2. kafli – Helstu niðurstöður rannsóknarnefndarinnar

2. Helstu niðurstöður rannsóknarnefndarinnar

:: Sparisjóðir hafa verið til staðar í íslensku samfélagi frá því um miðja 19. öld. Starfsemi þeirra taldist lengi vel hafa markast af félagslegum sjónarmiðum fremur en þeim almennu viðskiptasjónarmiðum sem yfirleitt ráða för í starfsemi fjármálafyrirtækja. Í fámennum byggðakjörnum á landsbyggðinni hafa sparisjóðir að vissu leyti verið hryggjarstykki samfélagsins og þjónað því hlutverki að efla atvinnulíf og almenna samfélagsþróun í heimabyggðinni. Segja má að blómaskeið sparisjóðanna á Íslandi hafi verið á tímabilinu 1985–1995 en staða þeirra er nú orðin afar þröng og framtíðin að mörgu leyti óljós.1

:: Á liðnum árum hafa hvatar að breytingum á lögum um viðskiptabanka og sparisjóði á Norðurlöndum að ýmsu leyti átt rætur að rekja til reglna Evrópusambandsins á þessu sviði, samhliða þróun innri markaðar Evrópusambandsins og alþjóðavæðingu fjármálakerfisins. Þetta á einkum við um reglur um starfsleyfi og starfsheimildir fjármálafyrirtækja. Þróunin á Íslandi hefur einnig markast af þessu. Mikinn hluta þeirra breytinga sem gerðar voru á lagaumhverfi sparisjóðanna með lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði má rekja til aðlögunar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993.

:: Þróun sparisjóða hér á landi og annars staðar á Norðurlöndum síðustu áratugina má segja að hafi verið í grundvallaratriðum sú að fyrst í stað voru starfsheimildir sparisjóða auknar, meðal annars til þess að geta mætt aukinni samkeppni og auknum kröfum til fjármálaþjónustu. Munurinn milli banka og sparisjóða fólst þá aðallega í eignarhaldi og samsetningu eigin fjár. Þannig voru sparisjóðir sjálfseignarstofnanir en bankar hlutafélög með það markmið að skila hluthöfum sínum arði. Bankar gátu aflað aukins eigin fjár á markaði með útgáfu nýs hlutafjár, auk þess sem atkvæðisréttur fylgdi eignarhlut í banka. Vegna samkeppni við bankana kviknuðu hugmyndir um að auðvelda þyrfti öflun eigin fjár á frjálsum markaði. Í Noregi var brugðist við þessu, fyrst með heimild til útgáfu stofnsjóðsskírteina og síðar með heimild til útgáfu eiginfjárskírteina, en einnig með heimild til hlutafélagavæðingar árið 2002. Í Danmörku var sparisjóðum veitt slík heimild árið 1988, í Svíþjóð 1991, í Finnlandi 1992 og á Íslandi 2001. Að baki lá það sjónarmið að gera sparisjóðum kleift að afla sér aukins eigin fjár á svipaðan hátt og viðskiptabankar.

Eftir að sparisjóðum var heimilað að hlutafélagavæðast undir lok 20. aldar fækkaði þeim og vægi þeirra á fjármálamarkaði minnkaði. Margir sparisjóðir, sér í lagi hinir stærstu, breyttu rekstrarformi sínu í hlutafélög og glötuðu þar með einkennum sínum og sérstöðu gagnvart viðskiptabönkum, og sumir sameinuðust raunar bönkum í kjölfarið. Fækkun sparisjóða leiddi til þess að staða þeirra sem eftir lifðu versnaði þegar á heildina er litið. Sameiginlegar stofnanir sem tekið hafði langan tíma að byggja upp, ásamt þeim skyldum sem lagðar eru á fjármálafyrirtæki, urðu sparisjóðunum sem eftir stóðu þyngri klafi en áður.2

:: Mikil umræða fór fram á síðustu árum 20. aldar og fyrstu árum 21. aldar innan vébanda Sambands íslenskra sparisjóða (SÍSP) um stöðu sparisjóðanna og stefnu þeirra. Sókn sparisjóða inn á markaðssvæði annarra sparisjóða olli togstreitu meðal þeirra og setti þannig mark sitt á stefnumótun innan sambandsins. Á þeim vettvangi voru uppi tvö andstæð sjónarmið, annars vegar að sparisjóðunum bæri að keppa sín á milli, það væri raunar óumflýjanlegt og jafnvel skylda þeirra, en hins vegar litu margir svo á að sparisjóðunum væri lífsnauðsynlegt að geta komið fram sem ein heild gagnvart stjórnvöldum, öðrum fjármálastofnunum og að einhverju leyti viðskiptavinum sínum. Togstreitan milli sjónarmiða um samkeppni eða samstarf tók á sig skýra mynd á aðalfundum Sambands íslenskra sparisjóða. Lengi vel var atkvæðavægi á aðalfundum jafnt og því hefðu smærri sparisjóðirnir í reynd getað knúið fram breytingar í krafti fjöldans. Í stefnumótunarstarfi sambandsins kom sú skoðun stærri sparisjóðanna margoft fram að hinir minni mættu ekki fyrir nokkra muni nýta sér þetta úrræði sitt. Það gerðu þeir þó á aðalfundi sambandsins í október 2002 þegar sitjandi formaður, sem jafnframt var sparisjóðsstjóri stærsta sparisjóðsins, Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis, var felldur og fulltrúi úr röðum smærri sparisjóða kosinn í hans stað. Það skildi eftir sig djúp sár og olli því að Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis stóð utan stjórnar sambandsins um nokkurra ára skeið. Ekki greri um heilt fyrr en ákvæðið um jafnt atkvæðavægi á aðalfundum SÍSP var afnumið.

Ímynd sparisjóðanna var lengst af afar góð en það reyndist vandasamt að halda í þau miklu verðmæti sem í henni voru fólgin um leið og tekist var á við breyttar og æ þrengri aðstæður á markaði sem iðulega kölluðu á tilraunir til breytinga á starfsemi og jafnvel á eðli sparisjóðanna. Þegar vinna við stefnumótun sparisjóðanna hófst 1996 voru breytingar á rekstrarformi sparisjóðanna eitt stærsta viðfangsefnið, enda voru aðstæður á fjármálamarkaði að breytast. Þarna var því tekist á um það hvort sparisjóðunum væri nauðugur einn kostur að vaxa, jafnvel hratt, svo að þeir fengju staðist samkeppnina við bankana og önnur fjármálafyrirtæki, eða hvort þeim væri fært að halda í sitt gamla rekstrarform og tryggja þannig viðgang sinn en ekki endilega jafn öran vöxt.3

:: Sem fjármálastofnanir féllu sparisjóðirnir undir alþjóðlegt regluverk um slíka starfsemi. Á meðan bankar og fjármálastofnanir víðs vegar um heiminn stækkuðu eða runnu saman í stærri einingar, sem almennt voru taldar hagkvæmari í rekstri, breyttist stærð íslensku sparisjóðanna lítið, og átti það einkum við um sparisjóði á landsbyggðinni. Minni sparisjóðir bjuggu sjaldnast yfir sérhæfðri þekkingu á regluverki um fjármálastarfsemi, en gátu þó keypt sér aðgang að henni, t.d. hjá endurskoðunar- og ráðgjafarfyrirtækjum. Starfsemi minni sparisjóðanna var frekar einföld og ekki þörf á umfangsmiklu eftirliti, en það varð þó að vera til staðar til að uppfylla kröfur laga og reglna. Stjórnir sparisjóðanna voru skipaðar stofnfjáreigendum og aðilum tilnefndum af viðkomandi sveitarfélagi framan af. Mikið var lagt upp úr því að stofnfjáreigendur kæmu úr heimabyggð og voru stjórnir gjarnan skipaðar einstaklingum sem þekktu vel til á starfssvæði sparisjóðsins.

Auknar starfsheimildir og flóknara regluverk gera ríkari kröfur til þekkingar stjórnenda. Sumir sparisjóðanna brugðu á það ráð að ráða til sín sparisjóðsstjóra með nokkra reynslu úr viðskipta- eða bankastarfsemi til þess að tryggja að starfsemi sparisjóðanna stæðist strangari kröfur. Þegar svo háttar til kann að myndast ákveðið misvægi þar sem sparisjóðsstjórinn býr yfir meiri þekkingu en stjórnin, bæði á starfseminni og reglum sem um hana gilda, og því getur stjórninni orðið óhægt um vik að sinna eftirlitshlutverki sínu.

Stærri sparisjóðirnir ráku eigin innri endurskoðunardeildir á því tímabili sem rannsóknarnefndin horfði til. Forstöðumenn endurskoðunardeilda störfuðu í umboði stjórnar en í skýrslum forstöðumanna í stærri sparisjóðunum fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að oft hafi starfið og helstu áherslur í því verið lítt skilgreindar af hálfu stjórnar. Forstöðumennirnir mótuðu því starfið og byggðu eins og vænta mátti á þeirri reynslu og þekkingu sem fyrir var í viðkomandi sparisjóði, en ekki síður eigin starfsreynslu og þekkingu, en sumir forstöðumannanna höfðu litla reynslu af innri endurskoðun áður en þeir tóku starfið að sér. Mikil starfsmannavelta einkenndi starf endurskoðunardeilda í þremur af fjórum stóru sparisjóðunum en í skýrslum forstöðumannanna í öllum stærri sparisjóðunum kom fram það sjónarmið að fæð starfsmanna hafi staðið deildunum fyrir þrifum.

Á tímabilinu sem rannsóknin náði til stækkuðu stærri sparisjóðirnir töluvert en starfsmannafjöldi í innri endurskoðun breyttist lítið. Nokkuð skorti á að innra eftirlit þessara sparisjóða væri skriflegt og skjalfest og fátítt var að gerðar væru skriflegar áætlanir um innri endurskoðun. Á stjórnarfundum sparisjóðanna var þó iðulega bókað að innri endurskoðandi hefði komið inn á fund og kynnt niðurstöður sínar, en fátt var skjalfest um viðbrögð eða eftirfylgni. Oft voru sömu athugasemdir innri endurskoðanda ítrekaðar sem bendir til að litlar breytingar hafi orðið í kjölfar þeirra. Þá var það almennt viðhorf innri endurskoðenda sem gáfu skýrslu fyrir rannsóknarnefndinni að stjórn og stjórnendur hefðu takmarkaðan áhuga haft á innra eftirliti.

Að einhverju leyti má rekja óljósa umgjörð um starf innri endurskoðunardeilda til þess að reglur og eftirlit með slíkri starfsemi hérlendis var takmarkað þótt fyrir lægi fjöldi fyrirmynda að ramma um innri endurskoðun í erlendum stöðlum um slíka vinnu. Því verður að telja að framfaraskref hafi verið stigið þegar Fjármálaeftirlitið gaf út leiðbeinandi tilmæli nr. 2/2008 um störf innri endurskoðunardeilda fjármálafyrirtækja þó að segja megi að tilmælin hafi komið seint fram í ljósi mikillar útþenslu fjármálakerfisins.

Líkt og á við um innri endurskoðun má segja að umfang áhættustýringar hafi ekki fylgt vexti sparisjóðanna eftir. Fámennar deildir höfðu ekki næga yfirsýn yfir áhættuþætti starfseminnar og hraður vöxtur sparisjóðanna gerði það að verkum að áhættur gátu breyst snögglega að eðli og umfangi, t.d. við samruna sparisjóða. Framkvæmd áhættustýringar var með óformlegri hætti í smærri sparisjóðum en í þeim stærri, að minnsta kosti framan af tímabilinu sem rannsóknin náði til. Í skýrslum innri endurskoðunar minni sparisjóðanna var í fæstum tilvikum fjallað um áhættustýringu.4

:: Það er mat rannsóknarnefndarinnar að á árunum 2008–2011 hafi ríkt sérstakar aðstæður á íslenskum fjármálamarkaði og því hafi fjármálafyrirtækjum réttilega verið veittur viðbótarfrestur til að koma eiginfjárgrunni sínum í lögmælt horf samkvæmt 2. málsl. 4. mgr. 86. gr. laga nr. 161/2002. Það vitnar þó um óskýra lagaframkvæmd að þrír sparisjóðir hafi starfað lengur en í 12 mánuði eftir að ljóst varð að eiginfjárhlutfall þeirra væri undir lögbundnu lágmarki.

Þegar illa árar og eigið fé verður lítið eða jafnvel neikvætt verða stórar áhættuskuldbindingar að sama skapi afar stórt eða neikvætt hlutfall af eigin fé. Skýrslur til Fjármálaeftirlitsins um stórar áhættuskuldbindingar geta þá haft takmarkað upplýsingagildi um útlána­áhættu, þar sem þær varpa fremur ljósi á eiginfjárvandræði sem ekki eru alltaf af völdum útlána. Að mati Fjármálaeftirlitsins var „tilgangslaust“ að krefjast þess að sparisjóðirnir uppfylltu lagaskilyrði um takmarkanir á stórum áhættum, það yrði að bíða þangað til þeir stæðust aftur kröfur laga um lágmarks eigið fé. Hér kemur til álita hvort löggjafinn þurfi að kveða nánar á um virkni löggjafar á fjármálamarkaði og undanþágur við óvenjulegar og sérstakar aðstæður.

Álagspróf sem Fjármálaeftirlitið lagði á sparisjóðina á öðrum ársfjórðungi 2008 bentu til vaxandi erfiðleika í rekstri þeirra. Þegar að því kom að bregðast við niðurstöðum prófanna voru viðskiptabankarnir þegar fallnir og sparisjóðirnir komnir í verulega rekstrarerfiðleika. Áföllin haustið 2008 voru meiri en álagsprófin höfðu gert ráð fyrir. Þær aðgerðir sem álagsprófin kölluðu eftir reyndust því haldlitlar.

Málefni sparisjóðanna komu reglulega inn á borð stjórnar Fjármálaeftirlitsins en afhending stofnunarinnar á fundargerðum stjórnar til rannsóknarnefndarinnar var með þeim hætti að ekki var mögulegt að bera meðferð mála sparisjóðanna saman við önnur mál. Ekki verður fullyrt um hve mikla umræðu mál sparisjóðanna fengu eða hefðu átt að fá hjá stjórn Fjármálaeftirlitsins, en þegar komið var fram á árið 2008 og fram til ársins 2009 einblíndi stjórnin á málefni viðskiptabankanna en hlutur sparisjóðanna var hverfandi.

Að mati rannsóknarnefndarinnar er vandkvæðum bundið að benda á einstök atriði þar sem Fjármálaeftirlitið sinnti ekki lögbundnu hlutverki sínu við eftirlit með starfsemi sparisjóða. Hvað umfang eftirlits með sparisjóðunum varðar verður að hafa í huga að í árslok 2007 var hlutur sparisjóðanna um 5% af efnahagsreikningum íslenskra viðskiptabanka og sparisjóða. Á þeim tíma voru starfsmenn Fjármálaeftirlitsins 62 talsins. Ekki verður séð að sparisjóðirnir hafi setið á hakanum hjá Fjármálaeftirlitinu þegar höfð er hliðsjón af hlutfallslegri stærð þeirra á fjármálamarkaðnum.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis er nauðsynlegt að komið sé á festu í starfsemi Fjármálaeftirlitsins og að henni sé tryggður sá grundvöllur sem nauðsynlegur er til að byggja upp nægjanlega þekkingu og reynslu svo að stofnunin sé í stakk búin til að sinna lögbundnu hlutverki sínu.5

:: Örfá tilvik komu upp þar sem sparisjóðir uppfylltu ekki reglur Seðlabanka Íslands um lágmark lausafjár sem þeim ber ætíð að hafa yfir að ráða, en Seðlabankinn féll frá því að beita viðurlögum vegna þessa með tilliti til tímabundinna og óvenjulegra aðstæðna. Seðlabankinn gerði rannsóknarnefndinni grein fyrir því að hann hefði ekki gert athugasemdir við opnar stöður í einstökum myntum, heldur einblínt á heildargjaldeyrisjöfnuð hvers sparisjóðs. Í ljósi sérstakra aðstæðna í aðdraganda efnahagshrunsins og kjölfar þess gat Seðlabankinn veitt lánastofnun heimild til þess að hafa sérstakan jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð, utan við almennan gjaldeyrisjöfnuð, til varnar áhrifum af breytingum á gengi krónunnar á eiginfjárhlutfall.

Minni sparisjóðirnir nýttu sér lítt skammtímafjármögnun hjá Seðlabankanum fyrir fall bankanna haustið 2008, nema fyrir milligöngu Sparisjóðabankans. Eftir fall bankanna og með versnandi stöðu Sparisjóðabankans dró úr veðlánaviðskiptum sparisjóðanna fyrir tilstilli hans. Þeir sóttu í sífellt meira mæli fjármagn til Seðlabankans. Í lok árs 2008 veitti bankastjórn undanþágur frá viðskiptareglum sínum, einkum í tilviki Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis, til þess að liðka fyrir fyrirgreiðslum.6

:: Reikningar frá endurskoðunarfyrirtækjum til sparisjóðanna báru það með sér að þau hefðu unnið margvísleg verk fyrir þá, önnur en að endurskoða. Flestir sparisjóðirnir keyptu til dæmis innri endurskoðun af sama endurskoðunarfyrirtæki og sá um ytri endurskoðunina. Það var heimilt til 2010. Sum verk, eins og þau voru tilgreind á reikningum til sparisjóðanna, voru þess eðlis að spurningar vöknuðu um hvort óhæði endurskoðendanna hefði verið hafið yfir vafa. Þar var um að ræða verkþætti eins og vinnu við afstemmingar, gerð reikningsskila, gerð ársreiknings, gerð samstæðureikningsskila og gerð árshlutareiknings.

Margir greindu frá því í skýrslum sínum fyrir rannsóknarnefndinni að endurskoðendur hefðu samið ársreikninga fyrir sparisjóðina. Vísbendingar um það var jafnframt að finna í stjórnarfundargerðum sparisjóða. Þeir endurskoðendur sem rannsóknarnefndin tók skýrslur af vísuðu því algjörlega á bug. Þeir kváðust aðeins hafa veitt sumum sparisjóðum tæknilega aðstoð við lokafrágang ársreikningsins. Þeir bentu á að margir minni sparisjóðirnir væru það fáliðaðir að þeir væru þess naumast umkomnir að ganga hjálparlaust frá ársreikningi sínum.

Nokkuð bar á því í skýrslum sparisjóðamanna fyrir nefndinni að endurskoðendur hefðu tekið virkan þátt í ýmsu reikningshaldslegu mati, svo sem á framlagi í afskriftareikning útlána og á virði óskráðra hlutabréfa í eigu sparisjóðanna. Þessu mótmæltu endurskoðendurnir eindregið.

Endurskoðunarkostnaður sparisjóðanna í heild hækkaði mikið á árunum 2006–2008. Það skýrðist einkum af aðstoð endurskoðenda vegna stofnfjáraukningar í mörgum sparisjóðum og sameiningar nokkurra sparisjóða, og einnig af innleiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaðla (IFRS), sem stóð yfir á árunum 2005–2007. Stóru sparisjóðunum var öllum skylt að gera upp í samræmi við staðlana, en fæstum hinna minni. Sumir þeirra tóku samt upp uppgjör í samræmi við IFRS og báru stjórnendur þeirra það fyrir rannsóknarnefndinni að endurskoðendurnir hefðu hvatt til þess. Þessu höfnuðu viðkomandi endurskoðendur alfarið í skýrslum sínum fyrir nefndinni.

Takmarkaða umfjöllun var að finna í endurskoðunarskýrslum sparisjóðanna um það hvaða endurskoðunaraðgerðir voru framkvæmdar við skoðun á stöðu stærstu lántakenda sparisjóðanna. Þetta gilti að heita mátti almennt fyrir minni sparisjóðina framan af. Hjá stærri sparisjóðunum voru heldur fyllri upplýsingar gefnar.7

:: Helstu skýringar á rekstrartapi sparisjóðanna á árunum 2008 og 2009 eru útlánatöp og virðisrýrnun fjárfestinga. Umtalsverðar niðurfærslur vegna útlána voru stærsti þátturinn í rekstrarerfiðleikum sparisjóðanna þessi ár. Framlög í afskriftareikning útlána námu samanlagt 145 milljörðum króna. Gengistap af fjáreignum nam samanlagt 55 milljörðum króna.

Frá byrjun aldarinnar fór afkoma sparisjóðanna stöðugt batnandi og náði hámarki árið 2006 er hún nam samtals 21,4 milljörðum króna. Verulegt tap varð hins vegar af rekstri þeirra á árunum 2008 og 2009. Tap þeirra árið 2008 nam tæpum 143 milljörðum króna sem jafngilti um 23% af heildareignum sparisjóðanna samkvæmt efnahagsreikningum þeirra í árslok 2007. Lætur nærri að á árinu 2008 einu hafi þeir tapað nærri tvöföldum samanlögðum hagnaði næstliðinna tíu ára, umreiknuðum til sama verðlags. Árið 2009 var einnig mikið tap af rekstri þeirra. Sparisjóðirnir töpuðu á þessum tveimur árum rúmum 203 milljörðum króna.

Árin 2010 og 2011 nam hagnaður starfandi sparisjóða samtals um 1,3 og 1,7 milljörðum króna hvort árið um sig. Þessi hagnaður stafaði bæði árin alfarið af áhrifum fjárhagslegrar endurskipulagningar. Ef horft er fram hjá áhrifum tekjufærslu vegna fjárhagslegrar endurskipulagningar hefði tap sparisjóðanna fyrir skatt numið samtals 3,4 milljörðum króna og 938 milljónum króna hvort árið.

Eignir sparisjóðanna jukust mikið á sama tíma. Þær námu í árslok 2001 samtals 161 milljarði króna. Þær urðu mestar í lok árs 2008, samtals 668 milljarðar króna. Eftir áföll árin 2008 og 2009, þar á meðal fall fjögurra stærstu sparisjóðanna, drógust eignirnar mikið saman og námu í lok árs 2011 samtals 59 milljörðum króna. Til samanburðar námu eignir viðskiptabankanna í árslok 2001 samtals 830 milljörðum króna. Þær urðu mestar í árslok 2007 eða 12.262 milljarðar króna, en í árslok 2011 námu þær samtals 2.874 milljörðum króna.8

:: Árið 2004 var sú breyting gerð á lögum um ársreikninga að heimilt varð að meta til gangvirðis óskráð hlutabréf sem færð voru í veltubók. Breyting þessi var gerð í samræmi við ákvæði tilskipunar 2001/51/EB. Nokkrir sparisjóðir tóku að fylgja þessari reglu í ársreikningi sínum 2005 og mátu tilteknar óskráðar fjáreignir upp í bókum sínum og gátu með því bókfært umtalsverðan gengishagnað.

Lán til íbúðakaupa sem veitt voru í samstarfi við Íbúðalánasjóð á árunum 2004 og 2005 voru bókfærð sem eign sparisjóðanna enda þótt ávinningur og áhætta af þessum lánum hefði flust yfir til Íbúðalánasjóðs. Að vísu var fjármögnun þeirra frá Íbúðalánasjóði skuld á móti. Efnahagsreikningur sparisjóðanna í heild var 42 milljörðum króna stærri fyrir vikið, án þess að umrædd útlán skiluðu vaxtamun. Þessi reikningshaldslega meðferð er umdeilanleg að mati rannsóknarnefndarinnar og gat haft þensluhvetjandi áhrif á sparisjóðina.

Almennt má segja um ársreikninga sparisjóðanna að þar skorti á að upplýsingar í skýringum fullnægðu kröfum staðlanna, misjafnlega mikið þó. Hjá minni sparisjóðunum sem tóku upp IFRS var skýringum verulega áfátt. Nægileg þekking á alþjóðlegum reikningsskilastöðlum var ekki fyrir hendi innan allra þeirra sparisjóða sem tóku upp reikningsskil í samræmi við staðlana. Stjórnendur þeirra leituðu því utanaðkomandi aðstoðar við gerð ársreikningsins sem hafði í för með sér umtalsverðan kostnaðarauka.

Hjá flestum þeirra sparisjóða sem ekki tóku upp reikningsskil í samræmi við IFRS var ýmislegt aðfinnsluvert við reikningshaldslegt mat, einkum á útlánum, sem nefndin telur að tilefni hafi verið til að færa enn frekar niður í árslok 2007 og 2008 en gert var.9

:: Útlánavöxtur sparisjóða á árunum 2001 til 2007 var mikill. Meginþorri útlána sparisjóðanna var til einstaklinga, mest til íbúðakaupa. Það var þó einkum á öðrum lánum sem sparisjóðirnir töpuðu þegar lán voru færð niður, frá og með árinu 2008. Lán sem ollu hvað mestum erfiðleikum í rekstri sparisjóðanna voru lán til fasteigna- og byggingarverkefna og lán til kaupa á óskráðum hlutabréfum og stofnfjárbréfum. Þeir sparisjóðir sem lánuðu ekki til slíkra verkefna töpuðu minna á útlánum en aðrir. Enginn sparisjóður fór þó varhluta af efnahagsástandinu og áhrifum þess á útlánasafnið frá haustinu 2008 og þurftu þeir allir að afskrifa talsverðan hluta útlána sinna. Ekki er hægt að draga þá ályktun að sparisjóðir sem einbeittu sér að því að lána til aðila í nærumhverfi sínu hafi tapað minna á útlánum en þeir sem lánuðu utan síns svæðis.

Hjá minni sparisjóðum sem lánuðu út fyrir starfssvæði sitt varð mest tap á lánum sem veitt voru fyrir milligöngu Sp-ráðgjafar ehf. Stærri sparisjóðirnir töpuðu mikið á sams konar lánum, þ.e. lánum í erlendum myntum til einkahlutafélaga til kaupa á hlutabréfum eða stofnfjárbréfum með veði í bréfunum sjálfum. Þeirra stærst voru lán til kaupa á hlutum í Icebank hf.

Í tilboði um kaup á eignarhlut í Icebank hf. frá hópi fjárfesta sem Behrens Fyrirtækjaráðgjöf ehf. fór fyrir haustið 2007 kom fram að hópurinn hygðist falast eftir fjármögnun sparisjóðanna á verkefninu. Með því að taka hæsta tilboði í hlutina og fjármagna kaupin veittu sparisjóðirnir að sama skapi há lán til kaupanna. Tryggingar sem teknar voru að veði fyrir lánunum voru nær eingöngu í bréfunum í bankanum sjálfum og lánin sem veitt voru til kaupanna í desember 2007 voru í erlendum myntum. Á stuttum tíma breikkaði bilið milli virðis lánanna og trygginganna að baki þeim sífellt. Vegna stærðar sinnar höfðu þessi lán áhrif á einkenni heildarútlánasafns sparisjóðanna, svo sem hlutfall útlána í erlendri mynt og hlutfall veða í óskráðum hlutabréfum.

Í vissum sparisjóðum nutu ákveðnir aðilar fyrirgreiðslu umfram aðra viðskiptamenn sökum tengsla við þá. Á það sérstaklega við um Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis. Það endurspeglaðist einna helst í miklum lánveitingum til félaga án fullnægjandi trygginga. Í nokkrum tilvikum lánuðu sparisjóðir til kaupa á stofnfjárbréfum þar sem bréfin sjálf voru sett að veði, sem óheimilt var skv. 1. mgr. 29. gr. laga um fjármálafyrirtæki.10

:: Ávöxtun fjáreigna sparisjóðakerfisins fylgdi uppgangi og falli skráðra hlutabréfa að mestu leyti frá 2001 til 2008. Vöxtur fjáreigna sparisjóðakerfisins stafaði fyrst og fremst af gengisbreytingum hlutabréfa og minna af nýjum fjárfestingum. Kaupþing hf., Exista hf., Kista – fjárfestingarfélag ehf., Icebank hf., VBS Fjárfestingarbanki hf. og Saga Capital Fjárfestingarbanki hf. mynduðu meiri hluta afkomu sparisjóðanna af fjáreignum á tímabilinu sem rannsóknin náði til.

Exista hf. og Kista – fjárfestingarfélag ehf. voru félög sem stofnuð voru meðal annars til að draga úr áhrifum fjárfestinga í fjármálafyrirtækjum á eiginfjárútreikninga sparisjóðanna. Ákveðna fyrirmynd að félögunum var að finna í félaginu Scandinavian Holding S.A. sem stofnað var utan um eign sparisjóðanna í Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. Fjármálaeftirlitið ákvað í desember 1999 að almennt skyldu félög í meirihlutaeigu sparisjóðanna gerð upp með hlutfallslegum samstæðureikningsskilum við eiginfjárútreikninga og setti fram ákveðin viðmið þar um. Eignarhaldsfélög um fjárfestingar sparisjóða í fjármálafyrirtækjum ættu ekki að breyta áhættuútreikningum og skipti ekki máli með hvaða hætti eigendurnir sjálfir kæmu að fjármögnun félaganna. Í svörum Fjármálaeftirlitsins við fyrirspurnum rannsóknarnefndarinnar um hvort beita hefði átt sömu aðferðum við eiginfjárútreikninga Kistu og Scandinavian Holding kom fram að á meðan áhætta einstakra sparisjóða vegna Kistu hefði eingöngu verið bundin við hlutafé í félaginu, hefði ekki verið nauðsynlegt að krefjast hlutfallslegra samstæðureikningsskila til að koma í veg fyrir að sama eigið fé væri notað oftar en einu sinni.

Bókfært virði hlutafjár sparisjóðanna í Kistu var mun lægra en bókfært virði hlutafjár í Exista hf. sem Kista keypti af sparisjóðunum. Að því leytinu til var áhætta sparisjóðanna minni af óbeinni eign af bréfum í Exista hf. sem Kista átti, en verið hefði af sömu eign ef hún hefði verið á bókum sparisjóðanna: tap sparisjóðanna gat ekki orðið meira af eigninni í Kistu en bókfært virði hennar og það var sannanlega lægra en virði hlutanna í Exista. Munurinn á virði hlutanna í Kistu annars vegar og Exista hins vegar felst í skuldsetningu fjárfestingarfélagsins, en þrír bankar lánuðu félaginu til að kaupa bréf af eigendum sínum.

Með því að stofna sérstakt eignarhaldsfélag um hluta eignar sinnar í Exista hf., sem fjármagnað var af þriðja aðila, gátu sparisjóðirnir notið góðs af gengishækkunum bréfa í Exista hf. en minnkað íþyngjandi áhrif eignarinnar á eiginfjárgrunninn. Lánveitendur Kistu gátu hæglega litið svo á að lánin væru ekki einungis til félagsins sjálfs heldur myndu eigendur félagsins hlaupa undir bagga með því ef á reyndi. Sparisjóðirnir sem áttu hlut í Kistu áttu mikið undir að félagið myndi vaxa og dafna. Þeir voru einu eigendur þess og bréfin í Exista nær eina eign félagsins. Færi félagið í þrot yrði það mikill álitshnekkir fyrir eigendur félagsins og efasemdir kæmu upp um fjárhagslegan styrk þeirra. Raunin varð sú að sparisjóðirnir ábyrgðust lán eða tóku á sig skuldbindingar Kistu. Í því ljósi er söluhagnaðurinn sem eigendur Kistu höfðu af því að selja félaginu hluti í Exista hf. lítill sem enginn, enda báru þeir á endanum áhættu af félaginu upp að því marki sem þeir ábyrgðust skuldir þess. Að þessu leyti til var áhættan ekki eingöngu bundin við hlutafé sparisjóðanna í félaginu.

Frá því sparisjóðirnir fjárfestu í Kaupþingi hf. árið 1986 voru töluverð eignarhaldsleg og stjórnunarleg tengsl milli þeirra, þó að hluti sparisjóðanna ætti í litlu samstarfi við aðra um eignarhald í félaginu. Auk þess að stofna félögin Exista og Kistu til þess að hafa áhrif á eiginfjárútreikninga kunna sjónarmið um áhrif sölu á stórum eignarhlut á gengi bréfa að hafa komið til álita við stofnun þeirra.11

:: Samsetning fjármögnunarþátta sparisjóðanna var ólík eftir stærð þeirra. Þeir minni fjármögnuðu starfsemi sína að mestu leyti með innlánum en þau höfðu hlutfallslega minna vægi í stærri sparisjóðunum. Þar var lántaka mun stærri þáttur í fjármögnun og erlend lántaka fór sífellt vaxandi. Lánstími styttist töluvert frá aldamótum og fram til 2008 og bilið milli líftíma eigna og skulda jókst. Vaxtamunur inn- og útlána sparisjóðanna minnkaði eftir því sem leið á fyrsta áratug aldarinnar. Erlend lánsfjármögnun var ódýrari en íslensk og var það ein af ástæðum þess að sparisjóðir leituðu út fyrir landsteinana eftir fjármögnun. Minni sparisjóðirnir tóku þó ekki sjálfir erlend lán beint frá erlendum bönkum, heldur fengu lán í erlendum myntum hjá Sparisjóðabanka Íslands hf.

Þegar samkeppni á fasteignalánamarkaði á Íslandi breyttist með framboði viðskiptabankanna haustið 2004 var almennt talið innan sparisjóðakerfisins að mikilvægt væri að bregðast fljótt við. Mikil eftirspurn var eftir fasteignaveðlánum og öðrum lánum á þessum árum, en frá lokum árs 2003 til loka árs 2005 nærri tvöfölduðust útlán sparisjóðanna. Samningar sparisjóðanna við Íbúðalánasjóð áttu stóran þátt í að fjármagna þessa útlánaaukningu.

Lánsfé sparisjóða var margoft sótt á markað áður en búið var að ákveða til hvaða verkefna ætti að lána. Talið var víst að hægt yrði að lána féð út. Aðrar stærri fjármálastofnanir hérlendis sem voru í sömu stöðu voru þó vel fjármagnaðar og ríkti mikil samkeppni um arðbær verkefni.

Erlend lán reyndust stærri sparisjóðunum þungur baggi í kjölfar falls bankanna. Með þverrandi trausti á íslenskum fjármálamarkaði vildu erlendir bankar að íslenskar fjár­mála­stofnanir gerðu upp útistandandi lánasamninga. Eftir fall bankanna 2008 var sparisjóðunum nær ókleift að útvega gjaldeyri til að endurgreiða lán eða skapa nógu mikið traust á bankarekstri á Íslandi til að hægt væri að semja við erlenda lánardrottna.

Teknar voru stjórnvaldsákvarðanir og sett lög sem höfðu jákvæð áhrif á stöðu minni sparisjóðanna, þótt það hafi ekki endilega verið megintilgangur þeirra. Forgangurinn sem innlán fengu með setningu neyðarlaganna og yfirlýsing ríkisstjórnarinnar frá 6. október 2008 um ábyrgð á innistæðum dró mjög úr hvata innistæðueigenda til að gera áhlaup á lánastofnanir. Þeir sparisjóðir sem höfðu að mestu fjármagnað sig með innlánum, aðallega þeir minni, nutu góðs af þessu.12

:: Lagabreytingar höfðu mikil áhrif á eignarhald sparisjóðanna. Þáttaskil urðu með nýjum sparisjóðalögum 1985. Frá þeim tíma var einungis heimilt að setja á fót stofnfjársparisjóði, farið var að gefa út stofnfjárbréf á nafn og þar með kom hugmyndin um stofnfjáreign til skjalanna. Með þessari breytingu má segja að eignarhald sparisjóða hafi fyrst tekið að skipta einhverju máli en áður höfðu þeir í grundvallaratriðum verið sjálfseignarstofnanir.

Með gildistöku laga nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði urðu starfsheimildir sparisjóða að fullu þær sömu og viðskiptabankanna. Það eina sem skildi á milli var eignarhaldið og stjórnunarleg uppbygging. Með lögunum fór að hilla undir að sparisjóðum yrði leyft að breyta félagsformi sínu í hlutafélag. Farið var að greiða arð í stað vaxta af stofnfé og framsal stofnfjárbréfa varð heimilt með samþykki stjórnar. Með breytingalögum nr. 71/2001 var skrefið til hlutafélagsvæðingar stigið til fulls í því skyni að auðvelda sparisjóðunum að afla sér nýs eigin fjár.

Á árunum 2001–2004 voru gerðar tvær tilraunir til að breyta stærsta sparisjóðnum í hlutafélag. Þar urðu átök milli stofnfjáreigenda, starfsmanna og stjórnar og ýmsir markaðskraftar leystust úr læðingi. Löggjafinn hafði ekki búið svo um hnútana að hindruð yrðu bein viðskipti með stofnfjárbréf einstaklinga í milli á öðru verði en hinu endurreiknaða stofnverði. Væntingar um hátt yfirverð fyrir bréfin kviknuðu og urðu ekki kveðnar niður. Grundvallarreglunni um að stofnfjárhafar ættu ekki tilkall til ágóðahlutar sparisjóðsins, nema aðeins af innborguðu stofnfé sínu, var ekki lengur haldið á lofti.

Það að gera stofnfjárbréfin vænlegri sem fjárfestingarkost heppnaðist dável, því fá ef nokkur önnur verðbréf gáfu eftir það jafnháa ávöxtun en báru um leið litla áhættu. Þau voru verðtryggð, þau nutu sérstaks endurmats sem gat numið 5% árlega og þau gáfu góðan arð, jafnvel þótt tap væri á rekstri sparisjóðsins. Þessi andlitslyfting stofnfjárbréfanna reyndist hins vegar aðeins hagsbót fyrir stofnfjáreigendur en varð íþyngjandi fyrir sparisjóðina sjálfa.

Reglur um hámarksarðgreiðsluhlutfall voru í höndum Tryggingasjóðs sparisjóða. Stjórn hans var að mestu leyti skipuð sparisjóðsstjórum. Enginn hafði að lögum eftirlitsskyldu með arðgreiðslum sparisjóðanna. Þegar yfirverðsvæntingar og arðsvonir stofnfjáreigenda voru komnar í algleyming var ugglaust erfitt að standa gegn kröfum þeirra um háan arð. Mikill hagnaður sparisjóðanna árin 2004–2007 leiddi til þess að arðsemi eigin fjár varð mjög mikil. Það gerði mögum sparisjóðum kleift að greiða stofnfjáreigendum drjúgan arð. Nokkur dæmi voru um að greiddur væri út umtalsvert meiri arður en lög leyfðu. Jafnvel sem nam meira en hagnaði viðkomandi rekstrarárs. Þannig var beinlínis gengið á varasjóðinn.

Sparisjóðum reyndist ekki torvelt að afla sér nýs eigin fjár þótt þeim væri ekki breytt í hlutafélög. Mikil aukning stofnfjár varð árin 2005–2007. Fyrir utan það markmið að stækka sparisjóðinn og efla hann í samkeppni á fjármálamarkaði gátu önnur markmið legið að baki stofnfjáraukningu: Í fyrsta lagi að verjast yfirtöku, en það átti einkum við um sparisjóði á landsbyggðinni þar sem heimamenn vildu halda í sparisjóðinn heima í héraði. Í öðru lagi til að hækka hlutfall stofnfjár af eigin fé, en það stækkaði hlut stofnfjáreigenda gagnvart hlut sjálfseignarstofnunarinnar við umbreytingu í hlutafélag. Í þriðja lagi til að fá hærri arð.

Við þessar aðstæður var orðið djúpt á upphaflegum markmiðum sparisjóðanna. Stofnfé var talið stjórnarskrárvarin eign stofnfjáreigenda og óljóst var orðið hvort hlutafélagsvæðing sparisjóðanna væri frekar ætluð í þágu stofnfjáreigenda en sparisjóðanna sjálfra. Hin upphaflega tenging sparisjóðanna við nærsamfélagið, sem í gegnum tíðina var mikil lyftistöng fyrir marga staði á landsbyggðinni, slaknaði.

Árin 2005–2007 var stofnfé sparisjóðanna aukið um samtals 57 milljarða króna. Stofnfjáreigendur fengu þó meira en helming þeirrar fjárhæðar, eða rúmlega 29 milljarða króna, til baka í formi arðs ári eftir að þeir lögðu fram stofnféð. Varasjóður sparisjóðanna, sem samanlagt nam rúmum 53 milljörðum króna í árslok 2007, auk 22 milljarða króna óráðstafaðs eigin fjár Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf., þurrkaðist út árið 2008 og enduðu þessar tvær stærðir samanlagt í mínus 88 milljörðum króna í árslok 2008. Samanlagt stofnfé og hlutafé var í lok sama árs 55 milljarðar króna.13

:: Eftir fall viðskiptabankanna varð strax ljóst að stærstu sparisjóðunum og Icebank hf., sem áður hét Sparisjóðabanki Íslands hf., væri verulegur vandi á höndum, og vegna mikillar skuldsetningar væri helsta bjargræði þeirra að semja við kröfuhafa um fjárhagslega endurskipulagningu.

Stjórnvöld litu ekki eingöngu til rekstrarþátta við mat á framtíð sparisjóðanna. Markaðslegt hlutverk þeirra, greiðslumiðlunarhlutverk Sparisjóðabankans og takmarkaður mannafli ríkisstofnana voru meðal þátta sem höfðu áhrif á mat á framtíð sparisjóðakerfisins.

Með lögum nr. 125/2008, neyðarlögunum, var ríkissjóði veitt heimild til fjárhagslegrar aðstoðar við sparisjóðina með eiginfjárframlagi. Tímafrekt reyndist að semja reglur um útfærslu aðstoðarinnar. Fyrstu sparisjóðirnir sóttu um hana vorið 2009. Þó var ljóst frá setningu neyðarlaganna snemma í október að stjórnvöld höfðu hug á að styðja við sparisjóðina. Erlendir kröfuhafar þrýstu mjög á aðkomu stjórnvalda að samningaviðræðum um fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna og kölluðu eftir viðbrögðum þeirra, en stjórnvöld voru treg til að koma með beinum hætti að samningaviðræðunum.

Fjármálaeftirlitið og aðrar stofnanir ríkisins höfðu ekki bolmagn til að taka yfir fleiri fjármálastofnanir en stóru bankana haustið 2008. Fram að áramótum var áherslan lögð á endurreisn þeirra auk annarra stærri verkefna í tengslum við endurreisn fjármálakerfisins alls. Ákveðinnar fælni virtist gæta hjá stjórnvöldum við að taka ákvarðanir sem tengdust stærri sparisjóðunum í upphafi árs 2009. Vandinn lá öðrum þræði í því hver ætti að taka af skarið. Samráðsvettvangi stjórnvalda var ætlað að vera ráðgefandi en var ekki falið ákvörðunarvald. Þótt slíkur vettvangur til miðlunar upplýsinga um stöðu mála og skoðanaskipta hafi verið góðra gjalda verður varð afleiðingin sú að langur tími leið áður en nokkur tók af skarið.

Ákveðinn veikleiki er fólginn í því að ekki skuli vera einn eftirlitsaðili sem leggur heildstætt mat á stöðu fjármálafyrirækja og áhrif þeirra innan fjármálakerfisins. Því er umhugsunarvert hvort eiginfjáreftirlit og lausafjáreftirlit sé betur komið í höndum eins og sama stjórnvaldsins.

Þegar í mars 2009 var stjórnvöldum ljóst hversu illa var komið fyrir Sparisjóðnum í Keflavík. Þrátt fyrir það hélt sparisjóðurinn áfram starfsemi og glöggt má sjá af áreiðanleikakönnunum sem gerðar voru á árinu 2009 að staða hans fór sífellt versnandi. Þegar sparisjóðurinn var loks tekinn yfir í apríl 2010 var ákveðið að endurreisa hann sem Spkef sparisjóð. Sparisjóðurinn í Keflavík hafði um langt skeið glímt við lausafjárvanda sem nýr sparisjóður fékk í arf. Sú ákvörðun að stofna nýjan sparisjóð á grunni Sparisjóðsins í Keflavík byggði á vilja ráðamanna til að viðhalda sparisjóðakerfinu í landinu og endurreisa það. Án Sparisjóðsins í Keflavík var talið að sparisjóðanetið yrði aldrei almennileg stoð í nýju fjármálakerfi. Fjármálaeftirlitið tók einnig yfir vald stofnfjárhafafundar Byrs sparisjóðs og á grunni hans var stofnað hlutafélag, Byr hf. Ekki var talin sérstök ástæða til þess að Byr hf. gegndi sama hlutverki og Spkef sparisjóður sem kjölfesta í sparisjóðakerfinu. Líklegt var talið að þegar Byr gengi í endurnýjun lífdaga sem hlutafélagsbanki vekti hann athygli fjárfesta og yrði seljanlegri í kjölfarið. Þetta skýtur skökku við í ljósi þess að Byr sparisjóður hafði þá þegar tekið að sér hlutverk sem telja mættu til kjölfestu í sparisjóðakerfinu, til að mynda hvað varðaði greiðslumiðlun og uppfyllingu bindiskyldu fyrir sparisjóðakerfið.

Eitt af aðalmarkmiðum reglna Fjármálaeftirlitsins um eiginfjárframlög til sparisjóða, samkvæmt 2. gr. laga nr. 125/2008, var að ná fram hagræðingu innan sparisjóðakerfisins, ekki síst með sameiningu sparisjóða. Hins vegar lagði enginn þeirra sparisjóða sem sóttu um eiginfjárframlag fram annað en óljósar hugmyndir um mögulegar sameiningar sem þó var ekki ætlunin að vinna með frekar fyrr en að eiginfjárframlaginu fengnu. Fjárhagsleg endurskipulagning smærri sparisjóða leiddi ekki til sameiningar sparisjóða fyrr en Sparisjóður Svarfdæla og Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis sameinuðust sumarið 2013. Þessu markmiði reglnanna var því ekki náð.

Nokkur aðstöðumunur skapaðist meðal sparisjóðanna í samningaviðræðum við kröfuhafa þar sem þeir stærri áttu í viðræðum við erlenda kröfuhafa um erlend lán sín en þeir minni við Seðlabanka Íslands sem hafði tekið yfir kröfur Sparisjóðabanka Íslands hf. á hendur sparisjóðunum við yfirtöku Fjármálaeftirlitsins á bankanum 21. mars 2009. Stjórnvöld sem lýst höfðu yfir stuðningi við sparisjóðakerfið voru mun þolinmóðari í samningaviðræðum en erlendir kröfuhafar.

Á vordögum 2009 gerði Fjármálaeftirlitið kröfu um að eiginfjárhlutfall nýju viðskiptabankanna yrði 16%, en það var ekki fyrr en í desember 2009 sem eftirlitið gerði sömu kröfu til Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík. Í lok árs 2009 tilkynnti Fjármálaeftirlitið fjármálaráðuneytinu að sama krafa yrði gerð til smærri sparisjóða og var þeim tilkynnt um þá ákvörðun bréflega í febrúar 2010. Þessi aukna krafa Fjármálaeftirlitsins kom seint fram, enda höfðu sparisjóðirnir þegar unnið í nokkurn tíma eftir áætlunum til að ná öðru og lægra eiginfjárhlutfalli.

Vinnuhópur um málefni smærri fjármálafyrirtækja var helsti vettvangur samráðs um sparisjóðina fyrstu vikurnar eftir fall bankanna, eða þar til nefnd um endurreisn fjármálakerfisins var sett á laggirnar. Ekki er að sjá að varðveisla gagna eða þeirra upplýsinga sem miðlað var á samráðsvettvangi stjórnvalda hafi verið í nægjanlega föstum skorðum á þeim tíma sem fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðanna stóð yfir. Ábyrgð á samráðsvettvanginum var ítrekað flutt milli ráðuneyta og stjórnvalda og tóku áherslur breytingum í hvert sinn. Líta verður svo á að það hafi á sínum tíma gert starfið ómarkvissara og haft áhrif á ákvarðanatöku um framtíð sparisjóðakerfisins.

Hinn 3. desember 2010 var tilkynnt að ríkisstjórnin hefði náð samkomulagi við lánastofnanir og lífeyrissjóði um víðtækar aðgerðir vegna skulda- og greiðsluvanda heimila. Samkomulagið fól meðal annars í sér aðgerðir í þágu yfirveðsettra heimila og áætlanir um sértæka skuldaaðlögun. Þessar aðgerðir náðu til verulegs hluta eignasafns sparisjóðanna sem eftir stóðu og höfðu áhrif á eiginfjárstöðu þeirra. Þeir sparisjóðir sem þá voru að ljúka fjárhagslegri endurskipulagningu horfðu margir hverjir upp á að það eiginfjárhlutfall sem náðst hafði færi aftur niður fyrir sett mörk. Ekki er að sjá að umræða um áhrif aðgerðanna á efnahag sparisjóðanna hafi farið fram á samráðsvettvangi stjórnvalda á þessum tíma. Auk aðgerða stjórnvalda höfðu dómar Hæstaréttar áhrif á efnahag sparisjóðanna eftir að fjárhagslegri endurskipulagningu þeirra lauk og er enn ekki ljóst hvaða áhrif svokallaðir gengislánadómar munu hafa á sparisjóðina.

Heildarkostnaður sem þegar hefur fallið til vegna erfiðleika og falls sparisjóðanna er rúmir 33 milljarðar króna. Í árslok 2012 var stofnfé í eigu ríkisins 1,9 milljarðar króna en á árinu 2013 voru afskrifaðar 213 milljónir króna af stofnfé ríkissjóðs í sparisjóðunum. Mögulegar endurheimtur ríkisins á stofnfé sparisjóðanna velta á sölu stofnfjár eða samruna þeirra við aðrar fjármálastofnanir. Enn ríkir óvissa um hvort og hversu há fjárhæð muni falla til vegna uppgjörs við slitastjórn Sparisjóðabankans. Seðlabankinn lýsti 215 milljarða króna kröfu í þrotabú bankans og hefur lítill hluti krafnanna verið samþykktur.14

:: Fall og rekstrarerfiðleika sparisjóðanna má rekja til þess hvernig eignasafn þeirra var samsett og hvernig þeir voru fjármagnaðir. Afdrif þeirra eftir fall bankanna haustið 2008 réðust af virði eignasafns hvers um sig, hvort þeir þurftu að semja um endurfjármögnun og hvernig slíkir samningar gengu. Almennt má segja að þeir sparisjóðir sem höfðu hátt hlutfall lána í erlendri mynt í útlánasafni sínu hafi þurft að færa útlánin meira niður en aðrir. Einnig má greina samhengi milli þess hve fjáreignir sparisjóðs voru hátt hlutfall af heildareigum hans í lok árs 2007 og tapsins af þessum eignalið. Tapið varð meira eftir því sem fjáreignir á gangvirði vógu meira, einnig ef fjárfestingum var dreift milli fárra eigna. Sparisjóðirnir sem þetta átti við um þurftu að semja um endurfjármögnun skammtíma- og langtímalána sinna. Með setningu neyðarlaganna og yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar 6. október 2008 var innlánum veitt aukin vernd til þess að auka trú almennings og fjárfesta á fjármálafyrirtækjum. Þeir sparisjóðir sem höfðu að mestu leyti fjármagnað sig með innlánum nutu góðs af þessu. Sparisjóðir sem þurftu að ræða endurskipulagningu skulda sinna við erlenda banka áttu erfiðara vik en þeir sem semja þurftu um skuldir við stjórnvöld.

Hjá þremur sparisjóðum fór eiginfjárhlutfall ekki undir 8% eftir fall bankanna. Tveir þeirra, Sparisjóður Suður-Þingeyinga og Sparisjóður Höfðhverfinga, voru með lágt hlutfall gengisbundinna útlána og fjáreigna en hátt hlutfall innlána og fjármögnunar frá Íbúðalánasjóði. Sá þriðji, Sparisjóður Strandamanna, færði gengisbundin útlán sín ekki niður að fullu fyrr en hann hafði náð samningum um endurskipulagningu erlendra skulda sinna við Seðlabanka Íslands. Fyrir vikið urðu minni breytingar á eiginfjárhlutfalli hans en annarra sparisjóða með svipaða samsetningu efnahagsreiknings. Afl sparisjóður hafði lánað tiltölulega mikið í erlendum myntum og voru þessi útlán færð niður í lok árs 2008, en við það lækkaði eiginfjárhlutfall sparisjóðsins niður fyrir 8%. Með samningum við stærsta stofnfjáreigandann, sem jafnframt var stærsti lánveitandi sparisjóðsins, var eiginfjárhlutfallið bætt. Þessir fjórir sparisjóðir eru þeir einu sem enn starfa og eru ekki í eigu ríkissjóðs. Ríkissjóður á eignarhlut í fimm sparisjóðum og fer Bankasýsla ríkisins með eignarhlut ríkisins í þeim. Eignarhluturinn er stærstur í sparisjóðunum sem voru með hæst hlutfall útlána í erlendri mynt eða minnsta dreifingu fjáreigna.

Hjá stærstu sparisjóðunum fjórum var hlutfall útlána í erlendri mynt 33–42% í lok árs 2007, þegar þau náðu hámarki. Hjá þeim voru fjáreignir töluvert hærra hlutfall af eignum og eigin fé en í minni sparisjóðunum og innlán höfðu mun minna vægi í fjármögnun þeirra. Áföllin sem dundu yfir íslenskt efnahagslíf haustið 2008, gengisfall krónunnar og vantraust á fjármálamörkuðum, urðu til þess að eignasafn stærri sparisjóðanna féll hratt í virði og þeir áttu erfitt með að endurfjármagna lántökur sínar. Viðræður þeirra við erlenda kröfuhafa gengu hægt og tilraunir til þess að bæta eiginfjárstöðu þeirra mistókust, enda héldu eignasöfnin áfram að rýrna eftir því sem lengra leið frá falli bankanna. Ókleift reyndist að leysa úr skuldamálum þeirra og Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjár- og hlutahafafunda þeirra.

 

---