11. Áhættustýring Íbúðalánasjóðs

Samantekt

Frá því í júlí 2004 hefur margt farið mjög illa í áhættustýringu Íbúðalánasjóðs. Breyting á lögum um húsnæðismál um mitt ár 2004 rýmkaði heimildir Íbúðalánasjóðs til verðbréfaviðskipta og beitingar áhættustýringaraðferða. Reglugerð sem átti að kveða frekar á um heimildir sjóðsins til verðbréfaviðskipta gerði það ekki, heldur var sjóðnum sjálfum falið að útfæra þær heimildir í áhættustýringarstefnu. Sjóðurinn túlkaði heimildir sínar til viðskipta með verðbréf rúmt til ýmiss konar fjárfestinga í lok árs 2004 og framan af ári 2005, þegar hann þurfti að bregðast við auknum uppgreiðslum, en í september 2005 var reglugerðinni breytt til samræmis við áhættustýringarstefnu sjóðsins.

Starfsmenn sjóðsins virðist hafa skort þekkingu til að nýta eftirlitskerfið sem ráðgjafarfyrirtækið Capto setti upp fyrir sjóðinn. Útreikningar sjóðsins fyrir mat á áhættu voru oft rangir og endurspegluðu ekki raunverulega áhættu sjóðsins. Virkt eftirlitskerfi með áhættu og raunhæft mat á áhættu eru forsenda þess að réttum áhættustýringaraðferðum sé beitt, en vegna þessa gat sjóðurinn ekki beitt réttum fyrirbyggjandi aðgerðum til að draga úr áhættu.

Skýrslur til eftirlitsaðila um fjárhagsstöðu sjóðsins voru oft fullar af röngum eða ófullnægjandi upplýsingum og upplýsingum sem ekki skiptu máli. Skýrslur til eftirlitsaðila eru hluti af eftirlitskerfi sjóðsins með áhættu og ef þær eru rangar eða ófullnægjandi gefa þær ekki rétta mynd af stöðunni og eru því gagnslitlar ef ekki skaðlegar.

Áhættustýring sjóðsins varði hann aldrei fyrir einum stærsta áhættuþættinum, uppgreiðsluáhættu, og ýmsar aðgerðir sjóðsins í nafni áhættustýringar juku áhættu sjóðsins í stað þess að draga úr henni, eins og ætlunin er með áhættustýringu.

Sjóðurinn hélt áfram útgáfu íbúðabréfa á tímum þegar augljóst mátti vera að rétt var að draga úr útgáfunni eða hætta henni. Sjóðurinn átti aldrei viðskipti með eigin fjármögnunarbréf, sem var og er eitt helsta tæki hans til að stýra uppgreiðsluáhættu.

Á árunum 2004–2008 notaði sjóðurinn lausafé sitt í áhættufjárfestingar, sem báru hærri vexti en áhættuminni fjárfestingarkostir, án annarra skýringa en að með þeim væri reynt að auka hagnað sjóðsins. Margar fjárfestinganna leiddu hins vegar til verulegs taps.

11.1 Inngangur

Íbúðalánasjóður stendur frammi fyrir ýmsum áhættuþáttum í starfsemi sinni. Stærstu áhættuþættirnir eru útlánaáhætta, uppgreiðsluáhætta og lausafjáráhætta. Breytingar á fyrirkomulagi fjármögnunar og útlána sjóðsins í júlí 2004 leiddu til aukinnar áhættu í starfsemi hans. Mestu áhrifin voru þau að með breytingunum tók sjóðurinn á sig uppgreiðsluáhættu, en fyrir breytingarnar lá uppgreiðsluáhættan hjá fjármögnunaraðilum sjóðsins. Þá juku breytingarnar einnig aðra vaxtaáhættu (uppgreiðsluáhætta er flokkuð sem hluti af vaxtaáhættu) og lausafjáráhættu sjóðsins. Vegna þessa voru gerðar meiri kröfur til áhættustýringar sjóðsins samfara breytingunum. Jafnframt voru sjóðnum veittar auknar heimildir til virkrar áhættustýringar, eins og til að eiga viðskipti með eigin fjármögnunarbréf og önnur verðbréf. Eftirfarandi tafla sýnir helstu áhættuþætti í rekstri sjóðsins og hvaða áhrif breytingarnar höfðu á hvern áhættuþátt.

Í þessum kafla er fjallað um áhættuþætti í starfsemi Íbúðalánasjóðs, aðra en útlánaáhættu, og áhættustýringu sjóðsins vegna þeirra. Um útlánaáhættu er fjallað í 12. kafla, Stýring og eftirlit með útlánaáhættu. Fyrst er farið stuttlega yfir helstu áhættuþættina og svo yfir lög, reglugerðir og innri reglur sjóðsins sem gilda um áhættustýringu. Næst er farið ítarlega yfir eftirlitskerfi Íbúðalánasjóðs með áhættu, og stýringu vegna tveggja stærstu áhættuþáttanna, lausafjáráhættu og uppgreiðsluáhættu. Að lokum eru lagðar til breytingar á áhættustýringu sjóðsins með hliðsjón af niðurstöðum kaflans.

11.1.1 Hvað er áhættustýring?

Fjárhagsleg áhætta er yfirleitt skilgreind sem hugsanlegt tap í framtíðinni. Hún er flokkuð á margvíslegan hátt eftir uppruna hennar og eru flokkarnir kallaðir áhættuþættir. Áhættustýring snýst í fyrsta lagi um að bera kennsl á áhættuþætti, í öðru lagi að meta eða mæla áhættuna og í þriðja lagi, eftir atvikum, að grípa til fyrirbyggjandi aðgerða til að draga úr henni. Ekki er sjálfgefið að í áhættustýringu felist alltaf aðgerðir til að draga úr áhættu. Aukinni áhættu fylgir oft ávinningur og ef niðurstaða áhættumats er að áhætta sé innan ásættanlegra marka er ekki ástæða til að draga úr henni. Jafnvel getur niðurstaða áhættumats verið sú að ástæða sé til að auka áhættuna.

Aðferðir til að meta og mæla áhættu eru kallaðar eftirlitskerfi með áhættu og má líkja við mælaborð; mælar sýna ástand kerfisins og ljós kvikna þegar tilteknir þættir nálgast hættumörk. Fyrirbyggjandi aðgerðir og aðgerðaáætlanir til að draga úr áhættu eru kallaðar áhættustýringaraðferðir og geta verið mjög mismunandi, allt frá því að viðhafa vel skilgreint verklag upp í að eiga viðskipti með verðbréf eða afleiður. Aðgerðir til að auka áhættu teljast hins vegar almennt ekki til áhættustýringaraðferða. Loks er orðið áhættustýringarkerfi oft notað yfir allar aðferðir sem fyrirtæki eða stofnun beitir við að bera kennsl á, mæla og bregðast við áhættu, þar á meðal eftirlitskerfi með áhættu og þær áhættustýringaraðferðir sem beitt er.

Tökum sem dæmi uppgreiðsluáhættu Íbúðalánasjóðs. Fyrsta skref í áhættustýringu vegna uppgreiðsluáhættu er að bera kennsl á að uppgreiðslur séu áhættuþáttur í rekstri sjóðsins, þ.e. að uppgreiðslur lántaka á lánum sínum hjá sjóðnum geti leitt til fjárhagslegs taps fyrir hann. Næsta skref er að mæla áhættuna, með öðrum orðum að leggja mat á hversu mikið hugsanlegt tap vegna uppgreiðslna getur orðið. Þær aðferðir sem beitt er við matið mynda eftirlitskerfi með uppgreiðsluáhættu, og geta til dæmis falist í að reikna meðaltíma eigna og skulda sjóðsins, sem farið er nánar yfir í þessum kafla. Þriðja skref áhættustýringar vegna uppgreiðsluáhættu er að grípa til fyrirbyggjandi aðgerða til að draga úr áhættu (hugsanlegu tapi) vegna uppgreiðslna. Beita má mismunandi aðgerðum til þess, allt frá því að hafa fjármögnun sjóðsins innkallanlega (uppgreiðanlega) upp í að eiga viðskipti með eigin fjármögnunarbréf og önnur verðbréf. Nánar er farið yfir slíkar áhættustýringaraðferðir í þessum kafla.

Annað dæmi er útlánaáhætta Íbúðalánasjóðs. Fyrst er að bera kennsl á að greiðslufall lántaka hjá sjóðnum geti leitt til fjárhagslegs taps fyrir sjóðinn. Næsta skref er að leggja mat á hversu mikið tapið getur orðið. Þriðja skrefið er að beita fyrirbyggjandi aðgerðum til að draga úr áhættunni, t.d. með því að krefjast tiltekins veðhlutfalls og framkvæma greiðslumat á lántakendum.

Fyrirbyggjandi aðgerðir til að draga úr áhættu hafa oft kostnað í för með sér og geta einnig falið í sér aðra áhættu (hugsanlegt tap). Það er því alltaf háð mati hversu langt er rétt að ganga í að draga úr áhættu. Augljóst er að ef kostnaður við áhættustýringaraðferð er meiri en hugsanlegt tap vegna áhættuþáttarins þá borgar hún sig ekki.

11.1.2 Skipulag áhættustýringar Íbúðalánasjóðs og ábyrgð

Breytt fyrirkomulag á fjármögnun Íbúðalánasjóðs árið 2004 hafði þau áhrif að vaxtaáhætta sjóðsins, einkum uppgreiðsluáhætta, jókst. Til að efla áhættu- og fjárstýringu Íbúðalánasjóðs var stofnað nýtt áhættustýringarsvið innan sjóðsins og vinnuferlar fjárstýringarsviðs endurskipulagðir. Að auki réð Íbúðalánasjóður sænska ráðgjafafyrirtækið Capto til að setja fram stefnu um áhættustýringu og koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni að stýra vaxtaáhættu sjóðsins og draga úr henni sem kostur væri, sjá nánar í rammagrein 11.1 (Skipulag áhættustýringar Íbúðalánasjóðs og ábyrgð).1

Áhættustýringarsvið átti að bera ábyrgð á að útfæra og hafa eftirlit með áhættustýringar-kerfinu, en fjárstýringarsvið átti að bera ábyrgð á að framfylgja og fínstilla það á hverjum tíma. Fram að hausti 2005 sáu ráðgjafar hjá Capto hins vegar um að meta og mæla vaxtaáhættu sjóðsins og miðluðu niðurstöðum sínum til Jóhanns G. Jóhannssonar, sem var sviðsstjóri fjár- og áhættustýringar Íbúðalánasjóðs. Þegar starfsmenn sjóðsins tóku við matinu sjálfir voru starfsmenn Capto búnir að setja upp útreikninga á helstu lykilstærðum sjóðsins í áhættustýringarkerfi Íbúðalánasjóðs, TWIN.2

11.2 Helstu áhættuþættir í starfsemi Íbúðalánasjóðs

11.2.1 Útlánaáhætta

Einn af stærstu áhættuþáttum Íbúðalánasjóðs hefur frá upphafi verið útlánaáhætta, sem er hugsanlegt tap standi lántakendur sjóðsins ekki við skuldbindingar sínar gagnvart sjóðnum, þ.e. greiði ekki lán sín að fullu. Útlánaáhætta er hluti af mótaðilaáhættu, en hún er hugsanlegt tap ef mótaðilar sjóðsins standa ekki við gerða samninga við sjóðinn. Nánar er fjallað um útlánaáhættu sjóðsins í köflum 12.4 og 12.5 og verður ekki frekar fjallað um hana hér.

11.2.2 Önnur mótaðilaáhætta

Mótaðilaáhætta er, sem fyrr segir, hugsanlegt tap ef mótaðilar (einnig kallað gagnaðilar, e. counterparty) sjóðsins í samningum standa ekki við gerða samninga. Breytingarnar í júlí 2004 reyndust hafa töluverð áhrif á mótaðilaáhættu sjóðsins, aðra en útlánáhættu, því þær juku á misræmi í greiðsluflæði eigna og skulda og leiddu því til þess að sjóðurinn var oft með mikið lausafé. Á tíma húsbréfakerfisins, á árunum 1999–2004, greiddi sjóðurinn ársfjórðungslegar afborganir höfuðstóls og vaxta af skuldum sínum í samræmi við mánaðarlegar afborganir höfuðstóls og vaxta lántaka af útlánum sjóðsins. Samræmi milli greiðsluflæðis eigna og skulda Íbúðalánasjóðs var því mjög mikið á þeim árum. Íbúðabréfin báru hins vegar tvær afborganir höfuðstóls og vaxta á ári, sem ekki voru endilega í samhengi við afborganir af útlánum sjóðsins. Að auki setti sjóðurinn sér, samhliða breytingunum, strangar reglur um lágmarks laust fé sem höfðu í för með sér að sjóðurinn var alltaf með mikið laust fé. Laust fé þarf að geyma og ef það er geymt annars staðar en hjá Seðlabanka eða ríkissjóði er hætta á að það glatist að hluta eða öllu leyti ef mótaðilar í samningum standa ekki við gerða samninga. Nánar er fjallað um mótaðilaáhættu Íbúðalánasjóðs, sérstaklega í tengslum við lausafjárstýringu, í undirkafla 11.5.

11.2.3 Lausafjáráhætta

Lausafjáráhætta er hugsanlegt tap sem leiðir af ónógu lausafé sjóðsins, t.d. ef hann á ekki nægt laust fé til að standa við skuldbindingar sínar á réttum tíma. Í hefðbundnum rekstri getur hluti af lausafjáráhættu einnig verið tímabundinn skortur á aðgangi að lausu fé til að mæta rekstrar- og launakostnaði. Nánari umfjöllun um lausafjáráhættu og lausafjárstýringu Íbúðalánasjóðs er að finna í undirkafla 11.5.

11.2.4 Vaxtaáhætta

Vaxtaáhætta er hugsanlegt tap vegna breytinga á vöxtum. Verð á hefðbundnu verðbréfi með fasta vexti færist í öfuga átt við breytingar á vöxtum; þegar vextir hækka þá lækkar verð bréfsins og öfugt. Þannig getur hækkun vaxta leitt til taps hjá fjárfestum sem eiga verðbréf með föstum vöxtum og selja þau fyrir lokagjalddaga. Vaxtaáhætta myndast einnig ef misvægi er á tímalengd eigna og skulda. Sem dæmi má taka lánveitanda sem fjármagnar útlán til 40 ára með skuldabréfi til 10 ára. Ef vextir hafa hækkað að tíu árum liðnum er hætta á að hann þurfi að endurfjármagna útlánin á hærri vöxtum sem hefur áhrif á hreinar vaxtatekjur hans.

Vaxtaáhætta er misjöfn eftir lánstíma og afborgunarskilmálum skuldabréfa. Verð skuldabréfs til langs tíma er almennt næmara fyrir vaxtabreytingum en verð á skuldabréfi til skamms tíma þar sem fjármagnið er bundið lengur við upphaflega vexti lánsins.

Fyrir breytingarnar á fjármögnun og fyrirkomulagi útlána var algert samræmi í tímalengd útlána og skuldabréfa Íbúðalánasjóðs. Þegar lántakendur tóku lán hjá sjóðnum gáfu þeir út fasteignaveðbréf til sjóðsins, sem lét lántakendur í staðinn hafa sambærileg húsbréf sem lántakendur svo notuðu til að greiða fyrir húsnæði. Eftir breytingarnar gat hins vegar misvægi myndast í tímalengd eigna og skulda Íbúðalánasjóðs þar sem hið mikla samræmi sem verið hafði milli útlána og fjármögnunar var ekki lengur til staðar. Ástæðan fyrir því var að sjóðurinn gaf út flokka skuldabréfa með ólíkum tímalengdum, fyrir útlán í öðrum tímalengdum. Sú aukna áhætta sem fylgdi því var að sjóðurinn gat þurft að endurfjármagna sig á hærri vöxtum en hvíldu á útlánum sjóðsins, og mismunur á vaxtatekjum og -gjöldum sjóðsins því minnkað. Þessi vaxtaáhætta var þó talsvert minni en uppgreiðsluáhættan sem sjóðurinn tók á sig við breytingarnar.

11.2.5 Uppgreiðsluáhætta

Uppgreiðsluáhætta er hugsanlegt tap sem leiðir af því að lántakendur sjóðsins greiða upp lán sín fyrir gjalddaga. Uppgreiðsluáhætta er yfirleitt flokkuð sem hluti af vaxtaáhættu þar sem uppgreiðslur útlána leiða alla jafna ekki til taps nema vextir hafi jafnframt lækkað frá því að lánin voru veitt. Við breytingarnar á fjármögnun og fyrirkomulagi útlána Íbúðalánasjóðs í júlí 2004 tók sjóðurinn uppgreiðsluáhættu sem var ekki til staðar fyrir breytingarnar.

Fyrir breytingarnar voru bæði útlán og fjármögnun sjóðsins uppgreiðanleg (innkallanleg), þ.e. lántakendur sjóðsins gátu á hverjum tíma greitt upp lán sín hjá sjóðnum að hluta eða öllu leyti án sérstaks uppgreiðslugjalds, og sjóðurinn gat jafnframt innkallað (greitt upp) skuldir sínar án sérstaks uppgreiðslugjalds. Sjóðurinn gat því fyrir breytingar brugðist við uppgreiðslum útlána með samsvarandi innköllun skulda. Eftir breytingarnar voru útlán sjóðsins áfram uppgreiðanleg, án uppgreiðslugjalds, en fjármögnun þeirra óinnkallanleg (óuppgreiðanleg). Sjóðurinn gat því ekki brugðist við uppgreiðslum útlána með jafn einföldum hætti og áður. Við þetta skapaðist uppgreiðsluáhætta hjá sjóðnum. Vegna þessa hækkaði sjóðurinn vaxtaálag sitt á nýjum útlánum um 0,35%, sem átti að nýta til að mæta þessari auknu áhættu. Nánar er fjallað um uppgreiðsluáhættu og stýringu hennar hjá Íbúðalánasjóði í undirkafla 11.6.

11.2.6 Aðrir áhættuþættir

Upptalningin hér að framan tekur til stærstu áhættuþátta í starfsemi Íbúðalánasjóðs en er þó ekki tæmandi. Af öðrum áhættuþáttum má t.d. nefna verðbólgu-, gjaldmiðla- og rekstraráhættu. Rekstraráhætta er hugsanlegt tap vegna mistaka starfsmanna eða utanaðkomandi atburða. Eins og öll starfsemi, stendur Íbúðalánasjóður frammi fyrir rekstraráhættu. Rekstraráhætta sjóðsins jókst við breytingarnar í júlí 2004 þar sem rekstur sjóðsins varð flóknari. Sjóðurinn tekur verðbólguáhættu þegar hann festir lausafé í óverðtryggðum eignum, en stærsti hluti skulda sjóðsins er verðtryggður. Sjóðurinn stendur ekki frammi fyrir gengisáhættu nema hann fjármagni sig í erlendri mynt eða fjárfesti á erlendum mörkuðum. Þessir áhættuþættir eru mun viðaminni en vaxta- og lausafjáráhætta sjóðsins og verður því ekki fjallað frekar um þá í þessum kafla, nema að því leyti sem þeir eiga uppruna sinn í áhættustýringu vegna annarra áhættuþátta sjóðsins.

11.3 Lög og reglur um áhættustýringu Íbúðalánasjóðs

Um starfsemi Íbúðalánasjóðs gilda ýmis lög, reglugerðir og innri reglur sjóðsins og verður hér farið yfir þau ákvæði þeirra sem sérstaklega varða áhættustýringu sjóðsins, og helstu breytingar á þeim frá 1. júlí 2004.

11.3.1 Lög og reglugerðir

Um starfsemi Íbúðalánasjóðs gilda lög nr. 44/1998 um húsnæðismál. Í tengslum við breytingarnar í júlí 2004 var lögunum breytt.3 Með lagabreytingunni var meðal annars lögð meiri áhersla á áhættustýringu sjóðsins í ljósi hinna auknu áhættuþátta í starfsemi hans. Nánar er kveðið á um áhættustýringu Íbúðalánasjóðs í reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs frá júní 2004, sem gerð var veigamikil breyting á í september 2005.4

11.3.1.1 Áhættustýringarkerfi og heimildir til fjárfestinga

Til að mæta aukinni vaxtaáhættu sjóðsins eftir breytingarnar í júlí 2004 var eftirfarandi ákvæðum bætt við 11. gr. laga um húsnæðismál:5

Íbúðalánasjóður skal halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins og gera áætlanir þar um. Sjóðurinn skal koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni.

Íbúðalánasjóði er heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Ráðherra setur í reglugerð ákvæði um áhættuviðmið, áhættustýringu, innra eftirlit og viðskipti sjóðsins með verðbréf að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs og Fjármálaeftirlitsins.

Með þessari breytingu var sjóðnum gert að koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni að halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins, og honum heimilað að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf til að ná því markmiði. Í athugasemdum við lagafrumvarpið segir um ákvæðið:6

Í greininni er kveðið á um skyldu Íbúðalánasjóðs til að koma á áhættustýringarkerfi og sjóðnum veitt heimild til að eiga viðskipti með verðbréf, til að draga úr áhættu sjóðsins í samræmi við almenn sjónarmið um áhættustýringu. Gert er ráð fyrir að ráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um áhættuviðmið, áhættustýringu, innra eftirlit og viðskipti sjóðsins með verðbréf. Leita skal umsagnar stjórnar Íbúðalánasjóðs og Fjármálaeftirlitsins um efni reglugerðarinnar.

Af þessu má ráða að ætlun löggjafans hafi verið að fela ráðherra að tilgreina nánar í reglugerð í hvaða flokkum verðbréfa Íbúðalánasjóði væri heimilt að fjárfesta til áhættustýringar.

Í reglugerðinni7 er hins vegar lítið fjallað um heimildir sjóðsins til fjárfestinga og ákvæði laganna um að nánar yrði kveðið á um heimildir sjóðsins til viðskipta með verðbréf í reglugerð8 því ekki fylgt eftir. Það helsta sem fram kemur í reglugerðinni varðandi varðveislu fjármuna og fjárfestingar er eftirfarandi:

Íbúðalánasjóður skal varðveita og ávaxta á tryggan hátt það fé sem hann hefur umsjón með, í þeim tilgangi að tryggja eins góð lánskjör og kostur er og lágmarka áhættu ríkissjóðs af skuldbindingum sjóðsins.

Íbúðalánasjóður skal setja sér stefnu um áhættustýringu og koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni að stjórna áhættu sjóðsins og draga úr henni sem kostur er.

Í 3. gr. reglugerðarinnar er nánar kveðið á um innihald stefnunnar:

Íbúðalánasjóður skal tryggja jafnvægi inn- og útgreiðslna sjóðsins og beita hefðbundnum áhættustýringaraðferðum til að tryggja vandaða áhættu- og fjárstýringu. Í því skyni er sjóðnum heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Slíkar aðferðir skulu nánar útfærðar í áhættustýringarstefnu sjóðsins.

Af þessu má ráða að ætlun ráðherra hafi verið að takmarka heimildir sjóðsins til fjárfestinga þar sem hann leggur áherslu á að sjóðurinn varðveiti fé á tryggan hátt, lágmarki áhættu ríkissjóðs og dragi úr áhættu sem kostur er, en minnsta áhættan fyrir sjóðinn liggur í viðskiptum með eigin fjármögnunarbréf. Þó er tilgreint í 3. gr. reglugerðarinnar að sjóðnum sé heimilt að eiga viðskipti með önnur verðbréf en fjármögnunarbréf sín, og honum sjálfum falið að útfæra nánar reglur um heimilar fjárfestingar og mótaðila í áhættustýringarstefnu. Sjóðurinn setti sér áhættustýringarstefnu í júlí 2004 og eru heimilar fjárfestingar tilgreindar í viðauka við hana, sjá undirkafla 11.3.2.

Rúmu ári eftir breytingu á fjármögnun Íbúðalánasjóðs var reglugerðinni breytt og nánar kveðið á um hvaða verðbréfum sjóðnum væri heimilt að fjárfesta í.9 Í 3. gr. reglugerðarinnar var bætt við tilvísun í viðauka I þar sem eftirfarandi kom fram:

Í því skyni er Íbúðalánasjóði heimilt að ávaxta handbært fé á bankareikningum, með viðskiptum með verðbréf eða með öðrum viðurkenndum fjárfestingaleiðum til skemmri eða lengri tíma.

Til annarra viðurkenndra fjárfestingarleiða skv. 1. mgr. teljast meðal annars kaup á fjármálagerningum eða skuldarviðurkenningum útgefnum af mótaðilum skv. A–E-flokki hér á eftir eða hlutdeildarskírteinum í verðbréfasjóðum sem fjárfesta í verðbréfum útgefnum af þeim. Einnig samningar um kaup á fasteignaveðbréfum skv. F-flokki eða vaxtaberandi eignum sem byggja á greiðsluflæði frá slíkum bréfum.

Flokkar mótaðila og eigna eru:

1. Ríkissjóður Íslands eða ríkisstofnanir.
2. Lánastofnanir með fjárfestingarlánshæfismat sem er að minnsta kosti BBB frá Moody‘s eða sambærilegt frá öðrum matsfyrirtækjum.
3. Fyrirtæki í OECD-ríkjum með langtímalánshæfismat sem er að minnsta kosti A1 frá Moody's eða sambærilegt frá öðrum matsfyrirtækjum.
4. Innlend fjármálafyrirtæki, önnur en þau sem getið er í B-lið.
5. Sveitarfélög.
6. Skuldabréf tryggð með veði í íbúðarhúsnæði, útgefin af einstaklingum, fyrirtækjum eða fjármálafyrirtækjum. Skuldabréfin skulu almennt vera innan 80% af söluandvirði viðkomandi eignar, en þó aldrei umfram 90%.

Flokkar mótaðila voru nánast samhljóða fyrstu áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs frá júlí 2004, sjá nánar undirkafla 11.3.2.2. Með reglugerðinni var stjórn Íbúðalánasjóðs falið að setja vikmörk fyrir hvern flokk í áhættustýringarstefnu sjóðsins. Þessar breytingar á reglugerðinni eiga sér stað nokkru eftir að sjóðurinn gerði lánssamninga við banka og sparisjóði, en þær ná í raun ekki yfir lánssamningana sem sjóðurinn gerði, þar sem þeir eru ekki framseljanlegir og teljast ekki verðbréf.

11.3.1.2 Vaxtaálag og uppgreiðsluheimild lántaka

Fjármögnunarbréf sjóðsins urðu óinnkallanleg með breytingunum í júlí 2004. Eftir breytingarnar varð 23. gr. laga um húsnæðismál svohljóðandi:10

Íbúðalánasjóður innheimtir afborganir, verðbætur og vexti af ÍLS-veðbréfum og ráðstafar því fé sem þannig innheimtist til endurgreiðslu fjármögnunarbréfa sjóðsins. Skuldurum ÍLS-veðbréfa er heimilt að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða að endurgreiða skuldina að fullu fyrir gjalddaga.

Ráðherra er heimilt, við sérstakar aðstæður og að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs, að ákveða að aukaafborganir og uppgreiðsla ÍLS-veðbréfa verði aðeins heimilar gegn greiðslu þóknunar sem jafni út að hluta eða að öllu leyti muninn á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og markaðskjörum sambærilegs íbúðabréfs. Geta skal um þessa heimild í skilmálum ÍLS-veðbréfa.

Með þessu ákvæði var lögfest uppgreiðsluheimild lántaka sjóðsins án sérstakrar þóknunar. Jafnframt var sett inn það neyðarúrræði að ráðherra geti ákveðið að afturkalla gjaldfrelsi uppgreiðsluheimildarinnar og að uppgreiðsla verði aðeins heimil gegn greiðslu þóknunar. Um þetta ákvæði segir í greinargerð með lagafrumvarpinu:11

Íbúðalánasjóður mun ekki hafa heimild til innköllunar á íbúðabréfum á móti uppgreiddum lánum og er það hluti af þeirri stefnumótun að gera íbúðabréfin aðgengilegri á markaði. Nefnd um endurskipulagningu verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs lagði til að brugðist yrði við þessum vanda með því að skuldara sem nýtti sér uppgreiðsluheimild yrði gert að greiða að fullu þann vaxtamun sem hlytist af uppgreiðslu láns fyrir lokagjalddaga. Sú leið er þó talin hafa í för með sér ýmis vandkvæði, enda getur hún mögulega sett íbúðakaupendur í erfiða stöðu, torveldað sölu fasteigna vegna áhvílandi lána og veikt samkeppnisstöðu banka í útlánum til húsnæðiskaupa. Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir þeirri meginreglu að almenn vaxtaákvörðun Íbúðalánasjóðs taki mið af áhrifum uppgreiðslna á fjármagnskostnað sjóðsins. Í því felst að vextir verði ákveðnir sem vegið meðaltal vaxta í útboði og vaxta uppgreiddra lána, að viðbættu vaxtaálagi sjóðsins. Þannig mun kostnaður vegna uppgreiddra lána jafnast út á ný lán.

Löggjafinn taldi því heimild til uppgreiðslu mikilvæga fyrir stöðu lántakenda, virkni fasteignamarkaðar og samkeppnisstöðu banka á íbúðalánamarkaði, og heimild ráðherra til að setja á uppgreiðslugjald ætti því að líta á sem algert neyðarúrræði. Um þetta neyðarúrræði segir í greinargerð með frumvarpinu:

Þessari heimild verður væntanlega eingöngu beitt þegar ófyrirséð atvik valda því að uppgreiðslur aukast svo mjög að þær ógni stöðu sjóðsins. Gert er ráð fyrir að heimild þessari verði eingöngu beitt sem neyðarúrræði þegar hefðbundnar áhættustýringaraðferðir og svigrúm sjóðsins við vaxtaákvörðun nægja ekki til að verja hag sjóðsins.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að Íbúðalánasjóður mæti áhrifum af uppgreiðslum af ÍLS-veðbréfum með því að taka tillit til vaxta uppgreiddra lána í vaxtaákvörðun sinni, að viðbættu vaxtaálagi. Sjóðurinn tók ekki tillit til vaxta uppgreiddra lána við vaxtaákvörðun sína fyrr en ári eftir breytingar, því annars hefði sjóðurinn þurft að hækka útlánsvextina og skerða þar með samkeppnisstöðu Íbúðalánasjóðs á íbúðalánamarkaði, sjá nánar í kafla 9.9.12

Við breytingarnar var ákvæði um vaxtaálag til að mæta vaxtaáhættu sett í 28. gr. laga um húsnæðismál:13

Íbúðalánasjóði er heimilt að áskilja sér vaxtaálag til að mæta rekstrarkostnaði, áætluðum útlánatöpum og vaxtaáhættu sjóðsins. Ráðherra ákveður vaxtaálag þetta að fengnum tillögum stjórnar Íbúðalánasjóðs.

Sjóðnum var því ætlað að svara þeim kostnaði sem fylgdi uppgreiðslum lána með tekjum af vaxtaálagi sjóðsins. Í undirkafla 11.6 er farið yfir hvernig Íbúðalánasjóður stýrði vaxtaáhættu sinni með framangreindri áhættuvörn. Í kafla 9.6 er hins vegar farið nánar yfir af hverju íbúðabréfin voru án innköllunarákvæðis en útlán sjóðsins uppgreiðanleg, og þá áhættuvörn sem var ætlað að mæta hugsanlegum auknum uppgreiðslum eftir skiptin í júlí 2004.

11.3.2 Innri reglur – áhættustýringarstefna Íbúðalánasjóðs

Í lögum um húsnæðismál og reglugerð nr. 544/2004 er Íbúðalánasjóði falið að útfæra eigin áhættustýringu vegna áhættuþátta sem komu til við breytingarnar í júlí 2004, þ.e. vegna uppgreiðsluáhættu og annarrar vaxtaáhættu. Með ráðgjöf frá Capto Financial Consulting setti Íbúðalánasjóður sér áhættustýringarstefnu, dags. 1. júlí 2004.14

Í stefnunni segir að hún skuli endurskoðuð árlega fyrir 31. október ár hvert.15 Stefnan var endurskoðuð árlega allt til ársins 2008, en endurskoðunin árið 2009 tók mikinn tíma og var ekki endanlega samþykkt af stjórn og Fjármálaeftirlitinu fyrr en í ágúst 2010. Flestar breytingar á stefnunni voru minniháttar og afmarkaðar, nema við endurskoðunina árið 2008, í kjölfar bankahrunsins, en þá voru gerðar gagngerar breytingar á henni. Hér á eftir er fjallað um helstu atriði áhættustýringarstefnunnar, og helstu breytingar á henni frá árinu 2004 til 2010.

11.3.2.1 Áhættuvörn fyrir vaxtaáhættu

Í stefnunni segir um áhættustýringu vegna vaxtaáhættu:16

Hinir nýju áhættuþættir [uppgreiðsluáhætta og önnur vaxtaáhætta] verða meðhöndlaðir með tilbúinni ófullkominni áhættuvörn, sem mun jafna út áhrif vegna vaxtabreytinga. Áhættustýring ber ábyrgð á að útfæra og hafa eftirlit með áhættuvörninni til að tryggja að vaxtabreytingar hafi eins lítil áhrif á ÍLS og mögulegt er. Fjárstýring ber ábyrgð á að framfylgja og fínstilla áhættuvörnina á hverjum tíma.

Stefnan tilgreinir svo að áhættuvörnin sé útfærð með válíkani (Value-at-Risk, VaR) og virkri sjóðsstýringu (e. active matching of cash flows). Válíkanið átti sjóðurinn að nota til að reikna leyfileg áhættumörk fyrir mismun á meðaltíma, kúpni og væntu greiðsluflæði (GAP) eigna og skulda sjóðsins. Áhættumörkin, sem voru þannig ákvörðuð, áttu að tryggja langtíma- og skammtímagjaldfærni sjóðsins og að áhætta sjóðsins væri í samræmi við áhættuþol hans.17 Þessari áhættuvörn átti síðan að vera framfylgt með því að halda mismun á meðaltíma, kúpni (e. convexity) og væntu greiðsluflæði eigna og skulda sjóðsins innan áhættumarkanna. Nánar má lesa um meðaltíma í rammagrein 11.5. og um kúpni í ítarefni í kaflalok. Í fyrstu útgáfu af áhættustýringarstefnu sjóðsins, nr. 2.9 í júlí 2004, voru áhættumörkin, sem voru reiknuð með válíkaninu, eftirfarandi:18

1. Mismunur á meðaltíma eigna og skulda ÍLS skal að hámarki vera 0,9 ár.
2. Mismunur á kúpni eigna og skulda ÍLS skal að hámarki vera 0,2 ár.
3. Mismunur á árlegu væntu greiðsluflæði í framtíðinni (GAP) skal að hámarki vera 1,5% af bókfærðu virði eigna næstu tvö árin, 1,25% á þriðja ári og 1% eftir það.

Einnig var tiltekið í stefnunni að áhættumörkin þyrfti að endurreikna reglulega.

Við fyrstu endurskoðun stefnunnar, í útgáfu 3.0 (2005), var leyfilegt frávik í GAP aukið talsvert, tvöfaldað á styttri endanum (eitt til þrjú ár) og aukið um helming á lengri endanum, úr 1% í 1,5%. Kaflinn um válíkan (Value-at-Risk, VaR) var hins vegar tekinn út, og sjóðnum því ekki lengur skylt að endurreikna áhættumörk fyrir meðaltíma, kúpni og GAP. Sjóðurinn virðist hafa haldið sig við þau áhættumörk sem voru tilgreind fyrir meðaltíma og kúpni í fyrstu áhættustýringarstefnunni þrátt fyrir að umtalsverðar breytingar hafi átt sér stað í rekstri hans. Í fyrstu stefnunni virtist válíkanið vera lykilatriði í ákvörðun áhættumarkanna og því athyglisvert að því hafi verið sleppt alfarið í fyrstu endurskoðun stefnunnar og áhættumörkin fyrir GAP aukin til frambúðar.

Í fyrstu útgáfu stefnunnar, 2.9 (júlí 2004), er tekið fram að við útreikninga á meðaltíma og kúpni skuli taka tillit til væntra framtíðaruppgreiðslna:19, 20

Við útreikning meðaltíma og kúpni er gert ráð fyrir að breytingar á ávöxtunarkröfu hafi áhrif á sjóðstreymi (vegna uppgreiðsluheimilda), þ.e. virkur meðaltími og virk kúpni eru reiknuð.

Í útgáfu 3.0 (2005) var þessari setningu breytt í:21

Við útreikning meðaltíma og kúpni er ekki gert ráð fyrir að breytingar á ávöxtunarkröfu hafi áhrif á sjóðstreymi.

Hér var um mikla breytingu að ræða. Með þessari breytingu hefur sjóðurinn ákveðið að meta ekki áhrif breytingar á ávöxtunarkröfu á sjóðstreymi. Í beinu framhaldi er hins vegar farið yfir það að breytingar á ávöxtunarkröfu hafi í raun áhrif á sjóðstreymi, og til að takmarka áhrif hægfara breytinga á ávöxtunarkröfu þurfi að fylgjast náið með mismun á

vmeðaltíma eigna og skulda og fínstilla það. Þá var bætt við eftirfarandi setningu:22

Allir áhættumælikvarðar, nema eiginfjárhlutfallið miðað við bókfært virði, skulu vera reiknaðir miðað við áætlanir ÍLS um uppgreiðslur lána og uppgreiðslur sjóðsins á uppgreiðanlegum skuldabréfum. Eiginfjárhlutfallið miðað við bókfært virði, á hinn bóginn, skal reiknað skv. tilmælum Fjármálaeftirlitsins.

Uppgreiðsluáhætta er yfirleitt flokkuð sem hluti af vaxtaáhættu, þar sem uppgreiðslur útlána valda aðeins tapi ef vextir hafa lækkað frá því að lánin voru veitt. Vaxtabreytingar eru því lykilatriði í mati á uppgreiðsluáhættu. Það að gera ráð fyrir að vaxtabreytingar hafi ekki áhrif á uppgreiðslur og þar með sjóðstreymi vanmetur því stórkostlega áhættuna af uppgreiðslum. Strax við fyrstu endurskoðun á stefnunni hætti sjóðurinn því að líta til áhrifa af þeim þætti sem hefur mest áhrif á uppgreiðsluáhættu. Eftir það var því ekki hægt að gera ráð fyrir að sjóðurinn myndi beita réttum fyrirbyggjandi aðgerðum til að verjast uppgreiðsluáhættu.

Í útgáfu 6.0 (2008) var búið að taka út kúpni sem mælikvarða á áhættu, en í fyrri útgáfum höfðu verið sett áhættumörk upp á 0,2 fyrir mismun á kúpni eigna og skulda. Með þessu slakaði sjóðurinn enn frekar á þeim kröfum sem hann setti um mat á vaxtaáhættu sjóðsins. Nánari umfjöllun um áhættuvörn sjóðsins og þær lykilstærðir sem voru reiknaðar fyrir mat á vaxtaáhættu er að finna í undirkafla 11.4.2.

11.3.2.2 Heimildir til fjárfestinga

Í fyrstu útgáfu áhættustýringarstefnu sjóðsins, nr. 2.9 í júlí 2004, segir að til að viðhalda samræmi í meðaltíma, kúpni og væntu greiðsluflæði eigna og skulda skuli sjóðurinn beita eftirfarandi aðferðum:23

1. Nýta uppgreiðsluheimildir á verðbréfum ÍLS.
2. Endurfjármagna skuldir með verðbréfum með viðeigandi gjalddaga með því að eiga viðskipti með eigin skuldabréf eða önnur verðbréf.

Eins og fyrr greinir fól ráðherra Íbúðalánasjóði sjálfum, með reglugerð nr. 544/2004, að setja í áhættustýringarstefnu sjóðsins reglur um heimilar fjárfestingar og mótaðila vegna áhættu- og fjárstýringar sjóðsins. Í stefnunni eru heimildir sjóðsins til fjárfestinga tilgreindar í viðaukum við stefnuna og eru það innstæður og verðbréf til skamms og langs tíma útgefin af eftirfarandi aðilum:24

1. Íslenska ríkinu
2. Íslenskum bönkum með lánshæfismat BBB eða hærra og dótturfélögum þeirra
3. Aðilum innan OECD með langtímalánshæfismat a.m.k. A+ frá S&P eða A1 frá Moody‘s
4. Smærri íslenskum bönkum og dótturfélögum þeirra
5. Sveitarfélögum
6. Verðbréf sem tryggð eru með veði í fasteign (mortgage backed securities) og gefin út af einstaklingum, fyrirtækjum, bönkum eða fjármálafyrirtækjum.

Eins og sjá má eru flokkar mótaðila nánast samhljóða viðauka I í breytingu á reglugerð nr. 544/2004,25 (sjá undirkafla 11.3.1.1) að því undanskildu að í F-lið reglugerðarinnar var tilgreint hámarksveðhlutfall (e. loan to value) skuldabréfa sem tryggð eru með veði í íbúðarhúsnæði, og skyldi það almennt vera innan við 80%, en þó aldrei umfram 90%. Eins og fram hefur komið var þessi reglugerðarbreyting gerð rúmu ári eftir að áhættustýringarstefnan var sett, og eftir að sjóðurinn hafði lánað viðskiptabönkunum og sparisjóðunum í talsverðum mæli.

Í útgáfu 5.0 (2007) var eftirfarandi flokki verðbréfa bætt við listann hér að framan:26

7. Peningamarkaðssjóðir svo og verðbréfa- eða fjárfestingarsjóðir, sem starfa skv. lögum nr. 30/2003, er fjárfesta í skuldabréfum útgefnum af aðilum skv. A-D liðum.

Í töflum 11.2 og 11.3 eru teknar saman heimildir Íbúðalánasjóðs til fjárfestinga samkvæmt hverri útgáfu áhættustýringarstefnu sjóðsins, annars vegar vegna skammtímalausa-fjárstýringar og hins vegar vegna langtímaáhættustýringar. Sérstaka athygli vekur að engin mörk voru sett á neina flokka fjárfestinga í fyrstu stefnunni svo að hlutfall hvers þeirra mátti vera 100% af gildandi heildarfjárfestingum. Augljóst er að talsverður munur er t.d. á fjárfestingu í flokki A annars vegar og einhverjum hinna flokkanna hins vegar. Starfsmenn sjóðsins höfðu hins vegar heimild til að setja alla fjármuni sjóðsins í hvern þessara flokka sem var.

Við fyrstu endurskoðun á stefnunni, í útgáfu 3.0 (2005), var heimildum til fjárfestinga skipt í tvo flokka, annars vegar vegna skammtímalausafjárstýringar og hins vegar vegna langtímaáhættustýringar. Með þessari breytingu voru heimildir sjóðsins til lausafjárstýringar takmarkaðar meira en þær heimildir sem hann hafði til langtímaáhættustýringar. Í útgáfu 6.0 (2008), eftir hrunið, var svo heimild til fjárfestinga vegna langtímaáhættustýringar felld niður að fullu.27 Starfsmenn sjóðsins höfðu því, eftir þá breytingu, aðeins heimildir til skammtímalausafjárstýringar en ekki langtímafjárfestinga.

Í útgáfu 6.0 (2008) var sett þak upp á sjö milljarða króna í flokkum B og C (íslenskir bankar og aðilar með hátt lánshæfismat) nema með sérstöku samþykki stjórnar. Þessi breyting hefur líklega verið viðbrögð við tapi sjóðsins vegna samninga við viðskiptabankana í hruninu. Í útgáfu 7.0 (2010) var bætt við heimild til að hafa meira en sjö milljarða króna á innlánsreikningum banka næsta viðskiptadag fyrir afborgun af íbúðabréfum án sérstaks samþykkis stjórnar. Eftir breytinguna árið 2008 hafa starfsmenn sjóðsins líklega lent í vandræðum með að hafa til reiðu fé sem ætlað var til afborgana af íbúðabréfum og gátu numið hærri fjárhæðum en sjö milljörðum króna.

Þá var í útgáfu 6.0 (2008) bætt við eftirfarandi setningu: „Ekki er heimilt að gera samninga sem fela í sér afleiður, skuldabréfavafninga eða aðra sambærilega fjármálagjörninga án heimildar stjórnar.“ Eins og greint er frá hér að framan voru á sama tíma einnig teknar út allar heimildir til langtímafjárfestinga án sérstakrar heimildar stjórnar.28 Á árunum 2007 og 2008 var sjóðurinn í ýmsum áhættufjárfestingum og afleiðusamningum og við hrunið varð hann fyrir verulegu tapi vegna þeirra. Með þessari breytingu var tekið fyrir slíkar fjárfestingar án sérstakrar heimildar stjórnar fyrir hverjum viðskiptum.

Þá var flokkur E einnig sameinaður flokki B í útgáfu 6.0 (2008), þ.e. sveitarfélög sem mótaðilar voru sett með innlendum viðskiptabönkum, og önnur innlend fjármálafyrirtæki og tryggingafélög tekin út. Þetta takmarkaði heimildir sjóðsins til fjárfestinga vegna lausafjárstýringar.

Í útgáfu 5.0 (2007) var heimilað að fjárfesta vegna skammtímalausafjárstýringar í peningamarkaðs-, verðbréfa- og fjárfestingarsjóðum fyrir allt að 25%. Líkleg skýring á þessari heimild er að peningamarkaðssjóðir gáfu hærri ávöxtun en innlán. Sjóðurinn hafði reyndar á árinu 2006 fjárfest að einhverju leyti í slíkum sjóðum, sjá kafla 14. Í útgáfu 6.0 (2008) var þeirri heimild breytt þannig að peningamarkaðssjóðir voru teknir út og verðbréfa- og fjárfestingarsjóðir takmarkaðir við sjóði sem fjárfesta í skuldabréfum útgefnum af opinberum aðilum, og hámarkið minnkað í 10%. Þetta voru líklega viðbrögð við því að peningamarkaðssjóðir komu mjög illa út úr hruninu.

11.3.2.3 Vaxtaálag

Í áhættustýringarstefnu sjóðsins er tilgreint vaxtaálag nýrra útlána hans og skipting þess vegna rekstrarkostnaðar, útlánaáhættu og uppgreiðsluáhættu. Í eftirfarandi töflu er vaxtaálagið samkvæmt stefnunni í hverri útgáfu. Breytingar eru feitletraðar. Þá er í neðstu línunni lagt saman svigrúm sjóðsins til ákvörðunar heildarvaxtaálags samkvæmt stefnunni.

Hámarksvaxtaálag á útlánum Íbúðalánasjóðs var aukið um 70bp árið 2006, um 20bp árið 2007 og um aðra 20bp árið 2010, alls 110 bp, og má rekja stærstan hluta aukningarinnar til álags vegna uppgreiðsluáhættu.

11.4 Eftirlitskerfi Íbúðalánasjóðs með áhættu

11.4.1 Inngangur og helstu niðurstöður

Eftirlitskerfi með áhættu er safn aðferða til að meta og mæla hugsanlegt fjárhagslegt tap í framtíðinni, eins og að leggja mat á hversu mikið tap vegna uppgreiðslna getur orðið. Fyrir breytingarnar í júlí 2004 var ekkert formlegt eftirlit með áhættu innan Íbúðalánasjóðs, en stærstu áhættuþættir hans voru á þeim tíma lausafjár- og útlánaáhætta, sjá nánar í rammagrein 11.1 (Skipulag áhættustýringar Íbúðalánasjóðs og ábyrgð) og kafla 12 (Stýring og eftirlit með útlánaáhættu).

Ljóst var að Íbúðalánasjóður þyrfti að efla eftirlit sitt með vaxtaáhættu í framhaldi af breytingunum í júlí 2004. Til þess fékk sjóðurinn sér til aðstoðar sænska ráðgjafarfyrirtækið Capto Financial Consulting. Eftirlitskerfið sem Capto setti upp fyrir sjóðinn snerist að mestu um að mæla hversu mikið kynni að tapast vegna uppgreiðslna og vaxtabreytinga og meta hvaða áhrif hugsanlegt tap gæti haft á gjaldfærni sjóðsins. Til þess átti sjóðurinn að meta áhrif uppgreiðslna og vaxtabreytinga á eigið fé sitt. Sjóðurinn átti einnig að leggja mat á hve mikil áhrif uppgreiðslur útlána og vaxtabreytingar myndu hugsanlega hafa á samræmi sjóðstreymis eigna og skulda.

Starfsmenn Íbúðalánasjóðs virðist hins vegar hafa skort þá þekkingu sem þurfti til að nýta eftirlitskerfið sem Capto setti upp. Til að mynda nýttu þeir ekki alla þá vinnu sem Capto vann fyrir sjóðinn. Jafnframt voru sumir útreikningar sjóðsins fyrir mat á áhættu rangir. Skýrslur Íbúðalánasjóðs til eftirlitsaðila voru oft með röngum upplýsingum eða niðurstöður Capto rangt túlkaðar og endurspegluðu því ekki raunverulega áhættu sjóðsins. Þær upplýsingar sem starfsmenn sjóðsins birtu í skýrslunum voru oft endurtekning frá eldri skýrslum og augljóst að sá sem uppfærði niðurstöður útreikninga lagði ekki vinnu í að túlka þær. Þetta varð til þess að vinna Capto skilaði sér hvorki í áhættustýringu sjóðsins, í skýrslum til eftirlitsaðila né til stjórnar Íbúðalánasjóðs.

Í næstu köflum er farið ítarlega yfir eftirlitskerfið sem Capto setti upp fyrir sjóðinn. Fyrst er farið yfir hvernig Íbúðalánasjóður átti að meta áhrif hugsanlegs taps á eigið fé sitt. Næst er farið yfir hvernig sjóðurinn átti að meta áhrif vaxtaáhættu á sjóðstreymi sitt. Þá er farið yfir hvernig starfsmenn sjóðsins nýttu eftirlitskerfið til að mæla þá auknu áhættu sem fylgdi breyttri fjármögnun.

11.4.2 Áhrif vaxtabreytinga á eigið fé Íbúðalánasjóðs

Skipta má fjármögnun Íbúðalánasjóðs í lánsfé og eigið fé. Í upphafi var eigið fé sjóðsins það sem ríkissjóður lagði inn í stofnunina. Síðan hefur hagnaður lagst við eigið fé og tap dregist frá.

Þar sem eigið fé er skilgreint sem heildareignir að frádregnum skuldum endurspeglar það hversu mikið eignir geta rýrnað áður en virði þeirra verður minna en virði skulda. Vel er hægt að reka fyrirtæki með neikvætt eigið fé, eins og t.d. fyrirtæki í nýsköpun. Eins hefur Íbúðalánasjóður, þegar þetta er skrifað, um langt skeið verið rekinn með mjög lítið eigið fé. Það sem skiptir höfuðmáli er að tekjur mæti gjöldum. Staða eigin fjár fjármálafyrirtækis telst hins vegar vera merki um styrk þess og hefur þannig áhrif á lánshæfiseinkunn fyrirtækisins. Ástæðan fyrir því er að fjármálafyrirtæki með sterka eiginfjárstöðu er talið vera betur í stakk búið til að mæta framtíðartapi, án þess að það hafi afgerandi áhrif á rekstur þess.

Koma má í veg fyrir að of mikil áhætta sé tekin í rekstri Íbúðalánasjóðs með því að setja mörk á þann mismun sem er á virði eigna og skulda sjóðsins. Það er gert með því að setja áhættumörk á eiginfjárhlutfall hans, sem er eiginfjárgrunnur sjóðsins sem hlutfall af áhættugrunni hans, sjá nánar í rammagrein 11.2.29

Félagsmálaráðherra setti fyrst reglur um eiginfjárstöðu Íbúðalánasjóðs um mitt ár 2004, samhliða breytingum á fjármögnun sjóðsins. Samkvæmt reglugerð nr. 544/2004 er langtímamarkmiðið að halda eiginfjárhlutfalli sjóðsins yfir 5%. Ef eiginfjárhlutfallið stefnir niður fyrir 4% skal stjórn Íbúðalánasjóðs vekja athygli ráðherra á því og leggja fram tillögur um leiðir til að ná langtímamarkmiði um eiginfjárhlutfall.30

Þegar Capto setti upp eftirlitskerfi með vaxtaáhættu fyrir Íbúðalánasjóð lagði fyrirtækið mat á hve mikla áhættu sjóðurinn gæti tekið. Capto gaf sér þá forsendu að áhættuþol Íbúðalánasjóðs væri sá hluti af eigin fé sjóðsins sem væri umfram 4% lágmarkseiginfjárhlutfall hans og tekjur vegna þess vaxtaálags sem bætt var ofan á útlánavexti vegna vaxtaáhættu. Þannig gerði Capto ráð fyrir að eignir sjóðsins gætu rýrnað um sem næmi eigin fé sjóðsins yfir 4% af áhættugrunni og að tekjur af vaxtaálagi væru til að mæta þeim kostnaði sem fylgdi áhættustýringu sjóðsins. Til að vakta langtíma- og skammtímagjaldfærni áttu starfsmenn Íbúðalánasjóðs að reikna eiginfjárhlutfall hans og sjá til þess að það stefndi ekki undir áhættumörk, sem voru 4%.31

Eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs að gangvirði endurspeglar best gjaldfærni hans

Unnt er að reikna eiginfjárhlutfall bæði miðað við bókfært virði eigna og skulda og miðað við gangvirði þeirra.32 Eiginfjárhlutfall miðað við bókfært virði eigna og skulda sýnir stöðu eigin fjár samkvæmt efnahagsreikningi. Efnahagsreikningur Íbúðalánasjóðs tekur ekki tillit til áhrifa vaxtabreytinga og hugsanlegra uppgreiðslna. Þar sem eftirlitskerfi Capto snerist að mestu um vaxtaáhættu Íbúðalánasjóðs gaf eiginfjárhlutfall sjóðsins að bókfærðu virði ekki nógu skýra mynd af stöðu hans.

Við útreikninga á eiginfjárhlutfalli miðað við gangvirði eigna og skulda er tekið tillit til áhrifa vaxtabreytinga og hugsanlegra uppgreiðslna. Hlutfallið gefur því skýrari mynd af stöðu Íbúðalánasjóðs. Ef vextir breytast þá breytist jafnframt almennt ávöxtunarkrafa skuldabréfa. Breytingar á vöxtum og ávöxtun hafa áhrif á gangvirði skuldabréfa þar sem það er reiknað með því að núvirða framtíðarsjóðstreymi bréfanna með ávöxtun á markaði, sjá nánar um núvirðingu skuldabréfa í rammagrein 11.3. Til að mynda leiða lægri vextir og ávöxtun á markaði til hærra gangvirðis skuldabréfa. Breytingar á vöxtum hafa því áhrif á eiginfjárhlutfall að gangvirði, sjá nánar um eiginfjárhlutfall að bókfærðu- og gangvirði í rammagrein 11.4.

Það er einnig hægt að meta áhrif hugsanlegra uppgreiðslna á gangvirði skuldabréfa, og um leið eiginfjárhlutfallsins að gangvirði. Þegar vextir lækka aukast líkurnar á því að lántakendur endurfjármagni lán sín með lántöku á lægri vöxtum og greiði upp eldri óhagstæðari lán. Líkur á að skuldabréf með uppgreiðsluákvæði verði greitt upp aukast því ef vextir á markaði eru lægri en þeir vextir sem hvíla á skuldabréfinu, sem eykur óvissu í sjóðstreymi þess og minnkar virði bréfsins, sjá mynd 11.2. Capto reiknaði því eiginfjárhlutfall að gangvirði með tilliti til hugsanlegra uppgreiðslna.33 Íbúðalánasjóður átti síðan að vakta langtímagjaldfærni sjóðsins með því að reikna eiginfjárhlutfall sitt að gangvirði með tilliti til uppgreiðslna reglulega.34, 35

Til viðbótar við það að reikna eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs miðað við gangvirði áttu starfsmenn sjóðsins að framkvæma álagspróf á eiginfjárstöðu hans með því að breyta forsendum um hugsanlegar uppgreiðslur og breytingar á vöxtum. Með því átti sjóðurinn að sjá hvaða áhrif áhættuþættirnir hefðu á gjaldfærni sjóðsins. Þar sem Capto tók tillit til uppgreiðslna og vaxtabreytinga þegar það reiknaði eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs að gangvirði var hægt að nota hlutfallið sem viðvörunarmerki (e. early warning signal) um framtíðarstöðu sjóðsins. Ef hlutfallið var lágt gat það verið merki um minni framtíðarhagnað sjóðsins, nema sjóðurinn brygðist við á viðunandi hátt. Það gat til að mynda gerst þegar uppgreiðslur útlána voru miklar og sjóðurinn þurfti að endurfjárfesta á lægri vöxtum en hvíldu á skuldum hans.

Starfsmenn Íbúðalánasjóðs nýttu ekki fyllilega þá vinnu sem Capto vann fyrir sjóðinn

Eftir breytingarnar á fjármögnun Íbúðalánasjóðs um mitt ár 2004 hóf sjóðurinn að skila inn skýrslum til eftirlitsaðila sem innihéldu helstu lykilstærðir í rekstri hans. Þar á meðal voru niðurstöður útreikninga á eiginfjárhlutfalli og álagsprófa, þar sem metin voru áhrif 1% hækkunar og lækkunar vaxta á eiginfjárhlutfallið. Fram að hausti 2005 sáu ráðgjafar hjá Capto um útreikningana og starfsmenn áhættustýringar Íbúðalánasjóðs sáu um að túlka niðurstöður þeirra í skýrslunum.36 Capto reiknaði eiginfjárhlutfall sjóðsins og álagspróf að gangvirði bæði með og án uppgreiðslna. 37

Í fyrstu skýrslunum kom fram að eiginfjárhlutfall sjóðsins miðað við gangvirði væri vel fyrir ofan áhættumörkin, 4% (mynd 11.3). Að auki sýndu niðurstöður álagsprófa að eiginfjárhlutfall sjóðsins að gangvirði væri hærra en áhættumörk sjóðsins, hvort sem vextir myndu hækka eða lækka um 1%.38 Út frá vinnuskjölum sjóðsins fyrir skýrslurnar, sem innihalda meðal annars niðurstöður útreikninga Capto, má sjá að eiginfjárhlutfallið og álagsprófin sem Íbúðalánasjóður birti í skýrslunum voru útreikningar Capto á eiginfjárhlutfalli að gangvirði án þess að tekið væri tillit til hugsanlegra uppgreiðslna. Niðurstöðurnar endurspegluðu því ekki raunverulega áhættu í rekstri sjóðsins.

Í vinnuskjölunum var einnig að finna niðurstöður útreikninga Capto á eiginfjárhlutfalli að gangvirði að gefnum ákveðnum forsendum um framtíðaruppgreiðslur. Sem dæmi var eiginfjárhlutfall sjóðsins að gangvirði með tilliti til uppgreiðslna 1,5% fyrsta ársfjórðung 2005, sem er vel undir áhættumörkum hans.

Einnig sýndu niðurstöður álagsprófa, með tilliti til uppgreiðslna, fyrir fyrsta ársfjórðung 2005, að eiginfjárhlutfall sjóðsins yrði neikvætt um 4% ef vextir myndu lækka um 1%. Á sama tíma tóku starfsmenn Íbúðalánasjóðs fram í skýrslunum að uppgreiðslur hefðu átt sér stað og að sjóðurinn væri vel varinn fyrir þeim, en nefndu ekki hugsanleg áhrif aukinna uppgreiðslna á eiginfjárstöðu sjóðsins, sjá mynd 11.4.39

Í skýrslum sjóðsins fyrir annan ársfjórðung 2005 fram til annars ársfjórðungs 2006 birti Íbúðalánasjóður niðurstöður álags-prófa án uppgreiðslna, sem sýndu að eiginfjárhlutfall sjóðsins færi niður fyrir áhættumörk hans ef vextir myndu hækka um 1%, sjá mynd 11.3. Á þessum tíma höfðu vextir verið lágir í langan tíma og átti ekki að teljast ólíklegt að þeir myndu hækka á komandi árum. Annan ársfjórðung 2005 sagði sjóðurinn um álagsprófið:40

Við s.k. stress test [álagspróf] þar sem vextir eru færðir 1% upp og 1% niður kemur í ljós að CAD hlutfallið lækkar í 2,5% (4,8%) ef vextir eru hækkaðir en hækkar í 11,7% (9,4%) ef vextir eru lækkaðir. Slík þróun er rökrétt þar sem eignir sjóðsins hafa hærri meðallíftíma en skuldir hans.

Textinn var óbreyttur frá fyrstu skýrslu sjóðsins og hélst nánast óbreyttur fram til annars ársfjórðungs 2006. Eins og sjá má túlkuðu starfsmenn Íbúðalánasjóðs aldrei niðurstöður álagsprófanna og tóku ekki fram hvað sjóðurinn myndi gera til að bregðast við þessari áhættu.41 Fjármálaeftirlitið sá ekki ástæðu til að bregðast við því að álagspróf sjóðsins sýndi að eiginfjárhlutfall sjóðsins færi niður fyrir áhættumörk.42

Eftir að starfsmenn Íbúðalánasjóðs tóku við útreikningum reiknuðu þeir einungis eiginfjárhlutfallið að bókfærðu virði og einfölduðu álagsprófin

Haustið 2005 tóku starfsmenn Íbúðalánasjóðs við útreikningum á eiginfjárhlutfalli sjóðsins. Eftir það birti sjóðurinn einungis eiginfjárhlutfall sitt að bókfærðu virði í skýrslum til eftirlitsaðila, og skýrslurnar sýndu því hvorki áhrif hugsanlegra vaxtabreytinga né heldur uppgreiðslna á stöðu sjóðsins. Þar sem eiginfjárhlutfall sjóðsins að gangvirði án uppgreiðslna var hærra en eiginfjárhlutfall að bókfærðu virði má álykta að sjóðurinn hafi ekki verið að fegra stöðu sína með því að birta einungis eiginfjárhlutfall að bókfærðu virði.43 Miðað við vinnuskjöl sjóðsins reiknuðu starfsmenn sjóðsins aldrei eiginfjárhlutfallið að gangvirði. Álagsprófin sem starfsmenn sjóðsins reiknuðu fyrir eiginfjárstöðu hans voru einnig einfaldari og um leið ónákvæmari en það álagspróf sem Capto setti upp fyrir sjóðinn. Sá hluti eftirlitskerfisins sem Capto setti upp fyrir sjóðinn og sneri að eiginfjárstöðu hans nýttist því að engu leyti eftir að starfsmenn Íbúðalánasjóðs tóku við útreikningum af Capto.

Íbúðalánasjóður reiknaði fyrst álagsprófið með tilliti til uppgreiðslna fyrir annan ársfjórðung 2006. Í framhaldi af því var eiginfjárhlutfallið á ný komið vel upp fyrir áhættumörk sjóðsins við 1% vaxtahækkun. Eins og sjá má hafði það mikil áhrif á útreikninga sjóðsins að taka tillit til hugsanlegra uppgreiðslna.

Þar sem sjóðurinn var að álagsprófa eiginfjárhlutfallið að bókfærðu virði, og tók því ekki tillit til þess hvaða áhrif breytingar á ávöxtunarkröfu á markaði höfðu á eiginfjárhlutfall sjóðsins, gaf álagsprófið enn ekki rétta mynd af stöðu sjóðsins.

Íbúðalánasjóður byrjaði að birta gangvirði eigna og skulda án tillits til uppgreiðslna í ársreikningi sínum árið 2007. Á mynd 11.5 má sjá hve mikill munur getur verið á gangvirði og bókfærðu virði skuldabréfa. Mismunur á gangvirði og bókfærðu virði íbúðabréfa jókst talsvert eftir að gjaldeyrishöftin voru sett á, þar sem ávöxtunarkrafa þeirra lækkaði mikið eftir það. Þar sem gangvirði útlána hækkaði ekki eins mikið jókst mismunur á gangvirði íbúðabréfa og útlána. Hann var neikvæður um rúmlega 111 milljarða króna í lok árs 2012 (mynd 11.5).44 Þetta endurspeglar þá vaxtaáhættu sem fylgir því að útlán sjóðsins séu uppgreiðanleg á sama tíma og skuldir sjóðsins eru án innköllunarákvæðis. Það hefði bætt vaxtamun sjóðsins ef hann hefði haft tækifæri til að greiða upp skuldir sínar með uppgreiðslufé sínu og endurfjármagnað sig á lægri vöxtum á markaði fyrir ný lán, í stað þess að þurfa að nota uppgreiðsluféð til að lána út.

Í lok fjórða ársfjórðungs 2008, eftir að bankarnir féllu, var eiginfjárhlutfall sjóðsins miðað við bókfært virði orðið lægra en 5%, sem er langtímamarkmið Íbúðalánasjóðs samkvæmt reglugerð, og ári síðar var hlutfallið komið niður fyrir áhættumörk hans, 4%. Þegar þetta er skrifað er hlutfallið enn fyrir neðan áhættumörk. Textinn í skýrslunum til eftirlitsaðila breyttist hins vegar aldrei frá fyrstu skýrslu sjóðsins á þriðja ársfjórðungi 2004. Starfsmenn sjóðsins fóru aldrei yfir hugsanlegar ástæður þess að eiginfjárhlutfall sjóðsins væri fyrir neðan áhættumörk hans, né heldur hvað það þýddi fyrir stöðu sjóðsins.45

11.4.3 Áhrif vaxtaáhættu á sjóðstreymi Íbúðalánasjóðs

Stór hluti af sjóðstreymi Íbúðalánasjóðs er afborganir og vaxtagreiðslur af eignum og skuldum. Þegar sjóðurinn gefur út skuldabréf til að fjármagna ný útlán þarf hann að gæta þess að afborganir og vaxtatekjur útlána komi til móts við afborganir og vaxtagjöld af skuldum. Ef sjóðstreymi eigna er lægra en sjóðstreymi skulda lækkar lausafé sjóðsins sem því nemur að öðru óbreyttu. Íbúðalánasjóður þarf því að stunda virka sjóðstýringu með því að reikna reglulega framtíðarsjóðstreymi og grípa til viðeigandi aðgerða ef misvægi er á innstreymi og útstreymi fjármagns.

Til að meta áhrif vaxtabreytinga á sjóðstreymi þarf Íbúðalánasjóður að gera sér grein fyrir hver tímalengd útlána er og miða hana við tímalengd skulda. Ef tímalengd eigna er meiri en tímalengd skulda getur sjóðurinn þurft að endurfjármagna sig á hærri vöxtum en hvíla á útlánum sjóðsins. Því er best að hafa sem minnstan mun á tímalengd eigna og skulda. Einnig getur Íbúðalánasjóður þurft að endurfjárfesta á lægri vöxtum en hvíla á skuldum hans ef lántakendur greiða upp útlán sín þegar vextir eru lágir og sjóðurinn getur ekki greitt upp skuldir sínar á móti. Því þarf sjóðurinn einnig að leggja mat á hugsanlegar uppgreiðslur og áhrif þeirra á framtíðarsjóðstreymi eigna og skulda.

Fyrir mat á áhrifum vaxtabreytinga og uppgreiðslna á sjóðstreymi Íbúðalánasjóðs reiknaði Capto áhættumörk fyrir meðaltíma og vænt sjóðstreymi (GAP).46 Sjóðurinn átti síðan að reikna meðaltíma og GAP reglulega og sjá til þess að það væri innan áhættumarka. Einnig átti sjóðurinn að endurmeta áhættumörkin reglulega miðað við breyttar aðstæður hverju sinni.47, 48 Í næstu undirköflum verður farið yfir hvað meðaltími og GAP eru og hvernig Íbúðalánasjóður nýtti vinnu Capto til að stýra sjóðstreymi eigna og skulda.

11.4.3.1 Meðaltími eigna og skulda fyrir mat á væntu sjóðstreymi

Algengt er að meðaltími sé reiknaður til að meta áhrif vaxtabreytinga á virði skuldabréfa. Meðaltíma má einnig nota sem mat á hvað það mun taka langan tíma að meðaltali að greiða skuldabréfið upp. Því er algengt að meðaltími sé notaður til að meta mismun á tímalengd eigna og skulda. Ef meðaltími eigna Íbúðalánasjóðs er lengri en meðaltími skulda aukast líkur á að sjóðurinn þurfi að endurfjármagna sig á hærri vöxtum en hvíla á útlánum hans. Einnig má nota meðaltíma til að meta áhrif uppgreiðslna á tímalengd eigna og skulda. Nánar má lesa um hvað meðaltími er í rammagrein 11.5 (Meðaltími skuldabréfa) og í ítarefni í kaflalok.

Hluti af eftirlitskerfinu sem Capto setti upp fyrir sjóðinn snerist um að vakta og stýra mismun á meðaltíma eigna og skulda, þ.e. að meðaltími eigna myndi ekki verða mikið hærri en meðaltími skulda og öfugt. Til þess reiknaði Capto ákveðin áhættumörk fyrir mismuninn. Síðan áttu starfsmenn sjóðsins að reikna mismuninn reglulega, með tilliti til vaxtabreytinga og ákveðinna forsendna um framtíðaruppgreiðslur, og vakta hvort mismunurinn væri innan áhættumarkanna. Ef mismunurinn væri utan áhættumarka sjóðsins átti hann að bregðast við með viðeigandi hætti, sjá kafla 11.6 um áhættustýringaraðferðir Íbúðalánasjóðs. Capto reiknaði virkan meðaltíma til að taka tillit til þess sambands sem er á milli vaxta og uppgreiðslna.49

Í fyrstu áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs er tekið fram að sjóðurinn ætti að endurreikna reglulega þau áhættumörk sem Capto reiknaði fyrir meðaltíma sjóðsins, miðað við breyttar forsendur hverju sinni.50 Þegar þetta er skrifað hefur Íbúðalánasjóður enn ekki endurreiknað áhættumörkin. Sjóðurinn er því enn að nota þau áhættumörk sem áttu við húsbréfakerfið því Capto reiknaði áhættumörkin fyrir breytingarnar í júlí 2004. Þar sem fjármögnun Íbúðalánasjóðs og samkeppnisumhverfi hans hafa breyst mikið síðan hafa áhættumörk sjóðsins hugsanlega einnig breyst og verið of há eða lág frá miðju ári 2004. Af þessu má álykta að starfsmenn sjóðsins hafi ekki lagt eigið mat á stöðu og framvindu eftirlitskerfis Capto. Þetta mátti einnig sjá í skýrslum Íbúðalánasjóðs til eftirlitsaðila, sem verður farið yfir í næstu undirköflum.

Starfsmenn Íbúðalánasjóðs kunnu ekki að túlka niðurstöður Capto á meðaltíma eigna og skulda

Capto reiknaði mismun á meðaltíma eigna og skulda fyrir Íbúðalánasjóð með og án uppgreiðslna. Þrátt fyrir að Capto hafi ætlað sjóðnum að nota meðaltíma með tilliti til uppgreiðslna í eftirliti sínu með vaxtaáhættu birti sjóðurinn meðaltíma án uppgreiðslna í skýrslum sínum til eftirlitsaðila.51

Í skýrslu sjóðsins til eftirlitsaðila fyrir þriðja ársfjórðung árið 2004 kemur fram að mismunur á meðaltíma eigna og skulda væri innan áhættumarka sjóðsins. Í sömu skýrslu birtir Íbúðalánasjóður hins vegar tölur fyrir meðaltíma eigna og skulda sem sýndu að hann var fyrir utan áhættumörk: 52, 53

Niðurstöður útreikninga sýna að CAD hlutfall Íbúðalánasjóðs er um þessar mundir um 5,1% með meðallíftíma skulda um 10,4 ár og eigna um 11,5 ár sem er innan marka áhættustýringarstefnu sjóðsins.

Miðað við þetta var mismunur á meðaltíma eigna og skulda 1,1 ár, en samkvæmt áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs mátti mismunurinn ekki vera meiri en 0,9 ár.54 Svo virðist sem skilningur starfsmanna á útreikningum Capto hafi verið það takmarkaður að þeir hafi í fyrstu ekki áttað sig á að þeir þyrftu að draga meðaltíma skulda frá meðaltíma eigna til að sjá hvort sjóðurinn væri innan áhættumarka. Eins virðist hafa vantað upp á skilning starfsmanna Fjármálaeftirlitsins á þessum niðurstöðum því það var ekkert athugavert við niðurstöðu Íbúðalánasjóðs að þeirra mati.55

Í skýrslu sjóðsins fyrir fjórða ársfjórðung 2004 kemur aftur fram að sjóðurinn sé innan áhættumarka en tölur sýndu að mismunur á meðaltíma eigna og skulda væri 1,9 ár. Enn fremur kemur fram að: 56

Bilið á milli meðallíftíma eigna og skulda hefur aukist úr rúmu einu ári í tæp tvö ár. Ástæður þess er [svo] m.a. aukaútdráttur innkallanlegra skuldabréfa. Í útreikningum sjóðsins er gert ráð fyrir að áhrif uppgreiðslna eigna muni hafa áhrif á meðallíftími [svo] þeirra þannig að hann muni lækka í takt við meðallíftíma skulda.

Erfitt er að skilja hvað átt er við með því að meðaltími eigna muni lækka í takt við meðaltíma skulda, en álykta má að starfsmenn sjóðsins töldu sig vera að birta meðaltíma eigna með tilliti til uppgreiðslna.

Samt sem áður virðast starfsmenn sjóðsins hafa gert sér grein fyrir að uppgreiðslur voru að lækka meðaltíma eigna þar sem þeir brugðust við auknum uppgreiðslum haustið 2004 með aukaútdrætti innkallanlegra húsbréfa og með því að gefa út stuttan 10 ára skuldabréfaflokk til að lækka meðaltíma skulda.57, 58, 59 Það kom einnig fram í viðauka sem Íbúðalánasjóður undirbjó fyrir skýrsluna fjórða ársfjórðung 2004:60

Þær uppgreiðslur sem hafa átt sér stað að undanförnu hafa leitt til þess að meðallíftími eigna sjóðsins hefur lækkað og vaxtamunur minnkar. Verkefni fjárstýringar sjóðsins er því að viðhalda ákjósanlegum vaxtamun og líftíma eigna, m.t.t. áhættu. Ein ákjósanleg leið til þess að mati sjóðsins er að kaupa íbúðalán banka og sparisjóða. Þau uppfylla markmið sjóðsins m.t.t. líftíma og greiðsluflæðis en einnig er vaxtamunurinn ákjósanlegur m.t.t áhættu.

Sjóðurinn gerði loks lánssamninga við Landsbankann og sparisjóði í lok árs 2004 með það að markmiði að lengja meðaltíma eignasafns síns.

Mikill munur á niðurstöðum eftir því hvort tekið var tillit til uppgreiðslna eða ekki

Í næstu skýrslu Íbúðalánasjóðs til eftirlitsaðila, fyrir fyrsta ársfjórðung 2005, sýndu niðurstöður útreikninga að sjóðurinn var enn fyrir utan áhættumörk sín:61

Bilið á milli meðallíftíma eigna og skulda hefur minnkað í 1,6 ár úr tæpum tveimur árum um áramótin. Ástæður þess eru helstar virk fjárstýring en einnig aukaútdráttur innkallanlegra skuldabréfa. Stefna sjóðsins er að reyna að minnka þetta bil eins og kostur er með hliðsjón að [svo] mögulegum uppgreiðslum.

Að þessu sinni virtust starfsmenn Íbúðalánasjóðs gera sér grein fyrir að sá mismunur á meðaltíma eigna og skulda sem þeir birtu í skýrslum til eftirlitsaðila væri mikill og stefndu þeir að því að minnka bilið. Erfitt að sjá hvort starfsmenn sjóðsins gerðu sér grein fyrir að þeir voru að birta ranga útreikninga. Ef þeir hefðu birt niðurstöður útreikninga Capto að gefnum forsendum um framtíðaruppgreiðslur hefði mismunur á meðaltíma eigna og skulda verið neikvæður um 2 ár í stað þess að vera jákvæður um 1,6 ár.62, 63

Það að sjóðurinn birti niðurstöður útreikninga á meðaltíma skulda með tilliti til áhrifa innköllunar á húsbréfum, en ekki meðaltíma eigna með tilliti til uppgreiðslna útlána, leiddi til þess að sjóðurinn var að bera saman ólíka mælikvarða í skýrslunum.

Í skýrslu sjóðsins til eftirlitsaðila fyrir annan ársfjórðung 2005 jókst mismunur á meðaltíma eigna og skulda í 1,8 ár. Textinn var óbreyttur á milli ársfjórðunga, fyrir utan það að sjóðurinn nefnir að mismunur á meðaltíma eigna og skulda hafi hækkað lítillega á milli ársfjórðunga. Meira segja starfsmenn sjóðsins ekki um það að meðaltími hafi hækkað á ný og sé tvöfalt meiri en áhættumörk sjóðsins.64 Ekki kemur heldur fram að mismunur á meðaltíma eigna og skulda, með tilliti til uppgreiðslna, hafi minnkað á milli ársfjórðunga í -1,5 ár. Þar sem sjóðurinn var utan áhættumarka hvort sem hann birti mismuninn með tilliti til uppgreiðslna eða ekki er ekki hægt að álykta að sjóðurinn hafi verið að fegra niðurstöður útreikninga.

Snöggur viðsnúningur í niðurstöðum útreikninga staðfestir að sjóðurinn hafi ekki notað niðurstöður þar sem tekið var tillit til uppgreiðslna

Íbúðalánasjóður tók við útreikningum á meðaltíma eigna og skulda haustið 2005. Starfsmenn sjóðsins voru þá með aðgang að útreikningum Capto í áhættustýringarkerfinu TWIN, þar sem þeir gátu sótt útreikninga á meðaltíma með og án uppgreiðslna.65 Starfsmenn sjóðsins virðast hafa keyrt út niðurstöðurnar miðað við ný gögn án gagnrýninnar hugsunar. Skrif sjóðsins í skýrslunum voru nánast óbreytt allt fram til annars ársfjórðungs 2006, fyrir utan það að mismunur meðaltíma eigna og skulda breyttist lítillega á milli ársfjórðunga.66

Í maí 2006 kemur starfsmaður Capto til Íbúðalánasjóðs og kynnir uppfærða spá fyrir framtíðaruppgreiðslur, þar sem ár var liðið frá því að Capto gerði fyrri spá sína fyrir sjóðinn. Það fer því ekki á milli mála að Capto ætlaði sjóðnum frá upphafi að nota meðaltíma að gefnum ákveðnum forsendum um framtíðaruppgreiðslur í eftirliti með áhættu sjóðsins.

Starfsmenn áhættustýringar Íbúðalánasjóðs virtust hins vegar ekki gera sér grein fyrir hvaða niðurstöður útreikninga á mismun á meðaltíma eigna og skulda þeir áttu að birta í skýrslum sjóðsins til eftirlitsaðila.

Í framhaldi af kynningu Capto birti Íbúðalánasjóður meðaltíma með tilliti til uppgreiðslna í fyrsta sinn í skýrslum til eftirlitsaðila og mismunur á meðaltíma eigna og skulda lækkaði úr 1,8 árum fyrsta ársfjórðung 2006 niður í 0,2 ár á öðrum ársfjórðungi 2006.67 Þetta staðfestir hve mikil áhrif það hafði á mismun á meðaltíma eigna og skulda að sjóðurinn hafði fram að þessu ekki skoðað meðaltíma með tilliti til uppgreiðslna. Sá mikli munur sem er á mismun meðaltíma eigna og skulda með tilliti til uppgreiðslna annan ársfjórðung 2006, miðað við fyrsta og annan ársfjórðung 2005, skýrist líkast til af breyttum forsendum Capto um uppgreiðslur.

Eins og sjá má á mynd 11.7 hefur mismunur eigna og skulda verið innan áhættumarka sjóðsins síðan hann hóf að reikna meðaltíma eigna með tilliti til uppgreiðslna. Þegar þetta er skrifað hefur sá texti sem fylgir niðurstöðum útreikninga á meðaltíma í skýrslum til eftirlitsaðila lítið breyst frá upphafi.

Yfirmaður áhættustýringar hafði ekki nægilegan skilning á meðaltíma

Þegar Jóhann G. Jóhannsson, yfirmaður áhættustýringar Íbúðalánasjóðs, var spurður í skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni hvort hann hefði tekið tillit til uppgreiðslna og þess að vextir hefðu áhrif á uppgreiðslur í útreikningum á meðaltíma sagði hann:

Við gerðum það. Við reiknuðum miðað við vexti og kúrfuna náttúrlega. Tókum hana inn[…] Við gáfum okkur miðað við forsendur við uppgreiðslur, sögulegar. […] Það voru fullt af senaríum gerð, hellingur. Hvort sem þau voru birt eða ekki.

Síðan tók hann fram að starfsmenn sjóðsins hefðu ekki séð um þetta sjálfir heldur hefði Capto reiknað þetta fyrir sjóðinn. Þegar hann var spurður hvort hann hefði þá alltaf treyst á niðurstöður Capto svaraði hann:68

Já, við gerðum það held ég. Eftir smá tíma fengu menn svolítið tilfinningu fyrir því. Þetta var ekki það flókið í sjálfu sér. Allavega voru stóru stærðirnar nokkuð þekktar. Þetta voru svo einsleit söfn og einsleitar eignir þannig að þetta var miklu flóknara en ef þú ert til dæmis með einhverja, eins og í banka þegar þú ert með alls konar lengdir og eignir. En það getur vel verið að menn hafi verið að koma sér fyrir í byrjun og aðeins að stilla kúrsinn. En þeir komu með alla þessa hugmyndafræði sem þú nefnir inn.

Út frá þessu má álykta að yfirmaður áhættustýringar Íbúðalánasjóðs hafi ekki haft nægilegan skilning á þeim útreikningum sem Capto skilaði til sjóðsins. Eins og fram kemur í rammagrein 11.1. um skipulag og ábyrgð áhættustýringar var Jóhann helsti ráðgjafi stjórnar Íbúðalánasjóðs. Þar sem Jóhann var sjálfur ekki með þá þekkingu á sviði áhættustýringar sem þurfti til að taka við upplýsingum frá Capto og því áhættustýringarkerfi sem fyrirtækið setti upp fyrir sjóðinn skilaði vinna Capto sér ekki fyllilega í áhættustýringu sjóðsins, eins og það að nýta meðaltíma eigna miðað við uppgreiðslur til að greina á sem bestan hátt raunverulega stöðu sjóðsins árin sem uppgreiðslur voru mestar.

11.4.3.2 Áætlað greiðsluflæði (GAP)

Sjóðurinn lagði ekki mat á framtíðarsjóðstreymi eigna og skulda fyrir breytingarnar í júlí 2004.69 Hluti af eftirlitskerfinu sem Capto setti upp fyrir sjóðinn snerist um að meta misvægi sjóðstreymis eigna og skulda með því að teikna upp sjóðstreymi eigna og skulda og reikna áætlað sjóðstreymi (GAP) með tilliti til uppgreiðslna.70

GAP er nettóvirði sjóðstreymis hvers árs, fengið með því að draga sjóðstreymi skulda frá sjóðstreymi eigna. Capto reiknaði áhættumörk fyrir GAP-útreikninga Íbúðalánasjóðs. Starfsmönnum sjóðsins var síðan ætlað að reikna GAP reglulega, miðað við ákveðnar forsendur um uppgreiðslur í framtíðinni, og sjá til þess að sjóðurinn væri innan áhættumarka. Ef sjóðstreymi skulda væri mun meira en sjóðstreymi eigna eitthvert árið þyrfti sjóðurinn að grípa til viðeigandi aðgerða til að jafna þann mismun eða sjá til þess að nægt laust fé yrði til staðar til að mæta mismuninum.

Í töflu 11.9 má sjá áhættumörkin fyrir GAP.71 Íbúðalánasjóður breytti áhættumörkum sínum fyrir GAP-útreikninga í uppfærðri áhættustýringarstefnu sjóðsins í október 2005. Sjóðurinn hækkaði leyfileg frávik í GAP, þannig að frávikin fyrir jákvætt GAP voru tvöfalt meiri á styttri endanum og helmingi meiri á lengri endanum. Frávikin fyrir neikvætt GAP hækkuðu mest, sem dæmi fór leyfilegt frávik fyrir neikvætt GAP fyrir ár 1 úr -0,1% í -3%, sjá töflu 11.9.72 Rannsóknarnefndin óskaði eftir upplýsingum um það af hverju frávikunum hefði verið breytt. Hvorki núverandi né fyrrverandi starfsmenn sjóðsins vissu hvers vegna þeim var breytt.

Ekki er hægt að sjá hvernig áhættumörkin voru reiknuð af þeim skjölum sem rannsóknarnefndin hefur yfir vinnu Capto. Í viðræðum við núverandi og fyrrverandi starfsmenn sjóðsins kom fram að þeir vissu ekki hvernig áhættumörkin voru reiknuð. Samt sem áður nota starfsmenn sjóðsins, þegar þetta er skrifað, enn áhættumörkin sem Capto reiknaði og hafa ekki lagt eigið mat á hvort þau eigi við miðað við rekstrarumhverfi sjóðsins. Starfsemi og umhverfi sjóðsins er gerbreytt frá því sem það var þegar áhættumörkin voru metin og því ekki gefið að þau séu enn viðeigandi, svo ámælisvert er að þau hafi aldrei verið endurmetin.

Starfsmenn Íbúðalánasjóðs sögðu sjóðinn vera í ágætis jafnvægi á sama tíma og niðurstöður útreikninga Capto sýndu ójafnvægi sjóðstreymis

Í skýrslum sjóðsins til eftirlitsaðila, frá þriðja ársfjórðungi 2004 til fjórða ársfjórðungs 2007, birti sjóðurinn myndir af sjóðstreymi eigna og skulda án uppgreiðslna. Myndirnar sýndu að sjóðstreymi eigna væri töluvert minna en sjóðstreymi skulda næstu 7 árin eða meira. Miðað við það dugðu afborganir og vextir af útlánum ekki til að mæta afborgunum og vöxtum af skuldum sjóðsins. Þrátt fyrir það skrifuðu starfsmenn hans í skýrslurnar að sjóðurinn væri í jafnvægi. Sjóðurinn nefndi aldrei þann neikvæða mun sem var á sjóðstreymi eigna og skulda fyrstu árin á myndunum, né heldur hvort hann ætti nægt laust fé til að mæta afborgunum og vöxtum skulda, þar sem sjóðstreymi eigna dugði ekki til að mæta þeim. Starfsmenn sjóðsins tóku heldur ekki fram hvort myndin sýndi sjóðstreymi eigna miðað við áhrif uppgreiðslna eða ekki.73

Á mynd 11.8 má sjá sjóðstreymi eigna og skulda, sem Íbúðalánasjóður birti í skýrslu til eftirlitsaðila fyrsta ársfjórðung 2005, og hvernig sjóðstreymi sjóðsins var neikvætt næstu 9 árin þann ársfjórðunginn.74 Í vinnuskjölum Íbúðalánasjóðs, sem hafa að geyma útreikninga Capto á sjóðstreymi, var að finna niðurstöður útreikninga með tilliti til hugsanlegra uppgreiðslna og innkallana fyrir fyrsta ársfjórðung 2005. Eins og sjá má á mynd 11.9 var sjóðstreymi jákvætt fyrstu 4 árin, þegar búið var að taka tillit til áhrifa af því að uppgreiðslur útlána voru að aukast á sama tíma og sjóðurinn gat ekki greitt upp skuldir sínar til að mæta þeim.

Erfitt er að skilja af hverju starfsmenn sjóðsins birtu ekki niðurstöður útreikninga Capto miðað við áhrif uppgreiðslna og innkallana, þar sem þær gáfu bestu myndina af stöðu sjóðsins. Einnig vekur athygli að þeir hafi ekki tekið fram í skýrslunum að það þyrfti ekki að hafa áhyggjur af því neikvæða sjóðstreymi sem sæist á myndunum yfir sjóðstreymi eigna og skulda þar sem það ætti eftir að taka tillit til þeirra miklu uppgreiðslna sem voru að eiga sér stað og myndu mæta þessum mismun.

Frá fyrsta ársfjórðungi 2008 til fyrsta ársfjórðungs 2009 kom fram að myndirnar í skýrslunum sýndu sjóðstreymi Íbúðalánasjóðs með tilliti til uppgreiðslna. Sjóðstreymið var samt sem áður neikvætt og enn stóð að sjóðurinn væri í jafnvægi.75 Annan ársfjórðung 2009 breytti sjóðurinn loks textanum sem átti við myndina yfir sjóðstreymi eigna og skulda: 76

Mynd 2 sýnir sjóðstreymi eigna og skulda Íbúðalánasjóðs ásamt peningalegum eignum (sjóðstreymi fyrir árið 2009 miðast seinni [svo] hluta ársins júlí til desember). Myndin sýnir að greiðslubyrði skulda er nokkuð meiri en eigna til ársins 2014. Sjóðstreymið er jafnara frá árinu 2014 til ársins 2024, en eftir það er sjóðstreymið jákvætt, þ.e. sjóðstreymi eigna er hærra en sjóðstreymi skulda.

Textinn var eftir það nánast óbreyttur fram til maí 2012.77 Myndirnar í skýrslum til eftirlitsaðila sýndu neikvætt sjóðstreymi fram til desember 2011. 78

Starfsmenn Íbúðalánasjóðs kunnu ekki að nota niðurstöður útreikninga Capto á GAP

Íbúðalánasjóður birti fyrst GAP-útreikninga sjóðsins í skýrslu sinni til eftirlitsaðila fjórða ársfjórðung 2004. Eins og fram hefur komið sá Capto um útreikninga fyrir starfsmenn sjóðsins á þeim tíma, en þeir sáu um að túlka þá í skýrslum til eftirlitsaðila. Á mynd 11.10 má sjá að Íbúðalánasjóður var utan áhættumarka fyrstu 4 árin, og munar þar mjög miklu. Sjóðurinn nefndi það hins vegar ekki í skýrslunni. Það eina sem hann skrifaði um niðurstöðu GAP-útreikninganna var: 79

Taflan sýnir langtíma þróun sjóðstreymis Íbúðalánasjóðs og hvernig það sveiflast innan fyrirfram greindra vikmarka (GAP). Sjóðstreymið rýfur vikmörkin á lokagjalddögum skuldabréfa sjóðsins HFF14,HFF24, HFF34 og HFF44. Vikmörkin eru skilgreind frekar þröng -/+ 1%.

Ljóst er að starfsmenn Íbúðalánasjóðs kunnu ekki að túlka niðurstöður útreikninga Capto þar sem sjóðstreymi fór ekki yfir GAP-mörkin á lokagjalddögum HFF14 og HFF44. Að auki voru sjóðstreymi og GAP-útreikningar birtir án þess að tekið hefði verið tillit til uppgreiðslna. Það er erfitt að sjá hvort starfsmenn sjóðsins hafi skilið almennt hvað staða sjóðstreymis eigna og skulda þýddi fyrir stöðu sjóðsins. Fjármálaeftirlitið sá ekkert athugavert við GAP-útreikninga sjóðsins og þann texta sem þeim fylgdi. 80

Í skýrslu sjóðsins fyrir þriðja ársfjórðung 2007 breytir sjóðurinn fyrst þeim texta sem fylgdi GAP-myndinni. Textinn var samt sem áður rangur þar sem enn var ósamræmi á milli myndarinnar og þess sem stóð í texta um áhættumörk sjóðsins. Það er ekki fyrr en í skýrslu sjóðsins fyrir annan ársfjórðung 2008 sem hann birtir réttan texta við mynd með GAP-útreikningum sjóðsins.81

Niðurstöður óbreyttar á milli skýrslna eftir að Íbúðalánasjóður tók við útreikningunum

Seinni hluta ársins 2005 hófu starfsmenn sjóðsins að reikna sjálfir GAP og sjóðstreymi eigna og skulda fyrir skýrslurnar til eftirlitsaðila.82 Frá því að sjóðurinn tók við útreikningunum fram að fyrsta ársfjórðungi 2006 birti sjóðurinn óbreytta mynd af niðurstöðum yfir GAP og sjóðstreymi eigna og skulda, og textinn var einnig óbreyttur. Það stenst hins vegar ekki að sjóðstreymi eigna og skulda sjóðsins hafi haldist óbreytt frá júní 2005 til apríl 2006 því að á sama tíma greiddu lántakendur upp rúma 77 milljarða króna og ný lán námu 54 milljörðum króna. Einnig mætti sjóðurinn miklum uppgreiðslum með því að kalla inn húsbréf. Ekki er því annað að sjá en að starfsmenn sjóðsins hafi skilað inn upplýsingum um sjóðstreymi og GAP óbreyttum á milli ársfjórðunga fyrsta árið sem þeir áttu að reikna sjóðstreymi eigna og skulda sjálfir.83 Starfsmenn Fjármálaeftirlitsins sáu ekkert athugavert við skýrslurnar.84 Starfsmenn sjóðsins komust því auðveldlega upp með að skila skýrslunum að miklu leyti óbreyttum á milli ársfjórðunga.

Það var fyrst í skýrslunni til eftirlitsaðila fyrir annan ársfjórðung 2006 sem niðurstöður útreikninga breyttust. Þann ársfjórðung voru GAP-útreikningarnir í fyrsta sinn innan áhættumarka ÍLS fyrir fyrstu 5 árin (mynd 11.12), sem var á skjön við niðurstöður útreikninga á sjóðstreymi eigna og skulda, því að þeir sýndu fram á mikinn mismun á sjóðstreymi eigna og skulda fyrstu árin (mynd 11.13).85 Enn fremur mátti álykta út frá GAP-útreikningunum að sjóðstreymi væri jafnara almennt, þar sem sjóðstreymi fór minna yfir áhættumörk sjóðsins miðað við fyrri skýrslur, en miðað við útreikninga á sjóðstreymi eigna og skulda hafði misvægi eigna og skulda aukist milli ára. Það er því ljóst að útreikningar starfsmanna Íbúðalánasjóðs voru jafn óáreiðanlegir og túlkun þeirra var á niðurstöðum útreikninga Capto.

Skýrslan fyrir þriðja ársfjórðung 2006 var óbreytt á milli ársfjórðunga, en í skýrslu sjóðsins fyrir síðasta ársfjórðung 2006 voru GAP-útreikningar fyrir fyrstu árin aftur komnir vel út fyrir áhættumörk sjóðsins á ný. Þá var búið að gera lítilsháttar breytingar á textanum í skýrslunni, sem hafði ekki áhrif á innihald skýrslunnar.86

Breytt áhættumörk fyrir GAP árið 2005 komu ekki fram í skýrslum til eftirlitsaðila fyrr en árið 2007

Eins og fram kom hér að framan breytti Íbúðalánasjóður áhættumörkum sínum fyrir GAP-útreikninga í október 2005. Sjóðurinn hækkaði leyfileg frávik í GAP, þannig að frávikin voru tvöfalt meiri á styttri endanum og helmingi meiri á lengri endanum, sjá töflu 11.7.87 Í ljósi þess að breytingar á frávikum í GAP voru gerðar fljótlega eftir að Íbúðalánasjóður varð fyrir harðri samkeppni vegna innkomu bankanna haustið 2004 mætti álykta að sjóðurinn hafi breytt frávikunum til að auðvelda það að halda sér innan settra marka í ljósi mikilla uppgreiðslna eftir innkomu bankanna á íbúðalánamarkað. Breytingar á áhættumörkum koma hins vegar ekki fram í skýrslum sjóðsins til eftirlitsaðila fyrr en á fyrsta ársfjórðungi 2007. Loks þegar Íbúðalánasjóður birti breytt áhættumörk fyrir GAP tók hann ekki fram hvaða forsendur lægju þar að baki, en eðli málsins samkvæmt fór sjóðstreymi minna út fyrir áhættumörk sjóðsins (mynd 11.15).88

Skömmu eftir breytingarnar í júlí 2004 fékk Íbúðalánasjóður mikla samkeppni frá bönkunum á íbúðalánamarkaðnum á sama tíma og raunvextir höfðu lækkað umtalsvert. Uppgreiðslur lána hjá Íbúðalánasjóði urðu því miklar árin 2004 og 2005 og gangvirði eigna lækkaði. Á sama tíma tóku starfsmenn sjóðsins ekki tillit til áhrifa vaxtabreytinga og uppgreiðslna þegar þeir mátu eiginfjárstöðu sjóðsins, meðaltíma og vænt sjóðstreymi. Afleiðingar þessa voru alvarlegar þar sem Íbúðalánasjóður hefur tapað miklum fjármunum vegna skorts á viðbrögðum við aukinni vaxtaáhættu sjóðsins. Aðgerðaleysi starfsmanna hafði mikil áhrif á hvernig staða Íbúðalánasjóðs versnaði frá haustinu 2004. Það er ljóst að auknar uppgreiðslur á útlánum Íbúðalánasjóðs árin 2004 og 2005 leiddu til minni vaxtamunar eigna og skulda, þar sem Íbúðalánasjóður náði ekki að endurfjárfesta á nægilega háum vöxtum miðað við þá vexti sem hvíldu á skuldum hans. Það varð til þess að tekjur dugðu ekki fyrir gjöldum og með tímanum lækkaði eigið fé sjóðsins í samræmi við það. Það er ámælisvert að starfsmenn sjóðsins hafi ekki nýtt betur þá vinnu sem Capto vann fyrir sjóðinn.

11.5 Lausafjáráhætta og lausafjárstýring Íbúðalánasjóðs

11.5.1 Lausafjáráhætta

Lausafjáráhætta er hætta á fjárhagslegu tapi vegna ónógs lausafjár. Helsta hættan sem Íbúðalánasjóði er búin á tapi vegna ónógs lausafjár er sú að sjóðurinn hafi ekki nægt lausafé til að greiða samningsbundnar afborganir verðbóta, vaxta og höfuðstóls af skuldum sínum. Ef sjóðurinn greiðir ekki af skuldum sínum á réttum tíma kallast það greiðslufall. Slíkar aðstæður geta leitt til verulegs taps fyrir sjóðinn. Til dæmis, ef greiðslufall varir lengur en 31 dag hafa lánardrottnar sjóðsins heimild til að gjaldfella kröfur sínar og krefjast greiðslu á þeim í heild.89 Tap getur hlotist af því, t.d. ef greiðslufall verður þegar vaxtastig er hærra en vextir af skuldum sjóðsins og sjóðurinn þyrfti því að endurfjármagna skuldir sínar á lakari kjörum. Íbúðalánasjóður verður þó ekki tekinn til gjaldþrotaskipta90 og vegna ábyrgðar ríkissjóðs á skuldum sjóðsins er líklegt að hann myndi leggja sjóðnum til lausafé áður en til greiðslufalls kæmi.

Þá getur greiðslufall, jafnvel þó að það sé aðeins tímabundið, skaðað orðspor og lánshæfismat sjóðsins og leitt til verri fjármögnunarkjara í framtíðinni. Tap vegna lausafjáráhættu kæmi í því tilviki ekki fram í beinu fjárhagslegu tapi sjóðsins heldur í hærri fjármögnunarkostnaði og um leið lakari kjörum framtíðarlántakenda. Lausafjáráhætta er því stundum skilgreind í víðara samhengi sem hætta á því að ónógt lausafé komi með einhverjum hætti niður á settum markmiðum, þó ekki sé um beint fjárhagslegt tap að ræða. Afleiðingar lausafjárskorts geta þá verið lakari fjármögnunarkjör sem koma niður á því markmiði Íbúðalánasjóðs að veita lántakendum sínum sem best kjör á hverjum tíma.

Í hefðbundnum rekstri getur hluti af lausafjáráhættu verið tímabundinn skortur á lausu fé til að mæta rekstrar- og launakostnaði. Rekstrarkostnaður Íbúðalánasjóðs er lítill í samanburði við reglulegar greiðslur af skuldum sjóðsins, og því ekki stór hluti af lausafjáráhættu sjóðsins.

Önnur hugsanleg ástæða fyrir tapi sjóðsins vegna ónógs lausafjár er að hann geti ekki fjármagnað útlán sín á markaði og hafi ekki lausafé til að veita útlán. Nánast útilokað er þó, við nánari skoðun, að sjóðurinn verði fyrir tapi vegna þessa.

11.5.2 Stýring lausafjáráhættu með lausu fé

Ein leið til að draga úr lausafjáráhættu er að eiga ávallt nægt laust fé. Því meira sem laust fé er, þeim mun minni er áhætta vegna ónógs lausafjár. En lausafé fylgir yfirleitt bæði beinn kostnaður og oft annars konar áhætta. Ofgnótt lausafjár getur því þýtt að kostnaður sjóðsins vegna þess sé meiri en hugsanlegt tap vegna ónógs lausafjár, og að önnur áhætta sem myndast sé meiri en lausafjáráhætta sjóðsins. Ástæður þessa eru meðal annars eftirfarandi:

1. Eigi lausafé að nýtast þegar þörf er á því þarf að geyma það á tryggum stað þar sem aðgengi að því er gott. Tryggasta geymsla slíks fjár er innstæðureikningur í Seðlabanka Íslands, ríkisvíxlar, og ríkisskuldabréf til skamms tíma. Slíkar eignir gefa lága ávöxtun sem leiðir til kerfisbundins taps af lausafé þar sem skuldir sjóðsins bera yfirleitt hærri vexti (e. negative carry).
2. Til að eiga lausafé þarf sjóðurinn að gefa út meira af íbúðabréfum en ella. Íbúðabréf eru verðtryggð og bera fasta vexti til langs tíma, en skammtímageymsla lausafjár er yfirleitt óverðtryggð og með vexti til skamms tíma. Ofgnótt lausafjár skapar því bæði verðtryggingarójöfnuð hjá sjóðnum, þ.e. verðtryggðar skuldir sjóðsins verða meiri en verðtryggðar eignir, og vaxtaójöfnuð milli langtíma- og skammtímavaxta.
3. Sé lausafé geymt í öðru formi en sem innstæða hjá Seðlabanka eða í skuldabréfum ríkissjóðs tekur sjóðurinn á sig mótaðilaáhættu, þ.e. þá áhættu að lausaféð glatist að hluta eða öllu leyti t.d. vegna greiðslufalls eða gjaldþrots mótaðila síns í viðskiptunum (sjá rammagrein 11.6).

Samkvæmt fyrstu útgáfu áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs, útgáfu 2.9 í júlí 2004, var stefna sjóðsins frá og með 1. júlí 2004 að halda lausafé í lágmarki, og er vísað í sömu röksemdir fyrir því og í lið 1 að framan, þ.e. kerfisbundið tap af lausafé. Í stefnunni kemur hins vegar fram að sjóðurinn skyldi þó ávallt hafa nægt laust fé til að mæta sex mánaða afborgunum vaxta og höfuðstóls af skuldum sjóðsins og sem næmi þriggja mánaða nettó útlánum.91 Þetta þýðir að ef stefnunni er framfylgt ætti sjóðurinn að geta haldið áfram hefðbundnum útlánum í þrjá mánuði og greitt af öllum skuldum sínum í sex mánuði, þó svo sjóðurinn gæfi ekki út ný íbúðabréf til að fjármagna lánveitingarnar og allir lántakendur sjóðsins myndu hætta að greiða af lánum sínum hjá sjóðnum. Við fimmtu endurskoðun stefnunnar árið 2009, eftir hrun, voru þessi mörk lækkuð um þriðjung, þ.e. breytt í fjögurra mánaða afborganir vaxta og höfuðstóls og sem nemur tveggja mánaða útlánum.92

Sjóðurinn færði hluta lausafjár í áhættufjárfestingar til að auka hagnað

Vegna eigin stefnu um lausafé var Íbúðalánasjóður ávallt með tugi milljarða króna í lausafé. Mynd 11.16 sýnir lausafjárstöðu sjóðsins í hverjum mánuði á tímabilinu frá janúar 2007 til október 2012. Eins og sjá má á myndinni nam lausafjárstaðan á bilinu 10–50 milljörðum króna Á árunum fyrir hrun færðu starfsmenn sjóðsins lausafé hans í auknum mæli í áhættusamari fjárfestingar. Að sögn fyrrverandi starfsmanns fjárstýringar sjóðsins var það gert vegna minnkandi vaxtamunar sjóðsins.93 Það virðist því hafa verið tilraun til að nota lausafé sjóðsins til að auka tekjur hans og minnka kerfisbundið tap vegna lausafjárstýringar, eins og farið er yfir í lið 1 að framan.

Í lok árs 2007 og byrjun árs 2008 keypti sjóðurinn t.a.m. svokölluð lánshæfistengd skuldabréf (sjá rammagrein 14.6) útgefin af Straumi fjárfestingarbanka og Glitni, með áhættu á Kaupþing, alls að fjárhæð 12,2 milljarðar króna. Fjárfesting í lánshæfistengdum skuldabréfum telst almennt ekki til hefðbundinna aðferða við lausafjárstýringu; lánshæfistengd skuldabréf eru sjaldnast markaðsskráð og því illseljanleg og bera mótaðilaáhættu á tvo aðila. Tilgangur slíkra fjárfestinga er yfirleitt að fá hærri ávöxtun en af hefðbundnum skuldabréfum. Meira en helmingur skuldabréfanna sem Íbúðalánasjóður keypti var með lokagjalddaga eftir meira en tvö ár, og gat því ekki nýst sjóðnum ef hann lenti í lausafjárvandræðum fyrir þann tíma. Til að reyna að forðast kerfisbundið tap af lausafé (sbr. lið 1 að framan) var sjóðurinn að sækjast eftir hærri ávöxtun, en tók á sama tíma aukna mótaðilaáhættu (sbr. lið 3 að framan). Að auki missti sjóðurinn sjónar á markmiði lausafjárstýringarinnar og fjárfestingar sjóðsins vegna lausafjárstýringar uppfylltu ekki það grunnatriði að lausaféð væri til taks ef á þyrfti að halda.

Vegna verðtryggingar- og vaxtaójafnaðarins sem farið var yfir í lið 2 að framan gerði Íbúðalánasjóður jafnframt ýmsa afleiðusamninga við banka og sparisjóði. Á árunum 2005–2008 gerði sjóðurinn tugi slíka samninga við Landsbankann, Glitni, Straum fjárfestingarbanka og Sparisjóð Kópavogs. Tímalengd samninganna var allt frá einum mánuði upp í 40 ár. Meðal afleiðusamninganna voru vaxtaskiptasamningar, verðbólguskiptasamningar, skiptasamningar og framvirkir samningar um íbúðabréf, og kaupréttir og söluréttir á íbúðabréf. Tilgangur margra þeirra var að draga úr þeim ójöfnuði sem ofgnótt lausafjár skapaði. Með samningunum tók sjóðurinn hins vegar jafnframt mótaðilaáhættu á banka og sparisjóði sem voru mótaðilar hans í samningunum.

Við hrunið haustið 2008 var stór hluti af lausafé Íbúðalánasjóðs í áhættufjárfestingum, þar á meðal lánshæfistengdum skuldabréfum og verðbréfasjóðum, og mikið um opna afleiðusamninga við íslensku viðskiptabankana. Við hrunið raungerðist því mótaðilaáhættan og sjóðurinn tapaði miklum fjármunum vegna lausafjárstýringar. Í árslok 2012 var heildarbókfært tap vegna lausafjárstýringar á árunum 2004–2012 tæpir 17 milljarðar króna á verðlagi ársins 2012, þar af tæpir 14 milljarðar króna vegna mótaðilaáhættu á árunum 2004–2008 og 3 milljarðar króna vegna kerfisbundins taps af lausafé á árunum 2009–2012 (sjá kafla 14). Stýring Íbúðalánasjóðs á lausafjáráhættu á árunum 2004–2008 leiddi því til verulegs taps. Eins og rakið er að framan minnkaði sjóðurinn eigin kröfur um laust fé árið 2009, í kjölfar hrunsins, og þrengdi verulega heimildir sínar til fjárfestinga. Þær breytingar drógu að miklu leyti úr áhættu sjóðsins vegna lausafjárstýringar, en beinn kostnaður var enn hár.

11.5.3 Stýring lausafjáráhættu með lánalínum hjá bönkum

Í stað þess að hafa ávallt laust fé til að geta mætt útstreymi fjár er önnur fær leið til að draga úr lausafjáráhættu sú að hafa tryggan aðgang að lausafé þegar þess er þörf. Þetta má til dæmis gera með samningi við banka eða annan aðila um að veita lausafjárfyrirgreiðslu þegar sjóðurinn óskar eftir því, þ.e. að aðilinn veiti sjóðnum lánsloforð, oft kallað lánalína eða lausafjárlína. Gæði slíkrar fyrirgreiðslu fara augljóslega eftir fjárhagslegri stöðu þess sem veitir lánalínuna. Ef skortur Íbúðalánasjóðs á lausafé fer saman við almenna lausafjárkreppu er þó hætta á að samningsaðili sjóðsins geti ekki staðið við lánsloforð sitt um lausafjárfyrirgreiðslu þegar á reynir.

Í áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs var frá upphafi ákvæði um að sjóðurinn ætti að nota slíkar lausafjárlínur til að draga úr þörf fyrir lausafé vegna neikvæðra áhrifa ofgnóttar lausafjár á afkomu sjóðsins.94 Sjóðurinn kannaði árið 2004 þann kost að tryggja lausafé með þessum hætti, bæði hjá Íslandsbanka95 og hjá erlendum banka96 en þær umleitanir báru ekki árangur.97

Gera má ráð fyrir að lánalína hjá erlendum banka hefði verið í erlendri mynt. Til þess að nýta lausafé í erlendri mynt í rekstur sjóðsins hefði því þurft að selja gjaldeyrinn fyrir krónur. Eftir söluna hefði sjóðurinn skuldað bankanum í erlendri mynt en hefði ekki átt samsvarandi eignir í erlendri mynt á móti. Við það hefði skapast gjaldeyrisójöfnuður. Ókostir þess að uppfylla lausafjárkröfur Íbúðalánasjóðs með lánalínu í erlendri mynt hjá erlendum banka eru þá einkum þrír:

1. Ádráttur Íbúðalánasjóðs á lánalínuna getur leitt til gjaldeyrisójafnaðar hjá sjóðnum ef hann fær fyrirgreiðslu í erlendri mynt.
2. Þegar á reynir getur verið að bankinn hafi ekki burði til að standa við loforð sitt um lausafjárfyrirgreiðslu.
3. Þegar á reynir getur verið að bankinn beiti fyrir sig skilmálum lánalínunnar til að neita sjóðnum um fyrirgreiðslu.

Lánalína í íslenskum krónum hjá íslenskum banka hefur ekki fyrsta ókostinn sem nefndur er að framan, en seinni tveir ókostirnir eru líklega áhrifameiri hjá íslenskum banka; líklegt er að sé Íbúðalánasjóður í lausafjárvandræðum eigi hið sama við um innlenda banka. Vegna þessara ágalla er lítið eða ekkert hald í að treysta á lánalínu hjá hefðbundnum banka til stýringar á lausafjáráhættu Íbúðalánasjóðs.

11.5.4 Stýring lausafjáráhættu með lánalínu hjá Seðlabanka Íslands

Aðgang að lausafé í íslenskum krónum má einnig tryggja með lánalínu frá Seðlabanka Íslands. Seðlabankar hafa þá sérstöðu að aðgangur þeirra að lausafé í eigin mynt er ótakmarkaður (sjá rammagrein 11.8), og því geta þeir ávallt veitt lausafjárfyrirgreiðslu þegar eftir því er leitað, sama hvert ástand fjármálamarkaða er. Lánsloforð frá Seðlabanka Íslands án skilyrða hefur því engan af þeim ókostum sem lánsloforð frá öðrum bönkum hafa og tilgreindir eru að framan. Ríkissjóður ber einfalda ábyrgð á öllum skuldbindingum Íbúðalánasjóðs.98 Stýring lausafjáráhættu Íbúðalánasjóðs með lánalínu hjá Seðlabanka Íslands myndi því ekki auka ábyrgðir ríkissjóðs á skuldbindingum sjóðsins, en alla jafna draga úr skuldum sjóðsins og minnka kostnað vegna lausafjárstýringar.

Samkvæmt upplýsingum frá fyrrverandi stjórnarmönnum sjóðsins leitaði sjóðurinn jafnframt eftir slíkri lausafjárlínu hjá Seðlabanka Íslands, en þær umleitanir báru ekki árangur.99, 100 Ekkert er bókað um þær umleitanir í fundargerðir stjórnar Íbúðalánasjóðs og fundargerðir af fundum starfsmanna eða stjórnarmanna Íbúðalánasjóðs og Seðlabanka vegna þessa máls virðast ekki vera til.

Núverandi stjórn og stjórnendur sjóðsins hafa ekki sóst eftir slíkri lánalínu hjá Seðlabanka Íslands, og eru helstu ástæður þess að þeirra sögn pólitísk áhætta, þ.e. að hætta væri á að fyrirgreiðslan fengist ekki veitt þegar á reyndi vegna pólitískrar afstöðu til sjóðsins.

11.6 Áhættuvörn Íbúðalánasjóðs gegn uppgreiðsluáhættu

Uppgreiðsluáhætta er hætta á tapi vegna uppgreiðslu útlána Íbúðalánasjóðs. Sjóðurinn verður almennt ekki fyrir tapi vegna uppgreiðslna útlána nema vextir hafi lækkað frá því að lánið var veitt og er uppgreiðsluáhætta því hluti af vaxtaáhættu.

Með breytingum á fyrirkomulagi fjármögnunar og veitingu útlána Íbúðalánasjóðs í júlí 2004 tók sjóðurinn á sig uppgreiðsluáhættu sem fjármögnunaraðilar sjóðsins höfðu borið fyrir breytingarnar. Vegna þessarar auknu áhættu voru gerðar auknar kröfur til sjóðsins varðandi áhættustýringu og honum veittar sérstakar heimildir í lögum um húsnæðismál til viðskipta með eigin fjármögnunarbréf, þ.e. íbúðabréf, og önnur verðbréf í því skyni. Í reglugerð var tiltekið að sjóðurinn skyldi setja sér stefnu um áhættustýringu og beita hefðbundnum áhættustýringaraðferðum.

Í samræmi við þetta setti sjóðurinn sér fjár- og áhættustýringarstefnu. Í kafla 9.5 er rækilega lýst með hvaða hætti Íbúðalánasjóður gat varist uppgreiðsluáhættu með því að viðhalda sama meðaltíma á eignum (útlánum) og skuldum. Í áhættustýringarstefnunni var tiltekið að áhættuvörn sjóðsins vegna vaxtaáhættu ætti einmitt að vera með þeim hætti sem þar er lýst, þ.e. að viðhalda sama meðaltíma á eignum og skuldum sjóðsins. Í stefnunni segir nánar tiltekið um þetta:101,102

ÍLS stendur frammi fyrir þeirri áhættu að lántakendur sjóðsins auki uppgreiðslur lána þegar vextir fara lækkandi, og við það glatast hluti af auknu gangvirði eigna ÍLS. Þessum nýja áhættuþætti verður stýrt með tilbúinni, ófullkominni áhættuvörn, sem jafnar út áhrif vaxtabreytinga.

Þá segir síðar í stefnunni:103, 104

Til að stýra vaxtaáhættunni sem lýst er að ofan og til að halda mælikvörðum á vaxtaáhættu innan vikmarka skal ÍLS, ef með þarf, nýta heimild sína til að innkalla skuldir og/eða endurfjármagna skuldir með viðeigandi gjalddögum.

Samkvæmt áhættustýringarstefnunni átti sérstök áhættunefnd að funda að lágmarki mánaðarlega um aðgerðir til að stýra vaxtaáhættu sjóðsins, og átti forstöðumaður fjárstýringar að leggja fram tillögur um nýjar útgáfur íbúðabréfa og/eða endurkaup íbúðabréfa á markaði.105

Þrátt fyrir það reyndist sjóðurinn óvarinn fyrir uppgreiðslum, bæði haustið 2004 og í upphafi árs 2012. Sjóðurinn var í raun í bæði skiptin í svipaðri stöðu og fjárfestingarbanki sem hefur selt kauprétt á hlutabréf en ekki varið stöðuna með þeim hætti sem farið er yfir í rammagrein 9.10 og verð hlutabréfsins er komið langt upp fyrir samningsverð kaupréttarins. Nefndin hefur áætlað að tap sjóðsins vegna uppgreiðslna hafi numið alls um 37 milljörðum króna á árunum 2004–2012 og að hugsanlegt tap sjóðsins vegna uppgreiðsluáhættu nemi þegar þetta er skrifað allt að 103 milljörðum króna til viðbótar. Það eru öðru fremur fjórar ástæður fyrir þessari stöðu sjóðsins:

1. Útreikningar Íbúðalánasjóðs á meðaltíma voru ekki í samræmi við áhættustýringar-stefnu sjóðsins. Stefnan gerir ráð fyrir að virkur meðaltími útlánanna sé metinn. Við útfærslu stefnunnar framan af var hvorki virkur meðaltími né meðaltími að gefnum ákveðnum forsendum um uppgreiðslur útlána metinn, heldur meðaltími útlánanna miðað við að þau væru óuppgreiðanleg. Þetta virðist hafa breyst í maí-mánuði 2006 á þann hátt að meðaltími útlána var reiknaður að teknu tilliti til ákveðinnar forsendu um uppgreiðslur.
2. Þegar uppgreiðslur voru sem mestar árin 2004 og 2005 brást sjóðurinn við þeim með því að fjárfesta í ýmsum eignum, m.a. lánssamningum við banka, skuldabréfum og útlánasöfnum banka, og erlendum skuldabréfum.
3. Sjóðurinn hefur aldrei átt bein viðskipti með eigin fjármögnunarbréf á eftirmarkaði og því ekki framfylgt áhættustýringarstefnunni með þeim hætti. Við breytingarnar í júlí 2004 var sjóðnum veitt sérstök heimild í lögum til að eiga viðskipti með eigin fjármögnunarbréf til að stunda áhættustýringu.
4. Sjóðurinn hefur á stundum haldið útgáfu íbúðabréfa áfram þrátt fyrir miklar uppgreiðslur og mikla ofgnótt lausafjár.

Áhættustýring Íbúðalánasjóðs hefur því aldrei reiknað þá áhættumælikvarða sem skipta máli við áhættustýringu vegna vaxtaáhættu, og því hefur stýringin ekki getað nýst til að verja sjóðinn gagnvart þessari áhættu og tapi vegna hennar. Vegna þess var sjóðurinn óundirbúinn fyrir uppgreiðslur, bæði árin 2004 og 2005 og árið 2012. Á árunum 2004 og 2005 brást sjóðurinn við uppgreiðslum með því að taka frekari áhættu og jók að auki á vandann með því að halda útgáfu íbúðabréfa áfram, þrátt fyrir ofgnótt lausafjár. Hér á eftir er farið nánar yfir hverja og eina af þessum ástæðum.

11.6.1 Útreikningur Íbúðalánasjóðs á meðaltíma útlána

Samkvæmt áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs var lykilatriði í stýringu uppgreiðslu- og vaxtaáhættu að viðhalda sama meðaltíma á útlánum sjóðsins og skuldum hans. Sé það gert hafa vaxtabreytingar sömu áhrif á virði eigna sjóðsins og skulda og því verður sjóðurinn ekki fyrir tapi vegna vaxtabreytinga. Í fyrstu útgáfu stefnunnar var jafnframt tekið fram mikilvægi þess að reikna virkan meðaltíma (e. effective duration) útlánasafnsins, en ekki hefðbundinn meðaltíma, vegna þess að vaxtastig hefur áhrif á uppgreiðsluáhættu sjóðsins.106 Þetta er í samræmi við umfjöllunina í kafla 9.5 um áhættuvörn gegn uppgreiðsluáhættu. Sjóðurinn virðist hins vegar aldrei hafa metið virkan meðaltíma útlánasafnsins, og á árunum 2004 og fram til maí 2006 virðist sjóðurinn einfaldlega hafa notað hefðbundinn meðaltíma, þ.e. meðaltíma að gefinni þeirri forsendu að engar uppgreiðslur myndu eiga sér stað. Bein afleiðing af því var að sjóðurinn var aldrei varinn fyrir uppgreiðsluáhættu; hann gerði aldrei ráð fyrir því að vaxtalækkun hefði áhrif á uppgreiðslur.

Eitt skýrasta dæmið um þessa nálgun sjóðsins er í skiptiútboðinu í júlí 2004, þar sem stærstum hluta útistandandi húsbréfa var skipt fyrir hin nýju íbúðabréf. Eins og rækilega er farið yfir í kafla 9.6 (meðaltími lengdur með skiptunum) var meðaltími skulda Íbúðalánasjóðs lengdur umtalsvert með skiptunum, jafnvel þótt ekki væri tekið tillit til uppgreiðsluheimildar húsbréfanna. Þetta var gert þrátt fyrir að markaðsvextir væru komnir talsvert undir nafnvexti húsbréfanna og því líkur á uppgreiðslum orðnar verulegar. Þá var yfirlýst markmið breytinganna í júlí 2004 að bæta fjármögnunarkjör sjóðsins, og því væntingar um að vextir myndu lækka enn frekar. Eina rökrétta skýringin á þessu er að starfsmenn og ráðgjafar sjóðsins hafi ekki áttað sig á að virkur meðaltími húsbréfanna hafi verið miklu minni en meðaltími íbúðabréfanna.

Þá bera fyrstu áhættuskýrslur sjóðsins þess merki að ekkert tillit hafi verið tekið til uppgreiðslna við útreikning á meðaltíma útlána. Í fyrstu áhættuskýrslu sjóðsins, sem miðuð er við 30. september 2004, kemur fram að meðaltími eigna sé 11,5 ár og meðaltími skulda 10,4 ár og munurinn því 1,1 ár.107 Munurinn eykst svo stöðugt út árið 2004, allt árið 2005 og allt til 30. mars 2006, þegar meðaltími eigna er 11,7 ár og skulda 9,9 ár og munurinn því 1,8.108 Í næstu skýrslu á eftir, miðað við 30. júní 2006, snarlækkar hins vegar meðaltími eigna niður í 9,6.109

Þessi snöggi viðsnúningur skýrist af því að 30. júní 2006 fór áhættustýring loks að líta á áhrif af uppgreiðslum á meðaltíma. Áhættustýring sjóðsins reiknaði hins vegar meðaltíma að gefnum ákveðnum forsendum um uppgreiðslur, en ekki virkan meðaltíma, eins og sjá má út frá því að munurinn á meðaltíma eigna er ekki meiri en 2 ár fyrir og eftir breytinguna.

Áhættustýring Íbúðalánasjóðs hefur því aldrei reiknað þá áhættumælikvarða sem skipta máli við áhættustýringu vegna uppgreiðsluáhættu og því hefur stýringin ekki getað nýst til að verja sjóðinn gagnvart þessari áhættu og tapi vegna hennar. Þess vegna tapaði sjóðurinn miklum fjármunum vegna uppgreiðslna á árunum 2004–2012. Sjóðurinn var líka óvarinn gegn uppgreiðslum í lok árs 2012 og því fyrirséð að enn frekara tap yrði vegna uppgreiðslna í framtíðinni.

11.6.2 Viðbrögð Íbúðalánasjóðs við uppgreiðslum

Þar sem áhættustýring Íbúðalánasjóðs nýttist aldrei til að takmarka áhættu vegna uppgreiðslna hjá lántökum var sjóðurinn algerlega óundirbúinn þeim miklu upp-greiðslum sem hófust haustið 2004, í kjölfar innkomu viðskiptabankanna á íbúða-
lánamarkað110, 111. Með skiptiútboðinu í júlí 2004 hafði sjóðurinn skipt út innkallanlegum húsbréfum fyrir óinnkallanleg íbúðabréf, og ekki stytt í skuldunum í samræmi við auknar líkur á uppgreiðslum hjá lántökum sjóðsins vegna lækkandi vaxtastigs, heldur þvert á móti lengt í þeim.

Þegar uppgreiðslurnar hófust safnaðist því mikið lausafé upp hjá sjóðnum sem setti hann í nokkur vandræði. Sjóðurinn nýtti allar heimildir sem hann hafði til uppgreiðslu á skuldum sjóðsins, greiddi t.d. upp innkallanleg lán frá ríkissjóði og greip til aukaútdráttar á húsbréfum eftir því sem heimildir leyfðu. Í ljós kom hins vegar að heimildir sjóðsins til aukaútdráttar húsbréfa voru takmarkaðri en gert hafði verið ráð fyrir við skipti húsbréfa í íbúðabréf, sjá nánar kafla 9.7. Eftir að sjóðurinn var búinn að nýta allar uppgreiðsluheimildir skulda var enn töluvert eftir af aukalegu lausafé.

Stjórnendur sjóðsins ákváðu að endurfjárfesta þetta lausafé í ýmsum eignum, einna helst lánssamningum og skuldabréfum banka og sparisjóða sem tengd voru við íbúðalánasöfn þeirra. Samkvæmt stjórnendum sjóðsins voru þessar fjárfestingar hluti af áhættustýringu hans.112, 113 Skiptar skoðanir voru hjá Fjármálaeftirlitinu, félagsmálaráðuneytinu, fjármálaráðuneytinu, Seðlabankanum, Ríkisendurskoðun og Ríkisábyrgðasjóði um hvort lagaheimild væri fyrir þessum fjárfestingum og hvort Íbúðalánasjóður hefði með þeim brotið eigin lánareglur. Ítarlega er fjallað um það í kafla 9.12 en hér er farið yfir þessar fjárfestingar frá sjónarhóli áhættustýringar.

Í því samhengi er fyrst upplýsandi að bera stöðu og viðbrögð Íbúðalánasjóðs saman við stöðu fjárfestingarbanka sem hefur selt kauprétt á skráð hlutabréf, sjá rammagrein 9.10. Staða Íbúðalánasjóðs þegar uppgreiðslur hófust var sú að hann var óvarinn gagnvart uppgreiðsluáhættunni, rétt eins og staða fjárfestingarbanka sem hefði ákveðið að eiga ekki viðskipti með undirliggjandi hlutabréf til að verjast áhættu vegna sölu kaupréttarins. Viðbrögð Íbúðalánasjóðs við stöðunni voru þau að gera fyrrnefnda lánssamninga. Með nokkurri einföldun má líkja því við það að fjárfestingarbankinn myndi bregðast við stöðunni með því að fjárfesta í óskráðum hlutabréfum, í þeirri von að þau hækki til jafns við skráða hlutabréfið á næstu mánuðum. Slík ákvörðun hefur ekkert með áhættustýringu vegna kaupréttarins að gera, heldur er óháð fjárfestingarákvörðun. Sú fjárfesting getur skilað hagnaði, en allt eins skilað enn meira tapi. Hún hefur því ekki dregið úr áhættunni heldur þvert á móti aukið hana og getur því ekki talist áhættustýringaraðferð.

Annar kostur Íbúðalánasjóðs var að kaupa eigin fjármögnunarbréf, íbúðabréf, á markaði. Samkvæmt stjórnendum sjóðsins var ein ástæða þess að ákveðið var að gera lánssamningana í stað þess að kaupa eigin bréf sú að lánssamningarnir báru hærri vexti.114 Ávöxtunarkrafa íbúðabréfa var á þessum tíma um 3,5–3,6% en vextir á lánssamningunum um 4,1–4,2%. Sjóðurinn var því að fá um 0,5–0,6% hærri vexti á lánssamningunum. Það er jafnhátt eða lægra en vaxtaálag Íbúðalánasjóðs á nýjum útlánum var á þessum tíma. Vaxtaálaginu var ætlað að standa undir rekstri, uppgreiðsluáhættu og útlánaáhættu. Vaxtaálagið sem sjóðurinn fékk í lánssamningunum umfram íbúðabréfin gat því varla réttlætt þá auknu áhættu og kostnað sem sjóðurinn tók með gerð lánssamninganna. Einu réttu viðbrögðin frá sjónarhóli áhættustýringar voru því að kaupa íbúðabréf á markaði. Með því hefði sjóðurinn dregið úr áhættu og minnkað ábyrgð ríkissjóðs.

11.6.3 Útboð íbúðabréfa

Þrátt fyrir þessar miklu uppgreiðslur haustið 2004 og árið 2005 hélt sjóðurinn áfram útgáfu íbúðabréfa og gaf jafnvel út umfram áætlanir. Sem dæmi efndi sjóðurinn til útboðs hinn 19. nóvember 2004 með tilkynningu til Kauphallar Íslands, þar sem fram kom að sjóðurinn hygðist taka tilboðum fyrir allt að 3 milljarða króna.115 Í tilkynningu um niðurstöðu útboðsins til Kauphallar hinn 22. nóvember kemur fram að sjóðurinn ákvað að taka tilboðum fyrir 8 milljarða króna.116 Á þessum tíma námu uppgreiðslur hjá sjóðnum um 20 milljörðum króna á mánuði og ný útlán voru 5–6 milljarðar króna á mánuði. Með útboðinu aflaði sjóðurinn sér því 8 milljarða króna til viðbótar við allar uppgreiðslur, sem jók enn frekar á vanda sjóðsins vegna ofgnóttar lausafjár.

Fyrrverandi starfsmenn og stjórnarmenn sjóðsins hafa í viðtölum við rannsóknarnefndina gefið mismunandi skýringar á því að útboðum íbúðabréfa var haldið áfram árin 2004 og 2005, þrátt fyrir miklar uppgreiðslur og ofgnótt lausafjár, og voru eftirfarandi ástæður m.a. nefndar:

1. Sjóðnum bar að halda húsbréfakerfinu og íbúðabréfakerfinu aðskildu og mátti því ekki endurlána fé sem sjóðurinn fékk vegna uppgreiðslna.117
2. Sjóðurinn þurfti að bjóða út íbúðabréf til að ákvarða vexti á nýjum útlánum.118
3. Sjóðurinn myndi senda slæm skilaboð til markaðarins ef hann viki frá áður útgefinni útgáfuáætlun.119, 120
4. Sjóðurinn þurfti að gefa út íbúðabréf til að halda uppi vaxtamyndun á verðtryggðum vöxtum.121, 122
5. Sjóðurinn gat endurfjárfest andvirði útboðanna á hærri vöxtum.123
6. Sjóðurinn þurfti „að halda andliti út á við“ vegna samkeppni við bankana.124

Engin af þessum skýringum getur talist góð röksemd fyrir áframhaldandi útgáfu. Þá stenst engin nema sú síðastnefnda nánari skoðun, og var því líklega raunveruleg skýring á útboðunum sú að sjóðurinn hafi með því viljað „halda andliti út á við“, reyna að sýna að innkoma bankanna á íbúðalánamarkað hafi ekki haft áhrif á hann. Einu réttu viðbrögðin við uppgreiðslum umfram ný útlán hefðu verið þau að draga tímabundið úr útgáfu íbúðabréfa.

11.6.4 Viðskipti Íbúðalánasjóðs með eigin fjármögnunarbréf

Sem fyrr segir var grunnatriði í áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs að verja skyldi vaxtaáhættu sjóðsins með því að halda sama meðaltíma eigna og skulda. Samkvæmt stefnunni var hlutverk áhættunefndar sjóðsins að taka ákvarðanir um útboð íbúðabréfa, endurkaup á íbúðabréfum, vaxtaálag útlána og semja um lánalínur og langtímafjármögnun.125 Nefndin átti að funda a.m.k. mánaðarlega og forstöðumaður fjárstýringar að leggja fram tillögur um útgáfu og/eða endurkaup íbúðabréfa.126 Tillögur forstöðumanns fjárstýringar áttu að byggjast á nýjum útlánum, uppgreiðslum útlána og núverandi stöðu útlána m.t.t. meðaltíma og greiðsluflæðis.

Þrátt fyrir mikið lausafé vegna uppgreiðslna keypti sjóðurinn aldrei eigin bréf á markaði. Á sama hátt og varðandi áframhaldandi útgáfu íbúðabréfa hafa fyrrverandi starfsmenn og stjórnendur sjóðsins einnig nefnt mismunandi ástæður fyrir því að sjóðurinn átti ekki viðskipti með eigin fjármögnunarbréf, þrátt fyrir miklar uppgreiðslur og ofgnótt lausafjár, m.a. eftirfarandi:

1. Endurkaup á eigin bréfum hefðu minnkað flokka íbúðabréfa, sem var ekki æskilegt rétt eftir útgáfu þeirra.127,128
2. Sjóðurinn gat fengið betri ávöxtun með öðrum fjárfestingarkostum.129
3. Sjóðurinn hefði með endurkaupum sent slæm skilaboð til markaðarins.130
4. Sjóðurinn hefði þurft að bókfæra tap strax vegna kaupanna.131

Aftur getur engin þessara ástæðna talist góð röksemd fyrir því að bregðast ekki við uppgreiðslum með því að kaupa eigin fjármögnunarbréf.

Sjóðurinn fór þó nokkrum sinnum í svokölluð skiptiútboð, þar sem löngum íbúðabréfum var skipt fyrir íbúðabréf til skemmri tíma. Þau útboð voru til þess fallin að draga úr meðaltíma skulda sjóðsins og laga þar með meðaltíma þeirra betur að meðaltíma útlána sjóðsins, og voru því rétt viðbrögð við breyttum aðstæðum.

11.7 Úrbætur á áhættustýringu Íbúðalánasjóðs

Til að koma í veg fyrir frekara tap af ófullnægjandi áhættustýringu er mikilvægt að læra af þeim mistökum sem gerð hafa verið og finna leiðir til úrbóta. Að því gefnu að starfsemi sjóðsins verði áfram í svipaðri mynd eru gerðar eftirfarandi tillögur sem eru til þess fallnar að bæta áhættustýringu sjóðsins og draga úr frekara tapi sjóðsins í framtíðinni:

1. Heimildir Íbúðalánasjóðs til fjárfestinga verði takmarkaðar við skuldabréf með ríkisábyrgð.
2. Íbúðalánasjóður fái sömu heimildir til viðskipta við Seðlabanka Íslands og lánastofnanir.
3. Lausafjárkröfur Íbúðalánasjóðs verði uppfylltar með verðtryggðum ríkisskuldabréfum.
4. Uppgreiðsluáhættu Íbúðalánasjóðs verði stýrt með viðskiptum með íbúðabréf og útgáfu íbúðabréfa í samræmi við virkan meðaltíma eigna.

11.7.1 Heimildir til fjárfestinga

Lagt er til að heimildir Íbúðalánasjóðs til fjárfestinga og verðbréfaviðskipta vegna áhættustýringar verði takmarkaðar við skuldabréf með ríkisábyrgð. Þetta má gera með breytingu á reglugerð nr. 544/2004 eða með því að þrengja ákvæði 4. mgr. 11. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, á þann veg að Íbúðalánasjóður hafi heimildir til viðskipta með eigin fjármögnunarbréf og önnur verðbréf með ábyrgð ríkissjóðs Íslands.

Íbúðalánasjóður hefur stundað ýmsar áhættufjárfestingar frá árinu 2004, þar á meðal eru lánssamningar við banka og sparisjóði og fjárfestingar í verðbréfasjóðum og lánshæfistengdum skuldabréfum. Þessar fjárfestingar hafa verið gerðar í nafni áhættustýringar en hafa aukið áhættu sjóðsins og oft leitt til verulegs taps. Heimild til viðskipta með eigin fjármögnunarbréf og verðbréf með ábyrgð ríkissjóðs Íslands er fullnægjandi til að stunda þá áhættustýringu sem er nauðsynleg sjóðnum. Þrengri heimild til fjárfestinga minnkar því áhættu sjóðsins.

11.7.2 Viðskipti við Seðlabanka Íslands

Lagt er til að Íbúðalánasjóður fái sömu heimildir til viðskipta við Seðlabanka Íslands og lánastofnanir.

Með innlánsreikningi hjá Seðlabanka Íslands getur sjóðurinn geymt handbært fé á tryggum stað og án mótaðilaáhættu. Með veðlánaviðskiptum við Seðlabankann getur sjóðurinn breytt eign sinni í ríkisskuldabréfum í handbært fé án þess að þurfa að selja þau á markaði.

11.7.3 Lausafjárstýring

Lagt er til að lausafjárkröfur Íbúðalánasjóðs verði uppfylltar með verðtryggðum ríkisskuldabréfum. Lausafjárkröfur verði líka endurmetnar og tryggt að þær séu viðeigandi og til þess fallnar að draga úr lausafjáráhættu.

Vegna eigin reglna um lausafé hefur Íbúðalánasjóður verið með mikið laust fé. Þetta fé ætti að geyma á traustum stað þar sem aðgengi að því er gott. Það veldur kerfisbundnu tapi hjá sjóðnum. Til að koma í veg fyrir þetta tap hefur sjóðurinn beint lausafé í áhættufjárfestingar sem hefur leitt til taps. Stýring lausafjáráhættu með verðtryggðu ríkisskuldabréfi dregur jafn mikið úr lausafjáráhættu og að hafa til staðar handbært fé, en með lágmarkstilkostnaði og án mótaðilaáhættu og verðtryggingarójafnaðar.

11.7.4 Áhættuvörn gegn uppgreiðsluáhættu

Lagt er til að uppgreiðsluáhættu Íbúðalánasjóðs verði stýrt með viðskiptum með íbúðabréf og útgáfu íbúðabréfa í samræmi við virkan meðaltíma eigna og miðað við verstu hugsanlegu niðurstöðu fyrir sjóðinn. Vaxtaálag á nýjum útlánum vegna uppgreiðsluáhættu verði metið miðað við raunverulegan kostnað af fullnægjandi áhættustýringu. Reynist kostnaður við áhættustýringu og tap vegna uppgreiðslna minna en áætlað var verði það nýtt til að lækka vaxtaálag á nýjum útlánum.

Ein stærsta ástæðan fyrir taprekstri Íbúðalánasjóðs undanfarin ár og fyrirsjáanlegu tapi næstu ár er ófullnægjandi áhættustýring vegna uppgreiðsluáhættu. Stýring á uppgreiðsluáhættu með viðurkenndum áhættustýringaraðferðum getur dregið úr uppgreiðsluáhættu og þar með tapi. Með því er tapi vegna uppgreiðslna ekki velt yfir á nýja lántakendur heldur munu nýir lántakendur njóta betri kjara í framtíðinni reynist uppgreiðslur sjóðnum ekki eins kostnaðarsamar og áætlað var.

---