldabréfaútgáfu ÍLS. Áhugi á málinu var einnig innan stjórnkerfisins enda skýrslan samin af nefnd sem skipuð var fólki frá helstu stofnunum sem málið varðaði.

Hinn 11. desember 2003 sendi aðstoðarmaður félagsmálaráðherra, Sigurjón Örn Þórsson, helstu tillögur ráðherrans um „mögulega útfærslu framtíðarskipulags íbúðalána“35 til nokkurra aðila innan stjórnkerfisins. Áður höfðu tillögurnar verið sendar til Seðlabankans og fjármálaráðuneytisins með ósk um úttekt á efnahagslegum áhrifum þeirra. Félagsmálaráðherra hafði jafnframt haft samráð við forsætisráðherra (Davíð Oddsson), fjármálaráðherra (Geir H. Haarde) og utanríkisráðherra (Halldór Ásgrímsson) um tillögurnar. Halldór var formaður annars stjórnarflokksins, Framsóknarflokksins, og samflokksmaður félagsmálaráðherra. Í tillögunum var mest fjallað um hækkað veðhlutfall (lánshlutfall) upp í 90% strax við gildistöku nýrra laga um húsnæðismál en vinna við þær hugmyndir var uppi á svipuðum tíma og má lesa um það í kafla 9.1. Um þessar mundir var því ætlunin að semja ný lög þar sem hvorutveggja væri breytt, skuldabréfaútgáfu og veðhlutfalli.

Þann 12. desember 2003 skrifaði Hallur Magnússon, sem var þá starfsmaður félagsmála-ráðuneytisins, minnisblað36 þar sem segir m.a.:

Í ljósi þess að mikilvægt er að ákvörðun um meginlínur breytinganna verði tekin fyrir áramót og kynnt almenningi telur starfsfólk Íbúðalánasjóðs rétt að taka tillit til áherslna fjármálaráðuneytisins og leggja til eftirfarandi meginlínur í framkvæmd breytinga á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs:

1. Húsbréfakerfið í núverandi mynd verði lagt niður 1. júlí 2004.
2. Íbúðalán verði í formi peningalána frá 1. júlí 2004.
3. Lánshlutfall verði hækkað í 90% 1. janúar 2005
4. Útlánakerfi Íbúðalánasjóðs verði alfarið fjármagnað með Íbúðabréfum sem gefin verði út í fjórum flokkum og boðin út á markaði eins og fram kemur í fyrirliggjandi skýrslu nefndar um endurskipulagningu.
5. Núverandi markflokkar húsnæðisbréfa verði skiptanlegir fyrir ný íbúðabréf.
6. Ekki verði horft til skipta á húsbréfaflokkum fyrir íbúðabréf að sinni. Jöfnun greiðslustreymis húsbréfaflokkanna verði því til dæmis með aukaútdráttum og hins vegar kaupum Íbúðalánasjóðs á húsbréfum á markaði.

Æskilegt er að fá óháðan aðila til að vinna áhættugreiningu vegna verkefnisins. Val á úttektaraðiljum verði í samvinnu félagsmálaráðuneytis, fjármálaráðuneytis og Íbúðalánasjóðs. Samráð verði haft við Fjármálaeftirlitið við val á úttektaraðiljum.

Jafnframt var talað um að áhættumatið ætti að fjalla um mögulega endurfjárfestingaráhættu og áhættu vegna 90% lána. Það þyrfti að vera tilbúið 28. desember 2003 og í framhaldinu af því, þar sem fleiri þættir yrðu skoðaðir, yrði vaxtaálagið ákveðið á nýjum íbúðalánum. Fjármálaráðuneytið hafði nokkrum dögum áður haft samband við Ráðgjöf og efnahagsspár ehf. varðandi slíka áhættugreiningu. Ekkert virðist þó hafa orðið úr því að gera slíka greiningu fyrir árslokin, til þess var of knappur tími.

Hinn 31. desember 2003 var send út yfirlýsing um breytingar á Íbúðalánasjóði.37 Þá hafði verið tekin sú stefna að lagabreytingin lyti einungis að endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs. Hækkun veðhlutfalls yrði gerð síðar í annarri lagabreytingu. Endurskipulagning verðbréfaútgáfu og hækkað veðhlutfall voru í eðli sínu tvær ótengdar aðgerðir þrátt fyrir að í einhverjum tilvikum hafi þær verið tengdar saman. Í minnisblaði38 Árna Magnússonar fyrir kosningarnar 2003 kom eftirfarandi fram:

Þá ber að hafa í huga að útgáfa skuldabréfaflokka sem tryggð eru íslenska húsnæðiskerfinu eru einu skuldabréfaflokkarnir sem geta náð þeirri stærð sem nauðsynleg er til að verða gjaldgengir á erlendum fjármálamörkuðum. Stækkun slíkra skuldabréfaflokka með auknu lánshlutfalli í íbúðarhúsnæði gera þá enn meira aðlaðandi fyrir erlenda fjárfesta.

Staðreyndin var samt sú að hækkað veðhlutfall hefði ekki aukið útlán ÍLS að miklu marki. Þar skipti hámarkslánsfjárhæðin mun meira máli og hana var hægt að hækka án lagabreytinga um aukið veðhlutfall.

Yfirlýsingin 31. desember 2003 fjallaði m.a. um vaxtabreytingar og hækkun hámarka á lánum en um endurskipulagningu skuldabréfaútgáfu ÍLS sagði:

Þá verða gerðar grundvallarbreytingar á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs þann 1. júlí 2004. Breytingarnar byggja á niðurstöðum skýrslu nefndar um endurskipulagningu skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs, en skýrslan mun birtast í heild sinni á vef félagsmálaráðuneytisins, fjármálaráðuneytis, Kauphallar Íslands og Íbúðalánasjóðs.

Og nokkru aftar í yfirlýsingunni stendur:

Þann 1. júlí 2004 verða eftirfarandi breytingar gerðar á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs:

• Lán Íbúðalánasjóðs verði í formi peningalána sem grundvölluð eru á íbúðabréfum, er verða fjármögnuð með útboði. Er það til samræmis við hugmyndir Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja. Í raun felur þetta í sér afnám húsbréfakerfisins í núverandi mynd, frá ofangreindum tíma.
• Boðið verði upp á skipti markflokka húsnæðisbréfa og húsbréfa í áföngum í kjölfar stofnunar nýrra íbúðabréfaflokka.
• Niðurstöður og útfærsla verða kynnt við framlagningu frumvarps til laga um breytingar á lögum um húsnæðismál nr. 44/1998 á komandi vorþingi.

Breyting á lánum Íbúðalánasjóðs úr húsbréfum í peningalán verður ekki síst gerð til hagræðis fyrir neytendur. Áhætta sú sem fólgin hefur verið í mismiklum afföllum af húsbréfum heyrir þar með sögunni til. Kjör húsnæðislánanna munu eftirleiðis ráðast af þeim vöxtum sem í gildi verða á hverjum tíma og verða þar með mun fyrirsjáanlegri en til þessa.

Þá mun kerfisbreytingin auka seljanleika bréfanna á alþjóðlegum fjármálamarkaði og væntanlega tryggja lægri vexti á húsnæðislánum en ella.

9.3.2 Smíði lagafrumvarps í upphafi árs 2004

Í desember 2003 var farið að huga að nauðsynlegum lagabreytingum. Samning á frumvarpi um breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, virðist hafa hafist þá í félagsmálaráðuneytinu. Það var í verkahring starfsmanns ráðuneytisins (Óskars Páls Óskarssonar) að hefja verkið.

Strax eftir áramót óskaði starfsmaður ráðuneytisins eftir samvinnu við ÍLS og í framhaldinu fóru starfsmenn félagsmálaráðuneytis og ÍLS að kasta frumvarpsdrögum á milli sín og gera athugasemdir. Árni Páll Árnason kom einnig að þessari vinnu og líklega öðrum undirbúningi en hann var sjálfstætt starfandi lögmaður. Árni hafði unnið nokkuð fyrir ÍLS varðandi áformin um hækkað veðhlutfall og fleira sem sérfræðingur í Evrópulögum. Ekki virðist þó hafa verið sýnileg þörf á fleiri lögfræðingum við frumvarpsgerðina. Hjá ráðuneytinu eða ÍLS var mun frekar skortur á sérfræðingi í fjármálum og áhættustýringu þegar frumvarpið var samið.

Í þessum fyrstu drögum að frumvarpinu er lagt til að 23. gr. laga nr. 44/1998 verði breytt þannig að ÍLS geti heimilað aukaafborganir og uppgreiðslu lána gegn þóknun frá lántaka sem jafni muninn á uppgreiðslunni og markaðskjörum íbúðabréfsins sem stóð á móti. Með öðrum orðum, uppgreiðslugjald yrði hverju sinni þannig að ÍLS yrði skaðlaus af uppgreiðslunni. Þetta var í samræmi við tillögur nefndarinnar um endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs.

Þann 30. janúar 2004 varð breyting á þessu. Þá kom athugasemd frá Einari Jónssyni lögfræðingi ÍLS um að uppgreiðslugjald samræmdist ekki 16. gr. laga um neytendalán, nr. 121/1994, sem byggðust á tilskipun 87/102/EBE, 8. gr. Fyrstu tvær greinar laganna hljóðuðu svo (með áorðnum breytingum samkvæmt lögum nr. 179/2000):

1. gr. Lög þessi taka til lánssamninga sem lánveitandi gerir í atvinnuskyni við neytendur.

2. gr. Eftirtaldir lánssamningar eru undanþegnir lögum þessum:

1. Lánssamningar sem gilda skemmri tíma en þrjá mánuði.
2. Lánssamningar sem fela í sér endurgreiðslur án vaxta og kostnaðar
3. Lánssamningar þar sem lán er veitt gegn lægra gjaldi en almennt gerist og stendur almenningi ekki til boða.
4. Leigusamningar, nema eignarleigusamningar, sbr. lög um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði.
5. Lánssamningar að lægri fjárhæð en 15.000 kr.

Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki um samninga sem gerðir eru í því skyni að halda þeim utan gildissviðs laga þessara, svo sem með skiptingu fjárhæðar á fleiri en einn lánssamning.

Ekki verður betur séð en lögin hafi náð yfir fasteignaveðlán, þau eru ekki hluti af undanþegnum lánum. Það voru þau hins vegar í lögum nr. 30/1993 en sú undanþága var felld út þegar ný lög nr. 121/1994 voru samþykkt. 16. gr. laga nr. 121/1994 hljóðaði svo í ársbyrjun 2004 og hljóðar enn:

16. gr. Neytanda skal heimilt að standa skil á skuldbindingum sínum samkvæmt lánssamningi fyrir þann tíma sem umsaminn er. Notfæri neytandi sér heimild þessa á hann rétt á lækkun á heildarlántökukostnaði sem nemur þeim vöxtum og öðrum gjöldum sem greiða átti eftir greiðsludag. Ekki er hægt að krefjast endurgreiðslu eða lækkunar á gjöldum sem eru óháð því hvenær greiðsla er innt af hendi.

Ákvæði 1. mgr. á ekki við um greiðslu sem innt er af hendi fyrir gjalddaga þegar hún tengist ekki uppgreiðslu láns fyrir umsaminn lokagjalddaga eða annarri breytingu á umsömdum afborgunum láns.

Lagagreinina má skilja þannig að neytandi hafi rétt á að greiða upp lán án þess að það skapi honum aukalegan kostnað.

Á lagaákvæðið reyndi síðar þegar íslenskir bankar buðu húsnæðislán og höfðu ákvæði um uppgreiðslugjald. Einn viðskiptavina bankanna kærði það til Samkeppnisstofnunar. Samkeppnisráð úrskurðaði í málinu og var niðurstaðan að uppgreiðslugjald væri lögmætt.39 Má því spyrja hvort stjórnvöld hafi athugað það nægilega vel hvort uppgreiðslugjald væri löglegt eða ekki. Ekki er hægt að ráða af gögnum um málið að yfirvöld hafi látið skoða það sérstaklega. Frumvarpsdrögunum var breytt á þann veg að í 23. gr. var lagt til að ávallt yrði hægt að greiða aukagreiðslur og uppgreiðslu án kostnaðar. Þó væri við sérstakar aðstæður hægt að krefjast uppgreiðslugjalds (sjá 21. og 23. gr. í lögum nr. 44/1998 í næsta kafla 9.4 eins og þær urðu eftir samþykkt laga nr. 57/2004).

Það vekur athygli að höfundar frumvarpsins hurfu frá uppgreiðslugjaldi, að því er virðist vegna þess að þeir töldu það stríða gegn lögum um neytendalán, en töldu samt sem áður að hægt væri að krefjast uppgreiðslugjalds við sérstakar aðstæður. Nánar verður skýrt aftar í þessum kafla í umfjöllun um uppgreiðslugjald í reglugerð hvað átt var við með sérstökum aðstæðum. Það virðist því hafa verið gengið út frá því að uppgreiðslugjaldið væri löglegt við sérstakar aðstæður. Hér vakna spurningar. Það er almenn lögskýringarregla að yngri lög skuli ganga framar eldri lögum um sama efni. Hins vegar þarf að gæta sérstakrar varfærni þegar um er að ræða lög sem innleiða EES-gerðir þar sem þær fela í sér þjóðréttarlegar skuldbindingar íslenska ríkisins. Jafnan er leitast við að túlka lög til samræmis við slíkar skuldbindingar. Ekki er að sjá í skjölum um málið að þessi atriði hafi verið skoðuð frá þessum sjónarhóli.

Hins vegar er ljóst að mikil andstaða var við uppgreiðslugjald hjá t.d. verkalýðshreyfingunni og stjórnarandstöðu. Það má m.a. sjá á þingumræðum og innsendum athugasemdum til nefndasviðs Alþingis síðar í ferlinu40 og fjallað er um í kafla 9.4. Það var því líklegt að málið hefði lent í meiri pólitískum andbyr með almennu uppgreiðslugjaldi. Uppgreiðslugjald hefði líklega verið til óvinsælda fallið hjá almenningi. Það kann því að vera að raunveruleg ástæða fyrir því að almennt uppgreiðslugjald var ekki sett á hafi verið sú að stjórnmálamenn vissu að það yrði óvinsælt.

Jafnframt var bætt við 21. gr. að vextir hverju sinni tækju mið af vaxtakjörum í reglulegum útboðum sem og vöxtum uppgreiddra lána. Hugmyndin var því að uppgreiðslufé yrði lánað út aftur til nýrra lántaka.

Af samskiptum þeirra sem voru í því hlutverki að semja frumvarpið og þeirra sem lásu það yfir og gerðu athugasemdir má ætla að þeir hafi ekki gert sér grein fyrir hvaða grundvallarbreytingu þeir voru að gera á frumvarpinu með því að fella uppgreiðslugjaldið niður. Það er, að þeir voru að loka báðum hinum viðteknu leiðum til að verjast uppgreiðsluáhættu. Nefnilega að íbúðabréf yrðu innkallanleg eða að uppgreiðslugjalds yrði krafist.

Fljótlega áttuðu hlutaðeigendur sig þó á því að með þessu móti var verið að auka áhættu sjóðsins verulega og til þess að sporna við henni þyrfti að grípa til annarra ráða sem þó voru í eðli sínu ekki eins örugg og uppgreiðslugjald eða heimild til að innkalla. Það var fyrst og fremst fjármálaráðuneytið sem hafði áhyggjur af því að áhætta sjóðsins yrði aukin á þennan hátt.

Hinn 6. febrúar 2004 var skrifað minnisblað41 um ástæður þess að falla frá uppgreiðslu-gjaldinu. Blaðið er ekki merkt en virðist hafa verið gert af félagsmálaráðuneytinu fyrir fjármálaráðuneytið. Í minnisblaðinu skjóta upp kollinum nýjar réttlætingar félagsmála-ráðuneytisins fyrir því að leggja ekki á uppgreiðslugjald og ganga þannig gegn áliti nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs. Í minnisblaðinu stendur:

• Eðlilegt er að beita aðferð sem jafnar uppgreiðslukostnaði á alla lántakendur, með sama hætti og nú er gert. Með því er stuðlað að sveigjanleika í eftirspurn eftir lánum og unnið gegn sveiflum sem geta myndast við öra hreyfingu vaxtaferils.
• Ef uppgreiðslukostnaður væri felldur að öllu leyti á viðkomandi lántaka myndi það torvelda skuldurum mjög að yfirgefa kerfið. Það stríðir beint gegn markmiðum um að skapa kerfinu hóflegt umfang og torvelda ekki lánastarfsemi innlendra og erlendra banka á húsnæðismarkaði.
• Illmögulegt er að sannfæra Eftirlitsstofnun EFTA um ágæti breytingarinnar á húsnæðiskerfinu, ef samhliða er gripið til aðgerða sem torvelda mjög lántakendum að færa lán sín frá Íbúðalánasjóði til annarra lánveitenda. Með því yrði innlendur markaður með íbúðalán í reynd lokaður frá erlendri samkeppni.
• Lán Íbúðalánasjóðs falla undir ákvæði laga um neytendalán nr. 121/1994, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 179/2000. Skv. 16. gr. þeirra laga skal neytanda „heimilt að standa skil á skuldbindingum sínum samkvæmt lánssamningi fyrir þann tíma sem umsaminn er. Notfæri neytandi sér heimild þessa á hann rétt á lækkun á heildarlántökukostnaði sem nemur þeim vöxtum og öðrum gjöldum sem greiða átti eftir greiðsludag.“ Ef kostnaður vegna uppgreiðslna yrði felldur á hvern og einn skuldara yrði gengið gegn stefnumörkun löggjafans að þessu leyti.
• Af hálfu félagsmálaráðuneytis er því litið svo á að lausn þessa máls hljóti að felast í niðurjöfnun uppgreiðslukostnaðar, með áþekkum hætti og gert er í núverandi kerfi.

Í lok minnisblaðsins er einnig útskýrt hvernig uppgreiðslur yrðu lánaðar út aftur og hvernig útlánsvextir yrðu reiknaðir sem vegið meðaltal vaxta í útboði og vaxta á uppgreiðslum.

Fyrstu tvær ástæðurnar sem hér eru gefnar stinga nokkuð í augu og eru gagnrýnisverðar. Í þeirri fyrri er sagt að uppgreiðslukostnaði hafi verið jafnað á alla lántakendur í húsbréfakerfinu. Það er ekki allskostar rétt. Ef lántaki tók 10 milljóna króna lán og fékk í staðinn húsbréf sem afhent var seljanda og var 9 milljóna virði vegna affalla þá þurfti þessi lántaki að greiða ígildi uppgreiðslugjalds ef hann vildi greiða lánið upp daginn eftir. Þá þurfti hann að greiða 10 milljónir þótt hann hefði ekki fengið í hendur nema 9 milljóna verðmæti daginn áður. Hann þurfti því að greiða um milljón í „uppgreiðslugjald“. Úr fyrstu ástæðunni má einnig lesa að sveifla í eftirspurn eftir lánsfé sem orsakast af misháum vöxtum sé neikvæð. Það sé neikvætt að lán séu frekar tekin þegar vextir eru lágir en háir. Því er til að svara að slík sveifla er alls ekki óæskileg heldur einmitt nauðsynleg í nútíma hagkerfi. Eðlilegt er að fjárfestingar minnki ef vextir hækka og aukist ef vextir lækka.

Ástæða númer tvö er í töluverðri andstöðu við það hvernig ÍLS brást við síðar þegar það einmitt gerðist að bankar hófu að bjóða fasteignaveðlán. Áform um 90% veðhlutfall benda heldur ekki til þess að markmiðið hafi verið að umfang kerfisins yrði hóflegt.

Af þessum tveimur hæpnu réttlætingum fyrir því að hafa ekki uppgreiðslugjald má draga þá ályktun að innan félagsmálaráðuneytisins hafi verið áhugaleysi á slíku fyrirkomulagi.

Í fjármálaráðuneytinu var samið minnisblað 12. febrúar 2004 í kjölfar minnisblaðsins frá félagsmálaráðuneyti. Tónninn í þessu minnisblaði er að það eigi að halda sig við niðurstöður nefndarinnar frá í október 2003 og að rök félagsmálaráðuneytisins með því að fara aðra leið standist ekki. Í blaðinu er því haldið fram að uppgreiðslugjald sé ekki ólöglegt og er það rökstutt. Jafnframt að það sé ekki sanngjarnt að láta alla borga fyrir kostnað sem sumir valdi, þ.e. að kostnaðurinn við uppgreiðslur sé greiddur af öllum en ekki eingöngu þeim sem greiða upp. Á grunni þessa minnisblaðs var sent annað styttra minnisblað, dags. 16. febrúar, til Inga Vals Jóhannssonar í félagsmálaráðuneytinu þar sem útskýrt var að lög hindruðu ekki töku uppgreiðslugjalds. Það vekur nokkra furðu að minnisblaðið hafi verið sent til Inga Vals. Hann var fyrsti og lengi vel eini starfsmaður félagsmálaráðuneytisins sem var sérfræðingur í húsnæðismálum. Þrátt fyrir það og að hann hafi setið í nefndinni um endurskipulagningu á útgáfumálum ÍLS kom hann nánast ekkert að vinnu við frumvarpsgerðina. Hann var settur í jafnréttismál innan ráðuneytisins haustið 2003 þegar Hallur Magnússon var kominn þangað til að vinna að undirbúningi 90% lána.

Þann 13. febrúar sendi Ráðgjöf og efnahagsspár ehf. (RE) minnisblað42 til félagsmálaráðherra um tillögu Íbúðalánasjóðs um aðferð við fjárstýringu. Stuttu áður eða 5. febrúar hafði RE sent fjármálaráðuneytinu drög að skýrslu um áhættugreiningu vegna nýs íbúðalánakerfis.43 Í minnisblaðinu var fjallað um þrenns konar áhættu sjóðsins: Uppgreiðsluáhættu, áhættu vegna misræmis í tímalengd útlána og tímalengd fjármögnunar með 10 ára bilum, og að síðustu áhættu fólgna í skuldabréfaskiptum yfir í hin nýju íbúðabréf.

Varðandi uppgreiðsluáhættuna segir í minnisblaðinu:

Gert er ráð fyrir að hin nýju íbúðabréf verði ekki innkallanleg fyrir lokagjalddaga. Áformað er að Íbúðalánasjóður gefi út þessi bréf til að fjármagna lánveitingar til íbúðakaupenda í formi ÍLS-veðbréfa en þeim sé heimil uppgreiðsla fyrir lokagjalddaga. Áhættan af þessu er fólgin í að íbúðaeigendur greiði upp ÍLS-veðbréf þegar ávöxtunarkrafa lækkar en Íbúðalánasjóður sitji eftir með tilsvarandi íbúðabréf á háum vöxtum án þess að geta lánað út á ný á samsvarandi kjörum. Munurinn á mögulegum útlánsvöxtum og vöxtum á uppgreiddum lánum er tap sjóðsins af uppgreiðslunni. Mögulegir útlánsvextir eru m.a. háðir samkeppni frá öðrum lánveitendum.

Í minnisblaðinu kemur fram að RE telji fjórar leiðir færar til að eiga við þessa áhættu: Uppgreiðslugjald, innkallanleika á skuldabréfum, áhættuálag og breytilega vexti. Jafnframt kemur fram að fyrstu tvær leiðirnar sem og sú síðasta séu ekki í samræmi við hugmyndir félagsmálaráðuneytisins. Varðandi áhættuálag, sem felst í því að auka vaxtaálag útlána sjóðsins og fá þannig aukalegar tekjur, er sagt í minnisblaðinu að það þurfi að meta þetta áhættuálag. Ekki er skýrt í minnisblaðinu hvernig það eigi að virka sem áhættuvörn, hvort nota eigi það til að standa straum af kostnaði við áhættustýringu eða einfaldlega safna því í sjóð til að hafa eitthvað upp á að hlaupa ef sjóðurinn yrði fyrir tapi vegna uppgreiðslna. Þaðan af síður er skýrt hvað eigi að gera ef uppgreiðslur hefjist áður en nokkur uppsöfnun í sjóð hafi átt sér stað sem heitið getur.

Einnig er bent á það í minnisblaðinu að endurlánun uppgreiðslna til nýrra lántaka geti endað í blindgötu:

Kosturinn við þessa aðferð er að hún þarfnast ekki fyrirfram mats á líkindum á uppgreiðslum. Gallinn er hins vegar sá að samkvæmt henni er möguleiki á að Íbúðalánasjóður verði ekki samkeppnisfær í útlánum. Þetta gæti gerst ef uppgreiðslur eru mun meiri en eftirspurn eftir nýju lánsfé og munur á vöxtum uppgreiddra ÍLS-veðbréfa og ávöxtunarkröfu á markaði er mikill.

Hinn 19. febrúar 2004 var enn eitt minnisblaðið44 sent milli ráðuneytanna. Nú frá félagsmálaráðuneyti með svörum til fjármálaráðuneytis. Þar var því lýst hvernig uppgreiðslur yrðu lánaðar út aftur. Þar var einnig umfjöllun um hvernig lækkandi vextir ykju líkur á því að lán yrðu greidd upp. Var m.a. vitnað í mat RE á hvernig þetta samband væri. Þetta er mjög mikilvægt varðandi áhættustýringuna sem til stóð að taka upp hjá sjóðnum því að í þessu minnisblaði kemur fram að félagsmálaráðuneytið vissi um þetta samband. Ráðuneytið vissi að með lækkandi vöxtum ykjust líkur á uppgreiðslum sem jafnframt þýddi að meðaltími útlána sjóðsins myndi styttast. Þar sem markmiðið með nýju fjármögnunarkerfi var m.a. að vextir lækkuðu mátti ráðuneytið gera ráð fyrir að uppgreiðslur yrðu meiri í framtíðinni. Einnig var í minnisblaðinu umfjöllun um við hvaða aðstæður ætti að setja á uppgreiðslugjald og hvernig það ætti að ganga fyrir sig. Kom fram að gert væri ráð fyrir skýringu í reglugerð.

Hinn 8. mars samdi fjármálaráðuneytið athugasemdir við frumvarpsdrögin sem það fékk 25. febrúar og sendi til félagsmálaráðuneytisins. Dagana á undan höfðu einhverjar munnlegar athugasemdir gengið á milli ráðuneytanna. Í athugasemdunum er enn bent á að áhætta sjóðsins aukist ef uppgreiðslur viðskiptavina séu heimilaðar án gjalds en fjármögnunarbréf sjóðsins, íbúðabréfin, séu ekki innkallanleg á móti þessum uppgreiðslum. Þá liggi ekki fyrir útreikningar um hvað vaxtaálag þurfi að vera hátt til að mæta aukinni áhættu. Líklegt megi telja að vaxtaálag sjóðsins muni a.m.k. tvöfaldast. Einnig er bent á að skuldabréfaskipti þar sem húsbréfum er skipt út fyrir íbúðabréf muni einnig auka áhættu sjóðsins. Um aðdraganda skuldabréfaskiptanna og skiptin sjálf er fjallað sérstaklega í kafla 9.6. Að síðustu undirstrikar fjármálaráðuneytið enn og aftur að frumvarpið sé ekki í samræmi við tillögur nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs. Síðan fylgir listi með athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins.

Eins og áður sagði var gert ráð fyrir að hægt væri að setja á uppgreiðslugjald við sérstakar aðstæður. Þetta mögulega gjald átti einungis að leggjast á uppgreiðslur á ÍLS-veðbréfum, þ.e. uppgreiðslur á lánum sem tekin yrðu í íbúðabréfakerfinu. Nokkrar umræður urðu um þetta ákvæði milli félagsmálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis. Félagsmálaráðuneytið setti ákvæðið upphaflega fram á þann hátt að ráðherra væri heimilt að setja á slíkt gjald að fenginni umsögn stjórnar sjóðsins. Fjármálaráðuneytið lagði áherslu á að ákvæðið virkaði þannig að við vissar aðstæður yrði gjaldið sjálfkrafa tekið upp, ekki væri aðeins heimild til þess. Óttaðist ráðuneytið að pólitískt gæti verið erfitt að setja gjaldið á ef það væri einungis heimilt.

Ríkisstjórnin samþykkti hinn 9. mars að leggja frumvarpið fyrir þingið. Í athugasemdum við frumvarpið kom fram hverjar hinar sérstöku aðstæður væru sem gæfu tilefni til að setja á uppgreiðslugjald. Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins, um 12. gr.,45 segir:

Til að gæta fyllsta öryggis er þó nauðsynlegt að kveða á um möguleika sjóðsins til að áskilja að uppgreiðsla verði aðeins heimil gegn greiðslu þóknunar sem jafni að hluta eða að öllu leyti mismun á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og markaðskjörum sambærilegra íbúðabréfa. Þessari heimild verður væntanlega eingöngu beitt þegar ófyrirséð atvik valda því að uppgreiðslur aukast svo mjög að þær ógni stöðu sjóðsins. Gert er ráð fyrir að heimild þessari verði eingöngu beitt sem neyðarúrræði þegar hefðbundnar áhættustýringaraðferðir og svigrúm sjóðsins við vaxtaákvörðun nægja ekki til að verja hag sjóðsins. Gert er ráð fyrir að atbeina ráðherra þurfi til.

Hinn 22. mars 2004 var frumvarpið lagt fram á Alþingi. Í næsta kafla 9.4 er sagt frá umræðum og þingmeðferð málsins.

9.3.3 Skýrsla fjármálaráðuneytisins

Eins og minnst var á hér fremst í kaflanum óskaði félagsmálaráðuneytið eftir úttekt Seðlabanka og fjármálaráðuneytis á efnahagslegum áhrifum tillagna félagsmálaráðherra um framtíðarskipulag íbúðalána. Tillögurnar innihéldu þá bæði hækkað veðhlutfall og endurskipulagningu á verðbréfaútgáfu.

Fjármálaráðuneytið kláraði sína skýrslu46 2. apríl 2004. Í henni er aðallega fjallað um áhrif hækkaðs veðhlutfalls og var varað við slíkri hækkun. Einnig var lítillega fjallað um endurskipulagningu verðbréfaútgáfu. Til að mynda var fjallað um áhrif erlendra fjárfesta á skuldabréfamarkað og sagt að áhugi þeirra hefði aukið veltu, bætt verðmyndun og lækkað vexti en samt sem áður gæti þátttaka þeirra í skuldabréfamarkaðnum „haft í för með sér aukið flökt á langtímavöxtum hérlendis sem og í gengi íslensku krónunnar“. Var bent á að aðgerðir til að auka áhuga erlendra fjárfesta, svo sem með skráningu í erlendum uppgjörsmiðstöðvum og stærri skuldabréfaflokkum, myndu eflaust bera árangur sem yki þá hættuna á flökti vegna stórra viðskipta og það gerði auknar kröfur um agaða hagstjórn.

Í skýrslu Hagfræðistofnunar HÍ47 hálfu ári fyrr, í október 2003, var einnig drepið á þetta þó að þá væri verið að tala út frá kaupum útlendinga á húsbréfum:

Niðurstaðan er því einfaldlega sú að mjög varasamt er að byggja breytingar á langtímaskipulagi húsnæðislána á erlendri eftirspurn sem er bæði óviss og hvikul.

Um endurskipulagningu verðbréfaútgáfunnar almennt var sagt í skýrslu fjármálaráðuneytisins:48

Á heildina litið verður að ætla að breytingarnar muni auka hagkvæmni fjármögnunar, sníða af þá agnúa sem taldir eru vera á núverandi kerfi og skapa grundvöll fyrir trausta verðmyndun á markaði.

Skýrsla fjármálaráðuneytisins var ekki opinber.

9.3.4 Uppgreiðslugjald í reglugerð

Nokkru síðar, eftir samþykkt frumvarpsins, kom uppgreiðslugjald aftur til kasta ráðuneytanna þegar verið var að semja reglugerð nr. 544/200449 um fjárhag og áhættustýringu

Íbúðalánasjóðs. Hinn 18. júní 2004 samdi Ríkisábyrgðasjóður álit50 á reglugerðardrögum frá félagsmálaráðuneytinu sem fjármálaráðuneytið sendi með sem viðhengi með eigin áliti51 sama dag. Álit fjármálaráðuneytisins var á grunni álits Ríkisábyrgðasjóðs. Þetta álit Ríkisábyrgðasjóðs er mjög merkilegt en þar er lýst vel hvernig viðskiptabankar gætu komið inn á fasteignalánamarkaðinn og valdið sjóðnum tapi. Þarna er þeirri uppgreiðsluáhættu lýst vel sem breytingar á sjóðunum höfðu í för með sér:

Ef vextir fara lækkandi hér á landi, sem er eitt meginmarkmið þeirra breytinga sem er verið að gera á útgáfum Íbúðalánasjóðs er ekki ósennilegt að bankar láni almenningi í framtíðinni til að greiða upp veðlán sín hjá Íbúðalánasjóði. Á þennan hátt komast bankar auðveldlega inn á fasteignamarkaðinn. Íbúðalánasjóður verður áfram með skuldbindingu sem gefin var út fyrir uppgreiddu veðláni en óvíst er á hvaða kjörum Íbúðalánasjóður getur lánað út innkomið fé eða á hvaða ávöxtunarkröfu hann getur fjárfest það fjármagn sem kemur inn vegna uppgreiðslu til að eyða hugsanlegri vaxtaáhættu. Ef Íbúðalánasjóður eykur álag á útlánsvexti vegna vaxandi uppgreiðslna kann að koma upp sú staða að samkeppnishæfi sjóðsins versni vegna aukins áhættuálags.

Nánar verður fjallað um þetta álit í köflum 9.9 og 10.1. Álit Ríkisábyrgðasjóðs var annars að uppgreiðslugjald yrði sett á ef eiginfjárhlutfall færi niður fyrir viss mörk. Í álitinu segir:

Ríkisábyrgðasjóður telur að ef sýnt þykir að CAD-hlutfall sjóðsins fari undir 5% beri að tilkynna það Fjármálaeftirlitinu, Ríkisábyrgðasjóði, fjármála- og félagsmálaráðuneyti og jafnframt grípa til aðgerða til að koma hlutfallinu yfir lágmarkið, 5%. Ríkisábyrgðasjóður telur að ef uppgreiðslur veðbréfa eru rót þess vanda að hlutfallið fari undir 4.5% beri að grípa þá þegar til innheimtu þóknunar sem vegi upp mismuninn á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og sambærilegs Íbúðabréfs til að verja hag sjóðsins.

Reglugerð nr. 544/2004 var sett nokkrum dögum síðar, 24. júní, og um uppgreiðslugjald var eftirfarandi í 7. gr.:

Ef sýnt þykir að hefðbundnar áhættustýringaraðferðir og svigrúm sjóðsins við vaxtaákvörðun nægi ekki til að verja hag sjóðsins skal ráðherra, að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs um nauðsynlegar aðgerðir, gefa út reglugerð um greiðslu þóknunar fyrir aukaafborganir og uppgreiðslu ÍLS-veðbréfa. Skal sú þóknun vega upp að hluta eða öllu leyti mismuninn á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og sambærilegs íbúðabréfs.

9.3.5 Þekking innan félagsmálaráðuneytisins

Eins og áður var drepið á virðist uppgreiðslugjaldið hafa verið tekið úr frumvarpsdrögunum án þess að höfundar þess hafi fyllilega gert sér grein fyrir að það var grunnforsenda. Án uppgreiðslugjalds hefði nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs ekki mælt með óinnkallanlegum bréfum. Þetta vekur spurningar um þekkinguna innan félagsmálaráðuneytisins á viðfangsefninu. Innan ráðuneytisins voru ekki sérfræðingar á sviði fjármála enda var starfssvið ráðuneytisins ekki á því sviði að Íbúðalánasjóði undanskildum. Starfsmennirnir sem unnu við lagabreytinguna voru fyrst og fremst lögfræðingar. Þeir voru hins vegar í nánum samskiptum við starfsmenn ÍLS við frumvarpsgerðina.

Skýrsla var tekin af þeim starfsmönnum félagsmálaráðuneytisins sem virtust samkvæmt skjölum helst hafa unnið við gerð frumvarpsins og verið í samskiptum við aðra varðandi málið. Kom fram að þeir teldu að vel hefði til tekist varðandi frumvarpið og vildu ekki nefna neitt sem eftir á að hyggja hefði mátt betur fara. Í einu tilviki kom fram að löglærður starfsmaður ráðuneytisins sem vann að samningu frumvarpsins hafði litið svo á að uppgreiðslur í kerfinu væru jákvæðar en ekki neikvæðar því að þá þyrfti ÍLS ekki að sækja eins mikið fjármagn á markaðinn. Með öðrum orðum virðist sem skilningur á uppgreiðsluáhættu sjóðsins hafi ekki verið til staðar. Þetta bendir til að uppgreiðsluáhætta hafi ekki verið mikið til umræðu meðal starfsmanna félagsmálaráðuneytisins.

Uppgreiðsluáhætta hefði átt að vera mál málanna við frumvarpsgerðina enda mikilvægi hennar margítrekað í áliti nefndarinnar um endurskipulagninguna. Ef þessi áhætta hefði verið mikið rædd hefðu allir sem komu að frumvarðsgerðinni munað eftir þeim umræðum og skilið hvað það gat þýtt að uppgreiðslur yrðu í kerfinu. Sérstaklega eftir að áhætta ÍLS var stórlega aukin með einu pennastriki í miðri frumvarpsgerðinni, þ.e. uppgreiðslugjald tekið út.

9.3.6 Niðurstöður

Í áliti nefndar um endurskipulagningu útgáfumála Íbúðalánasjóðs kom skýrt fram að ef hætta ætti að hafa fjármögnunarbréf ÍLS innkallanleg þá þyrfti að vera uppgreiðslugjald á útlánum sjóðsins. Ekki væri hægt að sleppa hvoru tveggja, þ.e. innkallanleika og uppgreiðslugjaldi, því að þá yrði uppgreiðsluáhætta sjóðsins mikil.

Þetta var rétt mat hjá endurskipulagningarnefndinni. Það voru því alvarleg mistök hjá Íbúðalánasjóði og félagsmálaráðuneyti sem sömdu frumvarpið að taka nýja stefnu í málinu eftir að frumvarpssmíði var komin vel á veg og gera á því stigi þá grundvallarbreytingu að loka fyrir báðar þessar viðteknu leiðir til að verjast uppgreiðsluáhættu. Því var gengið þannig frá málum að ekki væri hægt að bregðast við uppgreiðslum á nýjum bréfum sjóðsins, íbúðabréfum, á fullnægjandi hátt. Það var ábyrgðarleysi. Fyrir vikið var lagt fyrir Alþingi frumvarp sem fól í sér að tekin væri sú áhætta að við vissar aðstæður gæti tap sjóðsins orðið slíkt að eigið fé hans þurrkaðist út og skattgreiðendum jafnvel sendur milljarðatuga reikningur.

Ef ekki mátti taka uppgreiðslugjald af lántakendum, sem greiddu upp skuldir sínar á undan áætlun, þurfti að staldra við og endurmeta stöðuna. Beinast lá þá við að snúa sér að því að hafa íbúðabréfin innkallanleg jafnvel þó það hefði þýtt eitthvað hærri ávöxtunarkröfu en ella og minni áhuga erlendra aðila. Innkallanleg skuldabréf voru þekkt um allan heim, m.a. í danska húsnæðislánakerfinu sem Íslendingar hafa hvað mest horft til. Þau virðast fremur reglan en hitt við fjármögnun húsnæðislána.

Ef ekki var vilji til að ganga þá leið heldur, þ.e. ef ekki var vilji til að vera með uppgreiðslugjald né hafa fjármögnunarbréf sjóðsins innkallanleg, var enn ríkari ástæða til að staldra við og gaumgæfa vandlega hvaða leiðir væru færar. Skoða málið upp á nýtt miðað við nýjar grunnforsendur. Ástæða hefði jafnvel verið til að skipa nýja nefnd til að fara yfir málin og fyrst af öllu að kanna rækilega hvort neytendalög kæmu í veg fyrir uppgreiðslugjald (síðar, árið 2005, kom í ljós að þau gerðu það ekki og þá ákvað ÍLS í nóvember það ár að bjóða upp á tvenns konar kjör, með og án uppgreiðslugjalds).

Í stað slíkrar rækilegrar skoðunar var með litlum fyrirvara reynt að finna einhverjar „reddingar“ í málinu í miðri frumvarpssmíðinni til að minnka uppgreiðsluáhættu sjóðsins í nýju fjármögnunarkerfi.

Þegar frumvarpið var lagt fram á þingi voru þær ráðstafanir sem minnka áttu uppgreiðsluáhættu sjóðsins eingöngu eftirfarandi:

• Uppgreitt fé yrði lánað út aftur á þeim vöxtum sem það bar þegar það var lánað út í byrjun í bland við nýtt fé af markaði sem bæri markaðsvexti. Þannig yrðu ný lán boðin á vöxtum sem yrðu einhvers staðar á milli vaxtanna á uppgreiðslufénu og markaðsvaxta, í samræmi við hversu mikið fé var um að ræða í hvoru tilfelli.
• Við sérstakar aðstæður væri hægt að krefjast uppgreiðslugjalds.
• Sjóðurinn skyldi koma upp áhættustýringarkerfi til að halda jafnvægi á milli inn- og útgreiðslna sjóðsins.

Fyrsta atriðið af þessum var í eðli sínu mjög vanhugsað og gallað. Ef uppgreiðslur eiga sér stað á annað borð hjá ÍLS eru líkur á að það sé vegna þess að hægt sé að fá hagstæðari lán annars staðar og lántakendur hjá sjóðnum greiði þess vegna upp eldri lán sín hjá stofnuninni. Uppgreiðslur geta þó orðið vegna annarra ástæðna, t.d. þeirrar að fólk hugsi þær sem sparnaðarleið frekar en að safna sparnaði í sjóð en slíkt verður varla í miklum mæli. Þar sem lán ÍLS eru ríkistryggð ætti sjóðurinn að öðru jöfnu ávallt að geta boðið jafn góð eða betri kjör en aðrir lánveitendur á markaði. Ef sjóðurinn verður hins vegar að bjóða ný lán á kjörum sem eru blanda af þess tíma markaðskjörum og eldri óhagstæðum kjörum þá er líklegt að sjóðnum verði ómögulegt að bjóða jafn vel og aðrir gætu hugsanlega gert. Þá stöðvast ný útlán en uppgreiðslur halda áfram sem þá leiðir til að bjóða verður öll ný lán eingöngu á eldri óhagstæðari kjörum sem þá enn minnkar líkurnar á að nokkur taki nýtt lán. Hér er því um augljóst öngstræti að ræða þar sem sjóðurinn situr uppi með uppgreiðslufé og kemur því ekki út á kjörum sem gera sjóðinn skaðlausan. Þetta fyrirkomulag felur því í sér magnaða uppgreiðsluáhættu, hættu á tapi fyrir sjóðinn sem getur gert hann eiginfjárlausan eða að eigið fé verði neikvætt ef uppgreiðslur eru nægilega miklar.

Uppgreiðslugjald við sérstakar aðstæður var einnig leið sem fól í sér ýmsar hættur. Það þýddi að lánþegar gætu greitt upp lán sín við opinbera stofnun, en á ákveðnum tímapunkti mættu þeir ekki lengur gera það nema með uppgreiðslugjaldi. Hvers áttu þeir að gjalda sem lentu fyrir aftan tímapunktinn? Hvernig átti að skýra fyrir þeim sanngirnina í því að þeir þyrftu að borga fyrir eitthvað sem aðrir þurftu ekki að borga fyrir? Stenst það jafnræði þegnanna hjá opinberri stofnun? Í lýðræðisríki er líklegt að ríkisstjórn og þing þurfi að sæta einhverri pólitískri ábyrgð í kjölfar slíkrar mismununar gagnvart borgurunum. Með pólitískri ábyrgð er hér átt við að kjósendur refsi viðkomandi í næstu kosningum. Stjórnmálaöfl forðast að reita kjósendur til reiði. Setning uppgreiðslugjalds á einhverjum tímapunkti hefði því verið pólitískt mjög erfitt fyrir opinbera stofnun sem jafnframt minnkaði líkur á að það hefði verði gert þegar til átti að taka. Reynslan hefur líka sýnt að uppgreiðslugjald hefur aldrei verið sett á uppgreiðslur ÍLS-veðbréfa þrátt fyrir að aðstæður sköpuðust sem réttlættu setningu þess.

Áhættustýringarkerfi er gott svo langt sem það nær. En hversu langt náði það? Að hve miklu leyti gat áhættustýringarkerfi komið í staðinn fyrir innkallanleika eða uppgreiðslugjald? Því var í raun aldrei svarað í frumvarpsgerðinni né síðar. Áhættustýringarkerfi var sett á fót innan ÍLS en fyrir vankunnáttu eða vanrækslu var ekki unnið í samræmi við það þannig að gagnsemi þess var ekki mikil þegar á reyndi. Um þetta er betur fjallað í kafla 9.5 og kafla 11.

9.4 Lögfesting á íbúðabréfakerfinu og umræður um það á Alþingi

Samantekt kafla 9.4

Fyrir Alþingi var lagt frumvarp um nýtt form á fjármögnun Íbúðalánasjóðs. Það fól í sér upptöku íbúðalánakerfisins með peningalánum sem fjármögnuð yrðu með sölu íbúðabréfa en húsbréfakerfið yrði lagt niður. Breytingin sem frumvarpið gerði ráð fyrir fól í sér mikla áhættu fyrir ríkissjóð og var hún í grundvallaratriði í andstöðu við niðurstöður nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs.

Frumvarpið var rætt á Alþingi og fór til meðferðar í félagsmálanefndar og fengnar umsagnir fjölda aðila um það. Í umsögn til að mynda Seðlabankans var varað við samþykkt frumvarpsins. Í umræðum var minnst á uppgreiðsluáhættuna sem var fyrir hendi í frumvarpinu en jafnframt kom fram að mikið traust var lagt á að áhættustýringarkerfi myndi leysa þann vanda.

Stjórnarandstaðan lagði mikla áherslu á að breytingin mætti ekki verða fyrsta skrefið í að einkavæða sjóðinn og hún talaði einnig gegn gjaldi á uppgreiðslur lántaka sjóðsins en í frumvarpinu var opnað fyrir slíkt uppgreiðslugjald við sérstakar aðstæður. Nokkrir stjórnarandstöðuþingmenn vildu einnig taka strax upp 90% lán þrátt fyrir að frumvarpið fjallaði ekki um hækkað veðhlutfall.

Frumvarpið var samþykkt mótatkvæðalaust 27. maí 2004.

9.4.1 Fyrsta umræða á Alþingi

Þann 22. mars 2004 var frumvarpi um breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, útbýtt á Alþingi52. Frumvarpið varð síðan að lögum nr. 57/2004.

Fyrsta umræða fór fram 29. mars 2004. Árni Magnússon félagsmálaráðherra mælti fyrir frumvarpinu. Í ræðu sinni sagði hann að ætla mætti að ekki minna en 15% hús- og húsnæðisbréfa væru í eigu útlendinga og þeir væru orðnir mikilvægir þátttakendur á þessum markaði en það hefði lækkað ávöxtunarkröfu. Þrátt fyrir áhuga þeirra fældi útdráttarheimildin (innkallanleikinn) þá frá og því hefði nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs lagt til að útdráttur yrði afnuminn. Jafnframt nefndi ráðherrann að skuldabréfaflokkar yrðu stórir og markaðshæfir alþjóðlega og stefnt væri að sömu eða lægri vöxtum í íbúðabréfakerfinu sem tæki við af húsbréfakerfinu.

Sjö þingmenn kvöddu sér hljóðs um frumvarpið.

Sigurjón Þórðarson, Frjálslynda flokknum, taldi breytinguna jákvæða en velti fyrir sér hvaða áhrif það hefði að lántakendur eldri lána vildu skuldbreyta í ný lán ef það gengi eftir að vextir lækkuðu með nýju kerfi. Velti hann því upp hvort það gæti tafið vaxtalækkunina.

Pétur H. Blöndal Sjálfstæðisflokki, sem þá var í stjórnarmeirihluta, tók til máls um frumvarpið. Þess má geta að Pétur er tryggingastærðfræðingur og var um tíma framkvæmdastjóri Kaupþings. Að undanskildum fyrstu setningunum fer ræðan í heild sinni hér á eftir:

Það sem við glímum við er alltaf sá vandi ef sá sem tekur lán má greiða upp lánið en sá sem fjármagnar lánið með skuldabréfaútgáfu, þ.e. Íbúðalánasjóður eða einhver annar, þarf að geta mætt því þegar of margir greiða upp vegna þess að vextir hafa lækkað.

Í húsbréfum var þetta gert þannig að það mátti fara fram aukaútdráttur á húsbréfum ef of margir greiddu upp húsbréfin, t.d. þegar vextir lækkuðu. Ef vextir á markaði lækkuðu umtalsvert niður fyrir ávöxtunarkröfuna á húsbréfunum þá borgaði sig fyrir fólk að greiða upp lánin sín til að taka ný lán. Þarna er þó um ákveðinn þröskuld að ræða, þ.e. vextir þurfa að vera töluvert lægri vegna stimpilgjalda og lántökukostnaðar o.s.frv.

Þessi vandi, sem er nánast óleysanlegur, er ekki leystur í frv. Gert er ráð fyrir að skuldabréfin sem eru seld verði með óbreytanlegum vöxtum. Þau eru seld á ákveðnum degi með ákveðinni ávöxtunarkröfu og þar með er búið að negla niður vextina til framtíðar. Síðan er heimilt að setja á ákveðið álag, vaxtaálag, sem Íbúðalánasjóður getur bætt ofan á til að mæta þessari vaxtaáhættu, þ.e. ef vextirnir skyldu nú lækka og íbúðakaupendur færu að greiða upp lánin í stórum stíl. En það er hætt við því að það álag geti orðið allt of lágt ef um er að ræða umtalsverða vaxtalækkun á markaði, segjum 2–3%, ef vextir færu niður í það sem er í löndunum í kringum okkur þar sem raunvextir eru kannski 2–3%. Þá getur þetta orðið óskaplegur baggi fyrir ríkissjóð og ég vara við því. Ríkissjóður er með ábyrgð á þessum bréfum en hefur enga útgönguleið ef vextir lækka mjög mikið. Það getur orðið mjög þungbært fyrir ríkissjóð.

Ég vildi eingöngu koma upp til að benda á þetta. Við erum að reyna að leysa óleysanlegt vandamál sem felst í því að skuldarinn má greiða upp.

Annað ráð við því væri hreinlega að skuldarinn mætti ekki greiða upp nema taka á sig afföllin, sem hann þá yfirleitt réði ekki við. Það mundi þýða að ákvörðun um að taka lán væri mjög mikil ákvörðun, menn væru þá að negla niður vexti sem þeir þyrftu að borga í 40 ár eða hver sem lánstíminn er.

Þarna verður ekki haldið og sleppt. Menn þurfa að átta sig á þessu og ganga með galopin augun af því að þeir eru að taka á sig mjög mikla skuldbindingu fyrir ríkissjóð og ég vara við því.

Af ræðu Péturs má ráða að hann gerði sér fyllilega grein fyrir að mikil uppgreiðsluáhætta fólst í fyrirkomulaginu sem var verið að leggja til. Varla er hægt að lýsa uppgreiðsluáhættu betur en þarna var gert.

Jóhanna Sigurðardóttir, Samfylkingu, kvaddi sér einnig hljóðs um frumvarpið og fór í löngu máli yfir það og húsnæðismál almennt enda fyrrverandi félagsmálaráðherra en Samfylkingin var þá í stjórnarandstöðu. Jóhanna sagði að breytingar á kerfinu hefðu oft verið til ills og nefndi þar 1986-biðraðakerfið og niðurlagningu félagslega íbúðakerfisins. Hún spurði ráðherra af hverju veðhlutfallinu væri ekki breytt strax í 90%. Varðandi nýtt form á fjármögnun ÍLS taldi Jóhanna að slík breyting myndi auðvelda það að fara með kerfið í bankana. Varðandi þátttöku erlendra fjárfesta nefndi hún að talið væri að þeir ættu 100 af 311 milljörðum í húsbréfum og mikil hlutfallsleg eign þeirra fæli í sér hættu á að þeir vildu allir fara af markaði á sama tíma og innleysa bréfin. Þá myndi ávöxtunarkrafa hækka mikið. Varaði hún við of mikilli bjartsýni á að nýja kerfið lækkaði vexti og kvaðst óttast biðröð ef illa gengi að afla fjár með útboðum sem og miklar sveiflur á milli útboða. Jóhanna minntist á uppgreiðsluáhættu þó að það atriði væri einungis eitt af mörgum í ræðu hennar. Hér er hluti þingræðu Jóhönnu þar sem uppgreiðsluáhættu ber á góma:

Ég vil vitna í skýrslu Landsbankans um efnahagsmál og skuldabréfamarkað, um áhættuna vegna uppgreiðslna, en eitthvað hefur þetta breyst eftir að frv. var lagt fram, þá kom vaxtaálag í staðinn og þar hefur verið sett belti og axlabönd ef allt fer úrskeiðis varðandi uppgreiðsluna og ég ætla að koma nánar inn á það á eftir. En Landsbankinn metur þetta svo, með leyfi forseta:

„Vaxtaáhættan eykst eftir því sem líkur eru meiri á uppgreiðslu af hendi lántakenda/einstaklinga þar sem lántakendum verður áfram heimilt að greiða upp húsbréfalán í nýja kerfinu, en ÍLS óheimilt að greiða upp með aukaúrdrætti þann hluta húsbréfastaflans sem skipt hefur verið yfir í íbúðabréf. Íbúðalánasjóður gæti þar af leiðandi staðið frammi fyrir því að þurfa að endurfjármagna uppgreiðslurnar á töluvert lægri vöxtum. Miklar uppgreiðslur gætu þar af leiðandi myndað verulegt ójafnvægi í rekstri sjóðsins.“

Þarna liggur vissulega hætta fyrir hendi sem þarf að skoða nánar.

Árni Magnússon félagsmálaráðherra svaraði því til að:

[...] þessar breytingar eru fyrirhugaðar til hagsbóta fyrir fjölskyldurnar í landinu því að allar líkur eru til þess að þær feli í sér lækkun vaxta.

Auk þess sagði hann að nánast mætti ganga út frá því sem vísu að áhugi erlendra fjárfesta myndi aukast.

Helgi Hjörvar, Samfylkingu, tók til máls og spurði hvort sjóðurinn mætti ekki bjóða óverðtryggð lán. Enn fremur taldi hann mikilvægt að ráðherra staðfesti að á kjörtímabilinu yrði veðhlutfall hækkað í 90% og hámarkslán yrði 18 milljónir króna (nokkru áður hafði komið fram að hámarkslán ÍLS voru á þessum tíma 9,2 milljónir fyrir notaða íbúð en 9,7 milljónir fyrir nýja). Þá spurði Helgi um hina miklu vaxtaáhættu sem Pétur H. Blöndal hafði nefnt, hvert álagið þyrfti að vera vegna hennar sem og vegna rekstrar og útlánataps.

Árni félagsmálaráðherra staðfesti að hann gerði ráð fyrir því að á kjörtímabilinu yrði ÍLS heimilt að veita allt að 90% lán af hóflegu íbúðarhúsnæði og sagðist iða í skinninu að koma fram með það mál. Hann treysti sér ekki til að svara fyrir um væntanlegt vaxtaálag.

Þingumræðurnar kom víða við. Þuríður Backman, Vinstri hreyfingunni – grænu framboði (í stjórnarandstöðu), óttaðist eins og Jóhanna að kerfisbreytingin væri til að koma kerfinu til bankanna en félagsmálaráðherra sagði að hann teldi að kerfið ætti að vera hjá ÍLS en ekki bönkunum, engin hagnaðarkrafa væri hjá ÍLS en bönkunum væri ætlað að skila arði. Einnig voru nokkrar umræður um hvort biðröð gæti myndast í kerfinu, sérstaklega ef allir færu af stað í fasteignakaup eftir breytinguna, Jóhanna Sigurðardóttir vék meðal annarra að þessu. Félagsmálaráðherra og Kristinn H. Gunnarsson, Framsóknarflokki, töldu ekki hættu á því. Jóhanna spurði einnig um áhættugreiningu og skýrslu Ráðgjafar og efnahagsspáa og vildi vita betur um vaxtaálagið. Félagsmálaráðherra sagði að fyrirliggjandi upplýsingar væru að hluta til viðkvæmar. Jóhann Ársælsson, Samfylkingu taldi rétt að ÍLS gæti lánað fólki fé til endurfjármögnunar sem þegar ætti íbúð en hefði þurft að taka tiltölulega mikið að láni utan ÍLS á sínum tíma. Þess ber að geta að ÍLS hefur aldrei verið ætlað að lána til endurfjármögnunar eigin lána, heldur einungis til byggingar húsnæðis eða kaupa á húsnæði.

9.4.2 Innsendar umsagnir um frumvarpið

Töluverður fjöldi umsagna um frumvarpið var sendur félagsmálanefnd Alþingis. Flestar umsagnirnar voru stuttar og innihéldu ekki veigamikla efnislega umfjöllun. Allar umsagnirnar má sjá (þegar þetta er skrifað) á vefsíðu Alþingis: http://www.althingi.is/dba-bin/erindi.pl?ltg=130&mnr=785. Hér verður hlaupið á þeim helstu.

9.4.2.1 ASÍ og BSRB

Alþýðusamband Íslands (ASÍ) fagnaði því í sinni umsögn53 að peningalán yrðu tekin upp. Sambandið benti á að Íbúðalánasjóður gæti gengið lengra í að lækka vaxtakostnað viðskiptavina sinna „með því að setja saman fjölbreyttari samsetningu lána, bæði innlend og erlend, löng og stutt lán.“ Mesta púðrið í umsögninni var þó varðandi uppgreiðslugjaldið sem ráðherra átti að vera heimilt að setja á við sérstakar aðstæður. Því mótmælti ASÍ harðlega og lagði mikla áherslu á að alltaf ætti að vera heimilt fyrir lántakendur að greiða upp lán sín. Í umsögninni stendur:

Það á að vera réttur hvers lántakanda að fá að greiða skuldir sínar hvort heldur er hraðar eða að öllu leiti [svo]án þess að verða skattlagður sérstaklega vegna þessa.

Að öðru leyti studdi ASÍ frumvarpið.

BSRB setti einnig fyrirvara gagnvart uppgreiðsluþóknun við sérstakar aðstæður en studdi grundvallarbreytingu á kerfinu.54

9.4.2.2 Félagsmálaráðuneyti, Íbúðalánasjóður

Umsögn er skráð frá félagsmálaráðuneytinu55 skv. beiðni Péturs H. Blöndal en undir henni stendur þó „Íbúðalánasjóður 15. apríl 2004“. Fremst í umsögninni stendur:

Vísað er í sameiginlegan fund fulltrúa Íbúðalánasjóðs og félagsmálaráðuneytisins með félagsmálanefnd þann 30. mars sl. Umræðuefnið var nýtt frumvarp til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, með síðari breytingum.

Á þeim fundi óskaði Pétur Blöndal, alþingismaður, eftir því að tekin væri saman töluleg samantekt um vaxtaáhættu Íbúðalánasjóðs.

Tveimur spurningum um vaxtaáhættuna var svarað í umsögninni. Sú fyrri var: „Hvaða áhrif hefur 40% lækkun á fasteignamarkaði á Íbúðalánasjóð?“ ÍLS svaraði því til að þá yrðu veð sjóðsins verri en veðsetning væri 65–70% eða minni vegna hámarks á lánum. Á verri veð myndi þó ekki reyna nema til sölu íbúða kæmi. Mikil lækkun á fasteignamarkaði myndi þó líklega draga úr sölu fasteigna.

Sú seinni var: „Hvaða áhrif hefur 1% og 2% vaxtalækkun á markaði á Íbúðalánasjóð?“ Þetta var mjög mikilvæg spurning. Svarið við henni var frekar óljóst en laut að mestu að því að tilvonandi áhættustýringarkerfi myndi leysa vandann. Svarið var eftirfarandi:

a) Möguleg áhrif af vaxtalækkun húsbréfa:

Í núverandi kerfi Íbúðalánasjóðs er ekki mikil áhætta af vaxtalækkun skuldabréfa sjóðsins á markaði:

• Meðallíftími eigna og skulda sjóðsins er nokkuð svipuð [svo], eða nálægt 10 árum.
• Uppgreiðsluheimild útlána sjóðsins, er gefur lántakendum rétt á að greiða upp lán sín, er mætt með uppgreiðsluheimild sjóðsins til að greiða upp húsbréf með aukaútdrætti hvenær sem er og mæta þannig mögulegum uppgreiðslum lántakenda.

b) Möguleg áhrif af vaxtalækkun íbúðabréfa:

Við fyrirhugaðar breytingar á húsbréfakerfinu er ætlunin að bjóða út skuldabréf sem munu verða vinsæl söluvara meðal fjárfesta innlendra sem erlendra. Ein meginforsenda þess að það takist er að afnema innköllunarákvæðið sem nú er á húsbréfum. Hin nýju íbúðabréf verða því ekki með innköllunarákvæði.

Með því að taka burt innköllunarákvæðið eru settar meiri kröfur á áhættustýringu Íbúðalánasjóðs. Í sjálfu sér eru kröfurnar talsvert minni en hjá meðal bankastofnunum sem búa við svipaðar aðstæður nú þegar.

Með innleiðingu nýrra ferla og nýs áhættustýringarkerfis eru ekki miklar líkur á að snögg breyting í vöxtum hafi mikil áhrif á Íbúðalánasjóð. Eftirfarandi þættir verða hafir [svo] í huga við áhættustýringu sjóðsins:

1. Að halda jafnvægi í meðallíftíma eigna og skulda.
2. Að halda lágmarks jákvæðum vaxtamun (sem nú er 0,35%).
3. Að halda jöfnuði í sjóðstreymi Íbúðalánasjóðs.
4. Að geta gripið til heimildar til uppgreiðslu á kostnaðarverði (market to market) sem neyðarúrræði.

Úr svarinu verður vart lesið að til hafi staðið að skipta tveimur þriðju húsbréfanna yfir í íbúðabréf og gera þau þannig óinnkallanleg. Og þrátt fyrir áhersluna á að áhættustýring myndi ganga út á að halda jafnvægi í meðallíftíma (meðaltíma) eigna og skulda (töluliður 1) virðist þess ekki hafa verið gætt þegar skiptin fóru fram tveimur mánuðum síðar. Um það er nánar fjallað í kafla 9.5 og 9.6.

Frá félagsmálaráðuneytinu voru einnig send tvö bréf56 nefndinni til upplýsingar. Annars vegar bréf frá Bjarna Þórðarsyni tryggingastærðfræðingi, dags. 29. janúar 2004, og svarbréf Íbúðalánasjóðs, dags. 4. mars 2004. Um þessi bréf er fjallað í kafla 9.6 en þau vörðuðu heimild Íbúðalánasjóðs til aukaútdráttar húsbréfa við uppgreiðslu lánþega sjóðsins en það átti eftir að reynast afdrifaríkt mál.

Íbúðalánasjóður sendi inn umsögn57 sem var snaggaraleg: „Íbúðalánasjóður kom að undirbúningi frumvarpsgerðar.“

9.4.2.4 Hagfræðistofnun, Verslunarráð og Landssamtök lífeyrissjóða

Hagfræðistofnun studdi frumvarpið í umsögn sinni58 og taldi að með nýju kerfi myndu vextir lækka þegar fram liðu stundir.

Verslunarráð lagði áherslu á í sinni umsögn59 að vonandi væri þetta fyrsta skrefið til að koma fjármögnun húsnæðiskaupa í hendur fjármálastofnana.

Landssamtök lífeyrissjóða (LL) sendu inn umsögn sem fyrst og fremst var bréf þeirra til ÍLS, dags. 18. mars 2004, þar sem LL rökstuddi þá skoðun sína að ekki mætti draga út húsbréf nema „flokk á móti flokki“. Um þetta er fjallað í kafla 9.6 en þetta atriði skipti sköpum síðar á árinu 2004 eftir skiptin. Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins svaraði einnig spurningu Jóhönnu Sigurðardóttur í innsendu svari60 til nefndarinnar um svipað efni.

9.4.2.4 Samtök banka og verðbréfafyrirtækja og SA

Samtök banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) sendu inn umsögn61 þar sem þau lögðust gegn því að slaka á ákvæði þess efnis að lánastofnanir sæju um afgreiðslu og innheimtu lána. Töldu þau einnig að greiðslumat væri of vægt. Um greinina þar sem átti að heimila ráðherra að setja á uppgreiðslugjald sagði SBV:

SBV telja hér um algerlega óviðunandi niðurstöðu að ræða. Í tillögum sínum frá 12. september sl. bentu SBV á mikilvægi þess að taka ákveðið uppgreiðslugjald af lánum, á sama hátt og tíðkast á almennum skuldabréfamarkaði. Það liggur í augum uppi að ef fara ætti þá leið sem frumvarpið ráðgerir væri verið að láta aðra lántakendur greiða fyrir uppgreiðslu þeirra sem hyggjast nýta sér vaxtalækkun með því að greiða upp eigið lán.

Töldu samtökin að eðlilegt væri að hafa 1–2% uppgreiðslugjald á alla þótt það kæmi ekki í veg fyrir alla uppgreiðsluáhættuna.

Samtök atvinnulífsins (SA) sendu inn umsögn62 sem var að mestu samhljóða þessum athugasemdum enda SBV hluti af SA.

9.4.2.5 Seðlabanki Íslands

Ein efnismesta umsögnin63 var frá Seðlabanka Íslands (SÍ). Þar var sterklega varað við uppgreiðsluáhættunni. Í umsögninni sagði:

Frumvarpið sem hér er til umsagnar byggir að mestu á tillögum nefndarinnar Að því er varðar fyrirfram endurgreiðslur fasteignaveðbréfa víkur frumvarpið þó frá tillögunum og það með varhugaverðum hætti að mati Seðlabankans

Hér er átt við nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs sem starfaði frá 2001 til 2003 undir forystu Bergþóru Bergsdóttur. Síðan er vitnað er í frumvarpið og áréttað að sú nefnd hafi lagt til gjald á uppgreiðslur. Síðan segir:

Helsta ástæðan fyrir þessar [svo] tillögu nefndarinnar var að hætta sjóðsins af uppgreiðslum fyrir tímann getur verið veruleg þar sem fjármögnunin er föst og bundin út líftíma fasteignaveðbréfsins. Sem dæmi um áhrif má nefna eftirfarandi: Ef fimmtungur af 300 ma.kr. stofni sem bæri 5,1% vexti væri greiddur upp fyrir tímann og hægt væri að endurfjárfesta þann hluta með 3,5% vöxtum, yrði árlegt gat í fjármögnun tæplega 1 ma. kr. Tæplega verður séð að Íbúðalánasjóður hafi bolmagn til að mæta slíkum hræringum, jafnvel þótt gripið yrði til einhverra aðgerða.

Önnur ástæða fyrir því að nefndin lagði til uppgreiðsluálag var að með þeim hætti væri lántakendum ekki mismunað, þ.e.a.s. núverandi lántakar sem losuðu sig úr skuldbindingum við Íbúðalánasjóð með því að greiða upp fasteignaveðlán sín fyrirfram gætu ekki gert það á kostnað lántaka sem síðar tækju lán hjá sjóðnum.

Stuttu síðar er haldið áfram:

Ef upp kæmi sú staða að samkeppni við Íbúðalánasjóð þrýsti niður vöxtum fasteignafjármögnunar gæti sjóðurinn lent í vanda. Lántakendur hans skuldbreyttu í ódýrari lán en skildu sjóðinn eftir með óbrúað gat sem ekki yrði með góðu móti fjármagnað með vaxtahækkun, þar sem hærri vextir sjóðsins leiddu til minni áhuga lántaka og hugsanlegs flótta úr sjóðnum. Ef sjóðurinn færi síðan að í samræmi við ætlan frumvarpsins og gripi til uppgreiðsluálags myndu vaxtakjör leiða til þess að lánveitingar stöðvuðust alfarið.

Í ljósi framansagðs mælir Seðlabanki Íslands eindregið með því að farið verði að tillögum nefndarinnar í þessum efnum.

En tillögurnar voru m.a. um að uppgreiðslugjald yrði á öllum uppgreiðslum lántaka sjóðsins. Seðlabankinn sendi einnig inn upplýsingar64 sem voru svör við spurningum frá félagsmálanefnd Alþingis. Ekki eru spurningarnar allar raktar hér en í einni þeirra var spurt um áhrif mikilla kaupa erlendra fjárfesta á íbúðabréfum og hvað gerðist ef fjárfestar færu skyndilega af markaðnum. Þessi spurning var í samræmi við vangaveltur Jóhönnu Sigurðardóttur í fyrstu umræðu og líklega frá henni komin þar sem hún sat í félagsmálanefnd. Seðlabankinn útskýrði hvernig þessi kaup hefðu áhrif á vexti og gengi og sagði síðan:

Að líkindum eru erlendir fjárfestar kvikari en innlendir. Þeir hafa síður aðra hagsmuni að verja í íslensku efnahagslífi en ávöxtun fjárfestingar sinnar í íbúðabréfum.

Félagsmálanefnd spurði einnig hvort ætla mætti að mikið yrði um uppgreiðslur húsbréfalána ef kjörin í íbúðalánakerfinu yrðu hagstæðari. SÍ svaraði að sú áhætta væri til staðar, mikilvægt væri að skilja eftir nokkurt magn húsbréfa til að draga út á móti uppgreiðslum. Þær hömlur væru þó á þessu að eigendaskipti þyrftu til til að fá nýtt lán frá ÍLS. Þar var væntanlega átt við að eigendaskipti og nýtt lán kostuðu ýmis gjöld svo sem stimpilgjald, lántökugjald og sölulaun.

9.4.3 Álit félagsmálanefndar og breytingartillögur

9.4.3.1 Meirihlutaálit félagsmálanefndar

Meirihluti félagsmálanefndar skilaði stuttu nefndaráliti65 26. apríl 2004 og mælti með að frumvarpið yrði samþykkt. Þó lagði hann til smávægilegar breytingar sem settar voru fram sem breytingartillaga við frumvarpið. Einnig lagði meirihlutinn til að strax hæfist vinna við að setja nánari reglur um í hverju eftirlit Fjármálaeftirlitsins (FME) ætti að felast en með frumvarpinu var ÍLS settur undir eftirlit FME. Undir álitið skrifuðu þingmennirnir: Guðlaugur Þór Þórðarson, varaform.; frsm., Birkir J. Jónsson, Pétur H. Blöndal, Ísólfur Gylfi Pálmason og Guðjón Hjörleifsson.

9.4.3.2 Minnihlutaálit félagsmálanefndar

Álit minnihlutans í félagsmálanefnd66 var hins vegar ekki stutt. Þar var rakin í löngu máli sú gagnrýni sem hafði komið frá umsagnaraðilum. Í sumum tilvikum tók minnihlutinn enga afstöðu til umsagnanna heldur lét þær einungis koma fram. Álitið er dagsett 28. apríl 2004.

Minnihlutinn lýsti efasemdum um að húsnæðislán yrðu hagkvæmari fyrir lántakendur með breytingunni en taldi þó að jákvætt væri að bréfin væru gerð upp í alþjóðlegri uppgjörsmiðstöð og að lánað væri til aðalmiðlara til að liðka fyrir viðskiptum. Bent var á að vaxtaálag myndi hækka og auk þess kæmi álag vegna fjármagnskostnaðar af uppgreiddum lánum. Í álitinu sagði að með frumvarpinu væri verið að taka enn eitt skrefið í átt til einkavæðingar á Íbúðalánasjóði enda hugnaðist SBV breytingin. Krafa um eiginfjárhlutfall með sama hætti og hjá bönkunum væri einnig í þá átt. Fram kom í álitinu að ljóst væri að vaxtaáhætta (uppgreiðsluáhætta) ykist verulega eftir því sem meiri mismunur væri á nýjum og gömlum vöxtum. Full ástæða væri til að taka undir viðvaranir Seðlabankans um uppgreiðsluáhættu sem komu fram í umsögn hans og gerð eru ítarleg skil hér litlu framar. Í álitinu var einnig vitnað ítarlega í umsögn SÍ. Strax á eftir var gagnrýnt að mögulegt væri að setja á uppgreiðslugjald. Tekið var undir gagnrýni ASÍ um „að það hljóti að vera réttur skuldara að greiða upp skuldir sínar án sérstakrar skattlagningar“.

Gagnrýni minnihlutans er því marki brennd að það er eins og allt sé einfaldlega gagnrýnt sem hægt er að gagnrýna, frá hinum og þessum hliðum án þess að hægt sé að lesa út úr þeirri gagnrýni hvað minnihlutinn vildi gera.

Aukin uppgreiðsluáhætta var gagnrýnd og uppgreiðslugjald var einnig gagnrýnt. En ef uppgreiðslugjald hefði verið á öllum uppgreiðslum í fyrirhuguðu íbúðabréfakerfi sem gerðu sjóðinn skaðlausan af þeim (eins og endurskipulagningarnefndin lagði til) hefði uppgreiðsluáhættan í kerfinu ekki orðið nein. Leiðin til að forðast hvort tveggja var að hverfa frá þeirri stefnu að hafa íbúðabréfin óinnkallanleg, en minnihlutinn minntist þó ekki á það.

Í áliti minnihlutans var lýst þeirri skoðun Landssamtaka lífeyrissjóða að ekki væri hægt að draga út hvaða húsbréf sem er við uppgreiðslu lántakenda heldur þyrfti að draga út „flokk á móti flokki“. Enn fremur var sagt að ÍLS væri þessari túlkun ósammála og nefndinni hefði ekki gefist tími til að leggja sjálfstætt mat á hvor túlkunin væri rétt. Skiptin yfir í íbúðabréf voru einnig nefnd í álitinu og sagt að þau gætu hafi veruleg áhrif á eignasafn lífeyrissjóðanna.

Í álitinu var fullyrt að félagsmálaráðherra hefði lofað því í upphafi þingsins að koma fram með áætlun um hækkað veðhlutfall í 90% og fyrsta skrefið hefði átt að taka 1. desember 2003. Gagnrýnt var að ekkert lægi enn fyrir í þessum efnum en skákað í því skjólinu að leita hefði þurft umsagnar Eftirlitsstofnunar EFTA. Það væri hins vegar hreinn undansláttur.

Niðurlag álits minnihluta félagsmálanefndar var eftirfarandi:

Minni hlutinn átelur hve lítill tími gafst til að ræða málið í nefndinni og fara betur yfir ýmis gagnrýnisatriði sem fram hafa komið og hér hefur verið lýst. Minni hlutinn er jákvæður gagnvart þessari kerfisbreytingu en gagnrýnir að ekki hafi gefist meiri tími til að fara yfir ýmis óvissuatriði varðandi framkvæmdina, bæði sem snúa að kjörum lántakenda, mati á vaxtaáhættu sjóðsins og áhrifum á lána- og peningamarkaðinn. Mikil óvissa ríkir líka um hvaða áhrif þessar breytingar hafa á lánskjörin, t.d. ýmis viðbótargjöld sem lögð verða á lántakendur eins og heimild til stórfelldrar gjaldtöku vegna uppgreiðsluákvæðis í 12. gr. frumvarpsins.

Minni hlutinn mun styðja þau ákvæði frumvarpsins sem eru til bóta, greiða atkvæði gegn uppgreiðsluákvæði 12. gr. en vísa að öðru leyti ábyrgðinni á framkvæmdinni til stjórnarmeirihlutans.

Undir álitið skrifuðu þingmennirnir: Jóhanna Sigurðardóttir, frsm., Helgi Hjörvar, Katrín Júlíusdóttir og Gunnar Örlygsson.

9.4.3.3 Breytingartillaga Jóhönnu, Helga og Katrínar

Jóhanna Sigurðardóttir, Helgi Hjörvar og Katrín Júlíusdóttir lögðu fram breytingartillögu við frumvarpið (785. mál). Breytingartillagan var eftirfarandi:

B-liður 9. gr. orðist svo: Í stað orðanna „Skipta má fasteignaveðbréfi og húsbréfum fyrir fjárhæð sem nemur allt að 70%“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: Lánveiting samkvæmt ÍLS-veðbréfi getur numið allt að 90%.

Þingmennirnir þrír vildu með öðrum orðum að 90% lán yrðu veitt strax 1. júlí 2004 í stað þess að bíða með það þar til Eftirlitsstofnun EFTA gæfi sitt álit. Breytingartillagan var felld með 32 atkvæðum gegn 27. Ekki er hægt að segja að þessi breyting hefði minnkað hættuna á að allir færu af stað í einu í húsnæðiskaup eftir 1. júlí hefði hún gengið eftir. Jóhanna Sigurðardóttir, flutningsmaður tillögunnar, lýsti slíkum áhyggjum í fyrstu umræðu um frumvarpið.

9.4.4 Önnur og þriðja umræða á Alþingi

Í annarri umræðu um frumvarpið67 tóku allmargir þingmenn til máls. Þingmenn komu víða við í umræðunni og verður hér ekki minnst á það allt. Þingmenn frá stjórnarandstöðunni töluðu flestir á þann veg að heildarbreytingin væri til bóta. Hins vegar gerðu þeir nokkrar athugasemdir við einstök atriði frumvarpsins. Margir þingmenn töluðu gegn því að leyfa uppgreiðslugjald. Það gerðu þingmennirnir: Björgvin G. Sigurðsson, Katrín Júlíusdóttir, Jón Bjarnason, Gunnar Örlygsson, Jóhanna Sigurðardóttir og Ögmundur Jónasson. Félagsmálaráðherra sagði að slíkt gjald væri algjör neyðarheimild. Skýrði hann í framhaldinu að niðurstaða nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum ÍLS hefði verið að hafa almennt uppgreiðslugjald en vandkvæði væru á þeirri leið og væri hann þeirrar skoðunar að jafna ætti uppgreiðslukostnaðinum út á alla lántakendur. Nefndi hann í því sambandi neytendalög og þau rök frá félagsmálaráðuneytinu sem áður voru rakin í kafla 9.3.

Björgvin G. Sigurðsson og Jón Bjarnason tjáðu ótta um að breytingin væri fyrsta skrefið í að einkavæða sjóðinn, verið væri að fara úr skuldaskiptakerfi yfir í peningalán eins og tíðkuðust hjá bönkunum. Félagsmálaráðherra svaraði því skýrt að ekki stæði til að einkavæða ÍLS.

Enginn stjórnarandstöðuþingmaður talaði um aukna uppgreiðsluáhættu en Árni Magnússon félagsmálaráðherra kom inn á hana og sagði:68

[...] á undanförnum mánuðum hefur Íbúðalánasjóður lagt í mikla og vandaða vinnu við undirbúning áhættugreiningar og fengið til liðs við sig öflugt erlent fyrirtæki til að byggja upp trygga og örugga áhættustýringu sjóðsins.

Nú þegar hefur verið sett upp nýtt öflugt áhættustýringarkerfi í sjóðnum í samræmi við það sem best gerist í Evrópu. Það var verið að leggja lokahönd á áhættustýringarstefnu sjóðsins í samræmi við ákvæði þess frumvarps sem hér er til umræðu, auk þess sem unnið er að reglugerð um áhættustýringu sjóðsins.

Ráðherra skýrði síðan hvernig uppgreiðanleiki bréfa ÍLS yrði afnuminn í nýja kerfinu og sagði í framhaldi af því:

Þetta eykur vissulega áhættu Íbúðalánasjóðs frá því sem hefur verið, en með öflugu áhættustýringarkerfi eins og ég lýsti hér áðan og þeim úrræðum sem sjóðnum er ætlað með sérstöku áhættuálagi, verður sú áhætta óveruleg.

Greinilegt er af þessum orðum ráðherrans að nánast óraunhæfar væntingar voru um að áhættustýringarkerfi leysti allan vanda við uppgreiðsluáhættu. Nokkru síðar kom fram í ræðunni:

Við vaxtaákvarðanir Íbúðalánasjóðs verður byggt á meðaltali uppgreiddra skulda og vaxta á markaði, þannig að uppgreiðsla mun ekki hafa áhrif á sjóðinn taki menn ný lán hjá sjóðnum

Hér átti ráðherra væntanlega við að ekkert fé færi út úr kerfinu, það sem yrði greitt upp yrði lánað aftur út á „sömu“ vöxtum en vaxtaákvörðun sjóðsins átti að byggjast á uppgreiðslunum og kjörum í útboði.

Við þriðju umræðu tók enginn til máls. Frumvarpið var samþykkt með 34 atkvæðum þann 27. maí 2004. Þar á meðal var atkvæði Péturs H. Blöndal sem hafði lýst þeirri miklu uppgreiðsluáhættu sem í breytingunni fólst og í raun varað við henni. Enginn greiddi atkvæði gegn frumvarpinu en 19 þingmenn sátu hjá við atkvæðagreiðsluna 10 voru fjarstaddir. Má því segja að nokkur samstaða hafi verið á Alþingi um breytingar á sjóðnum.

9.4.5 Lögin eftir breytinguna

Þær þrjár greinar laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, sem skiptu mestu máli varðandi uppgreiðsluáhættuna voru svohljóðandi eftir breytinguna 27. maí 2004:

21. gr.
Lánstími og lánskjör.

Lánstími almennra lána getur verið allt að 40 ár, sbr. þó 48. gr. Ráðherra skal kveða nánar á um lánstíma einstakra lánaflokka í reglugerð.

Fyrsti vaxtadagur ÍLS-veðbréfs er fimm dögum eftir að bréfið er tilbúið til afhendingar hjá Íbúðalánasjóði. Frá og með þeim degi greiðir sjóðurinn út höfuðstól keypts ÍLS-veðbréfs án vaxta og verðbóta og að frádregnu lántökugjaldi.

Stjórn Íbúðalánasjóðs ákvarðar vexti ÍLS-veðbréfa með hliðsjón af fjármögnunarkostnaði í reglulegum útboðum íbúðabréfa og fjármagnskostnaði vegna uppgreiddra lána skv. 23. gr. að viðbættu vaxtaálagi skv. 28. gr.

Vextir skulu vera óbreytanlegir allan lánstímann. Veðlánaflutningur milli fasteigna er heimill. Kveða skal í reglugerð nánar á um hvenær slík heimild er fyrir hendi og með hvaða skilyrðum.

23. gr.
Greiðslur lána.

Íbúðalánasjóður innheimtir afborganir, verðbætur og vexti af ÍLS-veðbréfum og ráðstafar því fé sem þannig innheimtist til endurgreiðslu fjármögnunarbréfa sjóðsins. Skuldurum ÍLS-veðbréfa er heimilt að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða að endurgreiða skuldina að fullu fyrir gjalddaga.

Ráðherra er heimilt, við sérstakar aðstæður og að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs, að ákveða að aukaafborganir og uppgreiðsla ÍLS-veðbréfa verði aðeins heimilar gegn greiðslu þóknunar sem jafni út að hluta eða að öllu leyti muninn á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og markaðskjörum sambærilegs íbúðabréfs. Geta skal um þessa heimild í skilmálum ÍLS-veðbréfa.

28. gr.
Vaxtaálag.

Íbúðalánasjóði er heimilt að áskilja sér vaxtaálag til að mæta rekstrarkostnaði, áætluðum útlánatöpum og vaxtaáhættu sjóðsins. Félagsmálaráðherra ákveður vaxtaálag þetta að fengnum tillögum stjórnar Íbúðalánasjóðs.

9.4.6 Niðurstaða

Fyrir Alþingi var lagt lagafrumvarp um nýtt form á fjármögnun Íbúðalánasjóðs sem fól í sér mikla áhættu fyrir ríkissjóð og var í grundvallaratriði í andstöðu við niðurstöður nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs. Nefndin lagði til gjald á uppgreiðslur lánþega í stað þess að bréf sjóðsins væru innkallanleg en frumvarpið gerði ráð fyrir að hvorugur varnaglinn yrði sleginn. Þ.e. frumvarpið gerði ráð fyrir að fjármögnunarbréf sjóðsins yrðu hvorki innkallanleg né lántakar þyrftu að greiða uppgreiðslugjald. Það voru mistök.

Alþingi samþykkti lögin þrátt fyrir aðvaranir Seðlabankans og þrátt fyrir að einstakir þingmenn gerðu sér grein fyrir áhættunni sem verið var að taka. Mikið traust var lagt á það að áhættustýringarkerfi innan sjóðsins myndi leysa vandann. Þá kom einnig fram í meðförum þingsins að ágreiningur væri um hvort ÍLS gæti dregið út húsbréf á móti uppgreiðslum á þann hátt sem hann taldi.

Ábyrgðin er fyrst og fremst þingsins að samþykkja gölluð lög en ráðherra ber einnig ábyrgð þegar lögin eru samin í ráðuneyti hans af sérfæðingum sem þingmenn treysta á að hafi næga hæfni og sérþekkingu til verksins. Í þessu tilfelli virðist sú þekking ekki hafa verið næg og ekki hlustað á aðra sérfræðinga sem stóðu þar fyrir utan.

Stjórnarflokkarnir drógu vagninn í lagasetningunni en stjórnarandstaðan bar þar nokkra ábyrgð einnig. Hún var ekki boðberi varfærni, a.m.k. ekki þegar einstakir þingmenn hennar lögðu til að 90% veðhlutfall yrði tekið upp strax.

9.5 Áhættustýring til að verjast uppgreiðsluáhættu

Samantekt kafla 9.5

Ef lánþegi Íbúðalánasjóðs getur greitt upp lán sitt hjá sjóðnum hvenær sem er en sjóðurinn getur hins vegar ekki notað það fé til að greiða upp skuldir sínar við þá sem lána sjóðnum fé, þá er um að ræða uppgreiðsluáhættu. Þá getur safnast upp fé hjá Íbúðalánasjóði sem veldur tapi ef vextir hafa lækkað frá því að lánin voru veitt og því ekki hægt að ávaxta uppgreiðsluféð nógu vel til að standa straum af vöxtum af skuldum sjóðsins.

Hægt er að minnka þessa áhættu með virkri áhættustýringu en ekki er hægt að koma fullkomlega í veg fyrir hana. Stýringin felst í því að halda sama meðaltíma á skuldum og eignum sjóðsins. Eignir sjóðsins eru útlán hans. Ekki er hægt að breyta tímalengd útlána eftir að þau hafa verið veitt. Þess vegna verður kerfisbundið að stjórna líftíma skulda Íbúðalánasjóðs. Skuldir sjóðsins eru skuld hans við eigendur íbúðabréfa. Skuldir sjóðsins eru „styttar“ með því að til dæmis kaupa löng íbúðabréf (eigin bréf) á markaði og gefa út stutt íbúðabréf í staðinn. Skuldir sjóðsins eru „lengdar“ með því að til dæmis kaupa stutt bréf á markaði og gefa í staðinn út löng bréf. Í virkri áhættustýringu þarf því sífellt að ákveða slík endurkaup og útgáfur á eigin bréfum.

Ekki er auðvelt að meta hver hinn raunverulegi meðaltími, virki meðaltími, eigna sjóðsins er. Í það mat blandast nefnilega líkurnar á því að lánþegar greiði upp lán sín. Þær eru nátengdar vöxtum hverju sinni þar sem lægri vextir auka líkur á uppgreiðslum lánþega. Þrátt fyrir að þetta mat sé erfitt getur það aldrei orðið afsökun fyrir því að reyna ekki að framkvæma það eftir bestu getu.

9.5.1 Uppgreiðsluákvæði útlána

Almennt eru nokkrir kostir varðandi uppgreiðsluheimildir útlána og fjármögnun þeirra hjá sjóði eins og Íbúðalánasjóði. Það er síðan löggjafinn, Alþingi sem ákveður hvaða kostur er valinn. Hægt er að ákveða að lánþegar ÍLS hafi á hverjum tíma heimild til að greiða upp lán sín að hluta eða að öllu leyti. Þá er sagt að útlán sjóðsins séu uppgreiðanleg eða með uppgreiðsluheimild (e. prepayment option). Að auki er hægt að ákveða að uppgreiðslur séu aðeins heimilar gegn greiðslu sérstaks uppgreiðslugjalds (e. prepayment penalty), sem getur annaðhvort verið fastákveðið hlutfall af eftirstöðvum lánsins við uppgreiðslu eða tekið mið af þeim kostnaði sem sjóðurinn verður fyrir vegna uppgreiðslunnar. Tafla 9.3 sýnir skiptingu á mismunandi heimildum lánþega til að greiða upp lán sín í eftirfarandi fjóra flokka:

L1. Óuppgreiðanleg. Lánþegi hefur aldrei heimild til að greiða upp lánið heldur verður að halda sig við upphaflega greiðsluáætlun. Þetta er mjög sjaldgæft og nánast óþekkt fyrir lántökur einstaklinga.

L2. Uppgreiðanleg gegn uppgreiðslugjaldi sem tekur mið af kostnaði lánveitanda vegna uppgreiðslunnar. ÍLS hóf að veita lán af þessari tegund í nóvember 2005 og tekur uppgreiðslugjaldið mið af þeim kostnaði sem hlýst af því að ÍLS kaupi sambærilegt íbúðabréf á markaði. Uppgreiðslugjald láns í þessum flokki getur orðið mjög hátt, jafnvel yfir 30% af eftirstöðvum lánsins á hverjum tíma. Samkvæmt lögum um neytendalán er lánveitanda óheimilt að krefjast hærra uppgreiðslugjalds en sem nemur tjóni hans vegna uppgreiðslunnar.69

L3. Uppgreiðanleg gegn fyrirfram ákveðnu uppgreiðslugjaldi. Uppgreiðslugjald láns í þessum flokki er yfirleitt ákveðið sem hlutfall af eftirstöðvum lánsins við uppgreiðslu og er stundum breytilegt á lánstímanum, þá yfirleitt lækkandi. Verðtryggð íbúðalán íslensku viðskiptabankanna hafa verið í þessum flokki með 2% uppgreiðslugjald.

L4. Uppgreiðanleg án uppgreiðslugjalds. Lán ÍLS frá 1. júlí 2004 voru með þessum hætti. Þá falla viðbótaríbúðalán íslensku viðskiptabankanna, þ.e. lán umfram 60% af markaðsvirði fasteignar, yfirleitt í þennan flokk. Samkvæmt lögum um neytendalán verða neytendalán með breytilegum vöxtum og að lægri fjárhæð en 50 milljónir króna að falla í þennan flokk.70

Við fyrstu sýn virðist sem útlán ÍLS í húsbréfakerfinu hafi verið uppgreiðanleg án uppgreiðslugjalds, þ.e. hafi fallið í flokk L4, en við nánari skoðun kemur þó í ljós að þau voru í raun í flokki L3, uppgreiðanleg gegn fyrirfram ákveðnu uppgreiðslugjaldi, sjá rammagrein 9.7. Ef yfirverð var á húsbréfunum við lántökuna gat lánþeginn greitt lánið upp fyrir lægri fjárhæð en hann fékk að láni, svo að uppgreiðslugjaldið var þá í raun neikvætt.

Mjög algengt og nánast algilt er að fasteignaveðlán einstaklinga séu uppgreiðanleg með einhverjum hætti. Almennt felast verðmæti í þeim rétti skuldara að greiða upp skuld sína, hvort sem það er án uppgreiðslugjalds (flokkur L4), gegn föstu uppgreiðslugjaldi (flokkur L3), eða gegn breytilegu uppgreiðslugjaldi sem ætlað er til að gera lánveitandann jafnsettan við uppgreiðslu (flokkur L2). Verðmætin felast annars vegar í því almenna hagræði fyrir skuldara sem getur hlotist af því að greiða upp skuld, t.d. við fasteignaviðskipti, en mestu fjárhagslegu verðmætin eru fólgin í þeim valkosti að endurfjármagna skuldina ef aðstæður á markaði breytast til batnaðar fyrir skuldarann. Sá sem tekur lán sem er uppgreiðanlegt án skilyrða (L4) eða gegn fyrirframákveðnu gjaldi (L3) þarf því yfirleitt að greiða á einhvern hátt fyrir að eiga völ á uppgreiðslu, umfram þann sem tekur lán sem ekki má greiða upp (L1) eða aðeins gegn gjaldi sem bætir lánveitanda upp skaðann (L2). Greiðslan er nánast alltaf í formi hærri vaxta.

Eins og fyrr segir voru lán ÍLS í húsbréfakerfinu í flokki L3. Við breytingar á fyrirkomulagi útlána ÍLS í júlí 2004 hóf sjóðurinn að veita peningalán í flokki L4, þ.e. að fullu uppgreiðanleg án uppgreiðslugjalds. Í nóvember 2005 hóf sjóðurinn að auki að veita útlán í flokki L2, þ.e. uppgreiðanleg gegn uppgreiðslugjaldi sem tekur mið af kostnaði ÍLS vegna uppgreiðslunnar. Í upphafi báru slík lán vexti sem voru 0,25% lægri en þau fyrrnefndu, en hafa síðan í apríl 2008 borið vexti sem eru 0,5% lægri.

9.5.2 Innkallanleg fjármögnun

Eins og aðrir lánveitendur þarf Íbúðalánasjóður að fjármagna veitingu útlána, annaðhvort með eigin fé eða lántöku, eða í þriðja lagi blöndu af eigin fé og lántöku. Séu útlánin

fjármögnuð að hluta eða öllu leyti með lántöku er hægt að ákveða hvort sjóðurinn hafi heimild til að greiða upp lánin á hverjum tíma. Þá er sagt að fjármögnun sjóðsins sé innkallanleg. Að auki er hægt að ákveða að skilyrða innköllun á lántöku ÍLS við það að lánþegar sjóðsins greiði upp sín lán.

Heimildum Íbúðalánasjóðs til að innkalla (þ.e. greiða upp) lántökur sínar má því skipta í a.m.k. þrjá flokka:

F1. Óinnkallanleg (e. non-callable). Íbúðabréfin falla í þennan flokk.

F1. Innkallanleg til jafns við uppgreiðslur samsvarandi útlána (e. pass-through callable). Lánastofnun sem fjármagnar sig með lántökum í þessum flokki hefur heimild til að innkalla (greiða upp) lántökur sínar til jafns við uppgreiðslur af útlánum sem hún hefur veitt. Húsbréfin voru í þessum flokki og uppgreiðslur húsbréfa fóru fram með svokölluðum aukaútdrætti. Eins og fram kemur í rammagrein 12.4 gat Íbúðalánasjóður í raun hagnast á uppgreiðslum þegar fjármögnun hans var með þessum hætti. Innkallanlegar lántökur fasteignalánastofnana falla yfirleitt í þennan flokk.

F1. Innkallanleg án skilyrða (e. callable). Með lántökum í þessum flokki hefur sjóðurinn heimildir til að greiða upp lántökur sínar án allra skilyrða, og þar með óháð uppgreiðslum á útlánum sjóðsins. Óalgengt er að lántökur lánastofnana séu í þessum flokki. Með lántökum í þessum flokki gæti lánveitandi í raun beitt innköllunarákvæðinu til að hagnast en ekki einungis til að verjast áhættu.

Húsbréfin voru í flokki F2, innkallanleg til jafns við uppgreiðslur útlána, en nýju íbúðabréfin í flokki F1, óinnkallanleg.

9.5.3 Uppgreiðsluáhætta

Uppgreiðsluáhætta er hætta á fjárhagslegu tapi vegna uppgreiðslna útlána. Sjóður sem veitir uppgreiðanleg útlán tekur e.t.v. á sig uppgreiðsluáhættu og getur þá tapað fjármunum ákveði lánþegar að nýta uppgreiðsluheimildina. Hugsanlegt tap fer meðal annars eftir því hvort fjármögnun sjóðsins geri honum kleift að draga úr áhættunni og hvort hann noti aðrar áhættustýringaraðferðir til að draga úr henni.

Þetta tap kemur fram vegna þess að við uppgreiðslur útlána getur verið að sjóðurinn sé ekki undirbúinn fyrir uppgreiðslurnar og sitji því uppi með fjármuni á lægri vöxtum en hann greiðir af eigin fjármögnun. Ef lánþegi greiðir upp lán sitt þegar vaxtastig er lægra en þegar lánið var veitt mun sjóðurinn ekki geta komið þeim fjármunum sem hann fær vegna uppgreiðslunnar í sambærilega ávöxtun. Geti sjóðurinn ekki greitt upp þá fjármögnun sem samsvarar útláninu og sé hann óundirbúinn fyrir uppgreiðslurnar þarf hann að koma fjármununum í aðra ávöxtun.

Ef lánþegi greiðir lán sitt á hinn bóginn upp þegar vaxtastig er hærra en þegar lánið var veitt verður sjóðurinn almennt ekki fyrir tapi. Hann getur þá komið fjármununum í sambærilega eða betri ávöxtun, og því í raun jafnvel hagnast á uppgreiðslunni.

Sé samsvörun milli uppgreiðsluheimilda lánþega og innköllunarákvæða á lántöku hans tekur sjóðurinn ekki uppgreiðslu-áhættu þegar hann veitir útlán. Sé samsvörunin ekki til staðar gæti það þýtt uppgreiðsluáhættu fyrir sjóðinn. Tafla 9.5 sýnir samspilið myndrænt, þar sem rauður litur þýðir uppgreiðsluáhættu fyrir sjóðinn en grænn litur þýðir að sjóðurinn tekur ekki á sig uppgreiðsluáhættu. Hvítur litur táknar að sjóðurinn tekur ekki á sig uppgreiðsluáhættu en að heimildir hans til uppgreiðslu séu óþarflega rúmar miðað við heimildir lánþega til uppgreiðslu og því ekki ástæða til að hafa fjármögnun með þeim hætti.

Við sjáum að sjóður, sem veitir útlán sem eru uppgreiðanleg gegn föstu gjaldi (flokkur L3) eða án uppgreiðslugjalds (flokkur L4) en fjármagnar þau með óinnkallanlegri lántöku (flokkur F1), tekur uppgreiðsluáhættu. Aðrar samsetningar leiða ekki til uppgreiðsluáhættu.

Við breytingarnar á fyrirkomulagi útlána og fjármögnun ÍLS í júlí 2004 fór sjóðurinn úr því að veita uppgreiðanleg lán með fjármögnun sem var innkallanleg til jafns við uppgreiðslur útlána (flokkar L3 og F2) yfir í að veita uppgreiðanleg lán með óinnkallanlegri fjármögnun (flokkar L4 og F1). Við breytingarnar tók ÍLS því á sig uppgreiðsluáhættu. Í nóvember 2005 hóf sjóðurinn að auki að veita útlán í flokki L2, fjármagnað með lántöku í flokki F1. Þau lán fela ekki í sér uppgreiðsluáhættu fyrir sjóðinn.

9.5.4 Áhættuvörn gegn uppgreiðsluáhættu

Lánasjóður sem fjármagnar uppgreiðanleg lán með óinnkallanlegri fjármögnun tekur á sig uppgreiðsluáhættu. Áhættan felst í tapi af uppgreiðslum þegar vaxtastig er lágt. Ef fjármögnun sjóðsins er í formi útgáfu skuldabréfa á markaði getur sjóðurinn hins vegar dregið að miklu leyti úr uppgreiðsluáhættunni með því að eiga viðskipti með eigin skuldabréf á markaði. Kaup á eigin skuldabréfum er áhættuminnsta fjárfesting sem aðili getur ráðist í og því almennt besta fjárfesting sem völ er á til að stýra vaxtaáhættu, standi hún til boða.

Fjármögnun ÍLS er með þessum hætti, þ.e. með útgáfu skuldabréfa á markaði; til að fjármagna útlán sín gefur sjóðurinn út íbúðabréf sem eru skráð í kauphöll Nasdaq-OMX. ÍLS hefur jafnframt greitt nokkrum markaðsaðilum þóknun fyrir að halda úti viðskiptavakt á bréfunum (sjá rammagrein 9.9). Fyrir vikið er markaður með íbúðabréf tiltölulega djúpur og skilvirkur, þ.e. viðskiptamagnið er mikið og lítið verðbil er milli kaup- og sölutilboða. Fjárfestar geta því alla jafna átt nokkuð mikil viðskipti með íbúðabréf án þess að hafa mikil áhrif á verð þeirra.

Við breytingarnar í júlí 2004 fékk sjóðurinn sérstaka heimild í lögum um húsnæðismál til að eiga viðskipti með eigin skuldabréf.71,72 Þá var jafnframt tilgreint í reglugerð, sem byggð var á lögunum, að sjóðurinn skyldi beita hefðbundnum áhættustýringaraðferðum til að tryggja vandaða áhættu- og fjárstýringu og að honum væri í því skyni heimilt að eiga viðskipti með eigin skuldabréf og önnur verðbréf.73 Það má því álykta að sjóðnum hafi verið ætlað að verjast uppgreiðsluáhættu með því að eiga viðskipti með eigin skuldabréf.

9.5.5 Áhættuvörn vegna sölu kaupréttar

Grunnurinn að áhættuvörn gegn uppgreiðsluáhættu felst í því að líta á uppgreiðsluheimild lánþega sem kauprétt að skuldabréfi, sjá rammagrein 9.8 Til að skilja hvernig unnt er að verjast slíkri áhættu er upplýsandi að líta fyrst á einfaldara dæmi um kauprétt að hlutabréfum. Í rammagrein 9.10 er farið yfir hvernig fjárfestingarbanki sem selur fjárfesti kauprétt að hlutabréfum getur varið stöðu sína með því að eiga viðskipti með undirliggjandi hlutabréf. Þannig er bankinn ekki berskjaldaður gegn tapi ef verð hlutabréfanna hækkar áður en fjárfestirinn getur nýtt sér kaupréttinn. Á hinn bóginn hagnast bankinn ekki þrátt fyrir að verðþróun hlutabréfanna sé með þeim hætti að kauprétturinn verði ekki nýttur.

Fjárfestingarbankar verja nánast undantekningarlaust stöðu sína með þeim hætti sem lýst er í rammagreininni, enda er markmið bankans með sölu kaupréttarins yfirleitt ekki að hagnast á verðþróun hlutabréfsins heldur að taka þóknun fyrir söluna. Slík áhættuvörn getur aldrei verið fullkomin, þ.e. tryggt að ekki verði tap af sölunni. Sem dæmi getur tap orðið umfram áætlun ef mikil og skyndileg verðhækkun verður á hlutabréfunum. En ef

vörnin er rétt útfærð dregur hún verulega úr áhættunni, þ.e. hugsanlegu tapi, og eyðir henni í flestum tilvikum. Hlutfall hlutabréfa af fjölda undirliggjandi hlutabréfa í kaupréttinum sem bankinn þarf að eiga á hverjum tíma til að vera að fullu varinn er kallað delta (Δ) og er jafnframt mælikvarði á það hversu næmt virði kaupréttarins er fyrir verðbreytingum undirliggjandi hlutabréfs (sjá rammagrein 9.10).

9.5.6 Áhættuvörn gegn uppgreiðsluáhættu

Þegar um skuldabréf er að ræða, en ekki hlutabréf eins og í rammagreininni, þá ræðst verð þess að mestu af vöxtum. Þá skiptir máli hversu næmt verð skuldabréfsins er fyrir breytingu í vöxtum. Sá mælikvarði er kallaður meðaltími (stundum einnig kallaður meðallíftími) (e. duration) skuldabréfsins, og er oftast táknaður með D (sjá nánar rammagrein 11.5 um meðaltíma). Á sama hátt og áhættuvörn banka sem hefur selt kauprétt að hlutabréfum felst í að viðhalda sömu deltu á eign bankans í hlutabréfum og er á kaupréttinum, þá á áhættuvörn Íbúðalánasjóðs gegn uppgreiðsluáhættu að felast í því að viðhalda sama meðaltíma á eignum (þ.e. útlánum) og skuldum sjóðsins.

Mjög einfalt er að reikna meðaltíma óuppgreiðanlegs skuldabréfs en fyrir meðaltíma slíks bréfs er til formúla sem er einungis háð greiðsluflæði skuldabréfsins og virði þess. Fyrir innkallanlegt skuldabréf hins vegar er staðan allt önnur. Engin formúla er til fyrir meðaltíma innkallanlegs skuldabréfs, nema í allra einföldustu tilvikum, og meðaltíminn er ekki aðeins háður greiðsluflæðinu heldur einnig því hversu mikil óvissa er um þróun vaxta á líftíma skuldabréfsins. Til að leggja áherslu á að meðaltíminn er ekki sá sami og fyrir óinnkallanlegt skuldabréf er meðaltími innkallanlegs skuldabréfs kallaður virkur meðaltími (e. effective duration) eða afleiðuleiðréttur meðaltími (e. option adjusted duration).

Sjóður, sem fjármagnar uppgreiðanleg útlán með markaðsskráðum óinnkallanlegum skuldabréfum, getur því varist uppgreiðsluáhættu með því að viðhalda sama virka meðaltíma á skuldum sjóðsins og útlánasafni. Sjóðurinn getur lítil áhrif haft á meðaltíma útlánanna svo áhættustýringaraðferðin felst í að stilla af meðaltíma skulda sjóðsins þannig að hann sé á hverjum tíma jafn meðaltíma eignanna. Sjóðurinn gerir það með því að eiga viðskipti með eigin skuldabréf; ef meðaltími útlánasafnsins er minni en meðaltími skuldanna þarf sjóðurinn að kaupa til baka eigin skuldabréf með langan meðaltíma og selja (gefa út) eigin skuldabréf með stuttan meðaltíma, og öfugt ef meðaltími útlánasafnsins er meiri en meðaltími skuldanna.

9.5.7 Áhættuvörn Íbúðalánasjóðs gegn uppgreiðsluáhættu

Við upptöku íbúðabréfakerfisins setti Íbúðalánasjóður sér fjár- og áhættustýringarstefnu. Í stefnunni var tiltekið að áhættuvörn sjóðsins vegna vaxtaáhættu ætti að vera með þeim hætti sem að framan er lýst, þ.e. að viðhalda ætti sama virka meðaltíma á eignum og skuldum sjóðsins.

Í stefnunni segir nánar tiltekið um þetta:74

ÍLS stendur frammi fyrir þeirri áhættu að lántakendur sjóðsins auki uppgreiðslur lána þegar vextir fara lækkandi, og við það glatast hluti af auknu markaðsvirði eigna ÍLS. Þessum nýja áhættuþætti verður stýrt með tilbúinni, ófullkominni áhættuvörn, sem jafnar út áhrif vaxtabreytinga.75

Þá segir síðar í stefnunni:76

Til að stýra vaxtaáhættunni sem lýst er að ofan og til að halda mælikvörðum á vaxtaáhættu innan vikmarka skal ÍLS, ef með þarf, nýta heimild sína til að innkalla skuldir og/eða endurfjármagna skuldir með viðeigandi gjalddögum.77

Samkvæmt áhættustýringarstefnunni átti sérstök áhættunefnd að funda að lágmarki mánaðarlega um aðgerðir til að stýra vaxtaáhættu sjóðsins og átti forstöðumaður fjárstýringar að leggja fram tillögur um nýjar útgáfur íbúðabréfa og/eða endurkaup íbúðabréfa á markaði.78 Íbúðalánasjóður framfylgdi þessari stefnu hins vegar aldrei að fullu. Áhættustýring hans vegna uppgreiðsluáhættu virðist aðeins hafa miðað við spá sjóðsins um uppgreiðslur útlána, en ekki miðað að því að verja sjóðinn fyrir uppgreiðslum, hverjar sem þær reyndust verða. Það má líkja því við að fjárfestingarbanki, sem selur kauprétt að hlutabréfi, byggi áhættuvörn sína á spá um hversu mikið hlutabréfið hækki eða lækki í verði, en ekki á því að vera varinn fyrir tapi sama hver verðþróunin verður, sjá rammagrein 9.10. Rækilega er fjallað um þetta atriði og áhættustýringu sjóðsins í kafla 11.

9.6 Skuldabréfaskipti Íbúðalánasjóðs í júní 2004

Samantekt kafla 9.6

Þegar ákveðið var um áramótin 2003–2004 að taka upp íbúðabréfakerfið og leggja niður húsbréfakerfið 1. júlí 2004 var jafnframt afráðið að fara í stórt skiptiútboð þar sem eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa var gefinn kostur á að skipta bréfum sínum í hin nýju íbúðabréf. Stór skipti tryggðu að nýir skuldabréfaflokkar yrðu strax mun stærri en ella. Þau voru hins vegar í andstöðu við álit nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs frá í október 2003 sem var í þá veru að framkvæma skipti í áföngum í nokkrum útboðum.

Ein stór skipti gerðu það að verkum að mikið var í húfi að þau tækjust vel. Íbúðalánasjóður réð Deutsche Bank sem ráðgjafa í þessum efnum. Allt bendir til að sjóðurinn hafi gengið mjög langt í að þóknast fjárfestum í skiptiútboðinu, sérstaklega á tveimur sviðum. Það var gert á kostnað eigin hagsmuna.

Annars vegar var ákveðið að hafa skiptiálagið lágt en skiptiálagið var í raun greiðslan sem Íbúðalánasjóður fékk fyrir að taka á sig meiri áhættu. Áhættan fólst í því að fjármagna sig með óinnkallanlegum bréfum í stað innkallanlegra. Það voru því hagsmunir sjóðsins að álagið yrði eins hátt og markaðurinn gat sætt sig við. Eigendur húsbréfanna vildu lágt álag. Réttlætingin á því álagi sem var ákveðið var óforsvaranleg en þar var litið framhjá áliti sérfræðinga sem hvað mesta vinnu lögðu í að meta rétt álag.

Hins vegar var ákveðið að eigendur húsbréfa fengju lengri bréf við skiptin en það vildu þeir gjarnan. Það var hins vegar algjörlega gegn hagsmunum Íbúðalánasjóðs og í þveröfuga átt við eðlilega áhættustýringu sem átti að stunda í sjóðnum. Með þessu var áhætta Íbúðalánasjóðs aukin gríðarlega og hann var strax orðinn óvarinn fyrir uppgreiðslum viðskiptavina sinna. Uppgreiðslur, sem voru líklegar við þessar aðstæður, þýddu tap fyrir sjóðinn.

Þátttaka í útboðinu reyndist ákaflega góð og var húsbréfum skipt fyrir 256 milljarða króna og húsnæðisbréfum fyrir 78 milljarða, samtals 334 milljarða. Húsbréfum fyrir 117 milljarða var ekki skipt.

Inn í góða þátttöku spilaði þó ekki einungis lágt skiptiálag og lengri bréf heldur var gerð reiknivilla í skiptiútboðinu sem kostaði sjóðinn 1,5 milljarða króna.

Skiptiútboðið var framkvæmt á þeim grundvelli að ÍLS gæti dregið út hvaða eftirstandandi húsbréf sem væri ef til uppgreiðslna kæmi. Sjóðurinn fékk formlegar ábendingar um að það væri ekki heimilt og bað félagsmálaráðuneytið að skera úr um málið, sem það gerði ekki og því voru skiptin framkvæmd án þess að vitað væri hvort þessi forsenda stæðist.

9.6.1 Endurskipulagning og fyrstu áætlanir um skuldabréfaskipti

Frá mars 2001 til október 2003 var að störfum nefnd um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs. Í október 2003 kom út álit nefndarinnar, skýrsla með nafninu „Endurskipulagning á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs“79. Nefndin lagði til að skuldabréfaútgáfu ÍLS yrði breytt. Í stað húsbréfa (skammstöfuð IBH) og húsnæðisbréfa (IBN) skyldu koma ný skuldabréf sem yrðu kölluð íbúðabréf (HFF). Íbúðabréfin skyldu gefin út í fáum stórum flokkum með tíu ára bili milli lokagjalddaga. Markmiðið með þessu var m.a. að gera skuldabréfin áhugaverðari fyrir erlenda fjárfesta með stærri skuldabréfaflokkum sem leiddu af sér dýpri markað. Með dýpri markaði er átt við tíðari viðskipti með bréf, þar af leiðandi virkari verðmyndun þar sem ein einstök sala hefur lítil áhrif. Með stórum skuldabréfaflokkum geta fjárfestar einnig átt í þeim fyrir háar upphæðir án þess að eiga nema brot alls flokksins. Nefndin lagði til að þáverandi hús- og húsnæðisbréfum yrði skipt að hluta í hin nýju íbúðabréf í áföngum. Um þetta segir í niðurstöðukafla skýrslunnar á bls. 5:

Til að endurskipuleggja eldri útgáfur Íbúðalánasjóðs og flýta fyrir að Íbúðabréf verði markaðshæf leggur nefndin til að eigendum Húsbréfa og Húsnæðisbréfa verði boðið að skipta þeim fyrir Íbúðabréf þegar markaðsverð hefur myndast á Íbúðabréfin. Við skipti á Húsbréfum verður að taka tillit til þess að Íbúðalánasjóður ber verulega vaxtaáhættu ef almennir vextir verða undir vöxtum fasteignaveðbréfa og uppgreiðslur þeirra aukast. Úr þessari áhættu er hægt að draga með því að [...] fara hægar í skipti á Húsbréfum.

Nefndin leggur til að skipti á Húsbréfum og Húsnæðisbréfum fyrir Íbúðabréf verði gerð í skiptiútboðum. Þau verði haldin nokkrum sinnum og verði miðað við markaðskjör í skiptum, að teknu tilliti til áhættu útgefandans. Leggur nefndin til að nánari útfærsla á útboðunum, svo sem tímasetning, fjöldi, tíðni og val á flokkum Húsbréfa og Húsnæðisbréfa sem boðið verður að skipta hverju sinni, verði ákveðið í samráði við markaðsaðila þegar fram í sækir.

Þarna kemur fram það álit nefndarinnar að skipti í íbúðabréf ættu ekki að fara fram fyrr en bréfin væru búin að vera á markaði í einhvern tíma. Ennfremur kemur fram að ekki sé ráðlegt að skipta öllum bréfunum í íbúðabréf. Sjóðurinn verði að vera undir það búinn að með breytingunni á skuldabréfunum verði lægri ávöxtunarkrafa á nýju skuldabréfin en þau gömlu. Talið var að íbúðabréfin yrðu markaðshæfari og eftirsóttari en húsbréfin, það var reyndar markmiðið, þar átti mestu að muna um að þau væru ekki innkallanleg (útdraganleg). Nefndin taldi að lægri ávöxtunarkrafa (lægri vextir) gæti valdið því að eldri lántakendur greiddu upp lán sín og tækju nýtt lán á lægri vöxtum. Slíkt fæli í sér uppgreiðsluáhættu ef sjóðurinn gæti ekki dregið út á móti uppgreiðslunni jafn háa upphæð í húsbréfum. Því væri nauðsynlegt að skilja hluta þeirra eftir til að hafa kost á að draga þau út við uppgreiðslur. Þess ber þó að geta að enginn gat fengið nýtt lán hjá Íbúðalánasjóði nema hann væri að kaupa eða byggja íbúð. Uppgreiðslur hefðu því varla getað átt sér stað nema á þann veg að lántakendur seldu íbúðina sem veðsett var fyrir gamla láninu, greiddu það lán upp og keyptu síðan aðra íbúð með nýju láni á lægri vöxtum.

Á öðrum stað í skýrslunni eru tillögur um skiptin skýrðar aftur og enn frekar. Hafa þarf í huga að húsnæðisbréf voru ekki innkallanleg en húsbréf voru það hins vegar. Á blaðsíðu 13 í skýrslunni segir eftirfarandi:

Nefndin leggur til að Íbúðalánasjóður bjóði skipti á Húsnæðisbréfum fyrir Íbúðabréf fljótlega eftir að hin síðarnefndu verða gefin út. Áformað er að bjóða skipti á öllum flokkum útistandandi Húsnæðisbréfa.

Hægar verður farið í skipti Húsbréfa vegna áhættu sem skapast getur vegna uppgreiðslu fasteignaveðbréfa. Ef vextir lækka verulega getur sú staða komið upp að uppgreiðsla fasteignaverðbréfa verði það mikil að verulegt ójafnvægi verði á tekju- og greiðslustreymi sjóðsins. Íbúðalánasjóð skal á hverjum tíma reka þannig að jöfnuður ríki í tekju- og greiðslustreymi sjóðsins. Úrræði Íbúðalánasjóðs við þessu eru að efna til aukaútdráttar Húsbréfa eða kaupa bréf á markaði sé það hagstætt, til að eyða þeirri vaxtaáhættu sem þessu fylgir. Áður en skipti hefjast er nauðsynlegt að fram fari greining á vaxtaáhættu fyrir Íbúðalánasjóð vegna skipta. Sjóðurinn meti síðan árlega áhættuna af skiptum og tilkynni hversu mikil skipti áformuð eru hvert ár.

Af þessum orðum má ráða að nefndin hafi séð fyrir sér að skiptin tækju einhver ár í nokkrum eða mörgum skiptiútboðum. Ekki er heldur hægt að skilja þau öðruvísi en svo að nefndin hafi talið að fyrir hver skipti þyrfti að gaumgæfa vandlega áhættuna sem í því fælist að minnka það magn bréfa sem hægt væri að draga út á móti uppgreiðslum. Þetta þyrfti að gera árlega.

9.6.2 Ein skuldabréfaskipti í stað nokkurra

Fljótlega eftir útgáfu álitsins var farið að vinna að breytingu á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs m.a. með vinnslu lagafrumvarps. Um það má lesa í kafla 9.3.

Í fyrstu virðist hafa verið ætlunin að fylgja áliti nefndarinnar. Í minnisblaði80 sem Hallur Magnússon ritaði 12. desember 2003 segir um skiptin:

1. Núverandi markflokkar húsnæðisbréfa verði skiptanlegir fyrir ný íbúðabréf.
2. Ekki verði horft til skipta á húsbréfaflokkum fyrir íbúðabréf að sinni. Jöfnun greiðslustreymis húsbréfaflokkanna verði því til dæmis með aukaútdráttum og hins vegar kaupum Íbúðalánasjóðs á húsbréfum á markaði.

Þarna var því ætlunin að skipta einungis húsnæðisbréfunum. Nokkrum vikum síðar eða 30. desember var gefin út yfirlýsing81 um breytingar á Íbúðalánasjóði. Þar var áformum um skiptin breytt að því leyti að einnig átti að bjóða, að því er virtist strax, upp á einhver skipti á húsbréfum en það yrði þó gert í fleiri en einum áfanga. Um skiptin segir í yfirlýsingunni (sjá betur kafla 9.3):

• Boðið verði upp á skipti markflokka húsnæðisbréfa og húsbréfa í áföngum í kjölfar stofnunar nýrra íbúðabréfaflokka.

Þessar tilvitnanir eru báðar í ágætu samræmi við álit nefndarinnar. Á fyrstu dögum janúar koma hins vegar fram fyrstu finnanlegu heimildirnar um að einhverjir hafi viljað ganga gegn áliti nefndarinnar og fara í stór skipti í eitt skipti fyrir öll. Á fundi stjórnar ÍLS 8. janúar 2004 var rætt um álit nefndarinnar um endurskipulagninguna. Þar gerði Sigurður Geirsson, sviðsstjóri fjármögnunar og fjárstýringar hjá ÍLS, grein fyrir helstu niðurstöðum nefndarinnar sem hann átti sæti í. Í fundargerð82 eru taldar upp helstu tillögur nefndarinnar í 12 punktum. Tveir punktanna eru eftirfarandi:

• Endurskipulagning eldri útgáfu; húsnæðisbréf og að einhverju leyti húsbréf verði skiptanleg fyrir íbúðabréf.
• Skiptibréfaútboð, annaðhvort eitt eða mörg.

Í skýrslu nefndarinnar var aldrei minnst á að eitt skiptiútboð kæmi til greina. Að ein skipti séu hér nefnd hlýtur því að eiga sér þá skýringu að einhver umræða hafi verið komin af stað um slík ein stór skipti en eitthvað hafi skolast til hvort það væri frá nefndinni komið sem var ekki.

Rannsóknarnefndin leitaðist við að finna hvaðan sú hugmynd kom að fara í ein stór skipti í stað margra. Sigurður Geirsson var m.a. spurður um þetta í skýrslutöku.83 Hann kvaðst ekki muna það nægilega vel en hélt að hún hefði komið frá ráðgjafa sjóðsins, Deutsche Bank eða Jóhanni G. Jóhannssyni.

Gunnar Björnsson sagði við skýrslutöku84 að hugmyndin hefði komið frá Deutsche Bank. Ráðgjafar frá bankanum hefðu lagt til að meirihluta skuldabréfasafnsins yrði skipt, þannig yrðu strax til stórir skuldabréfaflokkar sem gæfu væntanlega betri kjör í útboðum en minni flokkar.

Hinn 4. febrúar 2004 skrifaði Sigurður Geirsson í Íbúðalánasjóði minnisblað um kostnaðarmat á breytingunum. Þar kemur eftirfarandi fram á blaðsíðum 2-3 um skiptin.

Skv. þeim viðræðum sem átt hafa sér stað við fjárfesta, bæði innlenda og erlenda, er nú verið að skoða möguleikann á því að skiptin geti gengið hratt fyrir sig og þá jafnvel verið að skoða með að þau geti farið fram stuttu eftir að íbúðabréfaflokkarnir eru gefnir út. Eru þessi mál enn til skoðunar og verður ekki tekin endanleg ákvörðun um framkvæmdina fyrr en nær dregur útgáfu íbúðabréfanna.

Að baki þessum möguleika var sú hugsun að gott væri að skuldabréfaflokkarnir yrðu stórir sem fyrst, þannig yrðu þeir áhugaverðari frá byrjun fyrir erlenda fjárfesta eins og áður var lýst. Hins vegar virtist vera lítill ótti við áhættuna sem í því fólst að minnka magn útdraganlegra bréfa stórlega í einu vetfangi. Hvað þá að þörf hafi verið fyrir sérstakt árlegt áhættumat í tengslum við hver skipti.

Í sama minnisblaði má sjá að Íbúðalánasjóður áformaði að skipta stórum hluta útistandandi bréfa. Á blaðsíðu 2 í minnisblaðinu segir:

Í fyrstu er stefnt að endurskipulagningu á öllum markflokkum hús- og húsnæðisbréf [svo] þó þannig að 2. flokkur 1996 verður hugsanlega látinn bíða aðeins.

Síðan var stærð þessara markflokka tilgreind. Þeir voru á markaðsverði 318 milljarðar en á bókfærðu verði 332 milljarðar. Fyrir utan nefndan 2. flokk 1996, var markaðsverð þeirra 288 milljarðar en bókfært verð 302 milljarðar. Markflokkar húsbréfa voru stærstu skuldabréfaflokkar húsbréfanna sem jafnframt voru rafrænt skráðir. Síðan er skýrt í framhaldinu hvað yrði eftir ef skiptin færu fram á þennan hátt:

Með þessu verður allt að 150 milljörðum af skuldum Íbúðalánasjóðs ekki skipt í íbúðabréf, þ.a. um 100 milljarðar í húsbréfum. Þau húsbréf sem þannig verður ekki skipt verða notuð til að mæta hugsanlegum uppgreiðslum í húsbréfakerfinu þannig að efnt verður til aukaútdráttar í þeim flokkum á móti uppgreiðslum, eins og nánar verður vikið að í næsta kafla. Að auki eru um 50 milljarðar af skuldum Íbúðalánasjóðs sem ekki fara í íbúðabréf, en þar er um að ræða bein lán frá ríkissjóði og lífeyrissjóðum.

Á blaðsíðu 4 í minnisblaðinu er skýrt betur hvað átt er við í þessu sambandi:

Húsbréfaflokkum haldið utan skipta. Til þess að mæta þeirri vaxtaáhættu sem tengist húsbréfakerfinu hefur sjóðurinn í hyggju að skipta einungis markflokkunum og bíða jafnframt með skipti á einum þeirra í bili. Með þessu hefur sjóðurinn yfir að ráða húsbréfum upp á um 100 millarða [svo] króna til að mæta hugsanlegum uppgreiðslum í húsbréfakerfinu. Þannig verður uppgreiðslunum mætt með því að fara í aukaútdrætti á þessum húsbréfaflokkum. Má búast við því að þessi húsbréf munu duga til að mæta öllum hugsanlegum uppgreiðslum í húsbréfakerfinu til allt að næstu 10 ára. Að þeim tíma liðnum verður væntanlega heildarfjárhæð nýrra lána, byggðum á fjármögnun með íbúðabréfum, orðin það há samanborið við það sem þá stendur eftir af húsbréfakerfinu, að einhver vaxtaáhætta eftir það verði mjög óveruleg.

Af þessum texta má ráða að Íbúðalánasjóður ætlaði að draga út úr þeim húsbréfaflokkum sem sjóðnum hentaði hverju sinni, ef til uppgreiðslna kæmi, jafnvel þó uppgreiðslur yrðu í flokkum sem búið var að skipta að fullu í íbúðabréf. Sjóðurinn taldi því ekki þörf á að draga út „flokk á móti flokki“ en þetta orðalag verður skýrt betur hér í framhaldinu.

Síðar í febrúar eða hinn 26. skrifaði Hallur Magnússon, deildarstjóri lögfræðiráðgjafar og sérverkefna hjá ÍLS, minnisblað85 um nauðsyn þess að fara í samstarf við erlendan banka vegna nýskipanar skuldabréfaútgáfu ÍLS. Þar er sagt að skuldabréfaskiptin verði umfangsmikil og ekki er hægt skilja orðalag bréfsins öðruvísi en að um ein skipti verði að ræða. A.m.k. er ekki sagt að skiptin verði fleiri en ein. Í minnisblaðinu er sagt að „undirbúningshópurinn“ hafi talað við tvo banka, Deutsche Bank og JP Morgan.

Daginn eftir skrifaði Hallur annað minnisblað86 sem rannsóknarnefndin hefur einungis síðustu blaðsíðuna af (þriggja síðna minnisblað). Í blaðinu er verið að bera saman bankana DB og JP Morgan. Í töflu þar sem ýmis atriði varðandi þá eru borin saman kemur eftirfarandi fram varðandi skiptin:

Skipti, Deutsche Bank: Snögg til að gera stóra markaðshæfa flokka fljótt.

Skipti, JP Morgan: Hæg hafa ekki áhyggjur af stærð. Ekki í samræmi við viðhorf okkar eða markaðarins.

Ekki er ljóst hverjir „við“ eru í þessu sambandi en þarna virðist þó ljóst að Íbúðalánasjóður var búinn að taka stefnuna á ein stór skipti. Líklegast er að hugmyndin að stórum skuldabréfaskiptum hafi orðið til í viðræðum milli ÍLS og Deutsche Bank en samskipti þessara aðila hófust um áramótin 2003–2004.

Eðli einungis einna stórra skipta var töluvert öðruvísi en einna lítilla skipta af nokkrum. Miklu meira var í húfi í einum skiptum. Það skipti miklu máli að þau tækjust vel, þau máttu eiginlega ekki mistakast á þann hátt að þátttaka yrði minni en gert var ráð fyrir. Mun minna var í húfi varðandi ein lítil skipti sem yrðu þau fyrstu af nokkrum. Lítil þátttaka í þeim skiptum hefði ekki komið að sök, hægt hefði verið að læra af reynslunni og fá meiri þátttöku í síðari skiptum og ná þannig markmiðunum í áföngum.

Stefnubreytingin í ein stór skipti setti því mun meiri þrýsting á ÍLS að tryggt yrði að fjárfestarnir hefðu áhuga á að skipta bréfum sínum. Það þýddi að Íbúðalánasjóður þurfti frekar en ella að koma til móts við kröfur fjárfesta og geðjast þeim. Því er líklegt að ein stór skipti hafi verið gerð á verri kjörum fyrir ÍLS en nokkur minni.

Allt bendir til að sjóðurinn hafi gengið mjög langt í að þóknast fjárfestum í skiptiútboðinu á kostnað eigin hagsmuna. Fjárfestar vildu fá lengri bréf fyrir þau sem þeir létu af hendi. Þeir vildu einnig lágt skiptiálag. Hvort tveggja var gefið eftir þótt það stríddi gegn hagsmunum ÍLS. Um þetta er nánar fjallað síðar í kaflanum.

Hins vegar er það nokkuð kaldhæðnislegt að því betur sem skiptiútboðið tókst því verri varð sjálfkrafa staða ÍLS. Skýringin er þessi: Eftir því sem meiru var skipt í einu útboði því stærri urðu nýju skuldabréfaflokkarnir frá byrjun. Stórir flokkar stuðluðu að lægri vöxtum en lægri vextir stuðluðu að meiri uppgreiðslum á eldri útlánum. Uppgreiðslur útlána sköpuðu sjóðnum vandræði ef ekki var hægt að draga húsbréf út á móti uppgreiðslunum. En það var sjálfkrafa takmarkaðri kostur á því eftir því sem meiru var skipt úr húsbréfum í óinnkallanleg íbúðabréf, þ.e. því betur sem útboðið tókst.

9.6.3 Erlendir ráðgjafar fengnir til að aðstoða Íbúðalánasjóð við skiptin.

Eins og fram hefur komið leitaði Íbúðalánasjóður eftir aðstoð erlendra fjárfestingarbanka við skuldabréfaskiptin. Talið var innan sjóðsins að slíkt samstarf fæli í sér ýmsa kosti. Í minnisblaði87 Halls Magnússonar 26. febrúar 2004 um samstarf við erlendan banka vegna nýskipanar skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs kom m.a. eftirfarandi fram:

Með því að fá öflugan, viðurkenndan erlendan banka að verkinu fæst trygging fyrir því að framkvæmdin verður eins og best verður á kosið. Eftirfylgni íbúðabréfa á erlendum markaði er tryggð, ekki er verið að mismuna innlendum bönkum í mjög viðkvæmu samkeppnisumhverfi innanlands og síðast en ekki síst eykur það verulega trúverðugleika nýrra íbúðabréfa og skuldabréfaskiptanna að svo þekktur erlendur banki sé reiðubúinn að leggja orðstí [svo] sinn við verkefnið.

Um eða fyrir áramótin 2003–2004 hófu fulltrúar Íbúðalánasjóðs að ræða við Deutsche Bank (DB) um mögulega aðkomu bankans að skuldabréfaskiptunum. Heiðar Már Guðjónsson, fjárfestir, þekkti fólk innan bankans og kom á sambandi á milli fulltrúa Íbúðalánasjóðs og fulltrúa Deutsche Bank. Hinn 14. febrúar sendi Árni Páll Árnason tölvupóst88 þar sem hann segir:

Við þurfum einnig [...] að fara svo yfir þetta þjónustuhlutverk sem við höfum haft áhuga á að fá Deutsche Bank í og leita fljótt samanburðartilboða frá öðrum aðilum (JP Morgan, HSBC?) og ganga svo til samninga við einn aðila, svo sá geti hafist handa við verkið.

Hinn 23. febrúar var svo fundað með JP Morgan í London. Skömmu síðar sendi Árni Páll Árnason frá sér tölvupóst89 þar sem hann sagði frá upplifun sinni af fundinum með JP Morgan. Þar segir:

Ég er ekki í vafa um að bæði Deutsche Bank og JP Morgan geta sinnt þessu verkefni. Mér fannst JP Morgan þó traustari. Þeir voru með meiri pælingar um verkefnið, þrátt fyrir mun minni tíma, heldur ég skynjaði hjá DB. Mér fannst DB vera með meira almennt sölumennskutal heldur en „project specific analysis“.

Að ofangreindu má ráða að Árni Páll hafi álitið JP Morgan heppilegri samstarfsaðila en Deutsche Bank á þeim tíma sem hann sendi tölvupóstinn.

Þó var ákveðið að semja við Deutsche Bank og var sú skýring gefin að upphaflegt tilboð hans hafi verið talsvert hagstæðara en tilboð JP Morgan.90 Aftur á móti var sú útskýring ekki endilega rétt. Hér á eftir koma fram nokkur atriði sem benda til annars en þó ber að hafa þann fyrirvara á að hér er stuðst við þau skjöl og tölvupósta sem vistuð voru í skjalaskrá Íbúðalánasjóðs. Engar upplýsingar eru fyrirliggjandi um það sem fram fór á fundum eða í símtölum ásamt því að möguleiki er á að tölvupóstsamskipti hafi ekki öll verið vistuð. Báðir bankar hugðust taka þóknun í hlutfalli við það sem skipt yrði þar sem einn punktur er 0,01%.

• Tilboð JP Morgan gerði ráð fyrir því að helmingur þóknunarinnar (2 punktar af 4) myndi renna til íslenskra banka sem myndu aðstoða við skiptin. Upphaflegt tilboð Deutsche Bank gerði ekki ráð fyrir að sú þóknun yrði innifalin í þóknun þeirra. Þar af leiðandi má líta á það sem svo að upphaflegt tilboð JP Morgan hafi verið lægra, 2 punktar, heldur en upphaflegt tilboð Deutsche Bank, 3 punktar.
• JP Morgan gerði ráð fyrir að því að hægar yrði farið í sakirnar í skiptunum en Deutsche Bank gerði ráð fyrir. Þar sem greiðslan yrði árangurstengd, þ.e. myndi ráðast af því hversu miklu yrði skipt, má draga þá ályktun að JP Morgan hafi gert ráð fyrir lægri greiðslu samanlagt heldur en DB.
• Á endanum var það þak þóknunarinnar sem skipti máli en ekki hlutfall af verðgildi bréfa sem skipt væri. Íbúðalánasjóður og DB komust ekki að samkomulagi um þak fyrr en 18. mars 200491 þegar búið var að ákveða að starfa með DB.
• Viðræður við Deutsche Bank hófust nokkru fyrr en viðræður við JP Morgan. Deutsche Bank hafði því tíma til að koma til móts við Íbúðalánasjóð áður en rætt var við JP Morgan. Samkvæmt Bill Northfield hjá Deutsche Bank hófust samskipti bankans og Íbúðalánasjóðs í lok árs 2003.92 Ekki hafa fundist heimildir fyrir þeim samskiptum en vitað er að fulltrúar Íbúðalánasjóðs funduðu með fulltrúum Deutsche Bank 27. og 28. janúar 2004. Íbúðalánasjóður fundaði með JP Morgan 23. febrúar 2004.
• Svo virðist sem lítil samskipti hafi átt sér stað á milli Íbúðalánasjóðs og JP Morgan eftir þann fund. Það var ekki fyrr en 25. mars 2004 sem útskýring fékkst á tilboði JP Morgan, þ.e. að helmingurinn af þóknuninni ætti að renna til innlendra banka sem kæmu að skiptunum, eftir samtal daginn áður þar sem starfsmaður Íbúðalánasjóðs benti á að sjóðnum þætti tilboðið hátt.93 Þá var búið að tilkynna Deutsche Bank að til stæði að vinna með honum.

9.6.3.1 Samningur Íbúðalánasjóðs og Deutsche Bank

Félagsmálaráðherra óskaði eftir áliti Guðjóns Bragasonar, lögfræðings hjá félagsmála-ráðuneytinu, og Árna Páls Árnasonar á því hvort samningur sá sem Íbúðalánasjóður hygðist gera við erlendan aðila um samstarf í tengslum við skuldabréfaskiptin væri útboðsskyldur. Guðjón og Árni Páll skiluðu áliti sínu þann 3. mars 2004 og þar komust þeir að þeirri niðurstöðu að samningurinn væri ekki útboðsskyldur og nefndu þeir sérstaklega tvær ástæður fyrir því:

1. Samkvæmt e-lið 5. mgr. 4. gr. laga nr. 94/2001, um opinber innkaup, kemur fram að fjármálaþjónusta í tengslum við útgáfu, sölu, kaup eða aðilaskipti á verðbréfum sé undanþegin útboðsskyldu.
2. Þóknun hins erlenda aðila felist ekki í greiðslu frá Íbúðalánasjóði heldur greiði eigendur verðbréfa sem taka þátt í skiptunum sérstakt álag sem renni til þjónustuaðilans.94

Íbúðalánasjóður og Deutsche Bank undirrituðu samning um framkvæmd skuldabréfa-skiptanna þann 13. maí 2004. Samið var um að Deutsche Bank myndi fá í sinn hlut 0,25% af markaðsvirði þeirra bréfa sem skipt væri. Sú þóknun yrði ekki greidd beint af Íbúðalánasjóði heldur greiddu eigendur húsbréfa og húsnæðisbréfa sem vildu skipta bréfum sínum fyrir íbúðabréf sérstakt álag við skiptin. Jafnframt var samið um að þóknun bankans yrði aldrei lægri en 3 milljónir bandaríkjadala og aldrei hærri en 10,5 milljónir bandaríkjadala. Milljón bandaríkjadala á þessum tíma samsvaraði 74 milljónum króna.

Þóknun Deutsche Bank var því árangurstengd og var það bankanum í hag að sem mestu yrði skipt. Deutsche Bank gæti einnig hafa átt annarra hagsmuna að gæta í skiptunum þar sem bankinn og aðilar tengdir honum stunduðu viðskipti með húsbréf. Í 6. gr. samnings Íbúðalánasjóðs og Deutsche Bank er sérstaklega fjallað um hagsmunaárekstra. Þar kemur fram að Deutsche Bank eða tengdir aðilar gætu átt hagsmuna að gæta í tengslum við samstarf bankans og Íbúðalánasjóðs við skiptin. Kveðið er á um að hvorki Deutsche Bank né aðrir meðlimir Deutsche Bank Group þurfi að tilkynna Íbúðalánasjóði viðskipti, hagnað eða hvers kyns þóknanir sem gætu komið í hlut bankans í tengslum við skiptin.

Skiptin fóru fram á tímabilinu 21. júní til 30. júní. Alls var hús- og húsnæðisbréfum skipt yfir í íbúðabréf fyrir 334 milljarða króna. Endanleg þóknun Deutsche Bank var 748 milljónir króna (10,5 milljónir bandaríkjadala). Án þaks hefði þóknun bankans verið rúmar 12 milljónir bandaríkjadala.

9.6.4 Viðvörun lífeyrissjóðanna virt að vettugi

Með bréfi 18. mars 2004 kom ábending frá Landssamtökum lífeyrissjóða til Íbúðalánasjóðs varðandi fyrirhuguð skuldabréfaskipti. Bréfið95 hafði þann aðdraganda að í janúar 2004 mótmælti Bjarni Þórðarson tryggingastærðfræðingur því að Íbúðalánasjóður gæti framkvæmt aukaútdrátt á húsbréfum vegna uppgreiðslna þar sem það stæði ekki skýrum stöfum á húsbréfinu sjálfu. Í bréfinu 18. mars viðurkenndu landssamtökin hins vegar að lagaheimild til aukaútdráttar væri óumdeild. Síðan segir í bréfinu:

Umrædd heimild til aukaútdráttar er hins vegar bundin þeirri takmörkun að hún er aðeins heimil til að jafna fjárstreymi hjá stofnuninni vegna aukaafborgana eða uppgreiðslu skuldara fasteignaveðbréfa. Heimild til aukaútdráttar umfram það er því ekki fyrir hendi.

Örlítið aftar í bréfinu er haldið áfram:

Að baki hverjum húsbréfaflokki standa tiltekin fasteignaveðbréf, en fram kemur í hverju fasteignaveðbréfi að það sé skiptanlegt fyrir húsbréf í tilteknum flokki. Framangreinda lagaheimild til aukaútdráttar verður því að skýra þannig að aukaafborgun af fasteignaveðbréfi eða uppgreiðsla fasteignaveðbréfs veiti heimild til aukaútdráttar í þeim húsbréfaflokki, er umrætt fasteignaveðbréf tilheyrir, en ekki öðrum.

Hér voru Landssamtök lífeyrissjóða að benda á þann skilning sinn að draga yrði út það sem kallað var flokk á móti flokki. Annað væri ólöglegt.

Íbúðalánasjóður brást við þessari ábendingu Landssamtaka lífeyrissjóða með því að funda með ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins 16. apríl 2004 og senda honum síðan bréf 19. apríl sama ár. Í bréfinu96, sem er undirritað af Guðmundi Bjarnasyni framkvæmdastjóra ÍLS, segir um ábendingu og túlkun Landssamtaka lífeyrissjóða:

Þessari túlkun Landssamtaka lífeyrissjóða er Íbúðalánasjóður ósammála. Telur sjóðurinn, með tilvitnun til 23. gr 1. 44/1998 um aukaútdrátt, að hann sé ekki bundinn af því að dreifa slíkum útdrætti milli hinna ólíku flokka heldur megi setja allan útdráttinn í einn flokk. Húsbréfadeild sjóðsins á að gæta þess, skv 27. gr. reglugerðar nr. 157/2001, að inn og útgreiðslur af fasteignaverðbréfum og húsbréfum standist á þannig að sem mest jafnvægi sé þar á milli. Til þess er deildinni heimilt að kaupa húsbréf og/eða innleysa húsbréf með aukaútdrætti. Beinast liggur við að innleysa húsbréf úr sambærilegum og/eða samflokka húsbréfum sem standa að baki uppgreiddum fasteignaverðbréfum. Meginatriðið er jafnvægi milli inn og útgreiðslu og með það sjónarmið að leiðarljósi getur Íbúðalánasjóður valið flokk eða flokka sem dregið er úr.

Íbúðalánasjóður óskar hér með eftir áliti ráðuneytisins á máli þessu. Vegna fyrirhugaðra breytinga á skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs á næstunni er mjög brýnt að fá hið fyrsta skorið úr um málið.

Engin gögn hafa fundist sem staðfesta að frekar hafi verið fjallað um málið, hvað þá að skorið hafi verið úr því. Þvert á móti virðist sem ekkert frekar hafi verið aðhafst varðandi þetta alvarlega atriði. Viðkomandi ráðuneytisstjóri, Hermann Sæmundsson, var spurður um þetta í skýrslutöku97 7. maí 2012 en hann sagðist ekki muna eftir því eða viðbrögðum ráðuneytisins. Allt virðist því benda til að félagsmálaráðuneytið og Íbúðalánasjóður hafi einfaldlega ekki skipt sér frekar af þessum varnaðarorðum lífeyrissjóðanna og haldið áfram að undirbúa skuldabréfaskiptin á forsendum sem ekki var ljóst hvort stæðust. Tölvupóstur milli manna í félagsmálaráðuneyti og fjármálaráðuneyti í júnílok staðfesta þetta í raun og verður vikið að því hér síðar.

9.6.5 Skiptiálag ákveðið

Eins og áður sagði var eitt af meginmarkmiðunum með breytingunni úr húsbréfum í íbúðabréf að íbúðabréf yrðu betri bréf en húsbréfin. Með „betri“ er hér átt við að þau yrðu álitin betri eign og eftirsóttari af fjárfestum og yrðu með lægri ávöxtunarkröfu. Ávöxtunarkrafan ræður því hversu mikils virði skuldabréf er á ákveðnum tímapunkti; eftir því sem ávöxtunarkrafan er lægri þeim mun meira virði er skuldabréfið. Hvað varðaði hús- og húsnæðisbréfin þá lá verð og ávöxtunarkrafa þeirra fyrir vegna þess að þau voru á markaði. Til þess að láta handhafa þeirra fá jafn verðmæt íbúðabréf í skiptiútboðinu þurfti hins vegar að áætla ávöxtunarkröfuna á íbúðabréfunum sem voru ný og ekki á markaði. Áætla þurfti hversu miklu lægri ávöxtunarkrafan ætti að vera á íbúðabréfunum en hús- og húsnæðisbréfunum til þess að búa til verð á íbúðabréfin. Þessi munur á ávöxtunarkröfu var oftast kallaður skiptiálag.

Húsbréfin voru innkallanleg (útdraganleg) en nýju íbúðabréfin áttu ekki að vera innkallanleg. Það eitt og sér þýddi að íbúða-bréfin yrðu með lægri ávöxtunarkröfu en húsbréfin þar sem óvissan um mögulegan útdrátt í framtíðinni yrði ekki fyrir hendi. Þann hluta skiptiálagsins sem má rekja til þessa má kalla innköllunarálag og átti aðeins við húsbréfin (í daglegu tali í fjármálaheiminum er þetta álag kallað uppgreiðsluálag en í þessari skýrslu er það orð ekki notað í þessu samhengi, það er til að koma í veg fyrir rugling við uppgreiðslugjald lántakenda sem mikið hefur verið fjallað um). Að auki áttu íbúðabréfin að verða seljanlegri en bæði hús- og húsnæðisbréfin þar sem viðskipti yrðu meiri í hverjum flokki þar sem þeir yrðu stærri sem og að þau yrðu skráð í alþjóðlegri uppgjörsmiðstöð. Þennan hluta skiptiálagsins má kalla seljanleikaálag. Skiptiálagið á húsbréfum var því summan af innköllunarálagi og seljanleikaálagi þar sem innköllunarálagið var mun stærri hluti. Skiptiálagið á húsnæðisbréfunum var eingöngu seljanleikaálagið.

Ef bæði húsbréf og íbúðabréf hefðu verið á markaði samtímis í einhvern tíma hefði fljótlega komið í ljós hversu miklu lægri ávöxtunarkrafan hefði verið á íbúðabréfunum. Nefnd um endurskipulagningu á útgáfu-málum Íbúðalánasjóðs hafði einmitt gert ráð fyrir að markaðurinn yrði látinn skera úr um þetta og í framhaldinu yrði húsbréfum skipt í íbúðabréf í nokkrum útboðum á nokkrum árum. Önnur leið sem hefði verið hægt að fara var að gefa eigendum húsbréfanna kost á að segja sjálfir á hvaða skiptiálagi þeir voru tilbúnir að skipta sínum bréfum í íbúðabréf og taka síðan bestu tilboðunum. En það var ekki gert. Við undirbúning skiptanna fékk Íbúðalánasjóður fyrirtækin Ráðgjöf og efnahagsspár og Capto Financial Consulting til að gefa álit á hvert skiptiálagið ætti að vera. Einnig var ákvæði í samningi ÍLS og Deutsche Bank um að bankinn myndi aðstoða ÍLS við að ákvarða kjör útboðsins.

9.6.5.1 Álit Ráðgjafar og efnahagsspáa

Ráðgjöf og efnahagsspár gáfu sitt fyrsta álit á skiptiálaginu með skýrslu í mars 2004.98 Í skýrslunni áætlaði fyrirtækið innköllunarálag fyrir 25 og 40 ára húsbréf, annars vegar með hefðbundnu valréttarlíkani og hins vegar með líkani sem höfundar sögðu byggja á reynslu. Kom jafnframt fram í skýrslunni að þeir töldu seinna líkanið mun raunhæfara. Niðurstöður þeirra voru að skiptiálagið ætti að vera á bilinu 19–35 punktar (0,19–0,35%), eins og sýnt er í töflu 8.

Þetta mat miðaði við aðstæður eins og þær voru á markaði í lok árs 2003. Markaðsaðstæður breyttust mjög á fyrstu mánuðum ársins 2004, þegar ávöxtunarkrafa húsnæðisbréfa lækkaði mikið. Þegar ávöxtunarkrafa lækkar hækkar innköllunarálag innkallanlegra bréfa. Ráðgjöf og efnahagsspár uppfærðu útreikninga sína miðað við stöðu á markaði 30. apríl 2004 og kynntu niðurstöðurnar á fundi hjá Íbúðalánasjóði 12. maí.99 Niðurstaða þeirra var að skiptiálagið ætti að vera á bilinu 18–42 punktar, eins og sýnt er í næstu töflu.100

9.6.5.2 Álit Capto

Ráðgjafarfyrirtækið Capto Financial Consulting, sem Íbúðalánasjóður fékk til ráðgjafar vegna áhættustýringar, gaf einnig álit á innköllunarálaginu. Capto mat það í byrjun júní 2004 með valréttarlíkani og var niðurstaðan að fyrir 40 ára húsbréf ætti innköllunarálagið að vera 72 punktar. Capto áætlaði að einungis 25% lántaka myndu nýta heimild sína til uppgreiðslu lána og því ætti álagið að vera 25% af 72 punktum eða 18 punktar. Til að gæta varúðar lagði Capto til að álagið yrði 25 punktar.101,102 Niðurstöður Capto fyrir 20, 30 og 40 ára húsbréf eru sýndar í næstu töflu.

9.6.5.3 Álit Deutsche Bank

Í samningi ÍLS og Deutsche Bank um aðkomu bankans að skiptiútboðinu er eftirfarandi ákvæði í kaflanum um skyldur hans:103

Aðstoða ÍLS við að ákvarða viðeigandi kjör (þ. á m. stærð útgáfu, verðlagningu og gjalddaga nýju bréfanna) í skiptunum;104

Ákvörðun skiptiálagsins var stór hluti af verðlagningu nýju bréfanna og því var hluti af skyldum bankans að aðstoða ÍLS við ákvörðun skiptiálagsins. Það eina sem liggur fyrir um álit bankans á skiptiálaginu kemur fram í minnisblaði ÍLS nokkrum dögum fyrir skiptin þar sem fram kemur að bankinn hafi ekki komið með endanlega útreikninga eða tillögu sína að skiptiálagi en að fyrri útreikningar hans og tillögur að skiptiálaginu hafi verið talsvert lægri en hinna tveggja ráðgjafanna. Það var líka vafasamt að treysta um of á ráðgjöf bankans í þessu tilviki því hann sá um skiptiútboðið og fékk þóknun í samræmi við hversu miklu var skipt. Bankinn hafði því hag af því að skiptiálagið yrði þannig að sem flestir húsbréfaeigendur vildu skipta í íbúðabréf, þ.e. að skiptiálagið yrði lágt.

9.6.5.4 Ákvörðun skiptiálagsins

Í minnisblaði105 frá ÍLS hinn 18. júní 2004, aðeins nokkrum dögum fyrir skiptiútboðið, kemur eftirfarandi fram um vaxtaálagið:

Niðurstöður útreikninga sérfræðinga er sýnt [svo] í töflu hér að neðan. Taflan sýnir vaxtaálag/vaxtamun á flokkum hús- og húsnæðisbréfa gagnvart svipuðum lengdum í húsnæðisbréfum.

Í síðustu tveimur dálkunum er mat sem Íslandsbanki setti fram í febrúar sem og vaxtamunur á húsbréfum og húsnæðisbréfum í Kauphöll Íslands (ICEX) sama dag og minnisblaðið var gert. Síðan er skýrt á hvaða forsendum hver aðili gerði sitt mat. Neðar á minnisblaðinu segir síðan:

Deutsche Bank hefur ekki komið með endanlega útreikninga sína eða tillögur að vaxtaálagi. Fyrri útreikningar þeirra og tillögur að vaxtaálagi hafa þó verið talsvert lægri en þær tillögur sem sýndar eru í töflunni hér að ofan.

Tillögur Íbúðalánasjóðs felast í því að skiptiálagið sem verði kynnt markaðsaðili [svo] verði nálægt tillögum Capto. Til að auka enn öryggi skiptanna gerir sjóðurinn ráð fyrir að halda eftir allt að 40% af húsbréfum, þó aldrei minna en 33% af útistandandi húsbréfa [svo]. Það eykur enn á öryggi sjóðsins.

Í minnisblaðinu er álit ráðgjafanna sett fram á afar villandi hátt og verður það skýrt hér í framhaldinu. Ennfremur er opinbert álit Íslandsbanka á innköllunarálaginu frá því í febrúar sett fram eins og það geti talist sambærilegt hinum tveimur álitunum. Framsetning á skiptiálaginu í minnisblaðinu er ekki raunsönn samantekt á staðreyndum og áliti ráðgjafanna heldur virðist fyrst og fremst vera tilraun til réttlætingar á því að hafa skiptiálagið lágt.

Skiptiferlið hófst kl. 8:00 að morgni mánudagsins 21. júní 2004 með kynningarfundi fyrir markaðsaðila á Grand Hótel. Á fundinum var tilkynnt um helstu kjör vegna skiptanna, þar á meðal innköllunarálagið. Endanleg ákvörðun Íbúðalánasjóðs um það álag var að miða skyldi við mismun á ávöxtunarkröfu milli húsbréfa og húsnæðisbréfa eins og hann var á markaði í lok föstudags 18. júní 2004. Það þýddi að innköllunarálagið væri 21 punktur fyrir stuttu húsbréfaflokkana og 22–24 punktar fyrir þá löngu. Viku seinna var tilkynnt að seljanleikaálagið yrði 2 punktar. Skiptiálagið í heild var því á bilinu 23–26 punktar fyrir húsbréfin og 2 punktar fyrir húsnæðisbréfin. Nánar er farið yfir kjörin í skiptiútboðinu í rammagrein 9.12.

Skiptiferlinu lauk þann 30. júní. Íbúðalánasjóður áskildi sér rétt til að halda eftir (skipta ekki) 15% af hverjum húsbréfaflokki sem gefinn var kostur á að skipta. Þátttaka eigenda húsbréfa í útboðinu reyndist mjög góð og vildu yfir 95% eigenda þeirra skipta bréfum sínum fyrir íbúðabréf. Þátttaka meðal eigenda húsnæðisbréfa reyndist ekki eins góð og vildu um 82% eigenda þeirra skipta þeim fyrir íbúðabréf.

9.6.5.5 Niðurstaða um skiptiálag

Ákvörðun skiptiálagsins í útboðinu var annar áhrifamesti þáttur þess. Aðeins ákvörðunin um umfang skiptanna getur talist mikilvægari. Mikilvægið sést best á því að hver punktur í auknu álagi skilaði sjóðnum 372 milljónum króna (630 milljónum á verðlagi ársins 2012), þar af 69 milljónum af stuttu húsbréfunum, 223 milljónum af löngu húsbréfunum og 80 milljónum af húsnæðisbréfunum. Hver punktur í álaginu skipti því miklu máli, og mest fyrir löngu húsbréfin. Lágt skiptiálag hefði tryggt betri þátttöku í útboðinu, en of hátt álag hefði leitt til lítillar þátttöku. Eðlilegt er því að fara yfir hvort vel hafi verið staðið að ákvörðun skiptiálagsins og hvort vísbendingar séu um að það hafi verið rangt metið.

Ferlið við ákvörðunina var vandað að því leyti að leitað var til a.m.k. tveggja ráðgjafa til að gefa álit. Hins vegar var mjög illa unnið úr áliti ráðgjafanna. Í minnisblaði ÍLS 18. júní 2004 um skiptin, þremur dögum áður en endanleg ákvörðun var tilkynnt, er birt í töflu yfirlit um álit ráðgjafanna. Hið eiginlega álit helsta ráðgjafans, Ráðgjafar og efnahagsspáa, kemur þar ekki fram. Einungis er sett fram eldra álit hans sem byggðist á markaðsaðstæðum í lok árs 2003 og var því úrelt og ekkert minnst á uppfært álit frá 10. maí 2004 sem byggðist á markaðsaðstæðum í lok apríl s.á. og gaf til kynna mun hærra skiptiálag, sérstaklega á löngu húsbréfaflokkunum sem mestu máli skiptu. Ekki nóg með það heldur var notað í minnisblaðinu það matið af tveimur í eldra álitinu sem ráðgjafinn sjálfur sagði að væri lakara. Að auki er birt í töflunni álit Íslandsbanka sem birt var í febrúar, en miklar breytingar höfðu orðið á markaði með hús- og húsnæðisbréf frá þeim tíma fram að útboði. Ferlinu við ákvörðunartökuna var því stórkostlega ábótavant.

Löngu síðar áttaði fyrirtækið Ráðgjöf og efnahagsspár sig á því að rangt hafði verið farið með niðurstöður þess sem það kynnti á fundi í Íbúðalánasjóði 12. maí 2004, nokkrum vikum fyrir skiptiútboðið. Fyrirtækið skrifaði sérstakt bréf106 til Ríkisendurskoðunar 4. janúar 2006 til að koma á framfæri leiðréttingu. Fyrirtækið hefði ráðlagt hærra skiptiálag eða alveg upp í 42 punkta á lengstu bréfunum.

Álag sem var hagstætt eigendum húsbréfa var eðlilegt að vissu marki þar sem stefnan var að fá góða þátttöku. Þá var hins vegar rökréttast að setja fram sem réttast mat á eðlilegu álagi og gefa síðan meðvitað einhvern afslátt af því.

Þátttaka í útboðinu er sterk vísbending um að skiptiálagið á húsbréfunum hafi verið of lágt þar sem yfir 95% þátttaka var í skiptunum á þeim. Í húsnæðisbréfunum var þátttakan um 80%, sem bendir til þess að álagið á þau hafi verið hæfilegt. Inn í það blandast þó að skiptiálagið á húsnæðisbréfunum reyndist miklu minna en Íbúðalánasjóður gaf út og var í raun neikvætt vegna reiknivillunnar sem getið var um að framan. Margir eigendur húsnæðisbréfa voru mjög ósáttir við að gefa eftir 2 punkta í ávöxtunarkröfu í skiptunum og höfðu því ákveðið að skipta þeim ekki, en þeir sem áttuðu sig á reiknivillunni ákváðu væntanlega allir að skipta. Reiknivillan leiddi því til aukinnar þátttöku í útboðinu. Hefði Íbúðalánasjóður tilkynnt fyrirfram að álagið yrði það sem það varð í raun er næsta víst að þátttakan meðal eigenda húsnæðisbréfa hefði verið nálægt 100%. Í því samhengi er rétt að árétta að áhætta Íbúðalánasjóðs af skiptum á húsnæðisbréfum fyrir íbúðabréf var hverfandi en veruleg áhætta hlaust af skiptum húsbréfa fyrir íbúðabréf.

Hefði Íbúðalánasjóður farið að ráðum Ráðgjafar og efnahagsspáa hefði skiptiútboðið skilað sjóðnum 4.083 milljónum króna til viðbótar, að því gefnu að þátttaka í útboðinu hefði verið óbreytt. Hins vegar má telja nánast öruggt að þátttakan í útboðinu hefði þá verið mun minni í löngu húsbréfunum. Það hefði þó ekki komið að sök að skiptin hefðu orðið eitthvað umfangsminni.

Nýjar efasemdir um útdrátt úr hvaða flokki sem hentaði

Um eða fyrir skiptin virðast hafa risið efasemdir hjá fleirum en lífeyrissjóðunum um að ÍLS gæti að vild dregið út úr eftirstandandi húsbréfum í tilfelli uppgreiðslna ef til þeirra kæmi. Í morgunkorni107 Íslandsbanka þann 24. júní 2004 segir:

Hvað húsbréfin varðar þá hafa verið uppi vangaveltur um það hvort uppgreiðsluáhætta þeirra húsbréfa sem ekki verður skipt út (15% eða meira af útistandandi markflokkum) breytist hlutfallslega eftir skiptin, þ.e. hvort Íbúðalánasjóður hafi heimild til að beina uppgreiðslum, ef til kæmi, eingöngu að þeim bréfum sem ekki verður skipt út. Að okkar mati er ólíklegt að slíkt fái staðist lög enda væri þar um einhliða skilmálabreytingu af hálfu ÍLS að ræða. Íbúðalánasjóður mun með fyrirhuguðum skiptum kaupa uppgreiðsluáhættuna af fjárfestum og hlutfallsleg uppgreiðsluáhætta þeirra sem kjósa að skipta ekki sínum húsbréfum fyrir íbúðabréf ætti að vera óbreytt eftir sem áður.

Hér talaði Íslandsbanki um uppgreiðsluáhættu en í texta þessarar skýrslu er þessi áhætta kölluð innköllunaráhætta eða útdráttaráhætta. Þ.e. áhættan sem fólst í því fyrir eiganda húsbréfs að bréfið yrði kallað inn og greitt fyrir gjalddaga. Eigandinn fékk þá ekki ávöxtun á féð sem hann geymdi í bréfinu nema hluta þess tíma sem hann reiknaði með. Í þessu fólst innköllunaráhætta (ein tegund vaxtaáhættu) fyrir eigandann, bréf hans gat verið kallað inn (dregið út) og greitt upp á þeim tíma þar sem erfitt var að ávaxta féð á annan hátt. Í morgunkorni108 Íslandsbanka daginn eftir voru þessar efasemdir ítrekaðar:

Að okkar mati er hins vegar erfitt að það fái staðist lagalega að breyta áhættu útistandandi bréfa á þann veg að uppgreiðsluáhætta þeirra aukist allt að sjöfalt og virði bréfanna minnki eftir því.

Eins og hér að framan var rakið töldu Landssamtök lífeyrissjóða að ekki mætti draga út húsbréf í kjölfar uppgreiðslu lántaka nema í þeim húsbréfaflokki sem stæði að baki því fasteignaveðbréfi sem greitt var upp. Ef um aukaútdrætti yrði að ræða væru þeir einungis heimilir með því að draga út „flokk á móti flokki“. Jafnframt var rakið að ÍLS hefði óskað eftir því við félagsmálaráðuneytið að úr þessu yrði skorið en ekkert virtist hafa verið aðhafst frekar af hálfu ráðuneytisins.

Hinn 24. júní 2004 skrifaði Þórhallur Arason í fjármálaráðuneytinu tölvupóst109 til Guðjóns Bragasonar í félagsmálaráðuneytinu og segir þar:

Rakst á þessa punkta frá Íslandsbanka þar sem þeir lýsa yfir efasemdum um að það standist lagalega að draga út húsbréf óháð þeim flokkum sem standa að baki uppgreiddum fasteignaveðbréfum. Þetta höfðu lögfræðingar félagsmálaráðuneytis og Íbúðalánasjóðs skoðað á sínum tíma í kjölfar bréfs Bjarna Þórðarsonar og bréfs Sambands lífeyissjóða [svo] og komist að [...]

Af þessum orðum að dæma hafði fjármálaráðuneytið einhverjar áhyggjur af málinu. (Því miður er einungis þessi byrjun á tölvupóstinum tiltæk í skjalaskrá velferðarráðuneytisins en afgangurinn er glataður.) Guðjón svaraði110 tölvupóstinum fjórum mínútum síðar:

Ráðuneytið hefur ekki gefið formlegt álit varðandi aukaútdráttinn. Það stafar í raun eingöngu af miklu annríki undanfarið, eins og þú þekkir.

Lít betur á þetta.

Af svarinu að dæma var enn óljóst, rétt fyrir skiptin, hvort þau væru gerð á forsendum sem stæðust eða stæðust ekki.

9.6.7 Skattaleg meðferð skiptanna

Á síðustu dögum skiptiferilsins kom í ljós að söluhagnaður af húsbréfum, sem ætlunin var að skipta, yrði skattlagður á árinu 2004 og því þyrfti að greiða fjármagnstekjuskatt af hagnaðinum um leið og skiptin færu fram. Um þetta segir eftirfarandi í morgunkorni111 Íslandsbanka 28. júní 2004:

Ríkisskattstjóri hefur úrskurðað um skattalega meðferð við skipti á hús- og húsnæðisbréfum fyrir íbúðabréf á þann veg að söluhagnaður sem myndast hefur frá kaupum viðkomandi bréfa myndi stofn til fjármagnstekjuskatts sem greiða skuli þegar skiptin fara fram.

Að okkar mati verður að teljast einkennilegt að ekki hafi verið leitað eftir umsögn Ríkisskattstjóra varðandi skattalega meðferð skiptanna fyrr.

Þessi skattalega meðferð skiptir í sjálfu sér ekki miklu máli. Í fyrsta lagi greiða stærstu eigendurnir, lífeyrissjóðirnir, ekki fjármagnstekjuskatt. Ef trúin hjá öðrum eigendum var að ekki þyrfti að greiða skatt fyrr en síðar jók það væntanlega áhugann á skiptunum en þegar það kom í ljós að svo var ekki, og greiða þyrfti skattinn strax, minnkaði það væntanlega áhugann á skiptunum.

9.6.8 Skiptin fara fram

Skiptin fóru síðan fram og hinn 1. júlí voru þau afstaðin og þann dag tók íbúðabréfakerfi við húsbréfakerfinu sem var lagt niður. Hinn 12. júlí 2004 sendi Íbúðalánasjóður minnisblað til félagsmálaráðherra þar sem niðurstöður skiptanna voru tíundaðar. Þar er tekið fram að skiptiútboðið hafi tekist afar vel og framar björtustu vonum. Í minnisblaðinu má sjá eftirfarandi töflu 9.9 þar sem sjá má hvaða flokkum var skipt fyrir íbúðabréf. (Efsta línan er viðbót rannsóknarnefndarinnar og sett til skýringar, upphæðir eru í krónum.) (IBN eru húsnæðisbréf en IBH eru húsbréf, númerið á flokknum sýnir lokagjalddagann (þarf að lesa aftur á bak) IBN 20 0101 þýðir því húsnæðisbréf með lokagjalddaga 01.01.2020):

Af töflunni má sjá að húsbréfum og húsnæðisbréfum var skipt í íbúðabréf fyrir 334 milljarða að markaðsvirði. Ef húsnæðisbréfin eru dregin frá sést að þar af voru skipti á húsbréfum fyrir 255,8 milljarða króna. Á blaðsíðu 1 í minnisblaðinu segir síðan undir liðnum „Áhættustýring“:

Þegar niðurstöður útboðs lágu fyrir var ljóst að unnt var að ná því heildarmarkmiði að halda eftir rúmlega 30% húsbréfa með því að takmarka einungis skipti í lengri rafvæddu flokkunum, það er IBH 37 og IBH 41 (40 ára flokkarnir 1998 og 2001), en taka öllum óskum um skipti á styttri flokkum húsbréfa, IBH 21, IBH 22 og IBH 26 (25 ára flokkarnir 1996, 1998 og 2001)

Litlu aftar á blaðsíðu 2 er skýrt hvaða flokkum var algjörlega haldið fyrir utan við skiptin:

Húsbréfunum sem haldið var eftir skiptast í eldri pappírsflokka um 82 milljarðar og nýrri rafvædda flokka um 22 milljarðar.

Pappírsflokkarnir sjást ekki í töflunni en 22 milljarðana má sjá í neðstu línu töflunnar í dálki C. Auðvelt er að reikna út frá töflunni að markaðsverð þessara húsbréfa hafi verið 35 milljarðar. Þrátt fyrir að í tilvitnuðu setningunni séu 22 milljarðarnir á nafnverði þá eru 82 milljarðarnir á markaðsverði. Markaðsverð húsbréfanna sem voru skilin eftir var því um 117 milljarðar króna. Af rafrænu húsbréfunum voru skilin eftir 11,5%. Sem hlutfall af öllum húsbréfunum á markaðsvirði voru skilin eftir 31% húsbréfanna (117/(117+256)). Fyrir skiptin voru pappírshúsbréf um 22% allra húsbréfa en rafræn húsbréf um 78%. Athygli vekur að ekki var áhugi á að skipta nema um 80% af húsnæðisbréfunum. Skiptikjörin á húsbréfunum voru því greinilega talin betri en á húsnæðisbréfunum og rennir það stoðum undir að skiptiálagið á húsbréfunum hafi verið helst til lágt, a.m.k. í samanburði við húsnæðisbréfin.

9.6.9 Meðaltími lengdur með skiptunum

Í skiptiútboðinu skipti Íbúðalánasjóður út innkallanlegum húsbréfum fyrir óinnkallanleg íbúðabréf. Með því tók sjóðurinn á sig uppgreiðsluáhættu sem fjármögnunaraðilar sjóðsins báru fyrir skiptin. Eins og farið var yfir í kafla 9.5 gat Íbúðalánasjóður varist þessum nýja áhættuþætti með því að viðhalda sama meðaltíma á eignum og skuldum sjóðsins. Lykilatriði í þeirri áhættuvörn var að miða ekki aðeins við hefðbundinn meðaltíma heldur við svokallaðan virkan meðaltíma, sem tekur tillit til þess að uppgreiðslur aukast þegar vextir lækka en uppgreiðslur stytta meðaltímann. Tap vegna uppgreiðslna eykst þá einnig vegna meiri vaxtamunar. Eins og fram kom einnig í kafla 9.5 og ítarlega er farið yfir í kafla 11 tók Íbúðalánasjóður aldrei rétt tillit til hugsanlegra uppgreiðslna í útreikningi sínum á meðaltíma. Eitt skýrasta dæmið um það kemur fram í skiptiútboðinu.

Eftirfarandi tafla 9.10 sýnir markaðsvirði og meðaltíma húsbréfa og íbúðabréfa sem skipt var í skiptiútboðinu:

Vinstra megin í töflunni eru húsbréfin sem ÍLS keypti, og hægra megin eru nýju íbúðabréfin sem ÍLS gaf út við skiptin. Taflan sýnir hefðbundinn meðaltíma fyrir öll bréfin þegar þeim var skipt, þ.e. meðaltíma að gefinni þeirri forsendu að engar uppgreiðslur myndu eiga sér stað. Í heildina var meðaltími íbúðabréfanna 11,80 ár en meðaltími húsbréfanna 11,38 ár þannig að meðaltíminn (án þess að tekið sé tillit til uppgreiðslna) lengdist við skiptin. Virkur meðaltími innkallanlegs skuldabréfs er alltaf lægri en hefðbundinn meðaltími þess og því er alveg ljóst að virkur meðaltími lengdist við skiptin.

Á tíma húsbréfakerfisins var virkur meðaltími útlána sjóðsins alltaf jafn virkum meðaltíma fjármögnunar sjóðsins, þ.e. húsbréfanna. Ef útlán sjóðsins voru greidd upp gat hann innkallað (dregið út) samsvarandi fjárhæð húsbréfa. Ef 1% af útlánum sjóðsins hefðu verið greidd upp ársfjórðungslega gat hann á móti innkallað 1% af fjármögnun sinni ársfjórðungslega. Sjóðurinn var því algerlega varinn gegn uppgreiðslum í húsbréfakerfinu.

Taflan sýnir ekki virkan meðaltíma húsbréfanna en sýnir til hliðsjónar, í fjórða dálki, meðaltíma húsbréfanna að gefinni þeirri forsendu að innkallanir bréfanna (útdráttur) hefðu numið 1% af útistandandi höfuðstól á hverjum ársfjórðungi, þ.e. tæplega 4% á ári. Það jafnast á við það að lántakendur hefðu greitt upp lán sín fyrr en áætlað var sem nam 1% af höfuðstól ársfjórðungslega sem aftur þýddi að innkallanir (útdráttur) á húsbréfum hefðu orðið samsvarandi. Þetta er mjög varfærin forsenda og uppgreiðslur reyndust miklu meiri mjög fljótlega eftir skiptin. Strax við þessa forsendu um tiltölulega litlar uppgreiðslur lækkar meðaltími húsbréfanna niður í 6,24 ár.

Nafnvextirnir á húsbréfunum voru 4,75%. Kæmi til uppgreiðslna á útlánum Íbúðalánasjóðs gat hann gripið til aukaútdráttar á húsbréfunum, sem jafnaðist á við það að hann keypti húsbréfin á 4,75% ávöxtunarkröfu. Þegar skiptin fóru fram var ávöxtunarkrafa húsnæðisbréfa um 4% og hafði lækkað um 35 punkta frá áramótum og ávöxtunarkrafa húsbréfa var um 4,25%. Ávöxtunarkrafa á markaði var því komin langt niður fyrir nafnvexti bréfanna, og sá sem keypti húsbréf gat átt von á því að það yrði dregið út á næstu mánuðum. Virkur meðaltími húsbréfanna var því orðinn mjög stuttur og ætla má að hann hafi ekki verið meiri en 2 ár, og jafnvel innan við ár. Stór hluti skulda ÍLS voru húsbréfin sem var skipt. Við skipti á þeim yfir í íbúðabréf, sem höfðu 11,8 ára meðaltíma, var því verið að lengja meðaltíma þessa hluta skuldanna um allt að 11 ár. Það hafði þau áhrif að meðaltími heildarskuldanna lengdist úr u.þ.b. 3–4 árum í u.þ.b. 9–10 ár.

Af töflunni sést að jafnvel miðað við þá forsendu að engar uppgreiðslur myndu eiga sér stað þá var meðaltími íbúðabréfanna sem ÍLS gaf út hærri en meðaltími húsbréfanna sem sjóðurinn keypti. Að gefinni forsendu um tiltölulega litlar uppgreiðslur var mismunur upp á meira en fimm ár í meðaltíma bréfanna. Samkvæmt áhættustýringarstefnu sjóðsins, sem sett var í tengslum við skiptin, átti mismunur á meðaltíma eigna og skulda sjóðsins að nema að hámarki 0,9 árum. Strax við skiptin var því raunverulegur mismunur á meðaltíma eigna og skulda sjóðsins langt umfram þau mörk sem sjóðurinn hafði sett sér í áhættustýringarstefnu. Það þýðir að hann var strax orðinn óvarinn fyrir jafnvel mjög litlum uppgreiðslum, og uppgreiðslur við þessar aðstæður hefðu því valdið sjóðnum miklu tapi.

9.6.10 Reiknimistök sem kostuðu 1,5 milljarða króna

Íbúðalánasjóður tapaði um 1,5 milljörðum króna við skiptin vegna einfaldrar villu í útreikningi á skiptiverði íbúðabréfanna.

Húsnæðisbréfin voru ekki innkallanleg eins og húsbréfin og voru því mjög sambærileg við hin nýju íbúðabréf sem voru ekki heldur innkallanleg. Húsnæðisbréfin og ávöxtunarkrafa þeirra á markaði var því notuð sem viðmið í skiptunum og notuð til þess að reikna eðlilega ávöxtunarkröfu allra íbúðabréfa sem skipt var í (úr hús- og húsnæðisbréfum). Úr þessum útreikningum kom sem dæmi að ávöxtunarkrafa 24 ára íbúðabréfanna (HFF24) ætti að vera 4,02%. Sjóðurinn ákvað samt sem áður að miða við ávöxtunarkröfu sem væri tveimur punktum lægri eða 4,00%. Lægri ávöxtunarkrafa þýðir að skuldabréfið er selt á hærra verði. Var þá vísað til þess að íbúðabréfin væru seljanlegri, og því betri fyrir fjárfesta, þar sem þau væru í stærri flokkum, skráð í alþjóðlegri uppgjörsmiðstöð o.fl.

Hins vegar gerði Íbúðalánasjóður einfalda reiknivillu þegar hann reiknaði verð íbúðabréfanna út frá þessari ávöxtunarkröfu. Mistökin má rekja til þess að hálft ár líður á milli afborgana á íbúðabréfum en ekki heilt ár eins og á húsnæðisbréfum. Verð íbúðabréfanna var reiknað miðað við að hálfsársávöxtun væri helmingurinn af 4,00% eða 2,00%. Ef hálfsársávöxtunin er þessi þýðir það hins vegar að ársávöxtunin er 4,04% (því 1,02 x 1,02 = 1,0404). Niðurstaðan var því að íbúðabréfin voru seld á ávöxtunarkröfu sem var tveimur punktum hærri en viðmiðið. Þessi reiknivilla var gerð í öllum skiptunum, á öllum bréfum. Verð allra íbúðabréfanna var því lægra en það átti að vera því ávöxtunarkrafa þeirra var fjórum punktum of há.

Nú hafa þessi hagstæðu kjör væntanlega haft þau áhrif að enn fleiri en ella ákváðu að skipta sínum bréfum, en ef gert er ráð fyrir að umfang skiptanna hefði engu að síður verið svipað þá tapaði ÍLS um einum og hálfum milljarði króna á þessum mistökum. Alls skipti sjóðurinn hús- og húsnæðisbréfum í íbúðabréf fyrir um 334 milljarða í skiptiútboðinu. Meðaltími íbúðabréfanna var um 11 ár og því var tapið um: 0,04% x 11 x 334 milljarðar = 1,5 milljarðar. Þessi mistök eru sérstaklega athugaverð í ljósi þess að erlendir sérfræðingar voru fengnir sjóðnum til ráðgjafar um útboðið. Ítarlega er fjallað um þessi mistök í kafla 14 um tap sjóðsins.

9.6.11 Niðurstaða

Um áramótin 2003–2004 virðist hafa verið tekin sú stefna að fara í stórt skiptiútboð í stað nokkurra minni útboða á nokkrum árum eins og endurskipulagningarnefndin hafði lagt til í sínu áliti í október 2003. Stór skipti virðast hafa verið það sem Deutsche Bank ráðlagði sjóðnum en sá banki var ÍLS til ráðgjafar í skiptiútboðinu. Bankinn hafði hins vegar fjárhagslegan ávinning af því að hafa skiptin sem stærst því hann fékk þóknun í samræmi við umfang skiptanna upp að vissu þaki. Þóknunin var 748 milljónir króna.

Stór skipti virðast einnig hafa hugnast Íbúðalánasjóði. Allt bendir til að sjóðurinn hafi lagt mikla áherslu á að vekja áhuga erlendra fjárfesta á skuldabréfum sjóðsins sem fyrst og stórir flokkar stuðluðu að því. Með kaupum erlendra fjárfesta vonaðist ÍLS eftir því að ávöxtunarkrafa á tilvonandi íbúðabréfum yrði lægri.

Ein stór skipti sköpuðu þó þann þrýsting að mikið var í húfi að þau tækjust vel. Allt bendir til að sjóðurinn hafi af þessum sökum gengið mjög langt í að þóknast fjárfestum í skiptiútboðinu á kostnað eigin hagsmuna.

Eigendur húsbréfa vildu eðlilega lágt skiptiálag. Skiptiálagið skipti miklu máli fyrir ÍLS, eftir því sem það var hærra því betra fyrir sjóðinn. Hver punktur (hundraðshluti af prósenti) gaf sjóðnum 372 milljónir króna (630 milljónir á verðlagi 2012). Þetta álag var í raun greiðslan sem sjóðurinn fékk fyrir að taka á sig meiri áhættu á þann hátt að fjármagna útlán með óinnkallanlegum bréfum (íbúðabréfum) í stað innkallanlegra (húsbréfum). Skiptiálagið mátti hins vegar ekki vera of hátt, það hefði þýtt að þátttakan í útboðinu hefði verið lítil og það því „mistekist“. Það álag sem sérfræðingarnir ráðlögðu og virðast hafa lagt mesta vinnu í að meta var ekki látið koma fram. Þess í stað var sett fram mat í nafni þessara sérfræðinga sem var það lægsta sem frá þeim kom en það var eldra, úrelt og óáreiðanlegt að þeirra eigin áliti. Skiptiálagið var að öllum líkindum ákveðið of lágt og rökstuðningurinn fyrir því var óforsvaranlegur.

Eigendur húsbréfa vildu helst fá lengri bréf út úr skiptunum. Hefðbundinn meðaltími húsbréfanna sem skipt var út var 11,38 ár en þeirra íbúðabréfa sem skipt var í var 11,8 ár. Eigendur húsbréfanna fengu því lengri bréf. Það var hins vegar þvert gegn áhættustýringunni sem átti að stunda í sjóðnum. Samkvæmt eðlilegri áhættustýringu voru aðstæður þannig að stytta hefði þurft meðaltíma skulda sjóðsins mikið við skiptin. Lengri bréf urðu því á kostnað þess að sjóðurinn var strax orðinn óvarinn fyrir jafnvel mjög litlum uppgreiðslum og uppgreiðslur við þessar aðstæður hefðu valdið sjóðnum miklu tapi. Ennfremur voru aðstæður þannig að uppgreiðslur voru beinlínis líklegar.

Farið var í skiptin á þeirri forsendu að ef til uppgreiðslna kæmi gæti sjóðurinn dregið að vild með aukaútdrætti úr eftirstandandi húsbréfum. Þetta var mikilvæg forsenda þess að óhætt væri að fara í stór skipti. Viðvaranir komu fram fyrir skiptin að það mætti ekki, það þyrfti að draga út „flokk á móti flokki“. Þrátt fyrir ósk ÍLS um að félagsmálaráðuneytið skæri úr um þetta var það ekki gert og skiptin því framkvæmd á forsendu sem ekki var ljóst hvort stæðist eða ekki. Ráðuneytið bar fyrir sig að ekki hefði verið skorið úr um þetta vegna annríkis, væntanlega vegna upptöku íbúðabréfakerfisins.

Íbúðalánasjóður og eða ráðgjafi hans, Deutsche Bank, gerðu reiknivillu í skiptiútboðinu sem kostaði sjóðinn 1,5 milljarða króna (3,5 milljarða miðað við verðlag og vexti 2012). Í því ljósi má spyrja hversu góð ráðgjöfin hafi verið sem kostaði hundruð milljóna.

Það kaldhæðnislega í öllu þessu máli er þó það að með stórum skiptum var sjóðurinn eiginlega vísvitandi að grafa sína eigin gröf. Eins konar rökvilla átti sér stað. Sjóðurinn vildi fá lægri vexti með því að selja íbúðabréf til erlendra fjárfesta. Þess vegna vildi hann fá stóra skuldabréfaflokka frá byrjun með því að fara í stórt skiptiútboð. Lágir vextir, sem áttu að vera afleiðing af þessu, hefðu hins vegar gert það að verkum að uppgreiðslur hefðu aukist sem hefði valdið sjóðnum tapi vegna þess að ekki var hægt að bregðast við þeim nema á takmarkaðan hátt þar sem búið var að skipta stórum hluta skuldanna í óinnkallanleg bréf í stóru skiptunum.

9.7 Skuldabréfaskiptin reynast feigðarflan

Samantekt kafla 9.7

Hinn 1. júlí 2004 var stórum skuldabréfaskiptum lokið hjá Íbúðalánasjóði og íbúðabréfakerfið hafði tekið við af húsbréfakerfinu. Mikil ánægja var hjá Íbúðalánasjóði með lyktir skuldabréfaútboðsins. Húsnæðisbréfum fyrir 78 milljarða króna hafði verið skipt sem og húsbréfum fyrir 256 milljarða en húsbréfum fyrir 117 milljarða var haldið eftir og ekki skipt.

Óskipt húsbréf átti að nota sem áhættuvörn. Ef uppgreiðslur yrðu, væri hægt að draga þau út á móti og greiða upp, en ekki var hægt að draga út (kalla inn) hin nýju íbúðabréf. Uppgreiðslur að 117 milljörðum áttu því ekki að valda sjóðnum vanda.

Eftir skiptin kom í ljós að málið var ekki svo einfalt. Það hafði verið vanrækt að kanna málin nægilega fyrir skiptin. Ekki mátti draga út hvaða húsbréf sem var ef viðskiptavinur sjóðsins greiddi upp skuld sína. Einungis var heimilt að draga út „flokk á móti flokki“. Einnig kom í ljós að ekki mátti draga út húsbréf nema í hlutfalli við það magn húsbréfa sem ekki var skipt í viðkomandi flokki.

Til að gera langa sögu stutta þýddi þetta að frá byrjun var einungis hægt að mæta um fjórðungi uppgreiðslna með útdrætti húsbréfa. Þrír fjórðu uppgreiðslnanna sköpuðu því vanda hjá sjóðnum. Því fé varð að koma fyrir annars staðar. Fyrirhuguð áhættuvörn reyndist því mjög takmörkuð, hún mistókst í raun. Fyrir vikið var Íbúðalánasjóður berskjaldaður fyrir uppgreiðslum sem gátu orðið við það lækkandi vaxtastig sem þá var. Uppgreiðslur við þær aðstæður gátu valdið sjóðnum miklu tapi. En það var einmitt það sem gerðist.

Skuldabréfaskiptin úr húsbréfum í íbúðabréf í júní 2004 voru ein verstu og afdrifaríkustu mistök sem Íbúðalánasjóður hefur gert og tapaði hann að lágmarki 21 milljarði (á verðlagi 2012) vegna þeirra. Auk þess hrundu skiptin af stað atburðarás sem var afar óheppileg.

9.7.1 Aðdragandinn

Í þessum kafla eru eftirmál skuldabréfaskiptanna tekin fyrir. Í undangengnum kafla er aðdraganda og framkvæmd þeirra lýst. Hér er í fáum orðum stiklað á því mikilvægasta í þeim efnum til upprifjunar áður en lengra er haldið.

Ákveðið var að fara í ein stór skipti á skuldabréfum ÍLS (húsbréfum og húsnæðisbréfum) og búa þannig strax til mikið magn íbúðabréfa. Þetta var í andstöðu við álit nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs112 (endurskipulagningarnefndarinnar) en hún hafði gert ráð fyrir nokkrum eða mörgum skiptum á nokkrum árum. Ein stór skipti juku mjög þrýsting á ÍLS að kjörin yrðu hagstæð fyrir fjárfesta.

Skiptiálagið sem notað var þegar íbúðabréf voru boðin í skiptum fyrir húsbréf var of lágt og því mjög hagstætt fyrir eigendur húsbréfa. Horft var fram hjá niðurstöðum sem gáfu til kynna að skiptiálagið ætti að vera hærra. Of lágt skiptiálag þýddi að Íbúðalánasjóður fékk ekki nægilega háa greiðslu fyrir að taka á sig meiri áhættu við skuldabréfaskiptin. Áhættan fólst í því að ÍLS tók á sig uppgreiðsluáhættuna en í húsbréfakerfinu var sú áhætta hjá eigendum húsbréfanna því hægt var að draga þau út (kalla þau inn) og greiða þau upp ef uppgreiðslur urðu miklar. Íbúðabréfin voru hins vegar óinnkallanleg.

Ekki var tekið tillit til athugasemda Landssamtaka lífeyrissjóða um að draga þyrfti út flokk á móti flokki. Sömu athugasemdir komu frá Íslandsbanka nokkrum dögum fyrir skiptin. Gert var ráð fyrir að hægt væri að draga út hvaða húsbréf sem var á móti uppgreiðslu, ekki þyrfti endilega að draga úr þeim húsbréfaflokki sem var upphaflega á bak við fasteignaveðbréfið þegar það var gefið út.

Ennfremur gerði ÍLS ráð fyrir að draga út að fullu úr eftirstandandi húsbréfum á móti hugsanlegum uppgreiðslum fasteignaveðbréfa jafnvel þótt uppgreiðslurnar væru á fasteignaveðbréfum sem hefðu nú að meirihluta íbúðabréf á bak við sig en húsbréf væru í minnihluta. Innköllunaráhættan væri þannig flutt öll á húsbréfin. Þetta væri hægt þrátt fyrir að innköllunaráhætta á þeim húsbréfum sem eftir stæðu yrði margfalt meiri en áður með þessu móti sem jafnframt þýddi að virði þessara bréfa lækkaði.

Húsbréfum að markaðsvirði 256 milljarðar var skipt yfir í íbúðabréf. Þessi húsbréf voru eingöngu rafræn. Skilin voru eftir húsbréf að markaðsvirði 117 milljarðar króna, 35 milljarðar rafræn en 82 milljarðar pappírsbréf. Sumum húsbréfaflokkanna var skipt allt upp í 97,1%. Það þýddi að ef það var rétt að draga þyrfti út flokk á móti flokki þá máttu uppgreiðslur ekki vera meiri en 2,9% í viðkomandi flokki áður en útdraganleg bréf kláruðust. Umfram 2,9% hafði sjóðurinn ekki möguleika á að draga út bréf á móti uppgreiðslum.

Í skiptunum var gerð reiknivilla af hendi ÍLS sem kostaði sjóðinn 1,5 milljarða króna (3,5 milljarða miðað við verðlag og vexti 2012) og er ítarlegast fjallað um hana í kafla 14 um tap sjóðsins.

9.7.2 Skiptin reynast gerð á forsendum sem stóðust ekki

Landssamtök lífeyrissjóða (LL) sendu Íbúðalánasjóði bréf þann 22. júlí 2004 og föluðust eftir svari við því hvort sá skilningur LL væri réttur að einungis væri heimilt að draga út flokk á móti flokki. Vitnuðu LL þar til fundar félagsmálanefndar Alþingis 21. apríl 2004 þar sem komið hefði fram hjá fulltrúa ÍLS að svars frá þeim væri að vænta fljótlega við athugasemdunum sem LL sendi ÍLS 18. mars 2004 (sem fjallað var um í kafla 9.6). Bréfinu frá 22. júlí svaraði ÍLS 29. júlí 2004 og benti á að ekki hefði verið um spurningu að ræða heldur ábendingu að hálfu LL. Niðurlag bréfsins er eftirfarandi:

[...] í gangi er skoðun á þessum heimildum sjóðsins og hversu víðtækar þær eru af hálfu sjóðsins í samráði við ráðuneyti félagsmála og fjármála. Engir aukaútdrættir verða framkvæmdir af sjóðnum á meðan þeirri vinnu er ólokið.

Þegar þessari vinnu verður lokið mun sjóðurinn taka afstöðu til þess hvort og með hvaða hætti farið verður í aukaútdrætti og verður það kynnt um leið og einhverjar ákvarðanir og niðurstöður liggja fyrir.

Hinn 24. ágúst sendu Landssamtök lífeyrissjóða bréf til ÍLS þar sem óskað var formlega eftir svari sjóðsins við því hvort ekki yrði einungis dreginn út flokkur á móti flokki ef til uppgreiðslna kæmi. Þennan dag var staðan á húsnæðislánamarkaði gjörbreytt frá því sem áður hafði verið því daginn áður hafði KB banki boðið íbúðaveðlán og innganga bankanna á markaðinn var þar með hafin með látum. Því er líklegt að LL hafi gert sér grein fyrir að miklar uppgreiðslur gætu verið framundan hjá ÍLS.

Þetta mál var rætt í stjórn Íbúðalánasjóðs hinn 27. september. Kemur fram í fundargerð að Jóhann G. Jóhannsson, sviðsstjóri áhættustýringarsviðs, hafi verið kallaður á fundinn og hann hafi lagt fram tillögur um aðferð við aukaútdrátt. Jafnframt segir í fundargerð:

Nauðsynlegt væri að hafa samráð við Lífeyrissjóðina um þessa framkvæmd.

Hákon Hákonarson sagðist vera sammála þeim tillögum sem fram hefðu komið og að mikilvægt væri að gera þetta í samráði við fjárfesta.

Sérstaklega er bókað að Hákon Hákonarson hafi talið mikilvægt að gera þetta í samráði við fjárfesta

Með bréfi 11. október til Landssamtaka lífeyrissjóða féllst ÍLS á sjónarmið LL. Einungis mætti draga út flokk á móti flokki. Þar með var ljóst að skiptin voru gerð á forsendum sem stóðust ekki. Áætlanirnar hvernig átti að nota eftirstandandi húsbréf sem áhættuvörn gegn mögulegum uppgreiðslum reyndust vera byggðar á sandi og uppgreiðslur á þessum tímapunkti þegar orðnar staðreynd. Þegar þarna var komið sögu voru uppgreiðslur hjá ÍLS orðnar mjög miklar, um 20 milljarðar króna (upphæð sem hefði dugað í útlán í u.þ.b. 4 mánuði). Við uppgreiðslum hafði þó ekki verið brugðist með aukaútdráttum vegna óvissu um framangreint atriði.

Það að einungis mátti draga út flokk á móti flokki þýddi að sjóðurinn var búinn að gera sig nánast berskjaldaðan fyrir uppgreiðslum í vissum húsbréfaflokkum. Eins og drepið var á voru ekki skilin eftir óskipt nema 2,9% bréfa í einum húsbréfaflokknum. Uppgreiðslur umfram 2,9% í þessum flokki þýddu að ekki var hægt að ráðstafa þeim með útdrætti og eyða þannig skuld ÍLS. Uppgreiðslur umfram 2,9% voru því fjármunir sem ÍLS þurfti að ráðstafa á annan hátt, annaðhvort í kaup á eigin bréfum á markaði eða koma í einhverja aðra ávöxtun. Ef vextir á markaði voru almennt lægri en vextirnir sem sjóðurinn var að greiða af viðkomandi bréfum þegar uppgreiðslur áttu sér stað, þá blasti við tap (vaxtatap). Hann gat með öðrum orðum lent í verulegum vandræðum með uppgreiðslur í þessum húsbréfaflokki. Þetta var einmitt staðan haustið 2004. Vextir voru lægri en vextirnir sem Íbúðalánasjóður var að greiða af sínum lánum, og því óhjákvæmilegt mikið vaxtatap þegar uppgreiðslur hófust sem gengi á eigið fé sjóðsins. Öll þau órafvæddu húsbréf (pappírshúsbréf), sem sjóðurinn hélt eftir án nokkurra skipta í þeim flokkum og átti að nota sem áhættuvörn gegn uppgreiðslum í hvaða flokki sem væri, reyndust gagnslaus í þeim tilgangi. Þau var einungis hægt að draga út gegn uppgreiðslum í þeim sama flokki en engum öðrum.

En þá er ekki öll sagan sögð. Þann 5. janúar 2005 sendi Íbúðalánasjóður Landssamtökum lífeyrissjóða bréf þar sem ÍLS tilkynnti að húsbréf í viðkomandi flokki yrðu ekki dregin út á móti uppgreiðslum nema í hlutfalli við útistandandi bréf. Þetta þýddi að innköllunaráhættan á þessum bréfum var ekki aukin heldur var óbreytt eftir skiptiútboðið. Landssamtök lífeyrissjóða höfðu farið fram á þetta í viðræðum við sjóðinn. Í bréfi113 frá LL til lífeyrissjóða þann 20. janúar 2005 er talað um tvö erindi til Íbúðalánasjóðs, annað þeirra var sú krafa að einungis mætti draga út flokk á móti flokki en hitt var:

Í síðara erindi Landssamtaka lífeyrissjóða til Íbúðalánasjóðs var í viðræðum óskað eftir staðfestingu Íbúðalánasjóðs á þeirri skoðun LL að aukaúrdráttur húsbréfa vegna uppgreiddra fasteignaveðbréfa sem tilheyra þeim flokkum, sem boðin voru skipti á í júní s.l., verði í hlutfalli við gild útistandandi húsbréf í viðkomandi flokkum.

Hvað hér var á ferðinni er ekki auðvelt að skilja. Í næstu rammagrein er þetta útskýrt eftir fremsta megni.

Spyrja má af hverju ÍLS gekkst inn á það að skerða möguleika sína með þessum hætti í stað þess að halda sig við það að draga út á móti uppgreiðslum í flokki á móti flokki „á meðan birgðir entust“. Í sjóðnum lágu milljarðatugir af uppgreiðslufé sem ollu tapi og ógnuðu rekstri hans. Þess vegna hefði sjóðurinn átt að sækja það fast að framkvæma slíkan útdrátt. Hér kemur einkum tvennt til greina við fyrstu sýn. Annars vegar að sjóðurinn hafi séð að slíkt stæðist ekki lög og þess vegna væri enginn annar kostur en líta á heimildir til útdráttar með þessum hætti. Hins vegar að nokkrum dögum fyrr, 23. desember 2004, hafði sjóðurinn gert fyrsta lánssamninginn við lánastofnun um útlán á uppgreiðslufé. Sjóðurinn hafi því talið að hann þyrfti ekki að berjast fyrir því að draga út á móti uppgreiðslum því uppgreiðsluféð væri komið í góðan farveg.

Framkvæmdastjóri sjóðsins, Guðmundur Bjarnason, var spurður um þessi atriði í skýrslutöku114 29. ágúst 2012. Hann mundi ekki eftir svari eða úrskurði frá félagsmálaráðuneytinu varðandi bréf hans 19. apríl 2004 sem fyrr var vitnað til. Varðandi það hvers vegna fallist hefði verið á sjónarmið lífeyrissjóðanna bæði hvað varðaði flokk á móti flokki og að draga ekki úr flokkum nema í hlutfalli við eftirstandandi bréf kvaðst hann muna eftir því máli og þætti lífeyrissjóðanna í því. Hann mundi ekki hvort fallist hefði verið á þessi sjónarmið af lagalegum ástæðum en kvað það vera ljóst að þá sem nú hefði verið mikilvægt fyrir ÍLS að vera í sem bestum samskiptum við lífeyrissjóðina. Hann minntist þess ekki að nein tenging hefði verið á milli samþykktar seinni kröfu LL og þess að sjóðurinn var farinn að lána uppgreiðsluféð til bankakerfisins. Varðandi það, hvort Íbúðalánasjóður hafi almennt farið í skiptin á grundvelli sem var ekki nógu vel kannaður og reyndist síðan alls ekki standast, sagði Guðmundur að hann vissi ekki hvort þyrfti beinlínis að svara þeirri spurningu, bréfaskiptin við lífeyrissjóðina svöruðu því í raun.

9.7.3 Uppgreiðslur og kostir á útdrætti á móti þeim

Áðurnefndu bréfi frá Landssamtökum lífeyrissjóða 5. janúar 2005 lýkur síðan á athyglisverðan hátt:

Fagna ber viðbrögðum Íbúðalánasjóðs í þessum málum. Landssamtök lífeyrissjóða unnu að þessu máli í kyrrþey og í nánu samstarfi við stærstu sjóðina. Löng reynsla sýnir nefnilega að hagsmunagæsla fyrir lífeyrissjóðina vinnst ekki endilega í fjölmiðlum, heldur miklu frekar í yfirveguðum viðræðum við þá aðila sem að málum koma.

Með hliðsjón af þessum orðum vaknar sú spurning hvort þessi enn þrengri túlkun á útdráttarheimildum sjóðsins sem hann hafði undirgengist hafi verið almennt kunn innan stjórnsýslunnar.

Ríkisábyrgðasjóður bað u.þ.b. mánaðarlega um upplýsingar um uppgreiðslur hjá Íbúðalánasjóði eftir að þær hófust í ágúst 2004. Hinn 6. janúar 2005 sendi Ríkisábyrgðasjóður ósk um uppgreiðslur en í þessu bréfi115 biður hann einnig um fjárhæð þeirra húsbréfa sem hægt sé að draga út á móti uppgreiðslunum. Í bréfi116 21. mars 2005 frá ÍLS til Ríkisábyrgðasjóðs kemur í fyrsta sinn fram hversu takmarkaðir útdráttarkostirnir eru en þar er sett fram að hægt sé að draga út húsbréf á móti öllum uppgreiðslum sem tengjast pappírsbréfum og síðan eru settar fram tölur um rafrænu bréfin sem eru nákvæmlega 15% af uppgreiðslunum. Með öðrum orðum að hægt sé að draga út húsbréf sem nemi 15% af uppgreiðslum sem tengist rafrænum húsbréfum. Í bréfi117 12. maí 2005 gefur ÍLS Ríkisábyrgðasjóði enn og aftur upplýsingar um uppgreiðslur síðasta mánaðar. Þar segir berum orðum að heimilt sé að draga út húsbréf sem nemi 15% af uppgreiðslum sem tengist rafvæddum flokkum en að fullu (100%) á móti uppgreiðslum sem tengist pappírsflokkum.

Þetta hlutfall var hins vegar ekki 15% heldur 11,5%. Af töflu 9.9 í kafla 9.6 má sjá að skiptin í húsbréfaflokkunum (IBH) var að lágmarki 85% en alveg upp í 97,1%. Húsbréfin sem skilin voru eftir í þessum flokkum voru því augljóslega ekki að jafnaði 15% hvers flokks heldur minna hlutfall. Auðvelt er að reikna af töflunni að vegið skiptihlutfall af rafvæddu húsbréfunum var 88,5%. Ef uppgreiðslur hefðu dreifst hlutfallslega jafnt á alla rafvædda húsbréfaflokka var því hægt að draga út 11,5% á móti uppgreiðslum sem tengdust þeim.

Það er því ljóst að Ríkisábyrgðasjóði voru gefnar upplýsingar sem fegruðu heldur myndina. Minna var hægt að draga út af húsbréfum heldur en ÍLS sagði. Líklega var Ríkisábyrgðasjóði aldrei ljóst að honum höfðu verið gefnar rangar upplýsingar hvað þetta varðaði.

Samkvæmt umræddum upplýsingum frá ÍLS til Ríkisábyrgðasjóðs má ætla að uppgreiðslur hafi skipst nokkurn veginn eins og tafla 9.11 sýnir fyrstu mánuðina eftir að miklar uppgreiðslur hófust.

Þar sem hægt var að draga út á móti öllum uppgreiðslum sem tengdust pappírshúsbréfum en einungis um 11,5% af uppgreiðslum sem tengdust rafvæddum húsbréfum var hlutfallið sem hægt var að draga út á móti uppgreiðslum almennt um 23% samkvæmt töflunni. Það þýddi að við 100 króna uppgreiðslur þurfti að ráðstafa 77 krónum með öðrum hætti.

9.7.4 Fjárhagslegt tjón af skuldabréfaskiptunum

Hin umfangsmiklu skuldabréfaskipti, sem voru gerð á forsendum sem reyndust ekki vera fyrir hendi, kostuðu sjóðinn mikið fé. Kostnaðurinn varð vegna uppgreiðslnanna sem urðu skömmu eftir skiptin. Ef engin skuldabréfaskipti hefðu farið fram en uppgreiðslurnar hefðu samt sem áður átt sér stað með svipuðum hætti og raun bar vitni hefði sjóðurinn ekki tapað neinu. Þá hefðu uppgreiðslurnar einfaldlega verið meðhöndlaðar með innköllun húsbréfa. Erfitt er þó að segja hvað hefði gerst ef skuldabréfaskiptin hefðu ekki átt sér stað og hvort KB banki hefði þá komið á markaðinn á sama tíma og hann gerði. Hugsanlegt er að skiptin sjálf hafi ýtt undir þá ákvörðun bankans að koma inn á markaðinn og gera uppgreiðslur mögulegar hjá Íbúðalánasjóði og setja sjóðinn þannig í mikinn vanda.

Tjón sjóðsins fólst í því að hann missti af ávöxtun mikilla fjármuna á um 5% vöxtum og þurfti að ávaxta það fé á lakari kjörum.

Sjóðurinn veitti lán á 5,1% vöxtum í nokkuð mörg ár áður en að skuldabréfaskiptunum kom. Íbúðalánasjóður átti einnig útlán frá fyrri tíð á bæði lægri vöxtum (Byggingarsjóður ríkisins, Byggingarsjóður verkamanna og veðdeildarlán LÍ) og hærri vöxtum (eldri flokkar húsbréfa voru margir með 6,0% vexti). Að jafnaði voru fjármagnstekjur sjóðsins á milli 5,0% og 5,1% og verður hér miðað við 5,0%. Hluta af þessum fjármagnstekjum þurfti ÍLS að nota í rekstur á sjálfum sér og hluta í að mæta útlánatapi. Sjóðurinn áætlaði að 0,15% þyrfti í rekstur og 0,20% í útlánatap. Vextir á fénu utan kostnaðar voru því um 4,65%.

Við uppgreiðslurnar fór mikið fé úr þessari ávöxtun og þurfti þá að ávaxta það með öðrum hætti. Vextir á eigin bréfum (íbúðabréfum) voru um 3,5% á þessum tíma og eðlilegast hefði verið að sjóðurinn hefði keypt þau. (Hann fór hins vegar aðra leið sem gaf honum svipaða ávöxtun að frádregnum kostnaði en það er annað mál sem tekið er fyrir í kafla 9.12). Vegna uppgreiðslnanna þurfti sjóðurinn því að sætta sig við að ávaxta mikið fé á um 1,15% lægri vöxtum en áður, þ.e. á 3,5% vöxtum í stað 4,65% vaxta.

Uppgreiðslur á tímabilinu júlí 2004 til desember 2006 voru um 237 milljarðar króna. Til að setja þessa tölu í samhengi má nefna að fjárlög íslenska ríkisins um þessar mundir voru um 300 milljarðar. Nánar er fjallað um uppgreiðslur í kafla 9.10. Ef gert er ráð fyrir að öll þessi uppgreiddu útlán hafi upphaflega verið tekin fyrir 1. júlí 2004 hefði verið hægt að draga út húsbréf að mestu á móti þessum uppgreiðslum, eða 237 milljarða króna, ef engin skuldabréfaskipti hefðu átt sér stað.

En í þeim aðstæðum sem Íbúðalánasjóður var í eftir skiptin var úr vöndu að ráða hvað hægt var að gera við uppgreiðslurnar. Sjóðurinn gat dregið út húsbréf á móti í þeim þrönga mæli sem hann hafði gengist inn á. Húsbréf voru dregin út fyrir 56,5 milljarða til ársloka 2005. Áætlað er að útdráttur húsbréfa hafi numið samtals 66 milljörðum til ársloka 2006. Einnig skuldaði ÍLS ríkissjóði og lífeyrissjóðum beint um 50 milljarða og gat hann greitt upp 14 milljarða af þeim skuldum með uppgreiðslufé. Er hér gert ráð fyrir að lánskjörin á þessum skuldum hafi verið svipuð og á útlánum sjóðsins. Ef kjörin á þessu lánum voru betri er tjónið af uppgreiðslunum vanmetið en ef þau voru verri er tjónið ofmetið.

Eftir standa þá um 157 milljarðar króna sem sjóðurinn þurfti að hafa á 1,15% lægri vöxtum í meðaltíma útlánanna (sem voru greidd upp). Heildartapið af því er 1,15% af 157 milljörðum margfaldað með meðaltímanum sem er áætlaður að hafi verið 11,5 ár eins og kemur fram í kafla 11 um áhættustýringu. Hér er gert ráð fyrir að meðaltími þeirra útlána sem greidd voru upp hafi verið svipaður og allra eigna sjóðsins. Þetta gefur núvirt tap um 20,5 milljarða króna á verðlagi þess tíma.

Á móti þessu tapi kom að sjóðurinn tók skiptiálag á öll skipti úr húsbréfum í íbúðabréf sem samtals voru að fjárhæð 255,6 milljarðar og græddi þannig vissa upphæð á móti tapinu. Skiptiálagið var 0,23–0,26% eins og áður sagði og er hér miðað við 0,25% álag að jafnaði. Gróðinn af skiptiálaginu var 0,25% af 256 milljörðum margfaldað með meðaltímanum sem var 11,8 ár (sjá töflu 9.10 í kafla 9.6). Það gefur núvirtan gróða um 7,5 milljarða króna. Má því segja að sjóðurinn hafi fengið 7,5 milljarða fyrir að taka á sig meiri áhættu sem fólst í að skipta yfir í óinnkallanleg bréf.

Tap umfram gróða af skiptunum er því áætlað að hafi verið um 13 milljarðar (20,5 mínus 7,5).

Hér var einungis metið tapið af uppgreiðslum til ársloka 2006. Uppgreiðslur sem urðu eftir 2006 ollu einnig tapi og það er fyrir utan þessa tölu. Töluverðar uppgreiðslur voru t.d. 2011 þegar bankar buðu hagstæð óverðtryggð lán. Þetta tap er þó nokkuð „útvatnað“ vegna tímans frá skiptunum til uppgreiðslnanna. Nánar tiltekið, einhver hluti lána sem tekin voru fyrir 1. júlí 2004 gáfu ÍLS vaxtatekjur til 2011 þegar þessi lán voru greidd upp og ollu sjóðnum vaxtatapi það sem eftir var lánstímans. Uppgreiðslur eftir 2006 gera það að verkum að tapið, hið fjárhagslega tjón af skiptunum, var því meira en hér er reiknað.

Hin stóru skuldabréfaskipti kostuðu því sjóðinn um 13 milljarða króna og eitthvað rúmlega það. Á verðlagi ársins 2012 er þessi upphæð um 21 milljarður (ef miðað við 13 milljarða á verðlagi ársins 2005).

Fyrir utan þessa upphæð var síðan tap sjóðsins sem kom til af reiknivillu í skiptunum og kostaði hún sjóðinn 1,5 milljarða króna (3,5 milljarða miðað við verðlag og vexti 2012) á þeim tíma sem mistökin voru gerð eins og áður hefur verið nefnt. (Upphæðin fæst með núvirðingu, núvirt var með vöxtum ársins 2004).

9.7.5 Niðurstaða

Skuldabréfaskiptin úr húsbréfum í íbúðabréf voru ein verstu mistökin sem Íbúðalánasjóður gerði í sögu sinni ef ekki hreinlega þau allra verstu. Þau reyndust feigðarflan sem fór illa.

Skipti á húsnæðisbréfum í íbúðabréf voru hins vegar skynsamleg og eðlileg og hefðu ekki verið gagnrýnisverð nema vegna reiknivillu sem kostaði sjóðinn vegna þeirra milli 300 og 400 milljónir króna.

Mistökin varðandi skiptin á húsbréfunum lágu fyrst og fremst í tvennu (fyrir utan of lágt skiptiálag og lengri meðaltíma sem lýst var í síðasta kafla). Annars vegar var of miklu af bréfum skipt. Hins vegar voru skiptin í raun framkvæmd á forsendum sem stóðust ekki og vanrækt var að gaumgæfa fyrirfram. Það gerði það að verkum að áhættuvörn, sem átti að felast í því að halda eftir þriðjungi húsbréfa þegar tveimur þriðju var skipt í íbúðabréf, mistókst.

Þessi tvenn mistök eru samtvinnuð en þó er varla hægt að segja að önnur leiði af sér hin. Ef sjóðurinn hefði farið í „lítil“ skipti á þeim röngu forsendum sem hann gerði hefði skaðinn orðið lítill. Ef sjóðurinn hefði unnið út frá réttum forsendum hefði hann vonandi séð að stór skipti væru glapræði og ekki farið í þau.

Annars vegar voru stór skipti áhættumeiri er nokkur minni. Ef aðstæður breyttust sjóðnum í óhag var erfiðara við þær að eiga, og meira í húfi eftir ein stór skipti. Allt varð að takast vel í fyrstu tilraun, það var ekki um fleiri tilraunir að ræða.

Hins vegar gerði Íbúðalánasjóður þau hrapallegu mistök að gera ráð fyrir að ekki þyrfti að draga út flokk á móti flokki þrátt fyrir afdráttarlausar ábendingar þar um. Þegar ljóst var orðið að þess þyrfti þýddi það að sjóðurinn var orðinn berskjaldaður fyrir uppgreiðslum í þeim húsbréfaflokkum þar sem hvað mestu var skipt yfir í íbúðabréf. Vekur furðu að sjóðurinn og félagsmálaráðuneytið skyldu ekki kanna það mál til hlítar áður en í skiptiútboðið var farið. Verður að telja það ábyrgðarlaust í ljósi þeirra ábendinga sem fram komu enda hafði framkvæmdastjóri sjóðsins tjáð félagsmálaráðuneytinu að brýnt væri að fá úr þessu skorið.

Að auki viðurkenndi Íbúðalánasjóður eftir útboðið að ekki væri hægt að draga út á móti uppgreiðslum nema í hlutfalli við óskipt húsbréf. Fyrir skiptiútboð virðist hann ekki hafa gert ráð fyrir að sú yrði raunin. Aftur vekur furðu að sjóðurinn skyldi ekki hafa kannað þetta fyrr en löngu eftir að skiptiútboðið fór fram. Í þessu sambandi verður að benda á að uppgreiðsluáhætta var og er grafalvarleg fyrir sjóðinn þar sem hún getur valdið miklu tapi, svo miklu að eigið fé þurrkist upp og verði jafnvel neikvætt sem þá gerir nauðsynlegt að leggja skattfé í sjóðinn.

Ef Íbúðalánasjóður hefði skipulagt skiptiútboð á réttum forsendum hvað þetta varðaði, þ.e. að útdráttur þyrfti að vera flokkur á móti flokki og einungis mætti draga út bréf í hlutfalli við óskipt húsbréf, þá er augljóst að útskipting á tveimur þriðju hluta húsbréfa var allt of stórt útboð. Svo stórt útboð gerði sjóðinn berskjaldaðan gagnvart uppgreiðslum og bjó til gríðarlega uppgreiðsluáhættu.

Skiptin urðu Íbúðalánasjóði dýrkeypt. Vegna skiptanna tapaði sjóðurinn beint að minnsta kosti 21 milljarði króna (á verðlagi ársins 2012) þrátt fyrir að það kæmi ekki fram í bókhaldi hans. En skiptin voru ekki einungis sjóðnum dýr heldur ollu þau þjóðfélaginu í heild miklum skaða. Skiptin urðu nefnilega kveikjan að atburðarás sem var afar óheppileg og er um það fjallað í næstu köflum. Ef ekki hefði verið farið í skiptin, á þann hátt sem gert var, hefðu hinar miklu uppgreiðslur haustið 2004 ekki valdið sjóðnum teljandi tapi né vandræðum. Sjóðurinn hefði þá ekki lánað bankakerfinu 95 milljarða króna sem bankakerfið notaði að mestu til að fjármagna eigin íbúðaveðlán. Íbúðaveðlán banka og sparisjóða ýttu undir lántökur Íslendinga og voru til þess fallin að auka enn við þensluna sem þá var bæði á húsnæðismarkaði og í efnahagslífinu í heild. Varfærnari skipti hefðu einnig hugsanlega haft þau áhrif á atburðarásina að KB banki hefði farið öðruvísi inn á markaðinn, en erfitt er um það að segja.

Ekki er hægt að álykta annað en sjóðurinn hefði betur farið að ráðum nefndarinnar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs.118 Hann hefði átt að fara í skiptin í smærri og fleiri skrefum þar sem áhætta var metin vandlega fyrir hvert skref. Í því var minni áhætta. Þá var hægt að láta markaðinn ákveða rétt skiptiálag, þá var hægt að taka nýjar aðstæður inn í reikninginn fyrir næsta skiptiútboð (og jafnvel fresta útboði ef aðstæður voru óhagstæðar) og þá hefðu allar forsendur væntanlega orðið ljósar eftir fyrsta útboðið þannig að ekki hefði verið farið í síðari útboð á röngum forsendum.

9.8 Markmiðið um kaup erlendra fjárfesta og fyrstu útboð

Samantekt kafla 9.8

Um og upp úr aldamótunum leituðu erlendir fjárfestar logandi ljósi að skuldabréfum á undirverði um heim allan. Áhugi þeirra á íslenskum húsbréfum jókst um þetta leyti. Eign útlendra aðila á húsbréfum varð líklega mest um 100 milljarðar króna.

Þessi áhugi var talinn af hinu góða. Í íslenska stjórnkerfinu var tekið að hugleiða hvað gæti gert skuldabréf Íbúðalánasjóðs enn áhugaverðari. Ein helsta ástæðan fyrir upptöku íbúðabréfakerfisins var án efa sú von að gera ný skuldabréf seljanlegri á alþjóðamarkaði en húsbréfin voru. Með kaupum erlendra fjárfesta á skuldabréfum Íbúðalánasjóðs var talið að ávöxtunarkrafa bréfanna lækkaði sem þýddi að íslenskir húsnæðiskaupendur gætu fengið lán á betri kjörum en ella.

Í fyrstu skuldabréfaútboðum í hinu nýja íbúðabréfakerfi var mikil áhersla lögð á að selja bréfin til erlendra aðila. Það var gert með lokuðum útboðum. Í fyrsta opna útboðinu var niðurstaðan hins vegar sú að enginn áhugi reyndist vera af hálfu erlendra aðila.

Það er margt sem bendir til þess að markmiðið um kaup útlendinga á íbúðabréfum hafi skyggt á flest annað hjá Íbúðalánasjóði og byrgt forystu sjóðsins sýn á grunnhlutverk sitt. Það markmið að lágmarka tap þegar sjóðurinn reri lífróður haustið 2004 virðist meira að segja hafa verið sett skör lægra en það að vekja áhuga erlendra fjárfesta á bréfum sjóðsins.

Áhugi vaknar hjá erlendum fjárfestum á húsbréfum

Áhugi erlendra fjárfesta á húsbréfum vaknaði af alvöru eftir aldamótin síðustu. Þar kom ýmislegt til.

Kaupþing var með starfsemi í New York um aldamótin og snemma á árinu 2000 hóf Heiðar Már Guðjónsson þar störf.119 Hann sá um að reka vogunarsjóð sem átti í viðskiptum með gjaldmiðla og skuldabréf. Hann var þar fram í febrúar 2003 og í maí það ár fluttist hann til London þar sem hann vann hjá Íslandsbanka í tvö ár. Í New York var hann meðal annars í sambandi við Black Rock eignastýringarfélagið sem var einn af fyrstu stóru erlendu aðilunum sem fjárfestu í húsbréfum en það var seint á árinu 2000. Heiðar Már lýsti því er hann gaf skýrslu fyrir rannsóknarnefndinni að þeir aðilar, sem hann hefði verið í sambandi við og keyptu hér húsbréf, hefðu verið að leita ákaft um allan heim að aukinni ávöxtun. Þeir hefðu reynt að finna markaði sem einhverra hluta vegna hefðu lent út undan. Þeir hafi séð góða ávöxtun í húsbréfunum og þeim hafi hugnast vel að þau voru verðtryggð en það hafi verið metið ígildi um 50% verndar gegn gengisbreytingum krónunnar. Kaup á þessum bréfum hafi síðan verið fjármögnuð að hálfu leyti í íslenskum krónum og hinn helmingurinn í erlendum gjaldmiðlum. Þetta hafi verið metið sem gott hagnaðartækifæri þar sem vaxtamunur var jákvæður.

Annar kostur íslensku húsbréfanna var að sveiflur í gengi þeirra höfðu ekki verið tengdar sveiflum á öðrum mörkuðum og áhætta eignasafna minnkaði því þegar þeim var bætt við. Þessi eftirsóknarverði eiginleiki kom til viðbótar hærri vöxtum. Þá þótti skipta máli að vera á meðal fyrstu fjárfesta á markaðnum þar sem hann myndi síðar fara að haga sér eins og aðrir markaðir þegar fleiri fjárfestar kæmu inn.

Gallinn við markaðinn hafi verið að bréfin voru bara uppgjörshæf á Íslandi. Þeir sem voru fyrstir til að kaupa bréfin sáu því möguleika á viðbótarávöxtun ef bréfin yrðu síðar skráð í alþjóðlegum uppgjörsmiðstöðvum þar sem kaupendahópurinn myndi stækka við það. Annað sem var erfitt fyrir erlenda fjárfesta voru aukaútdrættir og jafnvel útdráttarfyrirkomulagið sjálft sem gerði verðlagningu flókna og að auki hefðu þeir kosið að hafa flokkana stærri til að verðmyndun yrði skilvirkari. Oft er talað um að þá verði markaðurinn dýpri, því meiri viðskipti standa að baki verðmynduninni. Ef skuldabréfaflokkur nær til dæmis milljarði dollara getur einn fjárfestir keypti fyrir háa upphæð, t.d. 50 milljónir, og átt samt aðeins 5% af flokknum. Stórir flokkar stækka kaupendahópinn.

Heiðar Már sagði einnig frá því að nokkru síðar, líklega 2004, hefði Institutional Investor í London komið á nokkurs konar umræðufundi (e. Round Table) þar sem Jóhann G. Jóhannsson og Hallur Magnússon frá Íbúðalánasjóði hittu nokkra fjárfesta sem sérhæfðu sig í verðtryggðum skuldabréfum, þar á meðal frá Deutsche Bank og Morgan Stanley. Heiðar kvaðst hafa verið kunnugur öllum þátttakendum á þessari kynningu þótt hann væri ekki þátttakandi sjálfur. Þar hefðu menn svo skipst á skoðunum um íslensk skuldabréf, vexti þeirra og áhættu.

Árið 2006 kom út fyrsta útgáfa bókarinnar Inside the house of money þar sem Steven Drobny ræðir við nokkra fengsæla vogunarsjóðsstjóra um uppáhaldsfjárfestingar þeirra og þá aðferðafræði sem þeir noti við fjárfestingarákvarðanir. Þar er lýst þrotlausri rannsóknar- og greiningavinnu sem teymi greinenda stunda til þess að finna fjárfestingar sem séu að öllum líkindum undirverðlagðar. Einn viðmælendanna segir þar frá einni af sínum uppáhaldsfjárfestingum: Íslenskum húsbréfum.120

Í næstu rammagrein 9.16 er þessi frásögn viðmælandans, Jim Leitner. Í lauslegri þýðingu segir hann að á Íslandi geti fjárfestar fengið háa raunvexti í hagkerfi sem sé með afgang af ríkisrekstri, afgang af vöruskiptum, óháðan seðlabanka og verðbólgu og vexti á niðurleið. Verðtryggð húsbréf gefi 5 prósent raunávöxtun, sem sé talsvert hærra en næsthæsta raunávöxtun sem í boði sé á heimsmörkuðum. Húsbréfin séu mjög seljanleg og með ábyrgð ríkissjóðs. Helstu eigendur bréfanna séu innlendir sjóðir sem séu fjárhagslega mjög sterkir svo lítil hætta sé á miklum skyndilegum söluþrýstingi. Aðalatriðið sé þó að húsbréfin séu ekki enn tæk í alþjóðlegri uppgjörsmiðstöð. Breytingar á því séu væntanlegar á næstu mánuðum og þær muni verða til þess að lækka ávöxtunarkröfu þeirra mjög hratt, þegar evrópskir sjóðir fari að bæta þeim í eignasafn sitt. Þangað til geti fjárfestar fengið góða ávöxtun meðan beðið sé eftir breytingunum í hagkerfi með traustum undirstöðum. Hvað fjármögnun varðar sagðist Leitner vera með helming í innlendri fjármögnun og helming í bandaríkjadal.

Þessi frásögn bandaríska sjóðsstjórans Leitners á fjárfestingu í húsbréfum, horfum um breytingar á útgáfunni og fjármögnun stöðunnar endurspeglar afar vel lýsingu Heiðars Más Guðjónssonar á áhuga þeirra fjárfesta sem hann var í sambandi við erlendis í byrjun aldarinnar.121

9.8.2 Erlend eign á húsbréfum og orð Alþjóðagjaldeyrissjóðsins

Fullnægjandi upplýsingar um eign erlendra aðila á húsbréfum fyrir skiptin virðast ekki vera til. Hjá Verðbréfaskráningu Íslands er hægt að fá upp gefna beina eign erlendra aðila

á húsbréfum en þær upplýsingar segja ekki einu sinni hálfa söguna því að eignarhald útlendinga var oft í gegnum safnreikninga bankanna. Það var þá íslenskur banki sem var skráður fyrir bréfunum þótt þau væru í erlendri eigu.

Eins og áður hefur verið nefnt í kafla 9.4 kom fram í umræðum á Alþingi vorið 2004 um lögfestingu íbúðalánakerfisins að eign erlendra aðila í húsbréfum væri um 100 milljarðar. Jóhanna Sigurðardóttir þingmaður sagði eftirfarandi122 í þingræðu 29. mars 2004:

Erlendir fjárfestar hafa á síðustu tveimur til þremur árum sýnt húsbréfunum mikinn og vaxandi áhuga sem m.a. hefur leitt til yfirverðs á húsbréfum og ekkert hægt að fullyrða um að áhugi þeirra verði meiri varðandi íbúðabréfin en húsbréfin, ef þau hefðu áfram verið á markaði. Í því sambandi vil ég minna á að heildarskuldir Íbúðalánasjóðs sl. áramót í hús- og húsnæðisbréfum voru um 411 milljarðar kr., þar af um 311 milljarðar kr. í húsbréfum. Talið er að erlendir fjárfestar eigi um 100 milljarða kr. af þessum 311 milljörðum kr., eða um þriðjung, en mest voru kaup erlendu fjárfestanna á húsbréfunum á sl. ári. Það er einmitt tilgangurinn, að aðlaga skuldabréfaútgáfuna með þeim hætti að erlendir fjárfestar hafi frekar áhuga á kaupum, en ég rifja upp að þeir hafa á sl. tveimur árum eftir að flokkarnir voru stækkaðir haft verulegan áhuga á húsbréfunum líka.

Ekki var þessari upphæð, 100 milljörðum, mótmælt. Verður að ætla að hún hafi ekki verið úr lausu lofti gripin þótt ekki sé hægt að sjá hvaðan hún kom.

Það var hins vegar nokkrum erfiðleikum bundið fyrir útlendinga að eiga húsbréf. Þau voru t.d. ekki skráð í alþjóðlegri uppgjörsmiðstöð. Þetta og fleira varð til þess að nokkrar „kúnstir“ voru viðhafðar í kringum eign útlendinga á húsbréfum, m.a. afleiðusamningar.

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hvatti til þess í skýrslu123 um Ísland í ágúst 2003 að það yrði auðveldað fyrir erlenda aðila að kaupa og eiga bréf Íbúðalánasjóðs. Benti hann á nokkra ókosti sem fólust í húsbréfunum og þáverandi umgjörð.

Measures could be taken to alter contract terms and modify clearing and settlement arrangements of HFF liabilities to facilitate direct foreign ownership. An official advisory committee has considered options that might be taken to restructure the terms of HFF liabilities to facilitate foreign investor ownership as well as ownership by domestic retail investors. Features of existing bond contracts make them unsuitable for direct foreing investor holdings, and some banks have been using derivative contracts to synthetically satisfy foreign demand. While profitable, these bank practices require banks to hold large portfolios of domestic bonds as a hedge, increasing their operational risks (and perhaps their regulatory capital requirements) in addition to reducing transparency and increasing the risk of unfavorable rating agency options. Such changes may also have benefits in the form of reduced long-term real rates of return.

Hér er sagt, í lauslegri þýðingu, að hægt sé að breyta skilmálum skuldabréfa ÍLS og fyrirkomulagi á uppgjöri viðskipta með þau til að auðvelda beint erlent eignarhald á þeim. Ráðgjafarnefnd á vegum hins opinbera hafi farið yfir með hvaða hætti mætti endurskipuleggja skuldabréfaútgáfurnar til að liðka fyrir eignarhaldi erlendra fjárfesta sem og eignarhaldi almennra innlendra fjárfesta. Skilmálar núverandi skuldabréfa geri erlendum aðilum erfitt fyrir að fjárfesta beint í þeim og sumir bankar hafa notað afleiðusamninga til að mæta erlendri eftirspurn eftir bréfunum. Þó að sú starfsemi sé arðbær þá krefjist hún þess að bankarnir eigi stórt safn innlendra skuldabréfa sem áhættuvörn, sem auki rekstraráhættu þeirra (og ef til vill eiginfjárkröfu þeirra), og dragi að auki úr gagnsæi og auki hættu á verra lánshæfismati bankanna. Slíkar breytingar geti einnig haft áhrif á langtímaraunvexti til lækkunar.

Ekki er hægt annað en að líta á þessi orð sem hvatningu til stjórnvalda að búa til bréf sem hugnuðust erlendum fjárfestum betur en húsbréfin. Orð Alþjóðagjaldeyrissjóðsins studdu því viðleitni stjórnvalda en sú viðleitni kom m.a. fram með skipun og vinnu nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs (endurskipulagningarnefndarinnar).

9.8.3 Erlendir kaupendur og lægri ávöxtunarkrafa

Ein helsta ástæðan fyrir endurskipulagningu verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs var án efa sú von að gera ný skuldabréf seljanlegri á alþjóðamarkaði en húsbréfin voru. Á þetta hefur þegar verið minnst í kafla 9.2. Með kaupum erlendra fjárfesta á skuldabréfum ÍLS var talið að ávöxtunarkrafa bréfanna lækkaði en það þýddi að íslenskir húsnæðislántakendur fengju húsnæðislán á betri kjörum.

Í kafla 9.2 var bent á að í erindisbréfi nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs hafi þegar komið fram sú hugsun að útdráttarfyrirkomulag fjármögnunar-bréfa væri óæskilegt.

Í skýrslu124 endurskipulagningarnefndarinnar kom síðan fram á nokkrum stöðum það meginmarkmið með breytingunum að ný bréf yrðu áhugaverð fyrir erlenda fjárfesta.

Nefndarmenn höfðu áreiðanlega ekki farið varhluta af þeim viðhorfum sem komu fram hér að framan og viðleitni íslenskra banka að selja íslensk skuldabréf erlendis.

Í skýrslunni er talað um helstu galla þáverandi húsbréfakerfis og sagt:

Útdráttarfyrirkomulag Húsbréfa, verðtrygging og ákvæði um aukaútdrátt hafa vafist fyrir erlendum fjárfestum. Einnig falla þessi bréf ekki að tölvukerfum þeirra þannig að utanumhald þeirra um bréfin hefur verið erfitt.

Talið var að skuldabréfaflokkar þyrftu að vera nægilega stórir til að erlendir fjárfestar hefðu áhuga á að kaupa bréf í þeim. Um þetta var m.a. sagt í skýrslunni:

Mikilvægt er að fá þessa flokka sem stærsta til að auka markaðshæfi þeirra og til þess að hægt verði að sækja um að þessir flokkar verði teknir með í útreikningi á þekktum erlendum skuldabréfavísitölum. Með því myndi markaðshæfi þessara flokka gagnvart erlendum fjárfestum aukast umtalsvert frá því sem nú er.

Ennfremur er sagt um þetta atriði einni blaðsíðu aftar:

Nefndin telur mikilvægt og leggur til að uppgjörsmöguleikar í erlendri uppgjörsmiðstöð með Íbúðabréf verði skoðaðar [svo]. Slíkt er forsenda margra erlendra fjárfesta fyrir kaupum á íslenskum verðbréfum.

Varðandi áhrif endurskipulagningarinnar er m.a. eftirfarandi sagt:

Ljóst er að breytingin getur skipt meginmáli fyrir erlenda fjárfesta og áhuga þeirra á bréfum Íbúðalánasjóðs.

Nú má spyrja af hverju það hafi verið keppikefli að vekja áhuga erlendra fjárfesta á skuldabréfum Íbúðalánasjóðs. Eins og þegar hefur verið nefnt lá þar að baki sú von að þá myndi ávöxtunarkrafa bréfanna lækka. Fleiri kaupendur myndu auka eftirspurnina. Erlendir fjárfestar væru ekki vanir svo háum vöxtum á húsnæðislánum og myndu vera tilbúnir að kaupa íslensk skuldabréf og hafa sem lítinn hluta eignasafns síns vegna hárra vaxta þrátt fyrir að myntin, íslenska krónan, væri örlítil og framandi. Verðtryggingin væri líka nokkur vörn gegn gengisáhættunni. Kaup erlendra fjárfesta myndu með öðrum orðum þýða að hægt væri að fjármagna kerfið á lægri vöxtum en áður sem hefði í för með sér að hægt væri að láta lántakendur njóta þess í formi lægri vaxta á húsnæðislánum Íbúðalánasjóðs.

Setning í fréttatilkynningu125 félagsmálaráðuneytisins 31. desember 2003 um breytingu á íbúðalánakerfinu lýsir þessu í hnotskurn:

Þá mun kerfisbreytingin auka seljanleika bréfanna á alþjóðlegum fjármálamarkaði og væntanlega tryggja lægri vexti á húsnæðislánum en ella.

Í drögum126 að skýrslu Ráðgjafar og efnahagsspáa fyrir fjármálaráðuneytið er einnig sagt skýrum stöfum hvernig ráðgjafafyrirtækið sá markmið og framkvæmd stjórnvalda á breytingunum.

Útdráttarákvæði bréfanna verða felld niður og þau aðlöguð í auknum mæli að erlendum stöðlum til þess að gera þau að eftirsóttari fjárfestingarkosti fyrir erlenda stofnanafjárfesta. Takist að auka áhuga útlendinga á bréfunum getur það haft langtímaáhrif til lækkunar ávöxtunarkröfu.

Það hversu mikið vextir gætu lækkað með því að bjóða bréf sem útlendingar hefðu áhuga á var líklega ekki metið. Að minnsta kosti hefur rannsóknarnefndin ekki neinar vísbendingar um slíkt mat. Hins vegar kemur fram hér aftar að einhverjir innan ÍLS vonuðust eftir því að vextir gætu með nýjum bréfum og góðri kynningu á þeim farið niður í 2–2,5% ofan á verðtryggingu.

9.8.4 Fyrstu útboð á íbúðabréfum

Íbúðabréf tóku við hlutverki húsbréfa og húsnæðisbréfa og þau voru mótuð til að vera áhugaverð fyrir erlenda fjárfesta eins og þegar hefur verið nefnt. Fyrstu íbúðabréfin urðu til með skiptiútboði úr húsbréfum og húsnæðisbréfum um mánaðamótin júní–júlí 2004. Ítarlega er fjallað um skiptiútboðið í köflum 9.6 og 9.7.

Eftir aflagningu húsbréfakerfisins og upptöku íbúðabréfakerfisins 1. júlí 2004 hóf Íbúðalánasjóður lánveitingar í samræmi við nýja kerfið. Þó hafði ekki farið fram fyrsta útboðið á íbúðabréfum þannig að vaxtakjör á markaði voru ekki að fullu ljós. Vaxtakjör á útlánum áttu að ákvarðast á gegnsæjan hátt út frá ávöxtunarkröfu sem fjárfestar gerðu í hverju útboði fyrir sig. Vextir á útlánum áttu að vera ávöxtunarkrafa fjárfesta auk 0,60% álags. Álagið skiptist þannig: 0,15% vegna rekstrar sjóðsins, 0,20% vegna útlánatapa og 0,25% vegna uppgreiðsluáhættu. Uppgreiðslur gátu þó haft áhrif á þessi vaxtakjör þar sem hugmyndin var að lána uppgreiðslur aftur út og þá þurfti að taka tillit til þeirra vaxta sem uppgreiðsluféð var upphaflega lánað á til sjóðsins. Samkvæmt lögunum áttu þó einungis uppgreiðslur á ÍLS-veðbréfum að lánast kerfisbundið út aftur og hafa áhrif á útlánsvexti með þessum hætti. ÍLS-veðbréf voru skuldaviðurkenning lántakanna í hinu nýja íbúðabréfakerfi.

Í fyrstu útlánum sínum í hinu nýja kerfi ákvað sjóðurinn að vextir yrðu 4,8%. Í fundargerð127 stjórnar ÍLS 24. júní kemur eftirfarandi fram um þessa ákvörðun:

Svohljóðandi tillaga var lögð fram:

Í samræmi við 28. gr. laga um húsnæðismál nr. 44/1998, með síðari breytingum, gerir stjórn Íbúðalánasjóðs þá tillögu til félagsmálaráðherra að vaxtaálag til að mæta rekstrarkostnaði, áætluðum útlánatöpum og vaxtaáhættu sjóðsins skuli vera 0,6%.

Deutsche Bank hefur ráðlagt Íbúðalánasjóði að bíða með fyrsta fjármögnunarútboð vegna breytinga á lánakerfi sjóðsins fram yfir skiptiútboð hús- og húsnæðisbréfa fyrir íbúðabréf sem nú stendur yfir.

Í ljósi þess samþykkir stjórn Íbúðalánasjóðs að nýta fjármuni vegna uppgreiðslna undanfarna mánuði til útlána í júlímánuði, sbr. ákvæði í 3. mgr. 21. gr. laganna.

Vegið vaxtastig þeirra fjármuna sem nýttir verða til útlána er 4,2%.

Vextir ÍLS-veðbréfa munu því verða 4,8% frá og með 1. júlí n.k. þar til útboð hefur farið fram og ný vaxtaákvörðun liggur fyrir.

Áformað var að framkvæma útboð sem fyrst þannig að líta mátti á þessi kjör sem millibilsástand þar til útboð hefði átt sér stað.

Í fundargerð128 af stjórnarfundi ÍLS þann 13. júlí segir eftirfarandi:

5. Sala Íbúðabréf

Lagt fram minnisblað um sölu á íbúðabréfum.

Lagt til að Deutsche Bank verði falið að sjá um fyrstu sölu íbúðabréfa með það að leiðarljósi að nýta þá markaðssetningu sem unnin hefur verið á erlendum markaði í tengslum við skiptiútboðið.

Samþykkt að ganga til samninga við Deutsche Bank um sölu á andvirði allt að 20 milljörðum króna í íbúðabréfum.

Þetta er í samræmi við áhugann á að selja bréf til útlendinga sem hér að framan hefur verið lýst. Strax í fyrsta útboði vildi sjóðurinn að DB fyndi kaupendur að bréfunum erlendis.

Hinn 27. júlí er tilkynnt um niðurstöðu fyrsta útboðs íbúðabréfa í Kauphöll Íslands:129

Íbúðalánasjóður tilkynnir að fyrsta útboði íbúðabréfa er lokið. Boðin voru út í lokuðu útboði íbúðabréf HFF 150644 fyrir 5 milljarða króna að markaðsvirði. Heildar ávöxtunarkrafa ásamt þóknun er 3,91%.

Íbúðalánasjóður ákvað að þessu sinni að fara í lokað útboð sem eingöngu var beint til og selt hefur verið erlendum fjárfestum.

Ákveðið var að semja við Deutsche Bank í London og Íslandsbanka í London um sölu á útboðinu til erlendra fjárfesta.

Deutsche Bank og Íslandsbanki hf. sölutryggðu útboðið.

Þess ber að geta að þó svo að kaupandi í útboði hafi verið erlendur þýddi það ekki endilega að viðkomandi bréf enduðu í höndum erlends aðila. Það gat allt eins verið að íslenskur aðili væri á bak við slík kaup. Á sama hátt gat erlendur aðili verið á bak við kaup íslensks aðila í útboði.

Í fundargerð130 stjórnar 5. ágúst 2004 kemur eftirfarandi fram um þetta útboð:

2. Fyrsta útboð/sala íbúðabréfa

Rætt fyrirkomulag og niðurstaða þessa fyrsta útboðs þar sem meginmarkmið náðist um verulega lækkun kostnaðar og vaxta. Fundarmenn lýstu ánægju með þann árangur. Einnig lagt fram ljósrit af bréfi Barklays banka þar sem lýst er miklum áhuga á íbúðabréfum sjóðsins.

Hinn 24. ágúst (degi eftir að KB banki bauð íbúðalán) var stjórnarfundur hjá Íbúðalánasjóði. Í fundargerð131 segir:

4. Útboð íbúðabréfa

Lögð fram og kynnt fréttatilkynning ÍLS um áætlaða útgáfu ÍLS árið 2004 á húsbréfum, húsnæðisbréfum og íbúðabréfum.

Jafnfram lagt fram og kynnt minnisblað um útboðsmál.

Formaður lagði til að næsta útboð yrði á innlendum markaði um næstu mánaðarmót um kr. 7 milljarðar.

Degi síðar eða 25. ágúst var síðan aftur stjórnarfundur og aðeins eitt mál á dagskrá. Í fundargerð132 segir:

1. Sala íbúðabréfa.

Lögð fram tillaga um sölu íbúðabréfa að fjárhæð kr. 7 milljarðar á ávöxtunarkröfunni 3,77 með þóknun til Íslandsbanka í London.

Tillagan samþykkt.

Ekki er ljóst af hverju var bókað að bjóða út á innlendum markaði þann 24. ágúst en daginn eftir að selja bréf til íslensks banka í London. Það lítur út fyrir að þetta tilboð hafi komið skyndilega frá Íslandsbanka og ÍLS stokkið á það með dags fyrirvara.

Þriðja daginn í röð eða 26. ágúst var enn stjórnarfundur hjá sjóðnum. Var m.a. rætt um útboðsmál. Í fundargerð133 segir eftirfarandi:

3. Útboð/sala íbúðabréfa og vaxtaákvörðun.

Rætt um útboð og sölu íbúðabréfa og vaxtaákvörðun. Ávöxtunarkrafa síðasta útboðs var 3,77% með þóknun og vaxtaálag sjóðsins er 0,6% skv. fyrri ákvörðunum. Ákveðið var að miða vexti ávallt við hálfan eða heilan tug prósentubrots.

Formaður lagði til að vextir ÍLS-veðbréfa á grundvelli útboðs yrðu 4,35% fyrir september n.k.

Tillagan samþykkt.

Hinn 27. september komu útboðsmál til umræðu hjá stjórn Íbúðalánasjóðs. Þ.e.a.s. um þriðja útboð sjóðsins á íbúðabréfum. Í fundargerð134 segir:

5. Næsta útboð íbúðabréfa

Formaður lagði til að næsta útboð yrði opið, þ.e. bæði fyrir erlenda og innlenda lánadrottna. Þetta ætti að tryggja hagkvæm tilboð og sjóðurinn hefði þá í hendi sér að taka hvaða tilboði sem er eða hafna öllum. Æskilegt að stefna að 7 milljarða útboði.

Nokkrum línum aftar stendur:

Samþykkt að fara í opið útboð fyrir mánaðamót.

Í fundargerð135 stjórnar 30. september má sjá niðurstöðu þessa útboðs:

2. Útboð Íbúðabréfa og vaxtákvörðun.

Formaður kynnti niðurstöður útboðs sem farið hafði fram daginn áður. Alls bárust tilboð að nafnvirði 17 milljarðar króna og voru öll tilboðin frá íslenskum fjárfestum.

Formaður lagði til að tekið yrði tilboðum upp á samtals 5 milljarða með heildarávöxtunarkröfu upp á 3.72% að meðtalinni þóknun en með núverandi vaxtaálagi þýðir þetta 4.3% vextir [svo] á útlánum sjóðsins samkvæmt þeirri vinnureglu sem samþykkt hefur verið.

Þessi tillaga var samþykkt.

Nokkrum línum aftar segir:

Rætt var um þá staðreynd að engir erlendir fjárfestar áttu tilboð í þessu útboði og veltu menn því fyrir sér hvernig á því stæði.

Þarna var um vissan vendipunkt að ræða. Búið var að vinna að því hörðum höndum í næstum ár að breyta skuldabréfaútgáfu sjóðsins á þann veg að skuldabréf hans vektu sem mestan áhuga erlendis. Þrátt fyrir þetta var niðurstaðan í opnu útboði sú að enginn erlendur aðili hafði áhuga á bréfunum. Það hljóta að hafa verið sár vonbrigði fyrir forsvarsmenn sjóðsins. Var þá allt erfiðið til einskis?

Sigurður Geirsson, sem var sviðsstjóri fjárstýringarsviðs til septemberloka, sagði í samtali við nefndarmann RNA að bréfin hefðu einungis verið kynnt (e. Road Show) einu sinni. Það hefði verið í Kaupmannahöfn. Sigurð minnti einnig að fara hefði átt í mikla kynningu erlendis í október 2004 en ekki fengist leyfi fyrir þeirri för hjá ríkisstjórninni, líklega vegna þess að hún hafi ekki viljað að vextir lækkuðu frekar á þessum tíma en væntingar ÍLS-manna voru að með mikilli kynningu bréfanna væri hægt að ná ávöxtunarkröfu þeirra niður í 2–2,5%. Það er í sjálfu sér skiljanlegt að stjórnvöld hafi ekki haft áhuga á mikilli vaxtalækkun á fasteignaveðlánum á þessum tíma og færa þannig enn meira fjör í leikinn. Samkeppni á þessum markaði var í hámarki og íbúðaverð rauk upp. Fasteignalán voru tekin til að fjármagna neyslu. Almennt var gríðarleg þensla í efnahagslífinu sem fylgdi þessum hræringum.

9.8.5 Markmiðið um erlenda kaupendur verður Íbúðalánasjóði fjötur um fót

Eins og að framan er rakið er ljóst að mikil áhersla var lögð á að búa til skuldabréf sem féllu erlendum aðilum í geð. Markmiðið var að lækka þannig ávöxtunarkröfu bréfanna sem yrði til þess að lækka vexti á íbúðalánum ÍLS. Íslendingum byðust þá hagstæðari lán til íbúðarkaupa en áður. Þetta var að mestu tæknilegt verkefni.

Það er þó ekki hægt að líta fram hjá því að þessi aðgerð hafði einnig pólitíska hlið. Framkvæmdastjóri sjóðsins var fyrrverandi alþingismaður og ráðherra sem og fyrrverandi varaformaður Framsóknarflokksins. Félagsmálaráðherra um þessar mundir var einnig framsóknarmaður. Í kosningabaráttu vorið 2003 hafði Framsóknarflokkurinn lagt mikla áherslu á húsnæðismál. Ef tekist hefði á þessum tíma að lækka vexti íbúðalána á Íslandi verulega með því að fá útlendinga til að kaupa skuldabréf Íbúðalánasjóðs hefði það verið nokkur pólitískur sigur fyrir félagsmálaráðherrann og Framsóknarflokkinn. Það var því ekki einungis í húfi að bæta kjör íbúðakaupenda heldur einnig árangur stjórnmálaflokks í málaflokki sem hann hafði lagt mikla áherslu á.

Eftir að KB banki kom inn á íbúðalánamarkaðinn og síðan hinir bankarnir þurfti að hugsa hlutina upp á nýtt innan Íbúðalánasjóðs. Voru önnur markmið orðin mikilvægari en kaup erlendra aðila á fjármögnunarbréfum ÍLS? Hvaða aðgerðir innan sjóðsins voru mikilvægastar ef hann átti að halda áfram starfsemi? Fyrir utan þetta voru síðan spurningar um sjálfan tilgang og tilverurétt sjóðsins.

Það er margt sem bendir til þess að markmiðið um kaup útlendinga á íbúðabréfum hafi áfram verið helsta keppikefli sjóðsins þrátt fyrir gjörbreyttar aðstæður þar sem sjóðurinn reri lífróður. Það markmið hafi jafnvel skyggt á flest annað og byrgt forystu sjóðsins sýn á grunnhlutverk sitt. Jafnvel þótt fyrsta opna skuldabréfaútboð sjóðsins hefði leitt í ljós að áhugi erlendra fjárfesta væri enginn þá virðist það ekki hafa orðið til þess að sjóðurinn endurskoðaði hvaða markmið hann léti ráða för. Að lágmarka tap virðist meira að segja hafa verið sett skör lægra en kaup erlendra fjárfesta á bréfum sjóðsins.

Þessu til stuðnings nægir að nefna áframhaldandi útgáfu þrátt fyrir að engin þörf hafi verið á fénu sem kom úr slíkum útboðum. Einnig má nefna að sjóðurinn forðaðist allar ákvarðanir sem minnkuðu skuldabréfaflokkana þrátt fyrir að slíkar ákvarðanir hafi verið rökréttar í þeirri stöðu sem sjóðurinn var kominn í. Talið var að áhugi útlendinga á bréfunum myndi minnka ef snúið yrði frá fyrri útgáfuáætlun og útgáfu hætt. Minnkun skuldabréfaflokkanna var talin geta leitt til þess að þeir yrðu of litlir til að vekja áhuga útlendinga. Ítarlega er fjallað um þessi atriði í næstu köflum.

9.9 KB banki kemur inn á íbúðalánamarkaðinn

Samantekt kafla 9.9

Íslenskir bankar fikruðu sig inn á íbúðaveðlánamarkaðinn veturinn 2003–2004 og fram á vor. Samtök banka og verðbréfafyrirtækja ömuðust á sama tíma við lánum Íbúðalánasjóðs og lífeyrissjóða. Áhugi banka á þessum markaði var því nokkuð ljós og margt var sagt fyrirfram sem gaf tilefni til að halda að bankarnir kæmu í vaxandi mæli inn á hann.

Þegar KB banki hóf að veita íbúðaveðlán, og aðrir bankar nokkrum dögum seinna, kom það Íbúðalánasjóði í vandræði. Eðlilegast hefði verið að ÍLS hefði tekið þann kostinn að halda sér til hlés og einbeita sér að því að lágmarka eigið tap og sinna hópum sem bankarnir sinntu ekki. Lán bankanna voru ekki gegn því markmiði með tilveru Íbúðalánasjóðs að fólk gæti tekið hagstæð lán til að kaupa íbúð.

Íbúðalánasjóður gerði það ekki heldur fór í fulla samkeppni við bankana og reyndi að halda sínum hlut með ýmsum ráðum auk þess sem hann hélt áfram að reyna að gera íbúðabréfin áhugaverð á erlendum markaði. Það leiddi til óskynsamlegra ákvarðana hjá sjóðnum.

Umhugsunarvert er að þegar Íbúðalánasjóður komst skyndilega í vandræði 23. ágúst 2004 virtust stofnanir ríkisins og ríkisstjórn sýna því takmarkaða athygli og ekki vinna saman að því að lágmarka skaðann.

9.9.1 Innkoma KB banka á íbúðalánamarkað

Þann 23. ágúst 2004 kom yfirlýsing frá KB banka um að frá og með þeim degi byði bankinn íbúðaveðlán á 4,4% verðtryggðum vöxtum. Íbúðalánasjóður bauð þá lán á 4,5% vöxtum. Veðhlutfall lána KB banka var 80% á höfuðborgarsvæðinu og á Akureyri en 60% annars staðar.

Því hefur verið haldið fram að KB banki hafi einungis hugsað um öruggasta hluta fasteignamarkaðarins þar sem ekki var hætta á að sitja uppi með illseljanlegar eignir, þ.e. fasteignamarkaðinn á höfuðborgarsvæðinu. Bankinn hafi hunsað aðra landshluta og því ekki verið jafn „samfélagslega ábyrgur“ og t.d. Íbúðalánasjóður. Þessi mynd sem dregin hefur verið upp eftir á er ekki rétt þrátt fyrir að veðhlutfall bankans hafi ekki verið það sama um allt land. Veðhlutfall ÍLS á þessum tíma var að hámarki 65% á landsvísu nema á fyrstu íbúð lántakanda en þá mátti veðhlutfallið vera allt að 70%. Veðhlutfall KB banka var því hátt í það sama og veðhlutfall ÍLS á landsbyggðinni utan Akureyrar en þar var boðið upp á sama veðhlutfall og á höfuðborgarsvæðinu og þar með mun hærra en sem nam veðhlutfalli Íbúðalánasjóðs.

Því má skjóta hér að að þegar þetta er skrifað vorið 2013 eru bankarnir einnig að bjóða lán til fasteignakaupa án mismunandi veðhlutfalls eftir landshlutum. Ekki er því sjálfgefið að opinbera stofnun þurfi til að rétta hlut landsbyggðanna gagnvart bönkunum.

Bæði KB banki og Íbúðalánasjóður buðu húsnæðislán sín til 25 og 40 ára. Helsti munurinn á lánum þessara tveggja aðila var sá að ekkert fjárhæðarhámark var á lánum KB banka og ekki var skilyrði að lánið yrði notað til íbúðakaupa. Þetta skipti afar miklu máli. Þeir sem áttu veðrými í eignum sínum, þ.e. skulduðu minna en 80% af verðgildi eignar á höfuðborgarsvæðinu og Akureyri en 60% annars staðar á landinu, gátu tekið lán hjá KB banka, greitt upp eldra lánið og notað mismuninn í hvað sem þá lysti, t.d. bíla, utanlandsferðir eða almenna neyslu.

9.9.1.1 Íbúðalán banka tíðkuðust ekki á Íslandi

Með einkavæðingu bankanna um og eftir aldamótin varð mikil gerjun í bankageiranum og leituðu bankarnir tækifæra til að stækka og leggja undir sig ný svið, oft af meira kappi en forsjá eins og sagan leiddi í ljós.

Líklega var ekki mikil þekking á bankastarfsemi á Íslandi. Þetta má álykta út frá því að bankarnir höfðu verið í ríkisforsjá áratugum saman og tekið við ákvörðunum ríkisins á ýmsum sviðum bankareksturs, t.d. um leyfilega vexti (til 1986) í stað þess ákveða þá sjálfir og þurfa að standa og falla með því. Í nágrannalöndunum voru minni afskipti ríkisins af bankastarfsemi og sjálfstæður bankarekstur var vel þekktur í áratugi og aldir.

Aukinheldur störfuðu íslenskir bankar líklega á afmarkaðra sviði en í nágrannalöndunum. Almennt má segja að hefðin á Íslandi hafi verið sú að ýmsir sjóðir á vegum ríkisins sáu um fjármögnun tiltekinna þátta í samfélaginu en ekki bankarnir. Má þar nefna Íbúðalánasjóð, Lánasjóð íslenskra námsmanna, Lánasjóð landbúnaðarins, Fiskveiðisjóð, Iðnlánasjóð, Útflutningssjóð og Iðnþróunarsjóð. Fjórir þeir síðastnefndu voru að lokum sameinaðir árið 1998 í nýjum banka sem fékk nafnið Fjárfestingarbanki atvinnulífsins (FBA).

Ekki var því hefð fyrir því á Íslandi að bankar lánuðu einstaklingum til íbúðakaupa. Því hlutverki hafði Íbúðalánasjóður gegnt og forveri hans, Húsnæðisstofnun, auk enn eldri sjóða. Ennfremur höfðu lífeyrissjóðir verið í þessu hlutverki. Betur er fjallað um sögu íbúðalána í 1. viðauka, Íslenska húsnæðislánakerfið til ársins 1999.

Bankar höfðu þó fjármagnað íbúðakaup að einhverju marki á þann hátt að veita lán á öðrum eða aftari veðrétti, fyrir aftan Íbúðalánasjóð og lífeyrissjóði. Þetta voru lán á háum vöxtum (sjá til dæmis í síðastu rammagrein 9.17) sem lántakendur létu mæta afgangi og tóku því ekki nema önnur hagstæðari lán væru fullnýtt.

9.9.1.2 Fyrstu íbúðalán bankanna

Um og fyrir áramótin 2003/2004 komu fyrstu skýru merkin um að bankarnir hefðu áhuga á að lána í meira mæli en áður til húsnæðiskaupa almennings.

Í fréttabréfi136 Sparisjóðs Hafnarfjarðar í desember 2003 voru fasteignalán auglýst með allt að 80% veðhlutfalli. Vaxtakjörin á lánunum voru ekki tilgreind en sagt var að þau réðust fyrst og fremst af veðsetningarhlutfalli en lánstími væri 30 ár. Hægt væri að velja verðtryggt eða óverðtryggt lán. Ekki væri nauðsynlegt að kaupa íbúð til að fá lánin en bent á að þau væru hentug til að minnka greiðslubyrði af öðrum lánum með því að sameina mörg lán í eitt.

Á forsíðu Morgunblaðsins þann 30. desember 2003 var frétt um að Íslandsbanki myndi bjóða húsnæðislán í erlendri mynt eða blöndu erlendra mynta og íslenskra króna. Veðhlutfall gæti verið allt að 80%.

Strax sama dag kom tilkynning frá Landsbankanum að bankinn byði húsnæðislán í erlendri mynt.

Daginn eftir var áfram fjallað um málið í Morgunblaðinu og sögðust aðrir bankar en Íslandsbanki og Landsbankinn einnig bjóða gjaldeyrislán og hafa gert um nokkurn tíma þótt þeir auglýstu það ekki. Við þetta tækifæri var einnig talað við Hall Magnússon sem starfaði hjá Íbúðalánasjóði og félagsmálaráðuneytinu um þetta leyti og sagði hann:137

„Þetta er jákvætt og kemur okkur ekki á óvart, enda fyrirsjáanlegt að bankar myndu bregðast við tillögum félagsmálaráðherra um 90% almenn húsnæðislán á lægstu mögulegu vöxtum. Ein leið bankanna er að bjóða upp á lán í erlendum myntum sem þeir hafa þegar nokkra reynslu af í gegnum bílalán“

Hér er vísað til þess að í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar sem mynduð var vorið 2003 var ákvæði um að hækka veðhlutfall lána ÍLS upp í 90% á kjörtímabilinu. Um það má lesa í kafla 9.1. Ekkert skref hafði þó verið stigið í þessa átt þegar þarna var komið sögu.

Þessi gjaldeyrislán bankanna náðu ekki flugi sem heitið getur. Fáir tóku þessi lán. Nú er það að mestu gleymt að þau hafi verið í boði á þessum tíma, ekki síst vegna þess að síðar, eða árið 2007, reis í landinu miklu hærri bylgja gjaldeyrislána sem allir muna eftir. Þá var almennur áhugi, ef ekki hreinlega krafa landsmanna að fá að taka slík lán. Gengislán voru þá veitt í þúsundatali.

Bankarnir reyndu að þróa íbúðalán til almennings eitthvað frekar á fyrri hluta ársins 2004. Sem dæmi má nefna lán sem Landsbankinn tilkynnti um þann 3. maí 2004. Helsta nýjungin þar var að hægt var að fresta því að hefja afborganir í sjö ár og fresta vaxtagreiðslum í tvö ár. Greiðslubyrði lántakans gat því verið engin í allt að tvö ár. Íslandsbanki kynnti svipuð lán þann 18. maí 2004 og auglýsti töluvert.

Á svipuðum tíma beindu Samtök banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) spjótum sínum að Íbúðalánasjóði. Það hefðu samtökin varla gert nema vegna þess að bankar höfðu áhuga á þeim markaði sem Íbúðalánasjóður starfaði á. Í næstu rammagrein má sjá frétt um dæmigerð viðbrögð SBV á þessum tíma og má þar greina tóninn. Enn skýrari vísbending um áhuga bankanna á þessum markaði var að á sama tíma amaðist SBV einnig við íbúðalánum annarra rótgróinna lánveitenda, þ.e. lífeyrissjóðanna, og beindi athugasemdum sínum m.a. til ráðherra og þingmanna.

Af þessu má sjá að innkoma KB banka á íbúðaveðlánamarkaðinn 23. ágúst 2004 átti nokkurn aðdraganda. Bankarnir höfðu stigið sín fyrstu skref í að þróa og auglýsa íbúðaveðlán til almennings. Samtök þeirra höfðu einnig amast við öðrum sem voru á þessum markaði sem gaf til kynna að þeir sjálfir hefðu áhuga á honum. Ekki er því hægt að segja að innkoma KB banka í ágúst 2004 hafi dottið algjörlega óvænt af himnum ofan.

9.9.1.3 Hvers vegna bauð KB banki íbúðaveðlán?

Rannsóknarnefndin hefur eftir bestu getu reynt að skoða hverjar voru helstu ástæður þess að KB banki hóf innreið sína á íbúðaveðlánamarkaðinn með þeim krafti sem raun bar vitni hinn 23. ágúst 2004. Ýmsar ástæður komu fram í viðtölum og skýrslutökum og verða hér raktar þær sem taldar eru hafa ráðið mestu um þessa ákvörðun.

• Við samruna Búnaðarbankans og Kaupþings sáu stjórnendur í hinum sameinaða banka að útlán Búnaðarbankans til einstaklinga voru að miklum hluta án veða. Einkum var um að ræða neyslulán, yfirdráttarlán og lán með persónulegum ábyrgðum. Bankinn vildi breyta þessu.
• Þegar bankinn leitaði eftir samvinnu eða viðskiptum við erlenda banka var ekki traustvekjandi að sýna lánabók þar sem lítið var um veð fyrir útlánum og veð á fyrsta veðrétti í íbúðarhúsnæði voru vart sjáanleg. Veð í íbúðarhúsnæði eru alla jafna talin ein tryggustu veðin og hjá flestum vestrænum viðskiptabönkum standa þau að baki hluta lánasafnsins. Bankinn vildi því líkjast erlendum bönkum að þessu leyti.
• Bankinn taldi sig geta hagnast á lánveitingunum með því að gefa út sértryggð skuldabréf (e. covered bonds) (sjá rammagrein 9.22) á hagstæðum kjörum til að fjármagna lánin.
• Með lánunum vildi bankinn stækka hlutdeild sína á einstaklingsmarkaði en þar var hann ekki stærstur á landinu þótt hann væri stærsti íslenski bankinn. Einungis þeir sem komu með viðskipti sín til bankans gátu tekið hjá honum íbúðalán. Og þar urðu þeir að vera með sín viðskipti á meðan lánið var óuppgreitt, í flestum tilfellum í 40 ár. KB banki taldi að minni lánastofnanir gætu ekki boðið sambærileg lán. Viðskiptavinum KB banka myndi því fjölga.
• KB banki vildi minnka hlutdeild ÍLS á markaði. Eins og áður sagði amaðist SBV við íbúðalánum ÍLS sem og sjóðfélagalánum lífeyrissjóðanna m.a. með skriflegum kvörtunum eða erindum til opinberra aðila. Það hljóta að hafa verið bankarnir sem mörkuðu þá stefnu innan SBV að gagnrýna lán ÍLS og lífeyrissjóðanna. Þar sem KB banki var stærstur og áhrifamestur innan SBV er ekki hægt að álykta annað en KB banki hafi haft horn í síðu ÍLS. Það er því ólíklegt að bankinn hafi harmað það að framganga hans í ágúst 2004 veikti ÍLS. Og hvort sem það var einungis kaldhæðni örlaganna eða hafði beinlínis áhrif á ákvörðun KB banka þá lá ÍLS sérlega vel við höggi á þessum tíma.
• Um svipað leyti og bankinn ákvað að bjóða íbúðaveðlán voru innleiddar nýjar reglur um eiginfjárkröfur banka, svokallaðar BASEL II reglur. Þessi breyting var í þá átt að hagstæðara varð fyrir banka að veita íbúðaveðlán en áður.

Ein af stóru spurningunum í þessu sambandi er hvort áform stjórnvalda um hækkað veðhlutfall íbúðalána í 90% hafi haft áhrif á ákvörðun KB banka að koma inn á markaðinn. Því er til að svara að hið aukna veðhlutfall breytti litlu um hlutdeild banka á íbúðalánamarkaði á meðan hámarkslán ÍLS var lágt. Þá var það hámarkslánið fyrst og fremst sem takmarkaði markaðshlutdeild Íbúðalánasjóðs á markaðnum. En aukið veðhlutfall var hluti af stærri mynd. Augljóst var öllum að yfirvöld ætluðu Íbúðalánasjóði stærri hlut á markaðnum en áður. Yfirvöld höfðu áform um að hækka hámarkslánsupphæðina mikið. Það hefði minnkað hlut bankanna verulega á íbúðalánamarkaðnum. Við hærra hámarkslán skipti það mun meira máli varðandi magn útlána hvort veðhlutfallið var 65% eða 90%. Ríkið var því að fara í þveröfuga átt á íbúðalánamarkaði samanborið við þá stefnu sem hafði verið mörkuð að ríkið hætti bankarekstri, drægi sig af bankamarkaði og einkavæddi bankana. Því er líklegt að bönkunum hafi fundist það vera hálfgerð „svik“ stjórnvalda við fyrri stefnu. Sigurjón Þ. Árnason lýsti þessu svo í skýrslutöku:138

[...] Íbúðalánasjóður hann fer að ryðja sér til rúms, [...] þeir voru með tiltölulega lág íbúðalán, sem sagt heildarfjárhæðin var takmörkuð og þeir voru með eitthvað ákveðið prósentuhlutfall en fjárhæðatakmörkun var jafnvel enn meira takmarkandi. [...] það lá auðvitað í loftinu að þeir [ríkið]voru að fara að hætta í þessum bransa [...] en síðan er þessu algjörlega breytt. Þeir fara að sækja fram af gríðarlegum krafti, hækka lánin upp í 90% og hærra lán absalút [...]

Það er líklegt að áform um meiri umsvif Íbúðalánasjóðs, 90% veðhlutfall og ekki síður hækkað hámarkslán, hafi hleypt illu blóði í einhverja banka og orðið til þess að KB banki kom fyrr inn á þennan markað en ella hefði orðið.

Til skýringar á því af hverju aukið lánshlutfall hefði litlu breytt eitt og sér skal bent á að á stærsta fasteignamarkaði landsins, höfuðborgarsvæðinu, var það fyrst og fremst hámarksupphæð láns sem takmarkaði hversu hátt lán íbúðarkaupandi gat fengið frá Íbúðalánasjóði, ekki veðhlutfallið. Einungis með kaupum á ódýrri eign gat aukið veðhlutfall hækkað lánið frá ÍLS. Fyrir ódýrari eignum voru hins vegar þegar veitt 90% lán að töluverðum hluta um þær mundir sem stjórnvöld tilkynntu um 90% áform sín. Um þriðjungur lána ÍLS voru 90% lán af félagslegum ástæðum og hafa þau án efa verið í meira mæli veitt til kaupa á ódýrum eignum en dýrum.

9.9.2 Viðbrögð banka og sparisjóða við íbúðaveðlánum KB banka

Hinir bankarnir og sparisjóðir brugðust flestir skjótt við íbúðaveðlánum KB banka. Næstu tvo daga á eftir tilkynntu Landsbankinn, Íslandsbanki og Spron að þeir byðu sambærileg kjör. Útlán þessara lánastofnana á þessum kjörum voru að sjálfsögðu ekki eins vel undirbúin og hjá KB banka. Minni sparisjóðir voru í erfiðri stöðu að bjóða hið sama. Það var erfiðara fyrir þá að fjármagna íbúðaveðlán sem þessi með skömmum fyrirvara. Þeir litu því öðrum þræði á útspil KB banka sem árás á sig.

Starfsmaður Sparisjóðs Hafnarfjarðar sagði frá því139 að hann hefði verið staddur í fríi erlendis hinn 23. ágúst þegar KB banki hóf að veita íbúðaveðlán. Hann hafi fengið sms frá einum starfsmanna sparisjóðsins þess efnis að sparisjóðirnir væru dauðir. Þá hafi hann hringt til Íslands og þar hafi verið mikið uppnám út af þessu.

Bankastjóri Landsbankans á þessum tíma sagði við skýrslutöku fyrir nefndinni140 að kostirnir sem Landsbankinn hefði staðið frammi fyrir hefðu í grófum dráttum verið þeir að bjóða þessi lán líka eða einfaldlega taka um það ákvörðun að breyta bankanum stórkostlega. Þ.e.a.s. hverfa frá einstaklingsþjónustu, sem sjálfkrafa hefði orðið minni með stórfelldum flótta viðskiptavina, yfir í að sinna fyrirtækjum fyrst og fremst. Útibúum bankans hefði þá verið lokað fyrir utan kannski eitt útibú í hverjum landsfjórðungi og einu til tveimur á höfuðborgarsvæðinu. Bankinn hafi ekki verið tilbúinn til að gera þetta. Hann hafi viljað vera áfram í einstaklingsþjónustu.

Það er því ekki rétt nema að hluta að bankarnir hafi farið í samkeppni við Íbúðalánasjóð. Það var fyrst og fremst KB banki sem fór í samkeppni við aðra banka og sparisjóði sem og ÍLS með því að bjóða hagstæð íbúðaveðlán. Hinir bankarnir töldu sig síðan tilneydda að fylgja í kjölfarið vegna samkeppni við KB banka. Hliðarverkunin var sú að þá voru þeir einnig komnir í samkeppni við alla aðra svo sem ÍLS. Svarið við spurningunni „hver vildi drepa hvern?“ var því fyrst og fremst það að KB banki vildi auka markaðshlutdeild sína á meðan hinir, þar á meðal ÍLS, vildu halda sínum hlut. Í því sambandi má t.d. nefna að Íbúðalánasjóður hélt sínu striki í útgáfum íbúðabréfa þrátt fyrir gjörbreyttar aðstæður og miklar uppgreiðslur. Um það er fjallað í kafla 9.10.

Eftir stendur sú spurning hvort það hafi verið skynsamlegt af hinum bönkunum að bjóða sambærileg kjör án undirbúnings. Enn fremur hvað hefði raunverulega gerst ef aðrir bankar og sparisjóðir hefðu ekki boðið sambærileg lán og KB banki. Hefði raunin orðið eins alvarleg og þáverandi bankastjóri Landsbankans taldi?

9.9.3 Viðbrögð Íbúðalánasjóðs við innkomu bankanna

Hvað átti ÍLS að gera við þessar aðstæður þegar stærstu lánastofnanir landsins voru farnar að bjóða íbúðaveðlán á betri kjörum en sjóðurinn?

Hér er nauðsynlegt að staldra við og velta fyrst fyrir sér hver tilgangurinn var með stofnun Íbúðalánasjóðs og forvera hans. Hann var sá að gera fólki kleift að eignast sitt eigið húsnæði á sem hagkvæmastan hátt. Ef einhverjir aðrir, svo sem bankar, voru tilbúnir að ganga inn í þetta hlutverk og bjóða jafnvel enn betri kjör en ríkistryggð kjör ÍLS stríddi það ekki gegn grunnmarkmiðinu. Það dró ekki úr kostum fólks á að eignast íbúð. Þvert á móti var það til þess fallið að styðja við það grunnmarkmið að fólk gæti eignast húsnæði á góðum kjörum. Það hlaut auk þess að vera jákvætt að það drægi úr ábyrgðum ríkisins ef ekki var þörf á þeim.

Út frá þessum grunnástæðum fyrir tilvist ÍLS var ástæðulaust fyrir sjóðinn að svara samkeppninni frá KB banka og síðar hinum bönkunum og reyna þannig að halda sínum hlut á markaðnum. Sjóðurinn átti að einbeita sér að sjálfum sér og meta hvað væri skynsamlegast fyrir hann að gera í stöðunni jafnvel þótt það þýddi minnkandi markaðshlutdeild. Hann átti að meta hvernig hann gæti komið sem best út úr þessum aðstæðum; hvernig hann gæti lágmarkað tap ef það var fyrirsjáanlegt. Einnig að huga að þeim hluta markaðarins sem bankarnir sinntu ekki, þ.e. hópum með litla greiðslugetu vegna félagslegra aðstæðna og svæðum sem bankarnir vildu ekki lána til. Eins og kom fram hér að framan lánuðu þeir þó víðast hvar um land þó að veðhlutfall hafi stundum verið lægra.

Þessi nálgun hefði að vísu þýtt nokkurn sársauka fyrir Íbúðalánasjóð því að hann hefði þá þurft að skreppa saman sem stofnun með minnkandi viðskiptum. Hann hefði þurft að fækka starfsfólki, minnka húsnæði og fleira í þeim dúr. Sjóðurinn gat síðan verið til taks ef bankarnir hættu af einhverjum ástæðum að lána til almennings. Þá gat hann farið aftur í svipað hlutverk með tilheyrandi aukningu umfangs og umsvifa.

Um innkomu bankanna á markaðinn sagði Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn í heimsóknarskýrslu141 í október 2005:

It is important that policymakers recognize the positive aspects of a reduced role for the Housing Financing Fund in the mortgage market and focus future reforms to the HFF on enhancing its ability to fulfill social objectives rather than increasing its ability to compete with banks.

Þýtt á íslensku hljóðar þetta svo: Mikilvægt er að stjórnvöld geri sér grein fyrir jákvæðum hliðum þess að hlutverk ÍLS á húsnæðislánamarkaði hafi minnkað og við breytingar á sjóðnum verði lögð áhersla á að efla getu hans til að ná félagslegum markmiðum fremur en getu hans til að keppa við bankana.

Eina sjáanlega atriðið sem Íbúðalánasjóður gat reynt að nota sem rök fyrir því að það væri neikvætt að aðrir byðu hagstæð húsnæðislán var að með því myndi jöfnun byrðanna minnka. Þá er átt við að með því að vera einn á markaði gæti sjóðurinn jafnað á alla lántakendur kostnaðinum sem hlytist af þjóðfélagshópum sem væru miður líklegir til að standa í skilum. Hinn stóri meirihluti greiddi því að einhverju leyti kostnaðinn sem væri óhjákvæmilegur vegna minnihlutans sem stæði höllum fæti. Ef sjóðurinn ætti að draga sig í hlé og missa góða viðskiptavini sem stæðu alltaf í skilum væri viðbúið að auka þyrfti álag á vexti hans. Sjóðurinn þyrfti að fá meira í sinn hlut til að standa straum af útlánatapi og greiðsluerfiðleikaúrræðum. Þó ber þess að geta að sveitarfélög ábyrgðust lán til einstaklinga sem voru umfram 65% eða 70% veðhlutfall. Um einn þriðji hluti lántakenda fékk allt að 90% lán á félagslegum forsendum eins og áður var nefnt.

En þessi rök eru vafasöm. Það getur ekki verið markmið að loka alla landsmenn inni í viðskiptum við ríkisstofnun og meina þeim að eiga frjáls viðskipti á markaði vegna þess eins að með því móti sé hægt að jafna byrðar. Í því fælist í raun bann við frjálsum viðskiptum á þessu sviði. Ef þessi rök eru góð og gild er allt eins hægt að rökstyðja ríkisstofnun um hvaða viðskipti sem er og banna öllum öðrum að stunda þau. Ef þjóðin og samfélagið vill deila byrðum á þann hátt að hinir efnameiri niðurgreiði fyrir þá efnaminni hefur verið nokkur sátt um það á Íslandi að það sé gert í gegnum skattakerfið og velferðarkerfið en ekki innan einstakra stofnana sem landsmenn séu neyddir til að eiga viðskipti við.

Ef sjóðurinn hefði ekki farið í eins stór skuldabréfaskipti og hann gerði nokkrum mánuðum áður hefði verið auðvelt fyrir hann að halda sér til hlés og draga út (kalla inn) húsbréf á móti uppgreiðslum sem flæddu inn. Lántakar hjá sjóðnum tóku lán hjá bönkunum og greiddu upp lán sín hjá ÍLS. Þannig lækkuðu þeir vaxtagreiðslur sínar því bankarnir buðu lægri vexti en þá 5,1% verðtryggðu vexti sem verið höfðu á lánum Íbúðalánasjóðs frá stofnun hans 1999. Þess vegna byrjaði hrina uppgreiðslna hjá sjóðnum þegar KB banki kom inn á markaðinn.

En þar sem skiptin voru stór og gerð á forsendum sem stóðust ekki gat Íbúðalánasjóður ekki dregið út húsbréf á móti uppgreiðslum nema í takmörkuðum mæli. Það var þó eitt og annað sem hann gat gert við þær aðstæður sem hann var búinn að koma sér í.

9.9.3.1 Hvað átti Íbúðalánasjóður að gera?

Fyrst má nefna hvað sjóðurinn átti að gera nokkrum mánuðum áður en uppgreiðslurnar byrjuðu. Þrátt fyrir að hafa skipt út allt of miklum hluta húsbréfanna gat sjóðurinn stundað áhættustýringu sem um munaði. Íbúðalánasjóður gat og átti að vera búinn undir uppgreiðslur. Honum átti að vera það ljóst að mun meiri hvati var til uppgreiðslna þegar vextir voru lágir. Sérstaklega ef ávöxtunarkrafa á bréfum sjóðsins fór undir nafnvexti húsbréfanna, en þeir voru 4,75%. Þá varð það freistandi fyrir lántakendur sjóðsins að „endurfjármagna“ lán sín með því að greiða þau upp og fá ný í staðinn á lægri vöxtum jafnvel þótt það þýddi að skipta yrði um húsnæði. Áhættustýringuna átti að framkvæma á þann hátt að stytta meðaltíma skulda jafnt og þétt eftir því sem vextir lækkuðu og hætta á uppgreiðslum jókst. Þar sem vextir voru fremur lágir þegar skiptiútboðið fór fram eða um 4,0% (mun lægri en nafnvextir bréfanna) átti fyrsta skref í áhættustýringu hjá sjóðnum að vera það að skipta húsbréfunum út fyrir styttri flokka íbúðabréfa og stytta þannig meðaltíma í nýju kerfi strax í skiptunum. Það var ekki gert heldur var meðaltíminn lengdur. Líklega hefði sjóðurinn átt að bíða með að búa til 40 ára flokk íbúðabréfa og gera styttri flokkana stærri sem því nam en það var einmitt keppikefli að gera hvern flokk stóran.

Þrátt fyrir að meðaltíminn hafi verið lengdur í skiptunum, að því er virðist til að þóknast fjárfestum, þýddi það ekki að sjóðurinn ætti að sitja auðum höndum hvað þetta varðaði eftir skiptin. Hann gat og átti að stunda áhættustýringu. Á þessum tíma átti stýringin að vera á þann hátt að leitast við að stytta meðaltíma skuldanna t.d. með því að bjóða skipti úr lengri íbúðabréfum í styttri íbúðabréf. Þegar KB banki hóf að veita íbúðalán 23. ágúst 2004 breyttist eðli útlána sjóðsins á einni nóttu. Við þann atburð styttist virkur meðaltími útlána sjóðsins mikið þar sem líkur jukust á að lántakendur greiddu upp skuldir sínar. Þá varð rétt áhættustýring margfalt mikilvægari en vikurnar á undan.

Sjóðurinn gat brugðist við með því að stytta skuldir sínar eftir mætti strax eftir 23. ágúst 2004. Það hefði minnkað tjón hans af uppgreiðslum á næstu mánuðum og misserum.

Sjóðurinn gat hætt að gefa út skuldabréf. Hann gat með öðrum orðum hætt að sækja sér fé af markaði enda jók það vanda sjóðsins að fá enn meira fé inn í hann sem safnaðist þar fyrir og ekki var hægt að lána út aftur.

Sjóðurinn gat leitast við að greiða upp lán sem hann skuldaði beint ákveðnum aðilum, fyrst og fremst ríkissjóði. Ef hann hafði ekki fyrirfram heimild til að greiða lánin upp gat hann óskað eftir heimild til að gera það.

Sjóðurinn gat dregið út úr eftirstandandi húsbréfum í þeim takmarkaða mæli sem unnt var.

Þessi fjögur atriði lágu beint við.

Sjóðurinn gat enn fremur óskað eftir hjálp Seðlabanka Íslands eða ríkisstjórnarinnar, þ.e. óskað eftir því við SÍ að hann geymdi uppgreiðslufé fyrir sjóðinn á ásættanlegum kjörum eða óskað eftir því að ríkissjóður tæki við fénu og léti skuldabréf á móti. Ríkissjóður hefði hugsanlega getað notað féð til að greiða niður erlendar skuldir en það er óvíst. Kaup á erlendum gjaldeyri til þess hefði dempað gengi íslensku krónunnar sem var of hátt um þær mundir.

Sjóðurinn gat keypt eigin bréf og minnkað þannig efnahagsreikning sinn. Þá hefði sjóðurinn með öðrum orðum núllað út eignir og skuldir. Skynsamlegast hefði þá verið að kaupa lengstu bréfin til að stytta meðaltíma skulda. Einnig kom til greina að kaupa önnur verðtryggð ríkisskuldabréf.

Sjóðurinn gat haldið áfram að lána út. Í 3. mgr. 21. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, stóð á þessum tíma eftirfarandi:

Stjórn Íbúðalánasjóðs ákvarðar vexti ÍLS-veðbréfa með hliðsjón af fjármögnunar-kostnaði í reglulegum útboðum íbúðabréfa og fjármagnskostnaði vegna uppgreiddra lána skv. 23. gr. að viðbættu vaxtaálagi skv. 28. gr.

Í 23. gr. er talað um ÍLS-veðbréf og því verður að skilja lögin þannig að sá fjármagnskostnaður sem á að vera til hliðsjónar sé einungis fjármagnskostnaður uppgreiddra ÍLS-veðbréfa. Uppgreiðslur þeirra voru mjög litlar á þessum tíma enda ekki búið að gefa út slík veðbréf nema í nokkra mánuði. Vaxtakjörin sem sjóðurinn átti að bjóða voru því fyrst og fremst þau sem voru á markaði en ávöxtunarkrafa íbúðabréfa var um 3,7% um þetta leyti. Íbúðalánasjóður hefði ekki þurft að gefa út nema mjög lítið í einu til að fá fram hvaða kjör voru á markaðnum og ekkert bannaði honum að láta langan tíma líða þar á milli. Með 0,6% álagi átti sjóðurinn að bjóða útlán á um 4,3% vöxtum með verðtryggingu. Það hefði verið svipað og bankarnir buðu og því hefði sjóðurinn lánað töluvert út áfram þrátt fyrir tilkomu íbúðalána bankanna. Bankalánin höfðu þó ekkert hámark og voru skrefi framar að því leyti. Síðan hefði það einfaldlega ráðist hversu mikið hefði verið veitt af lánum á þessum kjörum.

9.9.3.2 Hvað gerði Íbúðalánasjóður?

Snúum okkur þá að því hvað Íbúðalánasjóður gerði. Skemmst er frá því að segja að hann hélt sig ekki til hlés á markaði eftir að bankarnir komu inn.

Engin merki eru um að almenn áhættustýring sjóðsins hafi batnað eftir að uppgreiðslur hófust, um það er betur fjallað í kafla 11. Hins vegar reyndi sjóðurinn að stytta meðaltíma skulda með því að koma á fót nýjum stuttum 10 ára skuldabréfaflokki HFF150914 og bjóða skipti úr hinum þremur íbúðabréfaflokkunum í þennan nýja flokk. Það var skynsamlegt en þó gert heldur seint, fyrsta útboðið var ekki haldið fyrr en 16. nóvember, næstum þremur mánuðum eftir 23. ágúst og skiptin fóru ekki fram fyrr en í desember. Skipt var samtals fyrir 5,1 milljarð króna.

ÍLS hætti ekki að gefa út skuldabréf þrátt fyrir uppgreiðslurnar og vekur það hvað mesta furðu af öllum ákvörðunum sjóðsins eftir að uppgreiðslur hófust. Um þetta er fjallað í næsta kafla 9.10 en sjóðurinn sótti sér 69 milljarða króna af markaði á þeim tíma sem uppgreiðslur voru meiri en útlán. Það tímabil var frá september 2004 til apríl 2006.

ÍLS greiddi upp þær skuldir sem hann gat, m.a. skuld við ríkissjóð. Framkvæmdastjóri sjóðsins sagði142 að hann hefði staðið í miklu stappi við fjármálaráðuneytið að fá heimild til að greiða skuldina. Rannsóknarnefndin hefur einnig undir höndum bréfaskipti sem sýna það svart á hvítu. Það bendir ekki til góðra samskipta fjármálaráðuneytis og Íbúðalánasjóðs né mikils áhuga fjármálaráðuneytisins á því að hjálpa sjóðnum í nauð en togstreita var á milli þessara aðila um málefni ÍLS eins og má lesa um í kafla 9.3.

ÍLS dró út húsbréf á móti uppgreiðslum í þeim mæli sem hann mátti og var það miklu minna en hann gerði ráð fyrir þegar farið var í skiptin eins og lýst er í kafla 9.7.

ÍLS óskaði eftir aðstoð Seðlabanka Íslands (SÍ) varðandi uppgreiðslurnar, þ.e. að geta lagt uppgreiðslufé inn í bankann á ásættanlegum kjörum. Seðlabankinn virðist hafa verið frekar áhugalaus um vanda sjóðsins þrátt fyrir að vandinn hafi verið til þess fallinn að auka óstöðugleika í efnahagslífinu. Seðlabankinn hefur hagstjórnarhlutverk og á að stuðla að stöðugleika. Það eina sem bankinn virðist hafa gert í málinu var að bjóða sjóðnum þau kjör sem hann hafði alltaf haft hjá Seðlabankanum.

Ekkert hefur komið fram sem beinlínis bendir til að Íbúðalánasjóður hafi beðið ríkisstjórnina um aðstoð en fjármálaráðuneytið var sá aðili sem komið hefði fram fyrir hönd ríkisstjórnarinnar í slíku máli. Má ímynda sér að það hefðu verið þung spor fyrir Íbúðalánasjóð að leita á náðir fjármálaráðuneytisins vegna vandræða sem komu m.a. til af því að ÍLS hunsaði ráðleggingar þess ráðuneytis þegar fjármögnun Íbúðalánasjóðs var breytt.

Íbúðalánasjóður keypti hvorki eigin bréf né önnur verðtryggð ríkisskuldabréf með uppgreiðslufénu. Forsvarsmenn ÍLS vildu forðast að minnka skuldabréfaflokkana með kaupum á eigin bréfum því það stríddi gegn markmiðinu um að gera íbúðabréf áhugaverð fyrir útlenda fjárfesta.

Íbúðalánasjóður hélt lánveitingum áfram og sótti fast að lána sem mest. Um það ber margt vitni.

• Hámarkslán voru hækkuð 6. október 2004 úr 9,2 eða 9,7 milljónum í 11,5 milljónir króna.
• Þann 2. nóvember 2004 var lögð fram tillaga sviðsstjóra þróunar og almannatengslasviðs í stjórn Íbúðalánasjóðs um markaðsherferð ÍLS. Lýstu stjórnarmenn ánægju með slíka herferð.
• Markaðs- og kynningarkostnaður sjóðsins hefur aldrei verið hærri en árin 2004 og 2005 en þá var þessi kostnaður 67 og 76 milljónir (á verðlagi 2011), sjá nánar 5. viðauka.
• Veðhlutfall lána ÍLS var hækkað í 90% hinn 3. desember 2004. Um það má betur lesa í kafla 9.11. Um leið voru hámarkslán hækkuð úr 11,5 milljónum í 14,9.
• Farið var í samstarf við sparisjóðina um lánveitingar, þá gat ÍLS lánað til þeirra sem leituðu til sparisjóðanna eftir láni.
• Slakað var á greiðslumati sjóðsins, sjá nánar kafla 12, um útlánaáhættu.

Íbúðalánasjóður reyndi því að halda sínum hlut í stað þess að draga sig í hlé á markaðnum. Reyndar er margt sem bendir til að viðbrögðum sjóðsins megi lýsa á þann hátt að hann hafi reynt að halda andlitinu með öllum ráðum, viljað halda sínu striki og sýna bönkunum að þeir gætu ekki haft áhrif á sjóðinn.

Bankarnir höfðu sent sjóðnum tóninn í gegnum Samtök banka og verðbréfafyrirtækja. Innan sjóðsins óx því þykkjan gagnvart bönkunum, enginn vinskapur var þar á milli, öðru nær. Þessi gagnkvæma óvild óx auðvitað um allan helming milli KB banka og ÍLS eftir að sá fyrrnefndi kom á markaðinn 23. ágúst 2004.

Svo virðist sem einhverjir fundir hafi farið fram milli KB banka og ÍLS í kjölfar innkomu bankans á íbúðalánamarkað. Þar hafi verið reynt að koma samskiptunum úr því slæma andrúmslofti sem þau voru í. Jafnframt voru einhver samskipti milli bankans og félagsmálaráðuneytisins. Meira er hins vegar varla hægt að segja því mjög erfitt hefur reynst að fá mynd af því sem þarna fór fram, frásagnir misvísandi og viðmælendur tregir til að segja frá. Þó virðist sem þessar umleitanir hafi algjörlega mistekist og fundir jafnvel endað án kurteislegs handabands.

Mál þróuðust síðan á þann veg að ÍLS fór í samstarf við sparisjóði varðandi veitingu svokallaðra hattalána og skömmu síðar í samstarf sem fólst í lánum til sparisjóða og Landsbankans og einnig að litlu leyti til Íslandsbanka. Má segja að með þessu samstarfi hafi verið dregin lína með skarpari hætti milli KB banka annars vegar og allra hinna hins vegar.

9.9.4 Var innkoma KB banka óvænt?

Þeir sem fóru illa út úr því að KB banki hóf að veita íbúðaveðlán hafa lagt áherslu á að það hafi verið algjörlega óvænt og enginn hafi getað gert ráð fyrir að til þess kæmi. Er það rétt? Hér að framan var rakið hvernig fyrstu merki þess að bankarnir vildu koma inn á íbúðaveðlánamarkaðinn höfðu þegar komið fram. Innkoma KB banka í ágúst 2004 átti sér því ákveðinn aðdraganda þó að margir virðist gleyma því. Þess utan má spyrja hvort ábendingar hafi komið fram áður en KB banki kom inn á markaðinn um að einmitt þetta myndi líklega gerast, þ.e. að bankarnir myndu fyrr eða síðar sækja inn á þennan markað. Svarið við þeirri spurningu er „Já“ en deila má um hversu hátt það var kallað á torgum. Hér í framhaldinu eru nokkur atriði nefnd í þessu sambandi.

Þegar hefur verið minnst á ummæli Halls Magnússonar á gamlársdag 2003 þar sem hann sagði að fyrirsjáanlegt hefði verið að bankar myndu bregðast við tillögum um 90% lán. Af því má skilja að starfsmenn ÍLS hafi einmitt gert ráð fyrir að bankar myndu í auknum mæli sækja inn á þennan markað.

Í minnisblaði frá félagsmálaráðuneytinu þann 6. febrúar 2004143 til fjármálaráðuneytisins skýrði ráðuneytið af hverju það teldi það vandkvæðum bundið að lántakendur greiddu uppgreiðslugjald ef þeir greiddu upp lán sín fyrr en áætlað var. Ef það var gert þegar vextir voru lægri en þegar lánið var tekið skapaði það sjóðnum kostnað. Ein af útskýringunum var þessi:

Ef uppgreiðslukostnaður væri felldur að öllu leyti á viðkomandi lántaka myndi það torvelda skuldurum mjög að yfirgefa kerfið. Það stríðir beint gegn markmiðum um að skapa kerfinu hóflegt umfang og torvelda ekki lánastarfsemi innlendra og erlendra banka á húsnæðismarkaði.

Ekki er hægt að skilja þetta öðruvísi en svo að félagsmálaráðuneytið hafi viljað að lántakar gætu yfirgefið ÍLS ef bankar byðu hagstæð lán. Í öllu falli er hér gert ráð fyrir að bankar leiki sjálfstætt hlutverk á húsnæðismarkaði en láni ekki einungis til viðbótar við lán ÍLS.

Þrjár skýrslur voru gerðar um áhrif þess að hækka veðhlutfall lána ÍLS upp í 90% á kjörtímabilinu 2003–2007. Ein þessara skýrslna var gerð af fjármálaráðuneytinu og hét „Efnahagsleg áhrif tillagna um hækkun íbúðalána“ dagsett 2. apríl 2004.144 Skýrslan var ekki gerð opinber almenningi en í henni stendur m.a. á bls. 4:

Í fjórða lagi fela tillögurnar í sér svo mikla uppstokkun á húsnæðislánakerfinu að það hlýtur að kalla á einhver viðbrögð á þessum markaði, jafnt frá lífeyrissjóðum sem bönkum og öðrum fjármálastofnunum. Þetta hefur reyndar þegar komið fram eins og sést best af því að nú bjóða bankar íbúðalán til langs tíma í beinni samkeppni við Íbúðalánasjóð (ÍLS) og lífeyrissjóði.

Fjármálaráðuneytið gerði því með öðrum orðum ráð fyrir því að bankar myndu bregðast við því að veitt yrðu 90% lán.

Í umsögn Seðlabanka Íslands 20. apríl 2004145 um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 44/1998 er fjallað um hversu óskynsamlegt sé að lántakendur ÍLS geti greitt upp lán sín án uppgreiðslugjalds því hin nýju bréf verði ekki innkallanleg. Þá valdi uppgreiðslur tapi ef vextir eru lágir. Í framhaldi af þessu kemur eftirfarandi fram:

Ef upp kæmi sú staða að samkeppni við Íbúðalánasjóð þrýsti niður vöxtum fasteignafjármögnunar gæti sjóðurinn lent í vanda. Lántakendur hans skuldbreyttu í ódýrari lán en skildu sjóðinn eftir með óbrúað gat...

Hér er Seðlabankinn að segja að samkeppni við ÍLS sé ekki útilokuð, einhverjir aðrir gætu farið að veita íbúðaveðlán í samkeppni við sjóðinn. Þetta er mikilvægt því þetta sýnir að innan stjórnsýslunnar voru ekki allir þeirrar skoðunar að það myndi aldrei gerast. Það má síðan nefna að nákvæmlega þetta gerðist nokkrum mánuðum seinna. Samkeppni bankanna um íbúðaveðlán þrýsti niður vöxtum, lántakendur skuldbreyttu í ódýrari lán og sjóðurinn lenti í vanda, var með óbrúað gat.

Sá sem lýsti því best hvað gæti gerst í framtíðinni varðandi aukinn hlut banka á markaði íbúðaveðlána var án efa Ríkisábyrgðasjóður í bréfi til fjármálaráðuneytisins 18. júní 2004, nokkrum dögum áður en skiptin fóru fram úr húsbréfum í íbúðabréf. Í bréfinu kemur eftirfarandi fram:

Vert er að huga að því hvaða aðstæður geta valdið því að CAD-hlutfallið lækki svo mikið að grípa verði til sérstakra aðgerða. Þar vegur þyngst að forsendur um uppgreiðslur ÍLS-veðbréfa hafi verið vanmetnar. Til að mæta því verður sjóðurinn að hækka vaxtaálagið eða heimila aðeins uppgreiðslur gegn gjaldi. Hins vegar kunna að vera takmarkanir á því hvað vaxtaálagið getur hækkað án þess að raska samkeppnisstöðu gagnvart öðrum. Þannig hafa viðskiptabankarnir lýst því yfir að vaxtamöguleikar í útlánum eru og verða í tengslum við lán til íbúðakaupa. Viðskiptabankarnir ætla sér leynt og ljóst aukið vægi í þeim viðskiptum á komandi árum. Þær stofnanir gera það eingöngu með hagstæðum lánveitingum og í aukinni samkeppni við Íbúðalánasjóð. Ef vextir fara lækkandi hér á landi, sem er eitt meginmarkmið þeirra breytinga sem er verið að gera á útgáfum Íbúðalánasjóðs er ekki ósennilegt að bankar láni almenningi í framtíðinni til að greiða upp veðlán sín hjá Íbúðalánasjóði. Á þennan hátt komast bankar auðveldlega inn á fasteignamarkaðinn. Íbúðalánasjóður verður áfram með skuldbindingu sem gefin var út fyrir uppgreiddu veðláni en óvíst er á hvaða kjörum Íbúðalánasjóður getur lánað út innkomið fé eða á hvaða ávöxtunarkröfu hann getur fjárfest það fjármagn sem kemur inn vegna uppgreiðslu til að eyða hugsanlegri vaxtaáhættu. Ef Íbúðalánasjóður eykur álag á útlánsvexti vegna vaxandi uppgreiðslna kann að koma upp sú staða að samkeppnishæfi sjóðsins versni vegna aukins áhættuálags.

Þarna var beinlínis bent á að bankarnir hefðu áhuga á að koma inn á þennan markað og lýst hvernig það gæti gerst ef vextir lækkuðu.

Einnig er fróðlegt að skoða eina yfirlýsingu sem kom fram nokkrum mánuðum eftir að bankarnir voru komnir inn á markaðinn. Þann 22. desember 2004 var frétt í Morgunblaðinu þar sem rætt var við Jóhann Jóhannsson framkvæmdastjóra áhættu- og fjárstýringarsviðs. Þá voru fjórir mánuðir liðnir frá því að KB banki kom inn á markaðinn. Fyrirsögn fréttarinnar var „Engin hætta á ferðum“146. Þar fullyrðir Jóhann að uppgreiðslur undanfarinna mánaða ógni ekki sjóðnum. Niðurlag fréttarinnar er svohljóðandi:

„Ég held við getum öll verið sammála um það að innkoma bankanna á íbúðalánamarkaðinn sé jákvæð og til þess að vera. Breytingar á rekstri Íbúðalánasjóðs miðuðu einmitt að því að slíkt gerðist,“ segir Jóhann G. Jóhannsson að lokum

Ef forsvarsmenn sjóðsins sögðu sjálfir að breytingarnar hefðu beinlínis verið gerðar til að bankar kæmu inn á markaðinn og byðu íbúðaveðlán, þá er ekki hægt að halda því fram annars staðar að þessi innkoma hafi komið ÍLS á óvart. Sjóðurinn hefði því átt að undirbúa sig fyrir það sem hann bjóst við að gerðist en það gerði hann ekki.

9.9.5 Niðurstaða

Bankarnir hófu að þróa og bjóða íbúðaveðlán veturinn 2003–2004. Um áramótin buðu þeir íbúðaveðlán í erlendri mynt og um vorið 2004 buðu þeir lán þar sem íslenska krónan var í stærra hlutverki. Á sama tíma ömuðust Samtök banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) við lánum ÍLS í ræðu og riti. Þau létu sér það reyndar ekki nægja heldur ömuðust einnig við íbúðaveðlánum lífeyrissjóðanna. Það hlaut að vera vegna þess að bankar hefðu áhuga á þessum markaði. Innkoma KB banka á íbúðaveðlánamarkaðinn átti því ekki að koma fyllilega á óvart miðað við það sem á undan hafði gengið.

Þegar KB banki hóf að veita íbúðaveðlán hafði það mikil áhrif á Íbúðalánasjóð. Þar sem grunntilgangurinn með tilvist ÍLS var að tryggja að almenningur gæti fengið hagstæð lán til að eignast húsnæði þá átti hann ekki að líta lán bankanna neikvæðum augum. Lán bankanna studdu grunntilganginn. Sjóðurinn átti við þessar aðstæður að einbeita sér að því að lágmarka eigið tap og sinna félagslegu hlutverki en ekki að fara í samkeppni við bankana.

Þetta gerði Íbúðalánasjóður ekki. Þvert á móti var eins og hann neitaði að horfast í augu við breyttar aðstæður og ætlaði að halda áfram eins og ekkert hefði í skorist. Hann fór í fulla samkeppni við bankana og reyndi með ýmsum ráðum að halda hlut sínum á markaði. Auk þess að fara í samkeppnina virðist sjóðurinn einnig hafa stjórnast of mikið af því markmiði að skuldabréf hans vektu áhuga erlendra fjárfesta. Af þessum sökum gerði sjóðurinn ýmislegt sem var ekki skynsamlegt, svo sem að sækja sér áfram fé af markaði og kaupa ekki eigin bréf. Innkoma KB banka hafði einnig til að byrja með lítil áhrif á áhættustýringu sjóðsins þótt hún hefði átt að taka nýja og afgerandi stefnu sama dag og KB bauð íbúðaveðlán.

Það er líka umhugsunarvert að þegar ÍLS komst skyndilega í vandræði 23. ágúst 2004 unnu stofnanir ríkisins ekki saman að því að lágmarka skaðann. Togstreita milli félagsmálaráðuneytis og ÍLS annars vegar og fjármálaráðuneytis hins vegar skemmdi þarna fyrir. Fleiri hlutar stjórnsýslunnar komu við sögu, svo sem Seðlabankinn og jafnvel ríkisstjórnin. Burtséð frá því að vandræði Íbúðalánasjóðs hafi verið að nokkru afleiðing eigin sleifarlags og sjálfbirgingsháttar verður að gera þær kröfur til stofnana ríkisins að þegar ein þeirra lendir í vandræðum og tugir milljarða króna eru í húfi reyni aðrir hlutar stjórnsýslunnar af alefli að lágmarka skaðann.

9.10 Útgáfa íbúðabréfa þrátt fyrir miklar uppgreiðslur

Samantekt kafla 9.10

Þrátt fyrir miklar uppgreiðslur hjá Íbúðalánasjóði eftir að KB banki hóf að veita fasteignaveðlán 23. ágúst 2004 hélt sjóðurinn áfram að sækja sér fé af markaði. Uppgreiðslur voru meiri en útlán hjá sjóðnum í hverjum mánuði frá september 2004 til apríl 2006. Á því tímabili voru uppgreiðslur umfram útlán samtals 112 milljarðar og það var fé sem sjóðurinn hafði engin not fyrir. Samt sem áður sótti hann sér 69 milljarða af markaði á sama tímabili með útgáfum íbúðabréfa þannig að fé sem hann hafði ekki not fyrir var samtals um 181 milljarður á umræddu tímabili.

Engin haldbær ástæða var fyrir þessum útgáfum enda juku þær vanda sjóðsins stórlega. Margt bendir til að þær hafi verið viss sýndarmennska í samkeppninni á markaðnum. Sjóðurinn hafi viljað sýna að hann héldi sínu striki þrátt fyrir breyttar aðstæður.

Óþarfar útgáfur leiddu til þess að ríkistryggt fé var ávaxtað með lánssamningum við banka og sparisjóði sem fól í sér nokkra áhættu; það leiddi til meiri útlána banka og sparisjóða en ella, sem aftur leiddu til meiri uppgreiðslna hjá sjóðnum sem ollu honum tapi. Meiri útlán banka og sparisjóða mögnuðu þensluna í efnahagslífinu frekar en hitt og það var skaðlegt.

Áframhaldandi umfangsmiklar óþarfar útgáfur voru því mikil mistök hjá sjóðnum. Þær juku auk þess misræmi inn- og útgreiðslna sjóðsins en tekið er fram í lögum að sjóðurinn skuli halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna. Útgáfurnar voru því líklega lögbrot eða í öllu falli gegn anda laganna.

9.10.1 Uppgreiðslur haustið 2004 og áframhaldandi útgáfur

Meginstarfsemi Íbúðalánasjóðs felst í því að lána almenningi fé til að kaupa íbúðir. Í húsbréfakerfinu var féð í formi húsbréfs sem lántakinn, sá sem var að kaupa íbúð, afhenti seljandanum sem hluta af greiðslu. Eftir að lánafyrirkomulagi Íbúðalánasjóðs var breytt 1. júlí 2004 breyttist þetta og féð sem Íbúðalánasjóður lánaði var í formi peninga sem lántakinn greiddi til seljandans. Hluti af breytingunni fól í sér að ÍLS þurfti nú að sækja sér fé á markaði til að endurlána viðskiptavinum sínum. Þeir sem tóku lán hjá ÍLS gátu alltaf greitt upp lán sín við sjóðinn á undan áætlun hvenær sem var. Það breyttist 24. nóvember 2005. Eftir þann tíma gátu viðskiptavinir valið hvort ný lán þeirra væru á 4,60% vöxtum og hægt væri að greiða þau upp án kostnaðar eða á 4,35% vöxtum og þá með uppgreiðslugjaldi.

Að öllu eðlilegu eru uppgreiðslur viðskiptavina í kerfi sem þessu ekki nema brot af nýjum lánum til lántakenda. Þá þarf sjóður eins og ÍLS sífellt að ná í fjármagn af markaði til útlána í samræmi við eftirspurn viðskiptavina eftir nýjum lánum.

Strax eftir innkomu KB banka á húsnæðislánamarkaðinn í ágúst 2004 hófust hins vegar gríðarlegar uppgreiðslur lána af hálfu viðskiptavina ÍLS. Í september 2004 námu uppgreiðslur 12,2 milljörðum króna en útlán 5,8 milljörðum. Uppgreiðslur umfram útlán í þeim mánuði voru því 6,4 milljarðar. Uppgreiðslur umfram ný útlán héldu síðan áfram næstu mánuði alveg fram í apríl 2006. Á þessu tímabili, september 2004 til apríl 2006, voru uppgreiðslur viðskiptavina hærri en útlán sjóðsins sem nemur 112 milljörðum. ÍLS fékk því í fangið gríðarlegar fjárhæðir í mánuði hverjum sem sjóðurinn hafði ekki þörf fyrir og var því í vandræðum með.

Á móti uppgreiðslum gat sjóðurinn kallað inn (dregið út) húsbréf í þeim takmarkaða mæli sem lýst eru í kafla 9.7. Af uppgreiðslum frá október 2004 til ágúst 2005 að dæma voru uppgreiðslur fasteignaveðbréfa sem tengdust húsbréfum 82% allra uppgreiðslna. Aðrar Eftir innkomu KB banka á húsnæðislánamarkaðinn hófust gríðarlegar uppgreiðslur. uppgreiðslur voru á lánum sem upphaflega voru veitt af Byggingarsjóði ríkisins 14% og Byggingarsjóði verkamanna 4%. Pappírshúsbréf voru 22% allra húsbréfa við skiptin en 19% uppgreiddra húsbréfa voru í þessum flokkum. Hægt var að draga út að fullu á móti uppgreiðslum pappírshúsbréfa. Rafvædd húsbréf voru 78% allra húsbréfa en uppgreidd húsbréf 81% í þeim flokkum. Ekki var hægt að draga út nema um 11,5% á móti uppgreiðslum á rafvæddu bréfunum. Út frá þessu má reikna að alla jafna gat sjóðurinn kallað inn húsbréf á móti um 23% uppgreiðslnanna.

Innkallanir hófust ekki fyrr en í desember 2004 en þá hafði safnast upp töluverð upphæð sem mátti kalla inn. Á mynd 9.8 má sjá innkallanir húsbréfa auk uppgreiðslna umfram útlán.

Þrátt fyrir að fá í fangið yfir hundrað milljarða á þessu tímabili hélt sjóðurinn samt sem áður áfram að sækja sér fé af markaði með útboðum íbúðabréfa. Sjóðurinn gaf jafnvel út íbúðabréf umfram áætlanir. Sem dæmi efndi sjóðurinn til útboðs hinn 19. nóvember 2004 með tilkynningu til Kauphallar Íslands þar sem fram kom að sjóðurinn hygðist taka tilboðum fyrir allt að þrjá milljarða króna.147 Í tilkynningu um niðurstöðu útboðsins til Kauphallar hinn 22. nóvember kemur hins vegar fram að sjóðurinn hafi ákveðið að taka tilboðum fyrir átta milljarða.148 Á þessum tíma voru uppgreiðslur umfram útlán í hámarki. Í nóvember 2004 voru útlán 4,0 milljarðar en uppgreiðslur 20,2 milljarðar þannig að nettó streymdu rúmir 16 milljarðar inn í sjóðinn í þessum mánuði. Með útboðinu aflaði sjóðurinn sér átta milljarða til viðbótar þannig að inn í sjóðinn komu í mánuðinum 24 milljarðar sem engin not voru fyrir. Sextán milljarða umframfé á einum mánuði skapaði sjóðnum ærinn vanda en með útboðinu var sá vandi aukinn í 24 milljarða. Á tímabilinu september 2004 til apríl 2006 þegar uppgreiðslur umfram útlán voru 112 milljarðar fór sjóðurinn nokkuð reglulega í útboð og náði sér í samtals 69 milljarða. Þetta má sjá á mynd 9.9 ásamt uppgreiðslum umfram útlán og innköllun húsbréfa.

Þessu til viðbótar má nefna að sjóðurinn kom á fót 10 ára skuldabréfaflokki haustið 2004 og var heiti flokksins HFF150914. Eins og kemur fram í kafla 9.5 felst áhættustýring í því að halda sama meðaltíma eigna og skulda. Virkur meðaltími eigna sjóðsins (útlána) var orðinn mjög stuttur og algjörlega nauðsynlegt að stytta meðaltíma skulda á móti (sjá nánar kafla 9.6). Því var skynsamlegt að stofna þennan stutta skuldabréfaflokk því að hann gaf kost á að stytta meðaltíma skulda sjóðsins með því að bjóða skipti úr 20, 30 og 40 ára flokkunum í 10 ára flokkinn.

Í töflu 9.12 má sjá samanlagðar helstu mánaðarlegu tölur sem sýndar hafa verið með súluritum í myndum 9.7 – 9.9.

9.10.2 Ástæður sem Íbúðalánasjóður gaf fyrir áframhaldandi útboðum

Íbúðalánasjóður var í vandræðum með allt það uppgreiðslufé sem streymdi inn eftir að bankarnir hófu að veita húsnæðislán í ágúst 2004. Það vekur furðu að hann hafi haldið áfram að sækja sér fé af markaði við þessar aðstæður og þannig aukið vandræði sín enn frekar. Á tímabilinu frá september 2004 til apríl 2006 voru uppgreiðslur umfram útlán 112 milljarðar eins og áður sagði. Til viðbótar við það sótti sjóðurinn sér 69 milljarða í útboðum. Samtals fékk hann því inn á þessu tímabili 181 milljarð sem hann hafði engin not fyrir. Starfsmenn sjóðsins voru spurðir í skýrslutökum af hverju sjóðurinn hefði haldið útgáfum áfram þrátt fyrir uppgreiðslur. Við þeirri spurningu voru gefin mismunandi svör eftir því við hvern var talað. Hér verða helstu ástæðurnar sem fram komu taldar upp.

9.10.2.1 Það mátti ekki blanda kerfunum saman

Ein ástæðan, sem kom fram í skýrslutökum en þó aðeins hjá einum manni, Jóhanni G. Jóhannssyni fyrrverandi sviðsstjóra áhættu- og fjárstýringarsviðs,149 var sú að ekki hefði mátt blanda kerfunum saman. Nýja íbúðabréfakerfið hefði þurft að vera alveg aðskilið eldri hlutanum, húsbréfakerfinu.

Í húsbréfakerfinu voru eignir sjóðsins (skuldir lántakanna) í formi svokallaðra fasteignaveðbréfa en eftir að íbúðabréfakerfið tók við 1. júlí 2004 voru öll ný lán veitt gegn því að lántaki gæfi út svokallað ÍLS-veðbréf sem þá varð eign sjóðsins. ÍLS-veðbréf urðu því stækkandi hluti eigna Íbúðalánasjóðs eftir upptöku íbúðabréfakerfisins en fasteignaveðbréf minnkandi þótt fyrirsjáanlegt hefði verið að þau yrðu hluti af eignum til 1. júlí 2044.

Sviðsstjórinn fyrrverandi hélt því fram að ekki hefði mátt nota uppgreiðslur á fasteignaveðbréfum í húsbréfakerfinu til að fjármagna ný lán í íbúðabréfakerfinu. Útlán í nýja kerfinu hefði einungis mátt fjármagna með útboðum eða með uppgreiðslum ÍLS-veðbréfa. Uppgreiðslur ÍLS-veðbréfa voru auðvitað litlar haustið 2004 þar sem lítið hafði verið gefið út af þeim bréfum á þeim tíma. Ekki fylgdi sögunni hvað átti að gera við uppgreiðslur á fasteignaveðbréfum sem alltaf var ljóst að yrðu einhverjar.

Jóhann sagði einnig við skýrslutöku að hann sem sviðsstjóri áhættu- og fjárstýringarsviðs hefði ekkert haft með það að gera hversu mikið var gefið út. Það hefði verið ákveðið af stjórn.

9.10.2.2 Útboð voru nauðsynleg til að ákvarða útlánsvexti

Í skýrslutökum kom fram hjá Guðmundi Bjarnasyni, fyrrverandi framkvæmdastjóra,150 og Gunnari S. Björnssyni, fyrrverandi formanni stjórnar sjóðsins,151 að ástæðan fyrir áframhaldandi útgáfum hefði verið sú að nauðsynlegt hefði verið að fá niðurstöðu í útboðum til að ákvarða vexti á útlánum. Þurft hefði að fá fram ávöxtunarkröfu í útboðum til að ákvarða vexti til lántaka en ætlunin verið að gera það á gagnsæjan hátt. Í 3. mgr. 21. gr. laga nr. 44/1998 stóð hvernig átti að ákvarða útlánsvexti:

Stjórn Íbúðalánasjóðs ákvarðar vexti ÍLS-veðbréfa með hliðsjón af fjármögnunarkostnaði í reglulegum útboðum íbúðabréfa og fjármagnskostnaði vegna uppgreiddra lána skv. 23. gr. að viðbættu vaxtaálagi skv. 28. gr.

Ákveðið hafði verið að álagið yrði 0,60%.

Guðmundur Bjarnason sagði við skýrslutöku frá því hvernig ákvörðun um útgáfu bréfa hefði verið tekin. Samkvæmt frásögn hans kom útgáfuáætlun frá áhættu- og fjárstýringarsviðinu. Hún var síðan lögð fyrir fjárhagsnefnd og fór síðan fyrir stjórn.152 Ákvörðun um hversu mikið var tekið í útboðum var hins vegar yfirleitt tekin á skömmum tíma og þá gafst ekki alltaf tími til að bera tillöguna undir stjórnarformann. Sú ákvörðun var því stundum eingöngu tekin af sviðsstjóra áhættu- og fjárstýringar (sameinað síðar í fjármálasvið) og framkvæmdastjóra.153 Þetta ferli er í samræmi við áhættustýringarstefnu154 sjóðsins (útgáfu 2.9). Samkvæmt þessari frásögn virðist staðhæfing fyrrverandi sviðsstjóra hér að framan ekki eiga við rök að styðjast.

9.10.2.3 Það hefði minnkað trúverðugleika sjóðsins að hætta útgáfum

Þrír fyrrverandi starfsmenn sjóðsins sögðu við skýrslutökur að nauðsynlegt hefði verið að halda áfram útgáfu sjóðsins til að halda trúverðugleika. Þetta voru Guðmundur Bjarnason, fyrrverandi framkvæmdastjóri, Hallur Magnússon, fyrrverandi sviðsstjóri þróunar- og almannatengslasviðs,155 og Bragi Bragason, fyrrverandi sérfræðingur á fjármálasviði.156 Hefði sjóðurinn hætt útgáfu svo snemma eftir að nýtt kerfi var tekið í notkun hefði það laskað trúverðugleika hans. Þetta tengdist markmiðinu um að selja útlendum fjárfestum íbúðabréf sem fjallað er um í kafla 9.8.

9.10.2.4 Halda þurfti áfram útboðum til að viðhalda vaxtamyndun

Bæði í rituðum heimildum og skýrslutökum kom fram það viðhorf hjá nokkrum starfsmönnum sjóðsins að nauðsynlegt hefði verið að halda áfram útgáfum til að viðhalda vaxtamyndun á markaði. Rökstuðning fyrir þessari ástæðu má fyrst og fremst sjá í bréfi framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs til FME og í lögfræðiáliti Árna Páls Árnasonar.

Í bréfi þáverandi framkvæmdastjóra sjóðsins, Guðmundar Bjarnasonar, til FME 27. maí 2005157 talar hann um ástæður þess að halda skuldabréfaútgáfu áfram þrátt fyrir miklar uppgreiðslur. Þar kemur eftirfarandi fram:

Útgáfa fjármögnunarbréfa sjóðsins hefur um árabil verið ráðandi um langtímavaxtastig í landinu og ríkið stendur ábyrgt fyrir öllum skuldbindingum hans. Við þessar aðstæður var algerlega fráleitt fyrir Íbúðalánasjóð að hætta útgáfu íbúðabréfa. Slíkt hefði leitt til hruns vaxtamyndunar á markaði og gert sjóðinn ósamkeppnishæfan um ný útlán. Lánshæfismat sjóðsins hefði hrunið í kjölfarið og hagsmunum ríkissjóðs verið teflt í voða.

Í lögfræðiáliti158 Árna Páls Árnasonar 11. júlí 2005 er því haldið fram að sjóðurinn þurfi að tryggja nægt framboð af íbúðabréfum. Á bls. 9 í álitinu má lesa eftirfarandi:

Þegar lántakendur greiða upp lán fyrir gjalddaga, skapast ójafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins. Æskilegt er að nýta slíkar uppgreiðslur til endurgreiðslna eldri lána og nýrra útlána, ef kostur er. Í því sambandi þarf þó að hafa í huga að sjóðnum ber skv. 1. tölul. 9. gr. laganna að sinna viðskiptum með skuldabréf sem sjóðurinn gefur út. Sjóðurinn þarf því líka að gæta þess að framboð íbúðabréfa sé nægjanlegt til að tryggja eðlilega verðmyndun með bréfin á markaði.

Í skýrslutökum kom þetta viðhorf einnig fram með einum eða öðrum hætti hjá þremur fyrrverandi og núverandi starfsmönnum sjóðsins: fyrrverandi sviðsstjóra þróunar- og almannatengslasviðs, fyrrverandi sérfræðingi á fjármálasviði159 og forstöðumanni160 á skrifstofu forstjóra (fyrrverandi sviðsstjóra fjárstýringarsviðs).

9.10.2.5 Halda áfram útboðum til að halda andlitinu

Í skýrslutöku af einum fyrrverandi stjórnarmanni161 ÍLS kom fram að hugsanlega hefði ástæða þess að sjóðurinn hélt áfram útgáfum einfaldlega verið sú að hann hefði talið sig vera í samkeppni á markaði þar sem mikilvægt væri að láta engan bilbug á sér finna og áframhaldandi útgáfa hefði því verið einhvers konar sýndarmennska til að sýna bönkunum að þeir gætu ekki haft áhrif á sjóðinn; sjóðurinn héldi sínu striki þrátt fyrir lán bankanna og hefði fulla burði til þess.

9.10.3 Rýnt í ástæður sem Íbúðalánasjóður gaf fyrir áframhaldandi útgáfum

Hvaða sögu segir það að svo margar mismunandi ástæður séu nefndar af starfsmönnum Íbúðalánasjóðs þegar spurt er um ástæðu þess að haldið var áfram útgáfum þrátt fyrir uppgreiðslur? Hefði það verið alveg skýrt og ljóst öllum lykilstarfsmönnum innan sjóðsins haustið 2004 að sjóðurinn ætlaði að halda áfram útgáfum af ákveðinni, tiltekinni ástæðu hefði sama svarið komið frá öllum. Ólík svör benda til að útgáfu hafi verið haldið áfram án nokkurrar raunverulegrar ástæðu eða að ástæðan hafi verið svo fjarstæðukennd að enginn hafi viljað segja frá henni berum orðum.

9.10.3.1 Aðskilnaður kerfa var ekki ástæða til áframhaldandi útgáfu

Fyrrverandi sviðsstjóri áhættu- og fjárstýringarsviðs gaf þá ástæðu fyrir áframhaldandi útgáfu að ekki hefði mátt blanda nýja íbúðabréfakerfinu saman við gamla húsbréfakerfið.

Ekki hefur fundist nein stoð fyrir því að ekki hafi mátt blanda kerfunum saman sem hafi leitt til að sjóðurinn hafi þurft að halda útgáfum áfram. Aðrir fyrrverandi starfsmenn sjóðsins taka heldur ekki undir það.

Þó svo að halda hefði þurft kerfunum aðskildum leiddi það ekki af sér að halda þyrfti útgáfu áfram. Gamla kerfið hefði þá einfaldlega getað keypt skuldabréf af nýja kerfinu. Þannig hefði einhver hluti uppgreiðslufjárins farið í ný útlán. Vexti var hægt að miða við ávöxtunarkröfu á íbúðabréfum sem voru þegar á markaði í stórum skuldabréfaflokkum eða einfaldlega miða áfram við síðustu útboðsvexti áður en uppgreiðslur hófust. Í þriðja lagi hefði verið hægt að fara í lítið útboð, t.d. á hálfum milljarði, til að fá kjör frá markaðnum.

Þessi ástæða fyrir útboðum virðist því einfaldlega ekki eiga við nein rök að styðjast.

9.10.3.2 Umfangsmikil útboð voru ekki nauðsynleg til að ákvarða útlánsvexti

Fyrrverandi framkvæmdastjóri og fyrrverandi formaður stjórnar sjóðsins gáfu þá ástæðu fyrir áframhaldandi útgáfu að nauðsynlegt hefði verið að fá niðurstöðu í útboðum til að ákvarða vexti á útlánum.

Með svipuðum rökum og nefnd voru hér litlu framar voru ýmsar leiðir til að ákvarða útlánskjör án umfangsmikilla útboða.

Vexti nýrra útlána var hægt að miða við ávöxtunarkröfu á íbúðabréfum sem voru þegar á markaði. Í útboði á nýjum bréfum (á frummarkaði) á að koma fram svipuð ávöxtunarkrafa og sú krafa sem er á markaði (á eftirmarkaði) á þeim tíma, sérstaklega þegar um stóra skuldabréfaflokka er að ræða eins og var í þessu tilfelli. Það var væntanlega nægjanlegt að horfa á ávöxtunarkröfuna á markaði til að uppfylla lagaskilyrðið „ákvarðar vexti ÍLS-verðbréfa með hliðsjón af fjármögnunarkostnaði í reglulegum útboðum íbúðabréfa og fjármagnskostnaði vegna uppgreiddra lána“ sem vitnað var í hér að framan. Ef ekki þá voru í boði eftirfarandi tvær leiðir, lagalega öruggari.

Hægt var að miða áfram við vexti síðasta útboðs sem fór fram áður en uppgreiðsluféð streymdi inn. Ekkert í lögum bannar að miðað sé við síðustu útboðsvexti í nokkurn tíma.

Hægt var að fara í lítið útboð, t.d. á hálfum milljarði á nokkurra mánaða millibili, til að fá kjör frá markaðnum.

Umfangsmikil útboð voru því alls ekki nauðsynleg til að ákvarða kjör á útlánum.

9.10.3.3 Vafasamt er að útgáfuhlé hefði minnkað trúverðugleika

Þrír fyrrverandi starfsmenn sjóðsins sögðu að nauðsynlegt hefði verið að halda áfram útgáfu sjóðsins til að halda trúverðugleika.

Til að kanna þetta leitaði nefndin til allmargra sérfræðinga á fjármálamarkaði, sérstaklega sérfræðinga í skuldabréfum. Sumir störfuðu hjá lífeyrissjóðum á þessum tíma og gera enn. Auk þess hafði nefndin eigin sérfræðinga til að styðjast við í þessu efni.

Enginn sérfræðinganna gat séð að útgáfuhlé vegna uppgreiðslna hefði átt að hafa skaðleg áhrif á ÍLS og trúverðugleika hans og skaðað möguleika hans síðar á að sækja sér fé með skuldabréfaútgáfu. Í þessu tilfelli var um algjörlega augljósa ástæðu að ræða fyrir sjóðinn að gera hlé á útgáfu, þ.e. miklar uppgreiðslur útlána. Engin leið var að líta á hlé á útgáfu sem geðþóttaákvörðun sem skaðaði trúverðugleika. Meira að segja bar á góma að það að halda útgáfu áfram hefði getað skaðað trúverðugleika sjóðsins. Að sækja sér aukalegt fé til þess eins að auka vandræði sín og auka hættu á uppþurrkun eigin fjár hefði fremur verið órökrétt viðbrögð en að gera hlé á útgáfunni. Bent var á að óvissa í útgáfuáætlun væri í sjálfu sér aldrei góð en í þessu tilviki hefði sjóðurinn einfaldlega getað gefið út nýja áætlun sem fól í sér útgáfuhlé í nokkra mánuði með reglulegri endurskoðun í samræmi við hvernig mál þróuðust.

Ekki virðist því stoð fyrir því að trúverðugleika sjóðsins hefði verið stefnt í hættu með ákvörðun um að gera hlé á útgáfu. Slík ákvörðun hefði þvert á móti verið eðlileg.

Jafnvel þótt útgáfuhlé hefði orðið þess valdandi að áhugi einhverra erlendra fjárfesta hefði dvínað tímabundið á íbúðabréfunum er spurning hvort það hefði með réttu átt að hafa áhrif á ákvarðanir sjóðsins við þessar nýju aðstæður. Þurfti markmiðið um að gera hosur sínar grænar fyrir erlendum fjárfestum ekki einfaldlega að víkja um sinn á meðan sjóðurinn reri lífróður? Sérstaklega í ljósi þess að áhugi útlendinga reyndist ekki mikill þrátt fyrir nokkurt markaðsstarf.

9.10.3.4 Sjóðurinn þurfti ekki að viðhalda vaxtamyndun enda óþarfi

Hér að framan var vitnað í bréf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs til FME 27. maí 2005 þar sem hann segir að útgáfuhlé hefði leitt til hruns vaxtamyndunar á markaði og gert sjóðinn ósamkeppnishæfan um ný útlán. Auk þess hefði lánshæfismat sjóðsins hrunið og hagsmunum ríkissjóðs verið teflt í voða.

Þetta eru stór orð hjá framkvæmdastjóranum sem hefðu þarfnast frekari skýringa. Ekki er skýrt af hverju stöðvun útgáfu íbúðabréfa hefði átt að leiða til hruns vaxtamyndunar á markaði né af hverju það hefði átt að leiða til þess að sjóðurinn yrði ósamkeppnishæfur um ný útlán. Þessar fullyrðingar virðast ekki eiga við rök að styðjast.

Þegar ný bréf eru seld á markaði í fyrsta skipti er sá hluti markaðarins kallaður frum-markaður. Þegar bréf ganga kaupum og sölum eftir það er sá hluti markaðarins kallaður eftirmarkaður. Viðskipti með hlutabréf eru t.d. nánast eingöngu eftirmarkaður, hlutafjárútboð (frummarkaður) eru þar ekki algeng. Um 350 milljarðar af íbúðabréfum voru á markaði þegar uppgreiðslur hófust. Viðskipti með þessi bréf voru nokkuð stöðug á eftirmarkaði vegna stærðar skuldabréfaflokkanna og viðskiptavaktar sem tryggði að alltaf voru til staðar kaup- og sölutilboð. Þau viðskipti hefðu haldið áfram þrátt fyrir útgáfuhlé. Slíkt hlé hefði með engu móti getað komið í veg fyrir vaxtamyndun sem verður óhjákvæmilega við hver viðskipti. Með öðrum orðum hefði verðmyndunin á eftirmarkaði haldið sínu striki þrátt fyrir að ekkert hefði komið inn á frummarkað í einhvern tíma. Útgáfuhlé hefði því ekki haft nein áhrif á samkeppnishæfni sjóðsins um ný útlán. Eins og rökstutt var hér að framan hafði sjóðurinn fleiri en eina leið til að bjóða lán í samræmi við ávöxtunarkröfu á markaði án þess að stunda umfangsmikla útgáfu.

Hér að framan var einnig vitnað í lögfræðiálit Árna Páls Árnasonar þar sem hann taldi að sjóðurinn þyrfti að tryggja nægt framboð á íbúðabréfum. Ekki er skýrt í þessu lögfræðiáliti hvernig stöðvun útgáfu leiðir til þess að verðmyndun á markaði hætti að verða eðlileg. Verðmyndun á eftirmarkaði hefði haldið áfram með eðlilegum hætti þrátt fyrir hlé á frummarkaði eins og áður var lýst.

Í lögfræðiálitinu vitnar Árni Páll í 1. tölul. 9. gr. laga nr. 44/1998 máli sínu til stuðnings. Upphaf 9. gr. er svohljóðandi:

Verkefni Íbúðalánasjóðs eru:

1. Að annast lánveitingar og sinna viðskiptum með skuldabréf sem sjóðurinn gefur út í samræmi við ákvæði laga þessara.

Af þessu ákvæði að dæma virðist löggjafinn fyrst og fremst hafa viljað tryggja viðskipti með skuldabréf sjóðsins. Þessa grein laganna mætti líta á sem rök fyrir því að halda úti viðskiptavakt með bréf ÍLS til að tryggja að alltaf sé hægt að selja bréfin. Erfitt er að túlka hana þannig að sjóðurinn skuli gefa út skuldabréf umfram það sem hann þarf til útlána. Í þessu sambandi er þó tryggara að líta til greinargerðar162 með frumvarpinu þegar það var lagt fyrir Alþingi 1998. Þar segir um 9. gr. laganna:

Meginverkefni stjórnar Íbúðalánasjóðs verður að annast framkvæmd húsnæðislánakerfisins samkvæmt nánari fyrirmælum í þriðja þætti frumvarpsins. Auk þessa hefur stjórn sjóðsins á hendi þau verkefni er lúta að fjárhag og rekstri sjóðsins og að hann starfi í samræmi við ákvæði laga og reglna sem um hann gilda hverju sinni. Jafnframt er vísað til þess að stjórn Íbúðalánasjóðs skuli koma á framfæri við almenning upplýsingum um hlutverk og þjónustu sjóðsins. Þó er gert ráð fyrir því að Íbúðalánasjóður geti eftir því sem fjárhagur hans leyfir veitt lán eða styrki til þess að stuðla að tækninýjungum og öðrum umbótum á íbúðamarkaði. Loks er ráðherra heimilt að fela sjóðnum viðbótarverkefni á sviði húsnæðismála, enda sé það gert með reglugerð.

Þarna er ekkert sem bendir til að hugsunin hafi verið að Íbúðalánasjóður tryggði framboð bréfa á frummarkaði. Ekkert í lögunum bendir til að útgáfum sjóðsins hafi verið ætlað að gegna hlutverki í vaxtamyndun á markaði, enda var slíkt óþarft því sú vaxtamyndun fór fram á eftirmarkaði. Þessi ástæða fyrir umfangsmiklum útgáfum sjóðsins án þess að hafa not fyrir féð fær því ekki staðist.

Þetta atriði var einnig borið undir þá sérfræðinga sem um var rætt hér að framan í undirkafla 9.10.3.3. Enginn þeirra tók undir að útgáfuhlé hefði haft alvarlegar afleiðingar á vaxtamyndun íbúðabréfa. Almennt töldu þeir að verðmyndun hefði haldið áfram á eftirmarkaði með eðlilegum hætti. Ef útgáfa hefði verið stöðvuð í langan tíma, svo árum skipti, hefði markaðurinn með bréfin að sjálfsögðu þynnst að lokum en hlé á útgáfu í nokkra mánuði eða jafnvel í ár hefði ekki átt að hafa alvarleg áhrif.

Sérfræðingarnir voru enn fremur inntir eftir því hvort það hefði komið illa við lífeyrissjóði að gera hlé á útgáfu íbúðabréfa. Almennt töldu þeir svo ekki vera. Á þessum tíma voru margir fjárfestingarkostir í boði og því hefðu lífeyrissjóðirnir einfaldlega valið aðrar fjárfestingar á meðan útgáfuhléið varði. Þó kom einnig fram að einhverjir lífeyrissjóðir hefðu orðið óánægðir með þetta. Það hefði verið vegna þess að þrátt fyrir að geta keypt íbúðabréf á eftirmarkaði í einhverjum mæli þá hefðu fjárfestingarkostir á þeim hluta markaðarins sem var talinn áhættuminnstur takmarkast verulega og viðkomandi sjóðir því þurft að snúa sér að áhættumeiri fjárfestingum.

9.10.3.5 Að halda andlitinu í samkeppni

Hér hafa verið færð rök að því að lítið hald sé í þeim ástæðum sem nefndar voru fyrir því að halda útgáfum áfram þrátt fyrir uppgreiðslur. Enn fremur var nefnt að mismunandi svör frá hverjum og einum í hópi fólks sem vann á sama stað í yfirstjórn Íbúðalánasjóðs benti ekki til að um raunverulega vel rökstudda ástæðu hefði verið að ræða.

Þetta og mörg önnur lítil atriði, sem rannsóknarnefndin hefur hnotið um í rannsókn sinni, bendir til að sjóðurinn hafi haldið áfram að gefa út íbúðabréf til að halda andlitinu. Innan hans hafi myndast það andrúmsloft að gefa hvergi eftir í meintri herferð bankanna gegn sjóðnum. Áætlunum um útgáfur íbúðabréfa hafi ekki verið breytt þrátt fyrir uppgreiðslur vegna þess að það kynni að hafa verið túlkað sem eftirgjöf á samkeppnismarkaði. Umfangsmikil útgáfa, þrátt fyrir enga þörf á aukalegu fé, hafi því verið framkvæmd til að sýna öðrum að þeir gætu ekki beygt sjóðinn; hann myndi halda sínu striki.

9.10.4 Niðurstaða

Engin haldbær ástæða finnst fyrir því að Íbúðalánasjóður skyldi halda áfram útgáfu íbúðabréfa þrátt fyrir að uppgreiðslur hrönnuðust upp hjá honum á sama tíma. Þótt margt bendi til að hin raunverulega ástæða hafi verið sú „að halda andlitinu“ út á við var það að sjálfsögðu ekki heldur haldbær ástæða. Sjóðurinn mátti ekki láta kapp vegna samkeppni við bankana ráða ákvörðunum sínum á kostnað skynsemi. Umfram allt varð ávallt að hafa í huga að verið var að ráðstafa opinberu fé.

Með áframhaldandi útgáfu íbúðabréfa sem voru seld á markaði og öfluðu sjóðnum fjár var Íbúðalánasjóður að auka vandræði sín. Þannig fékk hann enn meira fé sem hann hafði ekkert með að gera og vissi ekki hvernig átti að ráðstafa en varð að koma einhvers staðar fyrir á sem bestum kjörum. Íbúðalánasjóður ákvað að gera lánssamninga við banka og sparisjóði sem voru í samkeppni við KB banka og lánaði sjóðurinn þeim samtals um 95 milljarða króna. Um þetta er fjallað í kafla 9.12. Óþarfar útgáfur á íbúðabréfum leiddu því væntanlega öðru fremur til þess að meira fé var lánað til banka og sparisjóða en ella hefði verið. Sjóðurinn tók því að láni fé á ríkiskjörum til þess eins að setja í ávöxtun sem bar nokkra áhættu. Með minni lánum til banka og sparisjóða hefði fjármögnun íbúðalána þeirra væntanlega orðið erfiðari og þeir líklega dregið sig fyrr af markaði. Að hjálpa bönkunum að fjármagna húsnæðislán þeirra var einnig til þess fallið að uppgreiðslur yrðu meiri hjá ÍLS. Uppgreiðslur ollu tapi hjá Íbúðalánasjóði og því stuðluðu óþarfar útgáfur íbúðabréfa óbeint að tapi hans. Þá hefði þensla á húsnæðismarkaði og í efnahagslífi væntanlega orðið minni ef Íbúðalánasjóður hefði ekki farið þessa leið. Of mikil þensla er skaðleg og veldur kostnaði fyrir hagkerfi jafnvel þótt hún verði ekki að bólu sem springur. Mikil ábyrgð fólst því í ákvörðun um áframhaldandi útgáfur. Það var ákvörðun sem leiddi af sér tap sem erfitt er að áætla.

Í lögum um Íbúðalánasjóð sagði að sjóðurinn skyldi halda jafnvægi á milli inn- og útgreiðslna sjóðsins en 3. mgr. 11. gr. laga nr. 44/1998 hljóðaði svo:

Íbúðalánasjóður skal halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins og gera áætlanir þar um. Sjóðurinn skal koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni.

Með því að halda áfram útgáfu skuldabréfa þrátt fyrir að uppgreiðslur hrönnuðust upp hjá sjóðnum var stjórn ÍLS ekki að auka jafnvægi á milli inn- og útgreiðslna sjóðsins. Þvert á móti var verið að auka ójafnvægi milli inn- og útgreiðslnanna. Þar sem engar haldbærar skýringar finnast fyrir áframhaldandi útgáfu við þessar aðstæður verður ekki annað séð en að í henni hafi falist lögbrot eða að hún hafi að minnsta kosti brotið gegn anda laganna og verið andstæð hagsmunum Íbúðalánasjóðs.

9.11 Lögfesting á 90% veðhlutfalli og umræður um það á Alþingi

Samantekt kafla 9.11

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, þar sem veðhlutfall var hækkað í 90% var lagt fyrir Alþingi þann 20. október 2004 og samþykkt einróma 2. desember sama ár.

Bankar og sparisjóðir voru þá farnir að veita lán með allt að 100% veðhlutfalli og án hámarksfjárhæðar. Aukið veðhlutfall Íbúðalánasjóðs breytti því litlu um möguleika fólks til að fjármagna íbúðakaup. Hins vegar gerði aukið veðhlutfall, þó sérstaklega hækkað hámarkslán, það að verkum að Íbúðalánasjóður gat lánað hærri fjárhæðir og þar með lánað út meiri fjármuni en áður. Sjóðurinn varð því samkeppnishæfari með þessari breytingunni og betur í stakk búinn til að keppa við aðrar lánastofnanir.

Það má segja að þá hafi verið litið á það sem svo að þeir hlutar breytinganna, sem ætlað var að stemma stigu við þenslu og draga úr áhættu, væru orðnir óþarfir og ekki bara það heldur sjóðnum til trafala í samkeppni við bankana. Þetta leiddi til þess að lán Íbúðalánasjóðs urðu meira þensluhvetjandi en ella.

Meðal þess sem kom fram í umsögnum til félagsmálanefndar voru ábendingar um að breytingunum fylgdi aukin áhætta sem kallaði eftir vönduðum vinnubrögðum við mat á veðhæfi fasteigna og greiðslugetu lánþega.

Almennt ríkti töluverð sátt um frumvarpið á Alþingi og fagnaði stjórnarandstaðan því. Það var frekar að stjórnarandstöðuflokkarnir vildu ganga lengra í því að hækka hámarkslán til íbúðakaupa í takt við þær breytingar sem átt höfðu sér stað á húsnæðisverði í kjölfar innkomu bankanna á fasteignalánamarkað.

9.11.1 Breyttar aðstæður

Í kafla 9.1 er því lýst hvernig hugmyndin um hækkun veðhlutfalls lána Íbúðalánasjóðs í 90% kom til og hvernig sú hugmynd varð að stefnu stjórnvalda sem unnu að þessari breytingu síðari hluta ársins 2003. Um áramótin 2003/2004 var vinna við innleiðingu 90% lánanna hins vegar sett á ís á meðan Eftirlitsstofnun EFTA, öðru nafni ESA, gæfi mat sitt á lögmæti hærra veðhlutfalls. Ef ESA setti sig ekki á móti breytingunni átti að hrinda 90% veðhlutfalli í framkvæmd. Árni Magnússon félagsmálaráðherra hafði sagt á Alþingi að hann iðaði í skinninu að koma með málið fyrir þingið. Jóhanna Sigurðardóttir þingmaður hafði hvatt hann óspart til þess og reyndar skammað hann fyrir að gera það ekki strax á vormánuðum 2004. Jafnframt var sagt frá því að ESA hefði lokið athugun sinni á starfsemi Íbúðalánasjóðs 11. ágúst 2004. Stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að ekki þyrfti að taka málið til formlegrar rannsóknar og lýsti því yfir að fjármögnun íslenska ríkisins á starfsemi Íbúðalánasjóðs samrýmdist ríkisaðstoðarreglum 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Í 6. viðauka er fjallað nánar um mál varðandi ESA og EFTA.

Í október 2004, þegar frumvarpið var lagt fram, voru aðstæður gjörbreyttar frá því sem var árið 2003 þegar tekin var ákvörðun um að hækka veðhlutfallið í 90% en bíða þó álits ESA. Í október 2004 voru bankar og sparisjóðir að veita lán til íbúðakaupa með 80% veðhlutfalli og án hámarksfjárhæðar. Í byrjun nóvember ákváðu flestir bankar að bjóða lán með 100% veðhlutfalli. Aukið veðhlutfall Íbúðalánasjóðs breytti því litlu um möguleika fólks til að fjármagna íbúðakaup á sama tíma og því stóðu allar dyr opnar í bankakerfinu. Hins vegar gerði aukið veðhlutfall, þó sérstaklega hækkað hámarkslán, það að verkum að ÍLS gat lánað hærri fjárhæðir og þar með lánað út meiri fjármuni en áður. Sjóðurinn varð auk þess samkeppnishæfari með þessari breytingu. Hann varð betur í stakk búinn að keppa við bankana.

9.11.2 Umræður á Alþingi og umsagnir um lögin

9.11.2.1 Fyrsta umræða

Árni Magnússon félagsmálaráðherra mælti fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, þann 20. október 2004. Í fyrstu umræðu tók Jóhanna Sigurðardóttir, Samfylkingunni, fyrst til máls á eftir ráðherra. Hún byrjaði á því að lýsa yfir ánægju sinni með að komið væri fram frumvarp þar sem meginmarkmiðið væri að hækka lánshlutfall húsnæðislána í 90%. Jóhanna skoraði þó á ráðherra að endurskoða ákvörðun sína varðandi hámarksfjárhæð lána þar sem hún taldi fjárhæðina of lága og óttaðist hún að Íbúðalánasjóður myndi missa hlutdeild sína í fasteignaviðskiptum í auknum mæli yfir til viðskiptabankanna ef „svo hægt [væri] farið í sakirnar.“ Jóhanna vakti einnig máls á því að fasteignaverð hefði hækkað töluvert á undangengnum mánuðum og að spáð væri enn meiri hækkunum. Hún taldi því fulla ástæðu til að skoða hvort auknir lánamöguleikar fólks hyrfu ekki bara í hækkun á fasteignaverði. Að auki spurði Jóhanna hvort kjör þeirra sem ættu rétt á viðbótarláni yrðu ekki óhagstæðari við breytinguna. Benti hún á að sá hópur þyrfti að greiða stimpilgjöld eftir breytinguna, sem hann hefði ekki þurft að gera áður, og að lántökugjald myndi hækka úr hálfri prósentu upp í eina fyrir þennan hóp. Ögmundur Jónasson fagnaði einnig frumvarpinu en tók undir með Jóhönnu að það þyrfti að hækka viðmiðunarverð lána hið snarasta, þar sem hann óttaðist að ef það yrði ekki gert yrði fólki einfaldlega „ýtt inn í bankakerfið, inn í gin ljónsins.“163

Hilmar Gunnlaugsson Sjálfstæðisflokki, varaþingmaður (og fasteignasali á Austurlandi), lýsti yfir áhyggjum sínum af því að 90% lán gætu verið fljót að éta upp eigið fé í fjárfestingu þar sem húsnæðismarkaðir væru ekki virkir og markaðshækkanir og vaxtahækkanir verðtryggðra lána fylgdust ekki að. Hilmar taldi ljóst að áhætta Íbúðalánasjóðs yrði meiri eftir lagabreytinguna. Pétur H. Blöndal tók í sama streng og Hilmar en benti á að verið væri að byggja óhemjumikið af fasteignum á höfuðborgarsvæðinu og hann teldi að það gæti leitt til lækkunar á fasteignaverði. Slík lækkun gæti orðið mjög hættuleg fyrir lánastofnanir í landinu. Þá hélt Pétur því fram að lagafrumvarpið væri afleiðing þess að Íbúðalánasjóður væri að reyna að bjarga eigin skinni í þeirri samkeppni sem orðið hefði á húsnæðislánamarkaði eftir innkomu bankanna sumarið áður.

Eftir að fyrstu umræðu um málið lauk þann 5. nóvember 2004 var því vísað til félagsmála-nefndar og voru umsagnarbeiðnir nefndarinnar sendar út fimm dögum síðar.

9.11.2.2 Umsagnir um lagafrumvarpið

Umsagnir um frumvarpið bárust frá eftirtöldum aðilum: Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Búseta sf., Félagi fasteignasala, Fjármálaeftirlitinu, fjármálaráðuneytinu, Kauphöll Íslands hf., Lánstrausti hf., Lögmannafélagi Íslands, Neytendasamtökunum, Ríkisendurskoðun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum banka og verðbréfafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, Sýslumannafélagi Íslands og Verslunarráði Íslands.

Eins og gefur að skilja voru umsagnirnar breytilegar. Nokkrir vöktu máls á því að velta mætti fyrir sér hlutverki hins opinbera á lánamarkaðnum og að ekki væri jafn mikil þörf á opinberum lánasjóði eftir að viðskiptabankarnir hefðu farið að bjóða sambærileg kjör og Íbúðalánasjóður. Samtök atvinnulífsins og Samtök banka og verðbréfafyrirtækja lögðust gegn staðfestingu frumvarpsins á þeim forsendum.

Fjármálaráðuneytið vakti máls á því að breytingarnar fælu í sér aukna áhættu fyrir Íbúðalánasjóð og því kölluðu þær á vönduð vinnubrögð við mat á greiðslugetu lántakenda og veðhæfi fasteigna.

Neytendasamtökin voru hlynnt frumvarpinu í aðalatriðum en bentu þó á að varhugavert gæti verið fyrir marga lántakendur að nýta sér 90% lánshlutfallið að fullu. Því væri nauðsynlegt að almenningi og væntanlegum lántakendum yrði gerð grein fyrir þeirri áhættu sem fælist í 90% húsnæðislánum. Einnig töldu samtökin mikilvægt að sjóðnum yrði gert fært að skuldbreyta eldri lánum með samkeppnishæfum lánum. Yrði það ekki gert væri hætta á að sjóðurinn myndi veikjast verulega með uppgreiðslum lántakenda. Samtökin töldu að auki að ráðlegt væri að hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa yrði afnumin með öllu svo að sjóðurinn væri samkeppnishæfur á markaði. Þá vildu samtökin að þess yrði gætt að staða tekju- og eignalítilla einstaklinga yrði ekki veikt með frumvarpinu þar sem til stæði að afnema ýmsa ívilnandi þætti fyrir þann hóp.

Alþýðusamband Íslands studdi samþykkt frumvarpsins að því tilskildu að tryggt yrði að hagur efnaminni heimila myndi ekki skerðast við breytinguna.

Lánstraust hf. (sem síðar varð hluti af Creditinfo) benti á að hærra veðsetningarhlutfalli fylgdi aukin áhætta fyrir lántakendur sem og lánveitendur. Taldi Lánstraust að í lögum ætti að koma fram hvernig greiðslumati yrði háttað og lagðist fyrirtækið því gegn samþykkt frumvarpsins.

Í umsögn Seðlabanka Íslands var vísað til skýrslu bankans um efnahagsleg áhrif breytinga á fyrirkomulagi lánsfjármögnunar íbúðarhúsnæðis sem bankinn hefði unnið fyrir félagsmálaráðherra og fjallað er um í kafla 9.1. Í umsögninni kom fram að litlu væri við skýrsluna að bæta en tekið fram að miklar breytingar hefðu orðið á íbúðalánum og fasteignalánum mánuðina á undan ásamt því að starfsumhverfi og hlutverk Íbúðalánasjóðs hefði breyst. Því taldi Seðlabankinn nauðsynlegt að huga að því með hvaða hætti Íbúðalánasjóður kæmi að fjármögnun íbúðarhúsnæðis í framtíðinni og hvernig haga ætti verkaskiptingu milli hans og annarra lánveitenda.

Fjármálaeftirlitið gerði ekki athugasemdir við efnisatriði frumvarpsins en benti þó á að hækkun á veðsetningarhlutföllum á almennum útlánum sjóðsins fælu í sér aukna áhættu fyrir sjóðinn. Það kallaði á vönduð vinnubrögð við mat á veðhæfi fasteigna og greiðslugetu lánþega.

9.11.2.3 Álit félagsmálanefndar

Í upphafi annarrar umræðu var lagt fram nefndarálit og breytingartillaga félagsmálanefndar. Í áliti nefndarinnar segir að hún telji að Íbúðalánasjóður hafi áfram mikilvægu hlutverki að gegna á fasteignamarkaði, sér í lagi þar sem lítil reynsla sé komin á lánveitingar viðskiptabankanna. Fram kemur að nefndin hafi rætt um ýmis aðvörunarorð sem komið hafi fram, þar á meðal um líklegar hækkanir á fasteignaverði í kjölfar aukins lánsframboðs. Nefndin taldi að breytingar þær sem frumvarpið fæli í sér myndu hafa lítil sem engin áhrif á fasteignaverð þar sem bankarnir væru þegar farnir að veita allt að 100% lán með litlum takmörkunum. Vísað var til þess að ýmsir umsagnaraðilar töldu að hófleg hækkun hámarksfjárhæðar umfram það sem frumvarpið gerði ráð fyrir myndi litlu skipta hvað varðaði þenslu vegna lánveitinga bankanna. Hins vegar var varað við því að Íbúðalánasjóður færi í of mikla samkeppni við bankana.

Þá ræddi nefndin um að líkur væru á því að aukið lánsframboð myndi leiða til aukinnar skuldsetningar heimilanna og að hætta væri á að fólk keypti húsnæði sem það gæti ekki staðið undir. Því benti hún á mikilvægi þess að lántakendur væru upplýstir um áhættuna sem fylgdi því að taka 90% lán.

Að auki ræddi nefndin um möguleika Íbúðalánasjóðs til að mæta þörfum fólks með eldri óhagstæð lán frá sjóðnum og til að verja sjóðinn uppgreiðslu. Bent var á að fulltrúi félagsmálaráðuneytisins hefði sagt að kannaðir yrðu möguleikar á því að heimila sjóðnum að fallast á takmarkaðar veðsetningar framar eldri lánum sjóðsins.

Nefndin lagði til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:

1. Lagt er til að við bætist ný grein sem verði 4. gr. en þar segir að íbúðabréf skuli gefin út sem framseljanleg rafrænt eignaskráð verðbréf.
2. Lagt er til að við bætist ný grein sem verði 5. gr. Samkvæmt henni getur ráðherra heimilað Íbúðalánasjóði með reglugerð að bjóða skuldurum ÍLS-veðbréfa að afsala sér rétti til að greiða upp lán eða greiða aukaafborganir gegn því að greiða lægri vexti.
3. Lögð er til breyting á 5. gr., sem verður 7. gr., þess efnis að vextir af lánum til leiguíbúða geti verið fastir eða breytilegir. Fastir vextir munu ákveðast á sama hátt og vextir ÍLS-veðbréfa en Íbúðalánasjóður skal ákveða breytilega vexti við gerð fjárhagsáætlunar ár hvert.
4. Lögð er til breyting á 1. mgr. 9. gr. og er þar lagt til að lögin öðlist þegar gildi.

Minni hlutinn skrifaði undir álitið með fyrirvara um einstaka þætti málsins, t.d. uppgreiðsluálag. Minni hlutinn lagði einnig áherslu á að hámarkslánsfjárhæð yrði hækkuð.

Jóhanna Sigurðardóttir, sem átti sæti í félagsmálanefnd, útskýrði þann fyrirvara sem fulltrúar stjórnarandstöðunnar í félagsmálanefnd settu við álitið. Jóhanna ítrekaði það álit sitt að hækka þyrfti hámarkslán Íbúðalánasjóðs. Fyrirvara minnihlutans við ákvæði um uppgreiðslugjald útskýrði hún á þá leið að sjóðurinn gæti tekið hugsanlegan mismun á markaðsvöxtum, eins og þeir eru á þeim tíma sem fólk greiðir upp lán, og á útlánsvöxtum eins og þeir voru þegar fólkið tók lánið. Jóhanna sagði að sér þættu uppgreiðsluþóknanir vafasamar, einkum þar sem Samkeppnisstofnun hefði ekki úrskurðað um hvort bönkunum væri heimilt að veita lán með uppgreiðsluákvæði.

9.11.2.4 Önnur umræða

Guðlaugur Þór Þórðarson mælti fyrir áliti félagsmálanefndar um frumvarpið. Í ræðu sinni sagði hann að ef lántakendur, eða þeir sem héldu utan um hagstjórnina eða kæmu að ákvörðunum á fasteignamarkaði, gerðu ráð fyrir að fasteignaverð myndi hækka áfram með óbreyttum hraða yrðu ákvarðanir ekki teknar á réttum forsendum og að einhvern tímann yrði skellur. Eignamyndun á fasteignamarkaði hjá almenningi fælist að mestu í hækkun fasteignaverðs. Ef þær hækkanir stöðvuðust yrði eignamyndun neikvæð. Vísaði Guðlaugur Þór til dæma, sem birtust í nefndarálitinu, um lækkun fasteignaverðs í nokkrum löndum sem Íslendingar bæru sig saman við. Að sama skapi benti hann á að einstaka aðilar hefðu farið flatt á viðbótarlánum upp í 90%. Hann sagðist vera viss um að fjármálastofnanir, hvort sem það væri Íbúðalánasjóður eða bankar, upplýstu viðskiptavini sína um þær hættur sem fylgdu háu veðhlutfalli.

Næstur á eftir Guðlaugi til að stíga í pontu var Össur Skarphéðinsson. Í ljósi sögunnar er fróðlegt að lesa andsvar hans við framsögu Guðlaugs en Össuri þótti varúðarorð Guðlaugs bera vott um mikla svartsýni og ásakaði hann Guðlaug um að vera að spá fyrir um bankakreppu. Össur endaði andsvar sitt á því að segja:

[Guðlaugur Þór] talar með mjög neikvæðum hætti um hugsanlegar afleiðingar af þróuninni á íslenskum fasteignamarkaði og er augljóslega að lýsa því yfir að það gæti orðið bankakreppa. Eða lendum við ekki í bankakreppu, herra forseti, ef þessi niðursveifla á fasteignaverði sem hv. þingmaður var að lýsa í öðrum löndum verður líka hér?

Guðlaugur Þór svaraði ásökunum Össurar á þá leið að hann vildi einungis fara yfir málið og vekja athygli fólks á áhættunni sem fylgdi því að taka 90% eða 100% lán. Mögulega hefði hann hrætt Össur til að sjá fyrir sér bankakreppu. Guðlaugur sagðist hins vegar engar áhyggjur hafa og að hann sæi enga bankakreppu fyrir.

Ef framangreind orðaskipti Guðlaugs og Össurar eru lýsandi fyrir þann anda sem ríkti á Alþingi á miðjum fyrsta áratug aldarinnar virðist ekki hafa mátt vekja athygli á eða ræða möguleika á óheppilegri þróun á fasteignamarkaði án þess að uppskera háðsglósur.

Í annarri umræðu mætti Árni Magnússon félagsmálaráðherra í ræðustól og tilkynnti að hann hygðist við gildistöku laganna gefa út reglugerð til hækkunar hámarksláns upp í 14,9 milljónir. Að auki sagði hann að gripið yrði til aðgerða til að draga úr uppgreiðslu lána hjá Íbúðalánasjóði á þá leið að gefin yrði út reglugerð þar sem fram kæmi að sjóðnum væri heimilt að fallast á veðsetningu á undan öðrum áhvílandi lánum sjóðsins en ÍLS-veðbréfum, svo fremi sem sameiginleg uppreiknuð fjárhæð eftirstöðva lánsins og nýs láns væri ekki hærra en hámarkslán Íbúðalánasjóðs á hverjum tíma, hún rúmaðist innan matsverðs eignarinnar og færi ekki yfir 90% af markaðsvirði. Árni taldi að með þessu væri hann sem félagsmálaráðherra að grípa til þeirra ráða sem honum væru fær til að tryggja stöðu Íbúðalánasjóðs. Jafnframt tók hann það fram að lagaákvæði um uppgreiðsluheimild fæli ekki í sér sjálfstæða heimild Íbúðalánasjóðs til að veita lán með þeim hætti. Ákvæðið fæli þess í stað í sér heimild ráðherra til að veita Íbúðalánasjóði heimild til að setja á uppgreiðslugjald ef það samræmist lögum um neytendalán.

Lagabreytingarnar voru svo einróma samþykktar þann 2. desember 2004. Segja má að almennt hafi ríkt töluverð sátt um frumvarpið á Alþingi. Formenn allra stjórnarandstöðuflokka fögnuðu frumvarpinu sem og þeir þingmenn stjórnarandstöðu sem tóku til máls í umræðum um lögin. Það var frekar að stjórnarandstöðuflokkarnir vildu ganga lengra í því að hækka hámarkslán til íbúðakaupa í takt við þær breytingar sem átt höfðu sér stað á húsnæðisverði í kjölfar innkomu bankanna á fasteignalánamarkað.

9.11.3 Þróun hugmynda um breytingar á íbúðalánum

Endanleg útfærsla 90% lána var nokkuð frábrugðin fyrstu hugmyndum um tilhögun breytinga á lánshlutfalli lána Íbúðalánasjóðs sem fjallað er um í kafla 9.1.

Öðru fremur ber þess að geta að gert var ráð fyrir hærri hámarkslánum í upphafi en að endingu varð. Í minnisblaðinu sem Hallur Magnússon og Bragi Bragason, starfsmenn Íbúðalánasjóðs, unnu fyrir Árna Magnússon, frambjóðanda Framsóknarflokksins, í aðdraganda alþingiskosninga 2003 var gert ráð fyrir að hámarkslán Íbúðalánasjóðs yrði komið í 21 milljón árið 2007. Í byrjun sumars 2003 var áætlað að hámarksfjárhæðin yrði 18 milljónir árið 2007.164 Ráðgjafahópur um innleiðingu 90% lána lagði svo til í lok október 2003 að hámarkslánsfjárhæðin yrði 15,4 milljónir árið 2007.

Hallur Magnússon sagði að áætlanir um hámarkslán hefðu verið endurskoðaðar um haustið 2003 vegna ábendinga um óæskileg áhrif hárra hámarkslána á efnahagslífið en fulltrúi Seðlabanka Íslands í samráðshópi um breytingar á húsnæðislánum hafði m.a. bent á það atriði í minnisblaði sem hann ritaði til verkefnisstjóra og ráðgjafahóps um innleiðingu 90% lána þann 23. október 2003. 
Útfærslan, sem Hallur Magnússon og Bragi Bragason unnu fyrir Framsóknarflokkinn í aðdraganda kosninga, gerði ráð fyrir að lán Íbúðalánasjóðs yrðu með stighækkandi vöxtum eftir veðsetningarhlutfalli. Ástæðan fyrir því var sú að almennt aukast líkur á útlánatapi með hærra veðsetningarhlutfalli. Því myndu þeir sem nýttu sér 90% lánshlutfall vera með þrjú fasteignaveðbréf í þremur flokkum sem væru með mismunandi vöxtum, þar sem vextirnir væru hæstir í þeim lánaflokki þar sem mestar líkur væru á útlánatapi.

Hugmyndin um mismunandi vaxtaálag rataði aftur á móti ekki inn í endanlega útfærslu á hækkun hámarkslána. Hallur Magnússon sagði í skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni að eftir kosningar hefði pólitíska niðurstaðan orðið sú að jafna út vaxtamuninn, eitt lán með einum vöxtum væri einfaldara og þannig ætti útfærslan að vera.165

Svo fór þó ekki að vaxtaálagið hafi verið jafnað út í endanlegu útfærslunni. Miklu frekar má segja að ákveðið hafi verið að taka ekki tillit til aukinnar áhættu á útlánatapi með hærra lánshlutfalli við ákvörðun vaxtaálags. Í endanlegu útfærslunni var 0,20% vaxtaálag til að mæta útlánatapi sem var sama hlutfall og fyrir hækkun lánshlutfallsins. Það var jafnframt sama hlutfall og það sem var miðað við á lánum með lægsta veðhlutfallið í upprunalegu tillögunum, þ.e. öruggasta hluta þeirra þar sem hætta á útlánatapi var minnst.

Upphaflegar hugmyndir gerðu ráð fyrir að hámarksveðhlutfall lána Íbúðalánasjóðs myndi hækka í áföngum upp í 90% af verðgildi eigna. Gert var ráð fyrir að fyrsta skrefið væri að samræma veðhlutfall vegna fyrstu kaupa og seinni kaupa í 70% í lok árs 2003. Hlutfallið átti svo að hækka í 75% í maí 2004 og síðan um fimm prósentustig á ári þangað til 90% takmarkinu væri náð. Í lok sumars 2003 var breytt um stefnu í þessum efnum og áformað að innleiða 90% hámarkslán strax við gildistöku laga eins og raunin varð.166

9.11.4 Umræður og ályktanir

Í umræðum um frumvarpið sem og umsögnum sem bárust var bent á að breytingarnar fælu í sér aukna áhættu fyrir bæði Íbúðalánasjóð og lántakendur. Í því samhengi var talið mikilvægt að viðhaft yrði vandað mat á greiðslugetu lántakenda. Að auki kom fram að mikilvægt væri að upplýsa lántakendur um áhættuna sem fylgdi því að taka 90% lán. Hvað tilhögun greiðslumats varðar má í stuttu máli segja að slakað hafi verið á kröfum eftir innleiðingu 90% lánanna og ábyrgðin á greiðslumatinu flutt í auknum mæli yfir á lántakendur, en nánar má lesa um greiðslumat í kafla 12. Þá verður ekki séð að ábending félagsmálanefndar um að lántakendur væru upplýstir um áhættuna sem fylgdi því að taka 90% lán hafi skilað sér til Íbúðalánasjóðs. En í svari starfsmanns sjóðsins við spurningu þess efnis kom eftirfarandi167 fram:

Við gerð greiðslumats hjá Íbúðalánasjóði hefur verið leitast við að upplýsa lántakendur um kosti og kjör lána. Í því skyni hafa verið settar upp reiknivélar á vef sjóðsins þar sem lántakendur geta borið saman þá lánamöguleika sem í boði eru, m.a. borið saman greiðslubyrði ólíkra lána. Ekki var sérstaklega varað við 90% lánum, enda slíkt engin nýlunda [...]

Það lá snemma fyrir að áætlanir um breytingar á hámarkslánum Íbúðalánasjóðs væru líklegar til að ýta undir þenslu og hækkun húsnæðisverðs. Þeir aðilar sem komu að undirbúningi 90% lánanna tóku að ákveðnu leyti mið af varnaðarorðum sem fram komu á árunum 2003 og 2004. Skýrasta dæmið er ef til vill það að áætluð hámarksfjárhæð lána Íbúðalánasjóðs lækkaði töluvert á undirbúningstímabilinu. Að auki má nefna að á síðari hluta undirbúningstímabilsins var gert ráð fyrir því að hámarkslánstími yrði 30 ár. Innkoma bankanna á húsnæðislánamarkað, ásamt hinum miklu uppgreiðslum á lánum Íbúðalánasjóðs sem fylgdu í kjölfarið, gjörbreytti hins vegar aðstæðum á fasteignalánamarkaði. Það má segja að þá hafi verið litið á það sem svo að þeir hlutar breytinganna, sem ætlað var að stemma stigu við þenslu og draga úr áhættu, væru orðnir óþarfir og ekki bara það heldur sjóðnum til trafala í samkeppni við bankana. Brugðist var við auknum útlánum bankakerfisins með því að auka útlán Íbúðalánasjóðs enn frekar. Þetta leiddi til þess að Íbúðalánasjóður varð ekki eftirbátur bankanna í því að kynda undir þenslu í efnahagslífinu með aukinni útlánaáhættu.

Upphaflegar áætlanir um innleiðingu almennra 90% lána gengu út á að lánshlutfallið yrði hækkað í þrepum á fjögurra ára tímabili. Þær fyrirætlanir breyttust þó strax á árinu 2003. Ráðgjafahópur um hækkun hámarkslána, sem Hallur Magnússon starfsmaður Íbúðalánasjóðs stýrði, lagði til í október 2003 að lánshlutfall íbúðalána yrði strax hækkað í 90% við gildistöku nýrra laga sem þá var fyrirhuguð 1. júlí 2004.168 Þessi áætlun um tafarlausa hækkun lánshlutfalls almennra lána í 90% var einnig kynnt af félagsmálaráðuneytinu í lok sumars 2003.169 Þetta er reyndar í mótsögn við það sem síðar hefur verið haldið fram af Íbúðalánasjóði, en í skýrslu170 frá sjóðnum sem kom út í maí 2010 stendur:

Eftir 24. ágúst 2004 þegar bankarnir lögðu til atlögu við Íbúðalánasjóð með skilyrðum um 1. veðrétt og uppgreiðslu lána Íbúðalánasjóðs til þeirra sem kusu að nýta sér haftalaus lágvaxtalán þeirra hafði það enga efnahagslega þýðingu að fresta innleiðingu 90% lána Íbúðalánasjóðs og leiðréttingu hámarkslána sjóðsins langt umfram fyrirliggjandi áætlanir um hækkun hámarksláns á árunum 2006–2007.

Í skýrslunni stendur einnig:

Á einni nóttu voru áform stjórnvalda til skynsamlegrar efnahagsstjórnunar með stýringu húsnæðislána og æskilegrar aðlögunar á innleiðingu 90% lána Íbúðalánasjóðs í takt við efnahagsástand hverju sinni útilokuð af bankakerfinu. Þessar afdrifaríku breytingar bankakerfisins voru gerðar án aðvörunar og án nokkurs samstarfs bankakerfisins við stjórnvöld, seðlabanka, fjármálaeftirlit eða aðra þá aðila sem að efnahagsmálum koma.

Í þessu samhengi er rétt að rifja upp að Íbúðalánasjóði var ítrekað bent á það af fjölda aðila að búast mætti við aukinni samkeppni frá bankakerfinu eins og lýst er í kafla 9.9. Slíkar ábendingar komu meðal annars frá Hagfræðistofnun (2003), Seðlabankanum (apríl 2004) og Ríkisábyrgðasjóði (júní 2004). Samt er svo að sjá eða svo er látið líta út sem íbúðalán bankanna hafi komið starfsmönnum Íbúðalánasjóðs algerlega í opna skjöldu og viðbrögð þeirra hafi mótast af því að fyrst aðrar fjármálastofnanir væru farnar að sinna þessum markaði í auknum mæli þá væri nauðsynlegt að Íbúðalánasjóður gerði allt til að hraða einnig útlánavexti sínum. Þessi viðbrögð höfðu afgerandi áhrif á útlánaáhættu sjóðsins sem jókst mikið með hærri lánum, hærra veðhlutfalli, vægara greiðslumati og útlánum þegar fasteignaverð var hátt. Um þetta allt er sérstaklega fjallað í kafla 12.

Árni Magnússon mætti í tvígang í skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni. Þar vildi hann lítið kannast við að hafa átt frumkvæði að því að móta tillögur um aðgerðir í húsnæðismálum í aðdraganda kosninga 2003. Þegar hann var sérstaklega spurður hvort hann kannaðist við minnisblað um innleiðingu 90% lánanna, sem stílað var á hann, kvað hann sig ráma í eitthvað slíkt en hann væri ekki viss um að það hefði verið unnið fyrir sig. Þegar honum var sýnt minnisblaðið sagði hann að það hringdi engum sérstökum bjöllum hjá sér og að hann væri ekki viss um að hann hefði gert eitthvað meira með það plagg heldur en önnur sem rötuðu inn á borð til hans, þar sem hann hefði á þessum tíma verið framkvæmdastjóri Framsóknarflokksins. Almennt má segja að Árni hafi gert lítið úr aðkomu sinni að málinu fyrir kosningar. Að eigin sögn kom það honum á óvart að vera gerður að félagsmálaráðherra og þá fyrst hafi hann veitt lánamálum athygli enda kom það þá í hans hlut sem félagsmálaráðherra að hrinda í framkvæmd þeim aðgerðum í húsnæðismálum sem boðaðar voru í stjórnarsáttmála Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks.

Frásögn Árna vekur furðu fyrir nokkurra hluta sakir. Fyrir utan þá staðreynd að Árni er skráður höfundur minnisblaðsins þá birti Morgunblaðið grein eftir hann 28. apríl 2003 sem byggist á títtnefndu minnisblaði og ber raunar sama titil.171 Þá má einnig nefna að Árni fundaði með Halli Magnússyni í apríl 2003 þar sem farið var yfir sjónarmið Íbúðalánasjóðs varðandi 90% lánin. Jafnframt kynnti Árni hugmyndir um innleiðingu 90% lána fyrir fasteignasölum 2. maí 2003.172 Að lokum má nefna að í ýmsu kynningarefni sem varð til eftir kosningar var sérstaklega tekið fram að unnið væri út frá hugmyndum Árna hvað varðar innleiðingu 90% lána og að þau væru eitt af kosningamálum hans. Sem dæmi um slíkt má nefna að í minnisblaði173 sem Hallur Magnússon, verkefnisstjóri 90% lána, afhenti samráðshópi um innleiðingu 90% lána kemur eftirfarandi fram:

Árni Magnússon félagsmálaráðherra lagði fram ákveðnar hugmyndir að endurskipulagningu á húsnæðismarkaði fyrir kosningar. Framangreindur vinnuhópur fulltrúa ráðuneytanna leggur þær tillögur til grundvallar í vinnu sinni.

Af ofangreindu má ráða að Árni Magnússon hafi leikið stórt hlutverk í að móta áherslur framsóknarmanna í húsnæðismálum fyrir kosningarnar árið 2003 þótt hann hafi ekki viljað kannast við það í skýrslutökum fyrir rannsóknarnefndinni.

9.12 Lán Íbúðalánasjóðs til banka og sparisjóða

Samantekt kafla 9.12

Íbúðalánasjóður lánaði bönkum og sparisjóðum samtals 95 milljarða króna á tímabilinu desember 2004 til desember 2005.

Með lánunum komst sjóðurinn á vissan hátt framhjá eigin reglum um hámarkslán. Hann lánaði til að mynda beint til viðskiptavina sparisjóða, þó ekki meira en sem nam eigin hámarksláni, en fjármagnaði síðan eftir á það sem sparisjóðirnir lánuðu umfram það.

Þessar miklu lánveitingar Íbúðalánasjóðs höfðu áhrif á getu viðkomandi banka og sparisjóða til að veita viðskiptavinum sínum íbúðaveðlán. Þeir gátu lánað meira en ella. Það hafði m.a. annars í för með sér að þenslan í hagkerfinu, sem var of mikil fyrir, varð enn meiri. Það var skaðlegt fyrir hagkerfið.

Með lánum Íbúðalánasjóðs til banka og sparisjóða fjármagnaði sjóðurinn að hluta uppgreiðslur hjá sjálfum sér. Uppgreiðslurnar ollu honum tapi og því juku lánin til banka og sparisjóða tap sjóðsins.

Með lánunum hafði sjóðurinn einnig áhrif á samkeppni á íbúðalánamarkaði því lánin hjálpuðu bönkum og sparisjóðum í samkeppni við KB banka.

Eðlilegasta ráðstöfun uppgreiðslufjár var að lána það út og hætta útgáfu íbúðabréfa á meðan og eftir atvikum kaupa eigin fjármögnunarbréf, þ.e. íbúðabréf. Íbúðalánasjóðs hélt hins vegar útboðum áfram þrátt fyrir uppgreiðslur. Þegar ljóst var að lausafé sjóðsins var orðið svo mikið að bregðast varð við var eðlilegast að kaupa íbúðabréf. Lánin til banka og sparisjóða hafa verið réttlætt með því að þau hafi gefið betri vexti en slík kaup. Það er vafasamt þegar tekið er tillit til rekstrarkostnaðar, útlánaáhættu og uppgreiðsluáhættu. Vafasamt er að nokkur ávinningur hafi verið í því fólginn fyrir Íbúðalánasjóð að gera lánssamningana við banka og sparisjóði.

9.12.1 Aðdragandinn að samstarfi Íbúðalánasjóðs við önnur fjármálafyrirtæki

Þann 23. ágúst 2004 tilkynnti KB banki að frá og með þeim degi byði hann íbúðaveðlán á 4,40% verðtryggðum vöxtum. Á þeim tíma bauð Íbúðalánasjóður lán á 4,5% vöxtum. Veðhlutfall lána KB banka var 80% á höfuðborgarsvæðinu og á Akureyri en 60% annars staðar. Veðhlutfall ÍLS á sama tíma var 65% nema á fyrstu íbúð lántakanda var veðhlutfallið 70%. Bæði KB banki og Íbúðalánasjóður buðu húsnæðislán sín til 40 ára. Helsti munurinn á lánum þessara tveggja aðila var þó sá að ekkert hámark var á lánum KB banka og ekki var skilyrði að lánið yrði notað til íbúðakaupa. Markmið KB banka var m.a. að stækka hlut sinn í einstaklingsþjónustu á Íslandi en bankinn var stærsti bankinn á landinu en þó líklega ekki nema þriðji stærsti í einstaklingsþjónustu séu sparisjóðirnir taldir sem ein eining. Skilyrði fyrir hinum nýju lánum var að viðkomandi viðskiptavinur væri með viðskipti sín í KB banka. Hann mátti síðan ekki fara úr viðskiptum við bankann á meðan hann skuldaði lánið.

Sparisjóðirnir voru frá fornu fari fyrst og fremst í einstaklingsþjónustu. Bankarnir þrír, Landsbankinn, Íslandsbanki og KB banki, byggðu starfsemi sína á Íslandi hins vegar í ríkari mæli á þjónustu við fyrirtæki en veittu einstaklingsþjónustu einnig. Fram kom í skýrslutökum af fólki sem starfaði í sparisjóðakerfinu á þessum tíma að það leit á innkomu KB banka öðrum þræði sem ekki einungis tilraun til að knésetja Íbúðalánasjóð heldur einnig sparisjóðina. Jafnframt kom fram að sparisjóðirnir hefðu verið í mun lakari stöðu til þess að fjármagna sig en stóru bankarnir. Spurður um það hvort sparisjóðirnir hafi talið að KB banki ætlaði beinlínis að valta yfir sparisjóðina sagði Már Wolfgang Mixa í skýrslutöku:174

sko ekki kannski beint [...] það var greinilega þó verið að fara inn á svæði sparisjóðanna [...] það má segja kannski að þarna, með þessu hafi Kaupþing, sem var þá auðvitað orðið hluti af Búnaðarbankakerfinu, að þeir voru að ógna tilvist sparisjóðanna og það var alveg fundið fyrir því að tilvist bara sparisjóðakerfisins var sett í uppnám

Strax daginn eftir tilkynningu KB banka eða 24. ágúst 2004 fengu sparisjóðirnir yfir sig fjölda fyrirspurna og óska frá viðskiptavinum sínum um samsvarandi lán og KB banki bauð. Einn sparisjóðsstjóri orðaði það svo að hann hefði ekki mátt fara fram á salerni án þess að starfsmenn sparisjóðsins stöðvuðu hann og spyrðu hvenær eiginlega sjóðurinn gæti farið að veita þessi lán því að viðskiptavinirnir hringdu eða kæmu í hópum og heimtuðu sambærileg lán, í sumum tilfellum samdægurs. Már Wolfgang Mixa lýsti svo175 svörum yfirmanns í einstaklingsþjónustu sem var beðinn að koma upp á efri hæð í Sparisjóði Hafnarfjarðar og lýsa fyrir öðrum stjórnendum sjóðsins hvernig ástandið væri niðri í sal varðandi viðbrögð viðskiptavina við húsnæðislánum KB banka:

Það er fólk niðri sem að var búið að eiga viðskipti við sparisjóð Hafnarfjarðar alla sína hunds- og kattartíð. Þeirra, þetta er auðvitað Gaflarastofnun, þeirra afar, ömmur og mæður og frænkur og öll fjölskylda búin að vera þarna, og þetta fólk labbar inn og segir: Ef ég fæ ekki sömu lánskjör, og ekki bara það heldur sama lánshlutfall [...] þá bara tek ég mín viðskipti úr Sparisjóði Hafnarfjarðar. Og þetta var bara nánast eins og það væri verið að segja: Ég er fara að skipta um trúfélag.

Innan sparisjóðanna mátu starfsmenn stöðuna þannig að ef sparisjóðirnir veittu ekki fljótlega samsvarandi lán þá myndi stór hluti viðskiptavina þeirra fara annað og ekki koma til baka næstu 40 árin. Töldu sparisjóðamenn að mögulega yrði það í svo miklum mæli að það yrði banabiti sparisjóðanna, þeir yrðu að hætta starfsemi. Hinn kosturinn var að veita samsvarandi lán og KB banki gerði og hinir bankarnir daginn eftir en þá var mikil óvissa um hversu lengi sparisjóðirnir hefðu burði til þess áður en þeir kæmust í vandræði vegna fjármögnunar lánanna. SPRON tilkynnti strax 24. ágúst að hann byði sams konar íbúðalán en í öðrum sparisjóðum hugsuðu menn lengur hvað væri til ráða. Málið var rætt á stjórnarfundi Sambands íslenskra sparisjóða (SÍSP) 27. ágúst. Í fundargerð fundarins176 segir:

Niðurstaða umræðunnar;

Horfa til þeirra tækifæra sem hér opnast með íbúðalánum. Markaðssetja með því að láta vita af okkur.

Vinna þarf skjótt í fjármögnun og var samþykkt að Sparisjóðabankinn ynni það mál áfram fyrir næsta fund.

Varað við vaxtalækkun á þessum tímapunkti.

Næsti fundur í stjórn SÍSP var haldinn 31. ágúst 2004. Þar mætti Ingólfur Guðmundsson aðstoðarsparisjóðsstjóri Sparisjóðs Kópavogs í forföllum sparisjóðsstjórans Carls H. Erlingssonar. Dagana á undan höfðu þeir félagar og aðrir innan Sparisjóðs Kópavogs rætt hvernig ætti að bregðast við. Ekki var síst rætt hverjir væru hugsanlegir bandamenn í að verjast þessari sókn KB banka. Íbúðalánasjóður kom þá strax til tals þar sem aðgerðunum væri, að því er virtist, beint gegn honum auk sparisjóðanna. Ingólfur nefndi hugsanlegt samstarf við ÍLS á stjórnarfundinum 31. ágúst. Sparisjóðirnir væru með viðskiptavini sem vildu taka lán en Íbúðalánasjóður væri að taka við uppgreiðslum lána. Formaður stjórnarinnar, Jón Kr. Sólnes, greip hugmyndina á lofti og var honum falið að fara með þetta mál. Eftir því sem næst verður komist hafði Jón samband við Íbúðalánasjóð og hafði því frumkvæðið að samvinnu sparisjóðanna og ÍLS. Á fundi SÍSP 21. september 2004 fór hann yfir viðræður sínar við framkvæmdastjóra ÍLS, Guðmund Bjarnason.

Hjá Íbúðalánasjóði byrjuðu strax miklar uppgreiðslur lána í kjölfar nýrra lána KB banka hinn 23. ágúst 2004. Má segja að peningarnir hafi hrúgast inn í sjóðinn. Þetta setti sjóðinn í mikinn vanda þar sem hann hafði ekki undirbúið sig fyrir miklar uppgreiðslur. Undirbúningsleysið var fyrst og fremst af tvennum toga. Í fyrsta lagi reyndist ekki unnt að draga út úr eftirstandandi húsbréfum í sama mæli og sjóðurinn gerði ráð fyrir. Í öðru lagi mátti sjóðurinn vita að þegar vextir á markaði færu verulega undir nafnvexti húsbréfanna (sem voru 4,75%) væru meiri líkur á uppgreiðslum en ella. Vextir þegar skiptin fóru fram voru um 4,0%. Þegar uppgreiðslur aukast styttist lengdin á eignum sjóðsins. Sá tími sem lántakar sjóðsins ávaxta fé Íbúðalánasjóðs verður þá styttri en áður. Til að lágmarka áhættu af vaxtabreytingum þarf að halda meðaltíma skulda og eigna sem mest jöfnum, sjá kafla 9.5. Þess vegna átti sjóðurinn að bregðast við með því að stytta meðaltíma skulda sinna þegar skiptin fóru fram. Það gerði hann ekki heldur lengdi þvert á móti meðaltímann. Sinnuleysi varðandi bein áhrif lægri vaxta á auknar uppgreiðslur er sérstaklega alvarlegt í því ljósi að eitt helsta markmiðið með upptöku íbúðabréfakerfisins var að lækka vexti.

Til upprifjunar þá var staða Íbúðalánasjóðs erfið eftir að KB banki kom inn á markaðinn eins og lýst hefur verið í köflunum hér á undan. Í stuttu máli var hún sú að sjóðurinn var í þeirri stöðu að hafa tekið mikið fjármagn að láni á föstum vöxtum og lánað það út í formi húsnæðislána á aðeins hærri vöxtum. Hann hafði ekki undirbúið sig fyrir uppgreiðslur þrátt fyrir að vextir færu lækkandi. Þegar uppgreiðslurnar komu var sjóðurinn því berskjaldaður. ÍLS gat nú ekki greitt upp sínar skuldir með innköllun með sama hætti og áður því hin nýju íbúðabréf voru óinnkallanleg. Þar sem húsbréfum hafði ekki öllum verið skipt í íbúðabréf gat sjóðurinn notað hluta af uppgreiðslum í innköllun húsbréfa og minnkað þannig skuldir sínar. En einungis var hægt að nota um 23% af uppgreiðslunum á þann hátt. Sjóðurinn var í vanda með að ávaxta afganginn, um 77% allra uppgreiðslna. Hann þurfti að leitast við að lána þessa peninga út á hærri vöxtum en þeim sem sjóðurinn greiddi af sínum lánum. Vegna lægri almennra vaxta var það nánast útilokað. Ef það var ekki hægt blasti við tap. Hægt var að fá hærri vænta ávöxtun með því að taka áhættu en þá var einnig opnað á þann möguleika að um stórfellt tap yrði að ræða. Við mikið tap var raunveruleg hætta á að eigið fé sjóðsins hyrfi. Sem ríkisstofnun gat hann þó varla orðið gjaldþrota. Til viðbótar þessum vanda sótti sjóðurinn sér fé af markaði sem hann hafði ekkert við að gera og jók þannig vandræði sín enn frekar.

ÍLS virðist hafa reynt að leyna eða í öllu falli að gera lítið úr þessum geigvænlega vanda. Grétar Júníus Guðmundsson skrifaði fréttaskýringu177 í Morgunblaðinu 19. desember 2004 og lýsti stöðunni sem sjóðurinn var kominn í og hvaða afleiðingar hún gæti haft. Skrif Grétars voru vönduð, yfirveguð og án gífuryrða. Allt sem hann sagði efnislega í greininni var rétt þó að hér verði ekki lagt mat á þær tölur sem hann setti fram. Íbúðalánasjóður tók fréttaskýringunni illa, bæði í ljósvakamiðlum samdægurs og í Morgunblaðinu daginn eftir.

Í ljósi þeirra aðstæðna sem sjóðurinn var kominn í er líklegt að hann hafi tekið þeim fagnandi sem ámálguðu samstarf við hann í þá veru að ÍLS gæti haldið áfram að lána eða fengið ávöxtun á sitt fé.

9.12.2 Hattalánin

Samvinna ÍLS og sparisjóðanna fór í þann farveg að þróa svokölluð hattalán. Ef viðskiptavinur kom í sparisjóð og óskaði eftir húsnæðisláni var ætlunin að Íbúðalánasjóður lánaði á fyrsta veðrétti upp að þeim mörkum sem hann mátti en sparisjóðurinn veitti sjálfur afganginn af láninu á öðrum veðrétti. Þetta seinna lán var kallað hattalán þar sem það var nokkurs konar hattur ofan á lán ÍLS. Viðskiptavinurinn var samt fyrst og fremst í sambandi við sparisjóðinn þó að ÍLS væri ekki síður lánveitandinn en sparisjóðurinn. Þessi útfærsla var hins vegar ekki upphaflega hugsunin sem Ingólfur færði í tal 31. ágúst. Hugleiðingarnar þá snerust um hvort ÍLS gæti tekið á einhvern hátt við lánum í heilu lagi sem sparisjóðurinn veitti.

Undirbúningur að hattalánafyrirkomulaginu var mikill og strangur og fór að mestu fram í nóvember. Stofnun vefsins ibudalan.is var hluti undirbúningsins. ÍLS mátti auðvitað ekki einskorða sig við sparisjóðina í samvinnu sem þessari og var öðrum bönkum boðið til samsvarandi samstarfs. Það þáðu þeir ekki.

Með hattalánafyrirkomulaginu gat Íbúðalánasjóður haldið áfram að lána, nú til viðskiptavina sparisjóðanna sem voru að falast eftir láni til íbúðarkaupa. Að því leyti var þetta samstarf ÍLS í hag. Íbúðalánasjóður kom ekki að þeim íbúðaveðlánum sparisjóðanna sem ekki voru notuð til kaupa á húsnæði en töluvert var um slík lán á þessum tíma, lán var slegið til neyslu eða til endurfjármögnunar á öðrum óhagstæðari skuldum. Hinn 6. desember 2004 hófst veiting hattalánanna.

9.12.3 Fyrsti lánssamningurinn við Landsbankann

Aðeins hálfum mánuði eftir að veiting hattalánanna hófst, eða hinn 23. desember 2004, gerði ÍLS samning við Landsbanka Íslands (LÍ) þar sem ÍLS lánaði LÍ rúma 17 milljarða króna. Samningurinn bar yfirskriftina: ISK 17.380.777.323,- LÁNSSAMNINGUR178. Samningurinn var hugsaður af hálfu ÍLS sem hluti af áhættustýringu.

Það er óljóst hvernig þessi samningur varð til. Landsbankamenn sem komu fyrir nefndina sögðu að Íbúðalánasjóður og Landsbankinn hefðu verið í talsverðum samskiptum og bankinn hefði ekki haft horn í síðu Íbúðalánasjóðs. Það hefði því verið töluverður munur á viðhorfum til sjóðsins hjá Landsbankanum og t.d. KB banka. Landsbankinn hefði ekki litið á sjóðinn sem andstæðing sem þyrfti að ryðja úr vegi. Upp úr þessum samskiptum hafi hugmyndin að viðskiptum sprottið. Sviðsstjóri þróunar- og almannatengslasviðs ÍLS sagði179 að Landsbankinn hefði óskað eftir samningum við Íbúðalánasjóð. Landsbankamenn sögðu að ÍLS hefði farið þess á leit að kaupa húsnæðislán Landsbankans. Landsbankinn hafi þó ekki viljað sleppa sambandinu við viðskiptavini sína og því ekki viljað selja lánin yfir til ÍLS í heilu lagi. Samt sem áður var gerður samningur í svipuðum anda þar sem ÍLS lánaði LÍ fé en fékk á móti greiðsluflæðið af vissum potti íbúðaveðlána bankans (einnig nefnd undirliggjandi fasteignaveðbréf). Ekki er ljóst hvar samningurinn var saminn en lögfræðingar í Landsbankanum sem og lögfræðingur á vegum ÍLS, Árni Páll Árnason, sáu líklega að mestu um samningu hans. Mjög fáir innan ÍLS komu að gerð samningsins, einungis framkvæmdastjóri og sviðsstjóri áhættu- og fjárstýringarsviðs180. Aðrir innan sjóðsins vissu ekki um hann fyrr en eftir á. Jóhann G. Jóhannsson skrifaði undir samninginn af hálfu ÍLS í umboði framkvæmdastjóra og varð það þannig áfram í öðrum samningum sem fylgdu í kjölfarið.

Þessi samningur, sem gerður var 23. desember 2004, er gjörólíkur venjubundnum lánssamningum þar sem aðili A lánar aðila B tiltekna fjárhæð á ákveðnum vöxtum. Í stuttu máli má segja að samningurinn hafi virkað eins og ÍLS hafi keypt safn íbúðaveðlána af Landsbankanum. Hins vegar fór safnið ekki yfir til ÍLS, Landsbankinn réð enn yfir því en varð einhvers konar óvirkur milliliður.

Landsbankinn hafði veitt töluvert af íbúðaveðlánum eftir að hann bauð upp á þau í kjölfar þess að KB banki hóf að veita íbúðaveðlán 23. ágúst 2004. Í umræddum lánssamningi milli ÍLS og LÍ var hluta þessara lána safnað í einn pott, búinn til listi yfir hvert einasta lán í pottinum og ÍLS afhent fjárstreymið af þessum lánum gegn greiðslu ákveðinnar upphæðar. Má því segja að íbúðaveðlánin hafi verið afhent ÍLS þó að þessi lán hafi að forminu til legið hjá Landsbankanum. Lánin í pottinum virkuðu svipað og bein lán ÍLS til lántaka þar sem lántakinn gaf út ÍLS-veðbréf. Í grein 2.1 í lánssamningnum181 segir:

Lán þetta ber hvorki vexti né er það verðtryggt en endurgreiðsla þess miðast við greiðsluflæði tiltekinna íbúðalána eins og það er skilgreint í gr. 2.4 og 2.5.

Þetta greiðsluflæði var síðan núvirt með 4,10% ávöxtunarkröfu og þannig fundin upphæðin sem ÍLS greiddi LÍ fyrir að fá greiðsluflæðið til sín. Þetta þýddi að ÍLS fékk 4,10% verðtryggða vexti á féð sem var lánað ef allar greiðslur hefðu skilað sér að fullu án vandamála. Íbúðaveðlánin sem stóðu að baki greiðsluflæðinu voru með 4,15% eða 4,20% verðtryggða vexti og með veðhlutfall sem var að hámarki 80%. Bankinn fékk því 0,05%–0,10% vaxtamun í sinn hlut. Þennan vaxtamun, núvirtan, fékk hann í einni greiðslu. Fyrir hverjar 100 krónur sem bankinn hafði lánað út fékk hann greiddar 100,75–101,50 krónur frá ÍLS og var laus allra mála.

Því var hins vegar ekki til að dreifa að samningurinn fæli í sér að ÍLS ætti heimtingu á að fá frá bankanum þetta fyrirfram áætlaða greiðsluflæði. Þvert á móti tók ÍLS sjálfur áhættuna af því hvort greiðsluflæðið skilaði sér, á svipaðan hátt og sjóðurinn hefði sjálfur veitt lánin. Í gr. 2.3 í samningnum segir:

Við það er miðað að endurgreiðslur af þessum lánssamningi, eins og skilgreint er í gr. 2.4 og 2.5 gefi 4,10% ársávöxtun á fjárhæð lánssamningsins, að viðbættum verðbótum en að frádregnum hugsanlegum afskriftum vegna útlánatapa og annars kostnaðar.

ÍLS tók með öðrum orðum áhættuna af því að einstakir lántakendur í lánapottinum stæðu ekki í skilum á sama hátt og hefði sjóðurinn sjálfur veitt íbúðaveðlánin. Landsbankinn sá um innheimtu vaxta og afborgana. Ef til vanskila kæmi af einstökum íbúðaveðlánum átti Landsbankinn að sjá um það ferli: Ítrekun, krafa send til innheimtufyrirtækis, lögfræðiinnheimta og nauðungarsala. Hins vegar skuldbatt ÍLS sig til að greiða kostnaðinn við þetta allt, svipað og ef ÍLS hefði sjálfur veitt lánin. LÍ var meira að segja veitt heimild til að stofna yfirdráttarreikning í nafni ÍLS þar sem allur kostnaður við innheimtu var tekinn af viðkomandi reikningi.

Í samningnum var sleginn sá varnagli að ef eiginfjárhlutfall Landsbankans færi undir viss mörk ætti ÍLS kauprétt á íbúðaveðlánasafninu. M.ö.o. ef Landsbankinn hefði lent í rekstrarerfiðleikum hefði ÍLS mátt kaupa lánasafnið að fullu.

Lánssamningurinn kvað ekki á um veðtryggingu af neinu tagi. Eina tryggingin fólst í framangreindu ákvæði um kauprétt Íbúðalánasjóðs. Ástæða þess var að önnur fjármögnun LÍ var með þeim skilyrðum að eignir bankans yrðu ekki veðsettar. Þetta skilyrði, svokallað „negative pledge“ á ensku, er mjög algengt skilyrði í fjármögnun banka og á að tryggja að kröfuhafar bankans séu almennt jafnt settir. Sjóðurinn naut þannig sem lánveitandi ekki þess forgangsréttar umfram aðra kröfuhafa sem veðréttur veitir. Ef Landsbankinn hefði orðið skyndilega gjaldþrota hefði því ÍLS verið í sömu stöðu og almennir kröfuhafar og ekki átt tilkall til íbúðaveðlánanna sem stóðu að baki lánssamningnum umfram aðra kröfuhafa.

Eftir að FME yfirtók Landsbankann í október 2008 var hluta af eignum og skuldum bankans ráðstafað til Nýja Landsbankans samkvæmt ákvörðun FME.182 Eftir stóð gamli bankinn sem beið þess að verða gerður upp. Íbúðaveðlánin sem stóðu að baki lánssamningnum voru meðal þeirra eigna sem var ráðstafað til nýja bankans og þar sem ÍLS hafði verið afhent greiðsluflæði lánanna með lánssamningnum var skuld LÍ samkvæmt honum einnig ráðstafað til nýja bankans. ÍLS eignaðist því kröfu á Nýja Landsbankann við ráðstöfunina og varð mun betur settur en ef hann hefði enn átt kröfu á gamla bankann þegar hann var tekinn til slitameðferðar í apríl 2009.

Nærri tveimur árum eftir undirritun samningsins, eða hinn 29. desember 2005, gerðu Landsbankinn og ÍLS viðauka G við umræddan lánssamning, dags. 23. desember 2004. Þar er að meginefni kveðið á um vanefndir: 1) Bótaskyldu lántaka vegna beins tjóns sem af vanefndum hljótist. 2) Vangoldnar mánaðarlegar afborganir beri dráttarvexti. 3) Vanefni lántaki skyldur sínar verulega öðlist lánveitandi kauprétt á öllum þeim veðskuldabréfum sem liggi að baki samningnum á kaupverði sem sé hið sama og uppreiknaðar eftirstöðvar láns. Þá er í viðaukanum kveðið á um að öll skuldabréf vegna íbúðaveðlánanna að baki lánssamningnum verði stimpluð með árituninni: „Framsal skuldabréfs þessa er óheimilt nema með samþykki Íbúðalánasjóðs.“ Ekki er víst að þessi stimpill hefði haft nokkuð að segja ef íbúðaveðlánin (eign bankans) hefðu verið skilin eftir í gamla bankanum. Viðauki G náði einnig til samninga sem verða nefndir hér í framhaldinu og voru gerðir 16. febrúar 2005, 31. mars 2005 og 22. júní 2005.

Í samningnum var mikil áhersla lögð á að efni hans fréttist ekki. Grein 6.1 samningsins183 hljóðar svo:

Efni samnings þessa skal vera trúnaðarmál milli aðila og skulu aðilar ekki veita upplýsingar um efni hans nema lög mæli fyrir um það eða aðilar verði sammála um að veita upplýsingarnar. Landsbanki Íslands hf. og Íbúðalánasjóður skuldbinda sig til að hafa fullt samráð hvor við annan um allar tilkynningar sem sendar verða fjölmiðlum í tengslum við samning þennan.

Það vekur upp spurningar af hverju samningurinn átti að vera svo leynilegur. Hér verður að minna á að verið var að lána fé til einkaaðila sem aflað hafði verið með ríkisábyrgð af ríkisstofnun. Þetta var m.ö.o. opinbert fé sem íslenskir skattgreiðendur ábyrgðust.

• Vissi ÍLS að samningurinn fór út fyrir gildandi reglugerð um áhættustýringu sjóðsins?
• Sýndi samningurinn að ÍLS væri að fóðra fasteignabóluna og þar með verðbólguna og þensluna? Leit ekki vel út hagstjórnarlega.
• Afhjúpaði samningurinn vandræði ÍLS í stöðu sem hann hafði sjálfur búið til með eigin mistökum með stórum skuldabréfaskiptum?
• Var ÍLS hræddur um að þetta gæti allt eins verið ólöglegur gerningur?
• Kastaði ÍLS bjarghring til þeirra fyrirtækja sem KB banki var í samkeppni við og vildi ná í viðskiptavini frá? Inngrip ríkisins í samkeppni á markaði?

9.12.4 Upphæðir í íbúðaveðlánum Landsbankans

Íbúðaveðlánin sem voru á bak við fyrsta samninginn voru talin upp á 16 blaðsíðum í viðauka við samninginn. Fjöldi lánanna sem tiltekin voru á síðum 1, 2 og 9 var samtals 301. Upphæðirnar á lánunum á þessum síðum voru skoðaðar og ættu þær að gefa góða mynd af safninu í heild. Á næstu mynd má sjá hvernig upphæðirnar á þessu 301 láni dreifðust.

Eins og túlka má af myndinni voru 15–20% af fjölda lánanna yfir hámarksláni ÍLS á þessum tíma en það var 14,9 milljónir kr. Það vekur upp spurningar hvort ÍLS hafi ekki með lánssamningnum farið í kringum eigin reglur um hámarkslán. Það viðhorf heyrðist hjá ÍLS að hann væri einungis að fá greiðsluflæði af þegar veittum lánum og því bæri hann ekki ábyrgð á að Landsbankinn veitti lán sem væru hærri en hámarkslán ÍLS. Hér í framhaldinu er fjallað um hversu vel þessi rök héldu.

9.12.5 Hagur LÍ af lánssamningnum

Hagur LÍ af samningnum var augljós. Eins og áður sagði ákvað KB banki að bjóða húsnæðislán á 4,4% verðtryggðum vöxtum þann 23. ágúst. LÍ tók þann kostinn degi síðar að bjóða einnig sambærileg húsnæðislán á svipuðum kjörum í stað þess að eiga á hættu að missa viðskiptavini til KB banka. Bankastjóri Landsbankans sagði síðar að þessi lán hefðu verið algjört rugl. Í rannsóknarskýrslu Alþingis184 segir svo:

Sigurjón Þ. Árnason, bankastjóri Landsbanka, segir að húsnæðislán bankanna hafi verið „tómt rugl“. Lánin voru á of lágum vöxtum fyrir bankana og hann sá ekki hvernig þetta ætti að vera gerlegt: „En hvað áttirðu að gera? Þegar kerfið er hannað þannig að ef þú ferð í viðskipti þá ertu læstur næstu 40 ár. Hvað áttu að gera? Og þú bara ferð út í vitleysuna líka. Og ég var alltaf hissa á að Moody‘s sögðu ekki við mann: Eruð þið klikkaðir? Ég var alltaf að vona að þeir mundu setja eitthvert vit í galskapinn“

Því má segja að Landsbankinn hafi haft tvo kosti og báða slæma, annaðhvort að veita óundirbúin lán á of lágum vöxtum eða missa viðskiptavini. Landsbankinn var eðli málsins samkvæmt ekki undirbúinn fyrir þessa ákvörðun sem tekin var með dags fyrirvara og hafði því ekki fyrirfram skipulagt fjármögnun á þessum húsnæðislánum sem voru til 40 ára. Helst þurfti að fjármagna þau með sömu tímalengd, þ.e. til 40 ára. Það hentaði LÍ því ákaflega vel þegar ÍLS tók að sér að fjármagna hluta þessara húsnæðislána Landsbankans sem hann hafði þegar afgreitt þegar þarna var komið fram í desember. Ekki nóg með það að þannig fengist heppileg fjármögnun, heldur hvarf útlánaáhætta sem og hugsanlegur kostnaður af lánunum. ÍLS tók lánin nánast yfir eins og áður var lýst, tók alla áhættuna og greiddi allan kostnað ef um hann yrði að ræða. Landsbankinn stóð því eftir sem nokkurs konar verktaki fyrir ÍLS. Bankinn vann vinnuna varðandi aukalega umsýslu lánanna en ÍLS borgaði fyrir hana. Auk þess hafði LÍ væntanlega tekjur af allri venjubundinni umsýslu allra lánanna svo sem seðilgjöld og örlítinn vaxtamun einnig eins og áður var lýst. Landsbankinn var því laus við allar áhyggjur af fjármögnun íbúðaveðlánanna sem voru í pottinum sem var til grundvallar lánssamningnum 23. desember 2004. Draga verður þá augljósu ályktun að þessi ráðstöfun hafi gert Landsbankanum mun auðveldara fyrir að halda áfram að veita íbúðaveðlán til viðskiptavina sinna. Búið var að tappa af vissum þrýstingi með fyrsta samningnum og því auðveldara að halda áfram. Og það var einmitt það sem Landsbankinn gerði.

9.12.6 Áframhald íbúðaveðlána LÍ og fleiri lánssamningar við Íbúðalánasjóð

Landsbankinn hélt ótrauður áfram að veita lán með veði í íbúðarhúsnæði. Aftur var þrýstingnum tappað af bankanum með því að gera annan samning við ÍLS og svo koll af kolli. Alls gerði Landsbankinn fimm samninga við Íbúðalánasjóð í svipuðum dúr og þann sem þegar hefur verið fjallað um. Þannig lánaði ÍLS Landsbankanum samtals rúmlega 48 milljarða.

Þegar litið er til fjölda þessara samninga milli ÍLS og Landsbankans sem og tímabilsins sem þeir eru gerðir er ekki hægt að draga aðra ályktun en þá að þeir hafi haft veruleg áhrif á getu Landsbankans til að veita íbúðaveðlán. Erfitt er að segja hvað bankinn hefði gert ef hann hefði ekki fengið þessa snilldarfjármögnun frá Íbúðalánasjóði. Erfitt er að fullyrða að hann hefði þá lánað minna til viðskiptavina sinna. Það verður þó að teljast líklegt. Ekki var neinn annar kostur sjáanlegur fyrir bankann til þess að fá lánað til áratuga með föstum verðtryggðum vöxtum. Bankinn hefði þá væntanlega þurft að fjármagna útlánin með skammtímalánum, jafnvel óverðtryggðum. Það hefði sett bankann í mun erfiðari stöðu. Um þetta sagði Sigurjón Þ. Árnason í skýrslutöku185 fyrir nefndinni:

raunveruleikinn er sá að það er meira en að segja það að afla bankafjármuna til 40 ára ef þú ætlar að lána peninga til 40 ára á föstum vöxtum, það er grundvallarmunur hvort það er á breytilegum vöxtum, ef þú ert að lána til 40 ára á föstum vöxtum þá er auðvitað æskilegt að geta fjármagnað sig til 40 ára á föstum vöxtum og það hefur ennþá enginn íslenskur banki gefið út slík skuldabréf en við náttúrulega leystum það hvað Landsbankann varðar með þessari hugmynd sem kom upp varðandi það að í rauninni endurfjármögnuðum við okkur í Íbúðalánasjóði.

Í næstu tilvitnun má sjá hvað Tómas Örn Kristinsson hjá Seðlabankanum sagði um þetta í skýrslutöku186 fyrir nefndinni og einnig um lán ÍLS til sparisjóðanna sem fjallað er um hér í framhaldinu. Einnig flýtur með nokkur fróðleikur um vanda Seðlabankans á þessum tíma. Um það atriði hvort Seðlabankinn hafi sýnt raunverulega áhuga á að hjálpa sjóðnum að koma peningum fyrir er fjallað um á öðrum stað. Sjá kafla 10.2.

Það voru nokkrir hlutir í þessu sem að fóru mjög í taugarnar á okkur. Í fyrsta lagi það að þeir [ÍLS] skyldu í raun og veru leysa bankana út úr þeirri sjálfheldu sem þeir voru komnir í, sérstaklega Landsbankann, sem var mjög óviljugur að fara inn í þetta dæmi, og losuðu það fjármagn sem hann var búinn að binda í þessu, þannig að hann gat haldið áfram, sama með sparisjóðina sem að, allavegana að mínu viti, höfðu engar forsendur til þess að vera í þessum lánum vegna þess að þeir höfðu bara ekki þá fjármögnun, þann ávinning í fjármögnun, að þeir gætu staðið í samkeppni, ég tala nú ekki um í samkeppni við opinbera aðila. Af því gefnu að þá hefðum við viljað sjá bara þessa peninga koma inn í Seðlabankann, draga úr peningamagni, vegna þess að okkar eina svar var í raun og veru bara það að hækka vexti og raunverulega þá, ná peningum þannig inn. Það endaði bara í sjálfheldu. Við það að hækka vexti þá fórum við að draga inn erlent fé þannig að við enduðum náttúrlega bara í svona vítahring

Á næstu mynd má sjá útistandandi íbúðaveðlán Landsbankans í heild og hversu stór hluti þeirra var fjármagnaður með lánum frá ÍLS.

Ekki er því hægt að álykta annað en að þessi ráðagerð ÍLS, að lána Landsbankanum tæpa 50 milljarða, hafi orðið til þess að auka útlán á Íslandi og þar með haft bein þensluhvetjandi áhrif. Áhrif sem voru mjög skaðleg á þessum tíma því í landinu var bullandi þensla sem Seðlabankinn reyndi af veikum mætti að berjast gegn. ÍLS var þó ekki eini armur ríkisins sem var undir þessa sök seldur. Sjálf ríkisstjórnin og Alþingi stóðu í þensluhvetjandi aðgerðum á sama tíma, skattalækkunum og auknum ríkisútgjöldum. Seðlabankinn reyndi á meðan að slá á þenslu með vaxtahækkunum. Afnám bindiskyldu, sem Seðlabankinn taldi sig þurfa að framkvæma vegna samræmingar á Evrópska efnahagssvæðinu, virkaði einnig þensluhvetjandi. Kannski var því ekki skrýtið að ríkisvaldið hafi verið áhugalaust um þensluáhrif þessara lána ÍLS til banka og sparisjóða þegar það stóð sjálft í jafnvel verri hagstjórnarmistökum á sama tíma.

9.12.7 Virkni lánssamninganna fyrir Íbúðalánasjóð

Lánssamningarnir við Landsbankann virkuðu þannig fyrir Íbúðalánasjóð að Landsbankinn varð nokkurs konar óvirkur milliliður milli sjóðsins og þeirra einstaklinga sem tóku íbúðaveðlánin hjá Landsbankanum. Milliliðurinn tók eingöngu þátt í umsýslu, hann bar enga áhættu en var þó formlega með yfirráð yfir lánunum. Lánssamningarnir virkuðu því á svipaðan hátt og ef ÍLS hefði ráðið verktaka til að taka við umsóknum um lán og sjá um umsýslu þeirra í stað þess að gera það sjálfur. Einungis umsýslan og daglegt samband við viðskiptavininn hefði verið hjá verktakanum en fjármögnunin og áhætta henni tengd sem og kostnaður hefði verið á hendi ÍLS. Milliliðurinn gat lánað fé sem hann fékk frá ÍLS til einstaklinga á miklu frjálslegri hátt en ef féð hefði verið lánað beint til einstaklinganna frá ÍLS. Milliliðurinn gat lánað án takmarkana um hámarksfjárhæð, án takmarkana um veðhlutfall og án þess að krefjast þess að lánið væri notað til að kaupa húsnæði. Veðhlutfall hjá ÍLS var hækkað í 90% í desember 2004 úr 65% (nema 70% á fyrstu íbúð). Íbúðaveðlánin í pottinum að baki lánssamningunum milli ÍLS og LÍ voru á 1. veðrétti og að hámarki með 80% veðhlutfall en höfðu sum verið veitt áður en hækkun veðhlutfalls ÍLS á eigin lánum átti sér stað.

Þar sem þessir samningar voru gerðir ítrekað getur ÍLS ekki haldið því fram að einungis hafi verið lánað út á íbúðaveðlán sem þegar höfðu verið gerð. Ekki er hægt að halda því fram að ÍLS hafi ekki haft áhrif á hvort íbúðaveðlán voru veitt eða ekki af Landsbankanum. Fyrsti samningurinn gerði LÍ kleift að halda ótrauður áfram við veitingu íbúðaveðlána. Þau lán komu síðan til ÍLS í næsta lánssamningi sem gerði LÍ kleift að halda enn áfram og svo koll af kolli. Í þessu sambandi var Landsbankinn eins og bifreið sem lagði af stað á fullum bensíntanki en þegar leið á ferðina og minnkaði á tanknum kom ÍLS og fyllti á tankinn þannig að hægt væri að halda ferðinni áfram. ÍLS fyllti tank Landsbankabifreiðarinnar á þennan hátt fjórum sinnum (ef litið er á bæði lánin 31. mars sem eina áfyllingu). Ómögulegt er því að álykta annað en að ÍLS hafi með þessu kerfisbundið verið að veita íbúðaveðlán í gegnum LÍ þar sem farið var á svig við reglur sjóðsins um hámarkslán og hvort lánið væri notað til kaupa á húsnæði eða ekki.

Almennt má segja um samningana að þeir beri öll merki þess að ÍLS hafi verið að fara í kringum þágildandi lög og reglugerðir um starfsemi og hlutverk sjóðsins. Með samningunum hafi sjóðnum tekist að lána út fjármagn án takmarkana sem sjóðurinn hafði á eigin lánum til einstaklinga. Með því að nota Landsbankann sem millilið í þessu tilfelli mátti komast fram hjá þessu öllu og ásetningur virðist liggja í augum uppi þegar samningarnir eru skoðaðir.

9.12.8 Lánssamningar við sparisjóði

Þann 30. desember var undirritaður lánssamningur187 milli ÍLS og allmargra sparisjóða samtals að upphæð 11,5 milljarðar króna. Samningurinn var áþekkur samningnum við LÍ sem var gerður sjö dögum áður. ÍLS fékk greiðsluflæðið af vissum potti íbúðaveðlána og lét viðkomandi sparisjóð hafa núvirðið af þessu greiðsluflæði þar sem núvirt var með 4,1% ávöxtunarkröfu. Veðhlutfall einstakra lána í pottinum mátti ekki vera hærra en 80%. Eina endurgreiðslan, vextir og verðbætur af láninu, var greiðsluflæðið af þessum undirliggjandi lánum. ÍLS tók jafnframt alla áhættuna á endurheimtum lánanna í pottinum og kostnaði við þau svo sem að ganga að veðum ef viðkomandi lántakar hættu að standa í skilum. Ekki var ákvæði um trúnað um samninginn eins og í samningnum við Landsbankann nokkrum dögum áður. Í töflu 9.14 má sjá lánsupphæðir til einstakra sparisjóða í þessum fyrsta samningi milli ÍLS og sparisjóðanna.

Í framhaldinu voru gerðir fleiri lánssamningar við sparisjóði. Í mars 2005 voru gerðir tveir samningar við Spron að andvirði liðlega fjögurra milljarða króna og við Sparisjóð Hafnarfjarðar um tæplega tvo milljarða króna. Í þessum samningum við Spron og Sparisjóð Hafnarfjarðar var ávöxtunarkrafan 4,07%. Í maí 2005 var aftur gerður samningur við marga sparisjóði fyrir hálfan sjöunda milljarð með ávöxtunarkröfu 4,1%. Sjá má lán til einstakra sparisjóða í þessum samningi 11. maí 2005 í töflu 9.15.

Að lokum var gerður samningur við SPRON um lán á rúmlega tveimur milljörðum í júnílok 2005 á ávöxtunarkröfunni 4,07%.

Samtals lánaði ÍLS því sparisjóðum 26 milljarða króna á hálfu ári frá 30. desember 2004 til 30. júní 2005. Öll lánin má sjá í töflu 9.16.

9.12.9 Hattalán sem undirliggjandi íbúðaveðlán í lánssamningum

Í fyrsta lánssamningnum við sparisjóði sem gerður var 30. desember 2004 voru engin hattalán í pottunum sem lágu að baki lánssamningnum. Þar voru einungis íbúðaveðlán sem sparisjóðirnir höfðu lánað að fullu sjálfir. Í næstu samningum fóru þó að sjást hattalán í röðum undirliggjandi lána. Í lánum til Spron 8. og 31. mars 2005 var hlutfall hattalána af heildarupphæð 6,6% og 3,8%. Í láninu til Sparisjóðs Hafnarfjarðar þann 31. mars 2005 var hlutfall hattalána 5,0%. Í láninu til hóps sparisjóða 11. maí var hlutfallið 3,3%. Í lánssamningnum til Spron 30. júní breyttist þetta hins vegar verulega. Í þeim samningi var hlutfall hattalána 24,4%.

Hattalán voru á öðrum veðrétti og fyrir aftan lán sem ÍLS veitti á fyrsta veðrétti. Hattalánin voru því ótryggari lán en lán Íbúðalánasjóðs. Það sem meira er, hattalánin voru ótryggari lán en eitt lán sem hefði tekið yfir alla lánsupphæðina, bæði hluta ÍLS og hattinn frá sparisjóðunum. Eftir því sem hattalán voru stærri hluti pottsins sem lá að baki lánssamningnum, því áhættumeiri var samningurinn. Meiri hætta var á útlánatapi. Af þessum sökum hefði ÍLS í raun átt að krefjast hærri vaxta í lánssamningum þar sem hlutfall hattalána var hátt. En því var ekki til að dreifa í þessum lánssamningum milli ÍLS og sparisjóðanna. Í raun voru vextir hærri á fyrsta láninu til sparisjóðanna þar sem engin hattalán voru á bak við en á láninu til Spron þar sem hlutfall hattalána var 24,4%. Þetta hefði verið eðlilegt ef vextir hefðu almennt farið lækkandi á þessum tíma frá 30. desember 2004 til 30. júní 2005. En sú var ekki raunin. Á næstu mynd má sjá hvernig ávöxtunarkrafa á íbúðabréfum á gjalddaga 2044 (HFF150644) þróaðist á þessu tímabili.

Þótt ávöxtunarkrafan sé nokkuð stöðug þetta hálfa ár er hún þó heldur á uppleið.

Hattalánin vekja einnig upp aðrar spurningar en þær sem snúa að áhættu. Hattalánin snerust um að ÍLS myndi lána eins mikið og sjóðurinn mátti í hverju tilfelli en viðkomandi sparisjóður afganginn, hattinn. Þegar hattalánin voru notuð sem undirliggjandi íbúðaveðlán í lánssamningum er ljóst að Íbúðalánasjóður var kominn í þá stöðu að fjármagna einnig hattinn eftir á. Hér má spyrja hvort þetta hafi ekki verið einhvers konar blekkingarleikur; að veita lán á hefðbundinn hátt upp að þeim mörkum sem sjóðnum voru sett en lána síðan bakdyramegin einnig afganginn. Var hér ekki augljóslega verið að fara í kringum reglur sjóðsins um útlán? Enn fremur, hvað var þá unnið með því að setja á stofn hattalánasamstarfið ef ÍLS fjármagnaði í raun allt lánið í því samstarfi á svipaðan hátt og þau íbúðaveðlán sem sparisjóðirnir veittu sjálfir og ÍLS fjármagnaði eftir á með lánssamningum þeim sem hér að framan hafa verið raktir?

9.12.10 Lán Íbúðalánasjóðs björguðu sparisjóðunum og juku útlán

Allt það sem sagt var um lánssamninga Íbúðalánasjóðs við Landsbankann átti einnig við um lánssamningana við sparisjóðina. Sparisjóðirnir voru þó að því leyti í annarri stöðu en LÍ að þeir voru einnig í samstarfi við ÍLS um hattalánin. Lánin til sparisjóðanna voru síendurtekin og hjálpuðu þeim að lána sífellt meira við hvern nýjan lánssamning. Lánin urðu því örugglega til þess að sparisjóðirnir lánuðu meira til einstaklinga en ella og voru þannig þensluhvetjandi á tímum sem síst skyldi. Í reynd er líklegt að sparisjóðirnir hefðu ekki getað verið á þessum markaði nema fyrir lánin frá Íbúðalánasjóði. Margir þeirra voru ekki í neinni aðstöðu til að keppa við lán KB banka. Ástæðan var sú að þeir höfðu ekki fjármögnun á nægilega góðum kjörum til að veita hagstæð íbúðaveðlán á 4,15% vöxtum. Um þetta sagði Már Wolfgang Mixa188:

Sparisjóður Hafnarfjarðar á þessum tíma var með skuldabréfaútboð og var að selja löng skuldabréf á kröfunni 4,75 – 5,15[%]. [...] fyrir hvert [...] 10 milljóna króna lán sem við vorum að lána á 4,15[%], vorum kannski að fjármagna okkur á 5,15[%] að þá vorum við að tapa fyrir allan kostnað og hugsanlega afskriftatölu prósentu á ári í vaxtamun. Það var neikvæður vaxtamunur af þessu og, augljóslega þá hérna, ja góð ráð voru dýr.

Hér verður að nefna að Sparisjóður Hafnarfjarðar var einn sterkasti sparisjóðurinn og var á millibankamarkaði en þar voru sparisjóðir alla jafna ekki. Nánast er útilokað að fjármögnunarmöguleikar minni sparisjóðanna hafi verið betri. Sparisjóðirnir þurftu því í raun að velja á milli þess að bjóða lánin með miklu tapi og verða hugsanlega gjaldþrota fyrir vikið eða bjóða þau ekki og missa þá stóran hluta viðskiptavinanna. Það hefði þó verið landshlutabundið.

9.12.11 Lánssamningar við Frjálsa fjárfestingarbankann og Glitni

ÍLS gerði tvo lánssamninga við Frjálsa fjárfestingarbankann (Ff), þann fyrri 30. desember 2004, sama dag og samningar voru gerðir við marga sparisjóði. Reyndar stendur á forsíðu lánssamningsins að hann sé á milli SPRON og Ff annars vegar og ÍLS hins vegar. Samningurinn hljóðaði upp á 3,1 milljarð króna og var eins og sparisjóðasamningarnir gerðir sama dag. Vextir á láninu eða sú ávöxtunarkrafa sem notuð var til að núvirða greiðsluflæðið var 4,1%. Pottur íbúðaveðlána stóð á bak við samninginn eins og í samningum við Landsbankann og sparisjóðina. Fjórtán þessara lána voru í SPRON en hin í Ff. Ekki er að sjá að nokkurt þeirra hafi verið hattalán enda hefur Frjálsi fjárfestingarbankinn væntanlega ekki veitt hattalán.

Seinni lánssamninginn gerði ÍLS við Ff þann 10. maí 2005. Samningurinn hljóðaði upp á 4.014.828.759 kr og voru vextir á láninu 4,075%. Á bak við lánið var pottur íbúðaveðlána.

ÍLS gerði einn lánssamning við Glitni að upphæð 5.000.421.218 kr. hinn 21. júní 2005. Vextir á láninu voru 4,1%. Á bak við lánssamninginn var pottur íbúðaveðlána.

9.12.12 Skuldabréf keypt af sparisjóðum

Í desember 2005 hélt ÍLS áfram að lána sparisjóðunum. Þegar hér var komið sögu var hins vegar horfið frá því að þessi viðskipti væru í formi lánssamninga. Þess í stað keypti ÍLS nokkur skuldabréf af sparisjóðum í umræddum mánuði. Ástæðan fyrir því að farið var úr lánssamningum yfir í skuldabréf er nærtæk.

Vorið 2005 varð nokkur umræða um hvort lán ÍLS til banka og sparisjóða væru lögleg. Þá komu einnig upp spurningar hvort þau hefðu staðist reglugerð um áhættustýringu sjóðsins. Um þetta er fjallað í köflum 9.13 og 11. Hinn 17. ágúst 2005 lét Jóhannes Sigurðsson frá sér álitsgerð sem hann vann að beiðni Samtaka atvinnulífsins og Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja. Álitsgerðin fjallaði um lögmæti lánssamninga sem ÍLS hafði gert við banka og sparisjóði. Í álitsgerðinni kom fram sú afdráttarlausa niðurstaða að lánin væru ólögleg. Ein meginröksemdin var sú að við lausafjárstýringu hefði sjóðurinn haft heimild samkvæmt lögum til að kaupa verðbréf en ekki heimild til að lána fé. Lánssamningarnir hefðu ekki verið verðbréf þar sem þeir gátu ekki gengið kaupum og sölum. ÍLS hefði því ekki haft lagaheimild til að gera lánssamningana.

Hinn 19. september 2005 var sett ný reglugerð nr. 896/2005 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs.189 Þar var viðbót frá fyrri reglugerð um fjármálagerninga sem ÍLS mátti kaupa með handbæru fé. Þar var tiltekin sem viðurkennd fjárfestingarleið: „samningar um kaup á fasteignaveðbréfum skv. F-flokki eða vaxtaberandi eignum sem byggja á greiðsluflæði frá slíkum bréfum“. F-flokkur var skilgreindur á eftirfarandi hátt í reglugerðinni:

Skuldabréf tryggð með veði í íbúðarhúsnæði, útgefin af einstaklingum, fyrirtækjum eða fjármálafyrirtækjum. Skuldabréfin skulu almennt vera innan 80% af söluandvirði viðkomandi eignar, en þó aldrei umfram 90%.

Lánssamningarnir sem gerðir höfðu verið síðan 23. desember 2004 voru einmitt vaxtaberandi eignir sem byggðust á greiðsluflæði frá skuldabréfum sem féllu undir F-lið. Lánssamningarnir sem gerðir höfðu verið fyrir breytingu á reglugerðinni voru að sjálfsögðu ekki í samræmi við þágildandi reglugerð en lánssamningar eftir 19. september 2005 hefðu fallið að henni. Hins vegar hafði lögum ekki verið breytt og þar stóð enn „Íbúðalánasjóði er heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf“. Um þetta er betur fjallað í kafla 9.13.

Íbúðalánasjóður virðist því ekki hafa treyst því að reglugerðarbreytingin dygði til að nýir lánssamningar yrðu löglegir. Því væri tryggara að gera samning sem væri sannanlega verðbréf en ekki lánssamningur. Í þetta sinnið setti ÍLS því lánsviðskiptin í búning skuldabréfa.

Þessi skuldabréf sem ÍLS keypti af sparisjóðunum voru með jafngreiðslu (annuitet) endurgreiðslum, þ.e. jöfnum endurgreiðslum vaxta og höfuðstóls, og báru 4,50% eða 4,55% vexti. Afborganir áttu að vera 160 talsins á þriggja mánaða fresti. Þann 1. eða 15. mars 2010 áttu vextir hins vegar að breytast og vera eftir það 0,05% lægri en vegið meðaltal vaxtanna sem voru á undirliggjandi íbúðaveðlánum, en eins og í lánssamningunum sem gerðir höfðu verið mánuðina á undan var pottur íbúðaveðlána á bak við hvert skuldabréf. Íbúðaveðlánin sem voru í pottinum höfðu verið veitt áður en samningurinn var gerður og báru vexti sem voru lægri en upphafsvextirnir á skuldabréfinu.

Lánveitandinn (ÍLS) hafði einhliða rétt til að breyta skuldabréfinu í fyrirframgerðan lánssamning. Sá réttur féll þó niður 1. eða 15. mars 2010. Höfuðstóll þess lánssamnings átti að verða núvirðið af greiðsluflæði pottsins með 4,15% kröfu. Ef sú upphæð hefði orðið lægri en höfuðstóll skuldabréfsins þegar breytingin átti sér stað átti lántakinn að greiða mismuninn. Lánssamningurinn, sem hægt var að breyta skuldabréfinu í, var líkur samningunum sem gerðir höfðu verið með hléum undangengið ár. ÍLS átti aðeins að fá greiðsluflæðið af lánapottinum sem endurgreiðslu lánsins og tók á sig alla áhættu á innheimtu lánanna í pottinum. Í lánssamningnum voru ákvæði um forkaupsrétt á undirliggjandi íbúðaveðlánum á verði sem samsvaraði eftirstöðvum safnsins. Eitt ákvæðið var að með vanefndum lántaka myndaðist kaupréttur. Úrræði ÍLS voru því, ef sparisjóðurinn hætti að greiða, að breyta skuldabréfinu í lánssamning og neyta forkaupsréttarins og ná þannig safninu til sín. Eftir mars 2010 voru engin úrræði sjáanleg við vanefndum fyrir ÍLS nema almenn málaferli. Það hefur væntanlega aukið líkurnar á því að breytirétturinn yrði notaður fyrir þann tíma.

Síðasta skuldabréfið sem ÍLS keypti var nokkuð sérstakt. Það var gefið út 30. desember 2005 og var að upphæð 3.042.242.701 kr. Útgefandinn var Sparisjóðabanki Íslands hf. og voru vextir á bréfinu 4,50% til 1. mars 2010. Einstakir sparisjóðir gáfu samhliða út skuldabréf sama dag á 4,60% eða 4,65% vöxtum og seldu Sparisjóðabankanum. Sparisjóðabankinn var því milliliður milli sparisjóðanna og ÍLS og tók vaxtamun sem var 0,10% til 0,15% en þó ekki nema til 1. mars 2010. Sparisjóðirnir settu fram hver um sig pott af íbúðaveðlánum sem samsvaraði upphæð skuldabréfsins sem þeir seldu Sparisjóðabankanum. Sparisjóðirnir fengu því lánsfé á ofangreindum kjörum, ekki er þó ljóst til hvers þeir ætluðu að nota það.

Í töflu 9.17 má sjá yfirlit yfir skuldabréfakaup ÍLS af sparisjóðum í desember 2005.

Bankar og sparisjóðir höfðu gert lánssamninga við ÍLS frá 23. desember 2004 fyrst og fremst til að fá langtímafjármögnun á húsnæðislán sín. Í þessum samningum fengu bankar og sparisjóðir fé á vöxtum sem voru eilítið lægri en útlánsvextir þessara banka og sparisjóða til íbúðarkaupa. Í tilfelli skuldabréfanna sem seld voru ÍLS í desember 2005 voru vextirnir, sem sparisjóðirnir áttu að greiða fram í mars 2010, hins vegar töluvert hærri en vextirnir á undirliggjandi lánum. Voru sparisjóðirnir í þessu tilfelli að lána með neikvæðum vaxtamun, þ.e. tapi? Eða greiddi ÍLS hærra verð fyrir skuldabréfin en nafnverð? Þ.e. á ávöxtunarkröfu sem var lægri en 4,50%? Nafnávöxtun bréfsins sem keypt var af Sparisjóðabankanum var 4,50%.

Reynt var að fá skýringar á þessu hjá tveimur mönnum sem voru sparisjóðsstjórar á þessum tíma. Báðir töldu að féð hefði ekki verið hugsað sem langtímafjármögnun á þegar veittum íbúðaveðlánum, annar sagði að það hefði ekki þurft, hinn taldi að mjög ólíklegt væri að slíkt hefði verið gert með neikvæðum vaxtamun. Annar mundi ekki neina ástæðu sem lá að baki því að gera þessa samninga, hinn minnti að peningarnir hefðu verið lánaðir til baka til Sparisjóðabankans á enn hærri vöxtum þannig að sparisjóður hans hefði fengið jákvæðan vaxtamun. Hér er því alls óljóst til hvers sparisjóðirnir voru að taka þetta fé að láni.

En aftur að hlið Íbúðalánasjóðs í þessum samningum. Í lánssamningunum sem gerðir höfðu verið mánuðina á undan var að baki hverjum samningi pottur íbúðaveðlána sem féllu undir það skilyrði að veðhlutfall þeirra var ekki hærra en 80%. Hlutfall hattalána í þessum pottum hafði farið vaxandi eftir því sem leið á en þau voru á 2. veðrétti. Fyrir framan þau voru lán ÍLS á 1. veðrétti. Í skuldabréfasamningunum breyttist þetta nokkuð. Í viðauka A við samningana sagði:190

I. Hvert skuldabréf skal tryggt með 1. veðrétti í íbúðarhúsnæði, undantekningar eru þó þau lán sem merkt eru með „t“ í meðfylgjandi lista, en þau hvíla á 2. veðrétti.

II. Veðhlutfall hvers skuldabréfs skal eigi vera hærra en 80% af markaðsverðmæti veðandlags á kaupdegi samkvæmt mati löggilts fasteignasala eða kaupsamningi eða samkvæmt öðru viðmiði sem báðir samningsaðilar samþykkja, [svo] undantekningar eru þó þau lán sem merkt eru með „t“ í meðfylgjandi lista, en veðhlutfall þeirra getur farið allt 90% [svo] af markaðsverðmæti.

Ekki verður betur séð af umræddum listum en að lán merkt með „t“ séu eingöngu hattalánin. Hlutfall hattalána í pottinum sem lá að baki þessum skuldabréfum sem ÍLS seldi í desember 2005 var mun hærra en í áður gerðum lánssamningum. Hlutfallið var 48–50% af heildarupphæð. Í umræddu skuldabréfi til Sparisjóðabankans var hlutfallið 49,0%. Pottur einstakra íbúðaveðlána sem lá að baki skuldabréfinu var með öðrum orðum lakari en áður þar sem stærri hluti hans var hattalán en í þeim var fólgin mun meiri útlánaáhætta en í lánum sem voru á 1. veðrétti. Það jók útlánaáhættuna enn frekar á hattalánunum að þau máttu vera með veðhlutfall upp í 90%. Íbúðaveðlánin að baki þessum skuldabréfum í desember voru því mun ótryggari eign en íbúðaveðlánin sem lágu að baki fyrstu lánssamningunum sem gerðir voru um ári áður þar sem ekki var um nein hattalán að ræða. Því má segja að eðlilegt hefði verið að vextir á þessum skuldabréfum hefðu verið mun hærri.

Varðandi þessa auknu áhættu vakna hins vegar aðrar spurningar. Var áhættan í þessu undirliggjandi safni orðin það mikil að vextir hefðu þurft að vera enn hærri til að vega hana upp? Hér þarf að hafa í huga að 4,50–4,55% vextirnir áttu aðeins að vara í rúm fjögur ár en eftir það áttu þeir að lækka mikið. Var yfirleitt verjandi að ÍLS gerði samninga sem þessa þar sem áhætta var töluverð jafnvel þótt vextir hefðu verið í samræmi við áhættuna?

Í skýrslu191 af formanni stjórnar Íbúðalánasjóðs var hann spurður um hlut hattalánanna í lánssamningunum. Gaf hann ákveðið svar um að hattalán hefðu aldrei verið í potti íbúðaveðlána sem lágu að baki lánssamningum ÍLS við banka og sparisjóði. En það voru þau vissulega. Vissi stjórn sjóðsins ekki að hattalán voru þarna á meðal í vaxandi mæli eftir því sem á árið 2005 leið? Var þeirri staðreynd haldið frá stjórninni? Hélt hún að íbúðaveðlánin á bak við samningana hefðu verið tryggari en þau voru í raun?

9.12.13 Var betra að lána bönkum en kaupa eigin bréf?

Eins og hefur verið drepið á hér að framan voru lán ÍLS til banka og sparisjóða slæm frá fleiri en einu sjónarhorni. Réttlætingin fyrir þeim var sú að þannig fengist besta ávöxtunin á uppgreiðslufé sjóðsins á því formi sem honum hentaði, þ.e. verðtryggt til langs tíma.

Varðandi það hvað sjóðurinn átti að gera við uppgreiðsluféð lá beinast við að hætta útgáfu íbúðabréfa, endurlána uppgreiðsluféð og eftir atvikum kaupa eigin fjármögnunarbréf. Með því hefðu skuldabréfaflokkarnir minnkað þar sem keypt bréf hefðu verið gerð upp, núlluð út, og bæði eigna- og skuldahlið sjóðsins hefðu minnkað samsvarandi. Í skýrslutökum192 kom fram að forsvarsmenn sjóðsins vildu forðast það, þeir töldu að þá myndi áhugi erlendra aðila minnka á bréfunum. Þetta viðhorf virðist hafa ráðið miklu í ákvörðunum sjóðsins eins og áður hefur verið fjallað um í kafla 9.8.

Í töflu 9.18 er borin saman ávöxtunarkrafan á íbúðabréfum og þeim vöxtum sem ÍLS fékk af lánssamningum sínum við banka og sparisjóði.

Af töflunni má sjá að vextir í lánssamningunum voru hærri en ávöxtunarkrafa íbúðabréfa. Við fyrstu sýn var því eðlilegt, út frá ávöxtunarsjónarmiði einu, að gera þessa samninga frekar en kaupa eigin bréf. Eðlilegt er að bera vextina af lánssamningunum við íbúðabréfaflokk með sambærilegum meðaltíma. Ljóst er að meðaltími lánssamninganna var eitthvað styttri en á 40 ára íbúðabréfum þar sem íbúðaveðlánin á bak við samningana voru uppgreiðanleg. Hér er því gerður samanburður við 30 ára flokk íbúðabréfa. Á næstu mynd má sjá hversu mikið hærri vexti það gaf sjóðnum að gera lánssamningana en að kaupa eigin 30 ára bréf. Valdir samningar eru sýndir en ekki allir því sumir voru gerðir á sama eða mjög svipuðum tíma.

Af myndinni sést að lánssamningarnir gáfu vexti sem voru að jafnaði um 0,45% hærri en ávöxtunarkrafa á eigin bréfum.

Málið er þó ekki svo einfalt að þetta sýni að hagstæðara hafi verið að gera lánssamningana. Kaup á eigin bréfum var algjörlega áhættulaus ávöxtun á uppgreiðslufénu sem sjóðurinn þurfti að koma fyrir. Í lánssamningunum var hins vegar falin áhætta og kostnaður. Valið stóð því á milli áhættulausrar leiðar með lægri vöxtum eða áhættu- og kostnaðarsamari leiðar með hærri vöxtum.

Lánssamningarnir kostuðu vinnu og fyrirhöfn, líklega svipaða og almenn lán ÍLS. Með lánssamningunum tók ÍLS á sig alla áhættu af heimtum af því safni íbúðaveðlána sem að baki þeim stóð. Lánssamningarnir fólu því í sér útlánaáhættu. Samningarnir fólu einnig í sér uppgreiðsluáhættu því lántakendurnir gátu greitt upp lán sitt við bankann hvenær sem var gegn uppgreiðslugjaldi samkvæmt gjaldskrá bankans, oftast 2% af uppgreiðslunni. Uppgreiðslugjald var skilgreint sem hluti greiðsluflæðisins af lánunum sem rann til Íbúðalánasjóðs. Hann fékk því vissar „skaðabætur“ fyrir hverja uppgreiðslu og því var uppgreiðsluáhættan minni í lánssamningunum en almennum lánum ÍLS veittum á sama tíma. Enn fremur var gjaldskráin breytileg og er ekki útilokað að uppgreiðslugjaldið hefði verið hækkað ef vextir hefðu lækkað að ráði.

Hvaða verðmiða átti að setja á þessa fyrirhöfn og áhættu? Hversu miklu hærri þurftu vextirnir á lánssamningunum að vera til að réttlætanlegt væri að gera þá í stað þess að kaupa eigin bréf? Í þessu tilliti er eðlilegast að nota mat Íbúðalánasjóðs sjálfs. Vaxtaálagið sem hann setti á sín útlán endurspeglar þetta mat. Það var eftirfarandi: 0,15% álag vegna rekstrar, 0,20% vegna útlánatapa og 0,25% vegna uppgreiðsluáhættu. Samtals 0,60%.

Ef miðað er við að uppgreiðsluáhætta hafi verið engin átti álagið að vera 0,35%. Erfitt er að leggja mat á rétt álag vegna uppgreiðsluáhættu í þessu tilfelli, ekki síst vegna þess að ekki er víst að 0,25% álag hafi verið nægjanlegt fyrir lán með engu uppgreiðslugjaldi. Sennilega var það í lægri kantinum. Líklega þurftu því vextir á lánssamningunum að vera 0,35–0,60% hærri en ávöxtunarkrafa á eigin bréfum til að unnt væri að réttlæta gerð þeirra.

Af mynd 9.15 má sjá að munurinn á vöxtum lánssamninganna og ávöxtunarkröfu eigin bréfa var um 0,45% að jafnaði. Það, samanborið við nauðsynlegt vaxtaálag 0,35–0,60%, gefur ekki tilefni til að ætla að lánssamningarnir hafi verið hagstæðari en kaup á eigin bréfum. Lánssamningarnir voru því tæplega réttlætanlegir út frá ávöxtunarsjónarmiði einu saman.

Hér kann einhver að halda því fram að þessi nálgun sé ekki rétt. Þetta álag, 0,60%, hafi ekki verið rétt í þessu tilfelli vegna þess að þessir samningar hafi ekki aukið rekstrarkostnað sjóðsins, því sé rangt að reikna með 0,15% í kostnað í þessu tilfelli. Enn fremur að hefði sjóðurinn keypt eigin bréf hefði verð þeirra hækkað sem þýðir að ávöxtunarkrafa þeirra hefði farið niður og sjálfkrafa gert þau að verri ávöxtunarkosti.

Því er til að svara að óyggjandi er að lánssamningarnir kostuðu töluverða vinnu, bæði við gerð þeirra og einnig í eftirliti með stöðu þeirra. Þess vegna er rangt að gera ráð fyrir að sú vinna hafi verið án kostnaðar en vinna við almenn lán hafi valdið kostnaði sem svaraði til 0,15% vaxtaálags.

Varðandi ávöxtunarkröfuna á íbúðabréfum er vafalaust að kaup ÍLS á eigin bréfum hefðu haft áhrif á ávöxtunarkröfu þeirra. Spurningin er einungis hversu mikil þau áhrif hefðu orðið. Á þessum tíma var nokkur tregða í lækkun niður fyrir 3,5% kröfu vegna uppgjörsreglna lífeyrissjóða. Því er líklegt að ÍLS hefði getað keypt eitthvert magn íbúðabréfa án þess að ávöxtunarkrafa bréfanna hefði hnikast mikið.

Á móti kemur einnig mjög ágeng spurning um hvort útlánaáhættan í lánssamningunum hafi ekki verið meiri en á almennum lánum ÍLS og því hefði álagið vegna hennar átt að vera hærra en 0,20%. Tvennt kemur hér einkum til. Útlánaáhætta var án efa meiri á lánasöfnum sem innihéldu nokkurt hlutfall hattalána heldur en almennum lánum ÍLS sem voru takmörkuð við hámarkslán. Líklega var þessi áhætta mest í lánunum sem stóðu að baki skuldabréfasamningunum í desember 2005. Þar var hlutfall hattalána um helmingur, veðhlutfall upp í 90% og mikil hækkun á húsnæði búin að eiga sér stað. Hitt sem jók útlánaáhættuna var að sparisjóðirnir gátu „valið“ íbúðaveðlánin sem fóru inn í lánssamningana við ÍLS. Þeir höfðu miklar upplýsingar um viðskiptavini sína og gátu því valið „verri“ íbúðaveðlánin inn í samningana. Már Wolfgang Mixa lýsti þessu svo193 þegar hann heimsótti einn sparisjóðinn en á þessum tíma starfaði hann við að koma á fót Verðbréfaþjónustu sparisjóðanna:

ég man eftir [...] að ég fór á fund hjá einum sparisjóði og [...] mig minnir að þetta hafi verið í [...] janúar eða febrúar 2005 og [...] þar var verið að lýsa því að það væri verið að selja Íbúðalánasjóði bréf. [...] sparisjóðurinn væri í raun orðinn ekkert annað en milliliður [...] því var lýst þannig að það var [...] bunki af lánssamningum og það var farið í gegnum lánssamningana og góðu samningarnir, þeir sem að sparisjóðurinn taldi vera góð lán, hann var settur í einn bunka, en lánasamningur við einstaklinga sem að menn voru ekki alveg jafn vissir um hversu stöndug þau væru, þeir voru settir í annan bunka og áfram sendir til Íbúðalánasjóðs og þannig komst ég að því [...] ég man ekki eftir að hafa heyrt um þetta áður, en það var augljóst að menn gerðu ráð fyrir að ég heyrði, að ég vissi af þessu fyrirkomulagi.

Frá Íbúðalánasjóði fengust þær upplýsingar að vanskil á lánum sem ÍLS veitti á þessum tíma hefðu verið 7,5% ef miðað er við fjölda heimila en 10,7% miðað við fjárhæð. Á undirliggjandi lánum í samningum við LÍ voru þessi hlutföll 5% og 9,1% eða heldur minni vanskil en á lánum Íbúðalánasjóðs. Á undirliggjandi lánum í samningum við sparisjóði voru vanskil hins vegar 12,6% miðað við fjölda heimila en 16,5% miðað við fjárhæð. Vanskil á þessum lánum sparisjóðanna sem lágu að baki samningunum við ÍLS voru því verulega meiri en á lánum Íbúðalánasjóðs.

Samantekið má segja að mikill vafi leiki á því að lánssamningarnir hafi verið betri kostur en kaup á eigin bréfum út frá ávöxtunarsjónarmiði einu. Líklega voru þeir verri kostur, sérstaklega lánssamningarnir við sparisjóði. Frá öðrum sjónarmiðum voru samningarnir slæmir og jafnvel ólöglegir. Kaup á eigin bréfum hefði einnig verið hægt að nýta til að stytta meðaltíma skulda sem var heppilegt á þessum tíma.

9.12.14 Deilur um lögmæti samninga og viðbrögð Íbúðalánasjóðs

Það varð nokkur kurr víða í þjóðfélaginu þegar ljóst var að ÍLS hefði lánað bönkum og sparisjóðum gríðarháar upphæðir. Í skýrslutöku194 af Halldóri Ásgrímssyni, sem var forsætisráðherra á þessum tíma, kvaðst hann hafa komist að þessum gerningi ÍLS eftir að hann var gerður og hafa talið að þarna væri ÍLS kominn út fyrir sitt svið og hann hefði ekki átt að gera þessa samninga.

Að ósk Íbúðalánasjóðs vann Árni Páll Árnason hdl. lögfræðiálit195 um lögmæti lánssamninganna við banka og sparisjóði. Árni hafði unnið mikið fyrir sjóðinn misserin á undan, ekki síst í aðdraganda skuldabréfaskiptanna sem og að málum sem sneru að Evrópulöggjöf. Álitið er dagsett 11. júlí 2005 en þar taldi Árni að lánssamningarnir væru lögmætir með tilvísun í skyldu sjóðsins til að ávaxta það fé sem hann hefði umsjón með.

Jóhannes Sigurðsson prófessor skrifaði einnig lögfræðiálit sem þegar hefur verið minnst á. Það gerði hann að ósk Samtaka atvinnulífsins og Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja. Niðurstaða hans var að lánssamningarnir sem ÍLS gerði við banka og sparisjóði væru ólöglegir.

Þessi niðurstaða Jóhannesar olli nokkrum titringi innan Íbúðalánasjóðs. Allir þeir sem sjóðurinn hafði gert lánssamninga við voru innan Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja, þ.e. þeir sem höfðu tekið lánin höfðu keypt lögfræðiálit þar sem niðurstaðan var sú að lánin væru ólögleg. Ekki er furða að á ÍLS hafi runnið tvær grímur við þessi tíðindi. Hvað vakti fyrir bönkunum með kaupum á þessu áliti? Íbúðalánasjóður sendi því bréf til allra þeirra sem höfðu gert lánssamning við sjóðinn og óskaði skýringa. Í bréfi196 til Spron 7. september 2005 kemur eftirfarandi fram:

Íbúðalánasjóður er algerlega ósammála niðurstöðu umrædds lögfræðiálits og hefur sett fram ítarlegar röksemdir þar að lútandi á opinberum vettvangi. Eftir stendur á hinn bóginn að lögfræðilegur ráðunautur hagsmunasamtaka yðar hefur komist að þeirri niðurstöðu að Íbúðalánasjóði hafi verið óheimilt að gera umrædda samninga [...]

Nokkru aftar stendur:

Þær ásakanir sem koma fram í garð Íbúðalánasjóðs um ólögmæti samninganna í álitsgerð lögfræðilegs ráðunautar hagsmunasamtaka yðar veldur óásættanlegri óvissu um vilja yðar sem viðsemjanda til að efna umrædda samninga í góðri trú [...] Íbúðalánasjóður lítur því svo á að óhjákvæmilegt sé að þér sendið frá yður yfirlýsingu þess efnis að þér séuð efnislega ósammála umræddu áliti og teljið ekki ástæðu til að efast um að samningar sem þér hafið gert við Íbúðalánasjóð um ávöxtun fjár sjóðsins samrýmist lagaheimildum Íbúðalánasjóðs [...]

Sams konar bréf virðist hafa verið sent til allra annarra samningsaðila sjóðsins. Að minnsta kosti LÍ,197 Íslandsbanki198 og Samband íslenskra sparisjóða199 (SÍSP) sendu bréf til baka þar sem þeir lýstu því yfir að þeir væru ekki sammála lögfræðiáliti Jóhannesar og teldu lánssamningana löglega. Í bréfi SÍSP kom eftirfarandi fram:

Fram kom opinberlega í fréttum Ríkisútvarpsins kl. 18 18. ágúst sl. að fyrrgreind álitsgerð var ekki unnin að ósk Íslandsbanka, Landsbanka Íslands eða sparisjóðanna

9.12.15 Niðurstöður

Samtals lánaði ÍLS bönkum og sparisjóðum rúmlega 95 milljarða króna á tímabilinu desember 2004 til desember 2005. Í töflu 9.19 er yfirlit yfir þessi lán sem nánar voru útlistuð hér að framan:

Hattalán voru að hluta til að baki þessum samningum við sparisjóðina. ÍLS hafði lánað viðskiptavinum sparisjóðanna eins og sjóðurinn mátti en sparisjóðirnir lánað það sem var umfram, hattinn. Í mörgum tilfellum fjármagnaði ÍLS því hattinn einnig og var því í raun að fjármagna allt lánið sem gat orðið 25 milljónir að hámarki. Stjórnarformaður sjóðsins virðist ekki hafa vitað af því.

Með þessum lánveitingum hjálpaði ÍLS bankakerfinu að auka útlán. Ekki er með nokkru móti hægt að halda því fram að 95 milljarða upphæð hafi engu máli skipt í þessu sambandi, ekki síst þar sem þessi fjármögnun var ekki venjulegt lán heldur tók ÍLS útlánin nánast yfir og áhætta bankanna af veitingu þeirra varð þar með engin. Þetta var með öðrum orðum besta form á fjármögnun sem bankarnir gátu hugsað sér.

Lánin gerðu því það að verkum að bankarnir lánuðu meira en ella. Hversu mikið meira er ekki hægt að fullyrða. Lánin urðu því til þess að auka þenslu í efnahagslífinu þegar síst skyldi. Að auka við þenslu þegar hún er þegar of mikil reynist samfélögum jafnan kostnaðarsamt. Það er ástæðan fyrir því að reynt er að sporna við þenslu í alþjóðlegri efnahagsstjórn. Auk þess að valda almennri verðbólgu getur mikil þensla búið til bólur svo sem á húsnæðismarkaði sem springa síðan með sársaukafullum hætti. Lán ÍLS til bankakerfisins ollu því þjóðfélaginu kostnaði í formi aukinnar, skaðlegrar þenslu. Ekki er hægt að segja til um hversu mikill sá kostnaður var.

Meiri íbúðaveðlán bankakerfisins vegna fjármögnunar ÍLS gerðu það að verkum að uppgreiðslur hjá ÍLS urðu meiri en ella. ÍLS fór því eiginlega í það hlutverk að fjármagna uppgreiðslur hjá sjálfum sér. Uppgreiðslur ollu tapi og því varð tap ÍLS vegna uppgreiðslna meira en ella sökum lána sjóðsins til bankakerfisins.

Til að gefa hugmynd um það tap sem áframhaldandi útgáfur ollu er hér sett fram dæmi sem gerir ráð fyrir því að ef ÍLS hefði ekki lánað bönkum og sparisjóðum þá hefðu uppgreiðslur verið minni hjá ÍLS árið 2005 sem nemur 10 milljörðum. Á móti 10 milljarða uppgreiðslu var hægt að kalla inn um fjórðung með húsbréfum, eftir stóðu þá 7,5 milljarðar og fór sú upphæð úr um 4,65% ávöxtun niður í um 3,7% ávöxtun (með sömu forsendum og sjá má í kafla 9.7) en ávöxtunarkrafa á eigin bréfum hækkaði nokkuð í árslok 2005 en að jafnaði er gert ráð fyrir 3,7% kröfu það ár. Vaxtamunurinn 0,95% á 7,5 milljörðum núvirtur með því að margfalda við meðaltíma uppgreiddra fasteignaveðbréfa (11 ár) gefur 800 milljóna tap.

Með lánum sínum til bankakerfisins hafði sjóðurinn áhrif á samkeppni. KB banki kom inn á markaðinn með undirbúnum hætti og vildi auka markaðshlutdeild sína og hugsanlega reyna að koma ÍLS af markaði og jafnvel fleirum. Með lánunum fór Íbúðalánasjóður í samvinnu við alla hina bankana og hjálpaði þeim í samkeppninni við KB banka. Ekki er rétt að víglína hafi myndast milli bankanna annars vegar og ÍLS hins vegar. Víglína myndaðist á milli KB banka annars vegar og allra hinna hins vegar.

Vafasamt er að nokkur ávinningur hafi verið að því fyrir Íbúðalánasjóð að gera lánssamningana við banka og sparisjóði í stað þess að kaupa eigin bréf. Réttlætingin fyrir samningunum var fyrst og fremst að þeir gæfu hærri ávöxtun en kaup á eigin bréfum. Miðað við mat ÍLS sjálfs á rekstrarkostnaði, útlánatöpum og uppgreiðsluáhættu stenst það ekki. Útlánatap var að auki líklegt til að vera meira í lánssamningunum en almennum lánum sjóðsins, sérstaklega í samningum við sparisjóði.

Áður hefur verið fjallað um áframhaldandi útgáfur ÍLS á íbúðabréfum þrátt fyrir uppgreiðslur. Eðlilegast er að líta svo á að ef Íbúðalánasjóður hefði hætt útgáfu þegar hann hafði ekki not fyrir aukalegt fjármagn, þá hefði samanlögð fjárhæð lánssamninganna orðið lægri sem því nemur. Ljóst er að útgáfur fyrir 69 milljarða voru algjörlega óþarfar því þær áttu sér stað á þeim tíma sem uppgreiðslur voru meiri en útlán eða frá september 2004 til apríl 2006. Útgáfur eftir þann tíma voru að hluta óþarfar einnig. Útgáfur það sem eftir lifði árs 2006 voru samtals 43 milljarðar en útlán umfram uppgreiðslur voru 25 milljarðar. Ef óþarfar útgáfur voru 87 milljarðar (69+43–25) er eðlileg fyrsta hugsun að gera ráð fyrir að lánssamningarnir við banka og sparisjóði hefðu verið 8 milljarðar í stað 95 milljarða. Málið er reyndar ekki svo einfalt. Bæði vegna þess að ofgnótt fjár hjá ÍLS var mest síðari hluta árs 2004 en það hefði getað leitt til lánssamninga við banka og sparisjóði þrátt fyrir að útgáfum hefði verið hætt, sem og vegna þess að með umfangsminni samningum eða engum samningum hefðu uppgreiðslur líklega orðið eitthvað minni sem hefði þýtt minni ástæðu til að halda slíkum samningum áfram.

9.13 Lögmæti lánssamninganna við banka og sparisjóði

Samantekt kafla 9.13

Íbúðalánasjóður mátti samkvæmt lögum eiga viðskipti með eigin verðbréf og önnur verðbréf. Um þau viðskipti átti að kveða nánar um í reglugerð. Reglugerð nr. 544/2004 var sett í júní. Þar var þó ekki frekar kveðið á um þessi viðskipti en sagt að slíkt skyldi nánar útfært í áhættustýringarstefnu sjóðsins. Áhættustýringarstefnuna skyldi endurskoða árlega en breytingar á henni skyldu samþykktar af stjórn Íbúðalánasjóðs að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins.

Áhættustýringarstefnunni var var breytt 10. desember 2004 af stjórn sjóðsins án umsagnar FME. Þar voru heimildir sjóðsins til að fjárfesta í skuldabréfum rýmkaðar. Tveimur vikum síðar gerði Íbúðalánasjóður fyrsta lánssamninginn við banka. Fleiri lánssamningar voru gerðir næstu mánuði við banka og sparisjóði. Þessir samningar voru ekki verðbréf þó að greiðsluflæðið í samningunum væri af fasteignaveðbréfum. Þeir uppfylltu því ekki reglugerðina né lögin.

Hinn 19. september 2005 var sett ný reglugerð nr. 896/2005 sem heimilaði að sjóðurinn keypti vaxtaberandi eignir með greiðsluflæði frá fasteignaveðbréfum en lánssamningarnir voru einmitt slíkar eignir. Fyrir setningu reglugerðarinnar var Íbúðalánasjóður hins vegar búinn að gera lánssamninga fyrir 87 milljarða króna og gerði enga slíka eftir setningu hennar. Í desember 2005 voru hins vegar gerðir skuldabréfasamningar við sparisjóði fyrir 8,8 milljarða.

Nýja áhættustýringarstefnan var ekki samþykkt með réttum hætti. Nýja reglugerðin gat ekki heimilað það sem gert var fyrir setningu hennar. Setning hennar skipti því ákaflega litlu máli varðandi lánssamningana við banka og sparisjóði. Framangreint reglugerðarákvæði um vaxtaberandi eignir veitti þeim heldur ekki gilda stoð þar sem þeir uppfylltu ekki lagskilyrði um að vera verðbréf með því að þeir voru ekki framseljanlegir.

Hvernig sem litið er á málið ber því allt að sama brunni, lánssamningarnir voru ekki í samræmi við lög.

9.13.1 Lög, reglugerðir og lögmæti lánssamninganna

Í 11. gr. laga nr. 44/1998, með áorðnum breytingum skv. 5. gr. laga nr. 57/2004, var kveðið á um eigna- og skuldastýringu Íbúðalánasjóðs. Þar segir m.a. í upphafi, sem er efnislega óbreytt frá setningu laganna, að Íbúðalánasjóður skuli varðveita og ávaxta það fé sem hann hefur umsjón með og að þess skuli gætt að sjóðurinn hafi jafnan nægilegt laust fé til að standa við skuldbindingar sínar. Í 3. mgr. segir að Íbúðalánasjóður skuli halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins, gera áætlanir þar um og koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni. mgr. 11. gr. hljóðaði svo á þeim tíma sem hér um ræðir:

Íbúðalánasjóði er heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Ráðherra setur í reglugerð ákvæði um áhættuviðmið, áhættustýringu, innra eftirlit og viðskipti sjóðsins með verðbréf að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs og Fjármálaeftirlitsins.

Samkvæmt framangreindri heimild setti félagsmálaráðherra 24. júní 2004 reglugerð, nr. 544/2004, um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs. Þar er í 1. gr. kveðið á um að Íbúðalánasjóður skuli varðveita og ávaxta á tryggan hátt það fé sem hann hefur umsjón með í þeim tilgangi að tryggja eins góð lánskjör og kostur er og lágmarka áhættu ríkissjóðs af skuldbindingum sjóðsins. Þess skuli gætt að sjóðurinn hafi jafnan nægilegt laust fé til að standa við skuldbindingar sínar. Í 2. gr. er kveðið á um áhættustýringu og áhættustýringarkerfi sem Íbúðalánasjóður skuli setja sér í því skyni að stjórna áhættu sjóðsins og draga úr henni eftir því sem kostur sé. Stjórn sjóðsins skuli samþykkja áhættustýringarstefnuna og staðfesta breytingar sem á henni séu gerðar að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skuli kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar. Um áhættustýringaraðferðir segir í 3. gr. að Íbúðalánasjóður skuli tryggja jafnvægi inn- og útgreiðslna sjóðsins og beita hefðbundnum áhættustýringar-aðferðum til að tryggja vandaða áhættu- og fjárstýringu. „Í því skyni er sjóðnum heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Slíkar aðferðir skulu nánar útfærðar í áhættustýringarstefnu sjóðsins.“

Frammi liggur skýrsla Ríkisendurskoðunar,200 dags. 28. nóvember 2005, sem var gerð að tilhlutan félagsmálanefndar Alþingis. Þar er fjallað um vanda sem skapast hafi hjá Íbúðalánasjóði vegna mikilla uppgreiðslna lánþega sjóðsins frá haustdögum 2004 fram á mitt ár 2005. Þær hafi numið tæpum 157,6 milljörðum króna á tímabilinu september 2004 til júlíloka 2005 og haft í för með sér umtalsverða röskun á jafnvægi milli eigna og skulda sjóðsins sem hafi falið í sér mikla hættu á fjárhagslegum áföllum yrði ekki gripið til sérstakra ráðstafana. Vandann megi annars vegar rekja til þess að við kerfisbreytinguna 1. júlí 2004 hafi eigendum húsbréfa verið boðið að skipta þeim fyrir íbúðabréf án innköllunarákvæðis sem hafi skert kosti sjóðsins til að mæta uppgreiðslu fasteignaveðlána með því að efna til aukaútdráttar á húsbréfum. Hins vegar hafi komið til óvæntrar samkeppni á húsnæðislánamarkaði.

Lýst er mótaðgerðum sjóðsins vegna uppgreiðslnanna en hann hafi þurft að leita sem bestrar ávöxtunar og m.a. gripið til þess ráðs að gera lánssamninga við nánar tilgreinda banka og sparisjóði. Samanlögð fjárhæð til banka og sparisjóða samkvæmt „lánssamningum“ nam um 87 milljörðum króna á tímabilinu frá desember 2004 til júní 2005. Lánssamningarnir voru óhefðbundnir. Þar er m.a. kveðið á um að endurgreiðsla samkvæmt þeim endurspegli að fullu greiðsluflæði tiltekinna íbúðaveðlána sem lántaki hafi sem lánveitandi veitt einstaklingum en þau séu verðtryggð með veði í fasteignum og lánstími allt að 40 ár. Íbúðalánasjóður tók að sér að bera efndaáhættu. Þrátt fyrir heiti „lánssamninganna“ gætir einnig sterklega þess viðhorfs sem fram kemur í eftirfarandi skýrslugjöf Sigurjóns Þ. Árnasonar201:

[...] efnislega upplifum við að þeir væru bara að kaupa af okkur safnið [...] en í prinsippinu er öll kreditáhætta farin af Landsbankanum yfir í ríkissjóð þannig að við erum ekki að fá fjármögnun því þá væri kreditáhættan ennþá á Landsbankanum [...]

Í kafla 9.12 sem og einnig að hluta í köflum 9.9 og 9.10 eru ítarlega rakin þau atvik sem hér var drepið á.

Í bréfi202 Ríkisendurskoðunar til félagsmálanefndar, dags. 28. nóvember 2005, sem fylgdi umræddri skýrslu, er sett fram það álit að með hliðsjón af eðli þeirra aðgerða, sem Íbúðalánasjóður hafi gripið til, hefði verið tryggara að skoða betur lagaheimildir hans og eftir atvikum að beita sér fyrir því að treysta lagagrundvöllinn sem þær byggist á.

Frammi liggur álitsgerð Jóhannesar Sigurðssonar prófessors,203 dags. 17. ágúst 2005, f.h. Rannsóknarstofnunar í fjármálarétti. Hún var sett fram að beiðni Samtaka atvinnulífsins og Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja. Markmið hennar var að leggja mat á það hvort Íbúðalánasjóði væri heimilt, samkvæmt lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, og reglugerðum settum með stoð í þeim, einkum reglugerðum nr. 458/1999 um lánaflokka Íbúðalánasjóðs, nr. 522/2004 um ÍSL-veðbréf og íbúðabréf og nr. 544/2004 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs, að lána fjármálafyrirtækjum fjármuni með þeim hætti sem sjóðurinn hefði gert. Meginniðurstaða álitsgerðarinnar er að með lánveitingunum sé farið með ólögmætum hætti í kringum lagaheimildir sjóðsins.

Þann 19. september 2005 var sett reglugerð nr. 896/2005 um breytingu á reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs nr. 544/2004. Í síðarnefndri reglugerð segir um áhættustýringaraðferðir að sjóðnum sé heimilt, til að tryggja jafnvægi inn- og útgreiðslna hans, að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf, sbr. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 44/1998, sbr. 5. gr. laga nr. 57/2004. Samkvæmt því, sem segir í reglugerð nr. 896/2005, er Íbúðalánasjóði veitt heimild til að ávaxta handbært fé á bankareikningum, með viðskiptum með verðbréf eða með öðrum viðurkenndum fjárfestingaleiðum til skemmri eða lengri tíma. Til „annarra viðurkenndra fjárfestingarleiða“ teldust m.a. kaup á fjármálagerningum eða skuldaviðurkenningum útgefnum af tilteknum mótaðilum svo og samningar um kaup á fasteignaveðbréfum skv. F–flokki eða vaxtaberandi eignum sem byggja á greiðsluflæði frá slíkum bréfum. Flokkur F: „Skuldabréf tryggð með veði í íbúðarhúsnæði, útgefin af einstaklingum, fyrirtækjum eða fjármálafyrirtækjum. Skuldabréfin skulu almennt vera innan 80% af söluandvirði viðkomandi eignar en þó aldrei umfram 90%.“

Í bréfi204 Fjármálaeftirlitsins, dags. 10. maí 2005, til Íbúðalánasjóðs er vikið að breytingu á áhættustýringarstefnu sjóðsins samkvæmt stjórnarfundargerð 143. stjórnarfundar, sem haldinn var 10. desember 2004.

Fjármálaeftirlitinu er ekki kunnugt um að óskað hafi verið formlegrar umsagnar vegna þessara breytinga á áhættustýringarstefnunni í samræmi við 2. gr. reglugerðarinnar. Þess ber þó að geta að Íbúðalánasjóður kynnti fyrir Fjármála-eftirlitinu hugmyndir um samninga við banka og sparisjóði á tveimur fundum 17. og 28. desember 2004 en í þeirri kynningu fólst ekki beiðni um umsögn um áhættustýringarstefnu sjóðsins. Þá tók Fjármálaeftirlitið ekki afstöðu til hinna kynntu hugmynda [...] Það vekur athygli Fjármálaeftirlitsins að í tilvitnaðri fundargerð 143. stjórnarfundar kemur ekki fram að samningar við banka og sparisjóði, sem þá munu hafa verið í undirbúningi, hafi verið kynntir sérstaklega í stjórninni [...]

Í svarbréfi205 Guðmundar Bjarnasonar framkvæmdastjóra f.h. Íbúðalánasjóðs, dags. 27. maí 2005, segir m.a.:

Það er rétt athugað af hálfu FME að ekki var staðið með fullkomlega réttum hætti að staðfestingu stefnunnar að því er varðar umsögn FME og formlega kynningu stefnunnar fyrir Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneytinu. Breytingarnar, eins og FME bendir réttilega á, kynntar munnlega fyrir FME en ekki leitað umsagnar þess með formlegum hætti. Þessi ágalli skrifast alfarið á athugunarleysi enda í fyrsta sinn sem stefnunni var breytt eftir setningu reglugerðar nr. 544/2004. FME hefur í dag verið með formlegum hætti send umrædd breyting til umsagnar og fjármálaráðuneyti og Ríkisábyrgðasjóði kynnt breytingin. Að fenginni umsögn FME mun málið verða að nýju lagt fyrir stjórn í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar.

Með bréfi206 Lánasýslu ríkisins, dags. 3. október 2005, til Íbúðalánasjóðs eru gerðar athugasemdir við áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs. Þar er vísað til breytingar sem byggist á reglugerðarbreytingu 19. september s.á. þar sem settur sé viðauki um viðurkennd viðskipti og mótaðila vegna áhættustýringar og væntanlega sé m.a. verið að afla heimilda vegna langtímalánssamninga við banka og sparisjóði. Í bréfinu segir:

Í 11. gr. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál, sem reglugerðin byggist á, er settur rammi um þau viðskipti sem sjóðurinn getur átt í vegna áhættustýringar. Segir þar að sjóðnum sé heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Eins og Ríkisábyrgðasjóður og aðrir aðilar hafa bent á falla fyrrnefndir lánssamningar sjóðsins við banka og sparisjóði ekki undir skilgreiningu laga um verðbréf. Þeir eru ekki framseljanlegir og uppfylla því ekki skilyrði þess að vera verðbréf. Heimildir þær sem fram koma í nýja viðaukanum við reglugerðina verður að skýra með hliðsjón af þeim lögum sem reglugerðin er byggð á, og þar er, eins og áður segir, kveðið á um að viðskiptin skuli takmörkuð við verðbréf.

Að mati Ríkisábyrgðasjóðs skortir því enn lagaheimild fyrir umræddum lánssamningum.

Um þetta skal hér vísað til orða Guðjóns Bragasonar í skýrslutöku207 en hann undirritaði reglugerðina ásamt ráðherra, Árna Magnússyni. Guðjón var spurður, með vísun til reglugerðar nr. 896/2005, sem var breyting á reglugerð nr. 544/2004 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs, hvort það væri algengt í kerfinu að menn væru eftir á að blessa eitthvað sem gripið hefði verið til í snatri og í hita leiksins. Hann kvað mega fullyrða að það væri sjaldgæft að menn „taki axlaböndin eftir á“. Þessi viðskipti hafi örugglega verið á gráu svæði að einhverju leyti en töluverð umræða hafi átt sér stað um þetta mál, formleg og óformleg, og í einhverjum tilvikum sjálfsagt að ráðherra viðstöddum.

Einnig er hér vísað í ummæli Árna Magnússonar fyrrverandi ráðherra við skýrslutöku208 þegar fyrirspyrjandi vísaði til þess að þau skuldabréfaviðskipti (þ.e. samningagerð við banka og sparisjóði) hefðu hafist 2004 en reglugerðin, sem heimilaði þau, hefði verið gefin út í september 2005. Svar Árna var eftirfarandi:

[...] fyrst verða til lög og svo verður til einhver lagaframkvæmd og síðan kemur reglugerð á eftir en það var í mínum huga ekki til annars heldur en það að skerpa á þessu vegna þess að það var óumdeilt í mínum huga að sjóðurinn hafði heimildir til að gera þetta [...]

Niðurstaða

Af framangreindu verða fengnar eftirfarandi niðurstöður:

Í 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 544/2004 segir: „Stjórn Íbúðalánasjóðs skal samþykkja (innskot: áhættustýringar-) stefnuna og staðfesta breytingar sem á henni eru gerðar, að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skal kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar.“ Eftir þessu var ekki farið við breytingu á áhættustýringarstefnu sjóðsins 10. desember 2004.

Sveigt var hjá lögbundnum reglum, sem giltu um fjárhæðir og tryggingar íbúðalána Íbúðalánasjóðs, er fjármagni hans var veitt til viðhalds útlánastarfsemi sem rauf gróflega þau mörk sem sett voru um útlán sjóðsins.

Reglugerð nr. 896/2005 er að sjálfsögðu, hvað sem öðru líður, ekki afturvirk um þau viðskipti Íbúðalánasjóðs og banka/sparisjóða sem höfðu þegar farið fram við setningu hennar 19. september 2005. En gat hún gert viðskiptin lögmæt á nokkru stigi? Því er svarað neitandi eftir því sem hér verður rakið:

Hér að framan hefur verið vísað til 4. mgr. 11. gr. laga nr. 44/1998, sbr. 5. gr. laga nr. 57/2004, þar sem Íbúðalánasjóði er heimilað að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Reglugerðir eru ekki jafngildar settum lögum eða víkja efni þeirra til hliðar. Lánssamningarnir við banka og sparisjóði eru ekki verðbréf þar sem þeir eru ekki framseljanlegir og fullnægðu því ekki skilyrði þar að lútandi eða öðrum þeim, sem talin voru upp í a-lið 2. tölul. 2. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 33/2003, sbr. núgildandi lög nr. 108/2007. Framangreindu lagaskilyrði, sem Íbúðalánasjóði eru sett um viðskipti með „fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf“, verður ekki breytt nema með lögum. Lagastoð skorti fyrir þeirri breytingu sem að var stefnt að þessu leyti með reglugerð nr. 896/2005.

Að auki skal hér vitnað til eftirfarandi ummæla Jóhannesar Sigurðssonar prófessors f.h. Rannsóknarseturs í fjármálarétti í áðurnefndu áliti hans 17. ágúst 2005:

Að auki getur það ekki talist til hefðbundinna áhættustýringaraðferða að Íbúðalánasjóður veiti lán til íbúðarkaupa fyrir milligöngu fjármálafyrirtækja sem fela í sér meiri áhættu en almenn lán sjóðsins til íbúðakaupa. Fjárhæðir íbúðalána, sem liggja að baki lánasamningum við fjármálafyrirtæki, eru að auki hærri en heimildir sjóðsins til almennra íbúðalána. Með lánveitingunum er því farið með ólögmætum hætti í kringum lagaheimildir sjóðsins til íbúðalána.

---