16. kafli Eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði

16.1 Skipan eftirlits með fjármálastarfsemi

16.1.1 Inngangur

Rannsóknarnefnd Alþingis var með lögum nr. 142/2008 m.a. falið að leggja mat á hvernig staðið hefði verið að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum. Í þessum kafla verður fjallað um skipan eftirlits með fjármálastarfsemi og framkvæmd eftirlits Fjármálaeftirlitsins með viðskiptabönkum í aðdraganda bankahruns, en eftir því sem tilefni er til verður farið allt aftur til ársins 2002.

Eftirliti hins opinbera með fjármálastarfsemi má í meginatriðum skipta í fernt – í þátt Alþingis, þátt ríkisstjórnar og ráðuneyta, starfsemi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Hér á eftir verður gerð stuttlega grein fyrir mismunandi hlutverki og úrræðum þessara stofnana að lögum. Þá verður stjórnsýslulegri stöðu, lagalegum úrræðum og rekstrargrundvelli Fjármálaeftirlitsins lýst auk þess sem framkvæmd og virkni eftirlitsstarfs stofnunarinnar verða gerð skil. Loks verður stjórnsýslulegri stöðu, úrræðum og eftirlitshlutverki Seðlabankans lýst.

Eins og vikið er að í kafla 1 miðast skýrslan við þann lagagrundvöll sem var til staðar í október 2008 við fall bankanna. Þeim viðmiðum hefur einnig verið fylgt að nota starfstitla sem fólk hafði á þeim tíma og það sama gildir um nöfn ráðuneyta og stjórnvalda hafi þau breyst síðan.

16.1.2 Mismunandi hlutverk og úrræði stofnana að lögum

16.1.2.1 Alþingi

Alþingi er aðalhandhafi löggjafarvaldsins og meginhlutverk þess gagnvart fjármálamarkaðnum er þannig í reynd að setja þau lög sem um hann skulu gilda, innan þeirra marka sem stjórnarskráin heimilar, kjósi það á annan borð að lögbinda markaðinn. Í þessu sambandi er rétt að benda á að vegna EES-samningsins ber íslenska ríkið þjóðréttarlega skyldu til innleiðingar á ýmsum gerðum úr Evrópurétti, þ. á m. um starfsemi á fjármálamarkaði. Tilefni löggjafar sem Alþingi hefur sett um fjármálamarkaðinn á undanförnum árum má að mestu leyti rekja til slíkra innleiðinga. Rétt eins og að setning efnisreglna í lögum kemur í hlut Alþingis, ákveður Alþingi einnig skip-an hins opinbera eftirlits með fjármálamarkaðnum, þ.e. hvaða stofnanir skuli sinna því eftirliti, hvaða heimildir og úrræði þær skuli hafa o.s.frv. Þá ákveður Alþingi á fjárlögum hverju sinni hvaða fjárveitingar stjórnvöld fá til rekstrar síns. Endanlegt ákvörðunarvald um rekstrartekjur Fjármálaeftirlitsins er í höndum Alþingis þar sem breytingar á eftirlitsgjaldi sem lagt er á fjármálafyrirtæki verða aðeins gerðar með breytingum á lögum. Þá ákveður Alþingi með lögum stöðu og starfsskilyrði Seðlabanka Íslands en í VII. kafla laga nr. 36/2001 er fjallað um ráðstöfun á hagnaði af rekstri bankans.

Eins og ráða má af ákvæðum stjórnarskrárinnar og stjórnskipunarvenjum er Alþingi einnig ætlað að hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu, þ. á m. ráðherrum og ríkisstjórn. Samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár bera ráðherrar ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum og hefur Alþingi forræði á hinum lagalega grundvelli ábyrgðar þeirra, þ.e. ákveður ráðherraábyrgð með lögum og getur kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra.

16.1.2.2 Ríkisstjórn og ráðuneytin

Í 17. gr. stjórnarskrár kemur fram að halda skuli ráðherrafundi um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Einnig skuli halda ráðherrafund ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál. Þá kemur fram í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, að málefni sem bera á upp fyrir forseta til staðfestingar skuli áður tekið til meðferðar á ráðherrafundi.

Þegar litið er til reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007, sem og þeirrar atburðarásar sem varð haustið 2008, er ljóst að það eru fyrst og fremst þrjú ráðuneyti sem þessi málefni vörðuðu – forsætisráðuneyti, viðskiptaráðuneyti og fjármálaráðuneyti.

16.1.2.3 Forsætisráðuneyti

Samkvæmt 12. og 14. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007, eins og sú reglugerð hljóðaði á haustdögum 2008, fór forsætisráðuneytið meðal annars með mál er varða hagstjórn almennt, Seðlabanka Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðinn (IMF. Reglugerð nr. 3/2004, sem gilti á undan reglugerð nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands, var samhljóða arftaka sínum að þessu leyti.)

Samkvæmt 22. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 þar til þeim var breytt með lögum nr. 98/2009, var yfirstjórn bankans í höndum forsætisráðherra og bankaráðs svo sem fyrir var mælt í lögunum en stjórn bankans að öðru leyti í höndum bankastjórnar. Forsætisráðherra skipaði þá þrjá bankastjóra sem sitja í bankastjórn, þ. á m. formann bankastjórnar, sbr. 23. gr. Þá skipaði forsætisráðherra samkvæmt 2. mgr. 21. gr. einn mann til að taka sæti í sjóðsráði Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Forsætisráðherra fór síðan með tiltekin bein hlutverk við yfirstjórn bankans samkvæmt lögunum. Þannig var heimild Seðlabankans til að lýsa yfir tölulegu markmiði um verðbólgu bundin skilyrði um "samþykki forsætisráðherra", sbr. 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. skyldi bankinn síðan ákveða hvaða stefna skuli gilda um ákvörðun á verðgildi íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum að "fengnu samþykki forsætisráðherra". Þá áritaði forsætisráðherra endurskoðaðan ársreikning bankans samkvæmt 3. mgr. 33. gr. og gat samkvæmt 39. gr. sett reglugerð með nánari ákvæðum um framkvæmd einstakra ákvæða laganna.

Hér skal einnig bent á hlutverk forsætisráðherra og forsætisráðuneytisins samkvæmt lögum um opinberar eftirlitsreglur nr. 27/1999. Samkvæmt 5. gr. laganna skal forsætisráðuneytið hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra og eftirlits á vegum hins opinbera, leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera og móta aðferðir við mat á opinberu eftirliti. Samkvæmt 6. gr. skipar forsætisráðherra nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laganna og samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skal hann setja nánari reglur um mat á eftirlitsreglum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja við undirbúning að setningu laga og reglna. Slíkar reglur hafa verið settar í reglugerð um eftirlitsreglur hins opinbera nr. 812/1999. Samkvæmt 8. gr. skal forsætisráðherra loks gefa Alþingi skýrslu um áhrif laganna og tengd atriði, að jafnaði á þriggja ára fresti.

Þá skal tekið fram að einkavæðingarferli undanfarinna ára féll undir málefnasvið forsætisráðherra. Yfirstjórn þess var í höndum ríkisstjórnar og fjögurra manna ráðherranefndar sem í sátu forsætisráðherra, utanríkisráðherra, fjármálaráðherra og iðnaðar- og viðskiptaráðherra. Á vegum nefndarinnar starfaði framkvæmdanefnd um einkavæðingu sem annaðist undirbúning og samræmingu verkefna á sviði einkavæðingar. Þá skal nefnt að forsætisráðuneytið átti aðild að þeim samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað sem nánari grein verður gerð fyrir í köflum 19.2 og 19.4, og stýrði fulltrúi forsætisráðuneytisins starfi hópsins.

16.1.2.4 Viðskiptaráðuneyti

Samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 177/2007, eins og hún var á haustdögum 2008, fór viðskiptaráðuneytið meðal annars með mál er vörðuðu verslun og viðskipti með vöru og þjónustu, fjármálamarkað, vátryggingar og vátryggingastarfsemi, fjárfestingar erlendra aðila, samkeppnismál, hlutafélög, einkahlutafélög og önnur félög sem stunda atvinnurekstur, sbr. 1., 2., 4., 5. og 8. tölul. 13. gr. Viðskiptaráðherra var þannig sá ráðherra sem fór með málefni fjármálamarkaðarins (að undanskildum Seðlabankanum og lífeyrissjóðum) enda tíðum vísað til hans sem "bankamálaráðherra".

Þær öru breytingar sem orðið hafa á fjármálalöggjöfinni á undanförnum árum hafa verið gerðar að frumkvæði viðskiptaráðherra, þ.e. á grundvelli frumvarpa frá honum, sem tíðast hafa verið til að fylgja eftir innleiðingu á gerðum úr Evrópurétti. Hins vegar má segja að jafnt og þétt hafi dregið úr lögbundnu hlutverki ráðuneytisins í þeirri löggjöf. Til að mynda fór viðskiptaráðherra áður með veitingu og afturköllun starfsleyfa fjármálafyrirtækja, sjóða og skipulegra verðbréfamarkaða en þessi hlutverk hafa á undanförnum árum verið flutt til Fjármálaeftirlitsins, sbr. lög um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, lög um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði nr. 30/2003 og lög um kauphallir nr. 110/2007. Viðskiptaráðherra fer þó enn með tiltekið beint hlutverk samkvæmt lögunum auk þess sem hann gegnir veigamiklu hlutverki við frekari reglusetningu. Þannig er mjög víða í löggjöfinni mælt fyrir um skyldu eða heimild ráðherra til setningar reglna og reglugerða um tiltekin efni er varða fjármálamarkaðinn.

Fjármálaeftirlitið heyrir undir viðskiptaráðherra, sbr. 3. málsl. 3. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998. Ráðherra skipar þriggja manna stjórn stofnunarinnar til fjögurra ára í senn, þ. á m. formann hennar, og ákveður þóknun stjórnarmanna. Fjármálaeftirlitið telst hins vegar til svonefndra sjálfstæðra ríkisstofnana í skilningi stjórnsýsluréttar, þ.e. ráðherra fer ekki með almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart stofnuninni. Er þannig tekið fram í lögunum að yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins sé í höndum stjórnarinnar, hún ræður forstjóra þess og ákveður starfskjör hans og í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 87/1998 var sérstaklega tekið fram að ráðherra væri ekki ætlað vald til að hafa áhrif á ákvarðanir stofnunarinnar eða til að endurskoða þær. Eftir breytingalög nr. 67/2006 stendur síðan berum orðum í 2. mgr. 18. gr. að ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verði ekki skotið til ráðherra. Ráðherra skal þó setja nánari ákvæði um starfsemi Fjármálaeftirlitsins í reglugerð auk þess sem hann skal setja reglur um viðskipti stjórnarmanna, forstjóra og starfsmanna við eftirlitsskylda aðila. Í 16. gr. kemur loks fram að viðskiptaráðherra skuli árlega gera Alþingi grein fyrir starfsemi Fjármálaeftirlitsins að undangenginni skýrslu stofnunarinnar til ráðherra um starfsemina. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 99/1999 skal viðskiptaráðherra ennfremur leggja fram frumvarp til breytinga á eftirlitsgjaldi vegna eftirlits stofnunarinnar ef árleg skýrsla Fjármálaeftirlitsins um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs gefur tilefni til.

Hér skal og bent á að viðskiptaráðherra fer með ýmis hlutverk samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta nr. 98/1999. Hann skipar tvo af sex stjórnarmönnum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, þ. á m. formann stjórnar, og skal stjórn sjóðsins gera ráðherra reglulega grein fyrir afstöðu sinni til lágmarkseignar sjóðsins. Samþykktir sjóðsins eru háðar samþykki ráðherra og ráðherra getur afturkallað starfsleyfi aðildarfyrirtækis sem ekki uppfyllir skyldur sínar gagnvart sjóðnum. Ráðherra fer einnig með framkvæmd laga um gjaldeyrismál nr. 87/1992 og setur reglugerð um framkvæmd þeirra. Samkvæmt lögunum er honum heimilt að ákveða tilteknar takmarkanir á gjaldeyrisviðskiptum, auk þess sem Seðlabankinn hefur heimildir til annarra takmarkana "að höfðu samráði við viðskiptaráðuneytið".

Að endingu skal tekið fram að iðnaðar- og viðskiptaráðherra átti sæti í fjögurra manna ráðherranefndinni um einkavæðingu, sbr. umfjöllun um forsætisráðuneytið hér að framan. Þá átti viðskiptaráðuneytið einnig aðild að þeim samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað sem nánari grein verður gerð fyrir í köflum 19.2 og 19.4.

16.1.2.5 Fjármálaráðuneyti

Fjármálaráðuneytið fór, samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 177/2007, eins og hún var á haustdögum 2008, meðal annars með mál er vörðuðu fjármál og eignir ríkisins, skatta og aðrar ríkistekjur, lánsfjármál ríkissjóðs og ríkisábyrgðir, endurskoðendur og framkvæmd bókhalds- og ársreikningalaga, skráningu fyrirtækja og mat á þróun og horfum í efnahagsmálum. Fjármálaráðherra leggur fram frumvarp til fjárlaga skv. lögum nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Gert er ráð fyrir því í 33. gr. laganna að ófyrirséð atvik kunni að valda því að grípa þurfi til sérstakra fjárráðstafana sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins og skuli þá leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga. Fjármálaráðherra fer með framkvæmd laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða nr. 129/1997 og veitir lífeyrissjóðum m.a. starfsleyfi, sbr. 25. og 56. gr. laganna, en lífeyrissjóðir heyra að öðru leyti undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Starfsleyfisveiting lífeyrissjóðanna hefur því ekki verið flutt til eftirlitsaðilans líkt og gert hefur verið með þau fjármálafyrirtæki sem heyra undir viðskiptaráðuneytið. Fjármálaráðherra fer einnig með ýmis hlutverk samkvæmt lögum um ársreikninga nr. 3/2006 og lögum um endurskoðendur nr. 79/2008, en ársreikningar og störf endurskoðenda hafa mikla þýðingu fyrir virkni fjármálamarkaðar.

Hér verður ekki fjallað frekar um þau ýmsu verkefni sem fjármálaráðherra og ráðuneytinu eru falin í lögum en að endingu skal minnt á að fjármálaráðherra átti sæti í fjögurra manna ráðherranefnd um einkavæðingu, sbr. umfjöllun um forsætisráðuneytið hér að framan. Þá átti fjármálaráðuneytið einnig aðild að þeim samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað sem fyrr var nefndur.

16.1.2.6 Frumkvæðisskylda ráðherra

Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er mælt svo fyrir að forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskránni og öðrum landslögum fari með framkvæmdarvaldið. Í 13. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið svo á að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt. Af þessum sökum er í íslenskri stjórnskipan á því byggt að ráðherrar, hver á sínu sviði, fari í reynd með æðstu yfirstjórn stjórnsýslunnar. Valdi fylgir ábyrgð og því er í 14. gr. stjórnarskrárinnar mælt svo fyrir að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þetta ákvæði er m.a. byggt á þeirri forsendu, eins og áður segir, að ráðherrar fari með yfirstjórn þeirra stjórnarmálefna sem undir þá heyra. Samkvæmt tillögu forsætisráðherra skipar forseti Íslands ráðherra, ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar. Að svo miklu leyti sem ekki er á annan veg mælt í lögum fara ráðherrar, hver á sínu sviði, með yfirstjórn þess málaflokks sem þeim er þannig að lögum falinn.

Ráðherrar hafa rétt til að flytja frumvörp til laga og tillögur til þingsályktana, sbr. 38. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi réttur er oft kallaður frumkvæðisréttur. Ásamt stjórnunarheimildum ráðherra, sem vikið er að hér næst á eftir, verður að telja frumkvæðisrétt ráðherra eitt af helstu og veigamestu úrræðum sem ráðherra hefur kost á að nýta sér vilji hann grípa til aðgerða og koma markmiðum til leiðar á málefnasviði sínu.

Fyrir utan frumkvæðisréttinn birtist vald ráðherra og lagaleg ábyrgð einnig í þeim yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Í settum lögum hér á landi er ekki að finna á einum stað nánari afmörkun á inntaki þeirra almennu valdheimilda og skyldna sem felast í yfirstjórn ráðherra. Við nánari afmörkun á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra verður því í hverju tilviki að horfa til þeirra lagafyrirmæla sem gilda um það málefni sem undirstofnun er falið að sinna og þess samspils almennra stjórnunarheimilda sem ráðherra kunna að vera fengnar samkvæmt slíkum fyrirmælum og þeirra stjórntækja annarra sem þau gera ráð fyrir, t.d. í formi kærusambands eða staðfestingarheimilda ráðherra. Þá verður einnig að hafa í huga þær almennu reglur er gilda um störf ríkisstarfsmanna og embættismanna samkvæmt lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og þá einkum um valdheimildir ráðherra gagnvart forstöðumönnum undirstofnana sem birtast í fyrirmælum laganna um stjórnsýsluviðurlög gagnvart einstökum forstöðumönnum og öðrum starfsmönnum. Loks verður að gæta að samspili þeirra settu laga, sem að framan eru rakin, og almennra reglna um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra sem annars vegar verða leiddar af áðurgreindum grundvallarreglum stjórnarskrárinnar um skipan framkvæmdarvaldsins og hins vegar af venjum sem þróast hafa í starfsemi íslensku stjórnsýslunnar undanfarin ár og áratugi.

Í lögum má finna mörg ákvæði sem byggja á því að ráðherra skuli hafa frumkvæði að því að beita tilteknum valdheimildum ef ákveðin skilyrði eða aðstæður skapast. Ráðherra hefur einnig ákveðna skyldu til að bregðast við að eigin frumkvæði í skjóli valdheimilda sinna sem æðsti yfirstjórnandi á málefnasviði sínu, enda þótt ekki sé með skýrum hætti mælt fyrir um það í lögum. Þótt ekki sé auðvelt að henda reiður á öllum þeim tilvikum sem hér geta fallið undir eru þó ákveðin svið augljósari en önnur. Þannig verður að telja að ráðherra beri ekki einvörðungu að kveða á um skiptingu ráðuneytis síns í skrifstofur og starfsdeildir og úthluta verkefnum, sbr. 7. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, heldur beri honum einnig að skipuleggja starfshætti þannig að tryggt sé að hann sé upplýstur um öll mikilvægustu álitaefni á málefnasviði sínu og að skýrar reglur gildi um hvaða stjórnarmálefni beri að leggja fyrir hann til afgreiðslu eða þurfi að öðru leyti atbeina hans til, sbr. 6. gr. laga nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð. Þá verður skipulagi og samskiptum við undirstofnanir að vera hagað með þeim hætti að hægt sé að hafa eftirlit með starfrækslu þeirra og eignum á þeirra vegum, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands.

Við frekari afmörkun á frumkvæðisskyldu ráðherra til að grípa með raunhæfum og virkum hætti inn í starfsemi undirstofnunar skiptir máli hvort um viðvarandi ástand er að ræða, sem telja verður ólögmætt, þ. á m. að vísbendingar séu um að stofnun vanræki með kerfislægum hætti lögmælt markmið sem henni er ætlað að stefna að í störfum sínum, eða hvort um er að ræða afmörkuð tilvik. Þá þarf að líta til þess hvort slíkum tilvikum sé ætlaður ákveðinn farvegur að lögum. Ef fyrir liggur að skapast hafi viðvarandi ólögmætt ástand í starfsemi stofnunar kann að hvíla á ráðherra sú skylda að gera virkar ráðstafanir til að koma starfsemi hennar í lögmætt horf, enda sé ljóst að mati ráðuneytis að ráðstafanir forstöðumanns hafi ekki náð tilætluðum árangri. Athafnaskylda kann þannig að hvíla á hlutaðeigandi ráðherra til að gera nauðsynlegar ráðstafanir á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna þannig að hinu ólögmæta ástandi sé aflétt. Í því sambandi verður að minna á að samkvæmt grundvallarreglu 14. gr. stjórnarskrárinnar bera ráðherrar "ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum". Á þessum grundvelli er eftirlitsskylda ráðherra síðan sérstaklega áréttuð í ofangreindri 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands. Í áliti setts umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2009 er byggt á því að þessar grundvallarreglur myndu vart þjóna tilgangi sínum nema þær yrðu túlkaðar þannig að af þeim leiði tiltekin athafnaskylda ráðherra til að bregðast með virkum hætti við kerfislægum vanda í starfsemi undirstofnunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna eða eftir atvikum að taka beina afstöðu til einstakra tilvika þar sem skilyrði eru fyrir beinni aðkomu ráðherra. Í þessu sambandi verði að hafa í huga að yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra hafi það m.a. að markmiði að gera ráðherra kleift á grundvelli kerfislægra sjónarmiða um hagræði og skilvirkni í stjórnsýslu að sjá til þess að stofnun nái við slíkar aðstæður að fullnægja skyldum sínum og hlutverki að lögum.

Í mörgum tilvikum verður framangreind frumkvæðisskylda þó ekki virk nema ráðherra fái upplýsingar sem veitt geta vísbendingar um ákveðin vandamál. Hér eiga ekki einvörðungu undir mál sem eru svo alvarleg að refsing liggi við skv. b-lið 10. gr. laga nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð, en í ákvæðinu er vísað til þess að ráðherra hafi látið farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem afstýrt gat hættu á því að heill ríkisins væri stofnað í fyrirsjáanlega hættu, eða valdið því að slík framkvæmd fórst fyrir, heldur einnig önnur mál sem varðað geta aðra mikilsverða almannahagsmuni. Í því sambandi er þó rétt að minna á að fræðimenn hafa talið umrætt ákvæði b-liðar 10. gr. ráðherraábyrgðarlaganna hafa vítt gildissvið. Þannig áleit Ólafur Jóhannesson prófessor að þessi flokkur brota væri víðtækur og í hann féllu afbrot, þar sem ráðherra hefði brotið á móti þeim reglum sem krefjast mætti að hver góður og samviskusamur embættismaður fylgdi í embættisfærslu sinni, enda þótt framkvæmd væri ekki beinlínis lögboðin eða framkvæmdaleysi bannað að lögum. Þótt hér verði engin afstaða tekin til refsiákvæðis b-liðar 10. gr. er ljóst að þær óskráðu reglur, sem refsiákvæðið vísar til, eru mjög víðtækar.

Síðustu áratugi hefur það færst í vöxt að stefnumótun ríkisstjórnar sé aðallega í höndum þeirra ráðherra sem eru formenn eða oddvitar þeirra flokka sem styðja ríkisstjórnina á Alþingi. Þótt stjórnskipun Íslands veiti ríkisstjórnum töluvert svigrúm til að ákveða verklag við pólitíska stefnumótun er þó ljóst að þegar kemur að hinni eiginlegu ákvörðun verður sá ráðherra, sem ábyrgð ber á henni að stjórnlögum, að taka hana. Varði ákvörðun verulega málefnasvið tiltekins ráðherra verður í samræmi við grunnreglu 14. gr. stjórnarskrárinnar um einstaklingsbundið sjálfræði ráðherra að tryggja aðkomu þess ráðherra að málinu þannig að honum gefist kostur á að koma viðhorfum sínum og ráðuneytis síns að. Með því gefst hlutaðeigandi ráðherra einnig raunhæfur kostur á að leggja grunn að afstöðu sinni til fyrirhugaðrar ákvörðunar með því að nýta sér sérfræðiþekkingu og reynslu embættismanna og annarra sérfræðinga í ráðuneyti sínu. Ákvæði 17. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, er m.a. ætlað að gegna þessu hlutverki en þar er mælt svo fyrir að ráðherrafundi skuli halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Í þessu samhengi er rétt að minna á að skv. 3. og 7. gr. laga nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð ber sá ráðherra ábyrgð sem ritar undir stjórnarerindi, hvort sem það er gert með eða án atbeina forseta. Ráðherra sem hefur ráðið til ákvörðunarinnar ber einnig ábyrgð á henni skv. 3. gr. laganna. Þá bera ráðherrar ábyrgð á embættisathöfn á ráðherrafundi skv. 17. gr. stjórnarskrárinnar sem með ráðum, fortölum, atkvæði eða á annan hátt hafa stuðlað að þeirri athöfn.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands felur forsætisráðherra starfsmanni forsætisráðuneytis að gegna störfum ritara ráðherrafunda. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal ritari skrá fundargerð ráðherrafundar í gerðabók, þegar ráðherrar hafa staðfest fundargerðina. Í ljósi framangreindra reglna sem gilda um ábyrgð ráðherra á stjórnarmálefnum getur skipt máli að haga ritun fundargerðar með þeim hætti að í ljós sé leitt hverjir hafa með ráðum, fortölum, atkvæði eða á annan hátt stuðlað að hverri þeirri athöfn sem tekin er fyrir á ráðherrafundi.

16.1.2.7 Starfsskyldur embættismanna ráðuneyta

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er starfsmanni skylt að rækja starf sitt af alúð og samviskusemi. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. sömu laga er rétt að veita embættismanni lausn um stundarsakir ef hann hefur t.d. sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi.

Inntak starfsskyldna embættismanna ráðuneyta endurspegla að hluta til þær starfsskyldur sem á ráðherra hvíla. Svo ráðherra geti rækt starfsskyldur sínar ber embættismönnum að veita honum upplýsingar og ráð sem honum er þörf á til að rækja starfa sinn. Í þessari skyldu felst annars vegar að veita upplýsingar og ráð að eigin frumkvæði um málefni sem hafa mikla þýðingu fyrir embættisfærslu ráðherra og hins vegar að halda ekki mikilvægum upplýsingum leyndum fyrir ráðherra. Þessi upplýsinga- og ráðgjafarskylda embættismanna lýtur ekki síst að málefnum sem ætla má eða fyrirsjáanlegt er að ráðherra þurfi að takast á við í störfum sínum á Alþingi.

Einn þáttur í upplýsinga- og ráðgjafarskyldu embættismanna er að vara ráðherra við, þegar lagagrundvöllur eða forsendur fyrir pólitískri stefnumörkun hans orkar tvímælis. Þannig á ráðherra að fá nauðsynlegar upplýsingar til þess að geta skilið fyrirliggjandi aðstæður. Þessi þáttur upplýsinga- og ráðgjafarskyldu embættismanna er til þess fallinn að sporna við því að stjórnsýsla ráðherra fari út fyrir ramma laga.

Samkvæmt 15. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er starfsmanni skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt. Opinber starfsmaður sem synjar eða af ásettu ráði lætur farast fyrir að gera það sem honum er boðið á löglegan hátt skal sæta sektum eða fangelsi allt að einu ári skv. 140. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Ef fyrirmæli ráðherra til embættismanns eru augljóslega ólögleg er embættismanninum á hinn bóginn skylt að virða þau að vettugi.

Í störfum sínum ber embættismönnum að fara að bæði skráðum og óskráðum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Eitt af því sem þar reynir á er hvernig staðið er að skráningu upplýsinga um erindi sem stjórnvöldum berast t.d. á fundum. Á sama hátt getur skipt máli að skrá niður og halda reiðu á samskiptum milli stjórnvalda um mikilvæg stjórnarmálefni svo og á slíkum samskiptum við stjórnvöld annarra ríkja.

16.1.2.8 Eftirlit ráðuneyta

Ráðuneytisstjórar stýra ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands.

Eftirlitsheimildir ráðherra og ráðuneytis hans byggjast í meginatriðum á tvenns konar grundvelli. Annars vegar á grundvelli almennra yfirstjórnunarheimilda æðra stjórnvalds gagnvart lægra settu og hins vegar á sérstökum lagafyrirmælum um eftirlit.

Stjórnsýsla ríkisins er stigskipt á þann hátt að æðri stjórnvöld hafa yfirstjórn og eftirlit með þeim stjórnvöldum sem lægra eru sett. Hafi stjórnvald stöðu lægra setts stjórnvalds gagnvart ákveðnum ráðherra leiðir af stjórnsýslusambandi þeirra að viðkomandi ráðherra hefur almennar eftirlitsheimildir gagnvart hlutaðeigandi stjórnvaldi, sé ekki á annan veg mælt í lögum.

Til eru stjórnvöld sem fara með málefni á starfssviði ráðherra en er með lögum skipað til hliðar við þau stjórnvöld sem heyra undir yfirstjórnunarheimildir hans. Þessi stjórnvöld eru sjálfstæð í þeim skilningi að ráðherra fer ekki með almennar stjórnunar-og eftirlitsheimildir gagnvart þeim. Af þeim sökum getur ráðherra ekki gefið þeim bindandi fyrirmæli um framkvæmd stjórnsýslu, nema hafa til þess sérstaka lagaheimild. Á sama hátt hefur ráðherra að jafnaði ekki annað eftirlit með störfum þessara stjórnvalda en leiðir af fyrirmælum laga.

Í 9. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands er mælt svo fyrir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber og eignum á vegum þeirra stofnana. Þar sem lög nr. 73/1969, svo og reglugerð um Stjórnarráð Íslands, taka til allra stjórnarmálefna ríkisins, þ.m.t. þeirra sem heyra undir sjálfstæðar stofnanir og sjálfstæðar stjórnsýslunefndir, verður að ætla að eftirlitsskylda 9. gr. laga nr. 73/1969 taki til allra stjórnvalda. Orðalag 14. gr. stjórnarskrárinnar styður einnig þessa niðurstöðu.

16.1.2.9 Aðrir eftirlitsaðilar

Rétt er að taka fram að fleiri aðilar koma að eftirliti er snertir fjármálamarkaðinn hér á landi en að framan voru nefndir. Til að mynda fer Kauphöll Íslands með tiltekið eftirlitshlutverk sem kauphöll á grundvelli 21. gr. laga um kauphallir nr. 110/2007 auk þess sem Fjármálaeftirlitinu er heimilt að fela henni eftirlitsverkefni samkvæmt ákvæðum laga um verðbréfaviðskipti nr. 108/2007. Fjármálaeftirlitið og Kauphöllin hafa gert með sér samning um yfirlestur og staðfestingu tilboðsyfirlita, sem og samning um yfirlestur og staðfestingu lýsinga. Þá hafa þessir aðilar ritað undir yfirlýsingu um eftirlitsverkefni sem Fjármálaeftirlitið felur Kauphöllinni á grundvelli 138. gr. laga nr. 108/2007. Loks hefur Kauphöllin vitanlega eftirlit með því að hennar eigin reglum sé fylgt.

16.2 Fjármálaeftirlitið, stofnun og stjórnsýsluleg staða

16.2.1 Inngangur

Hér á eftir verður starfsemi Fjármálaeftirlitsins lýst og þess freistað að leggja grundvöll að því að hægt sé að leggja mat á hvernig staðið hafi verið að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum. Tímabilið sem er til skoðunar eru árin 2002 til 2008 að báðum árum meðtöldum. Meginþungi athugunarinnar er þó á síðari hluta tímabilsins, það er árin 2006 fram að falli bankanna í október 2008.

Starfsemi Fjármálaeftirlitsins er skipt niður á fjögur svið; lánasvið, vátryggingasvið, verðbréfasvið og lífeyris- og verðbréfasjóðasvið. Athugun rannsóknarnefndar Alþingis á Fjármálaeftirlitinu beinist ekki að öllum sviðum eftirlitsins, enda er ekki um heildarstjórnsýsluathugun á stofnuninni að ræða. Þar sem rannsóknin lýtur að orsökum og aðdraganda falls íslensku bankanna, beinist athugun nefndarinnar á Fjármálaeftirlitinu fyrst og fremst að starfsemi lánasviðs.

Við gagnaöflun rannsóknarnefndar hjá Fjármálaeftirlitinu kom í ljós að erfitt gat verið að draga saman upplýsingar vegna ófullkomins skjalaskráningarkerfis stofnunarinnar. Vegna þessa og þess takmarkaða tíma sem nefndin hafði til athugunar verður að gera almennan fyrirvara við að tölulegar upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið hefur afhent rannsóknarnefnd Alþingis kunna að vera ófullkomnar.

Í þessum kafla er fjallað um lagagrundvöll, verkefni, ferla og starfsemi Fjármálaeftirlitsins almennt. Einstökum málum Fjármálaeftirlitsins kann að vera lýst ef þau eru tekin sem dæmi um tiltekna framkvæmd eða vegna úrtakskönnunar rannsóknarnefndar Alþingis. Í öðrum köflum skýrslunnar þar sem fjallað er um tilteknar efnisreglur sem gilda um fjármálafyrirtæki, eins og reglur um eigið fé og stórar áhættuskuldbindingar, og hvernig þeim var fylgt er jafnframt að finna umfjöllun um aðkomu Fjármálaeftirlitsins að viðkomandi málum.

Rannsóknarnefndin hefur tekið skýrslur af fyrrverandi forstjórum og stjórnarformönnum Fjármálaeftirlitsins og nokkrum af núverandi og fyrrverandi starfsmönnum stofnunarinnar. Þá hafa starfsmenn rannsóknarnefndarinnar haldið fundi með núverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins og ýmsum starfsmönnum. Farið var yfir lög og reglur á starfssviði Fjármálaeftirlitsins. Aflað var gagna hjá Fjármálaeftirlitinu og farið yfir fjölda skjala (fundargerðir, skýrslur, bréf, tölvupósta og minnisblöð). Þá var gerð úrtakskönnun á vettvangsathugunum sem framkvæmdar voru á árunum 2006 og 2008 og úrtakskönnun á eftirfylgni mála stofnunarinnar. Loks var farið yfir allar fundargerðir stjórnar Fjármálaeftirlitsins á árunum 2002–2008. Nefndarmenn og starfsmenn rannsóknarnefndar Alþingis nutu aðstoðar dönsku ríkisendurskoðunarinnar vegna athugunar á störfum Fjármálaeftirlitsins og heimsóttu jafnframt fjármálaeftirlit Noregs og Danmerkur til að afla upplýsinga um framkvæmd á ákveðnum sviðum.

16.2.2 Stofnun Fjármálaeftirlitsins og hlutverk

Í maí 1996 skipaði viðskiptaráðherra nefnd um endurskoðun eftirlits með fjármálastofnunum. Var nefndinni ætlað að taka til athugunar hvernig eftirliti með stofnunum og félögum sem starfa á fjármagnsmarkaði væri best háttað í framtíðinni. Árin á undan hafði nokkuð borið á umræðum um framtíðarskipan slíks opinbers eftirlits en umræðuna mátti m.a. rekja til breytinga sem gerðar voru á opinberu eftirliti með fjármálastarfsemi í Noregi, Danmörku og Svíþjóð á árunum 1986 til 1991. Meirihluti nefndarinnar komst að þeirri meginniðurstöðu að sameina bæri þá starfsemi sem fram færi í bankaeftirliti Seðlabankans og Vátryggingaeftirlitinu í sjálfstæða stofnun sem færi með almennt fjármálaeftirlit með öllum greinum markaðarins og heyrði undir viðskiptaráðherra. Um opinbert eftirlit með vátryggingafélögum og vátryggingastarfsemi hafði fyrst verið kveðið í lögum um vátryggingastarfsemi nr. 26/1973, sbr. síðar lög um vátryggingastarfsemi nr. 60/1994 og lög um breytingu á þeim nr. 63/1997 sem juku möguleika á eftirliti á þessu sviði. Rökin fyrir sameiningu bankaeftirlitsins og Vátryggingaeftirlitsins voru einkum þau að markalínur á milli einstakra þátttakenda á fjármagnsmarkaði væru að mást út – markaðurinn byði upp á heildstæða þjónustu þar sem hefðbundnir flokkar fjármálaþjónustu blönduðust meira eða minna saman og erfitt væri því orðið að skilgreina hvar eftirlit með einstökum þáttum starfsemi á fjármagnsmarkaði yrði best fyrir komið. Ekki var þó full samstaða um þessa breytingu og fulltrúi Seðlabankans í nefndinni lagðist gegn henni og taldi skynsamlegast að reka bankaeftirlitið áfram sem deild innan Seðlabankans. Eru ýmis rök tínd til í skýrslu nefndarinnar bæði með og á móti því að eftirlit með fjármálastarfsemi tilheyri seðlabanka.

Í mars 1998 lagði viðskiptaráðherra fram lagafrumvarp á Alþingi sem samið var með hliðsjón af niðurstöðum meirihluta nefndarinnar. Frumvarpið var samþykkt lítið breytt af Alþingi og varð að lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998. Í lögunum var mælt fyrir um skipan Fjármálaeftirlitsins og ýmis úrræði sem stofnuninni voru fengin til að sinna eftirliti sínu. Fjármálaeftirlitið tók til starfa 1. janúar 1999.

Markmið laganna um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra að "stuðla að því að fjármálastarfsemi sem lög þessi taka til sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur og samþykktir sem hverju sinni gilda um starfsemina". Til samræmis við þetta markmið segir í 1. mgr. 8. gr. að Fjármálaeftirlitið skuli "fylgjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti". Í 9. gr. kemur síðan fram að Fjármálaeftirlitið skuli athuga rekstur eftirlitsskyldra aðila svo oft sem þurfa þykir og samkvæmt 10. gr. skal það krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests ef í ljós kemur að eftirlitsskyldur aðili fylgir ekki lögum eða öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans. Sú starfsemi sem eftirlitinu er háð er tilgreind í 2. gr. laganna, en meðal þeirra aðila sem þar eru nefndir eru viðskiptabankar og sparisjóðir, aðrar lánastofnanir, vátryggingafélög, kauphallir, skipulagðir verðbréfamarkaðir og markaðstorg fjármálagerninga, verðbréfafyrirtæki og lífeyrissjóðir.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að meginhlutverk Fjármálaeftirlitsins felst í því að tryggja að eftirlitsskyldir aðilar fari að þeim lögum og settu reglum sem um starfsemina gilda. Þó er einnig ljóst að eftirlit stofnunarinnar lýtur ekki eingöngu að settum lögum og reglum heldur einnig að því hvort starfsemi sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Um það sagði m.a. í greinargerð með því frumvarpi sem varð að lögunum: "Megináhersla í starfseminni hlýtur jafnan að lúta að því hvort starfsemin uppfylli þau hlutlægu skilyrði sem sett eru. Engu að síður er nauðsynlegt að eftirlitsstofnunin hafi svigrúm til að leggja ákveðið huglægt mat á hvort starfsemin sé heilbrigð og eðlileg þótt ákvæði laga og reglna hafi ekki verið brotin. Ljóst er þó að slíku mati verður ávallt að beita af mikilli varfærni."

Fjármálaeftirlitinu er síðan heimilað að gefa út og birta opinberlega almenn leiðbeinandi tilmæli um starfsemi eftirlitsskyldra aðila, enda varði málefnið hóp eftirlitsskyldra aðila. Í slíkum tilmælum getur stofnunin m.a. gefið til kynna hvað hún telji til heilbrigðra og eðlilegra viðskiptahátta.

Þrátt fyrir að meginhlutverk Fjármálaeftirlitsins felist í eftirliti með því að lögum og reglum sé fylgt, þá fer stofnunin einnig með ýmis önnur hlutverk. Til að mynda veitir hún ýmis leyfi og afgreiðir aðrar umsóknir. Verkefnum Fjármálaeftirlitsins verður nánar lýst í kafla 16.6.

16.2.3 Stjórnsýsluleg staða Fjármálaeftirlitsins

Fjármálaeftirlitið er sjálfstæð ríkisstofnun sem heyrir undir viðskiptaráðherra. Hún lýtur sérstakri þriggja manna stjórn sem viðskiptaráðherra skipar, þar af einn eftir tilnefningu frá Seðlabankanum, sbr. 1. mgr. 4. gr. Hlutverk stjórnar er að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri Fjármálaeftirlitsins. Skulu meiriháttar ákvarðanir bornar undir stjórnina, sbr. 2. mgr. 4. gr. Stjórnin ræður forstjóra Fjármálaeftirlitsins sem annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar og ræður starfsmenn til hennar, sbr. 5. gr. Var þetta form á ráðningu forstjórans, þ.e. ráðning af hálfu stjórnar en ekki ráðherra, til samræmis við áherslu sem lögð var á sjálfstæði stofnunarinnar gagnvart ráðherra. Í 6. gr. er síðan að finna bæði almennar og sérstakar hæfisreglur um stjórnarmenn, forstjóra og starfsmenn stofnunarinnar. Í tengslum við Fjármálaeftirlitið starfar sérstök samráðsnefnd sem skipuð er fulltrúum eftirlitsskyldra aðila. Hún hefur ekki ákvörðunarvald í málefnum stofnunarinnar en stjórnendur hennar skulu eiga reglulega fundi með samráðsnefndinni, sbr. 7. gr.

Fram að setningu laga nr. 67/2006, um breytingu á lögum nr. 87/1998, varð ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins skotið til sérstakrar kærunefndar sem starfaði á grundvelli laganna. Með lögum nr. 67/2006 var nefndin hins vegar lögð af og tekið fram að ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins yrði ekki skotið til ráðherra. Aðili sem ekki vill una ákvörðun Fjármálaeftirlitsins á því engan kost á að láta á hana reyna innan stjórnsýslunnar. Hann getur höfðað dómsmál til ógildingar á ákvörðuninni en það verður hann að gera innan þriggja mánaða frá því að honum var tilkynnt um ákvörðunina, sbr. núgildandi 18. gr. Þá getur sá sem í hlut á borið fram kvörtun við umboðsmann Alþingis, sbr. lög nr. 85/1997. Í 14. gr. laga nr. 87/1998 er mælt fyrir um samskipti Fjármálaeftirlitsins við önnur eftirlitsstjórnvöld, þ. á m. um upplýsingaskipti við erlend stjórnvöld og heimild Fjármálaeftirlitsins til að afla upplýsinga og gagna frá öðrum stjórnvöldum óháð þagnarskyldu þeirra. Í 15. gr. er síðan mælt fyrir um samskipti Fjármálaeftirlitsins við Seðlabanka Íslands, þ. á m. um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að veita Seðlabankanum þær upplýsingar sem nýtast í starfsemi bankans. Einnig segir þar að stjórnir þessara stofnana skuli gera sérstakan samstarfssamning um nánari framkvæmd greinarinnar. Samkvæmt 13. gr. eru stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins bundnir þagnarskyldu sem þar er nánar útfærð. Segir m.a. í ákvæðinu að þeir megi ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Nánar er að þessum ákvæðum vikið í kafla 19.0.

Samkvæmt skipuriti er starfsemi Fjármálaeftirlitsins skipt í fjögur verkefnasvið, auk stoðþjónustu undir stjórn forstjóra: (1) Lánamarkaður, (2) Verðbréfamarkaður, (3) Vátryggingamarkaður og innheimtustarfsemi, (4) Lífeyris- og verðbréfasjóðamarkaðir. Eins og fyrr segir beindist athugun rannsóknarnefndar Alþingis aðallega að starfsemi lánasviðs. Þó áttu öll svið Fjármálaeftirlitsins þátt í starfi viðbúnaðarhóps stofnunarinnar sem settur var á stofn í árslok 2007.

16.2.4 Almennt um heimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins

Til að gera Fjármálaeftirlitinu kleift að sinna eftirlitshlutverki sínu eru því fengnar víðtækar heimildir og úrræði í lögum. Úrræði stofnunarinnar fólu ekki í sér sérstök nýmæli, enda voru starfsheimildir og úrræði hennar áþekk því sem tíðkast hafði hjá eldri eftirlitsstofnunum og raunar sérstök áhersla lögð á það í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 að ekki væri gert ráð fyrir aukinni eftirlitsstarfsemi á fjármagnsmarkaði, heldur einungis að það eftirlit sem fram færi í bankaeftirliti og Vátryggingaeftirliti yrði á einni hendi. Valdheimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins átti að móta síðar með hliðsjón af reynslu stofnunarinnar og breyttum áherslum á fjármálamarkaði.

Við gildistöku laga nr. 87/1998 voru Fjármálaeftirlitinu fengnar heimildir til að gera athugasemdir og krefjast úrbóta ef eftirlit leiddi í ljós að eftirlitsskyldir aðilar fylgdu ekki lögum og reglum í starfsemi sinni. Þá hafði Fjármálaeftirlitið heimild til að gera athugasemdir ef stofnunin taldi hag eða rekstur eftirlitsskyldra aðila óheilbrigðan eða að hann bryti í bága við eðlilega viðskiptahætti. Auk þess hafði stofnunin heimild til að boða til fundar í stjórn eftirlitsskylds aðila um leiðir til úrbóta ef stjórn hafði að mati Fjármálaeftirlitsins vanrækt skyldu sem á henni hvíldi samkvæmt lögum, öðrum reglum eða samþykktum Fjármálaeftirlitsins. Þá voru stofnuninni fengnar heimildir til að leggja dagsektir á eftirlitsskylda aðila væri athugasemdum eða kröfum um úrbætur ekki sinnt. Loks var kveðið á um tilkynningarskyldu til lögreglu ef eftirlitsskyldir aðilar höfðu að mati stofnunarinnar með refsiverðum hætti gerst brotlegir við lög.

Lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi hefur verið breytt nokkrum sinnum m.a. með það að markmiði að auka valdheimildir Fjármálaeftirlitsins. Með lögum nr. 11/2000 voru gerðar talsverðar breytingar á lögunum sem miðuðu fyrst og fremst að því að tryggja Fjármálaeftirlitinu frekari aðgang að gögnum og upplýsingum og auka möguleika stofnunarinnar til að sinna eftirlitshlutverki sínu. Sjónir manna höfðu þá beinst að stöðu og styrk eftirlitsins á fyrsta starfsári stofnunarinnar og var þá talið tilefni til að styrkja valdheimildir hennar og stuðla þannig að því að starfsemin skilaði tilætluðum árangri. Heimildir til að kalla eftir upplýsingum og beita dagsektum voru styrktar og einnig voru Fjármálaeftirlitinu veittar sambærilegar heimildir og Samkeppniseftirlitinu til að gera athuganir á starfsstöð og leggja hald á muni og upplýsingar að undangengnum dómsúrskurði. Auk þessa var Fjármálaeftirlitinu veitt heimild til að leggja févíti á eftirlitsskyldan aðila færi hann ekki að kröfum stofnunarinnar. Á hinn bóginn var ekki talið að skoða bæri breytingarnar sem þá voru gerðar sem heildstæða endurskoðun á stöðu og heimildum Fjármálaeftirlitsins.Breytingar voru einnig gerðar með lögum nr. 37/2002 og lögum nr. 50/2003 en næstu verulegu breytingar voru gerðar með lögum nr. 67/2006 en þá fór fram endurskoðun á heimildum og úrræðum Fjármálaeftirlitsins í ljósi þeirrar reynslu sem hlotist hafði af beitingu þeirra auknu heimilda sem Fjármálaeftirlitinu höfðu verið fengnar með lögum nr. 11/2000. Komið höfðu í ljós vandkvæði sem torveldað höfðu fullnægjandi eftirlit á ákveðnum sviðum. Samkvæmt framsögu viðskiptaráðherra á Alþingi var kjarni frumvarpsins sá að taka af allan vafa um að gildissvið laganna næði ekki aðeins til eftirlitsskyldra aðila samkvæmt lögunum heldur einnig til annarra sem heyrðu undir starfsemi stofnunarinnar samkvæmt ákvæðum sérlaga. Kærunefnd um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi samkvæmt 18. gr. laga nr. 87/1998 hafði í nokkrum úrskurðum á árinu 2005 fellt úr gildi ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um álagningu dagsekta á tiltekna stofnfjáreigendur í Sparisjóði Hafnarfjarðar. Taldi nefndin að ekki hefði verið með nægjanlega skýrum hætti ráðið að ætlun löggjafans hefði verið að veita Fjármálaeftirlitinu heimildir til að beita einstaklinga sem ættu eignarhlut í lögaðila sem ræki eftirlitsskylda starfsemi dagsektum samkvæmt lögum nr. 11/2000 og lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Voru m.a. gerðar breytingar á 2. og 8. gr. í þessu skyni, auk þess sem almenna eftirlitsákvæðið í 9. gr. og heimildirnar í 11. gr. til beitingar þvingunarúrræða voru skýrðar og styrktar.

Næstu breytingar á lögunum voru gerðar með lögum nr. 55/2007 en það ár hafði farið fram heildarendurskoðun á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði. Lagt var fram frumvarp á Alþingi sem samið var með hliðsjón af niðurstöðum nefndar forsætisráðherra um viðurlög við efnahagsbrotum sem skipuð hafði verið árið 2004. Lagðar voru til margvíslegar breytingar á lögum á fjármálamarkaði einkum vegna þess að óvissa þótti hafa ríkt um samskipti og verkaskiptingu lögreglu og ákæruvalds annars vegar og eftirlitsstofnana hins vegar við rannsókn og meðferð efnahagsbrota. Þá var ætlunin að refsiábyrgð vegna brota á fjármálamarkaði yrði afmörkuð nánar. Lög nr. 55/2007 fólu í sér umtalsverðar breytingar á ákvæðum laga um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði. Meðal annars voru sett ákvæði í ýmis lög um fjármálastarfsemi um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að leggja stjórnvaldssektir á fyrirtæki og einstaklinga vegna brota á tilteknum ákvæðum laganna, en slíkar heimildir höfðu fram að því eingöngu verið í lögum um verðbréfaviðskipti frá árinu 2003. Einnig var lögfest heimild til að ljúka minniháttar málum sem varðað gætu stjórnvaldssektum með sátt. Þá var kveðið á um að brot gegn lögum á fjármálamarkaði sættu aðeins opinberri rannsókn að undangenginni kæru Fjármálaeftirlitsins til lögreglu.

Þá ber í þessu sambandi að geta þess að með lögum nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði voru Fjármálaeftirlitinu veittar víðtækar heimildir til inngripa í starfsemi fjármálafyrirtækja í rekstrarvanda. Hlutverk rannsóknarnefndar Alþingis beinist fyrst og fremst að því að gera grein fyrir orsökum og aðdraganda að hruni íslenska bankakerfisins sem átti sér stað seinni hluta árs 2008. Þar sem lög nr. 125/2008 voru sett í kjölfar þeirra aðstæðna sem sköpuðust á íslenskum fjármálamarkaði fellur það fyrir utan viðfangsefni nefndarinnar að gera grein fyrir og leggja mat á þær valdheimildir sem Fjármálaeftirlitinu voru fengnar við gildistöku fyrrgreindra laga.

Hér á eftir verður vikið að einstökum valdheimildum sem Fjármálaeftirlitinu hafa verið veittar frá því að stofnunin var sett á fót árið 1999 og þar til í október 2008. Þá verður leitast við að varpa ljósi á hvernig Fjármálaeftirlitið hefur í starfsemi sinni beitt þeim úrræðum og valdheimildum sem stofnuninni eru fengnar að lögum.

16.2.5 Athugasemdir og kröfur um úrbætur

Einn af meginþáttum í starfsemi Fjármálaeftirlitsins er að afla gagna og upplýsinga frá eftirlitsskyldum aðilum með viðvarandi fjárhagslegu eftirliti og með vettvangsheimsóknum. Þegar í ljós kemur við eftirlit með einstökum aðilum á fjármálamarkaði að einhverju er ábótavant í starfsemi þeirra hefur stofnunin heimild til að gera almennar athugasemdir og krefjast úrbóta samkvæmt 1. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skal Fjármálaeftirlitið krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests komi í ljós að eftirlitsskyldur aðili fylgi ekki lögum og öðrum reglum sem um starfsemina gilda. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. skal Fjármálaeftirlitið gera athugasemdir ef það telur hag eða rekstur eftirlitsskylds aðila að öðru leyti óheilbrigðan og brjóta í bága við eðlilega viðskiptahætti og er við þær aðstæður jafnframt heimilt að krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frest. Lýtur eftirlit Fjármálaeftirlitsins því jöfnum höndum að því hvort starfsemi eftirlitsskyldra aðila uppfyllir þau hlutlægu skilyrði sem sett eru en auk þess hefur stofnunin svigrúm til að leggja huglægt mat á hvort starfsemi þeirra sé heilbrigð þótt ákvæði laga og reglna hafi ekki verið brotin.

Í ársskýrslum Fjármálaeftirlitsins árin 2004–2007 er að finna upplýsingar um fjölda bréfa sem send voru frá stofnuninni þar sem gerðar voru athugasemdir, ábendingar eða kröfur um úrbætur. Eru þær tölur svipaðar frá ári til árs að undanskildu tímabilinu 1. júlí 2004 til 30. júní 2005 en á því tímabili fækkaði slíkum bréfum umtalsvert.

Rannsóknarnefnd Alþingis fór þess á leit við Fjármálaeftirlitið í janúar 2009 að teknar yrðu saman upplýsingar um öll mál á tímabilinu 2006 til október 2008 þar sem heimildum samkvæmt 1. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 hefði verið beitt. Væri þá einkum leitast við að greina að hvaða marki Fjármálaeftirlitið hefði lagt huglægt mat á starfsemi eftirlitsskyldra aðila og hvaða kröfur hefðu verið gerðar til úrbóta við þær aðstæður. Við greiningu á þeim gögnum sem nefndinni bárust kom í ljós að beiting stofnunarinnar á framangreindum heimildum er ekki sundurliðuð í málaskráningarkerfi Fjármálaeftirlitsins. Kerfið gerir það ekki kleift að kalla fram tölulegar upplýsingar um beitingu einstakra heimilda og því er afar erfitt að afla öruggra og viðhlítandi upplýsinga um þetta atriði. Vegna þess þrönga tímaramma sem rannsóknarnefnd Alþingis var settur reyndist ekki unnt að fara í nánari greiningu til að afla tölulegra upplýsinga um beitingu einstakra heimilda samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Slík greining verður ekki gerð nema með nákvæmri könnun á þeim málum sem stofnuð hafa verið í málaskrá stofnunarinnar en þau eru á annað þúsund ár hvert.

16.2.6 Boðun fundar í stjórn eða framkvæmdastjórn

Ef Fjármálaeftirlitið hefur í störfum sínum orðið þess áskynja að starfsemi eftirlitsskylds aðila er ekki í samræmi við lög eða reglur sem um starfsemina gilda eða er að öðru leyti óheilbrigð eða andstæð góðri viðskiptavenju er Fjármálaeftirlitinu skylt að krefjast þess að úr sé bætt samkvæmt 1. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 eins og að framan greinir. Þegar svo stendur á er Fjármálaeftirlitinu heimilt á grundvelli 3. mgr. 10. gr. laganna að boða til fundar í stjórn eftirlitsskylds aðila eða framkvæmdastjórn til þess að fjalla um athugasemdir stofnunarinnar og kröfur og leiðir til úrbóta og er fulltrúa Fjármálaeftirlitsins heimilt að stýra fundi og hefur hann málfrelsi og tillögurétt.

Samkvæmt upplýsingum frá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hefur stofnunin í afar litlum mæli nýtt sér heimild til að boða til funda í stjórnum eftirlitsskyldra aðila með formlegum hætti. Framkvæmdin mun hafa verið sú að boða framkvæmdastjóra eða stjórn viðkomandi aðila á fund hjá stofnuninni þar sem rætt hefur verið um athugasemdir og eftir atvikum kröfur um úrbætur í starfsemi viðkomandi aðila. Rannsóknarnefndinni hefur ekki verið unnt að afla skjallegra gagna um tíðni eða efni slíkra funda, svo sem fundargerða, og virðist sem Fjármálaeftirlitið hafi ekki boðað til slíkra funda með formlegum hætti. Þá hafa starfsmenn Fjármálaeftirlitsins jafnframt upplýst að venjan hafi verið sú að í kjölfar vettvangsathugana hafi í skýrslum sem gerðar voru um hverja úttekt ávallt verið sett fram sú krafa að niðurstöður þeirra og athugasemdir og kröfur um úrbætur yrðu kynntar stjórn þess aðila sem ætti í hlut hverju sinni og að staðfesting þess efnis yrði send Fjármálaeftirlitinu. Ekki hafi þó formlega verið boðað til fundar af því tilefni.

16.2.7 Dagsektir

Við gildistöku laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi var beiting dagsekta meðal þeirra valdheimilda sem Fjármálaeftirlitinu voru veittar til að þvinga eftirlitsskylda aðila til að veita umbeðnar upplýsingar og jafnframt til að knýja eftirlitsskylda aðila til að fara að kröfum stofnunarinnar um úrbætur. Ákvæði 1. mgr. 11 gr. laganna sem mælti fyrir um heimildir til beitingar dagsekta byggðist á sama grunni og sambærilegt ákvæði 41. gr. þágildandi seðlabankalaga.

Með lögum nr. 67/2006 var leitast við að styrkja enn frekar heimildir Fjármálaeftirlitsins samkvæmt 11. gr. laga nr. 87/1998 til að leggja dagsektir á eftirlitsskylda aðila, þar á meðal þá sem heyrðu undir eftirlit stofnunarinnar samkvæmt ákvæðum sérlaga, ef vanhöld væru á reglulegum gagnaskilum, eftirlitsskyldir aðilar færu ekki að kröfum um afhendingu annarra gagna en vegna reglubundinna gagnaskila eða færu ekki að kröfum um úrbætur. Töluverð réttaróvissa hafði verið uppi um heimildir Fjármálaeftirlitsins til álagningar dagsekta en með ákvæðinu var leitast við að skýra og auka heimildir þess til að leggja dagsektir og févíti á einstaklinga og lögaðila. Tilefni lagabreytingarinnar mátti, eins og fyrr greinir, m.a. rekja til þess að á árinu 2005 tók stjórn Fjármálaeftirlitsins þá ákvörðun að leggja dagsektir á tiltekna eigendur stofnfjár í Sparisjóði Hafnarfjarðar þar sem þeir neituðu að verða við kröfum stofnunarinnar um tilteknar upplýsingar varðandi stofnfjáreign sína. Kærunefnd um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi felldi ákvörðun Fjármálaeftirlitsins úr gildi á þeim grundvelli að ekki hefði verið með nægjanlega skýrum hætti ráðið að ætlun löggjafans hefði verið að veita Fjármálaeftirlitinu heimildir til að beita einstaklinga sem ættu eignarhlut í lögaðila sem ræki eftirlitsskylda starfsemi dagsektum samkvæmt lögum nr. 11/2000 og lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

Þá var með lögum nr. 67/2006 mælt fyrir um að stjórn Fjármálaeftirlitsins væri heimilt að fela forstjóra að taka ákvarðanir um dagsektir vegna vanrækslu á reglubundnum gagnaskilum eftirlitsskyldra aðila en þær ákvarðanir höfðu fram að þeim tíma verið teknar af stjórninni. Á fundi stjórnar Fjármálaeftirlitsins hinn 18. júlí 2006 veitti stjórnin forstjóra stofnunarinnar formlegt umboð að taka slíkar ákvarðanir. Ákvarðanir um beitingu dagsekta vegna annarra atriða en vanhalda á reglubundnum skýrsluskilum voru og eru að óbreyttu hjá stjórn Fjármálaeftirlitsins.

Eins og fyrr hefur verið gerð grein fyrir er viðvarandi fjárhagslegu eftirliti sinnt með reglubundinni gagnaöflun frá eftirlitsskyldum aðilum. Fjármálaeftirlitið tekur á móti 4000 skýrslum árlega, flestum á lánasviði. Tiltekinn starfsmaður hefur eftirlit með því að skýrslum sé skilað á réttum tíma en reglubundnum skýrslum hefur frá ársbyrjun 2007 verið skilað til Fjármálaeftirlitsins á rafrænu formi. Verði vanhöld á að eftirlitsskyldur aðili skili skýrslum á tilskildum tíma hefst undirbúningur dagsektarferlis.

Heimildum Fjármálaeftirlitsins til að leggja á dagsektir var á árunum 2002–2008 að jafnaði beitt í á annan tug tilvika ár hvert, sjá mynd 1. Heimildinni hefur eingöngu verið beitt vegna vanrækslu á skilum umbeðinna gagna til Fjármálaeftirlitsins, oftast vegna þess að reglulegum skýrsluskilum hefur ekki verið sinnt. Stjórn Fjármálaeftirlitsins hefur í tiltölulega fáum tilvikum beitt dagsektarheimildum vegna sérstakrar kröfu um afhendingu gagna. Á hinn bóginn hefur Fjármálaeftirlitið í einu tilviki beitt eftirlitsskyldan aðila févíti vegna þess að ekki var farið að kröfum stofnunarinnar. Áður hefur verið getið álagningar dagsekta á stofnfjáreigendur í Sparisjóði Hafnarfjarðar en auk þess hefur stjórn Fjármálaeftirlitsins lagt dagsektir á tvo aðila til viðbótar vegna sérstakrar kröfu um afhendingu gagna.

16.2.8 Févíti

Fjármálaeftirlitið hefur heimild til að leggja févíti á eftirlitsskyldan aðila brjóti hann gegn ákvörðunum sem stofnunin hefur tekið. Févíti getur numið frá tíu þúsund krónum til tveggja milljóna króna.

Samkvæmt upplýsingum frá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hefur heimild til að beita eftirlitsskyldan aðila févíti vegna brota á ákvörðunum stofnunarinnar einungis einu sinni verið beitt á starfstíma hennar en það var árið 2005. Um var að ræða ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins að leggja févíti á Sparisjóð Hafnarfjarðar vegna þess að ekki var farið að kröfu eftirlitsins um að stjórn sparisjóðsins samþykkti engin frekari framsöl á stofnfjárhlutum í sparisjóðnum þar til athugun Fjármálaeftirlitsins á því hvort myndast hefði virkur eignarhlutur væri lokið. Krafan var sett fram með vísan til 10. gr. laga nr. 87/1998, 2. mgr. 11. gr. laganna og 2. mgr. 70. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

16.2.9 Stjórnvaldssektir

Tiltölulega skammt er síðan heimild Fjármálaeftirlitsins til beitingar stjórnvaldssekta var innleidd í íslenska löggjöf um fjármálastarfsemi.

Með lögum nr. 33/2003 um verðbréfaviðskipti var í fyrsta skipti kveðið á um eiginlegar stjórnvaldssektir við brotum á ákvæðum laga um starfsemi á fjármálamarkaði. Samkvæmt 54. gr. þeirra laga hafði stjórn Fjármálaeftirlitsins heimild til að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem bryti gegn ákvæðum 47.–51. gr. laganna en þær fjölluðu um upplýsingaskyldu útgefenda, rannsóknarskyldu fruminnherja, tilkynningarskyldu fruminnherja, birtingu upplýsinga um viðskipti fruminnherja, innherjaskrá og reglur um meðferð innherjaupplýsinga og viðskipti innherja. Sektarfjárhæðir gátu numið frá 10 þúsund krónum til tveggja milljóna króna og skyldu þær renna í ríkissjóð. Við ákvörðun sekta skyldi taka tillit til alvarleika brots. Öðrum brotum á ákvæðum laganna bar að vísa til lögreglu til rannsóknar. Með lögum nr. 31/2005 um breytingu á lögum nr. 33/2003 voru heimildir Fjármálaeftirlitsins til beitingar stjórnvaldssekta við brotum á tilteknum ákvæðum laga nr. 33/2003 auknar. Ný lög um verðbréfaviðskipti nr. 108/2007 tóku gildi 1. nóvember 2007 og í 141. gr. þeirra er mælt fyrir um heimild Fjármálaeftirlitsins til að beita stjórnvaldssektum vegna brota á nánar tilgreindum ákvæðum laganna sem talin eru upp í 45 töluliðum.

Í öðrum lögum um fjármálastarfsemi var að finna almennt ákvæði þar sem kveðið var á um að brot gegn viðkomandi lögum vörðuðu sektum eða fangelsi allt að einu eða tveimur árum. Ekki var gerður greinarmunur á einstökum brotum og refsirammi var hinn sami vegna allra ákvæða viðkomandi laga. Með lögum nr. 33/2003 um verðbréfaviðskipti og lögum nr. 30/2003 um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði var farin sú leið að tilgreina sérstaklega í lögunum hvaða brot gætu varðað stjórnvaldssektum og hvaða brot gætu varðað sektum og fangelsi, eins og að ofan greinir. Þessi leið var farin vegna þess að talið var að varnaðaráhrif og virkni viðurlaga við brotum á lögum um verðbréfaviðskipti yrðu meiri ef betur væri skilgreint hvaða háttsemi varðaði stjórnvaldssektum eða refsingu og hvers eðlis hún væri.

Hinn 27. október 2004 skipaði forsætisráðherra, að tillögu dómsmálaráðherra og viðskiptaráðherra, nefnd um viðurlög við efnahagsbrotum. Verkefni nefndarinnar var að móta ný viðmið um beitingu viðurlaga við efnahagsbrotum, þ.e. hvenær rétt væri að beita stjórnvaldssektum eða beita viðurlögum, og beindist athugun nefndarinnar einkum að Samkeppniseftirlitinu og Fjármálaeftirlitinu og verkaskiptingu milli þeirra og lögreglu og ákæruvalds. Nefndin lauk störfum í október 2006 og með hliðsjón af niðurstöðum hennar var í janúar 2007 lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði sem varð að lögum nr. 55/2007 sem fyrr er getið. Á árunum þar á undan höfðu komið upp álitaefni og jafnvel óvissa um verkaskiptingu lögreglu og ákæruvalds og eftirlitsstofnana innan stjórnsýslunnar við rannsókn og meðferð efnahagsbrota og hvernig skerpa mætti varnaðaráhrif viðurlaga við efnahagsbrotum.

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 55/2007 var vísað til þess að ýmis sjónarmið hefðu verið uppi um það hvort beita ætti refsingum eða stjórnsýsluviðurlögum við lögbrotum. Niðurstaða nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum væri sú að óskynsamlegt væri að lögfesta fangelsisvist sem möguleg viðurlög við of mörgum brotum þegar slíkri refsingu væri sjaldan beitt nema vegna fárra og alvarlegra brota. Lögfesting strangra viðurlaga væri til þess fallin og draga úr almennum varnaðaráhrifum. Mæltist nefndin til þess að í sérrefsilögum er lytu að brotum á fjármálamarkaði yrðu aðeins veigamestu brotin gerð refsiverð. Tiltekið yrði í sérlögum um starfsemi á fjármálamarkaði hvaða ákvæði þeirra gætu orðið grundvöllur refsinga og hvaða ákvæði gætu orðið grundvöllur stjórnsýsluviðurlaga og að viðurlög í löggjöf sem heyrði undir Fjármálaeftirlitið yrðu samræmd.

Í samræmi við tillögur nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum voru gerðar breytingar á viðurlagaákvæðum fjölmargra laga um fjármálastarfsemi. Í fyrsta lagi var afmörkuð nánar refsiábyrgð vegna brota gegn þessum lögum. Í öðru lagi var kveðið á um heimild, hliðstæða þeirri sem Fjármálaeftirlitið hafði samkvæmt lögum nr. 33/2003, til að leggja stjórnvaldssektir á einstaklinga og lögaðila vegna brota á tilteknum ákvæðum laganna. Í þriðja lagi voru lögfest sérstök fyrningarákvæði varðandi heimild Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssektir. Í fjórða lagi skyldu brot gegn lögum um starfsemi á fjármálamarkaði einungis sæta opinberri rannsókn að undangenginni kæru Fjármálaeftirlitsins til lögreglu. Í fimmta lagi voru lögfest ákvæði er mæltu fyrir um rétt einstaklinga til að fella ekki sök á sjálfan sig við rannsókn á stjórnsýslustigi með því að neita að tjá sig við meðferð máls og um heimild einstaklinga til að neita að afhenda gögn í tilefni af rannsókn máls. Í sjötta lagi var lögfest heimild Fjármálaeftirlitsins til að ljúka málum vegna tiltekinna brota með sátt.

Frá árinu 2003, þegar Fjármálaeftirlitið fékk að lögum heimild til að leggja stjórnvaldssektir á aðila sem störfuðu á grundvelli laga nr. 33/2003 um verðbréfaviðskipti, fram til október 2008 beitti Fjármálaeftirlitið stjórnvaldssektum í alls 63 skipti, annars vegar á grundvelli laga nr. 33/2003 um verðbréfaviðskipti og hins vegar laga nr. 108/2007 um sama efni sjá mynd 2. Stjórnvaldssektir hafa í öllum tilvikum verið lagðar á eftirlitsskylda aðila vegna brota á tilteknum formreglum laganna, svo sem brotum á ákvæðum um tilkynningarskyldu um viðskipti fruminnherja. Á hinn bóginn hefur heimild Fjármálaeftirlitsins til beitingar stjórnvaldssekta vegna meintrar markaðsmisnotkunar eða innherjasvika ekki verið nýtt. Slíkum málum hefur verið vísað til lögreglu til frekari rannsóknar, sjá nánar hér síðar um verkaskiptingu lögreglu og Fjármálaeftirlitsins.

Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu hefur sex málum verið lokið með stjórnvaldssekt á grundvelli annarra laga en fyrrgreindra laga um verðbréfaviðskipti frá því að lög nr. 55/2007 tóku gildi í lok mars 2007. Í fjórum þessara tilvika byggðist ákvörðun um stjórnvaldssekt á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Í þremur þeirra var um að ræða brot gegn 1. mgr. 40. gr. laganna sem mælir fyrir um að leita skuli samþykkis Fjármálaeftirlitsins ef aðilar hyggjast eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Eitt málið varðaði brot á 38. gr. laganna en í því tilviki hafði eftirlitsskyldur aðili vanrækt að tilkynna Fjármálaeftirlitinu um opnun starfsemi í ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins. Þá hefur stjórnvaldssektum verið beitt í tveimur tilvikum á grundvelli laga nr. 60/1994 um vátryggingastarfsemi en bæði málin vörðuðu brot á 1. mgr. 39. gr. laganna þar sem kveðið er á um skyldu til að leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins vegna kaupa og sölu á virkum eignarhlut í vátryggingafélagi. Þess ber að geta að í skýrslu Jónasar Fr. Jónssonar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að hann teldi stjórnvaldssektarmálin vantalin. Vegna þeirra hnökra sem eru á skjalaskráningu og lýst er hér síðar kann að vera að upplýsingar frá Fjármálaeftirlitinu um fjölda stjórnvaldssektarmála séu ekki tæmandi.

Athygli vekur að frá því lög nr. 55/2007 um breytingu á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði tóku gildi í mars 2007 og þar til í október 2008 hefur stjórnvaldssektum einungis verið beitt í sex málum ef frá eru talin þau mál sem lokið hefur verið með stjórnvaldssektum á grundvelli laga um verðbréfaviðskipti.

Í bréfi sem rannsóknarnefnd Alþingis barst frá Jónasi Fr. Jónssyni 24. febrúar 2010 kemur fram að eftir gildistöku laga nr. 55/2007 hafi verið settur á laggirnar sérstakur "viðurlagahópur" í Fjármálaeftirlitinu og ákveðið hafi verið tiltekið verklag þótt þróun hópsins hafi verið í mótun. Í stuttu máli hafi verklagið verið með þeim hætti að fagsviðin stýrðu frumathugun mála. Væri talið að um refsivert brot væri að ræða var ritað minnisblað um málið og það sent til viðurlagahópsins, auk þess sem forstjóra var greint frá stöðu málsins. Viðurlagahópurinn tók við rannsókn málsins og gerði að henni lokinni tillögu um niðurstöðu þess.

16.2.10 Sáttir

Við setningu laga nr. 55/2007 um breytingu á viðurlögum við brotum á fjármálamarkaði var lögfest heimild Fjármálaeftirlitsins til að ljúka málum með sátt hefði eftirlitsskyldur aðili gerst brotlegur við ákvæði laga sem veita stofnuninni heimild til beitingar stjórnvaldssekta. Þá var jafnframt í þeim lögum kveðið á um heimild Fjármálaeftirlitsins til að setja nánari reglur um beitingu heimildarinnar. Á þeim grundvelli voru af hálfu eftirlitsins settar reglur nr. 1245 um heimild Fjármálaeftirlitsins til að ljúka málum með sátt hinn 20. desember 2007. Í reglunum er nánar kveðið á um heimild til sáttargerðar, á hvaða stigi málsmeðferðar kemur til álita að bjóða sátt, almennt um ferli við sáttargerð, um þagnarrétt og um birtingu sáttar í samræmi við gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins. Meginröksemdin fyrir lögfestingu heimildar til að ljúka málum með sátt var sú að mikill tími og fjármagn færu í að uppfylla kröfur stjórnsýsluréttarins um undirbúning og birtingu stjórnvaldsákvarðana. Það ætti jafnt við hvort sem efnislegur ágreiningur væri á milli Fjármálaeftirlitsins og málsaðila eður ei.

Frá gildistöku reglna nr. 1245 í desember 2007 fram til 1. október 2008 voru sáttir boðnar í fjórum málum, öllum vegna brota á tilteknum ákvæðum laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti. Í júlí 2008 var boðin sátt í fyrsta skipti en um var að ræða tvö mál sem vörðuðu brot á 127. gr. um birtingu upplýsinga um viðskipti stjórnenda. Þá voru sáttir boðnar í tveimur málum til viðbótar, í öðru vegna brota á ákvæði 126. gr. um tilkynningarskyldu fruminnherja og í hinu bæði vegna brota á 126. gr. og á ákvæði 125. gr. um rannsóknarskyldu fruminnherja. Var sáttum hafnað í öllum tilvikum nema einu.

Heimild til sáttarboða vegna brota á lögum um fjármálastarfsemi nær eingöngu til þeirra brota sem varðað geta stjórnvaldssektum. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. reglna nr. 1245 nær heimild forstjóra og starfsmanna Fjármálaeftirlitsins til sáttargerðar ekki til meiri háttar brota sem refsiviðurlög liggja við. Brot telst meiri háttar ef það lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög saknæmi brots. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 87/1998 skulu meiri háttar ákvarðanir bornar undir stjórn stofnunarinnar. Meiri háttar ákvarðanir hafa verið skilgreindar í reglum um störf stjórnar. Á hinn bóginn hafa enn ekki verið mótuð viðmið innan stofnunarinnar um það hvenær brot sem varðað geta stjórnvaldssektum teljist minni háttar og megi ljúka með sátt.

16.2.11 Framkvæmdastjóra eða stjórnarmanni vikið frá

Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 getur Fjármálaeftirlitið, ef stjórnarmenn eða framkvæmdastjórar eftirlitsskyldra aðila uppfylla ekki hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemina gilda, krafist þess að viðkomandi láti af störfum, ýmist tímabundið eða til frambúðar. Ef kröfum Fjármálaeftirlitsins er ekki sinnt innan hæfilegra tímamarka getur Fjármálaeftirlitið einhliða vikið viðkomandi frá störfum. Slíkar aðgerðir útiloka ekki beitingu annarra heimilda þess.

Ákvæði um heimild Fjármálaeftirlitsins til að víkja stjórnarmanni eða framkvæmdastjóra frá störfum var eitt þeirra úrræða sem lögfest var árið 2006 með lögum nr. 67/2006. Í athugasemdum í frumvarpinu kom fram að slíkt úrræði gæti rúmast innan heimilda samkvæmt ákvæði 1. og 2. mgr. 10. gr. en telja yrði nauðsynlegt að taka allan vafa af og kveða með skýrum hætti á um þessa heimild Fjármálaeftirlitsins.

Í VII. kafla laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eru ýmis ákvæði um stjórn og starfsmenn fjármálafyrirtækja. Segir þar fyrst í 50. gr. að um stjórn fjármálafyrirtækis gildi ákvæði laga um hlutafélög, enda sé ekki á annan veg mælt í lögum um fjármálafyrirtæki. Er það einkum IX. kafli laga um hlutafélög nr. 2/1995 sem hér er átt við. Í 1. og 2. mgr. 52. gr. laga nr. 161/2002 eru ákvæði um hæfisskilyrði stjórnar og framkvæmdastjóra:

1. Þeir skulu vera lögráða.

2. Þeir mega ekki á síðustu fimm árum hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota.

3. Þeir mega ekki í tengslum við atvinnurekstur hafa hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum, samkeppnislögum, lögum um fjármálafyrirtæki eða löggjöf um einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld eða þeim sérlögum sem gilda um aðila sem lúta opinberu eftirliti með fjármálastarfsemi.

4. Þeir skulu búa yfir nægilegri þekkingu og starfsreynslu til að geta gegnt stöðu sinni á tilhlýðilegan hátt.

5. Þeir mega ekki hafa sýnt af sér háttsemi sem gefur tilefni til að ætla að þeir misnoti aðstöðu sína eða skaði fyrirtækið.

Fjármálaeftirlitið hefur á undanförnum árum framkvæmt sérstakt hæfismat á framkvæmdastjórum fjármálafyrirtækja þegar nýir einstaklingar taka við slíku starfi og við veitingu starfsleyfa með vísan til 52. gr. laga nr. 161/2002 og 8. gr. laga nr. 87/1998.

Eftirlit Fjármálaeftirlitsins með hæfi ofangreindra aðila er viðvarandi og því getur komið til athugunar á hæfi þeirra í öðrum tilvikum en að ofan greinir. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998, eins og henni var breytt með lögum nr. 67/2006, getur Fjármálaeftirlitið einhliða vikið stjórnarmönnum eða framkvæmdastjórum frá störfum sem ekki uppfylla hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemina gilda. Samkvæmt upplýsingum frá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hefur heimild 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 ekki verið beitt frá því hún var innleidd með lögum nr. 67/2006. Á hinn bóginn hefur í nokkrum tilvikum komið til þess að menn hafi sagt sjálfir upp störfum eða verið sagt upp störfum hjá eftirlitsskyldum aðila eftir að Fjármálaeftirlitið hefur gert athugasemdir um hæfi viðkomandi. Þá hefur Fjármálaeftirlitið í nokkrum tilvikum gert athugasemdir við stjórnarsetu á grundvelli hagsmunaárekstra en aldrei hefur komið til þess að Fjármálaeftirlitið hafi gert kröfu um að stjórnarmenn víki sæti eða talið þörf á að gera það einhliða.

16.2.12 Svipting starfsleyfis

Fjármálafyrirtæki þurfa leyfi til starfsemi sinnar en um slík starfsleyfi og umsóknir þar um er fjallað í II. kafla laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Fjármálaeftirlitið veitir starfsleyfi og hefur auk þess heimild til afturköllunar þeirra í heild eða að hluta í þeim tilvikum sem greinir í 9. gr. laganna, þ.e.:

1. hafi fyrirtæki fengið starfsleyfi á grundvelli rangra upplýsinga eða á annan óeðlilegan hátt,

2. fullnægi fyrirtækið ekki ákvæðum laganna um stofnfé, hlutafé, eigið fé eða fjölda stofnfjáreigenda,

3. nýti fyrirtækið ekki starfsleyfið innan tólf mánaða frá því það var veitt, afsali sér ótvírætt leyfinu eða hætti starfsemi í meira en sex mánuði samfellt,

4. fullnægi hluthafar, stjórnarmenn og stjórnendur fyrirtækis ekki þeim hæfisskilyrðum sem fram koma í 42. og 52. gr.,

5. sé um að ræða náin tengsl fjármálafyrirtækis við einstaklinga eða lögaðila með þeim hætti sem getur um í 18. gr.,

6. hafi ráðstafanir sem gripið hefur verið til á grundvelli ákvæða um inngrip Fjármálaeftirlitsins í eignir, réttindi og skyldur fjármálafyrirtækis skv. 100. gr. a ekki náð árangri eða hafi verið kveðinn upp úrskurður um slit fyrirtækisins samkvæmt XII. kafla,

7. brjóti fyrirtækið að öðru leyti alvarlega eða ítrekað gegn lögunum, reglum, samþykktum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Samkvæmt upplýsingum frá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hefur í einu tilviki komið til þess að stofnunin hafi afturkallað starfsleyfi. Um var að ræða mál sem kom upp á árinu 2004 þar sem starfsleyfi Fjárverndar Verðbréfa (síðar NordVest) var afturkallað að hluta, þ.e. félagið var svipt leyfi til eignastýringar þar sem það uppfyllti ekki kröfur um eiginfjárhlutfall.

16.2.13 Tilkynning til lögreglu um brot á lögum um starfsemi á fjármálamarkaði

Við gildistöku laga nr. 87/1998 var mælt fyrir um tilkynningarskyldu Fjármálaeftirlitsins til lögreglu ef eftirlitsskyldur aðili hefði að mati stofnunarinnar gerst brotlegur við lög og reglur sem Fjármálaeftirlitinu var falið að framfylgja og brot væru alvarleg. Þá var jafnframt kveðið á um að slíkar aðgerðir skyldu tilkynntar viðskiptaráðherra þegar í stað eða þeim ráðherra sem annars færi með yfirstjórn viðkomandi málefna. Í athugasemdum við 11. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 87/1998 sagði að þegar gripið væri til slíkra aðgerða væru mál komin á það alvarlegt stig að nauðsynlegt væri að tilkynna viðskiptaráðherra um þær og þeim ráðherra sem annars færi með málefni viðkomandi aðila, t.d. fjármálaráðherra að því er varðaði málefni lífeyrissjóða og samgönguráðherra að því er varðaði Ferðamálasjóð. Með lögum nr. 11/2000 var Fjármálaeftirlitinu jafnframt gert skylt að tilkynna stjórn viðkomandi aðila um tilkynningu til lögreglu.

Með 6. gr. laga nr. 67/2006 um breytingu á lagaákvæðum um fjármálaeftirlit var aukið við ákvæði um tilkynningarskyldu Fjármálaeftirlitsins til lögreglu. Áður hafði stofnuninni eingöngu borið skylda til að tilkynna lögreglu um meint brot eftirlitsskyldra aðila á lögum um starfsemi á fjármálamarkaði eins og þeir voru skilgreindir í lögum nr. 87/1998. Með lögum nr. 67/2006 var gerð sú breyting að Fjármálaeftirlitinu var gert skylt að tilkynna lögreglu jafnframt ef einstaklingar og lögaðilar hefðu að mati eftirlitsins með refsiverðum hætti gerst brotlegir við lög eða reglur sem Fjármálaeftirlitinu væri falið að framkvæma. Þá var skylda Fjármálaeftirlitsins til að greina ráðherra frá tilvísun til lögreglu felld á brott. Talið var að með hliðsjón af sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins stæðu ekki rök til þess að ráðherra væri greint frá þessum aðgerðum stofnunarinnar. Breytingunni var ætlað að undirstrika sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins gagnvart ráðherra. Þá var með hliðsjón af rannsóknarhagsmunum mælt fyrir um undantekningu frá skyldu Fjármálaeftirlitsins til að tilkynna stjórn aðila eða viðkomandi aðila um fyrirhugaðar aðgerðir, þ.e.a.s. í þeim tilvikum þegar ætla mætti að ráðstafanir Fjármálaeftirlitsins næðu að öðrum kosti ekki fram að ganga.

Þá voru enn gerðar breytingar á ákvæðum um tilkynningu til lögreglu og um verkaskiptingu lögreglu og ákæruvalds með lögum nr. 55/2007 um breytingu á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði sem samin voru með hliðsjón af niðurstöðum fyrrgreindrar nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 55/2007 kom fram að komið hefðu upp álitaefni og í sumum tilvikum ríkt nokkur óvissa um samskipti og verkaskiptingu lögreglu og ákæruvalds annars vegar og eftirlitsstofnana hins vegar við rannsókn og meðferð efnahagsbrota. Nauðsynlegt væri að samhæfa hið almenna viðurlagakerfi og viðurlagakerfi eftirlitsstofnana í þeim tilvikum þar sem refsing og stjórnsýsluviðurlög væru hvort tveggja lögbundin sem viðurlög við broti, þannig að ekki kæmi til þess að málið yrði rannsakað á sama tíma bæði hjá eftirlitsstjórnvaldi og lögreglu. Þegar svo stæði á ætti það að falla í hlut eftirlitsstjórnvaldsins að meta hvort ljúka bæri máli með stjórnsýsluviðurlögum eða kæra það til lögreglu. Til þess að koma þeirri skipan á var í sérlögum um starfsemi á fjármálamarkaði sem breytt var við gildistöku laga nr. 55/2007 mælt fyrir um að ef brot sætti bæði stjórnvaldssektum og refsingu bæri Fjármálaeftirlitinu að meta hvort mál skyldi kært til lögreglu eða hvort því yrði lokið með stjórnvaldssekt hjá stofnuninni. Á hinn bóginn ber Fjármálaeftirlitinu að vísa meiri háttar brotum til lögreglu en brot telst meiri háttar ef það lýtur að verulegum fjárhæðum, verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brots.

Á mynd 3 gefur að líta fjölda mála sem Fjármálaeftirlitið hefur vísað til lögreglu frá árinu 2000 til 8. október 2008.

Á tímabilinu frá 2000 til októbermánaðar 2008 sendi Fjármálaeftirlitið átján mál til efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra. Flest voru málin árið 2001, samtals 4, en árið 2003 var ekkert mál sent til lögreglunnar. Í sjö þessara átján mála var rannsókn hætt eða mál felld niður. Ákært var í fimm málum, sátt var gerð í fjórum tilvikum og kæra var afturkölluð í einu máli. Af þeim fimm málum sem ákært var í lyktaði þremur með sakfellingu, sýknað var í einu máli og ákvörðun tekin um að áfrýja því ekki og eitt málið er enn til rannsóknar. Yfirlit yfir mál sem Fjármálaeftirlitið hefur beint til efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra frá gildistöku laga nr. 87/1998, 1. janúar 1999.

16.2.14 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Rannsóknarnefnd Alþingis hefur kannað þróun löggjafar um eftirlit með fjármálastarfsemi á Norðurlöndunum og er það mat hennar að heimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins hafi þróast með svipuðum hætti og gerðist varðandi systurstofnanir þess í nágrannalöndum Íslands. Það vekur því athygli að tiltölulega fáum málum hefur verið lokið með formlegri beitingu valdheimilda. Þegar virt eru þau alvarlegu brot sem Fjármálaeftirlitið benti á í skýrslum sínum eftir vettvangsathuganir og nánar verður greint frá hér á eftir verður ekki annað séð en tilefni hefði verið til að grípa til slíkra úrræða í fleiri málum en raun ber vitni. Nánar verður vikið að beitingu valdheimilda í kafla 16.5 hér á eftir.

16.3 Verkefni Fjármálaeftirlitsins og nýting ráðstöfunartíma

16.3.1 Verkefni Fjármálaeftirlitsins

Eitt meginhlutverk Fjármálaeftirlitsins er að hafa eftirlit með fjárhagslegri stöðu eftirlitsskyldra aðila, en nánari ákvæði um fjárhagslegar kröfur sem gerðar eru til fjármálafyrirtækja er að finna í sérlögum um viðkomandi flokk fjármálafyrirtækja. Hvað varðar fjárhagslegt eftirlit er oft greint á milli eftirlits með fjármálastöðugleika sem hér á landi er í höndum Seðlabanka Íslands og fjárhagslegri stöðu einstakra fjármálafyrirtækja sem hér á landi er í höndum Fjármálaeftirlitsins. Margs konar snertifletir eru þó milli þessara tveggja eftirlitshlutverka og er því nauðsynlegt að náin samskipti og góð upplýsingamiðlun sé á milli stofnana sem hafa þessa tvo þætti eftirlits með höndum. Fjármálaeftirlitið sinnir eftirlitshlutverki sínu með viðvarandi fjárhagslegu eftirliti annars vegar (oft kallað "off-site" eftirlit) og vettvangsathugunum hins vegar ("on-site" eftirlit). Auk þess annast stofnunin ýmis önnur verkefni sem tengjast eftirlitsstarfseminni, svo sem upplýsingamiðlun, leyfisveitingar, hæfismat, kvartanir og neytendamál, hér eftir nefnd önnur eftirlitsverkefni.

Viðvarandi fjárhagslegu eftirliti er sinnt með gagnaöflun en Fjármálaeftirlitið fær um 4.000 skýrslur á ári frá eftirlitsskyldum aðilum. Stór hluti gagnanna berst með reglulegum gagnaskilum, en einnig eru sendar út gagnaöflunarbeiðnir vegna sérstakra aðstæðna eða tilfallandi verkefna. Nánar er fjallað um viðvarandi fjárhagslegt eftirlit í kafla 16.4.1.

Í vettvangsathugunum er leitast við að staðfesta að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög og reglur. Vettvangsathugunum getur líka verið ætlað að staðreyna með úrtaki hvort skýrsluskil gefi raunsanna mynd af viðkomandi fjármálafyrirtæki. Nánar er fjallað um vettvangsathuganir í kafla 16.5.

Auk viðvarandi eftirlits og vettvangsheimsókna sinnir lánasvið Fjármálaeftirlitsins ýmsum öðrum lögbundnum eftirlitsverkefnum. Eins og fram kemur í kaflanum hér á eftir um nýtingu ráðstöfunartíma fara um 24,4% af heildarráðstöfunartíma Fjármálaeftirlitsins í þennan flokk annarra eftirlitsverkefna, en það eru um 44% af þeim tíma sem varið er í skilgreind eftirlitsverkefni. Verkefni sem falla undir þennan flokk eru fjölbreytt og eru nokkur þau helstu talin hér upp en ekki er um tæmandi talningu að ræða. Fjármálaeftirlitið veitir starfsleyfi og viðbótarstarfsleyfi og hefur eftirlit með því að skilyrði starfsleyfis séu áfram fyrir hendi. Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með starfsheimildum fjármálafyrirtækja og tekur við tilkynningum m.a. um hliðarstarfsemi og tímabundna starfsemi fyrirtækjanna. Stofnunin hefur einnig eftirlit með virkum eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum. Þá metur Fjármálaeftirlitið hæfi stjórnenda og stjórnarmanna. Í því skyni safnar stofnunin upplýsingum frá öllum stjórnarmönnum fjármálafyrirtækja og framkvæmir hæfispróf á stjórnendum. Haft er eftirlit með aðgerðum gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka. Loks má nefna beitingu úrræða eins og dagsekta og stjórnvaldssekta og meðferð fyrirspurna og kvörtunarmála sem stofnuninni berast.

Meðal meginverkefna Fjármálaeftirlitsins er þátttaka í reglusetningu á fjármálamarkaði. Stofnunin gefur út almenn leiðbeinandi tilmæli sem varða starfsemi hóps eftirlitsskyldra aðila. Þá tekur Fjármálaeftirlitið þátt í innleiðingu tilskipana og reglugerða Evrópusambandsins og mótun löggjafar með þátttöku í nefndum á vegum viðskiptaráðuneytisins. Loks kemur stofnunin að mótun löggjafar Evrópusambandsins á undirbúningsstigi með þátttöku í starfi samtaka evrópskra eftirlitsaðila.

Auk eftirlitsverkefna og reglusetningar þarf Fjármálaeftirlitið eins og aðrar stofnanir að sinna almennum rekstrarmálum, svo sem skrifstofuhaldi, bókhaldi og fjármálum, mannauðsstjórnun o.fl. Segja má að Fjármálaeftirlitið sé fyrst og fremst upplýsinga- og þekkingarstofnun þar sem miklu magni upplýsinga er safnað saman og þarfnast þær greiningar. Upplýsingatæknimál eru því sérstaklega krefjandi þáttur í starfsemi Fjármálaeftirlitsins.

16.3.2 Upplýsingar um nýtingu ráðstöfunartíma

Tímaskráningarkerfi Fjármálaeftirlitsins veitir yfirsýn yfir það hvernig tíma starfsmanna er varið. Upplýsingar um hlutfallslega skiptingu ráðstöfunartíma eftir flokkum eftirlitsskyldra aðila hafa þýðingu við álagningu eftirlitsgjalds, en upplýsingarnar geta líka nýst vel í stjórnun stofnunarinnar. Ráðstöfunartími Fjármálaeftirlitsins var í byrjun þess tímabils sem hér er til skoðunar, þ.e. árin 2002–2008, um 45.000 stundir á ári. Frá árinu 2005 fór skráðum vinnustundum að fjölga í takt við fjölgun starfsmanna og voru á árinu 2008 orðnar rúmlega 73.000.

Á mynd 4 má sjá hvernig tími starfsmanna skiptist niður á meginverkefni eftirlitsins. Fjármálaeftirlitið nýtir að jafnaði um 55% af ráðstöfunartíma í eftirlitsverkefni. 29,5% í almenn rekstrarmál, 5,8% í reglusetningarvinnu og tæp 9,7% í erlent samstarf. Þátttaka í reglusetningarvinnu Evrópusambandsins er hluti af erlendu samstarfi sem einnig nýtist við innleiðingu í íslensk lög og mætti því flokka með reglusetningarvinnu.

Mynd 5 sýnir að af þeim tíma sem varið er í eftirlitsverkefni fer um 22,1% í viðvarandi fjárhagslegt eftirlit, vettvangsathuganir taka um 8,5% af ráðstöfunartíma og um 24,4% er varið í önnur eftirlitsmál.

Af samanburði við sambærilegar tölur frá danska fjármálaeftirlitinu (Finanstilsynet) má ráða að um mun er að ræða milli landanna hvað varðar ráðstöfun á tíma og lýtur hann einkum að reglusetningu og vettvangsathugunum. Þar er um umtalsvert hærra hlutfall að ræða hjá Finanstilsynet, en 24% af tíma stofnunarinnar fara í reglusetningarvinnu miðað við tæp 6% hérlendis og vettvangsathuganir taka 13% af tíma danska fjármálaeftirlitsins en 8,5% hérlendis. Sjá mynd 6.

Önnur verkefni Fjármálaeftirlitsins, sérstaklega þau sem falla í flokkinn "önnur eftirlitsmál", eru að miklu leyti til komin vegna utanaðkomandi umsókna, tilkynninga, beiðna og kvartana. Fjármálaeftirlitinu ber lögboðin skylda til að sinna slíkum erindum, oft innan tiltekinna fresta.

Hlutfallsleg skipting ráðstöfunartíma Fjármálaeftirlitsins milli flokka eftirlitsskyldra aðila hefur verið birt í ársskýrslu stofnunarinnar frá árinu 2003, enda hefur sú skipting áhrif á álagningu eftirlitsgjalds. Af þeim tölum má ráða að rúmlega helmingi ráðstöfunartíma sé að jafnaði varið í eftirlit með lánamarkaði, tæpum 22% í eftirlit með lífeyris- og verðbréfasjóðamarkaði, um 20% í eftirlit með vátryggingamarkaði og rúmum 11% í eftirlit með verðbréfamarkaði.

16.3.3 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Þegar bornar eru saman tölur danska fjármálaeftirlitsins og þess íslenska um nýtingu ráðstöfunartíma kemur í ljós að skiptingin á milli verkefna er nokkuð áþekk. Þó er áberandi að minni tíma er varið í vettvangsathuganir og reglusetningu á Íslandi heldur en í Danmörku. Leiða má líkur að því að þegar stofnun er undirmönnuð og vanfjármögnuð verði fyrst skorinn niður sá tími sem fer í verkefni sem stofnunin hefur frumkvæði að sjálf. Þetta á bæði við um vettvangsathuganir en að minna leyti um reglusetningarvinnu.

Vettvangsathuganir hafa mikla þýðingu við eftirlit með fjármálafyrirtækjum. Með þeim er hægt að fá upplýsingar sem ekki verður aflað með reglubundnum skýrsluskilum, sérstaklega hvað varðar eftirlit með því að lögum og reglum sé fylgt. Vettvangsathuganir hafa einnig mikilvægu hlutverki að gegna við að staðreyna réttmæti þeirra upplýsinga sem fjármálafyrirtækin gefa í reglubundnum skýrsluskilum og eru því nauðsynlegt tæki til að koma á og viðhalda gæðum upplýsinga í skýrsluskilum.

Draga má í efa að stofnun, sem ekki getur sinnt frumkvæðisvinnu eins og vettvangsathugunum nema að takmörkuðu leyti, geti sinnt hlutverki sínu með fullnægjandi hætti þegar til lengri tíma er litið.

Þá verður að ætla að minni virkni hjá Fjármálaeftirlitinu hér á landi en hjá því danska við að setja reglur og hafa almenn áhrif á breytni fjármálafyrirtækjanna með reglustjórn hafi haft skaðleg áhrif, ekki síst þar sem þeirri stefnu var almennt fylgt hér á landi að innleiða aðeins lágmarksreglur EES-gerða.

16.4 Viðvarandi fjárhagslegt eftirlit

16.4.1 Reglubundin skýrsluskil

16.4.1.1 Almennt

Í lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið geti "óskað upplýsinga á þann hátt og svo oft sem það telur þörf á". Því viðamikla verkefni sem kallast viðvarandi fjárhagslegt eftirlit (e. prudential supervision/ off-site supervision) er ekki lýst nánar í lögunum. Fjármálaeftirlitið hefur einnig í sérlögum víðtækar heimildir til að afla gagna og upplýsinga.

Viðvarandi fjárhagslegu eftirliti er sinnt með gagnaöflun frá eftirlitsskyldum aðilum, gagnaúrvinnslu og mati sérfræðinga á innkomnum gögnum sem leitt getur til viðbragða ef ástæða er til. Gögn berast vegna reglubundinna skýrsluskila eftirlitsskyldra aðila eða vegna sérstakrar upplýsingasöfnunar þar sem óskað er eftir upplýsingum vegna tilfallandi verkefna eða sérstakra aðstæðna. Í sumum tilvikum er í skýrslum farið fram á sjálfsmat svarenda, en í öðrum tilvikum er krafist staðfestingar þriðja aðila, oftast ytri endurskoðenda, á að upplýsingar séu réttar. Á grundvelli innkominna gagna fer fram greining og má nýta slíkar upplýsingar til að leggja mat á áhættu hjá tilteknum eftirlitsskyldum aðila eða markaði í heild. Fjármálaeftirlitið hefur birt hluta af þeim upplýsingum sem safnað er með þessum hætti í samandregnu formi, sbr. ársreikningaskýrslur og vanskilaskýrslur.

Fjármálaeftirlitið tekur á móti um 4.000 skýrslum á ári eins og áður segir. Lánasvið safnar flestum tegundum af reglubundnum skýrslum eða 32 tegundum. Vátryggingasvið safnar 26 tegundum reglubundinna skýrslna. Lífeyris- og verðbréfasjóðasvið safnar 15 tegundum og verðbréfasvið 8. Sumar tegundir skýrslna eru sendar einu sinni á ári, en aðrar oftar, allt upp í vikulega. Fjöldi eftirlitsskyldra aðila er mismikill eftir sviðum. Verðbréfasjóðir og sjóðsdeildir eru fjölmennasti hópurinn sem skilar skýrslum reglubundið (um 80). Næstir þeim eru lífeyrissjóðir (37) og sparisjóðir (16).

16.4.1.2 Verkaskipting innan Fjármálaeftirlitsins

Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu er verkaskipting vegna viðvarandi fjárhagslegs eftirlits, þ.m.t. skýrsluskila, þrískipt:

(1) Söfnun. Tilteknir starfsmenn bera ábyrgð á formi skýrslna og leiðbeiningu um útfyllingu. Þá hefur tiltekinn starfsmaður eftirlit með því að skýrslum sé skilað á réttum tíma og sér um undirbúning dagsekta ef svo er ekki.

(2) Varðveisla og úrvinnsla. Ábyrgð á að skýrslur séu skráðar og á úrvinnslu upplýsinga bera sérfræðingar sem eru ábyrgðarmenn viðkomandi fjármálafyrirtækis. Þeir eiga jafnframt að leggja mat á þýðingu upplýsinga sem safnað er og bregðast við niðurstöðum með viðeigandi hætti.

(3) Birting. Í sumum tilvikum eru upplýsingar úr skýrslum birtar í samandregnu formi eins og sjá má á vef Fjármálaeftirlitsins.

Ekki liggur fyrir innan Fjármálaeftirlitsins yfirlit yfir það hver ber ábyrgð á hverjum ofangreindra þátta varðandi hverja tegund af skýrslu. Þetta veldur hættu á að verkefni falli niður og þá alveg sérstaklega þegar starfsmenn hætta störfum. Dæmi um þetta eru skýrslur um útlán og vanskil. Slíkar skýrslur voru birtar ársfjórðungslega á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins samfellt frá fjórða ársfjórðungi 2001 til ársloka 2006. Í ágúst 2008 var birt fréttatilkynning á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins með skýrslu um útlán og vanskil miðað við lok 2. ársfjórðungs 2008 og eru það nýjustu upplýsingar Fjármálaeftirlitsins um efnið. Ekki verður séð að upplýsingar hafi verið birtar á árinu 2007 eða fram á mitt ár 2008. Notandi heimasíðunnar finnur ekki nýjustu upplýsingar sem eru frá 2. ársfjórðungi 2008 undir útgefið efni/skýrslur heldur eingöngu við leit í birtum fréttum.

Á árinu 2007 lögðu nokkrir starfsmenn Fjármálaeftirlitsins fram tillögu um að sett yrði á stofn sérstakt tölfræðisvið sem yrði stoðsvið fyrir öll svið eftirlitsins. Lagt var til að sviðið sinnti þróun og viðhaldi gagnagrunna og tæki saman ýmsar staðlaðar skýrslur í samræmi við þarfir hvers starfssviðs. Í minnisblaði sem fylgdi tillögunni er því lýst að ábyrgðarmenn geti ekki með skilvirkum hætti haft yfirsýn yfir alla helstu áhættuþætti fjármálafyrirtækis á hverjum tíma. Ekki sé hægt að nálgast á einum stað yfirlit yfir stöðu og sögulega þróun allra helstu kennitalna sem varða fjármálafyrirtæki sem viðkomandi starfsmaður beri ábyrgð á. Í minnisblaðinu segir enn fremur: "Heildaryfirsýn um áhættur er ekki aðeins annmörkum háð sökum þess að kennitölur eru dreifðar út um allt í hinum fjölmörgu skýrslum sem berast heldur er söguleg yfirsýn (byggð á sögulegum gögnum) vægast sagt erfið vegna þess að ýmsar eldri skýrslur hafa aldrei verið settar með skipulegum hætti inn í gagnagrunn." Ekki var ráðist í þær úrbætur sem þarna var mælt með.

Verkferlar fyrir ábyrgðarmenn fjármálafyrirtækja sem heyra undir lánasvið voru settir fram í gæðahandbók á árinu 2006. Þar er kveðið á um hlutverk ábyrgðarmanna í viðvarandi eftirliti.

Nátengd þeirri miklu upplýsingasöfnun sem fram fer vegna viðvarandi fjárhagslegs eftirlits er opinber birting upplýsinga, oftast í samandregnu formi eftir hópum eftirlitsskyldra aðila. Sem dæmi um þetta má nefna upplýsingar um þróun vanskila, upplýsingar um niðurstöðu álagsprófa á stærstu bankana og ársreikningaskrár sem Fjármálaeftirlitið hefur tekið saman.

16.4.1.3 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Ekki verður séð að skýrsluskilakerfi Fjármálaeftirlitsins hafi nýst sem skyldi þar sem sjálfvirk úrvinnsla er lítil sem engin, sjálfvirkt viðvörunarkerfi (e. early warning system) sem hefur verið í undirbúningi frá árinu 2007 hefur enn ekki verið komið á og starfsmenn vantreysta þeim upplýsingum sem kerfið skilar þeim. Engin sjálfvirk úrvinnsla á sér stað á gögnum lánasviðs, enda þótt undirbúningsvinna hafi farið fram og búið sé að skilgreina þær kennitölur og vikmörk sem nauðsynleg eru til að slík úrvinnsla geti farið fram. Í kafla 16.8.2 er m.a. nánar vikið að því hvernig gagnaúrvinnsla hefur staðið Fjármálaeftirlitinu fyrir þrifum við að fá yfirsýn yfir þróun á starfsemi eftirlitsskyldra aðila yfir lengra tímabil.

16.4.2 Álagspróf

16.4.2.1 Almennt um álagspróf sem Fjármálaeftirlitið beitir

Fjármálaeftirlitið hefur frá árinu 2003 beitt fjölþættu álagsprófi á eiginfjárhlutföll fjármálafyrirtækja á lánamarkaði. Álagsprófið gerir ráð fyrir að fjármálafyrirtæki standist samtímis áföll í formi tiltekinnar lækkunar á hlutabréfum, markaðsskuldabréfum, vaxtafrystingu/virðisrýrnun útlána og fullnustueigna og áhrifa af lækkun á gengi íslensku krónunnar án þess að eiginfjárhlutfallið fari niður fyrir lögboðið lágmark. Álagsprófinu hefur verið beitt ársfjórðungslega frá árinu 2006.

Samkvæmt upplýsingum frá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hefur stofnunin á liðnum árum verið að bæta við þau álagspróf sem beitt er á rekstur fjármálafyrirtækja. Auk framangreinds álagsprófs hefur Fjármálaeftirlitið framkvæmt álagspróf sem ná t.d. til fastvaxtaáhættu vegna liða í lánabók, viðbótarálags vegna útlánatapa og lausafjáráhættu.

Haustið 2007 var komið á fót sérstökum viðbúnaðarhópi innan Fjármálaeftirlitsins sem nánar er fjallað um í kafla 16.10.4. Í störfum hópsins fór fram frekari greining á áhættu í starfsemi fjármálafyrirtækja, þ. á m. áhættumatsgreining á sex stærstu viðskiptabönkunum (svokallað CAMELS próf). Þá var í starfi hópsins bætt við frekari álagsprófum á bankana sem fólu m.a. í sér prófun á áhrifum af breytingum á verðmati veða og tapi stórra áhættuskuldbindinga.

Hér á eftir er að finna stutta umfjöllun um þau álagspróf sem Fjármálaeftirlitið hefur beitt. Þar sem niðurstöður álagsprófanna beinast gjarnan að áhrifum á eigið fé er nauðsynlegt að fjalla fyrst í stuttu máli um eftirlit með eigin fé, en nánari umfjöllun um það efni er að finna í kafla 9.

16.4.2.2 Eftirlit með eiginfjárstöðu og álagspróf

Eitt helsta sérkenni banka er hversu mikið þeir eru skuldsettir umfram önnur fyrirtæki. Þetta gerir kröfu til þess að vel sé fylgst með eiginfjárstöðu þeirra. Lágt eiginfjárhlutfall þýðir að bankar eru mjög viðkvæmir fyrir breytingum á virði eigna sinna. Í lögum er því að finna nákvæmar reglur um eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja, sem skal nema 8% að lágmarki. Þar er einnig kveðið á um að stjórn og framkvæmdastjóri fjármálafyrirtækis skuli leggja mat á eiginfjárþörf fyrirtækisins með hliðsjón af áhættustigi fyrirtækisins. Það er því gert ráð fyrir að fyrirtæki meti sjálf hvort lágmarkseiginfjárkrafa laga sé fullnægjandi í eigin tilviki. Þá getur Fjármálaeftirlitið kveðið á um hærri eiginfjárgrunn en sem nemur 8% af áhættugrunni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og gripið til annarra ráðstafana svo sem að krefjast þess að dregið sé úr áhættu sem starfsemi fjármálafyrirtækis felur í sér ef fjármálafyrirtækið uppfyllir ekki ákvæði laga um eigið fé.

Í X. kafla laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 er kveðið á um lágmarkseiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja. Árið 2004 setti Fjármálaeftirlitið reglur nr. 530/2004 sem ætlað var að veita fjármálafyrirtækjum aukið aðhald. Reglurnar fólu í sér útfærslu á heimildinni í 84. gr. laga nr. 161/2002 til að ákveða hærra lágmarkshlutfall eigin fjár en hið lögbundna 8% hlutfall. Í reglunum er byggt á sérstöku áhættumatskerfi og álagsprófi. Uppfylli fjármálafyrirtæki ekki tiltekin viðmið í áhættumælingunum kemur til viðræðna sem getur lokið með því að Fjármálaeftirlitið ákveði hærra lágmarkshlutfall eigin fjár. Á næstu misserum eftir setningu reglnanna var síðan unnið að innleiðingu nýrra alþjóðlegra eiginfjárreglna (Basel II) en þær tóku gildi í ársbyrjun 2007, í samræmi við breytingar á eiginfjárákvæðum laga nr. 161/2002 sem lögfestar voru í lok árs 2006. Í samræmi við heimild í þeim lögum setti Fjármálaeftirlitið í mars 2007 nýjar reglur um eiginfjárkröfu og áhættugrunn fjármálafyrirtækja nr. 215/2007. Lagabreytingin tók gildi í lok árs 2006. Reglurnar sem settar voru í kjölfarið og skýrsluformið um eiginfjárstöðu sem nú er notað og kallað er COREP byggjast á ákvæðum tilskipunar Evrópusambandsins 2006/48/EB um stofnun og rekstur lánastofnana og 2006/49/EB um eiginfjárkröfu fjárfestingarfyrirtækja og lánastofnana.

16.4.2.3 Fjölþætt álagspróf Fjármálaeftirlitsins

Eins og áður segir tók Fjármálaeftirlitið upp sérstakt álagspróf í kjölfar gildistöku laga nr. 161/2002 og er því ætlað að skapa grundvöll fyrir hugsanlegar ákvarðanir um hærra hlutfall eigin fjár en lögbundið lágmark.Álagsprófinu hefur verið beitt ársfjórðungslega og frá árinu 2006 hafa upplýsingar um niðurstöðu varðandi stærstu bankana verið birtar á sex mánaða fresti. Álagsprófið miðast við stöðuna á tilteknum tímapunkti, þ.e. í lok hvers ársfjórðungs. Það nær til markaðsáhættu er tengist hlutabréfum og skuldabréfum, útlánaáhættu og áhrifa af veikingu íslensku krónunnar á fjárhagsstöðu fyrirtækjanna. Viðmiðin á undanförnum misserum hafa verið eftirfarandi, sbr. reglur nr. 530/2004, eins og þeim var breytt með reglum nr. 177/2006:

- 20% lækkun á virði vaxtafrystra/virðisrýrðra útlána og fullnustueigna.

- 25% lækkun á virði erlendra hlutabréfa í eigin áhættu.

- 35% lækkun á virði innlendra hlutabréfa í eigin áhættu.

- 7% lækkun á virði markaðsskuldabréfa í eigin áhættu.

- 25% hækkun á gengisbundnum hluta eiginfjár- og áhættugrunns.

Uppfylli fjármálafyrirtæki ekki ofangreind viðmið og kröfur um heildareinkunn gera reglurnar ráð fyrir að til viðræðna komi milli Fjármálaeftirlitsins og viðkomandi fjármálafyrirtækis um þær ráðstafanir sem stjórnendur hyggjast grípa til í því skyni að uppfylla sett lágmarksskilyrði. Að loknu samráði kemur til álita af hálfu Fjármálaeftirlitsins að krefjast hærra lágmarkshlutfalls eigin fjár en 8% fyrir viðkomandi fyrirtæki að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Samkvæmt upplýsingum Fjármálaeftirlitsins hefur þessari heimild ekki verið beitt á því tímabili sem hér er til skoðunar, þ.e. frá 2002 til 1. október 2008. Í nokkrum tilvikum hefur samráðsferli verið hafið, en því lokið án þess að Fjármálaeftirlitið hafi krafist hækkunar á eiginfjárhlutfalli.

Eins og fyrr segir birtir Fjármálaeftirlitið niðurstöður álagsprófa á sex mánaða fresti hvað varðar stærstu fjármálafyrirtækin. Sumarið 2008 framkvæmdi Fjármálaeftirlitið álagspróf sem miðaðist við 30. júní 2008 og stóðust fjórir stærstu viðskiptabankarnir það allir. Af því tilefni sendi stofnunin út tilkynningu 14. ágúst 2008 þar sem sagði m.a.: "Jónas Fr. Jónsson, forstjóri FME: "Niðurstöður álagsprófsins sýna að eiginfjárstaða bankanna er sterk og getur þolað töluverð áföll. Stjórnendur og hluthafar bankanna þurfa að leggja áherslu á að viðhalda sterkri eiginfjárstöðu og jafnvel efla hana, en eiginfjárþörfina þarf reglulega að endurmeta með hliðsjón af mismunandi áhættuþáttum í rekstri og stefnu hvers fyrirtækis.""

Hinn 21. ágúst 2008 birtist á ný frétt á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins um sama efni þar sem sagði m.a.: "Jónas Fr. Jónsson, forstjóri FME, segir niðurstöðu álagsprófsins sýna að undirstöður íslensku bankanna séu traustar og að eiginfjárstaða þeirra sé sterk. "Þessar niðurstöður sýna að bankarnir geta staðist veruleg áföll. Þá voru rekstrarniðurstöður þeirra á fyrri helmingi ársins góðar, jafnvel þó eingöngu sé litið til arðsemi eiginfjár án gengishagnaðar og óreglulegra tekna þá var hún á bilinu 15%-19% sem verður að teljast vel viðunandi." Jónas segir þessa sterku stöðu mikilvæga í ljósi þess umróts sem verið hefur á alþjóðlegum fjármálamörkuðum í kjölfar vandræða á bandarískum húsnæðislánamarkaði. "Þau gögn sem við höfum aflað sýna að áhætta tengd bandarískum fjármálagerningum af þessu tagi eru takmörkuð hjá íslenskum fjármálafyrirtækjum eða um 3% af eiginfjárgrunni þeirra. Engu að síður sýnir órói síðustu vikna mikilvægi þess að fjármálafyrirtæki hugi vel að eignagæðum" segir Jónas."

Í skýrslum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um Ísland árin 2007 og 2008 hafði verið lögð áhersla á að álagsprófin þyrfti að endurbæta, en þar sagði m.a.: "[T]he stress testing models used by the FME and CBI require further improvement. The current FME stress tests only take into account the impact from an initial shock, and thus underestimate the impact on bank soundness from second-round shocks."

Í skýrslu sjóðsins um fjármálastöðugleika frá 2008 sagði enn fremur: "Both the CBI and the FME conduct stress tests that indicate the banking system is resilient but the intensity of shocks should be strengthened. [...] It was recommended, [...], that stress tests be conducted that (i) assume con-tinued disruption in global markets; (ii) envision a sharper deterioration in credit quality; and (iii) consider the joint impact of market declines on the collateralized credit portfolio and bank balance sheets."

Samkvæmt upplýsingum frá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hafa breytingar á álagsprófunum verið í undirbúningi, en þess hefur verið beðið að reglur sem lúta að annarri stoð í Basel II reglupakkanum verði innleiddar. Páll Gunnar Pálsson, sem var forstjóri Fjármálaeftirlitsins frá árinu 1999 til 2005, lýsti því við skýrslutöku að þegar á árinu 2004 hefði staðið til að gera breytingar á álagsprófun bankanna, m.a. þannig að tekið yrði tillit til lausafjáráhættu. Aðspurður um það hvernig Fjármálaeftirlitið hefði getað hægt á vexti bankanna svaraði hann: "Fjármálaeftirlitið gat fyrst og fremst dempað stækkunarmöguleika bankanna með því að gera hærri eiginfjárkröfur. Og það sem Fjármálaeftirlitið gerði og byrjaði á árinu 2000, að stilla upp svona áhættumatskerfi og álagsprófi. Álagsprófið er það sem er meira þekkt í dag og ekki af góðu einu vegna þess að það var notað sem rök fyrir því að það væri allt í lagi þegar það var ekkert allt í lagi, sem er alveg hræðilegt. Við kynntum þetta sem lið í eftirlitinu. Þetta átti aldrei að verða aðalatriðið eða eina atriðið í eftirlitinu, það átti aldrei að verða það og það er alveg skelfilegt hvernig þetta fór. Þegar við, svo kölluðum eftir lagaheimildunum með hjálp IMF, fengum þær 2002 og við, og þá strax vorum við farin að ná árangri í að hækka eiginfjárhlutföllin hjá sparisjóðunum. Við fórum strax að sýna bönkunum [...] þessi álagspróf sem hafði þau áhrif, áður heldur en að lögin komu og reglurnar voru settar, að þeir fóru að hækka eiginfjárhlutföllin sín og í ræðunni 2004, þegar, þá voru reglurnar formlega komnar á, eða hvort það var 2003, að þá sögðum við: "Við erum að fara að endurskoða þessar reglur strax vegna þess að þróun verðbréfamarkaðar er með þeim hætti og að þetta álagspróf, það gerir ekki nægilega grein fyrir gengisáhættu og það gerir ekki nægilega grein fyrir lausafjáráhættu." Við sögðum þetta þegar við settum reglurnar."

Álagsprófið hafði því verið gagnrýnt, bæði innan húss og utan, en þó höfðu niðurstöður þess mikil áhrif á starfsemi Fjármálaeftirlitsins þar sem ekki var hægt að mati Jónasar Fr. Jónssonar, forstjóra eftirlitsins, að grípa inn í starfsemi bankanna eða krefja þá um að draga úr áhættu þegar hlutlægir mælikvarðar voru í lagi. Í skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis var Jónas spurður hvort starfsmenn Fjármálaeftirlitsins hefðu ekki verið búnir að koma auga á veikleika hjá Landsbankanum á árinu 2008. Jónas svaraði spurningunni svo: "Ja, við sáum náttúrulega það að þrýstingurinn var [...] að aukast [...] það var alveg ljóst og lá fyrir í mörgum spám að íslenska efnahagslífið var að snúast til hins verra. Ég meina það var fjármálakrísa, en við getum sagt að hún gekk í ákveðnum bylgjum, þannig að tímabilið og fram einhvern tíma í svona lok júlí var svona tiltölulega þægilegt andrúmsloft, svona lognið á undan storminum,[...] við virtumst svona allavegana vera í ákveðnu vari, sem síðan fer upp einhvern tímann í ágúst og verður alveg bölvanlegt endanlega í september. Þannig að svona hlutlægt lítandi á gögn, lítandi á uppgjör Landsbankans sem var nýkomið, lítandi á þau gögn sem við vorum að fá frá þeim, lausafjárskýrslu og annað, þá var ekkert sem benti til þess að þeir væru að sigla inn í einhver vandamál [...] það var fundur sem Landsbankinn var nú með held ég 23. september um hvað langtímahorfurnar væru nú ágætar og það eru nú reyndar ágætis upplýsingar sem koma þar fram."

16.4.2.4 Önnur álagspróf Fjármálaeftirlitsins

Inngangur

Hér á eftir fer stutt lýsing á öðrum álagsprófum sem Fjármálaeftirlitið hefur beitt. Athugasemdir rannsóknarnefndarinnar koma í beinu framhaldi af lýsingu á prófunum.

Viðbótarálagspróf á markaðsáhættu

Síðla árs 2007 og á árinu 2008 voru í tengslum við vinnu viðbúnaðarhóps Fjármálaeftirlitsins framkvæmd viðbótarálagspróf á markaðsáhættu viðskiptabankanna fimm og tveggja stærstu sparisjóðanna. Viðmiðin sem stuðst var við í álagsprófinu voru þau að gert var ráð fyrir 30% lækkun á gengi hlutabréfa í eigu viðkomandi banka, 7% lækkun á gengi skuldabréfa í eigu hans og 20% veikingu á gengi íslensku krónunnar. Þarna var því verið að horfa sérstaklega til markaðsáhættu, en álagið var ekki þyngt frá þeim mælikvörðum sem notaðir eru í fjölþætta álagsprófinu. Það vekur athygli þar sem markaðsskilyrði höfðu verið erfið og miklar umframhækkanir höfðu orðið á íslenskum hlutabréfamarkaði á árunum á undan. Af þeim gögnum um álagspróf sem rannsóknarnefnd Alþingis fékk frá Fjármálaeftirlitinu má sjá að þetta tiltekna álagspróf var framkvæmt á fyrsta ársfjórðungi 2008 á Landsbanka, Glitni, Kaupþingi, Straumi, Icebank, Spron og Byr. Eiginfjárhlutfall Icebank fór úr 10,4% í 7,6% við þetta álag. Mestu munaði þar um 1,7% lækkun á eiginfjárhlutfalli við 7% lækkun á gengi skuldabréfa, enda kemur fram í skjalinu að Icebank hafi á þessum tíma átt sem nam 222% af eigin fé í markaðsskuldabréfum í Glitni og Landsbankanum. Bréf var sent til Icebank er varðar þetta mál í lok september 2008.

Athygli vekur, þar sem verið var að taka markaðsáhættu sérstaklega út, að álagsprófið skyldi ekki hafa verið tekið skrefinu lengra og áhrifin af lækkun gengis hlutabréfa ekki eingöngu metin gagnvart eigin bréfum bankanna heldur einnig gagnvart lánum með veðum í hlutabréfum, en markaðsáhætta stóru viðskiptabankanna þriggja vegna slíkra lána var umtalsverð þar sem lán tryggð með veði í verðbréfum námu samkvæmt gögnum Fjármálaeftirlitsins um mitt ár 2007 á bilinu frá 9% af heildarútlánum (Kaupþing) til 19% af heildarútlánum (Landsbankinn). Þá voru bankarnir líka með viðbótarmarkaðsáhættu vegna framvirkra samninga um hlutabréf.

Viðbótarpróf á útlánaáhættu

Á árinu 2008 framkvæmdi Fjármálaeftirlitið viðbótarálagspróf á eiginfjárhlutföll fjármálafyrirtækja þar sem miðað var við stöðuupplýsingar í lok 1. ársfjórðungs. Í fyrstu lotu prófsins var miðað við mesta útlánatap sem orðið hafði á árabilinu 1995 til 2007 (tap á almennum innlendum lánum 1,8%, tap á fasteignalánum 0,2% og tap á erlendum lánum 0%, Domestic 1,8%, Mortg. 0,2%, Non-domestic 0%). Áhrif til lækkunar á eigin fé þriggja stærstu bankanna voru á bilinu -0,2% til -0,6%, en þeir voru allir um 1,2% til 2,5% yfir lágmarkseiginfjárkröfu samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki. Í annarri lotu prófsins var miðað við enn meira útlánatap, eða 3% á almennum innlendum útlánum, 1% á fasteignalánum og 2% á erlendum útlánum. Við þessa mælingu fór Glitnir undir lágmarkskröfu eigin fjár á fyrsta ársfjórðungi 2008 og síðan fór Landsbankinn undir lágmarkskröfu eigin fjár um mitt ár 2008. Athygli vekur að ekki verður séð að brugðist hafi verið við þessum niðurstöðum með sérstökum hætti.

Álagspróf vegna fastvaxtaáhættu

Fjármálaeftirlitið safnar yfirlitum yfir fastvaxtaáhættu lánastofnana ársfjórðungslega. Álagspróf sem framkvæmt hefur verið af eftirlitinu mælir næmi fjármálafyrirtækja fyrir vaxtabreytingum. Í álagsprófinu var gert ráð fyrir hliðrun vaxtaferils upp um 100 punkta annars vegar og 200 punkta hins vegar. Áhrif þessara breyta á eiginfjárhlutfall endurspeglar hversu viðkvæmt fjármálafyrirtækið er fyrir fastvaxtaáhættu. Ef áhrifin fóru yfir 20% af eiginfjárgrunni var talin þörf á aðgerðum.

Álagspróf vegna lausafjáráhættu

Líkt og að framan greinir er eftirlit með lausafjárstöðu fjármálafyrirtækja fyrst og fremst í höndum Seðlabankans, þ.e. hann setur reglur um lágmark lauss fjár og getur beitt þá viðurlögum sem ekki mæta kröfum reglnanna. Fjármálaeftirlitið fylgist engu að síður einnig með lausafé og lausafjárstýringu fjármálafyrirtækja í samræmi við eftirlitsskyldur sínar samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki. Í 83. gr. laganna er kveðið á um skyldu fjármálafyrirtækja til að "kappkosta að hafa ætíð yfir að ráða nægilegu lausu fé til að geta innt af hendi úttektir á innlánsfé og aðrar greiðslur sem starfsemi hlutaðeigandi fyrirtækis fylgja". Á árinu 2007 hóf Fjármálaeftirlitið að auka eftirlit sitt með lausafjárstýringu fjármálafyrirtækja. Að mati stofnunarinnar var ekki fullnægjandi að fylgjast eingöngu með lausafjárstöðu móðurfélags líkt og Seðlabankinn gerði og því var hafist handa við það seint á árinu 2007 að afla upplýsinga um lausafjárstöðu bankanna á samstæðugrunni. Upphaf reglulegra skýrsluskila um lausafjárstöðu á samstæðugrunni var 1. janúar 2008 og Fjármálaeftirlitið gaf út leiðbeinandi tilmæli um bestu framkvæmd við lausafjárstýringu í júní sama ár. Fjármálafyrirtæki skila vikulegum skýrslum um 0–8 daga lausafjárstöðu á samstæðugrunni og mánaðarlegum skýrslum á samstæðugrunni um 0–18 mánaða tímabil.

Álagspróf Fjármálaeftirlitsins vegna lausafjáráhættu var framkvæmt á grunni upplýsinga sem Seðlabankinn safnaði saman, þ.e. eingöngu upplýsinga um móðurfélögin. Af álagsprófi sem framkvæmt var miðað við stöðuna 30. apríl 2008 var ljóst að lausafjárstaða Glitnis var verst af stóru bönkunum þremur. Í töflu 9 má sjá niðurstöðu prófsins. Í efstu línunni fyrir hvern banka kom fram hversu mikið laust fé bankarnir hefðu umfram skuldbindingar á hverju tímabili. Þar mátti sjá að Glitnir gæti lent í erfiðleikum eftir einungis mánuð. Næsta lína lýsti því hversu mikið "traust" laust fé væri í bönkunum og að lokum var álag á innlán aukið til að herma eftir útstreymi innlána og kanna hver áhrif þess á laust fé bankanna væru. Þar kom glögglega í ljós hversu Landsbankinn var háður innlánum þar sem lausafjárstaða hans versnaði til muna með auknu útstreymi innlána. Hlutfallið í lokadálki töflunnar á ef allt er í lagi að vera yfir tölunni 1, sem þýðir að laust fé á næstu tólf mánuðum sé nægjanlegt til að mæta skuldbindingum á því tímabili. Hjá Kaupþingi fór þetta hlutfall rétt undir 1 með auknu álagi á útstreymi innlána. Hjá Landsbankanum fór hlutfallið undir 1 um leið og tekið var út svokallað "ótraust" laust fé, en hjá Glitni var þetta hlutfall undir 1 alls staðar. Þess ber að geta að fulltrúar Glitnis voru kallaðir á fund í Seðlabanka Íslands um vorið 2008 til að ræða um lausafjárstöðu bankans. Eftir þann fund breyttust lausafjárskýrslur Glitnis umtalsvert til hins betra, enda voru þá fjármunir taldir til lauss fjár í skýrslum bankans sem áður höfðu ekki verið meðtaldir þótt slíkt hefði verið heimilt. Hér var um að ræða vantaldar lausafjáreignir vegna veðhæfra bréfa. Samkvæmt minnisblaði úr Seðlabanka Íslands nam þessi vantalning 56 milljörðum kr. í sértryggðum skuldabréfum. Hafði þessi villa þá verið viðvarandi a.m.k. frá áramótum fram í maí 2008.

Vert er að benda á að þetta lausafjáreftirlit miðaðist við krónur, en ekki aðra gjaldmiðla, þó að slíkt hafi verið í bígerð. Almennt má segja að herða hefði átt verulega á lausafjáreftirliti fyrr. Sú staðreynd að marga mánuði tók að leiðrétta villur í gagnaskilum, sbr. vantaldar lausafjárupplýsingar Glitnis, gefur til kynna að lausafjáreftirliti hafi ekki verið gefinn nógu mikill gaumur.

Álagspróf vegna veðkalla

Haustið 2007 hóf Fjármálaeftirlitið að kalla eftir upplýsingum um veðköll vegna lána með veði í verðbréfum hjá viðskiptabönkunum fimm og fimm öðrum lánastofnunum. Veðköll voru skoðuð þvert á fjármálafyrirtæki til að öðlast betri heildaryfirsýn. Fjármálaeftirlitið hafði óopinber viðmið um lágmarkstryggingarþekju. Ef tryggingarþekja fór niður fyrir 125% var óskað skýringa. Framkvæmt var álagspróf þar sem áhrif lækkunar á virði veða um 5%, 10% og 15% á fjölda veðkalla og tryggingarþekju voru mæld. Sjá töflu 9.

Álagspróf vegna fasteignatryggðra lána

Fjármálaeftirlitið fær ársfjórðungslega send yfirlit yfir útlán með veði í íbúðarhúsnæði. Viðbúnaðarhópur Fjármálaeftirlitsins hóf að framkvæma álagspróf á útlánabók fasteignaveða á árinu 2008 til að meta áhrif lækkunar fasteignaverðs á tryggingarþekju. Mæld voru áhrif 30% lækkunar á fasteignaverði. Eins og sjá má í töflu 10 kom í ljós að umtalsverð lækkun á fasteignaverði myndi hafa veruleg áhrif á þá sparisjóði sem álagsprófið tók til og á Landsbanka Íslands, sérstaklega þegar litið er til þess að um er að ræða vegið meðaltal. Allstór hluti fasteignalána hjá þessum lánastofnunum hefði ekki haft næg veð við þessa lækkun á fasteignaverði. Í apríl 2008 kom fram í grunnspá Seðlabanka Íslands að spáð væri að húsnæðisverð myndi lækka um 30% að raunvirði fram til ársloka 2010. Fjármálaeftirlitið notaði því í raun ekki álag umfram grunnspár í þessu álagsprófi.

Álagspróf vegna stórra áhættuskuldbindinga

Fjármálaeftirlitið fær ársfjórðungslega sendar skýrslur um stórar áhættuskuldbindingar fjármálafyrirtækja. Viðbúnaðarhópur stofnunarinnar framkvæmdi á árinu 2008 álagspróf þar sem metin voru áhrif þess á eiginfjárhlutfall fjögurra stærstu viðskiptabankanna að ein stór áhættuskuldbinding tapaðist alveg. Einn lántaki var flokkaður sem stór áhættuskuldbinding í öllum bönkunum fjórum, það er Gaumur og tengdir aðilar. Áhrifin af því að þau útlán töpuðust voru á bilinu 1,4% til 3,2% lækkun á CAD eiginfjárhlutfalli bankanna fjögurra. Mat Fjármálaeftirlitsins var að áhrifin af tapi þessara útlána á bankakerfið í heild hefði þýtt að meðaltals CAD eiginfjárhlutfallið hefði lækkað um 4,5%, úr 13,8% í 9,3%. Þar sem Straumur-Burðarás hafði nýverið fengið viðskiptabankaleyfi og eiginfjárhlutfall bankans var á þeim tíma hátt, eða um 24%, var varla lýsandi fyrir áhrifin að tala um meðaltalsáhrif lækkunar eiginfjárhlutfalls. Í töflu 11 er þó hægt að sjá niðurstöður prófanna varðandi hvern banka fyrir sig. Gert var ráð fyrir að fyrirtæki í einum og sama áhættuhópnum færu öll í greiðslustöðvun og að engar heimtur yrðu af lánum. Hvorki var gert ráð fyrir öðrum samhliða áhrifum né eftiráhrifum (smitáhrifum) á önnur fyrirtæki eða verðbréfamarkaði. Að gefnum þessum forsendum hafði FL-Group veruleg áhrif á eiginfjárhlutfall Landsbanka Íslands og Glitnis. Miðað við þá stöðu sem komin var upp hjá FL-Group á þessum tíma vekur það athygli að þetta virðist ekki hafa orðið tilefni til frekari athugana af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Fyrir lá að Kaupþing myndi verða fyrir verulegum skakkaföllum ef greiðslufall yrði hjá Baugi, en Baugur átti líka í verulegum erfiðleikum allt árið 2008, án þess að ljóst sé hvort Fjármálaeftirlitið hafi vitað af því. Loks lá einnig fyrir að ef kæmi til greiðslufalls Eimskips, sem var að mestum hluta í eigu eiganda Landsbankans, myndi það hafa veruleg áhrif á eiginfjárhlutfall Landsbankans.

16.4.2.5 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Fjármálaeftirlitið hafði aukið við fjölda og fjölbreytileika álagsprófa í aðdraganda falls bankanna í október 2008. Það álagspróf sem lengst hafði verið í notkun hjá stofnuninni (í kaflanum kallað fjölþætt álagspróf) og notað hafði verið í opinberri upplýsingagjöf um stöðu stærstu bankanna var ófullkomið. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis má taka undir þá gagnrýni sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafði sett fram á fjölþætta álagsprófið, þ.e. að bæði hefði verið ástæða til að gera ráð fyrir þyngri áföllum, t.d. meiri lækkun á verði hlutabréfa, og að gera hefði þurft ráð fyrir tveimur bylgjum áfalla. Þá er við mat á áhrifum lækkunar hlutabréfaverðs eingöngu horft til eigin bréfa fjármálafyrirtækjanna, en ekki tekið tillit til þess hversu viðkvæm þau voru fyrir gengi hlutabréfa vegna lána með veði í hlutabréfum og framvirkra samninga um hlutabréf. Við þetta bætist að álag var gert á vaxtafryst/virðisrýrð útlán en slíkt getur haft áhrif á ákvarðanir bankanna um að vaxtafrysta eða virðisrýra útlán. Þeir gætu forðast að gera slíkt og frekar ákveðið að endurlána til að koma í veg fyrir að lán lendi í þessum flokki. Almennt er ekki ráðlegt að hafa álagspróf þess eðlis að þau geti haft áhrif á viðskiptahegðun. Rannsóknarnefndin bendir einnig á að það hefði verið til bóta að gera einhvers konar athuganir á næmni í tengslum við þetta álagspróf til að meta hvaða þættir væru áhættumestir fyrir fjármálastofnanir.

Því er lýst að starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hafi verið ljóst að auka þyrfti við álagsprófið. Þrátt fyrir þetta settu stjórnendur Fjármálaeftirlitsins með tímanum of mikið traust á niðurstöður álagsprófsins. Rannsóknarnefnd Alþingis vill einnig benda á að í þeirri stöðu sem komin var upp á alþjóðlegum fjármálamörkuðum hefði lausafjáreftirlit þurft að vera mun ítarlegra. Það hefði þá falið í sér söfnun viðeigandi gagna og framkvæmd álagsprófs á grundvelli þeirra. Í lausafjárkreppu skiptir fátt meira máli en laust fé. Þrátt fyrir þetta hélt Fjármálaeftirlitið áfram að leggja áherslu á eiginfjárhlutfall alveg fram að falli bankanna. Vert er að benda á að allir bankarnir voru að því er virtist með eiginfjárhlutfall yfir lágmarki við fall, sem undirstrikar enn frekar mikilvægi lausafjáreftirlits. Áherslan á eiginfjárhlutfall bankanna við framkvæmd álagsprófa leiddi til þess að niðurstöður prófa Fjármálaeftirlitsins urðu verulega villandi síðustu tólf mánuðina fyrir fall bankanna. Enda þótt Fjármálaeftirlitið hafi reynt að bæta lausafjáreftirlit þá gekk það of hægt. Miðað við þá stöðu sem komin var upp á gjaldeyrismarkaði fyrir krónur hefði þurft að leggja allt kapp á að framkvæma lausafjáreftirlit í mismunandi gjaldmiðlum, eða að minnsta kosti í íslenskum krónum annars vegar og erlendum gjaldmiðlum hins vegar (gjaldmiðlaskiptamarkaðir milli erlendra gjaldmiðla voru enn virkir). Ekki virðist heldur hafa verið tekið nægjanlegt tillit til þeirrar áhættu sem leiddi af innlánum í útibúum íslensku bankanna erlendis, þ.e. ef til þess kæmi að áhlaup yrði gert á þessa reikninga. Þetta var enn brýnna þar sem skýrt merki um þá áhættu hafði t.d. í tilviki Landsbankans komið upp í Bretlandi á vormánuðum 2008.

Enda þótt lausafjáreftirlit sé fyrst og fremst á ábyrgð Seðlabanka Íslands með tilliti til stöðugleika í fjármálakerfi landsins, og gæta hefði þurft að hliðstæðum atriðum og nefnd eru hér að framan í starfi þeirrar stofnunar, verður að hafa í huga að það er á ábyrgð Fjármálaeftirlitsins að hafa eftirlit með því að rekstur einstakra fjármálafyrirtækja sé heilbrigður og traustur. Ljóst er að þegar þarna var komið var lausafjárstýring verulega mikilvægur þáttur og gat skipt sköpum um rekstur íslensku bankanna á komandi mánuðum. Rétt er að minna á að samkvæmt 83. gr. laga nr. 161/2002 skulu fjármálafyrirtæki "kappkosta að hafa ætíð yfir að ráða nægilegu lausu fé til að geta innt af hendi úttektir á innlánsfé og aðrar greiðslur sem starfsemi hlutaðeigandi fyrirtækis fylgja". Á Fjármálaeftirlitinu hvíldi sú skylda að fylgjast með því að starfsemi eftirlitsskyldra aðila væri í samræmi við lög og reglur sem um starfsemina giltu og væri að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti, sbr. 8. gr. laga nr. 87/1998. Nefnd ákvæði 83. gr. laga nr. 161/2002 eru því meðal þeirra reglna sem Fjármálaeftirlitið átti að framfylgja.

Opinber upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins um stöðu bankanna litaðist mjög af því að niðurstöður þeirra álagsprófa sem stofnunin lagði mesta áherslu á gáfu til kynna að bankarnir stæðu traustum fótum og veittu bæði markaðnum og Fjármálaeftirlitinu sjálfu falskt öryggi. Gölluð álagspróf höfðu þannig mikil áhrif á opinbera upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins.

16.5 Vettvangsathuganir

16.5.1 Almennt

Fjármálaeftirlitið sinnir eftirliti sínu með fjármálafyrirtækjum eins og áður er nefnt meðal annars með vettvangsathugunum (e. on-site inspections). Vettvangsathuganir fela í sér heimsóknir til fjármálafyrirtækja sem geta staðið yfir allt frá nokkrum klukkustundum til fleiri daga. Í vettvangsathugunum er jafnan leitast við að leggja mat á fjárhagsstöðu viðkomandi fyrirtækis, hvernig fyrirtækið fylgir lögum og reglum sem um starfsemina gilda og lagt er mat á gæði innri ferla og kerfa og hæfni stjórnenda. Vettvangsathuganir geta verið heildarúttektir á allri starfsemi fjármálafyrirtækisins eða úttekt á einstökum þáttum í starfseminni, eins og t.d. útlánaathugun eða athugun á viðskiptaháttum í verðbréfaviðskiptum. Þáttur í vettvangsathugunum getur verið að leggja mat á gæði þeirra upplýsinga sem fjármálafyrirtæki senda Fjármálaeftirlitinu í reglulegum skýrsluskilum. Telja má að reglulegar vettvangsheimsóknir auki líkur á að gæðum innsendra upplýsinga sé við haldið og að túlkun á matskenndum reglum verði samræmd hjá Fjármálaeftirlitinu og fjármálafyrirtækjum.

16.5.2 Skipulagning vettvangsathugana

Allar eftirlitsstofnanir glíma við þá spurningu hvernig ráðstafa beri takmörkuðu rekstrarfé og mannafla. Svar fjármálaeftirlita í Evrópu og víðar hefur á liðnum árum verið að beita því sem kallað er áhættumiðuð aðferðafræði (e. risk based approach). Þá er tíma stofnunar ráðstafað þannig að þau fyrirtæki sem eru stærst eða geta af öðrum ástæðum haft mest kerfislæg áhrif og/eða eru líklegri til að skapa áhættu (e. impact and probability) fá meiri athygli eftirlitsaðila heldur en hin smærri og stöðugri. Í lánastofnanatilskipun Evrópusambandsins 2006/48/EB er í 1. mgr. 124. gr. kveðið á um skyldu eftirlitsaðila til að fara yfir fyrirkomulag, áætlanir og verkferla sem fjármálafyrirtæki hafa komið sér upp til að fullnægja lagaákvæðum og meta áhættu sem fjármálafyrirtækin eru eða gætu verið viðkvæm fyrir. Í 4. mgr. er kveðið á um að eftirlitsaðilar skuli fastsetja umfang og tíðni yfirferðar og mats með hliðsjón af stærð, kerfislegu mikilvægi, eðli, og umfangi starfsemi viðkomandi fjármálafyrirtækja og því hversu margþætt hún er, að teknu tilliti til meðalhófsreglu. Yfirferð og mat skuli þó að lágmarki vera uppfært einu sinni á ári. Ekki verður séð að þetta ákvæði tilskipunarinnar hafi verið innleitt í íslensk lög.

Til að hægt sé að beita áhættumiðaðri aðferðafræði þarf að liggja fyrir áhættumat á fjármálafyrirtækjum og þau þarf að flokka í hópa sem fá fyrirfram skilgreinda eftirlitsmeðferð, t.d. eftirlitsheimsóknir árlega eða annað hvert ár svo að dæmi sé tekið. Í Fjármálaeftirlitinu er unnið eftir kerfi ábyrgðarmennsku, þar sem hverju fyrirtæki sem heyrir undir eftirlit er úthlutað tveimur ábyrgðarmönnum og er annar þeirra lögfræðingur og hinn starfsmaður með viðskiptamenntun. Í skjali yfir ábyrgðarmenn eru fjármálafyrirtækin flokkuð eftir áhættustigi og jafnframt skilgreint hvað felst í hverju hinna fjögurra eftirlitsstiga, þ.e. hversu þétt eftirlit ábyrgðarmanns á að vera (daglega, vikulega, mánaðarlega). Þessi vísir að áhættugreiningu nýtist við ákvörðun um þann tíma sem varið er í eftirlit hvers fjármálafyrirtækis um sig. Í þessu kerfi er þó ekki tekin ákvörðun um hversu oft er farið í eftirlitsheimsóknir, eða hvort þeim á alfarið að sleppa.

Nákvæmari áhættugreining hefur verið í undirbúningi hjá Fjármálaeftirlitinu oftar en einu sinni. Á árinu 2005 var gefið út skjal í gæðahandbók Fjármálaeftirlitsins um mat á áhættum og forgangsröðun sparisjóða og lánafyrirtækja, alls 35 fjármálafyrirtækja. Á grundvelli þeirra gagna sem Fjármálaeftirlitið hafði þá þegar yfir að ráða átti að vinna skýrslu um áhættur og innra eftirlit. Á grundvelli skýrslunnar yrði síðan lagt mat á hvers konar eftirlit skyldi fylgja í kjölfarið: A) Heildarúttekt on-site, B) hlutaúttekt on-site (t.d. útlánaathugun), C) fyrirspurnir off-site, D) gagnavakt off-site eða E) annað. Samkvæmt upplýsingum starfsmanna Fjármálaeftirlitsins var á árinu 2005 unnið í samræmi við þessa verklýsingu og gerðar skýrslur um a.m.k. alla sparisjóði. Þær skýrslur hafa hins vegar ekki verið uppfærðar og verklaginu sem lýst var í gæðahandbók hefur ekki verið fylgt eftir.

Ákvarðanir um hvert farið skuli í vettvangsheimsóknir og hvað skuli tekið út hverju sinni eru teknar við gerð verkáætlunar hvers árs. Ekki liggja fyrir skrifleg viðmið sem hægt er að styðjast við þegar ákvörðun er tekin um nýtingu takmarkaðs ráðstöfunartíma. Ekki hefur heldur verið skilgreind lágmarkstíðni heimsókna fyrir hvern flokk fjármálafyrirtækja á lánasviði. Hvorki hefur verið tekin afstaða til þess hvort sleppa megi tilteknum fjármálafyrirtækjum alfarið við vettvangsathuganir né þá hvaða fyrirtækjum.

16.5.3 Framkvæmd vettvangsathugana

Af hálfu Fjármálaeftirlitsins hefur verið hafin vinna við gerð eftirlitshandbókar þar sem skilgreint er hvað felst í hverri tegund athugunar með tilheyrandi verkferlum og gátlistum. Með slíkum leiðbeiningum væri unnt að tryggja samræmda framkvæmd eftirlits þar sem lokaskýrslur ættu að verða samanburðarhæfar milli fjármálafyrirtækja. Skráðir verkferlar sem unnið er eftir tryggja auk þess viðhald og þróun þekkingar innan stofnunarinnar.

Samkvæmt upplýsingum frá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hafa vettvangsathuganir þróast á tímabilinu 2002–2008 úr því að vera heildarúttektir, sem þóttu of tímafrekar og jafnvel yfirborðskenndar, yfir í þema-úttektir þar sem tilteknir áhættuþættir eru teknir til skoðunar. Dæmi um slíka þema-úttekt er útlánaathugun. Einnig voru á tímabilinu teknir upp svokallaðir markmiðsfundir með yfirstjórnum eftirlitsskyldra aðila. Á slíkum fundum fékk Fjármálaeftirlitið upplýsingar frá stjórnendum viðkomandi fjármálafyrirtækis, en ekki var um mikla gagnaöflun að ræða.

Rannsóknarnefnd Alþingis óskaði eftir upplýsingum um allar vettvangsathuganir sem framkvæmdar hefðu verið af Fjármálaeftirlitinu á tímabilinu 2002–2008 ásamt upplýsingum um hvernig og hvenær þeim hefði lokið. Vegna ófullnægjandi skjalaskráningarkerfis sem nánar er lýst í kafla 16.8 reyndist ekki framkvæmanlegt að taka saman upplýsingar um málshraða og málalok allra mála sem flokkuð eru sem vettvangsathuganir á tímabilinu. Rannsóknarnefndinni var afhent skjal með lista yfir öll skráð mál sem flokkuð voru sem vettvangsathugun. Ekki er ólíklegt að einhver mál hafi verið stofnuð um vettvangsathuganir án þess að þeim hafi verið lokið með skýrslu, eða jafnvel án þess að farið hafi verið í vettvangsheimsókn. Niðurstaða könnunar sem gerð var á eftirfylgni í sex málum sem flokkuð voru sem vettvangsathuganir, sjá í kafla 16.5.8 um eftirfylgni, bendir til þess að fjöldi slíkra athugana í töflunni hér fyrir neðan kunni að vera ofmetinn þar sem einungis tvö af sex málum í úrtaki voru raunverulega vettvangsathuganir sem lokið var með skýrslu.

Í skjalaskráningarkerfi Fjármálaeftirlitsins fær hvert mál titil auk málsnúmers, en ekki er um samræmda framkvæmd að ræða þegar málum eru valin heiti. Þannig eru 11 mismunandi heiti yfir það sem ætla má að séu almennar vettvangsathuganir (t.d. on-site skoðun/athugun/úttekt, vettvangsheimsókn, vettvangsathugun, eftirlitsheimsókn), en sértækar vettvangsathuganir hafa eðli málsins samkvæmt enn fleiri heiti.

Ef tekið er mið af þeim upplýsingum sem fengust úr málaskráningarkerfi Fjármálaeftirlitsins fengu stóru viðskiptabankarnir þrír heimsókn á hverju ári á tímabilinu 2002–2008 og oftast fleiri en eina. Heimsóknir í SPRON, Straum-Burðarás og Sparisjóðabankann/ Icebank voru stopulli, sjá töflu 13. Þrátt fyrir umtalsverðan stærðarmun á viðskiptabönkunum þremur og ofangreindum fyrirtækjum munu þau þó hafa talist mikilvæg og því vekur athygli að heimsóknir til þeirra hafi ekki verið skipulagðar með reglubundnum hætti, t.a.m. annað hvert ár ef stofnunin hafði ekki bolmagn til árlegra heimsókna. Sýnt hefur verið fram á að upplýsingar sem aflað er með vettvangsathugunum úreldast fljótt, það er að segja ef meta á líkur á áföllum í bankarekstri eru opinberar tölulegar upplýsingar betur til þess fallnar heldur en upplýsingar úr vettvangsheimsóknum þegar liðið er á annan eða þriðja ársfjórðung frá framkvæmd athugunar. Vettvangsheimsóknir skipta þó ekki einvörðungu máli við mat á hættu á gjaldþroti eða öðrum áföllum í rekstri, heldur einnig við að viðhalda gæðum fjárhagslegra skýrslna sem skilað er til Fjármálaeftirlitsins og kanna hversu vel fjármálafyrirtæki fylgja lögum og reglum í starfsemi sinni, svo dæmi séu nefnd. Vettvangsheimsóknir af hálfu eftirlitsaðila veita líka eftirlitsskyldum aðilum ákveðið aðhald, sérstaklega ef þær eru fyrirvaralausar og vitneskja er til staðar í fjármálafyrirtækjum um að þær geti átt sér stað hvenær sem er.

Nauðsynlegt er að starfsfólk sem sinnir vettvangsathugunum hafi umtalsverða þekkingu og starfsreynslu. Þá eru vettvangsathuganir tímafrekar og leggja verður önnur verkefni til hliðar á meðan þeim er sinnt. Af frásögnum starfsmanna Fjármálaeftirlitsins að dæma hefur takmarkaður mannafli háð stofnuninni við framkvæmd vettvangsathugana.

Sumarið 2007 var hafin útlánaathugun í sex stærstu fjármálafyrirtækjum landsins, sem öll heyrðu undir eftirlit lánasviðs. Efni könnunarinnar var vel afmarkað og til stóð að ljúka úttektunum á skömmum tíma. Í ljós kom að þær upplýsingar sem stofnunin óskaði eftir lágu ekki fyrir hjá fjármálafyrirtækjunum og m.a. af þeirri ástæðu tók ferlið umtalsvert lengri tíma en gert hafði verið ráð fyrir. Fyrstu skýrslu var skilað í október 2007 en þeirri síðustu í mars 2008. Til að framkvæma svo viðamikla könnun þurfti að kalla til nánast alla reynda starfsmenn stofnunarinnar. Meðal annarra tóku sviðsstjórar annarra sviða þátt og leiddu vettvangsheimsóknir í tvo banka. Verkefnið hafði því umtalsverð áhrif á önnur verkefni stofnunarinnar meðan það stóð yfir, ekki eingöngu á lánasviði. Eðlilegt er að stór tilfallandi verkefni geti haft slík áhrif á starfsemi stofnunar endrum og sinnum. Vettvangsathuganir eiga þó að vera fastur liður í starfsemi Fjármálaeftirlitsins og sú staðreynd að ekki var hægt að sinna þeim svo vel væri án þess að kalla til starfsfólk úr allri stofnuninni sýnir glögglega að starfsmenn voru of fáir og að skortur var á reyndu starfsfólki.

16.5.4 Málsmeðferð

Um málsmeðferð og undirbúning einstakra mála hjá Fjármálaeftirlitinu gilda líkt og hjá öðrum stofnunum ríkisins hinar almennu málsmeðferðarreglur sem fram koma í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og upplýsingalögum nr. 50/1996 og óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins. Að auki ber stofnuninni að fylgja vönduðum stjórnsýsluháttum. Þessum reglum til fyllingar hefur stofnunin tekið saman sérstakar málsmeðferðarreglur Fjármálaeftirlitsins sem er að finna í gæðahandbók en þar koma m.a. fram sérstakar leiðbeiningar um málsmeðferð, verkefnavinnslu og samskipti.

Samkvæmt upplýsingum frá starfsmanni Fjármálaeftirlitsins hefur gæðahandbókin lítið verið notuð við einstök verkefni innan stofnunarinnar. Hún hefur að takmörkuðu leyti verið uppfærð síðustu ár og verkferlar í tengslum við vettvangsathuganir henta að ákveðnu marki við vettvangsathuganir hjá sparisjóðum og minni fjármálafyrirtækjum, en ekki við vettvangsathuganir hjá viðskiptabönkum. Unnin var sérstök handbók varðandi útlánaathugun sem framkvæmd var hjá sex stærstu fjármálafyrirtækjunum á árinu 2007, þar sem gæðahandbókin var ekki talin henta við það verkefni.

Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu hefur málsmeðferð vegna einstakra vettvangsheimsókna verið með þeim hætti að í kjölfar þeirra hafa verið útbúin drög að skýrslu um niðurstöður heimsóknar. Skýrslan er kynnt fyrir viðkomandi fjármálafyrirtæki og frestur veittur til athugasemda. Í kjölfarið er farið yfir athugasemdir viðkomandi aðila, breytingar gerðar ef rök þykja standa til þess og endanleg skýrsla síðan útbúin og send fjármálafyrirtækinu. Á árinu 2007 var það verklag tekið upp að aftast í hverri skýrslu er bætt lista yfir athugasemdir og ábendingar ásamt þeim tímamörkum sem sett eru varðandi úrbætur. Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu er metið í hverju tilviki fyrir sig hvernig eftirfylgni skuli háttað. Framkvæmdin mun hafa verið sú, sl. tvö til þrjú ár, að óskað hefur verið eftir því að ytri endurskoðandi viðkomandi fjármálafyrirtækis skili skýrslu til eftirlitsins um þær úrbætur sem gerðar hafa verið í kjölfar athugasemda eða krafna um úrbætur. Mun það síðan hafa verið matsatriði hvort farið væri í sérstaka eftirfylgniheimsókn til að ganga úr skugga um úrbætur, en ekki eru til verkferlar hjá Fjármálaeftirlitinu um það.

Samkvæmt gæðahandbók Fjármálaeftirlitsins og ofangreindum upplýsingum frá starfsmönnum stofnunarinnar er ekki gert ráð fyrir sérstöku verklagi eða verkferlum varðandi eftirfylgni einstakra mála. Á hinn bóginn benda upplýsingar sem rannsóknarnefndin hefur aflað um eftirfylgni einstakra mála á lánasviði til þess að nú sé gert ráð fyrir því í verkáætlun fyrir sviðið að stofnuð skuli sérstök eftirfylgnimál í kjölfar allra vettvangsathugana sem framkvæmdar eru. Áður mun ábyrgðarmanni viðkomandi máls hafa borið að sjá um eftirfylgni þess og mál þá verið skráð opin í málaskrá stofnunarinnar þar til viðbrögð við athugasemdum höfðu borist. Um takmarkaðan fjölda mála mun hafa verið að ræða sem ekki var talinn kalla á sérstakt kerfi til utanumhalds.

Páll Gunnar Pálsson, fyrrverandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins (1999–2005), greindi frá því við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að ekkert innra eftirlit hefði verið til staðar hjá stofnuninni varðandi eftirfylgni og það hefði verið rætt innan stofnunarinnar. Fjármálaeftirlitið hefði árlega og óformlega í tengslum við gerð ársskýrslu leitast við að horfa aftur í tímann með það að markmiði að kanna hvernig starfseminni hefði verið háttað undanfarið ár og unnið hefði verið að því að móta stefnu hjá stofnuninni varðandi áherslur í eftirliti. Í þessu sambandi lýsti Páll því að stofnunina hefði hugsanlega skort aðhald á æðra stjórnsýslustigi. Að hans mati hefði það verið vandamál að of fáir eftirlitsskyldir aðilar hefðu kært ákvarðanir stofnunarinnar til kærunefndar sem starfaði á grundvelli laga nr. 87/1998. Það hafi leitt til þess að stofnunina hefði skort aðhald, en slíkt aðhald hefði að hans áliti verið til þess fallið að hafa góð sálræn áhrif á starfsfólk eftirlitsstofnunar.

Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins frá 2005–2009, greindi frá því í skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að nýtt verklag varðandi eftirfylgni hefði verið tekið upp árið 2007 og nýjar áherslur mótaðar í tengslum við vettvangsheimsóknir. Árið 2007 hefðu forsendur verið breyttar frá því sem áður hafði verið, starfsfólki hefði fjölgað og ný upplýsingatækni hefði að ákveðnu marki gert eftirfylgni auðveldari en áður hefði verið. Lögð hefði verið aukin áhersla á vettvangsheimsóknir og þróun málsmeðferðar þar sem stefnt hefði verið að því að útbúa lista yfir kröfur sem gera ætti eftir vettvangsathuganir. Horfið hefði verið frá því að fara í heildarúttektir á starfsemi einstakra fjármálafyrirtækja en þess í stað hefðu verið framkvæmdar þemaskoðanir sem auðvelduðu stofnuninni að gera tilteknar og afmarkaðar kröfur. Þá hefði verið stefnt að því að ytri endurskoðandi yrði fenginn til að staðfesta að úrbætur hefðu verið gerðar og stefna Fjármálaeftirlitsins hefði verið sú að við næstu vettvangsathugun í sama fjármálafyrirtæki yrði fyrri athugun fylgt eftir og gengið úr skugga um að farið hefði verið að kröfum stofnunarinnar. Tekinn hefði verið upp sá háttur að stofna sérstök eftirfylgnimál í málaskrá til að tryggja að eftirfylgni yrði sinnt. Aðspurður greindi Jónas Fr. Jónsson hins vegar frá því að aldrei hefði verið farið í sérstaka eftirfylgniheimsókn á þeim tíma sem hann starfaði sem forstjóri Fjármálaeftirlitsins. Forgangsraða hefði þurft hjá stofnuninni og áhersla hefði verið lögð á að framkvæma vettvangsathuganir, klára þær, gera kröfur ef á þurfti að halda og afla upplýsinga um að farið hefði verið að kröfum Fjármálaeftirlitsins. Stofnunin hefði yfirleitt tekið trúanlegar þær upplýsingar sem bárust frá viðkomandi fjármálafyrirtæki um úrbætur sem gerðar hefðu verið í kjölfar athugunar og síðar hefði verið farið að óska eftir staðfestingu ytri endurskoðanda, líkt og að ofan greinir.

16.5.5 Málshraði

Í lögum eru Fjármálaeftirlitinu settir ýmsir tímafrestir varðandi afgreiðslu mála, einkum vegna leyfisveitinga. Nefna má sem dæmi um þetta 7. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 um synjun starfsleyfis, en Fjármálaeftirlitinu ber að tilkynna um slíkt innan þriggja mánaða frá því að fullbúin umsókn berst eftirlitinu, en þó alltaf innan 12 mánaða frá móttöku umsóknar. Fjármálaeftirlitið hefur líkt og áður segir sett sér málshraðareglur en eðli málsins samkvæmt ber stofnuninni jafnframt að fylgja málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga.

Vegna annmarka á skjalaskráningarkerfi Fjármálaeftirlitsins sem nánar er lýst í kafla 16.8 reyndist illframkvæmanlegt að gera úrtakskönnun á málshraða. Ekki er ljóst af málaskráningarkerfi hvernig eða hvenær málum er lokið. Til þess að komast að því þarf að skoða öll undirliggjandi skjöl og er það gert í úrtakskönnun um eftirfylgni hér á eftir. Í þeim málum og öðrum sem tekin voru til athugunar af rannsóknarnefnd Alþingis má finna mörg dæmi þess að dregist hafi úr hömlu að afgreiða mál.

16.5.6 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Ekki liggja fyrir áreiðanlegar upplýsingar um fjölda vettvangsathugana sem lokið var á tímabilinu frá 2002 til og með 2008. Því er ekki hægt að leggja mat á hvort fjöldi vettvangsheimsókna í stóru viðskiptabankana var fullnægjandi. Vettvangsheimsóknum í minni fjármálafyrirtæki sem heyra undir lánasvið virðist ekki hafa verið sinnt með reglubundnum hætti. Í því sambandi vekur athygli að ekki var unnið eftir skráðum verkferlum við ákvörðun um tíðni vettvangsheimsókna. Miðað við núverandi fyrirkomulag verkskipulagningar er hætt við því að ef eitt fjármálafyrirtæki útheimtir mikla vinnu og athygli eftirlitsaðila þá kunni það að leiða til þess að eftirlit með öðrum fyrirtækjum verði lagt til hliðar. Það er mat rannsóknarnefndar Alþingis að kveða ætti með skýrari hætti á um skyldur Fjármálaeftirlitsins til eftirlits í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og/eða í lögum um fjármálafyrirtæki, m.a. þannig að 124. gr. tilskipunar 2006/48/EB verði innleidd samkvæmt efni sínu.

Vandaðar vettvangsathuganir ættu að vera hluti af reglubundinni starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis er það skýrt dæmi um að Fjármálaeftirlitið var undirmönnuð stofnun að ekki skyldi vera hægt að sinna slíkum athugunum nema sem átaksverkefnum og þá þannig að kallaðir væru til starfsmenn af flestum sviðum stofnunarinnar. Framkvæmd þessara athugana hafði þannig neikvæð áhrif á aðra starfsemi Fjármálaeftirlitsins.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis þarf að uppfæra efni gæðahandbókar og þar þarf að vera umfjöllun um hvernig fylgja skuli eftir niðurstöðum Fjármálaeftirlitsins þegar kröfur eru gerðar um úrbætur.

Mikilvægt er að Fjármálaeftirlitið ljúki þeim málum sem stofnað er til innan hóflegra tímamarka, enda dregur það úr áhrifamætti niðurstöðunnar ef hún varðar atburði eða stöðu sem var uppi fyrir meira en sex mánuðum. Í þeim mikla vexti sem einkenndi íslensku bankana á tímabilinu sem er til skoðunar var dráttur á niðurstöðu enn bagalegri en ella þar sem oft var um gjörbreytt fyrirtæki að ræða þegar Fjármálaeftirlitið setti fram niðurstöður sínar um málefni, eins og t.d. hvernig tengja bæri saman stórar áhættuskuldbindingar eða athugasemdir um tiltekna þætti í eiginfjárútreikningum.

16.5.7 Rannsókn á úrtaki vettvangsathugana

16.5.7.1 Framkvæmd rannsóknarinnar

Rannsóknarnefnd Alþingis rannsakaði niðurstöðuskýrslur Fjármálaeftirlitsins um sex vettvangsathuganir lánasviðs frá árunum 2007 og 2008. Gæði vettvangsathugananna voru metin út frá eftirfarandi þáttum:

- Hversu langur tími leið frá stofnun máls þar til skýrslum var skilað?

- Voru málsmeðferð og efnistök sambærileg í sambærilegum málum?

- Var úrræðum Fjármálaeftirlitsins beitt þegar við átti?

Vegna þeirrar þróunar sem orðið hefur á vettvangsathugunum Fjármálaeftirlitsins á undanförnum árum voru aðeins skoðuð nýleg mál. Í ljósi þess tímaramma sem rannsókninni var settur var ákveðið að fara ekki í gegnum þau frumskjöl frá fjármálafyrirtækjunum sem lágu til grundvallar mati Fjármálaeftirlitsins. Mat rannsóknarnefndar Alþingis byggist því á þeirri lýsingu á frumgögnum sem kemur fram í skýrslunum, athugun á lokaskýrslum og samtölum við þá starfsmenn Fjármálaeftirlitsins sem unnu að vettvangsathugunum.

Þau mál sem hér eru tekin til nánari athugunar útskýra ekki fall íslensku bankanna haustið 2008. Ástæða þess að dæmin eru rakin og greind er sú að þau sýna á hinn bóginn það verklag og vinnubrögð sem Fjármálaeftirlitið viðhafði en þau eru hluti af þeirri heildarmynd sem skapaði starfsskilyrði fjármálafyrirtækjanna og það aðhald eða eftir atvikum aðhaldsleysi sem þau bjuggu við.

16.5.7.2 Inngangur

Eftir því sem leið á tímabilið sem hér er til rannsóknar tóku vettvangsathuganir Fjármálaeftirlitsins á sig meiri formfestu. Samræmi jókst í málsmeðferð og framkvæmd. Málshraði virðist vel viðunandi í flestum málum og stofnunin gekk vel eftir því að gögnum væri skilað á tilsettum tíma. Ályktanir eftirlitsins virðast í samræmi við lýsingar á undirliggjandi gögnum og viðeigandi lagagreinar. Þó virðist sem ályktanir séu mildaðar í niðurstöðuköflum flestra skýrslna og í skýrslum frá fyrri hluta árs 2007 vantar niðurstöðukafla. Þá eru samandregnar niðurstöður útlánaathugunar sem lögð var fram á fundi stjórnar Fjármálaeftirlitsins vorið 2008 ekki eins afgerandi og búast hefði mátt við með hliðsjón af þeim athugasemdum sem gerðar voru við hvern banka.

Í skýrslunum er víða bent á brot á lögum og reglum sem sum hver eru alvarleg. Þrátt fyrir þetta er ekki að sjá að Fjármálaeftirlitið hafi beitt þeim lagalegu úrræðum sem stofnuninni eru fengin, t.d. dagsektum til að knýja fram breytingar, stjórnvaldssektum vegna minni háttar brota og tilkynningu alvarlegra brota til lögreglu. Fjármálaeftirlitinu ber, samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, skylda til þess að senda mál til lögreglu ef eftirlitsskyldur aðili, einstaklingar eða lögaðilar hafa að mati þess með refsiverðum hætti gerst brotlegir við lög eða reglur sem stofnuninni er falið að framfylgja og brot eru meiri háttar. Í 2. mgr. 112. gr. d laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki er einnig kveðið á um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að vísa meiri háttar brotum til lögreglu. Þar kemur fram að brot teljist meiri háttar "ef það lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins". Að mati rannsóknarnefndar Alþingis má sjá þess dæmi að Fjármálaeftirlitið hafi látið hjá líða að setja mál í formlegan farveg þó stofnunin hafi talið að lög hefðu verið brotin og í framhaldi af því ekki sinnt lagaskyldu sinni að vísa málum til lögreglu þar sem grunur lék á að alvarleg brot hefðu verið framin. Nánar verður að þessu vikið í kafla 16.5.9.

Árið 2007 var samkvæmt málaskrá Fjármálaeftirlitsins metár í stofnun mála um vettvangsathuganir. Alls voru 25 mál stofnuð sem flokkuð voru sem vettvangsathuganir, en slík mál höfðu verið 18 á árinu 2006 og 20 árið 2005. Rannsóknarnefnd Alþingis tók til skoðunar tvö mál sem lokið var með skýrslu á fyrri hluta ársins 2007. Annað þeirra hófst með stofnun máls í febrúar árið 2007 en hitt var stofnað í apríl 2005.

16.5.7.3 Athugun Fjármálaeftirlitsins á áhættumati Landsbanka Íslands hf. (mál 2005040012)

Samantekt

Athugun Fjármálaeftirlitsins beindist að því að skoða mat Landsbankans á eigin áhættu. Til grundvallar var lagt áhættumat bankans og í kjölfarið fór fram vettvangsathugun. Athuguninni var lokið án þess að gerðar væru athugasemdir við mat á lausafjáráhættu, markaðsáhættu og rekstraráhættu. Þó kom stofnunin á framfæri nokkrum ábendingum vegna lausafjáráhættu, m.a. að gengisbundin útlán til aðila sem ekki voru með tekjur í erlendum gjaldmiðlum hefðu numið u.þ.b. 69% af eigin fé bankans m.v. 30. júní 2006. Vegna útlánaáhættu gerði Fjármálaeftirlitið hins vegar athugasemdir við áhættustýringu Landsbankans. Helstu athugsemdirnar voru eftirfarandi:

1. Skilgreiningu Landsbankans og meðferð á fjárhagslega tengdum aðilum skv. reglum um stórar áhættuskuldbindingar hefði verið ábótavant.

2. Í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar hefði vantað áhættur sem þó voru yfir 10% af eigin fé, en við það miðast skilgreining á stórum áhættuskuldbindingum.

3. Misræmi hefði verið í tölulegum upplýsingum frá samstæðu Landsbankans annars vegar og dótturfélagi bankans hins vegar.

4. Frádrætti frá stórum áhættum hefði verið beitt án þess að skilyrðum til þess hefði verið fullnægt í einhverjum tilvikum.

5. Skortur hefði verið á nafngreinanlegum upplýsingum í skýrslum Landsbankans um stórar áhættuskuldbindingar.

Framkvæmd vettvangsathugunar

Mál þetta tók langan tíma í afgreiðslu. Í niðurstöðubréfi Fjármálaeftirlitsins til Landsbankans, dags. 22. mars 2007, var ferill málsins rakinn. Það hófst með bréfi 11. apríl 2005 þar sem stjórnendum bankans var tilkynnt um athugun á áhættumati bankans. Lagt var fyrir bankann að skila sjálfsmati á helstu áhættum og var því skilað 9. maí. Í september og október 2005 fór fram vettvangsathugun í bankanum sem hófst á fundi með stjórnendum bankans og síðan voru haldnir fundir um markaðsáhættu, útlánaáhættu, lausafjáráhættu og rekstraráhættu Landsbankans. Þá voru haldnir fundir með Basel II hópi bankans, innri endurskoðun og lokafundir með bankastjórum þar sem helstu niðurstöður voru dregnar saman. Þá var framkvæmd athugun hjá dótturfélagi bankans í Lúxemborg, en það var talið nauðsynlegt í ljósi fyrri athugasemda eftirlitsins um yfirsýn og upplýsingagjöf um stórar áhættuskuldbindingar. Í febrúar 2006 voru drög að niðurstöðum athugunarinnar send Landsbankanum og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Svör bárust Fjármálaeftirlitinu í maí 2006. Bankinn gerði athugasemdir við þær niðurstöður Fjármálaeftirlitsins sem sneru að útlánaáhættu, nánar tiltekið varðandi tengingar aðila í stórar áhættuskuldbindingar. Lokaniðurstöðu Fjármálaeftirlitsins var síðan skilað eins og áður segir í mars 2007. Til skýringar var þess getið í niðurstöðubréfi að tafir hefðu stafað m.a. af mikilli starfsmannaveltu og öðrum verkefnum, svo sem "viðbrögð[um] við umræðu á markaði vegna endurfjármögnunar íslensku bankanna".

Mat Fjármálaeftirlitsins

Helsti ágreiningur Fjármálaeftirlitsins og Landsbankans stóð um það hvort skilgreina bæri Actavis Group hf. sem aðila fjárhagslega tengdan Björgólfi Thor Björgólfssyni, í skilningi reglna um stórar áhættuskuldbindingar, sbr. 30. gr. laga nr. 161/2002. Nánari útlistun á reglum um stórar áhættuskuldbindingar, tengda aðila og á þessu tiltekna máli er að finna í kafla 8.0. Í meginatriðum var niðurstaða Fjármálaeftirlitsins byggð á því að beinn og óbeinn eignarhlutur Björgólfs Thors Björgólfssonar í Actavis væri 38,84% og að auki teldist ólíklegt að Landsbankinn og Burðarás sem áttu 8,5% til viðbótar í Actavis myndu fara gegn Björgólfi Thor á hluthafafundi. Líta yrði til raunverulegra yfirráða frekar en að miða við ákveðna prósentu af eignarhlutum. Niðurstaða Fjármálaeftirlitsins var sú að heildarskuldbindingar Björgólfs Thors Björgólfssonar og félaga sem honum tengdust við Landsbankann hefðu 30. júní 2005 numið 56,2 milljörðum króna eða 54,5% af eigin fé Landsbankans. Að teknu tilliti til frádráttarliða sem Landsbankinn tefldi fram en Fjármálaeftirlitið lýsti efasemdum um nam áhættuskuldbinding engu að síður að minnsta kosti 51,3 milljörðum króna eða 49,7% af CAD eigin fé Landsbankans og var því langt yfir lögmæltu hámarki sem er 25%.

Eins og áður segir skilaði Fjármálaeftirlitið niðurstöðum sínum endanlega í mars 2007 og fór fram á að þær yrðu kynntar fyrir stjórn Landsbankans og gerðar yrðu viðeigandi ráðstafanir til þess að koma til móts við athugasemdir stofnunarinnar. Óskað var eftir því að bankinn gerði Fjármálaeftirlitinu grein fyrir stöðu mála eigi síðar en 20. apríl 2007. Hinn 29. mars 2007 var haldinn fundur forsvarsmanna Fjármálaeftirlitsins og stjórnenda Landsbankans. Þar samþykkti Fjármálaeftirlitið að í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar sem skila átti og miðaðist við 31. mars 2007 þyrfti bankinn ekki að tengja Björgólf Thor og Actavis saman. Af minnisblaði Fjármálaeftirlitsins um fundinn má ráða að um frest hafi verið að ræða en ekki afstöðubreytingu, tengja bæri þessa aðila saman frá og með skilum næstu skýrslu sem miðaðist við 30. júní 2007. Hinn 30. apríl 2007 barst svar Landsbankans um að niðurstöður Fjármálaeftirlitsins hefðu verið kynntar stjórn bankans. Jafnframt færði bankinn enn fram rök fyrir því að halda bæri áhættuskuldbindingum Björgólfs Thors Björgólfssonar og Actavis Group hf. aðskildum í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar. Í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar sem Landsbankinn skilaði Fjármálaeftirlitinu og miðaðist við 30. júní 2007 var Björgólfur Thor enn ekki tengdur við Actavis. Í þeirri skýrslu nemur áhættuskuldbinding Actavis 21,8% af lögbundnu eigin fé en skuldbinding Björgólfs Thors nemur 11,8%.

Af gögnum máls 2005040012 verður ekki séð að frekari framvinda hafi orðið í málinu fyrr en það var fellt niður um haustið eftir að Björgólfur Thor yfirtók Actavis að fullu og félagið var afskráð.

Í fundargerð stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá 17. apríl 2007 er bókað eftirfarandi:

"6.5. Stórar áhættuskuldbindingar hjá Landsbanka Íslands hf.

JFJ skýrði frá að nýlega lauk athugun FME á stórum áhættuskuldbindingum hjá Landsbanka Íslands hf. Bankinn hefur fallist á rök FME fyrir tengingum milli aðila að undanskilinni tengingu milli BTB og Actavis."

Af fundargerð verður ekki séð að málið hafi verið lagt sérstaklega fyrir til afgreiðslu á þeim grundvelli að ákveða þyrfti hvort kæra bæri það til lögreglu í ljósi þess hversu stóra áhættuskuldbindingu málið varðaði gagnvart Björgólfi Thor Björgólfssyni. Í skýrslu Lárusar Finnbogasonar, þáverandi stjórnarformanns Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að hann minntist þess ekki að þetta mál hefði verið tekið til afgreiðslu í stjórn stofnunarinnar. Virðist málið því ekki hafa komið til kasta stjórnar umfram þá kynningu sem lýst er í fundargerð hennar og greint er frá hér að framan.

Í bréfi Jónasar Fr. Jónssonar til rannsóknarnefndar Alþingis 24. febrúar 2010 kemur fram að Jónas hafi þannig kynnt málið fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins sem hefði ekki talið ástæðu til sérstakra aðgerða á því stigi málsins. Slíkt hefði komið fram ef stjórnin hefði talið að á ferðinni væri meiri háttar brot af hálfu Landsbanka Íslands hf. sem réttlætti kæru til lögreglu.

Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Framangreint mál tók afar langan tíma í vinnslu, eða rétt tæplega tvö ár. Málinu var ekki endanlega lokað fyrr en með yfirtöku á Actavis haustið 2007, tveimur og hálfu ári eftir stofnun málsins. Skýringar Fjármálaeftirlitsins á því hversu lengi dróst að skila niðurstöðu í málinu er að finna í niðurstöðubréfi stofnunarinnar, dags. 22. mars 2007. Þar segir að tafir hafi stafað m.a. af mikilli starfsmannaveltu og öðrum verkefnum, svo sem viðbrögðum við umræðu á markaði vegna endurfjármögnunar íslensku bankanna. Eins og fram kemur í kafla 16.7.2. var umtalsverð starfsmannavelta í Fjármálaeftirlitinu á árunum 2005 og 2006 en á því seinna tók hin svokallaða "minikrísa" íslenskra fjármálafyrirtækja mikinn tíma stofnunarinnar, sbr. það sem segir í ársskýrslu hennar fyrir það ár, m.a. um fjölda funda með erlendum fjölmiðlum og matsfyrirtækjum. Hvað sem því líður er það álit rannsóknarnefndar Alþingis að afgreiðsla framangreinds máls hafi ekki samrýmst þeim reglum um málshraða sem um starfsemi Fjármálaeftirlitsins gilda. Nánar er farið yfir efnisatriði þessa máls í kafla 8.6. Að því er varðar kröfu Fjármálaeftirlitsins um að Landsbankinn gerði breytingar á tengingum aðila í skýrslum um stórar áhættuskuldbindingar frá og með miðju ári 2007 hefði að mati rannsóknarnefndar í því sambandi átt að vísa til 3. mgr. 30. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki um heimild til að veita fjármálafyrirtæki frest til að koma skuldbindingum sínum í lögmætt horf og setja málið með þeim hætti í formlegan farveg þar sem síðan hefði verið hægt að fylgja því eftir með viðurlögum og þvingunarúrræðum.

Þegar málinu var lokað haustið 2007 hafði stór áhættuskuldbinding annars aðaleiganda Landsbankans að mati Fjármálaeftirlitsins verið langt umfram lögbundið hámark í rúm tvö ár. Þrátt fyrir ákvæði laga nr. 161/2002 reyndust afleiðingar þessa lögbrots engar fyrir Landsbankann og viðkomandi eiganda.

Í þessu samhengi er athyglisvert að skoða ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 3. febrúar 2003 þar sem Samson eignarhaldsfélag var metið hæft til að fara með virkan eignarhlut í Landsbanka Íslands. Í mati á hæfi umsækjenda er að finna sérstakan kafla um hættu á hagsmunaárekstrum á fjármálamarkaði. Þar segir að rík áhersla hafi verið lögð á það af hálfu Fjármálaeftirlitsins í samskiptum við forsvarsmenn Samsonar að tryggt verði að eignarhlutur þeirra í bankanum skapi þeim ekki stöðu eða ávinning annan en þann sem felist í ávinningi almennra hluthafa af heilbrigðum og arðsömum rekstri bankans. Síðan segir: "Þannig muni félagið, eigendur þess, tengdir aðilar eða kjörnir fulltrúar í bankaráði ekki njóta aðstöðu í bankanum, s.s. viðskiptakjara, íhlutunar í viðskiptalegar ákvarðanir er varða þá sjálfa, tengd félög eða samkeppnisaðila eða upplýsinga um viðskipti núverandi eða tilvonandi samkeppnisfyrirtækja." Af þessu tilefni fór Fjármálaeftirlitið síðan yfir starfsreglur bankaráðs Landsbankans og starfsreglur starfsmanna bankans og lagði til tilteknar breytingar sem "myndu miða að auknum skýrleika ásamt því að styrkja umgjörð um viðskipti bankaráðsmanna og félaga þeim tengdum við bankann og takmarka aðgang bankaráðsmanna að upplýsingum um viðskiptamenn". Sérstaklega var tekið fram að breytingarnar skyldu kveða á um að upplýsingagjöf til bankaráðs um fyrirgreiðslu til venslaðra aðila yrðu víðtækari og tækju ótvírætt til einstaklinga og fyrirtækja í nánum tengslum við bankaráðsmenn. Þessar upplýsingar væru ennfremur liður í reglulegri upplýsingagjöf lánastofnana til Fjármálaeftirlitsins. Tekið var fram í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um hæfi að Samson eignarhaldsfélag hefði lýst sig reiðubúið til að vinna að innri reglum á þessum grunni og að bankastjóri Landsbankans hefði staðfest að tillögurnar féllu vel að hugmyndum bankans og að hann myndi beita sér fyrir breytingunum.

Telja verður að um meiri háttar brot hafi verið að ræða á 30. gr. laga um fjármálafyrirtæki þegar stór áhættuskuldbinding Björgólfs Thors Björgólfssonar nam um 50% af eigin fé Landsbankans. Um háar fjárhæðir var að ræða og farið var langt umfram lögboðið 25% hámark stórra áhættuskuldbindinga af eigin fé. Þá er brot bankans sérstaklega ámælisvert í ljósi þess að lántakinn var annar af aðaleigendum hans. Hann hafði ásamt bankastjóra Landsbankans undirgengist að styrkja starfsreglur stjórnar og starfsmanna bankans til að tryggt yrði að eignarhlutur Samsonar eignarhaldsfélags í bankanum skapaði eigendum félagsins ekki stöðu eða ávinning annan en þann sem felst í ávinningi almennra hluthafa af heilbrigðum og arðsömum rekstri bankans.

Þau úrræði sem komu til álita eftir að Fjármálaeftirlitið komst að þeirri niðurstöðu að brotið hefði verið gegn ákvæðum laga um takmarkanir á stórum áhættum voru m.a. að veita Landsbankanum frest til úrbóta með formlegum hætti og beita dagsektum um leið og sá frestur væri liðinn. Kæra hefði mátt bankann til lögreglu, enda varðar brot gegn 30. gr. laga um fjármálafyrirtæki sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Þá gat komið til álita að huga að því hvort skilyrði væri uppfyllt fyrir beitingu ákvæða 49. gr. laga um fjármálafyrirtæki þar sem kveðið er á um úrræði ef eigandi er ekki hæfur til að fara með virkan eignarhlut.

16.5.7.4 Eftirlitsheimsókn Fjármálaeftirlitsins í NordVest Verðbréf hf.

(mál 2007020016)

Samantekt

Vettvangsheimsókn Fjármálaeftirlitsins til NordVest Verðbréfa á árinu 2007 beindist að því að athuga starfsemi og starfshætti fyrirtækisins. Efnislegar athugasemdir Fjármálaeftirlitsins eftir vettvangsathugunina voru fjölmargar eða samtals á sjötta tug. Margar þeirra voru taldar alvarlegar. Krafist var úrbóta í flestum tilvikum þegar í stað, en aldrei var veittur lengri frestur til úrbóta en tvær vikur. Öðrum úrræðum var ekki beitt.

Fjármálaeftirlitið hóf athugun á starfsemi og starfsháttum NordVest Verðbréfa hf. með bréfi, dags. 14. febrúar 2007, þar sem tilkynnt var um fyrirhugaða vettvangsheimsókn. Í bréfinu var jafnframt óskað eftir upplýsingum og gögnum sem senda skyldi Fjármálaeftirlitinu fyrir 26. sama mánaðar. Gögnin bárust ekki á tilskildum tíma og strax 27. febrúar var félaginu tilkynnt að Fjármálaeftirlitið hefði hafið undirbúning að ákvörðun dagsekta vegna þessa. Gögn bárust 2. mars 2007. Athugun Fjármálaeftirlitsins beindist m.a. að innra eftirliti, aðskilnaði starfssviða, regluvörslu og fjárhagslegri stöðu félagsins. Drög að skýrslu Fjármálaeftirlitsins voru send NordVest í apríl 2007 og gerði félagið engar athugasemdir við niðurstöður Fjármálaeftirlitsins. Endanlegri skýrslu var skilað 3. maí 2007.

Mat Fjármálaeftirlitsins

Engar heildarniðurstöður er að finna í skýrslu Fjármálaeftirlitsins. Hér verður tæpt á nokkrum helstu niðurstöðum, en eins og fyrr segir gerði stofnunin á sjötta tug athugasemda við starfsemi NordVest.

Meðal þess sem athugasemdir voru gerðar við var að hvorki hefði verið starfrækt endurskoðunardeild innan félagsins, né hefði félagið sótt um undanþágu frá skyldu til að starfrækja slíka deild. Endurskoðandi félagsins væri jafnframt skráður innri endurskoðandi, en sami maðurinn getur ekki gegnt báðum hlutverkum. Regluvörður hefði ekki verið skipaður. Ráðnir hefðu verið starfsmenn til að sinna verkefnum sem þeir uppfylltu ekki skilyrði laga til að sinna. Félagið hefði á þessum tíma haft starfsleyfi til að sinna m.a. fyrirtækjaráðgjöf, miðlun verðbréfa, eigin viðskiptum og umsjón með útboði verðbréfa. Sömu starfsmenn hefðu sinnt öllum þessum verkefnum. Engin tilraun hefði verið gerð til að halda uppi virkum Kínamúrum með aðskilnaði starfa, aðskilnaði í húsnæði eða fjárhagslegum aðskilnaði.

Í skýrslu Fjármálaeftirlitsins segir einnig að samkvæmt skipuriti félagsins starfi þar forstöðumaður eignastýringar, en félagið hafi þó ekki heimild til að sinna eignastýringu þar sem heimild til þess hafi verið afturkölluð eftir síðustu vettvangsathugun Fjármálaeftirlitsins árið 2003.

Fram kom að reglulegum skýrsluskilum félagsins væri ábótavant. Bæði hefði skýrslum verið skilað eftir lokaskiladag og þær hefðu verið efnislega rangar.

Þá sagði að ekki hefðu verið til reglur um verðbréfaviðskipti starfsmanna og stjórnarmanna, ekki hefði verið haldin skrá um verðbréfaviðskipti starfsmanna, starfsmenn hefðu framkvæmt eigin viðskipti sjálfir og reglum úr leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins um lágmarkseignarhaldstíma verðbréfa hefði ekki verið fylgt. Ekki hefðu verið til reglur um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og ekki hefði verið tilnefndur ábyrgðarmaður með aðgerðum gegn peningaþvætti eins og bæri að gera.

Einnig kom fram að ytri endurskoðandi hefði gert athugasemdir við bókhald og rekstur félagsins vegna áranna 2004 til 2006. Að hluta til hefðu sömu athugasemdir verið endurteknar árlega, t.d. varnaðarorð um takmarkaðan tilgang þess að auka við eigið fé í viðvarandi taprekstri og athugasemdir við að reikningar væru ekki áritaðir af framkvæmdastjóra. Loks væri dregið í efa að risna væri vegna móttöku viðskiptavina.

Fjármálaeftirlitið gerði fjölmargar athugasemdir við störf framkvæmdastjóra, en hann bar samkvæmt starfslýsingu ábyrgð á að í starfsemi félagsins væri fylgt lögum og reglum. Þá gerði Fjármálaeftirlitið fjölmargar athugasemdir við skipan og störf stjórnar. Lutu þær m.a. að því að stjórn hefði vanrækt tilkynningarskyldu sína skv. lögum um fjármálafyrirtæki þegar eigið fé félagsins fór niður fyrir lögboðið lágmark á árinu 2006, þrátt fyrir að framkvæmdastjóri og ytri endurskoðandi hefðu bent stjórninni á þessa skyldu. Tap hafði verið á rekstri félagsins frá árinu 2001.

Í lok skýrslunnar er að finna lista yfir allar athugasemdir sem gerðar voru og kröfur um úrbætur auk tímafresta sem félaginu voru veittir til að bæta úr. Eins og fyrr segir er þó ekki að finna neina samandregna heildarniðurstöðu í skýrslunni hvorki í upphafi hennar né lokakafla.

Fjármálaeftirlitið hefur frá árinu 2005 haft heimild til að birta niðurstöður athugana sem byggjast á lögum um verðbréfaviðskipti og birti stofnunin á þeim grundvelli samantekt um þá þætti í niðurstöðu úttektarinnar á NordVest Verðbréfum hf., sem lutu að lögum um verðbréfaviðskipti. Þar sem niðurstöður úttektarinnar í heild lutu einnig að miklu leyti að lögum um fjármálafyrirtæki er ljóst að einungis hluti athugasemda stofnunarinnar var birtur opinberlega.

Viðbrögð NordVest Verðbréfa og málalok

Af gögnum málsins má ráða að af hálfu NordVest Verðbréfa hafi þegar verið hafist handa við að bregðast við athugasemdum Fjármálaeftirlitsins. Í lok maí 2007 barst Fjármálaeftirlitinu bréf frá félaginu með upplýsingum um stöðu úrbóta vegna eftirlitsheimsóknar. Í lok júní sama ár barst bréf frá KPMG endurskoðun vegna kröfu Fjármálaeftirlitsins um að ytri endurskoðendur félagsins færu yfir úrbætur. Í ágúst 2007 var farið í eftirlitsheimsókn til að fylgja fyrri vettvangsathugun eftir.

Af fundargerðum stjórnar Fjármálaeftirlitsins má sjá að málefni NordVest bar á góma á sjö af fimmtán fundum stjórnarinnar árið 2007. Á 123. fundi stjórnar 26. júní 2007 kom fram að Fjármálaeftirlitið hefði hafið samskipti við framkvæmdastjóra NordVest vegna álitamála um hæfi hans og hefðu svör borist frá honum, en beðið væri bréfs frá stjórn félagsins vegna málsins. Á fundi stjórnar Fjármálaeftirlitsins í lok ágúst 2007 kom fram að eigið fé NordVest væri komið undir lögmælt lágmark og hefði félaginu af því tilefni verið sent bréf þar sem kröfur um úrbætur voru settar fram. Samkvæmt minnisblaði starfsmanns Fjármálaeftirlitsins um málið mun í því bréfi einnig hafa verið tilkynnt að Fjármálaeftirlitið hefði tekið til skoðunar hvort afturkalla ætti starfsleyfi félagsins í samræmi við 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Mál um hæfi framkvæmdastjóra var þá enn í athugun. Hinn 6. september var boðað til hluthafafundar í NordVest þar sem lögð var fram tillaga um að félagið hætti starfsemi, en áður en til þess kom var tilkynnt um kaup Sparisjóðs Mýrasýslu á 95% hlutafjár NordVest Verðbréfa með fyrirvara um samþykki Fjármálaeftirlitsins. Í kjölfarið var skipt um framkvæmdastjóra félagsins og var mál um hæfi þá fellt niður. Félagið er enn til og skráð á lista yfir eftirlitsskylda aðila á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins. Samkvæmt fréttum netmiðla hét félagið um tíma Reykjavík Capital, en ber nú aftur sitt fyrra nafn. Sparisjóður Mýrasýslu seldi félagið snemma árs 2009.

Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Málshraði í framangreindri vettvangsathugun var vel viðunandi. Málið hófst 14. febrúar 2007 og gagnaöflun stóð til 7. mars sama ár. Þá tók við úrvinnsla og drögum að skýrslu var skilað í apríl 2007 og lokaeintaki skýrslunnar var skilað í maí sama ár. Það hefur ekki spillt fyrir málshraða að af hálfu NordVest Verðbréfa hf. voru ekki gerðar neinar athugasemdir við drögin að skýrslu stofnunarinnar. Þá er ljóst að Fjármálaeftirlitið sýndi ekki óþarfa biðlund þegar félagið sinnti ekki gagnaskilum á tilskildum tíma heldur hóf undirbúning dagsektarákvörðunar strax næsta dag.

Ekki er neitt við málsmeðferð vettvangsathugunar að athuga og tekið er á öllum þeim atriðum sem gera má ráð fyrir í slíkri úttekt. Varðandi efnistök verður þó að gera athugasemd við að Fjármálaeftirlitið skyldi ekki draga niðurstöður sínar saman í eina heildarniðurstöðu.

Verðbréfafyrirtækið NordVest, sem hét áður Fjárvernd, var ekki kerfislega mikilvægt fyrirtæki. Niðurstaðan í máli þess hefur þó þá þýðingu fyrir athugun rannsóknarnefndar Alþingis að hún varpar ljósi á starfshætti og vinnubrögð Fjármálaeftirlitsins og leiðir í ljós skort á eftirfylgni stofnunarinnar við afdráttarlausar ákvarðanir sínar. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis hefði niðurstaða vettvangsathugunarinnar átt að leiða til þess að tekið væri umsvifalaust til athugunar hvort skilyrði væru til afturköllunar starfsleyfis þegar í stað, en aðeins ber að veita frest til úrbóta ef það er mat Fjármálaeftirlitsins að hægt sé að koma úrbótum við.

Athugasemdir Fjármálaeftirlitsins við starfsemi NordVest Verðbréfa sem taldar eru upp hér að ofan lúta m.a. að fjölmörgum brotum á lagaákvæðum sem varða viðurlögum.

Í skýrslu Fjármálaeftirlitsins er bent á brot sem varðað hefðu getað stjórnvaldssektum samkvæmt 2. mgr. 141. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti, sbr. 74. gr. laga nr. 33/2003 um verðbréfaviðskipti, en þar er kveðið á um rétt Fjármálaeftirlitsins til að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gróflega eða ítrekað gegn 5. til 21. og 25. gr. laganna um réttindi og skyldur fjármálafyrirtækja. Í tilvitnuðum greinum er m.a. að finna ákvæði um góða viðskiptavenju, skipulag fjármálafyrirtækja, og skyldu fjármálafyrirtækis til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra.

Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi getur Fjármálaeftirlitið krafist þess að stjórnarmenn eða framkvæmdastjórar eftirlitsskyldra aðila sem ekki uppfylla hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemina gilda láti af störfum, ýmist tímabundið eða til frambúðar. Sé kröfum Fjármálaeftirlitsins ekki sinnt getur eftirlitið vikið viðkomandi einhliða frá störfum. Samkvæmt 2. mgr. 52. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, en ákvæði þeirra laga eiga við um verðbréfafyrirtæki, skulu stjórnarmenn og framkvæmdastjóri uppfylla eftirfarandi kröfur: "[...] búa yfir nægilegri þekkingu og starfsreynslu til að geta gegnt stöðu sinni á tilhlýðilegan hátt. Þeir mega ekki hafa sýnt af sér háttsemi sem gefur tilefni til að ætla að þeir misnoti aðstöðu sína eða skaði fyrirtækið." Af fundargerðum stjórnar Fjármálaeftirlitsins má ráða að undirbúningur hafi verið hafinn að því að taka ákvörðun um að afturkalla hæfismat framkvæmdastjóra, en ekki verður séð að fyrirhugaðar hafi verið sambærilegar aðgerðir gagnvart stjórnarmönnum. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis höfðu bæði stjórn og framkvæmdastjóri NordVest sýnt af sér fullkomið skeytingarleysi og þekkingarskort á lögum og reglum sem um starfsemi verðbréfafyrirtækja gilda og með því skaðað fyrirtækið. Því hefði átt að taka umsvifalaust til úrlausnar hvort skilyrði væru til þess að beita þessum ákvæðum bæði varðandi framkvæmdastjóra og stjórnarmenn.

Fjármálaeftirlitið getur skv. 9. gr. laga nr. 161/2002 afturkallað starfsleyfi verðbréfafyrirtækis í heild eða að hluta. Þeirri heimild hafði verið beitt gagnvart NordVest þegar á árinu 2003 þegar leyfi félagsins til eignastýringar var afturkallað í kjölfar vettvangsathugunar. Þá hafði einnig komið til athugunar að afturkalla starfsleyfið í heild. Samkvæmt 7. tölulið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki getur ein ástæða afturköllunar verið sú að fyrirtækið hafi brotið alvarlega eða ítrekað gegn lögunum, reglum, samþykktum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim. Í 2. mgr. 9. gr. segir að áður en til afturköllunar komi skuli fyrirtækinu veittur hæfilegur frestur til úrbóta sé unnt að koma úrbótum við að mati Fjármálaeftirlitsins. Að mati rannsóknarnefndar má draga í efa að hægt hefði verið að koma við úrbótum í félagi sem hunsaði meira og minna allt regluverk sem rekstri fyrirtækisins var búið. Eins og getið er um hér að ofan var undirbúningur að afturköllun starfsleyfis hafinn í lok ágúst 2007 vegna tilkynningar um að eigið fé félagsins væri komið undir lögboðið lágmark. Með því að veita félaginu færi á að bæta úr einstökum ágöllum í maí 2007 var félaginu í raun boðið upp á að teygja lopann og drepa málinu á dreif. Við ákvörðun um veitingu frestsins virðist Fjármálaeftirlitið því ekki hafa horft á heildarmyndina sem við blasti þegar allar athugasemdir stofnunarinnar í garð fyrirtækisins voru virtar.

16.5.7.5 Útlánaathugun Fjármálaeftirlitsins haustið 2007

Sumarið 2007 var hafin útlánaathugun með vettvangsheimsókn í sex stærstu fjármálafyrirtæki landsins, sem jafnframt heyrðu öll undir eftirlit lánasviðs. Markmið úttektarinnar var að öðlast yfirsýn yfir útlánaáhættu meginhluta íslenska fjármálakerfisins og staðreyna útlánagæði. Í úttektunum var einnig lagt mat á áhættustýringu og innra eftirlit vegna útlána.

Efni könnunarinnar var afmarkað, stór hópur af starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins tók þátt í verkefninu og til stóð að ljúka úttektunum á skömmum tíma. Eins og áður segir kom í ljós að þær upplýsingar sem stofnunin óskaði eftir lágu ekki fyrir hjá öllum fjármálafyrirtækjunum og m.a. af þeirri ástæðu tók ferlið lengri tíma en gert hafði verið ráð fyrir. Fyrstu skýrslu var skilað í október 2007, en þeirri síðustu í mars 2008.

Þau fjármálafyrirtæki sem útlánaathugunin beindist að voru Kaupþing banki, Landsbanki Íslands, Glitnir banki, Straumur-Burðarás, SPRON og Byr. Hér verður farið yfir niðurstöður fjögurra þeirra fyrstnefndu. Niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis um útlánaathugunina verður síðan dregin saman í lok umfjöllunarinnar.

16.5.7.6 Skýrsla Fjármálaeftirlitsins um athugun á útlánaáhættu hjá Kaupþingi banka hf.

Samantekt

Niðurstaða Fjármálaeftirlitsins um útlánaáhættu hjá Kaupþingi banka hf. er dregin saman í upphafskafla skýrslu stofnunarinnar frá janúar 2008 með þessum orðum: "Að mati FME virðist KB ekki ná að halda nógu vel utan um útlánaáhættu samstæðunnar. Nauðsynlegt er að bankinn bregðist skjótt við athugasemdum FME og lagfæri það sem er ábótavant einkum ef bankinn hefur metnað til frekari alþjóðlegs rekstrar." Mat Fjármálaeftirlitsins byggðist á eftirfarandi athugasemdum:

- Verklagi og utanumhaldi varðandi stórar áhættuskuldbindingar og yfirsýn yfir þær var ábótavant og tengingar ófullnægjandi.

- Ekki var til gagnagrunnur fyrir heildarútlán samstæðunnar og tryggingar á bak við þau.

- Verkferlar samstæðunnar voru ekki samræmdir, t.d. vegna útlánaeftirlits fyrir samstæðuna, og ekki hafði verið gerð útlánaathugun á samstæðugrundvelli.

- Umgjörð um útlán með veði í verðbréfum var ekki nægilega formföst og engin viðmið eða vinnureglur að finna í lánareglum bankans varðandi slík lán.

- Skýrslugjöf til Fjármálaeftirlitsins var ófullnægjandi. Skýrsla um stórar áhættuskuldbindingar miðað við 30. júní 2007 var ekki fyllt nógu ítarlega út auk þess sem hún var efnislega röng um nokkur atriði.

Framkvæmd vettvangsathugunar

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með tilkynningu til bankans 5. júlí 2007 um fyrirhugaða vettvangsheimsókn og var þar jafnframt óskað eftir upplýsingum sem berast skyldu eftirlitinu fyrir 17. ágúst 2007. Gögn bárust 20. ágúst eftir ítrekun Fjármálaeftirlitsins. Vettvangsathugun fór fram með fundum í síðari hluta september 2007. Drög að skýrslu voru send Kaupþingi banka og bankanum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við drögin. Lokaskýrsla var send bankanum í janúar 2008.

Staða útlánasafns Kaupþings 30. júní 2007

Útlánaathugunin miðaðist við stöðuna eins og hún var 30. júní 2007. Heildarstaðan á útlánasafni samstæðu Kaupþings banka nam á þeim tíma um 2.604 milljörðum króna en tekið er fram í skýrslunni að inni í þeirri tölu sé ekki útlánaígildi framvirkra samninga. Útlán til fyrirtækja námu um 2.175 milljörðum króna eða tæplega 84% af heildarútlánum og útlán til heimila námu um 428 milljörðum króna eða rúmlega 16% af heildarútlánum. Af útlánum til heimila voru um 139 milljarðar króna vegna íbúðalána. Þegar útlán til fyrirtækja voru flokkuð eftir atvinnugreinum kom í ljós að stærsti flokkurinn samanstóð af lánum til þjónustustarfsemi eða 26,6% af útlánum til fyrirtækja. Lán til byggingar- og mannvirkjagerðar og fasteignafélaga námu 21,1% af þessum útlánaflokki. Lán til iðnaðar námu 18,8%, lán til eignarhaldsfélaga 14,6% og lán til verslunar 13% af útlánum til fyrirtækja. Landfræðileg skipting útlána eftir starfsstöðvum var sú að lán móðurfélagsins voru rúm 37% af heildarútlánum, lán danska bankans FIH námu tæpu 31%, lán Kaupþings Singer & Friedlander tæpum 14% og lán Kaupþings í Lúxemborg rúmlega 12% af heildarútlánum. Skipting útlána eftir lánategundum var þannig að gengisbundin lán námu 81,37% útlána, ábyrgðir 9,67% og skuldabréf 7,35%. Yfir 98% útlána Kaupþings samstæðunnar voru svokölluð "senior" lán. "Junior" og "mezzanine" lán voru innan við eitt prósent hvor flokkur. Heildarútlán Kaupþingssamstæðunnar sem tryggð voru að mestu með veði í verðbréfum námu 228,6 milljörðum króna eða sem jafngildir tæplega 9% af heildarútlánum samstæðunnar. Lán til þeirra starfsmanna sem voru með lán umfram 20 milljónir króna (þeir voru 167 talsins) námu á þessum tíma 61,6 milljörðum króna, eða sem jafngildir tæplega 2,5% af heildarútlánum bankans. Þá nam heildarstaða í framvirkum samningum um hlutabréf, sem telja má útlánaígildi, í lok júní 2007 160,2 milljörðum króna. Mikil aukning hafði þá orðið í framvirkum samningum um hlutabréf þar sem heildarstaða þeirra var 69,7 milljarðar króna í lok júní 2006.

Kaupþing banki gat ekki gefið samræmdar upplýsingar um vanskil á samstæðugrunni. Vanskil útlána samkvæmt skilgreiningu reglubundinna skýrsluskila til Fjármálaeftirlitsins ná aðeins til móðurfélags, en miðað við stöðuna 30. júní 2007 námu þau 0,8% af útlánum. Fyrir dótturfélög var stuðst við skilgreiningu á vaxtafrystum lánum (e. non-performing loans) og námu þau sem verið höfðu í vanskilum lengur en 90 daga 0,92% af heildarútlánum samstæðunnar. Ekki lágu fyrir upplýsingar um vanskil sem staðið höfðu í 30–90 daga.

Stórar áhættuskuldbindingar Kaupþings banka miðað við 30. júní 2007 voru samkvæmt skýrslu bankans fimm talsins, en hver áhættuskuldbinding samanstóð af fyrirgreiðslu til fleiri en einnar persónu eða lögaðila sem töldust fjárhagslega tengdir aðilar. Heildaráhætta bankans vegna þessara stóru áhættuskuldbindinga nam 337 milljörðum króna, þar af voru útlán 299,3 milljarðar kr., það eru 11,5% af heildarútlánum bankans.

Mat Fjármálaeftirlitsins

Í skýrslu Fjármálaeftirlitsins var gagnrýnt að ekki skyldi vera til gagnagrunnur fyrir heildarútlán samstæðunnar og tryggingar á bak við þau. Bent var á að sérstaklega hefði þurft að kalla eftir upplýsingum frá erlendum dótturfélögum og færa upplýsingar þannig á milli kerfa, en slíkt yki villuhættu. Fjármálaeftirlitið taldi heildaryfirsýn yfir samstæðuna ekki nægjanlega hjá áhættustýringunni og tók sem dæmi að í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar miðað við 30. júní 2007 hefði skeikað nokkrum milljörðum á raunverulegri og uppgefinni heildarskuldbindingu stærsta lántakanda samstæðunnar.

Fundið var að því að verkferlar samstæðunnar væru ekki samræmdir, t.d. vegna útlánaeftirlits fyrir samstæðuna, og að ekki hefði verið gerð útlánaathugun á samstæðugrundvelli.

Fram kom að umgjörð um útlán með veði í verðbréfum hefði ekki verið nægilega formföst og engin viðmið eða vinnureglur að finna í lánareglum bankans varðandi slík lán. Þá var gerð athugasemd við að árshlutauppgjöri bankans miðað við 30. júní 2007 hefði verið skilað of seint.

Fjármálaeftirlitið gerði athugasemdir við áhættumælingaraðferðir Kaupþings, m.a. að stórir lántakendur hefðu ekki allir hlotið lánshæfismat. Þá var gerð athugasemd við að bankinn framkvæmdi ekki álagspróf á útlánasafn móðurfélags og samstæðu. Vanskil á samstæðugrunni voru ekki tekin saman hjá bankanum, en ástæða þess voru mismunandi mælingaraðferðir móðurfélags, sem fylgdist með afborgunum lána í vanskilum, en dótturfélög erlendis skoðuðu vaxtafryst heildarlán (e. non-performing loans).

Í skýrslu Fjármálaeftirlitsins kom fram að yfirsýn Kaupþings yfir stórar áhættuskuldbindingar væri ekki nægjanleg. Verklagi og utanumhaldi varðandi stórar áhættuskuldbindingar hefði verið ábótavant og tengingar ófullnægjandi. Ítrekaðar rangfærslur hefðu komið í ljós við skoðun Fjármálaeftirlitsins. Þegar skoðaðar hefðu verið tryggingar á bak við lán sem flokkuðust sem stórar áhættuskuldbindingar hefðu starfsmenn Fjármálaeftirlitsins orðið varir við að veð væru oft tekin í hlutabréfum lántakans sjálfs eða tengdra aðila eða þá í hlutabréfum í Kaupþingi banka sjálfum. Þá segir að það hafi komið á óvart hversu seinlegt reyndist að fá upplýsingar frá bankanum, sbr. eftirfarandi ummæli: "[...] en í tvígang reyndist nauðsynlegt að gera umtalsverðar leiðréttingar á skýrslunni til Fjármálaeftirlitsins. Leiðrétta varð heildarskuldbindingar eins aðila um verulega fjárhæð og í fleiri tilvikum uppgefna frádráttarliði um stórar fjárhæðir vegna trygginga sem bankinn taldi heimilt að taka tillit til við útreikning á stórum áhættuskuldbindingum." Fram kemur að af þessum sökum hafi stofnunin talið rétt að kalla eftir nánari upplýsingum um fyrirliggjandi tryggingar fyrir stórum áhættuskuldbindingum auk nánari útskýringa bankans um frádráttarliði.

Eftir endurmat Fjármálaeftirlitsins varð heildarskuldbinding Exista og tengdra aðila 12,8% af CAD eigin fé. Fram kemur að ekki hafi fengist nægar upplýsingar um tryggingar að baki skuldbindingum Robert Tchenguiz og hafi Fjármálaeftirlitið metið það svo að Kaupþing hefði ekki haft vitneskju um raunverulegt virði þessara trygginga. Varðandi tryggingar vegna skuldbindinga Baugs og tengdra aðila mat Fjármálaeftirlitið það svo að rúmur helmingur heildarskuldbindingarinnar væri nær einungis tryggður með handveði í hlutabréfum í innbyrðis tengdum aðilum og að draga mætti í efa virði slíkra trygginga fyrir bankann ef reyndi á greiðslugetu samstæðunnar. Þá mat Fjármálaeftirlitið það svo að Baugur Group færi með yfirráð yfir Mosaic Fashions hf., og auk þess ætti að telja Jötun Holding ehf. og ISP ehf., eignarhaldsfélag Ingibjargar Pálmadóttur, eiginkonu Jóns Ásgeirs Jóhannessonar, aðaleiganda Baugs Group, fjárhagslega tengd Baugi. Áhættuskuldbindingar þessara aðila samtals næmu 139,5 milljörðum kr., eða um 31% af lögbundnu eigin fé bankans 30. júní 2007, en að hámarki mega stórar áhættuskuldbindingar nema 25% af lögbundnu eigin fé fjármálafyrirtækis.

Eftir endurmat áleit Fjármálaeftirlitið að stórar áhættuskuldbindingar Kaupþings 30. júní 2007 væru eftirfarandi:

Fjármálaeftirlitið bar saman skýrslu Kaupþings um fyrirgreiðslu við venslaða aðila miðað við 30. júní 2007 og útlán yfir einum milljarði kr. miðað við 17. ágúst 2007 og lista yfir venslaða aðila Kaupþings samkvæmt leiðbeinandi tilmælum nr. 4/2006 og mun þá hafa komið í ljós að ekki hefðu verið tilgreindar fyrirgreiðslur til nokkurra venslaðra aðila í skýrslunni sem skilað var til Fjármálaeftirlitsins. Meðal annars hefði verið um að ræða fyrirgreiðslur til Bakkabræðra Holding BC, Byko hf., Exista Trading ehf., Kjalars hf., Lýsingar hf., Norvíkur hf., Símans hf. og Össurar hf.

16.5.7.7 Skýrsla Fjármálaeftirlitsins um athugun á útlánaáhættu hjá Landsbanka Íslands hf.

Samantekt

Niðurstaða Fjármálaeftirlitsins um útlánaáhættu hjá Landsbanka Íslands hf. er dregin saman í upphafskafla skýrslu stofnunarinnar frá febrúar 2008. Fram kom það mat stofnunarinnar að útlánasafn Landsbankans væri vel dreift með tilliti til atvinnugreina, landa og áhættuflokka, en að um töluverða samþjöppun væri að ræða varðandi einstaka viðskiptamenn. Utanumhald og verklag væri í viðunandi horfi. Fjármálaeftirlitið benti á að Landsbankinn tæki lítið tillit til verulegra áhrifa og fjölskyldutengsla þegar kæmi að því að meta tengsl vegna stórra áhættuskuldbindinga. Þá var bent á áhættu vegna þess að tvö stærstu "vandræðalán" bankans væru til félaga í eigu tveggja stærstu viðskiptavina bankans, þ.e. FL Group og Baugs. Loks var tekið fram að eiginfjárgrunnur bankans væri sterkur og að bankinn hefði staðist álagspróf Fjármálaeftirlitsins.

Framkvæmd vettvangsathugunar

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með tilkynningu til Landsbankans 5. júlí 2007 um fyrirhugaða vettvangsheimsókn og var þar jafnframt óskað eftir upplýsingum sem berast skyldu eftirlitinu fyrir 17. ágúst sama ár. Gögn bárust 21. sama mánaðar. Vettvangsathugun fór fram með fundum í síðari hluta september 2007. Drög að skýrslu voru í kjölfarið send Landsbankanum og bankanum þannig veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum við efni hennar. Lokaskýrslan var síðan tilbúin í febrúar 2008.

Staða útlánasafns Landsbankans 30. júní 2007

Útlánaathugunin miðaðist við stöðuna eins og hún var 30. júní 2007. Heildarstaðan á útlánasafni samstæðu Landsbankans nam á þeim tíma um 1.600 milljörðum króna. Útlán til fyrirtækja voru 79% af útlánum samstæðunnar, 20% af útlánum voru til heimila og 1% til opinberra aðila. Af útlánum til heimila voru 47% íbúðalán eða samtals 7% af heildarútlánum samstæðunnar. Þegar útlán til fyrirtækja voru flokkuð eftir atvinnugreinum kom í ljós að stærsti flokkurinn voru lán til þjónustustarfsemi eða 43% en inni í þeirri tölu voru lán til eignarhaldsfélaga sem voru 26% af útlánum til fyrirtækja. Lán til verslunar námu 18% af fyrirtækjalánum, námugröftur og iðnaður voru 15% og samgöngur og flutningar 10%. Landfræðileg skipting útlána var sú að lán móðurfélags voru 68% heildarútlána en lán Landsbankans í Lúxemborg námu 14%. Upplýsingar um skiptingu útlána eftir lánategundum lágu ekki fyrir á samstæðugrunni, en samkvæmt upplýsingum frá móðurfélagi og útibúum í London og Amsterdam voru gengisbundin lán innanlands 40% heildarlána, gengisbundin lán erlendis 18%, verðtryggð lán 21% og óverðtryggð lán 17%. Ekki var gefið upp á samstæðugrunni hvernig heildarlán skiptust í svokölluð "senior" lán, "junior" lán og "mezzanine" lán.

Heildarútlán samstæðunnar sem tryggð voru með veði í hlutabréfum námu 19% af heildarútlánum bankans. Heildarstaðan í framvirkum samningum sem telja má útlánaígildi nam 3% af "heildarskuldbindingum bankans yfir 1 milljarði króna". Bankinn hafði í lánareglum aðeins sett sér viðmið um lágmarkstryggingarþekju útlána með veði í verðbréfum að því er varðar íslensk hlutabréf sem skráð voru í Kauphöll Íslands þar sem krafist var 200% tryggingarþekju.

Heildarvanskil Landsbankans á samstæðugrunni námu 0,65% á fyrsta ársfjórðungi 2007 og höfðu aukist á milli ára úr 0,53% af útlánum. Heildarvanskilahlutfall móðurfélags Landsbankans var hærra, eða 0,81% á fyrsta ársfjórðungi 2007. Fjármálaeftirlitið mat það svo að eftirlit með vanskilum væri í viðunandi horfi hjá bankanum. Auk lista yfir stærstu lán í vanskilum afhenti Landsbankinn lista yfir stærstu "vandræðalán" sem bankinn leit alvarlegum augum þó að ekki væri um vanskil að ræða. Það er ekki skilgreint nánar í hverju vandræðin voru fólgin og ekki er fjallað um tryggingar vegna þessara lána, en Fjármálaeftirlitið segir það vekja athygli að tvö stærstu vandræðalánin séu til félaga í eigu tveggja stærstu viðskiptavina bankans, þ.e. FL Group og Baugs.

Mat Fjármálaeftirlitsins

Fram kom það mat Fjármálaeftirlitsins að eignasafn Landsbankans væri vel dreift eftir landsvæðum, tegundum útlána og atvinnugreinum en stofnunin benti þó á töluverða samþjöppun á einstaka viðskiptamenn og í útlánum til eignarhaldsfélaga.

Síðan sagði að Landsbankinn hefði tekið upp samræmt áhættuflokkunarkerfi á útlán til innlendra og erlendra fyrirtækja á árinu 2006. Samræmd álagspróf fyrir útlánasafn samstæðunnar væru ekki til staðar en mismunandi hlutar útlánasafnsins væru álagsprófaðir með mismunandi hætti. Upplýsingar um samþjöppun væru aðgengilegar og hefði Fjármálaeftirlitið getað óskað eftir ýmsum greiningum án vandkvæða. Innri endurskoðun bankans gerði úttekt á heildarútlánum og útlánaáhættu á samstæðugrunni á tveggja ára fresti en að mati Fjármálaeftirlitsins hefði átt að gera slíka úttekt árlega og var því beint til bankans að tryggja eðlilegan vöxt endurskoðunardeildar.

Fjármálaeftirlitið bar saman skýrslu Landsbankans um fyrirgreiðslu við venslaða aðila miðað við 30. júní 2007, útlán yfir einum milljarði króna miðað við 31. júlí 2007 og lista yfir venslaða aðila Landsbankans skv. leiðbeinandi tilmælum nr. 4/2006 og kom þá í ljós misræmi í upplýsingum og að ekki hefðu verið tilgreindar fyrirgreiðslur til nokkurra venslaðra aðila í skýrslunni sem skilað hafði verið til Fjármálaeftirlitsins.

Í skýrslunni sagði að kaupréttarsamningar starfsmanna Landsbankans næmu 1,7 milljörðum króna að nafnverði eða 15,8% af heildarhlutafé bankans. Markaðsverð bréfa sem kaupréttur væri um næmi 10. október 2007 75,5 milljörðum kr. Bankinn hefði stofnað sjálfseignarsjóði í aflandslögsögu til að halda utan um hluti í Landsbankanum sem ætlað væri að mæta kaupréttum þegar þeir yrðu virkir. Fjármálaeftirlitinu hefði verið tjáð að um óvirka eignarhluti í atkvæðarétti væri að ræða, "þó svo dæmi [væri] um að starfsmaður bankans [hefði] farið með atkvæðarétt samkvæmt umboði". Fjármálaeftirlitið lýsti því yfir að stofnunin myndi á síðari stigum taka til skoðunar hvaða áhrif lög um virka eignarhluti og hámarkseignarhald eigin bréfa hefðu á þetta fyrirkomulag. Stofnunin gerði alvarlega athugasemd við hversu erfitt hefði reynst að fá skýringar frá Landsbankanum um fyrirkomulag kaupréttarsamninga við starfsmenn og benti á að fyrirkomulagið væri til þess fallið að draga úr gagnsæi á eignarhaldi.

Að mati Fjármálaeftirlitsins var Landsbankinn með gott kerfi til að halda utan um stórar áhættuskuldbindingar, tengsl viðskiptamanna og tryggingar. Fjármálaeftirlitið gagnrýndi þó að áhættureglur bankans hefðu ekki verið uppfærðar miðað við nýlegar reglur Fjármálaeftirlitsins um stórar áhættuskuldbindingar og að skilgreiningar um tengsl viðskiptavina væru að hluta til of matskenndar. Þá benti Fjármálaeftirlitið á að Landsbankinn tæki ekki nægilegt tillit til þess við mat á tengslum þegar áhrif væru veruleg, m.a. vegna fjölskyldutengsla, án þess að um yfirráð væri að ræða. Loks voru gerðar athugasemdir við að tryggingar í óskráðum hlutabréfum væru dregnar frá áhættuskuldbindingum í einhverjum tilvikum en slíkt væri í andstöðu við reglur Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007.

Í skýrslunni var ekki birtur sá listi yfir stórar áhættuskuldbindingar Landsbankans sem úttektin miðast við, en ljóst er að staðan miðaðist við 30. júní 2007. Við útlánaathugunina voru auk stórra áhættuskuldbindinga teknar til athugunar skuldbindingar sem voru yfir 1 milljarði króna 30. júní 2007. Fjármálaeftirlitið gerði í nokkrum tilvikum athugasemd við að fjárhagslega tengdir aðilar væru ekki taldir saman í stórum áhættuskuldbindingum eins og nánar verður greint frá hér á eftir og sömuleiðis í ýmsum tilvikum sem varða áhættuskuldbindingar yfir 1 milljarði kr. en undir 10% af eigin fé sem af þeim sökum voru ekki flokkaðar sem stórar áhættuskuldbindingar.

Fjármálaeftirlitið gerði athugasemd við að Landsbankinn drægi hlutabréf í Actavis sem sett höfðu verið til tryggingar áhættuskuldbindingu Björgólfs Thors Björgólfssonar frá henni og benti á að bréfin væru óskráð og auk þess tengd þeim aðila sem lagði þau fram til tryggingar, en slík verðbréf væru ekki frádráttarbær. Við þessa leiðréttingu stofnunarinnar fór áhættuskuldbinding Björgólfs og tengdra aðila úr 16,1% í 19,8% af eiginfjárgrunni bankans. Þá ítrekaði Fjármálaeftirlitið fyrra álit sitt að tengja bæri saman Actavis og Björgólf Thor Björgólfsson en við það færu áhættuskuldbindingar vegna hans úr 19,8% í 42,1% af eiginfjárgrunni eða langt yfir lögboðið hámark áhættuskuldbindinga. Síðan segir að "í ljósi yfirtöku Novators á Actavis á miðju ári telji Fjármálaeftirlitið ótvírætt, líkt og áður, að tengja skuli skuldbindingar Actavis og Björgólfs T. Björgólfssonar". Síðan kom fram að í yfirferð Fjármálaeftirlitsins yfir skuldbindingar yfir einum milljarði króna hefði stofnunin að auki veitt athygli skuldbindingum félagsins AC Capital sem stofnunin teldi að telja ætti með áhættuskuldbindingum Björgólfs Thors Björgólfssonar sem við það myndu hækka um 1,8% af eiginfjárgrunni til viðbótar.

Fjármálaeftirlitið taldi að tengja bæri saman FL Group og Daybreak Acquisitions Ltd. en við það myndu stórar áhættuskuldbindingar FL Group og tengdra aðila hækka úr 16,8% af eiginfjárgrunni í 22,3%.

Þá taldi Fjármálaeftirlitið að tengja bæri saman skuldbindingar Gaums, sem námu 22,9% af eiginfjárgrunni, og persónulegar skuldbindingar Ingibjargar Pálmadóttur og Jóns Ásgeirs Jóhannessonar. Við það hefði skuldbindingin hækkað um 0,6%. Einnig benti Fjármálaeftirlitið á mikla samþjöppunaráhættu tengda Gaumi sem væri stærsti hluthafinn í Baugi (42%), en skuldbindingar níu félaga sem Baugur ætti eignarhlut í næmu samtals 27,1% af eiginfjárgrunni. Baugur átti á bilinu 24,5–45% af hlutafé í félögunum sem um ræddi en það voru Teymi hf., 365 hf., Húsasmiðjan hf., Iceland Food Group Ltd., Goldsmiths Group Ltd., Fasteignafélag Íslands hf., Unity Investments ehf., House of Fraser (Storecard) Ltd. og Arena Holding ehf. Fjármálaeftirlitið óskaði eftir upplýsingum um hvort einhverjar sérstakar ráðstafanir hefðu verið gerðar af hálfu bankans til að verjast þeirri áhættu sem samþjöppuninni fylgdi, en gerði ekki kröfu um að gripið yrði til slíkra ráðstafana í lokaskýrslunni.

Fjármálaeftirlitið vakti athygli á að Landsbankinn liti ekki á Exista og Bakkavör sem fjárhagslega tengda aðila og mæltist til þess að það yrði gert, nema bankinn gæti fært sterkari rök fyrir hinu gagnstæða en fram hefðu komið við vinnslu skýrslunnar. Skuldbinding þessara félaga samanlagt náði ekki 10% marki stórra áhættuskuldbindinga, hún var 8,4% af eiginfjárgrunni samanlagt.

Að lokum gerði Fjármálaeftirlitið athugasemd við að skuldbindingar félagsins Sikker ehf., sem var að hálfu í eigu Pálma Haraldssonar og að hálfu í eigu Jóhannesar Kristinssonar, væru ekki tengdar áhættuskuldbindingu Fengs, eignarhaldsfélags í sama eignarhaldi. Við slíka tengingu hækkaði áhættuskuldbinding Fengs og tengdra aðila úr 16,6% af eiginfjárgrunni í 17,4%.

16.5.7.8 Skýrsla Fjármálaeftirlitsins um athugun á útlánaáhættu hjá Glitni banka hf.

Samantekt

Helstu niðurstöður Fjármálaeftirlitsins um útlánaáhættu hjá Landsbanka Íslands hf. eru dregnar saman í upphafskafla skýrslu stofnunarinnar frá febrúar 2008. Að mati Fjármálaeftirlitsins var útlánasafnið vel dreift með tilliti til atvinnugreina, landa og áhættumatsflokka. Hins vegar væri nokkur samþjöppun í fasteignastarfsemi, stórar áhættur sem hlutfall af eiginfjárgrunni væru háar og lán til venslaðra aðila talsverð. Fjármálaeftirlitið taldi að upp á vantaði að útlánamat væri framkvæmt með fullnægjandi hætti og að innra eftirlit og úttektir væru ekki fullnægjandi. Upplýsingar um tryggingar lægju ekki fyrir og gerði Fjármálaeftirlitið athugasemdir við meðferð og eftirlit bankans með stórum áhættuskuldbindingum og aðferðir við mat á tengslum viðskiptavina. Einnig áleit Fjármálaeftirlitið að skjölun væri ábótavant og að nokkuð væri um að ekki væri framkvæmt áhættumat á viðskiptavinum.

Framkvæmd vettvangsathugunar

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með tilkynningu til Glitnis banka hf. 5. júlí 2007 um fyrirhugaða vettvangsheimsókn og var þar jafnframt óskað eftir upplýsingum sem berast skyldu eftirlitinu fyrir 17. ágúst 2007. Gögn bárust 20. ágúst 2007. Vettvangsathugun fór fram um miðjan september sama ár. Drög að skýrslu voru send bankastjóra Glitnis 15. nóvember 2007 og var bankanum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við drögin. Athugasemdir bárust Fjármálaeftirlitinu í byrjun desember og var lokaskýrslan send bankanum í febrúar 2008.

Staða útlánasafns Glitnis banka hf. 30. júní 2007

Útlánaathugunin miðaðist við stöðuna eins og hún var 30. júní 2007. Heildarstaða á útlánasafni samstæðu Glitnis banka nam á þeim tíma um 1.500 milljörðum króna. Eiginfjárgrunnur bankans á sama tíma var um 200 milljarðar króna og útlánasafnið því 750% af eiginfjárgrunni. Útlán til fyrirtækja voru 79% af útlánum samstæðunnar, en 21% útlána var til heimila. Lán til heimila voru að stærstum hluta veitt á Íslandi eða 63%, en 36% lána til heimila voru veitt í Noregi. 61% útlána til heimila á Íslandi voru íbúðalán. Þá voru erlendir aðilar taldir sem sérstakur flokkur þó að varla sé hægt að telja hann til atvinnugreina og nauðsynlegt hefði verið að fara í gegnum þann flokk til að meta heildaráhættu á t.d. fasteignastarfsemi sem var stærsti atvinnugreinaflokkur útlána bankans. Lán til fasteignastarfsemi, að meðtöldum lánum til heimila, voru 25% af heildarútlánum. Lán til eignarhaldsfélaga voru 16% af heildarútlánum og lán til erlendra aðila 12%. Lán til þjónustu voru 9% og aðrir flokkar voru minni. Landfræðileg skipting útlána var sú að útlán móðurfélags voru tæp 62% heildarútlána, en útlán dótturfélags í Noregi voru tæp 29%. Skipt eftir lánategundum voru "senior" lán 85% af heildarútlánum, "junior" lán 14% og "mezzanine" lán 1%. Gengisbundin lán voru 59% heildarlána, skuldabréf 35% og yfirdráttur 5%.

Útlán móðurfélags Glitnis sem tryggð voru með veði í skráðum og óskráðum verðbréfum miðað við 30. júní 2007 námu um 16% af heildarútlánum þess. Á einu ári höfðu útlán tryggð með veði í verðbréfum aukist um 54%. Af þessum útlánum voru 1,5% talin tryggð með veði í eigin bréfum bankans. Tryggingarþekja var um 229%. Höfuðstóll í framvirkum samningum um hlutabréf var 53 milljarðar kr. eða sem samsvarar 3,5% af heildarútlánum. 29% af þeim samningum voru í eigin bréfum bankans. Lán til starfsmanna Glitnis námu 30. júní 2007 11,5 milljörðum kr. eða 7,7% af heildarútlánum.

Heildarvanskil Glitnis á samstæðugrunni námu 0,44% af útlánum á öðrum ársfjórðungi 2007. Heildarvanskilahlutfall móðurfélags Glitnis var hærra eða 0,9% af útlánum miðað við 30. júní 2007. Heildarstaða á vaxtafrystum útlánum 31. ágúst 2007 nam 0,27% af útlánasafni samstæðunnar.

Mat Fjármálaeftirlitsins

Af athugasemdum þeim sem Fjármálaeftirlitið gerði við stöðu áhættustýringar í skipuriti, úttektir áhættustýringar og verklagsreglur um útlán má ráða að stofnunin hafi talið yfirsýn og greiningu útlánaáhættu ábótavant hjá Glitni. Talið var að verkferla um áhættumat á lánþegum vantaði og auk þess væri áhættumat ekki framkvæmt í öllum lánveitingum.

Fjármálaeftirlitið tók til skoðunar lánveitingar bankans til tiltekinna aðila sem virðast flestir hafa tengst bankanum eða stærstu hluthöfum hans. Kallað var eftir öllum gögnum sem tengdust lánveitingum til þeirra. Í ljós kom að bankinn gat ekki útvegað fjölda af umbeðnum gögnum. Ekki var tilgreint hversu stórt úrtak Fjármálaeftirlitsins var, en í skýrslunni er fjallað um 14 viðskiptavini og lánveitingar til þeirra. Í öllum tilvikum voru gerðar athugasemdir. Sem dæmi um atriði sem fundið var að má nefna að fundargerð lánanefndar hafi verið óundirrituð, fundargerð lánanefndar vanti, lánveiting hafi ekki verið tekin fyrir á fundi lánanefndar, undirritun vanti á lánasamning, lánasamning vanti, engin gögn séu um grundvöll áhættuflokkunar, tryggingar séu ófrágengnar og í einu tilviki bar að bera lánabeiðni undir stjórn bankans, en það var ekki gert. Fjármálaeftirlitið taldi að eftirliti með útlánum hefði verið ábótavant, skjölun hefði verið í ólagi og það benti auk þess á atriði sem að mati stofnunarinnar hefðu betur mátt fara í einstökum lánveitingum.

Stórar áhættuskuldbindingar Glitnis banka 30. júní 2007 voru samkvæmt upplýsingum bankans sex talsins, hver um sig á bilinu frá 11% til 16% af eiginfjárgrunni. Samtals námu stórar áhættuskuldbindingar um 80% af eiginfjárgrunni. Við vinnslu útlánaathugunar studdist Fjármálaeftirlitið þó við upplýsingar sem miðuðust við 1. október 2007 og bankinn sendi eftir að athugunin hófst. Þá hafði stórum áhættuskuldbindingum fækkað um eina og námu samtals um 66% af eiginfjárgrunni.

Úttekt Fjármálaeftirlitsins fólst í því að leggja mat á hvort rétt væri farið með tengsl aðila samkvæmt reglum um stórar áhættuskuldbindingar en að auki var farið yfir tryggingarþekju. Að mati Fjármálaeftirlitsins var eftirliti með stórum áhættuskuldbindingum ábótavant í Glitni banka. Upplýsingar um tryggingastöðu vegna útlána voru taldar ófullnægjandi og í skýrslu Fjármálaeftirlitsins kemur fram að þetta birtist í því að í skýrslu bankans um stórar áhættuskuldbindingar miðað við 30. júní 2007 hafi ekki komið fram umbeðnar upplýsingar um fjárhagslegt mat á tryggingum eða skýringar á vöntun trygginga. Ekki var til tengslamyndakerfi um viðskiptavini bankans og tengdir aðilar voru ekki skráðir saman í kerfum bankans. Starfsmenn hans þurftu því að reiða sig á upplýsingar um tengsl aðila frá lánastjórum. Starfsmenn bankans greindu á fundum með Fjármálaeftirlitinu frá ákveðnum túlkunarreglum um það hverjir teldust vera fjárhagslega tengdir aðilar, en ekki voru til skriflegar leiðbeiningar um það. Að mati Fjármálaeftirlitsins hefði átt að tengja skuldbindingar FL Group, Oddaflugs og fleiri aðila sem eina áhættuskuldbindingu. Við það hefðu þær numið samtals 13,79% og því talist til stórrar áhættuskuldbindingar.

Varðandi fyrirgreiðslu bankans við venslaða aðila gerði Fjármálaeftirlitið þá athugasemd að skýrslur frá ytri endurskoðanda um málið væru ófullnægjandi. Ytri endurskoðendum bankanna hefði verið falið með leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 4/2006 að gera úttekt á fyrirgreiðslum til venslaðra aðila. Þeirri skýrslu frá endurskoðendum Glitnis sem fyrir lá var að mati Fjármálaeftirlitsins áfátt og uppfyllti hún ekki kröfur um mat á kjörum til venslaðra aðila.

16.5.7.9 Skýrsla Fjármálaeftirlitsins um athugun á útlánaáhættu hjá Straumi-Burðarási Fjárfestingabanka hf.

Samantekt

Helstu niðurstöður Fjármálaeftirlitsins um útlánaáhættu hjá Straumi-Burðarási eru dregnar saman í upphafskafla skýrslu stofnunarinnar frá nóvember 2007. Að mati Fjármálaeftirlitsins var útlánasafn Straums nokkuð vel dreift með tilliti til atvinnugreina, landa og áhættuflokka. Straumur var á þessum tíma nýlega kominn með viðskiptabankaleyfi, en útlánasafn bankans var enn áhættusækið í samræmi við fyrri stöðu hans sem fjárfestingarbanka. Eiginfjárhlutfall bankans var þó hærra heldur en hjá hinum viðskiptabönkunum, eða 25,24%, sem átti að mati Fjármálaeftirlitsins að gera honum kleift að mæta áföllum sem kynnu að tengjast aukinni áhættu. Þá sagði í skýrslunni að Fjármálaeftirlitið gerði "alvarlegar athugasemdir við meðferð og eftirlit bankans með stórum áhættuskuldbindingum og aðferðir hans við að meta tengsl viðskiptavina". Það var mat Fjármálaeftirlitsins að innri reglur, verkferlar, áhættustýring og verklag við aðgreiningu starfssviða bæru með sér að bankinn hefði ekki náð að fylgja eftir örum vexti sínum.

Framkvæmd vettvangsathugunar

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með tilkynningu til Straums-Burðaráss 5. júlí 2007 um fyrirhugaða vettvangsheimsókn og var þar jafnframt óskað eftir upplýsingum sem berast skyldu eftirlitinu fyrir 17. ágúst 2007. Gögn bárust innan tilskilins frests. Vettvangsathugun fór fram með fundum í byrjun september 2007. Forstjóra bankans voru send drög að skýrslunni þann 26. september og var stjórnendum bankans gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við drögin. Athugasemdir bárust 8. október. Lokaskýrsla var tilbúin í nóvember 2007.

Staða útlánasafns Straums-Burðaráss 30. júní 2007

Útlánaathugunin miðaðist við stöðuna eins og hún var 30. júní 2007. Heildarstaða útlánasafns Straums nam þá 166 milljörðum króna. Eiginfjárgrunnur bankans á sama tíma var 110,6 milljarðar króna og nam útlánasafn bankans því 151,6% af eiginfjárgrunni. Lán til heimila námu 3% af útlánasafni og voru að mestu lán til hlutabréfakaupa. Þau 97% lána sem veitt voru fyrirtækjum flokkuðust þannig að 65% voru til ýmissa erlendra aðila, 25% voru til fyrirtækja sem flokkuð voru sem þjónustufyrirtæki en voru að langmestu leyti útlán til eignarhaldsfélaga, og loks 7% til innlendra fyrirtækja. Greint niður á atvinnugreinar voru stærstu flokkarnir fjármálastarfsemi sem nam 15% af útlánum bankans til fyrirtækja, verslun nam 15%, hátækniiðnaður 13% og fasteignir og byggingariðnaður 9%, en óflokkuð voru 11% útlána. Landfræðileg skipting útlána var sú að lán móðurfélags voru 97% af heildarútlánum samstæðu, en 3% voru útlán eQ banka í Finnlandi. Innlend útlán bankans voru 37% af útlánasafni, 17% voru útlán til Bretlands, 11% til Danmerkur, Bandaríkin og Kanada voru 7% útlána og útlán til annarra Norðurlanda 6%. Skipt eftir lánategundum voru "senior" lán 90% af útlánasafni, en Straumur-Burðarás flokkaði lán í "Senior I" og "Senior II". Flokkun bankans byggist á því að "Senior I" lán séu lán með veði í skráðum verðbréfum, en "Senior II" lán séu með ýmsum veðum og tryggingum, að mestu sjóðstreymislán með veði í óskráðum hlutabréfum eða rekstri. "Junior" lán eru á öðrum veðrétti eða með engin veð. "Mezzanine" lán eru ekki með neinum veðum og víkja fyrir öllum öðrum skuldbindingum.

Útlán Straums-Burðaráss sem tryggð voru með veði í skráðum og óskráðum hlutabréfum námu 40% af útlánum yfir 500 milljónum króna. Þar af voru lán með veði í skráðum hlutabréfum 24%, en óskráðum 16%. Lán með veði í óskráðum hlutabréfum voru í raun sjóðstreymislán. Samkvæmt eigin reglum bankans krafðist hann 150% tryggingarþekju af lánum með veði í skráðum verðbréfum sem ekki voru í úrvalsvísitölunni eða sambærilegri vísitölu. Ekki var tekið fram hvað bankinn mat fullnægjandi veðhlutfall vegna lána með veði í hlutabréfum í úrvalsvísitölunni. Skuldbindingar Straums vegna framvirkra hlutabréfasamninga námu 25,5 milljörðum kr. og vegna framvirkra skuldabréfasamninga 10,5 milljörðum kr. miðað við 7. september 2007. Mótaðilarnir voru 11 talsins í 45 samningum. Samkvæmt upplýsingum bankans var ekki um að ræða lán til starfsmanna bankans. Kaupréttarsamningar til 32 starfsmanna voru um 340 milljónir króna að nafnverði og innleysanlegir á árunum 2007, 2009 og 2010.

Samkvæmt upplýsingum frá bankanum var aðeins eitt lán í vanskilum og var staða þess miðað við lok ágúst 2007 1.014 milljónir króna.

Mat Fjármálaeftirlitsins

Að mati Fjármálaeftirlitsins var ýmsu ábótavant í starfsemi bankans sem varðaði innri reglur, verkferla og áhættustýringu. Bankinn framkvæmdi lánshæfismat á viðskiptavinum áður en lán voru veitt og lagði mat á virði trygginga þegar það átti við en þó voru ekki til verkferlar fyrir lánveitingar án trygginga. Tekið var úrtak sjö lánasamninga og í fjórum þeirra skorti nýjustu fjárhagsupplýsingar lántaka. Á lista yfir stærstu lántakendur bankans voru félög í eigu sjálfseignarsjóða og samkvæmt upplýsingum bankans voru endanlegir eigendur þeirra (e. beneficial owners) starfsmenn Landsbankans en bankinn hafði ekki getað aflað upplýsinga um hvaða starfsmenn þetta væru. Að þessum félögum er vikið í kafla 10. Fjármálaeftirlitið taldi það alvarlega vanrækslu að bankinn gæti ekki aflað upplýsinga um stærstu viðskiptavini sína. Það var mat stofnunarinnar að bankinn þyrfti að búa yfir öflugri upplýsingatækni til að fylgjast með áhættu vegna verðbréfaveðlána og einnig var bent á að nauðsynlegt væri að uppfæra lánshæfismat lánþega reglulega.

Stórar áhættuskuldbindingar Straums-Burðaráss miðað við 30. júní 2007 voru þrjár talsins samkvæmt reglubundnum skýrsluskilum til Fjármálaeftirlitsins en síðar kom í ljós að fyrirtækið Baugur hafði gleymst og voru því stórar áhættur bankans í raun fjórar talsins. Fjármálaeftirlitið gerði alvarlegar athugasemdir við að tryggingar væru ekki tilgreindar í skýrslu bankans og að ein stór áhættuskuldbinding hefði gleymst. Þá gerði Fjármálaeftirlitið athugasemdir við hvernig bankinn beitti frádráttarheimildum og að stórar áhættur væru vantaldar og lýsti því að mikilvægt væri að starfsmenn bankans kynntu sér betur reglur um heimildir til frádráttar frá stórum áhættuskuldbindingum. Varðandi frádrátt frá skuldbindingum var í tilviki láns til Landsbankans um brot á reglum Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007 að ræða en þar höfðu frá framangreindri skuldbindingu verið dregin hlutabréf í Landsbankanum sem sett höfðu verið til tryggingar. Við leiðréttingu á þessu fór áhættuskuldbinding Landsbankans úr 10,1% í 23,5%. Áhættuskuldbinding Björgólfs Thors Björgólfssonar fór úr 10% af eiginfjárgrunni í 20,8% við leiðréttingu Fjármálaeftirlitsins þar sem ekki hafði mátt draga frá hlutabréf í Actavis sem sett höfðu verið til tryggingar. Áhættuskuldbindingin Netia var vegna hlutabréfaeignar Straums í félaginu. Að mati Fjármálaeftirlitsins átti að telja sem eina áhættuskuldbindingu hlutabréf í Netia og hlutabréf í P4, félagi sem var í sameiginlegri eigu Netia og Novator One sem var hluti af samstæðu Straums. Við það fór áhættuskuldbinding Netia úr 11,3% í 20% af eiginfjárgrunni Straums. Fjármálaeftirlitið taldi að bankinn þyrfti að meta hvort tengja ætti skuldbindingar Baugs við tiltekin félög sem Baugur hefði talsverð ítök í. Hlutabréf í viðkomandi félögum höfðu sem tryggingar verið dregnar frá áhættuskuldbindingu Baugs. Fjármálaeftirlitið komst ekki að afdráttarlausri niðurstöðu um málið heldur óskaði eftir mati Straums og því að bankinn upplýsti eftirlitið um niðurstöður sínar og forsendur þeirra innan fjögurra vikna. Í umfjöllun um tengsl ýmissa aðila sem ekki töldust til stórra áhættuskuldbindinga kom fram að Fjármálaeftirlitið teldi koma til álita að tengja skuldbindingar feðganna Björgólfs Thors Björgólfssonar og Björgólfs Guðmundssonar, sem hvor um sig áttu helmingshlut í Samson eignarhaldsfélagi, við skuldbindingar Landsbankans og óskaði eftirlitið eftir sjónarmiðum og rökstuðningi Straums um það. Skuldbindingar Björgólfs Guðmundssonar námu um 9% af eigin fé Straums-Burðaráss á þessum tíma eftir því sem fram kemur í skýrslunni og hefði slík tenging því myndað stóra áhættuskuldbindingu, yfir 50% af eigin fé.

Í viðtölum Fjármálaeftirlitsins við starfsmenn Straums kom fram að ekki væri til staðar kerfi til að halda utan um tengsl aðila og stórar áhættuskuldbindingar. Fjármálaeftirlitið benti á fjölmargar villur í upplýsingagjöf um tengsl aðila og stórar áhættuskuldbindingar og dró þá ályktun að yfirsýn og eftirliti með stórum áhættuskuldbindingum væri ábótavant. Þá benti Fjármálaeftirlitið á að útlánaúttektir innri endurskoðanda þyrftu að fara fram árlega á samstæðugrunni og vera víðtækari en verið hefði, ná m.a. til áhættustýringar og eftirlits í víðara samhengi.

16.5.7.10 Samandregnar niðurstöður Fjármálaeftirlitsins um útlánaathugunina haustið 2007

Á stjórnarfundi Fjármálaeftirlitsins 15. febrúar 2008 var bókað að forstjóri og aðstoðarforstjóri hefðu gert grein fyrir meginniðurstöðum athugunar Fjármálaeftirlitsins á útlánaáhættu sex stærstu fjármálafyrirtækja. Ekki var nánar greint frá niðurstöðum eða umfjöllun stjórnar um þær í fundargerð en meðal gagna sem lögð voru fram á fundinum er tveggja blaðsíðna yfirlit um niðurstöður eftirlitsins. Þar eru meginniðurstöður m.a. dregnar saman í töfluformi þar sem mat á umfangi áhættu og áhættudreifingar og mati á stjórnun og eftirliti er lýst.

Síðan segir að samkvæmt ofangreindu yfirliti sé meginniðurstaðan varðandi mat á áhættu og áhættudreifingu sú "að útlánaáhætta því tengd sé lítil eða takmörkuð í 20 tilvikum af 29, eða í tæplega 70% tilvika, en talsverð í 9 tilvikum eða 30%. Það er einkum liður 1.1. áhættusamþjöppun/-dreifing – lánþegar sem endurspeglar talsverða áhættu hjá 4 af fjármálafyrirtækjunum 6. Fyrst og fremst er þar um að ræða samþjöppunaráhættu sem tengist stórum áhættuskuldbindingum annars vegar og vensluðum aðilum hins vegar en áhættudreifing með tilliti til atvinnugreina og landa/svæða telst í flestum tilfellum vera viðunandi. Aðrir liðir endurspegla áhættu sem í flestum tilfellum telst lítil eða takmörkuð. Niðurstaðan varðandi mat á stjórnun og eftirliti var í nær öllum tilfellum sú að þeim þáttum væri ábótavant í starfsemi fjármálafyrirtækjanna. Við það mat var horft til annars vegar stefnu, lánareglna og skipulags og hins vegar eftirlits og skýrslugjafar...". Í lok samantektar segir: "Heildarmyndin varðandi útlánaáhættu vegna umræddra 6 stærstu fjármálafyrirtækja er sú að áhætta og áhættusamþjöppun sé takmörkuð en stjórnunar- og eftirlitsþáttum sé ábótavant."

16.5.7.11 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um útlánaathugun Fjármálaeftirlitsins haustið 2007

Af skýrslum um útlánaathugunina má sjá að þróun hefur orðið í framkvæmd vettvangsathugana Fjármálaeftirlitsins. Málsmeðferð er samræmd. Málshraði er ásættanlegur af hálfu Fjármálaeftirlitsins, þó að bankarnir hafi sumir hverjir átt erfitt með að veita umbeðnar upplýsingar. Af hálfu Fjármálaeftirlitsins er leitast við að leiða fram heildarmat á niðurstöðum úttektanna í stað upptalningar á því sem talið var ábótavant líkt og gert var í eldri skýrslum. Í nokkrum tilvikum var nauðsynlegt að Fjármálaeftirlitið tæki af skarið og kæmist að afdráttarlausari niðurstöðu en þó er oftar en ekki kveðið upp úr um mat stofnunarinnar á álitaefnum. Efnistök eru nokkuð samræmd þó að gera megi betur í þeim efnum. Þannig virðist Fjármálaeftirlitið ekki hafa beðið um samræmdar upplýsingar um hvernig flokka eigi útlán eftir atvinnugreinum. Sem dæmi um það má nefna atvinnugreinaflokkun sem felur í sér flokkinn "erlend lán" bæði hjá Kaupþingi og Glitni án þess að þau séu brotin niður eftir atvinnugreinum. Þá eru t.d. um 11% útlána til fyrirtækja óflokkuð eftir atvinnugreinum í upplýsingum um stöðu útlána hjá Straumi-Burðarási. Óflokkuð lán eru þannig þriðji stærsti flokkur útlána Straums. Fjármálaeftirlitið virðist ekki gefa út eigin skilgreiningu á tegundum lána og óska síðan eftir upplýsingum frá bönkunum miðað við þá skilgreiningu (sbr. flokkun Straums í Senior I og II). Í sumum tilvikum fékk Fjármálaeftirlitið ekki samræmdar upplýsingar vegna þess að yfirsýn bankanna sjálfra var svo slæm að þeir gátu ekki dregið þær saman. Þannig gat Kaupþing ekki veitt samræmdar vanskilaupplýsingar fyrir samstæðuna.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var brýn nauðsyn á því að Fjármálaeftirlitið færi yfir úrtak af lánasamningum með það fyrir augum að endurmeta áhættuflokkun viðkomandi banka á viðskiptavinum og mat hans á framlögðum tryggingum. Ekki er hægt að útiloka að slíkt endurmat hefði verið óframkvæmanlegt í einhverjum tilvikum þar sem áhættumat hafði ekki alltaf verið framkvæmt og upplýsingar um tryggingar lágu ekki alltaf fyrir. Það var staðreynt að formleg umgjörð útlána var ófullnægjandi í mörgum tilvikum, þ.e. ýmist lágu ekki fyrir nægar upplýsingar til að flokka eftir áhættu, áhættuflokkun hafði ekki farið fram eða ekki voru nægar upplýsingar um tryggingar. Þetta er í sjálfu sér mikill áfellisdómur yfir stöðu á útlánasafni bankanna.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis staðfestir útlánaathugun Fjármálaeftirlitsins haustið 2007 að útlánaeftirliti í bönkunum fjórum hafi verið verulega ábótavant og að gæði útlána hafi verið vafasöm.

Yfirsýn yfir útlán og tryggingar virðist hafa verið verulega ábótavant í Kaupþingi, Glitni og Straumi-Burðarási. Í Landsbankanum voru kerfi og utanumhald betra og því gat bankinn að mestu veitt umbeðnar upplýsingar án vandkvæða.

Í öllum bönkunum fjórum voru verkferlar og innri reglur ófullkomnar, þ.e. ýmist ekki til staðar, óuppfærðar miðað við breytingar á lögum eða ósamræmdar innan samstæðu. Hvað þennan þátt varðar virðist ástandið hafa verið verst í Glitni og Straumi-Burðarási.

Fjármálaeftirlitið gerði athugasemdir við áhættustýringu hjá Kaupþingi, Glitni og Straumi-Burðarási, ýmist vegna þess að álagspróf hefðu ekki verið framkvæmd, áhættumat ekki framkvæmt á viðskiptavinum fyrir útlán eða upplýsingum um viðskiptavini ekki viðhaldið eftir lánveitingu.

Við athugun á upplýsingum sem bankarnir veittu Fjármálaeftirlitinu í reglubundnum skýrsluskilum kom í ljós að upplýsingar voru ófullkomnar og í tilviki Kaupþings, Landsbankans og Straums-Burðaráss beinlínis rangar.

Allir bankarnir skilgreindu hugtökin yfirráð og fjárhagsleg tengsl, sem fram koma í 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007 um stórar áhættuskuldbindingar, þröngt. Eftir endurmat Fjármálaeftirlitsins á því hverjir skyldu teljast tengdir aðilar og leiðréttingar á frádráttarliðum í Kaupþingi, Landsbankanum og Straumi-Burðarási hækkuðu stórar áhættuskuldbindingar umtalsvert og fóru í nokkrum tilvikum langt yfir lögboðin mörk. Sérstaklega var fyrirgreiðsla til eigenda eða aðila sem tengdust eigendum áberandi.

Ástæða var til að efast um gæði útlána allra bankanna m.a. af eftirfarandi ástæðum:

- Upplýsingar um tryggingar voru ófullkomnar en slíkt eykur hættu á að staða trygginga sé slök.

- Lánveitingar til tengdra aðila voru miklar og oft yfir lögboðnum mörkum stórra áhættuskuldbindinga.Tryggingar vegna þeirra lána voru oft að miklu leyti í hlutabréfum félaga sem tengdust lántaka.

- Lánveitingar með veði í hlutabréfum höfðu farið vaxandi. Ekki var tekið saman í skýrslum Fjármálaeftirlitsins hver samanlögð áhætta bankanna var vegna þessa eða hver áhættan var þegar við bættust framvirkir samningar um hlutabréf og eignarhald og lánveitingar til kaupa á eigin hlutafé bankanna, en ljóst má vera að hún var orðin umtalsverð.

Athygli vekur að Fjármálaeftirlitið skuli hafa dregið þá ályktun af skýrslunum að heildarmyndin varðandi útlánaáhættu fjármálafyrirtækjanna sex væri sú að áhætta og áhættusamþjöppun væri takmörkuð eins og gert var í minnisblaði sem lagt var fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins í febrúar 2008.

Á grundvelli þeirra upplýsinga sem Fjármálaeftirlitið aflaði í útlánaathuguninni hefði að mati rannsóknarnefndar Alþingis þurft að grípa til frekari úrræða heldur en gert var gagnvart bönkunum. Að því marki sem fyrirliggjandi upplýsingar voru til vitnis um meint brot á lögum hefði Fjármálaeftirlitið átt að hafa frumkvæði að frekari rannsókn þeirra mála og leggja þau í viðeigandi farveg, jafnvel með tilkynningum til lögreglu, allt eftir eðli málanna. Þá telur rannsóknarnefndin að fullt tilefni hefði verið til þess að Fjármálaeftirlitið boðaði til fundar í stjórnum allra bankanna til að fara yfir niðurstöðurnar. Nefndin fær heldur ekki séð að umfjöllun stjórnar Fjármálaeftirlitsins hafi verið í samræmi við þær niðurstöður um starfshætti einstakra banka sem fram komu í skýrslum stofnunarinnar. Þarna var um að ræða athugasemdir við starfshætti sem rannsóknarnefnd Alþingis telur að heyrt hafi undir stjórn Fjármálaeftirlitsins að fjalla um með tilliti til stöðu útlánaeftirlits og útlánagæða í bönkunum. Loks hefði verið sérstök ástæða til að kynna efni skýrslnanna með formlegum hætti fyrir Seðlabanka Íslands á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi en þar kemur fram að Fjármálaeftirlitið skuli veita Seðlabankanum allar upplýsingar sem stofnunin býr yfir og nýtast í starfsemi bankans.

16.5.8 Rannsókn á eftirfylgni Fjármálaeftirlitsins

16.5.8.1 Framkvæmd rannsóknarinnar

Eins og fram kemur í kafla 16.2.5 um heimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins, var heimild stofnunarinnar til að gera athugasemdir og krefjast úrbóta beitt í talsverðum mæli. Hið sama kemur einnig fram í rannsókn á úrtaki vettvangsathugana hér að framan. Til að kanna með hvaða hætti Fjármálaeftirlitið fylgdi eftir athugasemdum sínum og kröfum um úrbætur voru valin sex mál sem skráð eru sem vettvangsathuganir í málaskrá stofnunarinnar á tímabilinu 2002 til 2008. Að auki náði könnunin til útlánaathugunar Fjármálaeftirlitsins haustið 2007 sem beindist að sex stærstu fjármálafyrirtækjum landsins. Tilgangur þessarar úrtakskönnunar var að kanna með hvaða hætti eftirfylgni hefði verið sinnt í þessum tilteknu málum. Með eftirfylgni er átt við athafnir Fjármálaeftirlitsins til að ganga úr skugga um að athugasemdum þess og kröfum um úrbætur hafi verið sinnt. Málin tilheyra öll verkefnum lánasviðs en ekki var könnuð eftirfylgni á öðrum sviðum eftirlitsins. Neðangreind mál voru skoðuð:

1. Mál nr. 2004060062. Stórar áhættuskuldbindingar Landsbanka Íslands hf.

2. Mál nr. 20050400012. Áhættumat á Landsbanka Íslands hf.

3. Mál nr. 2004100018. KB banki, athugun á aðkomu stærstu eigenda, stjórnarmanna og tengdra aðila í stjórn bankans.

4. Mál nr. 2006010251. Athugun á innra eftirliti og áhættustýringu hjá KB banka hf. 2006.

5. Mál nr. 2005080020. Athugun á stærstu áhættuskuldbindingum Íslandsbanka hf.

6. Mál nr. 2006120030. Eftirlitsheimsókn til Glitnis, peningaþvætti.

7. Útlánaúttekt hjá sex stærstu fjármálafyrirtækjunum á Íslandi, framkvæmd haustið 2007. Kaupþing banki hf., Landsbanki Íslands hf., Glitnir banki hf., Straumur-Burðarás hf., SPRON og Byr sparisjóðir.

16.5.8.2 Stórar áhættuskuldbindingar Landsbanka Íslands hf.

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með bréfi til Landsbanka Íslands hf. hinn 29. júní 2004 en varð ekki lokið. Í málinu er að finna drög að niðurstöðu, dags. 15. september 2004. Af skráningu í málaskrá má ráða að ekki hafi verið farið í sérstaka vettvangsheimsókn vegna málsins og fóru samskipti við bankann fram með tölvupósti og bréfaskiptum. Niðurstöður athugunarinnar eru skráðar í málaskrá í formi "power point" skjals sem ber heitið "Stórar áhættuskuldbindingar Landsbanka Íslands hf. – Drög að niðurstöðum". Samkvæmt gögnum málsins var niðurstaða Fjármálaeftirlitsins sú að bankinn fylgdi ekki að öllu leyti ákvæðum laga og reglna um stórar áhættuskuldbindingar. Á hinn bóginn er ekki unnt að merkja af skráningu málsins í málaskrá að úttektinni hafi verið lokið með gerð skýrslu eða að niðurstöður hafi verið kynntar bankanum. Þá er ekki að finna vísbendingar um að úttekt Fjármálaeftirlitsins hafi verið fylgt eftir né að stofnunin hafi krafist úrbóta. Ekki kom til álita að beita valdheimildum Fjármálaeftirlitsins þar sem málinu lauk ekki formlega.

Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu hófst í apríl 2005 ný athugun hjá Landsbanka Íslands hf. á stórum áhættuskuldbindingum. Þar mun niðurstöðum athugunarinnar sem hófst í júní 2004 í raun hafa verið fylgt eftir enda beindist athugunin að sama atriði. Þá greindi Fjármálaeftirlitið frá því að frá ágúst 2005 til desember 2005 hefði stofnunin safnað ítarlegum gögnum og upplýsingum um stórar áhættuskuldbindingar hjá Landsbankanum. Á hinn bóginn hefðu niðurstöður þeirrar athugunar ekki verið kynntar bankanum, en fyrir lægi innanhússminnisblað hjá stofnuninni um málið.

16.5.8.3 Athugun á lausafjáráhættu, markaðsáhættu, rekstraráhættu og útlánaáhættu Landsbanka Íslands hf.

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með bréfi til Landsbanka Íslands hf. 11. apríl 2005 og lauk með skýrslu um niðurstöður til bankans dags. 22. mars 2007 eða um tveimur árum eftir að athugunin hófst. Fjármálaeftirlitið gerði athugasemdir í fimm liðum vegna stórra áhættuskuldbindinga bankans og fór fram á að viðeigandi ráðstafanir yrðu gerðar til úrbóta. Á fundi hinn 27. mars 2007 með bankanum var farið yfir athugasemdir Fjármálaeftirlitsins og aftur á fundi 29. sama mánaðar. Í vettvangsathugun hjá Landsbankanum sem hófst í júlí 2007 var athugasemdum Fjármálaeftirlitsins vegna úttektarinnar fylgt eftir. Í vettvangsathuguninni var einnig gerð ítarleg úttekt á áhættuskuldbindingum bankans sem lauk með skýrslu til bankans í febrúar 2008. Samkvæmt framansögðu fór eftirfylgni vegna athugunar á stórum áhættum Landsbankans sem hófst í apríl 2005 fram með vettvangsheimsókn í júlí 2007.

16.5.8.4 Athugun á aðkomu stærstu eigenda, stjórnarmanna og tengdra aðila í stjórn KB banka hf. að ákvarðanatöku um einstök viðskipti innan bankans.

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með bréfi 11. október 2004 en ekki var lokið við hana. Athugunin beindist að því að kanna hvernig aðkomu stærstu eigenda, stjórnarmanna og tengdra aðila í stjórn að rekstri Kaupþings Búnaðarbanka hf. væri háttað. Meðal annars voru skoðuð áhrif þessara aðila á ákvarðanatöku um einstök viðskipti innan bankans, viðskipti þeirra sjálfra við bankann og beiting starfsreglna stjórnar bankans. Gert var ráð fyrir að athugunin yrði gerð samhliða athugun á viðskiptaháttum í verðbréfaviðskiptum sem bankanum hafði einnig verið tilkynnt um að færi fram síðari hluta október 2004. Gögn málsins bera með sér að haldinn hafi verið einn fundur með starfsfólki bankans 10. nóvember 2004 í tilefni af athuguninni. Fjármálaeftirlitinu bárust í kjölfarið tvö tölvubréf frá bankanum vegna málsins, þ.e. í nóvember 2004, en engin frekari skjöl eru skráð undir málinu. Málinu var lokað 10. júlí 2007 eða um tveimur og hálfu ári eftir að það hófst, með þeirri athugasemd að ekki hefði tekist að ljúka athuguninni og væri hún því felld niður. Í ljósi ofangreinds kom ekki til þess að málinu yrði fylgt sérstaklega eftir.

16.5.8.5 Athugun á innra eftirliti og áhættustýringu hjá Kaupþingi banka hf.

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst formlega 3. ágúst 2006 með bréfi til Kaupþings banka hf. en henni varð ekki lokið. Samkvæmt málaskrá hófust tölvupóstsamskipti við bankann vegna fyrirhugaðrar könnunar nokkru fyrr eða 31. maí 2006. Með athuguninni var fyrirhugað að kanna verkferla, innra eftirlit og áhættustýringu Kaupþings. Könnunin snerist um megináhættuþætti bankans, útlánaáhættu, markaðsáhættu, lausafjár- og endurfjármögnunaráhættu og rekstraráhættu. Einnig var komið inn á aðra áhættuþætti og tengd mál, s.s. peningaþvætti og orðsporsáhættu. Með bréfi til Kaupþings, dags. 17. ágúst 2006, var gerð grein fyrir niðurstöðum Fjármálaeftirlitsins og send drög að niðurstöðum á úttektinni og bankanum veitt tækifæri til að koma að athugasemdum við drögin fyrir 31. ágúst sama ár. Mat eftirlitsins var að almennt virtust verkferlar vera í lagi, áhættustýring vel skipulögð og aðgreining ákvarðana og innra eftirlits mjög góð. Engu að síður taldi Fjármálaeftirlitið ástæðu til að gera nokkrar athugasemdir m.a. varðandi útlánaáhættu, markaðsáhættu, lausafjár- og endurfjármögnunaráhættu, rekstraráhættu, orðsporsáhættu og peningaþvætti. Bankinn svaraði erindi Fjármálaeftirlitsins með bréfi 4. september 2006 þar sem tilgreind voru svör við einstökum athugasemdum stofnunarinnar. Hinn 11. september 2006 voru vistuð í málaskrá drög að ódagsettri skýrslu og virðist málinu hafa lokið á þeim tíma án þess að skýrslu um athugunina hafi verið lokið eða málinu fylgt frekar eftir. Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu hefur stofnunin ekki upplýsingar um hvort úrbætur hafi verið gerðar í samræmi við athugasemdir eftirlitsins eða hvort komið hafi til beitingar einstakra úrræða í ljósi niðurstaðna könnunarinnar eða hvort slíkt hafi átt að gera, þar sem ekkert hafi verið um það skráð í málaskrá stofnunarinnar og málinu hafi ekki verið fylgt sérstaklega eftir.

16.5.8.6 Athugun á stærstu áhættuskuldbindingum Íslandsbanka hf.

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með bréfi til Íslandsbanka 13. ágúst 2004 en ekki var lokið við hana. Athugunin beindist að stærstu áhættuskuldbindingum Íslandsbanka hf., en ekki kemur nánar fram í gögnum málsins hvað átti að kanna. Fjármálaeftirlitið kallaði eftir lista með upplýsingum um stórar áhættuskuldbindingar bankans, samtals yfir 300 milljónir króna, og óskaði eftir að hann bærist stofnuninni fyrir 25. ágúst 2004. Bráðabirgðalisti barst frá bankanum 18. ágúst 2004 en veittur var frestur til að skila fullunnum lista til 1. október 2004. Sá listi barst 13. október 2004. Í málinu er ekki að finna upplýsingar um að listinn hafi verið tekinn til athugunar eða að skýrsla hafi verið gerð um úttekt stofnunarinnar. Ekki er heldur að finna upplýsingar um að málinu hafi verið fylgt eftir, hvorki er að sjá að stofnunin hafi brugðist við því að umbeðnar upplýsingar bárust ekki innan tímafrests né að upplýsingar sem listinn hafði að geyma hafi leitt til einhverra viðbragða af hennar hálfu.

16.5.8.7 Athugun á innra eftirliti og starfsaðferðum Glitnis banka hf. sem miða að því að koma í veg fyrir peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.

Athugun Fjármálaeftirlitsins hófst með bréfi til Glitnis banka hf. 12. desember 2006 en henni varð ekki lokið. Athugunin laut að því að gera úttekt á innra eftirliti og starfsaðferðum bankans sem miða að því að koma í veg fyrir peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka. Samkvæmt málaskrá var lokið við drög að skýrslu í júlí 2007 en þau eru ódagsett. Í drögunum kemur fram fjöldi athugasemda við aðgerðir Glitnis banka hf. gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka. Meðal annars eru gerðar alvarlegar athugasemdir um framkvæmd bankans við könnun á áreiðanleika viðskiptamanna og einnig eru gerðar athugasemdir við stöðu ábyrgðarmanns bankans vegna peningaþvættis og meðferð hans á tilkynningum frá starfsmönnum. Þá voru gerðar athugasemdir við tafir á afhendingu upplýsinga frá bankanum sem gáfu til kynna ófullnægjandi aðgang ábyrgðarmanns að gögnum og upplýsingum og að bankinn byggi ekki yfir kerfi til þess að geta brugðist með skjótum hætti við fyrirspurnum frá lögreglu eða öðrum stjórnvöldum. Í viðauka með drögum að fyrrgreindri skýrslu er að finna á þriðja tug athugasemda og krafna um úrbætur og tímamörk í því sambandi. Samkvæmt málaskrá var málinu lokað 19. október 2009, eða tæpum tveimur og hálfu ári eftir að fyrrgreind drög að skýrslu voru vistuð í málaskránni, með þeirri athugasemd að ekki hefði tekist að ljúka málinu vegna starfsmannaskorts og sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði. Þá er skráð sú athugasemd að Fjármálaeftirlitið muni ekki aðhafast frekar í málinu en muni kanna aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka hjá Íslandsbanka hf. við fyrsta tækifæri. Þar sem málinu var aldrei lokið var ekki um eftirfylgni að ræða.

16.5.8.8 Útlánaúttekt hjá sex stærstu fjármálafyrirtækjunum á Íslandi 2007

Rannsóknarnefnd Alþingis leitaði upplýsinga um eftirfylgni vegna útlánaathugunar Fjármálaeftirlitsins hjá sex stærstu fjármálafyrirtækjum landsins haustið 2007 sem lýst er hér að framan. Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu fylgdi stofnunin athugasemdum sínum ekki eftir þar sem erfiðleikar á fjármálamörkuðum og hrun íslenska bankakerfisins kom í veg fyrir að starfsfólki stofnunarinnar gæfist tími til þess.

16.5.8.9 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Könnun rannsóknarnefndar Alþingis á eftirfylgni og málsmeðferð ofangreindra mála sem voru til meðferðar hjá Fjármálaeftirlitinu á árunum 2004 og fram á árið 2008 leiddi í ljós að málsmeðferð hefði að mörgu leyti verið ábótavant. Þannig var málum almennt ekki lokið með viðhlítandi hætti og þar af leiðandi var ekki um það að ræða að þeim væri fylgt eftir þrátt fyrir að frumniðurstöður hefðu leitt í ljós að ýmsum þáttum væri ábótavant í rekstri þeirra eftirlitsskyldu aðila sem athuganir Fjármálaeftirlitsins beindust að. Þá sýnir könnunin að framan af skorti verulega á samræmda málsmeðferð innan Fjármálaeftirlitsins og að starfsmenn nýttu sér ekki gæðahandbók stofnunarinnar svið störf sín. Einstökum málum var lokað án þess að þeim væri formlega lokið, svo sem með sérstakri lokaskýrslu um niðurstöður athugunarinnar. Mál nr. 2004060062 um stórar áhættuskuldbindingar Landsbankans og nr. 2005040012 um áhættumat á sama banka sýna að það fyrirkomulag eftirfylgni að kanna úrbætur við næstu vettvangsathugun er ófullnægjandi. Of langur tími leið á milli athugana og eins og sjá má af síðara málinu sem rakið er hér að framan höfðu þær ekki tilætluð áhrif á starfsemi fyrirtækjanna, þ.e. kröfum um úrbætur var ekki sinnt. Fjármálaeftirlitið beitti ekki heimildum sem mælt er fyrir um í 11. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. og reglugerð nr. 560/2001, til að leggja á févíti og dagsektir til að knýja á um að fyrirtækin sinntu þeim úrbótum sem krafa var gerð um.

16.5.9 Samandregnar ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um framkvæmd vettvangsathugana

Vandaðar vettvangsathuganir eru bæði nauðsynlegur og afar mikilvægur þáttur í reglubundinni starfsemi Fjármálaeftirlitsins þar sem í þeim er hægt að leggja mat á fjárhagsstöðu viðkomandi fyrirtækis og fylgni þess við reglur, svo og gæði innri ferla og kerfa og hæfni stjórnenda. Við vettvangsathuganir er einnig hægt að ganga úr skugga um hvort réttar upplýsingar hafi verið veittar í skýrslum sem fjármálafyrirtækin skila reglulega til Fjármálaeftirlitsins. Varnaðaráhrif eftirlitsins og virðing fyrir stofnuninni tengist því einnig að starfsmenn hennar séu öðru hverju sýnilegir á vettvangi. Þessi þáttur í störfum Fjármálaeftirlitsins segir því í raun töluvert um virkni þess og sýnileika.

Ekki liggja fyrir áreiðanlegar upplýsingar um fjölda vettvangsathugana Fjármálaeftirlitsins sem lokið var á tímabilinu frá 2002 til og með 2008. Því er ekki hægt að leggja mat á hvort umfang og fjöldi vettvangsheimsókna í stóru viðskiptabankana, sem féllu haustið 2008, var fullnægjandi. Í samanburði við danska fjármálaeftirlitið er hins vegar ljóst að Fjármálaeftirlitið hér á landi varði hlutfallslega mun minni tíma í vettvangsathuganir. Þá liggur einnig fyrir að ákvörðun um tíðni vettvangsathugana Fjármálaeftirlitsins var ekki byggð á sérstöku áhættukerfi sem miðaðist við stærð, kerfislegt mikilvægi, eðli, umfang og fjölbreytni í starfsemi viðkomandi fjármálafyrirtækja, en í því sambandi verður að taka fram að ekki verður séð að ákvæði 1. mgr. 124. gr. lánastofnanatilskipunar Evrópusambandsins 2006/48/EB um áhættumiðað eftirlit hafi enn verið innleitt í íslensk lög.

Ekki eru dregnar í efa þær skýringar Fjármálaeftirlitsins að meginástæða þess að vettvangsathuganir voru færri en æskilegt hefði verið hafi verið sú að stofnunin var undirmönnuð miðað við umfangsmikla og fjölbreytta starfsemi íslensku fjármálafyrirtækjanna. Hér skiptir þó að sjálfsögðu máli hvernig stjórnendur stofnunarinnar forgangsröðuðu verkefnum. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var það skynsamleg ráðstöfun hjá stjórnendum Fjármálaeftirlitsins að setja vettvangsathuganir í forgang sumarið 2007 en þá var hafin útlánaathugun í sex stærstu fjármálafyrirtækjum landsins. Í meginatriðum var efni rannsóknarinnar vel afmarkað og afar þýðingarmikið og því hyggilega valið. Sá galli var þó á rannsókninni að Fjármálaeftirlitið fór ekki yfir úrtak af lánasamningum með það fyrir augum að endurmeta áhættuflokkun bankanna á viðskiptavinum og mat þeirra á framlögðum tryggingum heldur var treyst á að mat bankanna sjálfra væri rétt. Ekki er hægt að útiloka að slíkt endurmat hefði verið óframkvæmanlegt í einhverjum tilvikum þar sem staðreynt hafði verið að formleg umgjörð útlána var ófullnægjandi í mörgum tilvikum, þ.e. ýmist lágu ekki fyrir nægar upplýsingar til að flokka eftir áhættu, áhættuflokkun hafði ekki farið fram eða ekki voru nægar upplýsingar um tryggingar. Þessar staðreyndir eru í sjálfu sér mikill áfellisdómur yfir stöðu á útlánasafni bankanna. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að í kafla 11.0. kemur fram sú gagnrýni rannsóknarnefndarinnar að bankarnir hafi nánast ekki gert neinar sértækar niðurfærslur þrátt fyrir að ástæður hafi verið til þess.

Í þeim skýrslum sem gerðar voru eftir vettvangsheimsóknir og hér hafa verið teknar til umfjöllunar skortir stundum á að Fjármálaeftirlitið taki á rökstuddan hátt af skarið í niðurstöðum sínum. Þetta á ekki síst við í málum þar sem skýra hefur þurft hugtökin yfirráð og fjárhagsleg tengsl við beitingu reglna um stórar áhættur. Rannsóknarnefnd Alþingis telur rétt að taka fram að við meðferð valdheimilda sinna verður Fjármálaeftirlitið að taka af skarið um skýringu reglna á starfssviði sínu í samræmi við viðurkenndar aðferðir lögfræðinnar og beita reglunum síðan af samræmi. Það haggar ekki þessari niðurstöðu þótt umrædd ákvæði séu matskennd eða líkur séu á að látið verði reyna á lögmæti ákvörðunarinnar fyrir dómi.

Í sumum þeirra mála sem hér hafa verið til athugunar hefur Fjármálaeftirlitið hins vegar tekið af skarið og talið að ákveðnir gerningar fari í bága við lög. Þar eru þess hins vegar dæmi að látið sé við það sitja að senda skriflegar athugasemdir til fjármálafyrirtækisins án þess að málinu sé þá jafnframt komið í lögformlegan farveg. Þótt oft standi því ekkert í vegi að gefa fjármálafyrirtækjum fyrst kost á að leiðrétta minni háttar mistök með óformlegum hætti, verður Fjármálaeftirlitið að setja málið samhliða eða fljótlega á eftir í lögformlegan farveg til að tryggja að hægt sé að fylgja því eftir með þvingunarúrræðum og eftir atvikum viðurlögum ef fjármálafyrirtækið sinnir ekki tilmælum um úrbætur. Þannig eru þess dæmi að mál er snerta ætluð brot á reglum um stórar áhættuskuldbindingar hafi lengi verið í óformlegum farvegi, ýmist þar sem þau eru látin liggja óhreyfð eða bréfaskipti hafa staðið yfir við fjármálafyrirtækin þar sem reynt er að færa málin til betri vegar. Þetta hefur haft í för með sér að eftirlitsskyldir aðilar hafa í sumum tilvikum komist upp með það að færa stórar áhættuskuldbindingar í bækur sínar á þann hátt að ekki samrýmist lögum að mati Fjármálaeftirlitsins, ýmist í lengri eða skemmri tíma. Loks verður að halda því til haga að mörg þeirra brota sem hér um ræðir er ekki hægt að líta á sem minni háttar brot. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis eru þetta ótækir stjórnsýsluhættir sem ganga í bága við lögboðna málsmeðferð.

Eins og áður er að vikið skal Fjármálaeftirlitið krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests, komi í ljós að eftirlitsskyldur aðili fylgir ekki lögum og öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þessi regla er áréttuð í 3. mgr. 30. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki þar sem fram kemur að Fjármálaeftirlitið geti veitt fjármálafyrirtæki frest til að koma skuldbindingum sínum í lögmætt horf. Aðfinnsluvert er að mati rannsóknarnefndar Alþingis að þessari málsmeðferð hafi ekki kerfisbundið verið beitt í málum út af brotum á reglum um stórar áhættuskuldbindingar. Eins og nánar er að vikið í kafla 8.0 getur Fjármálaeftirlitið lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn 1. mgr. 30. gr. laga nr. 161/2002 varðandi stórar áhættuskuldbindingar, sbr. 9. tölul. 1. mgr. 110. gr. sömu laga. Hið sama gildir ef skuldbindingum er ekki komið í lögmætt horf innan þeirra tímamarka sem Fjármálaeftirlitið hefur sett viðkomandi samkvæmt 3. mgr. 30. gr. laganna. Ef um meiri háttar brot er að ræða gegn reglum um stórar áhættuskuldbindingar getur aðili bakað sér refsiábyrgð í formi sekta eða fangelsis allt að tveimur árum, liggi ekki þyngri refsing við samkvæmt öðrum lögum, sbr. 7. tölul. 1. mgr. 112. gr. b laga nr. 161/2002. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 ber Fjármálaeftirlitinu að vísa málum til lögreglu ef um meiri háttar brot er að ræða en það eru brot er lúta að verulegum fjárhæðum eða brot þar sem verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brots, sbr. 2. mgr. 112. gr. d laga nr. 161/2002.

Í skýrslum um athuganir Fjármálaeftirlitsins er víða bent á brot á lögum og reglum sem sum hver eru alvarleg. Þrátt fyrir þetta setti Fjármálaeftirlitið málin ekki í lögformlegan farveg og lagði þar með ekki viðhlítandi grundvöll að því að beita mætti framangreindum viðurlögum svo og öðrum úrræðum sem stofnuninni eru tiltæk. Í máli sem varðaði Björgólf Thor Björgólfsson og Landsbankann (mál 2005040012) var að mati rannsóknarnefndar Alþingis m.a. tilefni til að kanna hvort sú staðreynd, að eigandi virks eignarhlutar bankans átti hlut að máli, hefði haft áhrif við ákvörðun um lánveitinguna. Ef svo var gaf það tilefni til að taka afstöðu til þess hvort málið væri þannig vaxið að skilyrði væru til að taka til endurmats hæfi hans til að fara með virkan eignarhlut í bankanum. Þá er rétt að hafa í huga að brot Landsbankans á reglum um stórar áhættuskuldbindingar vörðuðu háar fjárhæðir og voru ítrekuð (sbr. mál 2005040012 og útlánaathugun haustið 2007) og því voru lagaskilyrði uppfyllt til þess að Fjármálaeftirlitið sendi tilkynningu um málið til lögreglu. Ekki verður hins vegar séð að málið hafi verið lagt sérstaklega fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins með rökstuddum hætti til ákvörðunar um hvort því skyldi vísað til lögreglu heldur voru mál um stórar áhættuskuldbindingar Landsbanka Íslands hf. eingöngu kynnt fyrir stjórn með almennum hætti 17. apríl 2007 og bókað að "bankinn [hefði] fallist á rök FME fyrir tengingum milli aðila að undanskilinni tengingu milli BTB og Actavis".

Eins og nánar er að vikið í kafla 8.6 eiga reglurnar um stórar áhættuskuldbindingar að vernda bæði hagsmuni fjármagnseigenda, með því að koma í veg fyrir of mikla samþjöppun í áhættutöku fjármálafyrirtækja, sem og almannahagsmuni, með því að stuðla að öruggu fjármálakerfi. Þegar reglur um stórar áhættur eru brotnar er hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki einnig líklegt til vera orðið háð hinum stóra lántakanda og í reynd búið að missa þá stöðu að geta sett honum skynsamleg mörk. Eins og þau dæmi bera með sér sem hér að framan voru rakin, svo og þau sem vikið er að í kafla 8.6, skorti verulega á að Fjármálaeftirlitið sinnti af festu og fyrirsjáanleika eftirfylgni í málum er lutu að brotum á reglum um stórar áhættuskuldbindingar og er ekki hægt að útiloka að það hafi haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir hið íslenska fjármálakerfi.

16.6 Önnur eftirlitsverkefni

16.6.1 Almennt

Fjármálaeftirlitið sinnir ýmsum öðrum verkefnum en þeim sem hægt er að flokka í eftirlit á staðnum eða reglubundin skýrsluskil. Sem dæmi um það má nefna veitingu starfsleyfis, eftirlit með peningaþvætti og meðferð fyrirspurna og kvörtunarmála. Hér verður nánar greint frá tveimur flokkum þessara verkefna sem verið hafa fyrirferðarmiklir í starfsemi Fjármálaeftirlitsins á liðnum árum, þ.e. annars vegar eftirlit með virkum eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum og hins vegar mat á hæfi stjórnenda og stjórnarmanna í fjármálafyrirtækjum.

16.6.2 Mat á hæfi framkvæmdastjóra og stjórnarmanna

Fjármálaeftirlitið hefur á undanförnum árum, með vísan til 52. gr. laga nr. 161/2002 og 8. gr. laga nr. 87/1998, framkvæmt sérstakt hæfismat á framkvæmdastjórum fjármálafyrirtækja, bæði þegar nýir einstaklingar taka við slíku starfi og þegar starfsleyfi er veitt. Í skjali frá 7. nóvember 2005 er verklaginu við slíkt mat lýst. Matið fer þannig fram að Fjármálaeftirlitið boðar til fundar með viðkomandi framkvæmdastjóra þar sem rædd eru tiltekin ákvæði laga og reglna, auk þess sem viðkomandi þarf að leggja fram tilteknar staðfestingar (m.a. á því að hann sé fjár síns ráðandi) og skrifleg svör við ákveðnum spurningum. Eftir fundinn leggur Fjármálaeftirlitið mat á það hvort framkvæmdastjórinn hafi sýnt fram á nægilega þekkingu á þeim lögum og reglum sem rædd hafa verið og hvort hann teljist hæfur að öðru leyti. Hafi hann ekki sýnt fram á fullnægjandi þekkingu er honum gefinn kostur á að endurtaka matið, en almennt er ekki gert ráð fyrir fleiri en tveimur tilraunum. Frá því að hæfismatið hófst, í nóvember 2005, og fram til loka júní 2007, undirgengust 18 framkvæmdastjórar fjármálafyrirtækja slíkt hæfismat. U.þ.b. fimmti hver aðili þurfti að endurtaka matið. Reglur Fjármálaeftirlitsins um mat á hæfi framkvæmdastjóra eru strangari en í mörgum öðrum löndum en mat á hæfi stjórnenda bankanna hófst ekki fyrr en árið 2005 og því hafði aðeins einn af fjórum bankastjórum stærstu bankanna undirgengist ferlið er bankarnir féllu (hinir höfðu verið í starfi frá því fyrir 2005). Tiltekið mat fer jafnframt fram á stjórnarmönnum þegar þeir taka sæti í stjórn og við veitingu starfsleyfis. Það mat er þó einfaldara enda er látið nægja að krefjast skriflegs svars við tilteknum spurningalista auk staðfestingar á ákveðnum atriðum.

Rétt er að taka fram að eftirlit Fjármálaeftirlitsins með hæfi ofangreindra aðila er viðvarandi og því getur komið til athugunar á hæfi þeirra í öðrum tilvikum en að ofan greinir. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998, eins og henni var breytt með lögum nr. 67/2006, getur Fjármálaeftirlitið einhliða vikið þeim stjórnarmönnum eða framkvæmdastjórum frá störfum sem ekki uppfylla hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemina gilda.

16.6.3 Eftirlit með eignarhaldi

16.6.3.1 Ákvæði VI. kafla laga nr. 161/2002

Í VI. kafla laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eru ákvæði um virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum og meðferð þeirra. Þar er kveðið á um að aðilar sem hyggjast eiga, með beinum eða óbeinum hætti, 10% eða meira í fjármálafyrirtæki skuli leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins fyrir fram. Jafnframt beri eigendum fjármálafyrirtækja að leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins þegar aukið er við eignarhlut þannig að farið sé yfir 20, 25, 33, eða 50% eða eignarhlutur nemur svo stórum hluta að fjármálafyrirtæki teljist dótturfélag. Fjármálaeftirlitið leggur mat á hæfi umsækjanda til að eiga eignarhlutinn að teknu tilliti til heilbrigðs og trausts rekstrar fjármálafyrirtækis. Við mat á hæfi hefur Fjármálaeftirlitið hliðsjón af sjö atriðum sem talin eru upp í 42. gr. laga nr. 161/2002:

1. Fjárhagsstöðu umsækjanda og aðila sem hann er í nánum tengslum við.

2. Þekkingu og reynslu umsækjanda.

3. Hvort eignarhald umsækjanda skapi hættu á hagsmunaárekstrum á fjármálamarkaði.

4. Stærð þess hlutar eða atkvæðisréttar sem umsækjandi hyggst fjárfesta í.

5. Hvort ætla megi að eignarhald umsækjanda muni torvelda eftirlit með hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki.

6. Hvort umsækjandi hefur gefið Fjármálaeftirlitinu umbeðnar upplýsingar ásamt fylgigögnum og þær upplýsingar hafi reynst réttar.

7. Refsingum sem umsækjandi hefur verið dæmdur til að sæta og hvort hann sæti rannsókn.

Í lögunum er kveðið á um úrræði ef umsókn er hafnað. Fellur þá niður atkvæðisréttur sem fylgir þeim hlutum sem eru umfram leyfileg mörk. Eftir tilkynningu Fjármálaeftirlitsins er viðkomandi aðila skylt að selja þann hluta eignarhlutarins sem er umfram leyfileg mörk. Þá er kveðið á um úrræði sem grípa skal til ef eigandi er ekki lengur hæfur til að fara með virkan eignarhlut. Um það segir í 1. mgr. 49. gr. laga nr. 161/2002: "Sé aðila, sem á virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki, svo farið eða fari hann þannig með hlut sinn að skaði heilbrigðan og traustan rekstur þess getur Fjármálaeftirlitið gripið til eftirfarandi ráðstafana:

1. Ákveðið að þeim hlutum fylgi ekki atkvæðisréttur.

2. Lagt fyrir hlutaðeigandi fyrirtæki að grípa til ráðstafana sem draga úr skaðlegum áhrifum hluthafans.

3. Lagt fyrir stjórn hlutaðeigandi fyrirtækis að boða til hluthafafundar þar sem háttsemi hluthafans skal tekin fyrir. Skal fulltrúa Fjármálaeftirlitsins heimilt að sækja fundinn og taka þar til máls.

Þá segir í 2. mgr. 49. gr. laganna að við mat á því hvort gripið skuli til ofangreindra ráðstafana skuli höfð hliðsjón af þeim atriðum sem greinir í 42. gr. Að auki skuli höfð sérstök hliðsjón af því hvort staða eða háttsemi viðkomandi aðila væri til þess fallin að rýra traust almennings á hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki væri hún opinber.

Þegar horft er til síðustu áranna fyrir fall íslensku bankanna virðist sem Fjármálaeftirlitið hafi í langflestum tilvikum samþykkt umsóknir um virkan eignarhlut, þó samþykkið hafi oftast verið bundið skilyrðum. Hefur m.a. verið bent á að ákvarðanirnar snemma árs 2003 um að leyfa hina stóru eignarhluti í Landsbankanum og Búnaðarbankanum hafi skapað fordæmi sem gert hafi Fjármálaeftirlitinu erfitt fyrir við að takmarka samþjöppun eignarhalds. Munu hér stuttlega verða raktar helstu upplýsingarnar sem fram koma um eftirlitið með virkum eignarhlutum í fjórum síðustu ársskýrslum stofnunarinnar fyrir fall bankanna. Þá verður rakið samþykki Fjármálaeftirlitsins á hæfi Samsonar eignarhaldsfélags til að eignast virkan eignarhlut í Landsbankanum árið 2003 og tæpt á þeim samskiptum Fjármálaeftirlitsins við eigendur Samsonar sem fylgdu í kjölfarið.

Ársskýrsla 2004 (tímabilið 1. júlí 2003 til 30. júní 2004). Þar kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi tekið til skoðunar 12 umsóknir vegna sjö fjármálafyrirtækja. Umsóknirnar hafi "í flestum tilvikum" verið samþykktar á grundvelli breytingar á eignarhaldinu, skuldbindinga um styrkingu á tilteknum innri reglum viðkomandi fyrirtækis, eða yfirlýsinga umsækjenda um það hvernig þeir hyggist fara með eignarhlutinn.

Ársskýrsla 2005 (tímabilið 1. júlí 2004 til 30. júní 2005). Þar kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi tekið til skoðunar 13 umsóknir vegna sjö fjármálafyrirtækja. Umsóknirnar hafi "í flestum tilfellum" verið samþykktar á grundvelli þeirra atriða sem greindi í ársskýrslunni 2004. Þá hafi tengsl aðila komið til skoðunar með hliðsjón af því hvort virkur eignarhlutur hafi myndast, m.a. á grundvelli eignatengsla eða samstarfs.

Ársskýrsla 2006 (tímabilið 1. júlí 2005 til 30. júní 2006). Þar kemur fram að Fjármálaeftirlitinu hafi borist 22 umsóknir vegna 13 fyrirtækja. Fjármálaeftirlitið hafi ekki hafnað neinni umsókn á tímabilinu en í flestum tilvikum hafi samþykkið verið bundið tilteknum skilyrðum. Síðan er lýst athugunum stofnunarinnar á því hvort virkur eignarhlutur hefði myndast í Straumi-Burðarási Fjárfestingabanka hf. annars vegar en Sparisjóði Hafnarfjarðar hins vegar. Í báðum tilvikum var niðurstaðan sú að slíkur eignarhlutur hefði myndast í andstöðu við lög og var því tekin ákvörðun um takmörkun atkvæðisréttar.

Ársskýrsla 2007 (tímabilið 1. júlí 2006 til 30. júní 2007, og að nokkru leyti til nóvember 2007). Þar kemur fram að Fjármálaeftirlitinu hafi borist 18 umsóknir vegna sjö fjármálafyrirtækja. Umsókn hafi verið samþykkt í sex tilvikum, hafnað í einu tilviki, í sjö tilvikum breyttist eignarhald áður en samþykki lá fyrir og afgreiðslu fjögurra umsókna var ólokið. Í nær öllum tilvikum var samþykki Fjármálaeftirlitsins bundið tilteknum skilyrðum, t.d. um fjárhagsleg viðmið í rekstri eigenda, viðskipti eigenda við viðkomandi fyrirtæki, eignarhald á öðrum fjármálafyrirtækjum o.fl. Ástæður einu synjunarinnar voru hins vegar ítrekuð brot viðkomandi á ákvæðum laga. Í ársskýrslunni er jafnframt lýst niðurstöðu Fjármálaeftirlitsins um að virkur eignarhlutur yfir leyfilegum mörkum hefði myndast í Glitni banka hf. en stofnunin takmarkaði atkvæðisrétt viðkomandi aðila af þeim sökum.

Þegar kærunefnd var starfandi samkvæmt lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi felldi hún úr gildi allnokkrar ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins sem snertu virka eignarhluti. Í ÚKN 17. desember 2002 (3/2002) og ÚKN 17. desember 2002 (5/2002) staðfesti nefndin að vísu ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins sem lutu að synjun umsókna um virkan eignarhlut í sparisjóði (SPRON). Á árinu 2006 voru hins vegar birtir allnokkrir úrskurðir þar sem ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um að virkur eignarhlutur hefði myndast í andstöðu við lög og um takmörkun atkvæðisréttar af þeim sökum voru felldar úr gildi. Skulu þeir hér stuttlega nefndir: Í ÚKN 12. júlí 2006 (2/2006) var felld úr gildi ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að A ásamt tilgreindum hópi aðila færi sameiginlega ekki með meira en 5% atkvæðisréttar í tilteknum sparisjóði (Sparisjóði Hafnarfjarðar). Byggðist niðurstaða kærunefndarinnar á því að Fjármálaeftirlitið hefði ekki sýnt fram á það með hvaða hætti, hvenær, hvernig eða með hverjum kærandi ætti að hafa myndað virkan eignarhlut í sparisjóðnum. Þá væru verulegir annmarkar á málsmeðferð sem m.a. vörðuðu við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem Fjármálaeftirlitinu væri óheimil meðferð málsins meðan það væri til meðferðar hjá ríkislögreglustjóra (Fjármálaeftirlitið hafði greint honum frá hinu meinta broti). Sams konar niðurstaða varð í ÚKN 14. ágúst 2006 (5/2006), ÚKN 14. ágúst 2006 (6/2006), ÚKN 14. ágúst 2006 (7/2006) og ÚKN 10. október 2006 (10/2006). Fjármálaeftirlitið höfðaði dómsmál til að reyna að fá ÚKN 14. ágúst 2006 (5/2006) felldan úr gildi, á grundvelli heimildar sem því var veitt með 10. gr. laga nr. 67/2006. Málunum var hins vegar vísað frá dómi, sbr. Hrd. 23. apríl 2007 (mál nr. 198-199/2007), á þeim grundvelli að stofnunin hefði ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn þeirra (sparisjóðurinn hafði þá undirgengist samruna og verið slitið án skuldaskila en nýr sparisjóður stofnaður).

Loks má svo nefna helsta dóminn sem fallið hefur um beitingu lagaákvæðanna um virka eignarhluti, þ.e. Hrd. 2005, bls. 730 (mál nr. 48/2005):

Málið varðaði Sparisjóð Skagafjarðar en samstæða Kaupfélags Skagfirðinga hafði selt tæplega 40% af stofnfé sjóðsins til stjórnenda og starfsmanna í samstæðu kaupfélagsins eða maka þeirra og einstaklinga sem tengdust þeim fjölskylduböndum. Var salan til þess fallin að virkja atkvæðisrétt fyrir stofnfjárhluti sem áður höfðu verið skilgreindir sem virkir eignarhlutir samstæðunnar og daginn eftir söluna var samþykkt stofnfjáraukning í krafti þessa aukna atkvæðavægis. Þeir sem töldu á sig hallað með þessu leituðu til sýslumanns og kröfðust lögbanns við stofnfjáraukningunni á þeim grunni að laga nr. 161/2002 hefði ekki verið gætt. Hæstiréttur staðfesti niðurstöðu héraðsdóms um að leggja fyrir sýslumann að leggja lögbann við stofnfjáraukningunni.

16.6.3.2 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Áður en skilið er við umfjöllunina um eignarhald skal tekið fram að á síðustu árunum fyrir fall bankanna hafði Fjármálaeftirlitið lagt áherslu á að draga úr skaðlegum áhrifum þröngs eignarhalds hér á landi. Í ársskýrslu stofnunarinnar 2006 er t.a.m. bent á að á sama tíma og bankarnir hafi stækkað hafi eignarhald þeirra þrengst og stórir eignarhlutir séu orðnir mjög áberandi. Jafnframt séu stórir hluthafar einnig í sumum tilvikum viðskiptavinir viðkomandi banka eða samstarfsaðila um fjárfestingar. Stórir eignarhlutar eða viðskiptatengsl á milli eigenda og fjármálafyrirtækja séu í sjálfu sér ekkert óeðlileg en í þessu felist þó tilteknar áhættur og hlutverk Fjármálaeftirlitsins sé að tryggja að ákveðnar leikreglur um jafnræði, hagsmunaárekstra og hæfi séu virtar. Þau úrræði sem löggjafinn hafi mælt fyrir um til að koma í veg fyrir skaðleg áhrif þröngs eignarhalds séu einkum að sækja þurfi um heimild til að eignast virkan eignarhlut, að Fjármálaeftirlitið fylgist með því að fyrirgreiðslur til tengdra aðila séu byggðar á armslengdarsjónarmiðum (á sömu kjörum og sambærilegir ótengdir aðilar), að Fjármálaeftirlitið hafi eftirlit með hæfisreglum, að fylgst sé með stórum áhættuskuldbindingum og að sérstakar varúðarreglur gildi um það ef um eignatengsl er að ræða milli fjármálatengdra fyrirtækja. Í ársskýrslunni 2007 er með svipuðum hætti lögð áhersla á eftirlit með tiltölulega þröngu eignarhaldi á íslenskum fjármálafyrirtækjum, sbr. einnig ársfundarræðu forstjóra sama ár, þar sem hann nefndi m.a. að hlutaskrár einstakra félaga veittu óljósa mynd um raunverulega eigendur hluta og að endurskoða þyrfti lög um hlutafélög og verðbréfaskráningu með það að markmiði að ávallt væri ljóst hver hinn raunverulegi eigandi væri. Líkt og áður kom fram er í kafla 6 nánar fjallað um ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins, dags. 3. febrúar 2003 og 17. mars 2003, um hæfi kaupenda að Landsbankanum og Búnaðarbankanum til að fara með virka eignarhluti í bönkunum eftir einkavæðingu þeirra í kringum áramótin 2002–2003.

16.7 Rekstrarfé og mannauður Fjármálaeftirlitsins

16.7.1 Rekstrarfé Fjármálaeftirlitsins

16.7.1.1 Almennt

Fjármálaeftirlitið nýtur þeirrar sérstöðu miðað við almennar ríkisstofnanir að með lögum nr. 99/1999 um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er eftirlitsskyldum aðilum gert að standa straum af rekstri stofnunarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna rennur eftirlitsgjald beint til Fjármálaeftirlitsins og sér stofnunin um að innheimta gjaldið.

Fyrir stofnun Fjármálaeftirlitsins þegar bankaeftirlit var í höndum Seðlabanka Íslands höfðu fjárveitingar til bankans staðið undir kostnaði við bankaeftirlit án sérstakrar gjaldtöku. Þeir sem stunduðu á hinn bóginn vátryggingastarfsemi stóðu undir kostnaði við starfsemi Vátryggingaeftirlitsins með greiðslu sérstaks eftirlitsgjalds. Við stofnun Fjármálaeftirlitsins var talið eðlilegt að þeim aðilum sem myndu falla undir eftirlit stofnunarinnar yrði gert að greiða fyrir eftirlit með svipuðum hætti og vátryggingafélög höfðu gert og með þeim hætti yrði komið á jafnræði milli fyrirtækja á fjármálamarkaði.

Í 16. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi var mælt fyrir um greiðslu eftirlitsgjalds en ákvæðið átti sér fyrirmynd í 52. gr. laga nr. 60/1994 um vátryggingastarfsemi. Kveðið var á um lágmarks-álagningu á hvern einstakan eftirlitsskyldan aðila og auk þess hámarksálagningu á hvern flokk eftirlitsskyldra aðila, en ráðherra var ætlað að ákveða álagningu hvers árs innan þess hámarks. Voru eftirlitsskyldir aðilar flokkaðir í 10 flokka eftir eðli starfsemi þeirra og eftirlitsgjald reiknað sem tiltekinn hundraðshluti af álagningarstofni sem nánar var mælt fyrir um í lögunum. Innbyrðis skipting eftirlitsgjalds á hvern flokk átti að endurspegla skiptingu starfsins á sömu aðila, byggt á reynslu fyrri ára. Mismunur á tekjum og gjöldum á hverjum tíma átti að endurspeglast í álagningu næsta árs þannig að afgangur leiddi til lækkunar álagningar næsta árs og öfugt. Fjármálaeftirlitið skyldi fyrir 1. september ár hvert áætla kostnað við starfsemi sína næsta almanaksár og skyldi álagning miðuð við þá áætlun. Hún skyldi send viðskiptaráðherra til samþykktar ásamt áliti samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila.

Samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila starfar í tengslum við Fjármálaeftirlitið en nefndina skipa fimm fulltrúar eftirlitsskyldra aðila, þrír fulltrúar tilnefndir af Samtökum fjármálafyrirtækja, einn fulltrúi tilnefndur af Landssamtökum lífeyrissjóða og einn fulltrúi tilnefndur sameiginlega af öðrum eftirlitsskyldum aðilum.Samráðsnefndin er vettvangur eftirlitsskyldra aðila til þess að koma á framfæri viðhorfum sínum til starfshátta og reksturs Fjármálaeftirlitsins en hún hefur ekki ákvörðunarvald í málefnum stofnunarinnar. Stjórnendur Fjármálaeftirlitsins skulu eiga reglulega fundi með samráðsnefndinni og skal boða til fundar með henni að minnsta kosti tvisvar á ári. Þar skal annars vegar fjalla um stefnu og helstu áhersluþætti í starfsemi stofnunarinnar og hins vegar um áætlaðan rekstrarkostnað.

Samkvæmt lögum nr. 99/1999 um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi standa eftirlitsskyldir aðilar straum af kostnaði Fjármálaeftirlitsins með eftirlitsgjaldi sem rennur beint til stofnunarinnar og hún annast innheimtu á. Gjaldið reiknast m.a. sem hundraðshluti af heildareignum, rekstrartekjum eða tryggingariðgjöldum eftirlitsskyldra aðila en nánar er mælt fyrir um álagningarhlutföll og álagningarstofna í 5. gr. laganna. Í nokkrum tilvikum er um fast gjald að ræða. Þá er jafnframt mælt fyrir um tiltekið lágmark sem eftirlitsskyldum aðilum ber að greiða ef hlutfall eftirlitsgjalds af álagningarstofni nær ekki tiltekinni fjárhæð. Álagningargrunnur eftirlitsgjaldsins eru ársreikningar eftirlitsskyldra aðila fyrir næstliðið ár þegar áætlun er undirbúin.

Samkvæmt 2. gr. laganna skal Fjármálaeftirlitið fyrir 1. júlí ár hvert gefa viðskiptaráðherra skýrslu um áætlaðan rekstrarkostnað næstkomandi árs. Skýrslunni skal fylgja álit samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila á áætluðu rekstrarumfangi ásamt afgreiðslu stjórnar Fjármálaeftirlitsins á því áliti. Í skýrslunni skal jafnframt lagt mat á þróun starfseminnar undangengin þrjú ár með tilliti til þess tíma sem ætla má að farið hafi í eftirlit með hverjum flokki eftirlitsskyldra aðila. Málaskrá Fjármálaeftirlitsins hefur verið tengd tímaskráningu og þar er að finna upplýsingar um hvernig ráðstöfunartími stofnunarinnar skiptist á einstaka flokka eftirlitsskyldra aðila og hefur niðurjöfnun eftirlitsgjalds á einstaka flokka tekið mið af þeirri skiptingu. Samkvæmt upplýsingum í ársskýrslum Fjármálaeftirlitsins fyrir árin 2004–2007 hefur hlutfallsleg skipting ráðstöfunartíma Fjármálaeftirlitsins á því tímabili verið þannig að um 45–50% ráðstöfunartímans hefur verið varið í eftirlit með lánastofnunum, um 20% í eftirlit með vátryggingafélögum og vátryggingamiðlurum, um 20% í eftirlit með lífeyrissjóðum og um 10% ráðstöfunartímans í eftirlit með öðrum eftirlitsskyldum aðilum.

Ef niðurstaða skýrslu Fjármálaeftirlitsins um áætlaðan rekstrarkostnað gefur tilefni til að breyta álagningu eftirlitsgjalds, skal viðskiptaráðherra, nú efnahags- og viðskiptaráðherra, leggja frumvarp þar að lútandi fyrir Alþingi, sbr. 3. mgr. 2. gr. laganna. Af því leiðir að viðskiptaráðherra þarf á hverju ári að leggja fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á lögum nr. 99/1999 ef áætlaður rekstrarkostnaður Fjármálaeftirlitsins gerir ráð fyrir að breyta þurfi álagningu eftirlitsgjalds. Þannig er endanlegt ákvörðunarvald um rekstrartekjur Fjármálaeftirlitsins og breytingar á álagningu eftirlitsgjalds í höndum Alþingis. Frá því að lög nr. 99/1999 tóku gildi hefur lögunum verið breytt árlega þar sem rekstraráætlanir eftirlitsins hafa gefið tilefni til breytinga m.a. á lögbundnum álagningarhlutföllum eftirlitsgjalds.

Í núgildandi starfsreglum stjórnar Fjármálaeftirlitsins er mælt fyrir um ábyrgð stjórnar á rekstraráætlun Fjármálaeftirlitsins.

Samkvæmt 2. gr. þeirra skal stjórnin taka ákvörðun um árlega rekstraráætlun og gera tillögu til ráðherra um álagningu eftirlitsgjalds á grundvelli hennar. Þá skal forstjóri reglulega gera stjórninni grein fyrir rekstri stofnunarinnar.

Í samræmi við ákvæði laga nr. 99/1999 hefur rekstraráætlun Fjármálaeftirlitsins til ráðherra fylgt álit samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila sem lagt hefur verið fram sem fylgiskjal með frumvarpi til breytinga á lögum nr. 99/1999 ár hvert. Þá hefur efnahags- og viðskiptanefnd veitt öðrum sem hafa beinna og óbeinna hagsmuna að gæta kost á að koma að áliti varðandi áætlaðan rekstrarkostnað og álagningu eftirlitsgjalds, m.a. Seðlabanka Íslands, Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjárfesta, Samtökum endurskoðenda, Landssamtökum lífeyrissjóða, Sambandi íslenskra tryggingafélaga og ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur sem skipuð er af forsætisráðherra á grundvelli laga nr. 27/1999 um opinberar eftirlitsreglur. Álit þessara og annarra hagsmunaaðila á frumvörpum til breytinga á lögum nr. 99/1999 á árunum 2000–2008 er að finna á heimasíðu Alþingis en nánar verður vikið að sjónarmiðum einstakra hagsmunaaðila hér síðar í tengslum við umfjöllun um tekjur Fjármálaeftirlitsins og rekstrarkostnað.

16.7.1.2 Þróun löggjafar og vöxtur íslensks fjármálamarkaðar

Hlutverk Fjármálaeftirlitsins á hverjum tíma endurspeglast að mestu leyti í þeim lögbundnu verkefnum sem stofnuninni eru fengin. Ef litið er til þróunar löggjafar um fjármálastarfsemi sl. 10 ár verður ráðið að umfang starfsemi stofnunarinnar og starfsskyldur hafa aukist umtalsvert. Þá hafa alþjóðlegar reglur og viðmið um starfsemi fjármálaeftirlita einnig skipt máli en þær reglur hafa að verulegu leyti þróast með alþjóðlegri samvinnu sem leitt hefur til ákveðinnar samræmingar eftirlitsreglna og stóraukins samstarfs Fjármálaeftirlitsins við erlendar systurstofnanir. Þetta samstarf og aukin alþjóðleg samskipti má einnig rekja til útrásar íslenskra fjármálafyrirtækja. Í ræðu sem forstjóri Fjármálaeftirlitsins hélt 10. apríl 2008 sagði hann m.a.: "Um síðustu áramót voru vegnar eignir fjármálakerfisins á hvern starfsmann Fjármálaeftirlitsins um 128 milljarðar – og hafði sú upphæð rúmlega tvöfaldast á þremur árum." Það jók frekar á kröfur til Fjármálaeftirlitsins að frá og með miðjum áratugnum fjölgaði útibúum bankanna erlendis, en erlend starfsemi íslenskra fjármálafyrirtækja hafði lengst af aðallega farið fram í erlendum dótturfélögum. Sá munur er á þessu tvennu að eftirlit með útibúum er í höndum Fjármálaeftirlitsins en eftirlit með dótturfélögum í öðrum ríkjum er í grunninn hjá þeim ríkjum. Til marks um þessa þróun má benda á að frá árslokum 2005 til október 2007 fjölgaði útibúum erlendis úr 4 í 21 en dótturfélögum erlendis fjölgaði úr 21 í 31 á sama tímabili. Þessi þróun á alþjóðavettvangi jók á skyldur Fjármálaeftirlitsins og kallaði á aukið samstarf við systurstofnanir í öðrum löndum. Á fyrri hluta ársins 2007 setti Fjármálaeftirlitið sér sérstaka stefnu um eftirlit með erlendri starfsemi íslenskra fjármálafyrirtækja og framkvæmdi greiningu á vinnuálagi vegna þessa.

Ef litið er til þróunar og vaxtar íslenska fjármálakerfisins, auk löggjafarþróunar og aukinna verkefna sem henni hefur fylgt, er ljóst að umfang þeirrar starfsemi sem Fjármálaeftirlitinu er falið að hafa eftirlit með hefur stóraukist á undanförnum 10 árum.

Í ársskýrslu Fjármálaeftirlitsins árið 2002 er t.a.m. vakin athygli á því að frá stofnun Fjármálaeftirlitsins árið 1999 hafi orðið veruleg aukning í umsvifum margra eftirlitsskyldra aðila sem hafi leitt til lækkunar á álagningarhlutföllum. Sem dæmi er tekið að álagningarstofnar hjá helstu flokkum eftirlitsskyldra aðila, sem reiknað er út frá við álagningu eftirlitsgjalds, höfðu hækkað á bilinu 139–216% frá 1999 til 2002, en álagningarhlutföll eftirlitsgjalds höfðu lækkað um 22–48% á sama tíma. Í ársskýrslu Fjármálaeftirlitsins árið 2004 er m.a. gerð grein fyrir auknum umsvifum á íslenskum fjármálamarkaði:"Á síðustu 10 árum hefur orðið gjörbreyting á umsvifum innlánsstofnana hér á landi. Í upphafi þess tímabils var niðurstöðutala efnahagsreiknings samtals um 300 milljarðar króna en í lok þess nálægt 2.000 milljörðum. Séu þessar stærðir settar í samhengi við landsframleiðslu er hlutfallið annars vegar 70% og hins vegar 215% (230% fyrir samstæður) sem sýnir glögglega þá miklu breytingu sem orðið hefur. Breytingarnar verða ekki nema að litlu leyti skýrðar með starfsemi innlánsstofnana í dótturfélögum utan Íslands." Í ársskýrslu Fjármálaeftirlitsins árið 2005 er lögð áhersla á umfjöllun um alþjóðlega starfsemi íslenskra fjármálafyrirtækja og aukin verkefni stofnunarinnar í tengslum við hana. Er m.a. vikið að því að hlutverk Fjármálaeftirlitsins hafi breyst frá því að vera eftirlitsaðili íslenskra fjármálafyrirtækja í að bera ábyrgð á eftirliti fjölþjóðlegra fjármálafyrirtækja á samstæðugrunni. Þá er þess getið í ársskýrslu Fjármálaeftirlitsins fyrir árið 2006 að íslensku bankarnir hafi fimmfaldast að stærð frá árinu 2002 og að stækkun þeirra á árinu 2005 hafi numið 80%. Þá hafi umsvif lífeyrissjóða aukist umtalsvert en hrein eign þeirra hafi aukist um 22% árið 2005 og 115% frá árinu 2002. Eignir tryggingafélaga hafi vaxið um 68% og viðskipti í Kauphöll hafi vaxið um 274% á sama tímabili. Þá er bent á að vegnar eignir fjármálamarkaðarins á móðurfélagsgrunni á hvert stöðugildi hjá Fjármálaeftirlitinu hafi tvöfaldast á föstu verðlagi frá febrúar 2004 til febrúar 2007 og þrefaldast á föstu verðlagi frá febrúar 2004 til febrúar 2008.

16.7.1.3 Þróun rekstrarkostnaðar og tekna Fjármálaeftirlitsins 1999–2008

Ef litið er til þróunar rekstrarkostnaðar frá stofnun Fjármálaeftirlitsins árið 1999 fram til ársins 2008, sjá mynd 7, kemur í ljós að rekstrarkostnaður stofnunarinnar jókst úr tæplega 175 milljónum króna fyrsta starfsárið í 1.075 milljónir árið 2008. Þess ber þó að geta að hluta þeirrar aukningar á rekstrarkostnaði stofnunarinnar árið 2008 má rekja til aukins kostnaðar við rekstur hennar í kjölfar hruns íslenska bankakerfisins og setningar laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.

Mynd 7 sýnir jafnframt heildartekjur stofnunarinnar frá 1999–2008. Ef litið er til heildartekna stofnunarinnar frá 1999 fram til 2005 má sjá að tekjur tvöfaldast á því tímabili en umtalsvert meiri hlutfallsleg aukning verður á árunum 2006 og 2007 samanborið við árin þar á undan. Þá aukast tekjur stofnunarinnar árið 2008 verulega en eins og fyrr greinir má að hluta rekja þá hækkun til aukinna verkefna Fjármálaeftirlitsins í kjölfar falls íslenska bankakerfisins.

Samkvæmt framangreindu jukust rekstrartekjur Fjármálaeftirlitsins frá árinu 1999 til ársins 2005 um 50% en hlutfallslega var tekjuaukningin mest á árinu 2007 ef frá er talið árið 2008. Á hinn bóginn er ljóst að aukning rekstrartekna var lengst af mun minni en sem nam vexti hinnar eftirlitsskyldu starfsemi á þessu tímabili. Á mynd 8 má sjá vöxt álagningarstofns (eignir) lánastofnana á tímabilinu 2000 til 2008. Einnig má þar sjá hækkun álagningarstofns lánastofnana í samanburði við lækkun álagningarhlutfalls eftirlitsgjalds á lánastofnanir. Eins og fyrr greinir var á það bent í ársskýrslu Fjármálaeftirlitsins 2006 að íslensku bankarnir hefðu fimmfaldast að stærð frá árinu 2002 og að aukin umsvif þeirra erlendis hefðu í för með sér auknar eftirlitskröfur fyrir Fjármálaeftirlitið og kölluðu á aukið umfang.

Frá gildistöku laga nr. 99/1999 hefur verið talin nauðsyn á að taka til endurskoðunar álagningarhlutföll eftirlitsgjalds á álagningarstofna miðað við rekstraráætlun Fjármálaeftirlitsins ár hvert og hefur frumvarp þar að lútandi verið lagt fyrir Alþingi árlega. Með skýrslu Fjármálaeftirlitsins til viðskiptaráðherra hefur fylgt ítarleg greinargerð um þörf stofnunarinnar fyrir rekstrarfé ásamt greinargerð samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila um áætlaðan rekstrarkostnað stofnunarinnar.

Af hálfu rannsóknarnefndar Alþingis hefur farið fram athugun á rekstraráætlunum Fjármálaeftirlitsins á tímabilinu 2000–2007 sem lagðar hafa verið árlega fyrir ráðherra og síðar Alþingi sem frumvarp til breytinga á lögum nr. 99/1999. Ef litið er til rekstraráætlana Fjármálaeftirlitsins annars vegar og hins vegar til árlegra breytinga á fyrrgreindum lögum verður ekki annað séð en að þeim hafi flest ár í meginatriðum verið breytt í samræmi við rekstraráætlanir Fjármálaeftirlitsins og að stofnunin hafi þar af leiðandi fengið auknar rekstrartekjur í formi eftirlitsgjalds í samræmi við eigin rekstraráætlanir. Sjónarmið hagsmunaaðila, þ.e. samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila og annarra sem veitt hefur verið tækifæri til að láta í ljós álit sitt vegna frumvarps til breytinga á lögum nr. 99/1999, virðast þar af leiðandi að takmörkuðu leyti hafa haft úrslitaáhrif á afgreiðslu frumvarpsins hjá viðskiptanefnd og Alþingi. Einungis einu sinni frá því að fyrsta frumvarp til breytinga á lögum nr. 99/1999 um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi var lagt fram hefur frumvarpi viðskiptaráðherra verið breytt þannig í meðförum Alþingis að leitt hafi til lækkunar á áætluðum tekjum Fjármálaeftirlitsins en það var við breytingu á lögum nr. 99/1999 fyrir rekstrarárið 2002.

Á hinn bóginn verður ekki ráðið að viðskiptanefnd hafi talið ástæðu til að leggja til aukningu á rekstrartekjum Fjármálaeftirlitsins ef litið er til hóflegra rekstraráætlana þess, einkum á árunum 2000–2005, fjölgunar laga sem leiddu til aukinna verkefna fyrir eftirlitið og gríðarlegs vaxtar fjármálakerfisins á sama tíma. Þó má geta þess að árið 2006 lagði efnahags- og viðskiptanefnd fram breytingartillögu um hækkun álagningarhlutfalls á lánastofnanir fyrir rekstrarárið 2007 vegna innleiðingar á Basel II reglum, þar sem ekki lágu fyrir upplýsingar um það viðbótarálag sem leiða myndi af innleiðingu reglnanna þegar rekstraráætlun Fjármálaeftirlitsins fyrir rekstrarárið 2007 var gerð um mitt ár 2006.

16.7.1.4 Sjónarmið innan stjórnsýslunnar

Páll Gunnar Pálsson, sem var forstjóri Fjármálaeftirlitsins á árunum 1999 til ársins 2005, greindi frá því í skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að til undirbúnings skýrslu til viðskiptaráðherra hefði árlega verið gerð ítarleg rekstraráætlun sem mat stofnunarinnar á nauðsynlegu rekstrarfé byggðist á. Staðreyndin hefði hins vegar verið sú að forsendur rekstraráætlana hefðu í raun brostið fljótlega eftir gerð þeirra þar sem fjármálakerfið hefði vaxið með þeim hraða sem ekki hafi á þeim tíma verið unnt að sjá fyrir. Framlög til stofnunarinnar hefðu í hans forstjóratíð hækkað um 50% í fjárhæðum talið og hefðu í raun vaxið mun meira en framlög til annarra svipaðra stofnana í stjórnsýslunni og nefndi hann sérstaklega Samkeppnisstofnun í því sambandi. Á hinn bóginn hefði stofnunin ekki stækkað nógu mikið og ástæðu þess mætti fyrst og fremst rekja til pólitískrar andstöðu við útþenslu eftirlitsiðnaðar á Íslandi og andstöðu hagsmunaaðila við stækkun stofnunarinnar sem birst hefði í skýrum skilaboðum þessara aðila við árlega meðferð frumvarpa til breytinga á lögum nr. 99/1999. Hagsmunaaðilum hefði ár hvert er frumvarp til breytinga á lögum nr. 99/1999 var lagt fram á Alþingi verið gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum og þeir hefðu þegar á heildina væri litið verið gagnrýnir á rekstraráætlanir stofnunarinnar. Páll Gunnar vék sérstaklega að sjónarmiðum nefndar um opinberar eftirlitsreglur sem skipuð var árið 1999 í kjölfar setningar laga nr. 27/1999 um opinberar eftirlitsreglur. Greindi hann frá því að í greinargerðum nefndarinnar vegna meðferðar Alþingis árin 2001 og 2003 á frumvörpum um breytingu á lögum nr. 99/1999 vegna áranna 2002 og 2004 hefði komið fram gagnrýni á vöxt Fjármálaeftirlitsins og hugmyndir nefndarinnar um að fella rekstur þess undir fjárlög. Að mati Páls var þessi gagnrýni og hugmyndir nefndarinnar, sem fulltrúa stjórnvalda, til þess fallið að auka enn frekar þrýsting á stofnunina að fara varlega í að setja fram óskir um aukin fjárframlög þrátt fyrir brýna þörf. Þá greindi hann frá því að stjórn Fjármálaeftirlitsins og forstjóri hefðu staðið frammi fyrir því að lagaumhverfi stofnunarinnar yrði hugsanlega kollvarpað þannig að hún missti sérstöðu sem fólgin var í álagningu og beinni innheimtu eftirlitsgjalda. Stjórn stofnunarinnar hefði, þau ár sem hann gegndi stöðu forstjóra, hugleitt og fjallað ítarlega um hversu miklu rekstrarfé forsendur væru til að óska eftir án þess að eftirlitskerfið yrði brotið upp og rekstur stofnunarinnar færður undir fjárlög. Stjórn og forstjóri Fjármálaeftirlitsins hefði eftir fremsta megni reynt að verja sjálfstæði stofnunarinnar og við þær erfiðu aðstæður sem stofnunin stóð frammi fyrir hefði verið farið varlega í að óska eftir auknu rekstrarfé. Sagði Páll jafnframt að á hinn bóginn hefði afstaða hagsmunaaðila og stjórnvalda til Fjármálaeftirlitsins breyst um það leyti sem hann lét af störfum árið 2005. Hugsanlega mætti rekja það til þess að hagsmunaaðilar og stjórnvöld hefðu á þeim tíma farið að átta sig á gríðarlegum vexti fjármálamarkaðarins og mikilvægi þess að Fjármálaeftirlitið hefði tök á að halda uppi öflugu eftirliti á fjármálamarkaði.

Ragnar Hafliðason, sem verið hefur aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins frá upphafi, greindi frá því að stofnunin hefði verið undir gríðarlegum þrýstingi frá eftirlitsskyldum aðilum og einnig frá Ríkisendurskoðun og efnahags- og viðskiptaráðuneyti um að halda í við vöxt stofnunarinnar. Lagt hefði verið að Fjármálaeftirlitinu að gæta aðhalds í rekstri og litið hefði verið á rekstur stofnunarinnar með hliðstæðum hætti og aðrar ríkisstofnanir, þ.e. að hún ætti að þróast í takt við þær, einkum varðandi launakostnað. Þá hefðu forsendur árlegra rekstraráætlana í raun brostið fljótlega eftir gerð þeirra sökum hins mikla vaxtar sem verið hefði í íslensku fjármálakerfi. Veikleiki Fjármálaeftirlitsins hefði birst í þeim takmörkuðu fjármunum sem stofnunin hafði yfir að ráða. Gríðarleg samkeppni hefði verið um starfsfólk á fjármálamarkaði og stofnunin, miðað við tekjur hennar, á engan hátt í stakk búin til að keppa við fjármálamarkaðinn í launagreiðslum. Þetta hefði leitt til þess að töluvert af starfsfólki stofnunarinnar hefði horfið til starfa á fjármálamarkaði. Þá hefði stofnunin, eftir á að hyggja, verið undirmönnuð fram til ársbyrjunar 2008 og sagði Ragnar að þá hefði hann upplifað í fyrsta skipti á löngum starfstíma sínum að stofnunin hefði nægjanlega mikið af starfsfólki miðað við umfang starfseminnar. Aðspurður um helstu veikleika Fjármálaeftirlitsins sagði Ragnar að eftirlitið hefði ekki náð að fylgja almennilega eftir þeim mikla vexti sem varð. Starfsmannavelta og skortur á reynslumiklu fólki hefði háð stofnuninni. Þá hefði verið ákveðinn veikleiki í skipulagi stofnunarinnar, upplýsingasöfnun og greiningu upplýsinga.

Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins á árunum 2005–2009, greindi frá því að þegar hann hefði tekið við stöðu forstjóra um mitt ár 2005 hefði hann fljótlega áttað sig á slæmri stöðu stofnunarinnar. Að hans áliti hafði hún ekki vaxið í takt við fjármálamarkaðinn, of fáir starfsmenn hefðu verið til staðar, rekstrarfé stofnunarinnar hefði verið of lítið og upplýsingatækni hefði verið ófullnægjandi, en það hefði staðið starfseminni fyrir þrifum. Starfsmannavelta hefði verið mikil, laun lægri en almennt gerðist á fjármálamarkaði og hefði hann orðið var við undirliggjandi óánægju starfsmanna með laun, aðbúnað og innra skipulag o.fl. Frá árinu 2002 hefði markaðurinn fimmfaldast að stærð á meðan aukning tekna hjá Fjármálaeftirlitinu hefði verið lítil og fjölgun starfsmanna ekki nægjanleg. Jónas kvaðst hafa talið þörf á breytingum og í því skyni hefði verið farið í endurmat á rekstri stofnunarinnar og áætlað að slíkt ferli myndi taka a.m.k. þrjú ár. Fjármál stofnunarinnar hefðu verið lykilþáttur þegar kom að endurmati á rekstri og hallarekstur hefði verið eitt þeirra verkefna sem taka hefði þurft á. Gefin hefðu verið skýr skilaboð til eftirlitsskyldra aðila um að stofnunin yrði að vaxa í samræmi við aukin verkefni. Töluverð andstaða hefði verið af þeirra hálfu fyrir rekstrarárin 2006 og 2007 en Jónas sagðist hafa merkt að eftirlitsskyldir aðilar hefðu farið að sýna skilning á því að stofnunin yrði að vaxa í samræmi við fjármálamarkaðinn sérstaklega þegar kom að gerð rekstraráætlunar fyrir árið 2008. Markmiðsfundir sem haldnir voru með bankastjórnendum hefðu m.a. verið nýttir til að kynna stefnumörkun stofnunarinnar, verkefni sem stofnunin ynni að og það sjónarmið að faglegt og öflugt eftirlit væri í sjálfu sér hagur íslenskra fjármálafyrirtækja, einkum ef þau ætluðu að gera sig gildandi á alþjóðavettvangi. Á hinn bóginn hefði verið litið á bankana sem óskeikular stofnanir eða "masters of the universe", eftirlitsiðnaðurinn hefði ekki verið "vinsæl söluvara" í hinu opna og frjálsa markaðskerfi og þau viðhorf hugsanlega haft áhrif á stuðning stjórnvalda við stofnunina. Aðspurður um helstu veikleika hjá Fjármálaeftirlitinu sagði Jónas: "Ég held að veikleikinn hafi náttúrulega verið kannski svolítið að það voru náttúrulega of fáir starfsmenn, klárlega, eftirlitið var náttúrulega alltof veikburða, hafði verið bara frá upphafi, sérstaklega þarna þessi krítísku ár sem ég er að nefna, svona 2003–5, þegar bankarnir taka virkilega á flug, þá hérna var svona ekki sterkt mótvægi, það var ekki þannig launaumhverfi að þú værir með alla vegana sko mikla reynslu og þekkingu og það hafði heldur kannski ekki verið mjög notað að vera með, eða var mikið "budget" til þess að vera með sérfræðiaðstoð sem hefði kannski þurft að vera meira [...]. Þetta eru svona kannski þessir svona veikleikar og svona náttúrulega upplýsingatæknikerfið [...] sennilega er það einn af stóru veikleikunum horft til baka. [...] það gerði alla yfirsýn og þá eftirfylgni miklu erfiðari vegna þess að þú náðir ekki að hafa sko kannski þá yfirsýn sem þú vildir og þú náðir heldur ekki að kannski greina þessa skýrslu sem þú varst að fá, bæði sko strax en líka greina þá lengra tímabil aftur á bak."

Í skýrslu Stefáns Svavarssonar, fyrrverandi stjórnarformanns Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að tónninn í samráðs-nefndinni hefði verið mjög neikvæður á þeim fundum sem hann hefði setið með henni. Eiginlega hefði verið um að ræða endalaust karp um útgjaldaliði svo sem hvort ljósprentunarkostnaður væri farinn úr böndum eða ritfangakostnaður og annað þess háttar en ekki stefnumótandi umræður um hvaða verkefni Fjármálaeftirlitið ætti að hafa með höndum.

Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, greindi frá því við skýrslutökur hjá rannsóknarnefndinni að vorið 2007 hefði hann leitast við að styrkja stöðu Fjármálaeftirlitsins og að fyrir hans tilstilli hefðu framlög til stofnunarinnar aukist um 52%. Hann hefði litið svo á að hlutverk hans sem viðskiptaráðherra hefði verið að stórefla og bæta umgjörðina um fjármálamarkaðinn eins og kostur væri. Málaflokkurinn hefði verið algjörlega afskiptur, gróflega vanmetinn af stjórnvöldum. Fjöregg þjóðarinnar hefði legið þarna undir og ótrúlega mikið vanmat á mikilvægi þess að halda stjórnsýslulega fast utan um málaflokkinn, bæði í eftirliti og öflugu ráðuneyti. Þá greindi hann jafnframt frá því að sú lagaumgjörð sem hefði verið utan um fjárheimildir Fjármálaeftirlitsins hefði verið þess eðlis að ráðherra hefði ekki verið kleift að hafa að neinu marki áhrif á framlagðar rekstraráætlanir þess.

Að sögn Áslaugar Árnadóttur, skrifstofustjóra í viðskiptaráðuneytinu, var töluverður vilji innan viðskiptaráðuneytisins til að efla starfsemi Fjármálaeftirlitsins og að það hefði fengið töluverða hækkun árið 2008. Á hinn bóginn hefði aðaláhyggjuefni ráðuneytisins á þessum tíma verið að Fjármálaeftirlitið hefði átt í erfiðleikum með að ráða hæft starfsfólk. Mikið hefði verið um að ungt og nýútskrifað fólk færi til starfa þar en það hefði farið jafn harðan vegna boða um betri laun hjá aðilum á fjármálamarkaði. Viðskiptaráðuneytið hefði í raun staðið frammi fyrir sama vandamáli. Starfsfólk hefði staldrað stutt við þar sem ráðuneytið hefði ekki haft tök á að mæta gríðarlegri samkeppni um laun á fjármálamarkaði. Þá hefði ráðuneytið jafnframt verið lítið og veikburða og að hennar áliti hefði áhersla í ráðuneytinu verið meiri á svið iðnaðar en fjármálamarkað. Innan ráðuneytisins hefði verið lítil viðskiptadeild og sökum fárra starfsmanna hefði ekki verið tími til mikils annars en að innleiða tilskipanir á fjármálamarkaði.

16.7.1.5 Sjónarmið hagsmunaaðila

Ef er litið til sjónarmiða eftirlitsskyldra aðila sem hafa látið í ljós álit sitt við árlegar breytingar á lögum nr. 99/1999 verður ráðið að töluverð andstaða hefur verið í þeirra hópi við vöxt Fjármálaeftirlitsins og aukið rekstrarfé. Þá hefur töluverðrar gagnrýni gætt af þeirra hálfu m.a. varðandi þátttöku stofnunarinnar í öðrum verkefnum en beinum eftirlitsverkefnum, s.s. vinnu við undirbúning löggjafar um starfsemi á fjármálamarkaði og erlendu samstarfi í tengslum við innleiðingu tilskipana á fjármálamarkaði. Í því sambandi hefur verið gagnrýnt að eftirlitsskyldir aðilar skuli standa undir kostnaði stofnunarinnar af stjórnsýsluverkefnum. Á hinn bóginn verður vart breytinga í afstöðu þeirra til rekstrar stofnunarinnar og kostnaðar af starfsemi hennar frá árinu 2007.

Fyrrnefnd ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur sem skipuð var á grundvelli laga nr. 27/1999 setti fram harða gagnrýni á rekstraráætlun Fjármálaeftirlitsins fyrir árið 2002 í álitsgerð til efnahags-og viðskiptanefndar. Það ár lagði Fjármálaeftirlitið til töluverða hækkun á rekstrarkostnaði vegna fyrirhugaðrar fjölgunar starfsmanna í kjölfar ábendinga Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um nauðsyn þess að fjölga starfsfólki stofnunarinnar. Í álitsgerð ráðgjafarnefndarinnar sagði m.a.: "Áætlun Fjármálaeftirlitsins fyrir árið 2002 gerir ráð fyrir hækkun rekstrargjalda um 25% [...]. Ólíklegt er að aðrar stofnanir ríkisins vaxi jafn hratt milli ára og hér er gert ráð fyrir. [...] Reynslan hefur hins vegar sýnt að með 2. gr. laga nr. 99/1999 hefur Fjármálaeftirlitinu í reynd verið gefið sjálfdæmi um gjaldtöku, enda virðist viðskiptaráðherra tæpast hafa heimild til að víkja frá tillögum Fjármálaeftirlitsins um gjaldskrárhækkanir, skv. 2. mgr. 2. gr. Þessi skipan er í beinni mótsögn við þá stefnu ríkisstjórnarinnar, sem markvisst hefur verið unnið að á undanförnum árum og miðar að því, að styrkja fjárlögin sem hagstjórnartæki og leysa fjárstjórnarvaldið úr viðjum alls kyns markaðra tekjustofna og lögbundinna framlaga til ýmissa mála. Sú skipan sem frumvarp þetta og lög nr. 99/1999 gera ráð fyrir miða þvert á móti að því að svipta ríkisstjórn og Alþingi þeim áhrifum sem fjárstjórn fjárlaga ætlar þeim annars að hafa, á vöxt og viðgang stofnana hins opinbera."

Á sama þingi kom fram töluverð gagnrýni frá hagsmunaaðilum, m.a. Sambandi íslenskra tryggingafélaga (SÍT) sem gagnrýndi harðlega hækkun á rekstrartekjum Fjármálaeftirlitsins á milli áranna 2001–2002. Í álitsgerð SÍT sagði m.a.: "Fjármálaeftirlitið er tiltölulega ný stofnun, sem var sett á laggir til að hafa eftirlit með aðilum, sem fást við hverskonar fjármálaþjónustu hér á landi. [...] Að sumu leyti virðist hafa til tekist með stofnun og starfrækslu Fjármálaeftirlitsins eins og að var stefnt. Á hinn bóginn veldur vonbrigðum kostnaður af starfsemi Fjármálaeftirlitsins, og stöðug áform stjórnenda stofnunarinnar um frekari umsvif með tilheyrandi útgjaldaaukningu. Að mati S.Í.T. er tímabært að stjórnendur Fjármálaeftirlitsins snúi við blaðinu og reyni að móta áætlanir um það, hvernig komast megi hjá útþenslu stofnunarinnar og draga úr kostnaði."

Þá kemur fram í áliti samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila sem lagt var fram á sama þingi sambærileg gagnrýni: "Að mati samráðsnefndar er orðið afar brýnt, að stjórnendur FME setjist niður og reyni að móta áætlanir um það, hvernig koma megi í veg fyrir enn frekari þenslu stofnunarinnar og jafnvel draga saman seglin, í stað framtíðaráforma um stöðugt meiri umsvif."

Næstu árin á eftir verður ekki séð að gagnrýni hagsmunaaðila á rekstur Fjármálaeftirlitsins og mat stofnunarinnar á þörf fyrir rekstrarfé hafi minnkað þrátt fyrir gríðarlegan vöxt fjármálamarkaðarins og aukin verkefni stofnunarinnar. Í álitsgerð ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur til efnahags- og viðskiptanefndar fyrir rekstrarárið 2004 segir:"Engin skynsamleg rök hafa verið færð fram fyrir núverandi fyrirkomulagi við undirbúning fjárveitinga stofnunarinnar. Það veitir fjárhagsáætlunum stofnunarinnar ekki sama aðhald og aga og hefðbundin stjórn fjárlaga. Sérstaklega er athugunarvert hversu lítið tillit virðist enn tekið til athugasemda hinna eftirlitsskyldu aðila. Þrátt fyrir að fjárheimildir stofnunarinnar hafi aukist umtalsvert á undanförnum árum hefur sú útgjaldaþensla sem einkenndi starfsemina á upphafsárum stofnunarinnar ekki haldið áfram með sama hætti og nefndin óttaðist í umsögninni fyrir árið 2001. Ráðgjafanefndin telur því ástæðu til að kanna hvort ekki sé rétt að breyta lögum nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, í þá veru að fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytisins fjalli um fjárhagsáætlanir stofnunarinnar með sama hætti og innan sama ramma og áætlanir annarra stofnana, jafnvel þótt lagasetning um niðurjöfnun kostnaðarins í kjölfarið verði með óbreyttum hætti. Í ljósi þessa ágreinings sem verið hefur viðvarandi um kostnað FME hlýtur að vera æskilegt ef með þessu móti tækist að auka tiltrú á gæðum rekstraráætlana, skapa stofnuninni nauðsynlegt aðhald og auka sátt um gjaldtöku stofnunarinnar."

Í þessu sambandi má benda á að í desember 2004 barst efnahags- og viðskiptanefnd erindi frá Seðlabanka Íslands vegna rekstraráætlunar Fjármálaeftirlitsins fyrir árið 2005 þar sem lýst var áhyggjum af því að í ljósi útrásar íslensku bankanna og þeirra miklu breytinga sem orðið hefðu á innlendum lánamarkaði væri rekstraráætlun Fjármálaeftirlitsins fyrir árið 2005 full hófleg. Óhjákvæmilegt væri því að beita mikilli forgangsröðun hjá eftirlitinu á komandi ári auk þess sem huga þyrfti að enn frekari eflingu Fjármálaeftirlitsins á komandi árum.

Ef litið er til sjónarmiða hagsmunaaðila í innsendum erindum til efnahags- og viðskiptanefndar við meðferð Alþingis á frumvarpi til breytinga á lögum nr. 99/1999 fyrir rekstrarárin 2007 og 2008 má merkja töluverða breytingu á afstöðu til aukningar rekstrartekna Fjármálaeftirlitsins frá því sem áður hafði verið. Í erindi Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) til Alþingis, dags. 27. nóvember 2006, er lýst yfir stuðningi við eflingu Fjármálaeftirlitsins í ljósi mikils vaxtar íslenskra fjármálafyrirtækja og áréttað sérstaklega mikilvægi þess að aukinn fjárhagslegur styrkur sé nýttur til að tryggja að stofnunin geti ráðið til sín og haldið lykilstarfsfólki sem móti grunn að öflugu eftirliti til framtíðar. Í erindi Samtaka atvinnulífsins, dags. 1. desember 2006, lýsa samtökin stuðningi við eflingu Fjármálaeftirlitsins í ljósi vaxandi þýðingar fjármálafyrirtækja í íslensku efnahagslífi. Þá varð einnig töluverð umræða um stöðu Fjármálaeftirlitsins á árinu 2007 og mikilvægi stofnunarinnar fyrir íslenskan fjármálamarkað. Fulltrúar eftirlitsskyldra aðila vöktu m.a. athygli á nauðsyn þess að Fjármálaeftirlitið yxi í takt við aukin umsvif á fjármálamarkaði og útrás íslenskra fjármálafyrirtækja.

Í skýrslu sem Guðjón Rúnarsson, formaður samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila, gaf fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að eftir á að hyggja hefði Fjármálaeftirlitið að hans mati ekki stækkað nægjanlega miðað við vöxt fjármálakerfisins og fjöldi starfsmanna ekki verið nógur. Á hinn bóginn var hann ekki á sama máli og fyrrgreindir aðilar, sem gáfu skýrslu fyrir rannsóknarnefndinni, um áhrif samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila á rekstraráætlanir Fjármálaeftirlitsins. Reynslan hefði sýnt að lítið tillit hefði jafnan verið tekið til ábendinga og gagnrýni nefndarinnar varðandi rekstrarkostnað stofnunarinnar. Á hinn bóginn hefði verið mikill vilji á fjármálamarkaði til að styrkja starfsemi Fjármálaeftirlitsins en hann hefði helst orðið var við andstöðu við stækkun eftirlitsins hjá lífeyrissjóðum og vátryggingafélögum. Um ólíka hópa hefði verið að ræða en í samráðsnefndinni hefði verið reynt að komast að sameiginlegri niðurstöðu við gerð greinargerðar um rekstraráætlanir Fjármálaeftirlitsins.

Í skýrslu Hreiðars Más Sigurðssonar, forstjóra Kaupþings banka hf., fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að Fjármálaeftirlitið hefði ekki verið undirbúið undir þann vöxt sem varð. Það hefði líka verið mikil blóðtaka í eftirlitinu þegar Páll Gunnar Pálsson hætti. Eitthvert lykilfólk hefði þá sóst eftir forstjórastöðunni og í kjölfarið hefðu hinir bankarnir, ekki Kaupþing, ráðið öflugasta fólkið. "Svo það verður svakaleg blóðtaka innan úr FME, svona í kringum mundi ég halda 2005, 2006, eitthvað svoleiðis. Svo þeir svolítið svona lenda aftur á byrjunarreit en maður fann hins vegar [...] að þeir voru byrjaðir að ná aðeins vopnum sínum aftur í þarna, en [...] 30–40 manna eftirlit er alltof lítið."

Í skýrslu Sigurðar Einarssonar, stjórnarformanns Kaupþings, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að í fréttabréfi Kaupþings "Þróun og horfur" frá 8. október 2004 hefði verið lagt út af skrifum Bernard S. Black um að mikilvægt væri að stofnanaumgjörðin hér á landi væri sterk, þ.e. að við hefðum öflugt Fjármálaeftirlit, saksóknara og dómstóla.Aðspurður hvort það væri munur á starfi Fjármálaeftirlitsins hér á landi og systurstofnunum þess í Evrópu svaraði Sigurður: "Ég hef oft velt þessu fyrir mér [...] vegna þess að mér fannst oft gagnrýni á íslenska fjármálaeftirlitið svona ósanngjörn, oft og tíðum, ég er ekki viss um að það sé neinn mikill munur á því. Ef það er einhver munur á því þá er það kannski dálítið að sumir þessara erlendu aðila eru fastari í forminu, þ.e. þau virðast vera meira að hengja sig í formsatriði en efnisatriði."

Lárus Welding, forstjóri Glitnis banka hf., var beðinn um að bera saman starfshætti breska Fjármálaeftirlitsins og þess íslenska. Í skýrslu sinni fyrir rannsóknarnefnd Alþingis svaraði hann: "Í grundvallaratriðum þá er ekkert mikill munur á því hvernig þau vinna, þau eru að vinna náttúrulega undir sama regluverkinu nokkurn veginn og fylgjast með sömu hlutunum. Það bættist við að íslenska fjármálaeftirlitið fór að fylgjast með lausafjármálunum. [...] Og ég verð að viðurkenna að [...] það var nokkuð þungt andrúmsloft milli starfsmanna minna og eftirlitsins þegar ég kem inn, þ.e. starfsmanna Glitnis, og við verðum fyrir sektum þarna út af einhverjum nokkrum málum sem er augljóslega bara vanræksla af hálfu minna starfsmanna, þá á endanum náttúrulega á mína ábyrgð. Þannig að ég lagði mig í líma við að bæta þetta samstarf mikið og átti mjög gott samstarf við Jónas. Ég sagði ítrekað við mitt fólk að Fjármálaeftirlitið er ekki einhver sem þú ert að rökræða hlutina eitthvað við, þeir eru bara þeir sem setja reglurnar, þeir eru dómarinn í þessu og við fylgjum þeim. Og við unnum mjög markvisst að því að reyna að vinna og það voru að koma margar skýrslur þegar þeir voru að taka út starfsemi fyrir þessa fundi, það var mikil gagnrýni og margt sem var ekki í lagi hjá okkur og við vorum að vinna mjög markvisst að því að reyna að gera þetta. [...] Svona síðasti punkturinn sem ég var með var að mér fannst að samræming [...] á milli Fjármálaeftirlits og Seðlabanka mætti vera betri. Ég er ekkert endilega sammála þessum hugmyndum að þetta eigi að vera sama [stofnunin]. [...] En gegnumgangandi í þessu öllu er mikilvægast að allir sem sinna fjármálakerfinu hérna á Íslandi, sama hvort það sé í Seðlabanka, eftirliti, bönkunum, þeir séu sammála um hver markmiðin [séu]. [...] Og eins og ég segi, mér fannst Jónas nú standa sig afburða vel miðað við það að hann var ekki bankamaður. Þetta er náttúrulega mjög flókinn rekstur að skilja."

Í skýrslu Sigurjóns Þ. Árnasonar, bankastjóra Landsbankans, kom fram að Fjármálaeftirlitið hefði bara verið nokkuð gott og alltaf að gera sitt besta og reyna að vinna úr erfiðri stöðu. Hann hefði aldrei upplifað annað en að Fjármálaeftirlitið væri ávallt að gera sitt besta og eftir að Jónas Fr. Jónsson hefði komið hefði margt breyst til batnaðar.

16.7.1.6 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Fjármálaeftirlitið nýtur þeirrar sérstöðu miðað við aðrar ríkisstofnanir að fjárheimildir þess eru ekki ákvarðaðar á fjárlögum hvers árs heldur er kostnaður af starfsemi stofnunarinnar borinn að öllu leyti af eftirlitsskyldum aðilum á grundvelli lögboðinna gjalda. Ef litið er til rekstrarkostnaðar stofnunarinnar og tekna hennar fram til ársins 2006 er ljóst að vöxtur stofnunarinnar hefur ekki verið nægjanlegur samanborið við vöxt íslenska fjármálakerfisins, flókin eignatengsl á fjármálamarkaði, aukin umsvif eftirlitsskyldra aðila erlendis, aukin verkefni sem lögð hafa verið á stofnunina síðastliðinn áratug á grundvelli laga og þau flóknu verkefni sem stofnuninni bar að sinna og krefjast mikillar sérþekkingar á hagfræði, reikningsskilum og löggjöf á fjármálamarkaði.

Í þessu sambandi hafa vaknað spurningar um hvort hin lagalega umgjörð varðandi rekstrarkostnað stofnunarinnar og álögð eftirlitsgjöld á aðila sem lúta eftirliti stofnunarinnar sé heppileg. Stjórnendur stofnunarinnar hafa lýst þeim viðhorfum sínum að hagsmunaaðilar hafi á fyrstu sex starfsárum stofnunarinnar unnið markvisst gegn því að rekstrarfé stofnunarinnar væri aukið og álögð eftirlitsgjöld á eftirlitsskylda aðila hækkuð. Að mati rannsóknarnefndar verður ekki séð að afskipti samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila ein og sér hefðu átt að hafa slíkan fælingarmátt gagnvart Fjármálaeftirlitinu sem raun ber vitni. Ekki verður þó fram hjá því litið að ríkjandi viðhorf í samfélaginu á þessum tíma voru þau að gæta þyrfti að því að eftirlitsstofnanir væru ekki of íþyngjandi fyrir atvinnulífið og mikið var rætt á neikvæðum nótum um "eftirlitsiðnaðinn". Hefur þetta vafalaust stuðlað að því að stjórnendur Fjármálaeftirlitsins gerðu of litlar kröfur um fjárveitingar þegar tekið er tillit til stærðar bankanna og eftirlitsþarfar. Ábyrgð á því að Fjármálaeftirlitið fékk ekki meiri fjármuni en raun bar vitni liggur því að mati rannsóknarnefndar Alþingis hjá stjórnendum þess. Reyndi þannig ekki á hvort löggjafinn var reiðubúinn að breyta fjárhæð eftirlitsgjalda þannig að stofnunin fengi nægar fjárveitingar. Með þessu er þó ekki verið að segja að ábyrgð viðskiptaráðherra og Alþingis hafi engin verið.

16.7.2 Mannauður Fjármálaeftirlitsins

16.7.2.1 Almennt

Forsenda fyrir skilvirkri starfsemi Fjármálaeftirlitsins er að stofnunin hafi yfir að ráða mannafla sem hefur menntun og þekkingu við hæfi. Ljóst er að rekstrartekjur stofnunarinnar hafa að mjög takmörkuðu leyti vaxið í takt við vöxt íslenska fjármálakerfisins og þróun löggjafar sem leitt hefur til aukinna verkefna. Af hálfu rannsóknarnefndar Alþingis var kannað hvernig starfsmannamálum hefur verið háttað hjá Fjármálaeftirlitinu og hefur sjónum einkum verið beint að fjölda starfsmanna, starfsmannaveltu, starfsaldri og öðrum þeim þáttum sem varpað geta ljósi á starfsmannaumhverfi og mannauð stofnunarinnar. Hér á eftir fer greining á starfsmannahópi Fjármálaeftirlitsins frá árinu 2000 til ársloka 2008.

16.7.2.2 Starfsmannafjöldi

Fjöldi starfsmanna Fjármálaeftirlitsins hefur rúmlega tvöfaldast frá árinu 2000. Í lok árs 2000 voru starfsmenn stofnunarinnar 25 í allt en í lok árs 2008 voru þeir orðnir 62 talsins. Tekið skal fram að aðeins er átt við fastráðna starfsmenn, en ekki sumarstarfsmenn eða þá sem ráðnir voru tímabundið til 6 mánaða eða skemur.

Í lok árs 2001 var fjöldi starfsmanna 31 en í lok árs 2002 voru starfsmenn orðnir 36. Fjölgun starfsmanna á því tímabili má rekja til áherslu Fjármálaeftirlitsins á að fjölga starfsmönnum í kjölfar skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem kom út árið 2001 um mat sjóðsins á íslensku fjármálakerfi. Í skýrslunni kom m.a. fram að þó að undirstöður fjármálakerfisins væru traustar væri að finna veikleika sem gætu stefnt stöðugleika þess í hættu. Meðal annars komu fram ábendingar um að fjölga þyrfti starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins til þess að stofnunin gæti sinnt hlutverki sínu að fullu. Í kjölfarið lét Fjármálaeftirlitið vinna skýrslu um mat stofnunarinnar á starfsmannaþörf næstu árin. Áætlaði Fjármálaeftirlitið að fjölga starfsfólki í samræmi við tilmæli sjóðsins. Á milli áranna 2001 og 2002 jókst rekstrarkostnaður stofnunarinnar úr 214 milljónum króna í 272 milljónir sem má að mestu rekja til fjölgunar starfsmanna á milli ára.

Á hinn bóginn vekur athygli að starfsmönnum fækkaði hjá stofnuninni á árunum 2003 til 2005, úr 36 starfsmönnum í 32. Á sama tíma gerðist það m.a. að íslensku bankarnir fimmfölduðust að stærð og umsvif á íslenskum fjármálamarkaði jukust gríðarlega. Í skýrslu Páls Gunnars Pálssonar, fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að sökum þess þrönga fjárhagsramma sem stofnunin hefði búið við á þessum árum hefði verið stefna hennar að hækka frekar laun starfsmanna en að ráða nýtt starfsfólk í stað þess sem lét af störfum. Með þeim hætti hefði verið reynt að auka samkeppnishæfni stofnunarinnar varðandi laun starfsmanna samanborið við laun hliðstæðra sérfræðinga sem störfuðu á fjármálamarkaði.

Árið 2005 lét kjaranefnd starfsmannafélags Fjármálaeftirlitsins gera skýrslu um launakjör starfsmanna stofnunarinnar. Í skýrslunni var gerður samanburður á kjörum starfsmanna Fjármálaeftirlitsins og annarra aðila á fjármálamarkaði. Skýrslan sýnir samanburð á meðallaunum hjá Fjármálaeftirlitinu og meðallaunum hjá fyrirtækjum og ríkisstofnunum í samanburðarhópi 18 fjármálafyrirtækja og ríkisstofnana. Í úttektinni kom í ljós að launakjör starfsmanna höfðu ekki fylgt þeirri þróun sem átt hafði sér stað á meðal þeirra fyrirtækja og stofnana sem starfsmenn Fjármálaeftirlitsins báru sig saman við. Úttektin leiddi í ljós að laun starfsmanna Fjármálaeftirlitsins voru í næstneðsta sæti í samanburðarhópnum. Þrátt fyrir þá viðleitni stjórnenda Fjármálaeftirlitsins fram til ársins 2005 að hækka frekar laun starfsmanna en að fjölga í hópi þeirra tókst ekki að halda í við þá launaþróun sem átti sér stað á þeim tíma.

Starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins fór fjölgandi á árunum 2006–2008, í árslok 2006 voru starfsmennirnir 44 og 62 í árslok 2008. Á hinn bóginn bjó Fjármálaeftirlitið við mikla samkeppni við fjármálamarkaðinn og fyrirtæki tengd honum sem leiddi til þess að töluverður fjöldi starfsmanna lét af störfum. Í þeim hópi voru meðal reyndustu sérfræðinga stofnunarinnar.

Í skýrslu fyrir rannsóknarnefnd sagði Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, að starfsmenn Fjármálaeftirlitsins hefðu verið of fáir: "Ef þú lítur á hvað er að gerast 2003 til 2005, þá þrefaldast markaðurinn [...]. Á meðan er 15% aukning tekna hjá FME og þrjú stöðugildi, sem að mínu mati var alltof lítið og þarna held ég að hafi verið mjög [...] krítískur tími til þess að halda í við markaðinn. [...] Eftirlitið hafði ekki þróast í takt við markaðinn, það hafði ekki stækkað í takt við markaðinn, það voru alltof fáir starfsmenn, það voru of lítil fjárráð fyrir bara ýmis aðföng sem þurfti að kaupa, sérfræðiaðstoð." Jónas sagði jafnframt um starfsmannamál að ákveðin minnimáttarkennd hefði verið ríkjandi hjá eftirlitinu þegar hann tók við sem forstjóri. "Það var minnimáttarkennd gagnvart eftirlitsskyldu aðilunum, þeir kynnu hlutina, þeir vissu hlutina, þeir höfðu bestu sérfræðingana, það var eitt af því sem ég var að reyna að vinna á móti, það var allt það að peppa upp sko og eyða þessari minnimáttarkennd, m.a. með því að telja mig vera að ráða inn mjög hæft starfsfólk."

Guðmundur Jónsson, sviðsstjóri lánasviðs, og Ragnar Hafliðason, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, greindu frá því í skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd að fjöldi starfsmanna hjá stofnuninni hefði ekki verið fullnægjandi miðað við umfang starfseminnar. Greindi Guðmundur frá því að töluvert erfitt hefði verið að ráða starfsfólk með þekkingu og reynslu til stofnunarinnar. Þegar hann hefði hafið störf árið 2004 hefðu innan við 40 manns starfað hjá stofnuninni. Frá þeim tíma hefði bankakerfið vaxið Fjármálaeftirlitinu langt yfir höfuð. Í því sambandi nefndi hann að um þessar mundir væru um 70 starfsmenn hjá stofnuninni. Sá fjöldi hefði að hans áliti verið æskilegur fjöldi starfsmanna árið 2004. Beita hefði þurft mikilli forgangsröðun verkefna innan stofnunarinnar og frumkvæðisverkefnum, eins og þemaúttektum og vettvangsheimsóknum, hefði ekki verið unnt að sinna nægjanlega vegna annarra verkefna stofnunarinnar eins og leyfisveitinga, verkefna samhliða stofnun útibúa, eftirliti með virkum eigendum o.fl. Fjölgun slíkra verkefna og umfang þeirra hefði haft bein áhrif á framkvæmd annarra verkefna eins og útlánaúttekta, lausafjárúttekta, úttekta vegna markaðsáhættu o.fl. Hlutfall á milli stærðar Fjármálaeftirlitsins og íslenskra banka leiddi að sögn Guðmundar til þess að stofnunin hafði eingöngu bolmagn til að sinna hefðbundnum verkefnum en hafði ekki tök á að fara í ítarlegar og flóknar úttektir eða vettvangsheimsóknir að eigin frumkvæði nema í takmörkuðum mæli. Ragnar Hafliðason greindi frá því að stofnunin hefði vegna þröngs fjárhagsramma lengst af ekki haft tök á að ráða nægjanlega mikið af starfsfólki. Auk þess hefði verið mikil samkeppni við fjármálamarkaðinn um starfsfólk sem stofnunin hefði ekki haft tök á að mæta. Engin leið hefði verið fyrir Fjármálaeftirlitið að keppa við laun á fjármálamarkaði. Sem dæmi nefndi hann að millistjórnendur í bönkum hefðu líklega verið með tvöfalt hærri laun en góður sérfræðingur hjá Fjármálaeftirlitinu. Slæm samkeppnisstaða Fjármálaeftirlitsins hefði leitt til þess að erfiðlega hefði gengið að ráða fólk með reynslu til stofnunarinnar og meirihluti þeirra sem ráðnir hefðu verið hefðu verið nýútskrifaðir einstaklingar með litla starfsreynslu. Eftir á að hyggja hefðu tekjur stofnunarinnar þurft að aukast mun fyrr en raun ber vitni. Starfsmannavelta og reynsluleysi meirihluta starfsmanna hefði komið niður á starfsemi stofnunarinnar. Í ársbyrjun 2008 hefðu að hans áliti í fyrsta skipti verið nægjanlega margir starfsmenn hjá stofnuninni með hliðsjón af umfangi starfseminnar.

16.7.2.3 Starfsmannavelta

Starfsmannavelta hjá Fjármálaeftirlitinu var breytileg á tímabilinu 2000–2008. Mest var raunvelta árið 2000, er hún var 16%, en minnst árið 2003 er hún var 3%, sjá mynd 10. Heildarstarfsmannavelta hjá stofnuninni var að meðaltali 11% frá árinu 2000 til miðs árs 2008. Á sama tíma var raunveltan 9%.

Í september 2006 var innra skipulag Fjármálaeftirlitsins tekið til endurskoðunar og starfsemi stofnunarinnar skipt í fjögur fagsvið ásamt sérstöku stoðsviði, þ.e. lánasvið, lífeyris- og verðbréfasjóðasvið, vátryggingasvið og verðbréfasvið, auk stoðþjónustu eða stoðsviðs. Stærsta sviðið er lánasvið, þar sem 16 starfsmenn störfuðu að meðaltali á tímabilinu 2006–2008. Á mynd 11 má sjá meðaltal starfsmannafjölda á sviðunum á árunum 2006–2008.

Á mynd 12 má sjá meðaltal raunveltu á einstökum fagsviðum hjá Fjármálaeftirlitinu. Á tímabilinu 2006–2008 hefur raunvelta verið mest á verðbréfasviði eða 17% en minnst á stoðsviði eða 2%.

Starfsmannavelta á lánasviði var 25% árið 2006 og 14% árið 2007 en engin árið 2008. Árið 2006 sögðu þrír starfsmenn upp störfum á lánasviði. Í byrjun ársins voru samtals 10 starfsmenn á lánasviði. Í lok árs 2006 voru starfsmenn á lánasviði orðnir 14 samtals. Meðalstarfsaldurinn á sviðinu hafði þó lækkað úr 7 árum í 4,3 ár. Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu er meðalstarfsaldur starfsmanna á lánasviði í dag rúmlega þrjú og hálft ár.

Guðmundur Jónsson, sviðsstjóri lánasviðs, greindi frá því að fyrir árið 2006 hefði innra skipulag Fjármálaeftirlitsins að töluverðu leyti verið hamlandi fyrir starfsemi stofnunarinnar. Innra skipulagi var þá háttað þannig að forstjóri og aðstoðarforstjóri höfðu með höndum yfirstjórn og allir starfsmenn heyrðu beint undir þá. Aðrir starfsmenn höfðu ekki valdheimildir til að sinna stjórnunarhlutverkum. Til að mynda voru öll bréf frá stofnuninni undirrituð af forstjóra eða aðstoðarforstjóra og þeim starfsmanni sem skrifaði bréfið. Að sögn Guðmundar tók starfsemin töluverðum jákvæðum breytingum við breytingu á innra skipulagi árið 2006. Sviðsstjórum voru fengnar tilteknar valdheimildir og voru að ákveðnu leyti verkstjórar á hverju sviði. Á hinn bóginn voru rekstrarmálefni stofnunarinnar á hendi forstjóra og aðstoðarforstjóra. Launamál starfsmanna og önnur starfsmannamál voru t.a.m. algerlega á hendi forstjóra. Þá stóð lánasvið frammi fyrir erfiðleikum vegna starfsmannaveltu. Á árinu 2005 hætti einn af hverjum fjórum starfsmönnum sem tengdust starfsemi lánamarkaðar störfum, að sögn Guðmundar. Að því er hann minnti voru þar á meðal allir starfsmenn með einhverja starfsreynslu nema einn. Guðmundur sagði hafa verið erfitt að ráða inn starfsfólk með reynslu vegna takmarkaðra möguleika Fjármálaeftirlitsins til að greiða starfsfólki samkeppnishæf laun. Leitast hefði verið við að takmarka möguleika starfsfólks á að fara beint úr starfi hjá Fjármálaeftirlitinu til eftirlitsskyldra aðila með samningsbundnum ákvæðum sem tóku til misjafnlega langs tíma eftir því hvaða starfsmaður átti í hlut. Að áliti Guðmundar hafði það í raun lítið að segja. Í dag væru reyndustu starfsmenn á lánasviði með starfsreynslu hjá stofnuninni frá því 2006.

Á verðbréfasviði var starfsmannavelta einnig umtalsverð eða 33% árið 2007 og 19% árið 2008. Engin starfsmannavelta var þar árið 2006. Starfsmönnum verðbréfasviðs fjölgaði um tvo á árinu 2007 og voru í lok árs orðnir tíu talsins. Meðalstarfsaldur starfsmanna sviðsins árið 2007 var rétt tæplega þrjú ár.

Þegar starfsmannavelta Fjármálaeftirlitsins er borin saman við starfsmannaveltu hjá tveimur öðrum opinberum eftirlitsstofnunum, Póst- og fjarskiptastofnun og Samkeppnisstofnun, kemur í ljós að starfsmannaveltan hjá Fjármálaeftirlitinu, bæði heildar- og raunveltan, hefur verið talsvert minni en hjá Samkeppnisstofnun, en meiri en hjá Póst- og fjarskiptastofnun, sjá töflu 21.

Tekið skal fram að raunveltan gefur raunsannari mynd af Samkeppnisstofnun en heildarveltan, því skipulagsbreytingar skekkja myndina hjá stofnuninni árið 2005. Það ár voru sex starfsmenn færðir til í starfi, til Neytendastofu, og fimm starfsmenn fóru á eftirlaun.

Ef heildarstarfsmannavelta Fjármálaeftirlitsins er borin saman við heildarstarfsmannaveltu hjá þremur sambærilegum eftirlitsstofnunum á Norðurlöndunum, Finanstilsynet í Svíþjóð, Kredittilsynet í Noregi og Finanstilsynet í Danmörku, má sjá að starfsmannaveltan hjá Fjármálaeftirlitinu að meðaltali á árunum 2004 til 2008 (13%) hefur verið aðeins meiri en hjá Svíum (12%) og Norðmönnum (9%), en mun minni en hjá Dönum á sama tímabili (19%), sjá mynd 14.

Rannsóknarnefndin hefur aflað upplýsinga um næsta vinnustað þeirra einstaklinga sem létu af störfum hjá Fjármálaeftirlitinu. Sú greining leiðir í ljós að stór hluti þeirra sem hættu á tímabilinu hafa farið til fyrirtækja sem heyra undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins, eða um 38% (þar af um 14% til viðskiptabankanna). Sama hlutfall starfsmanna, um 38%, fór til starfa í öðrum fyrirtækjum í einkageiranum, til dæmis til ráðgjafarfyrirtækja, lögmannsstofa og endurskoðunarskrifstofa, sjá töflu 22.

16.7.2.4 Menntun og starfsreynsla

Starfsaldur hjá Fjármálaeftirlitinu fór lækkandi frá árinu 2000 til loka árs 2008. Sú þróun sést nánar á mynd 14. Samkvæmt upplýsingum frá starfsmannastjóra Fjármálaeftirlitsins var meðalstarfsaldur sérfræðinga á lánasviði í september 2009 um þrjú og hálft ár. Þess ber að geta að töluverð fjölgun starfsmanna í lok tímabilsins hefur, auk starfsmannaveltu, haft áhrif á lækkun starfsaldurs.

Frekari greining leiðir í ljós að í lok árs 2000 höfðu um 60% starfsmanna starfað lengur en 5 ár hjá stofnuninni og forverum hennar, bankaeftirliti Seðlabanka Íslands og Vátryggingaeftirlitinu, en tæpum 8 árum síðar eða 1. október 2008 var aðeins fjórðungur starfsmanna eða 25% með svo langan starfsaldur, sjá mynd 15.

Frá því að Fjármálaeftirlitið tók til starfa í byrjun árs 1999 og fram til október 2008 hafa tveir forstjórar stýrt stofnuninni. Páll Gunnar Pálsson var fyrsti forstjóri Fjármálaeftirlitsins og starfaði frá 1. janúar 1999 til 1. júlí 2005. Jónas Fr. Jónsson tók við af Páli í júlí 2005 og starfaði í tæp 4 ár eða til 1. mars 2009. Ragnar Hafliðason hefur gegnt stöðu aðstoðarforstjóra frá stofnun Fjármálaeftirlitsins. Gerð er grein fyrir menntun og reynslu Páls, Jónasar og Ragnars neðanmáls.

Frá árslokum 2000 fram til 1. október 2008 voru flestir starfsmenn Fjármálaeftirlitsins með háskólamenntun á sviði viðskipta- og hagfræði. Lögfræðingum hefur fjölgað hlutfallslega mest á tímabilinu, því í lok árs 2000 voru sex starfsmenn með lögfræðimenntun en 1. október 2008 voru þeir orðnir 21 talsins. Viðskipta- og hagfræðingum fjölgaði einnig talsvert. Í árslok 2000 voru níu starfsmenn með þá menntun en þeir voru orðnir 25 hinn 1. október 2008. Hjá Fjármálaeftirlitinu störfuðu hinn 1. október 2008 einnig 17 einstaklingar með annars konar menntun, sjá nánar í neðanmálsgrein og í töflu 23.

Menntunarstig starfsmanna Fjármálaeftirlitsins hefur hækkað talsvert frá árslokum 2000 fram til 1. október 2008. Á mynd 16 hafa ýmsar námsgráður verið flokkaðar í 5 hópa til einföldunar.

Tafla 23 sýnir fjölda starfsmanna með viðkomandi námsgráður í lok árs 2000, í lok árs 2004 og þann 1. október 2008.

Svo virðist sem nokkuð stór hluti þeirra starfsmanna sem ráðnir voru til starfa hjá Fjármálaeftirlitinu á árunum 2000–2008 hafi ekki haft mikla starfsreynslu við ráðningu. Eins og sjá má á mynd 17 voru þeir starfsmenn sem höfðu ráðið sig beint til Seðlabanka Íslands (til Bankaeftirlitsins eða Vátryggingaeftirlitsins) eða beint til Fjármálaeftirlitsins eftir nám um 56% starfsmanna í lok árs 2000. Á árinu 2004 hafði þetta hlutfall lækkað umtalsvert, þ.e. starfsmenn sem ráðnir höfðu verið strax að loknu háskólanámi voru um 36% starfsmanna. Hinn 1. október 2008 hafði hlutfallið hækkað að nýju í 46% af starfsmönnum. Á sama tíma höfðu aðeins níu starfsmenn stofnunarinnar, eða 14%, starfað hjá fjármálafyrirtæki áður en þeir réðu sig til Fjármálaeftirlitsins, sjá mynd 17.

Jakobína Hólmfríður Árnadóttir, starfsmannastjóri Fjármálaeftirlitsins, greindi rannsóknarnefndinni frá því að þegar hún hóf störf árið 2008 hefði verið nauðsynlegt að taka til endurskoðunar grunnatriði í starfsmannastjórnun. Á hinn bóginn hafði að hennar áliti verið staðið faglega að ráðningarmálum. Mikill metnaður hefði verið lagður í ráðningarferlið sem hefði verið mjög ítarlegt. Umsækjendur voru teknir í viðtal hjá forstjóra og í kjölfarið var hver umsækjandi látinn undirgangast skriflegt próf þar sem leitast var við að kanna hæfni, þekkingu og starfsreynslu hans. Slíkt ráðningarferli gafst að sögn Jakobínu vel. Þeir einstaklingar sem ráðnir voru til starfa frá því hún hóf störf reyndust að hennar sögn vel en meirihluti þeirra hafði takmarkaða starfsreynslu. Taldi Jakobína að meginástæða þess hefði verið sú að umsækjendur um störf hjá Fjármálaeftirlitinu hefðu að jafnaði ekki haft mikla starfsreynslu. Meirihluti þeirra hefði verið nýútskrifaðir sérfræðingar og stór hluti þeirra hafði ekki lokið prófi á þeim tíma sem sótt var um starf. Hún vísaði á bug þeim orðrómi að stefna Fjármálaeftirlitsins hefði verið að ráða nýútskrifaða einstaklinga til starfa. Staðreyndin hefði verið sú að umsækjendur um störf hjá stofnuninni hefðu að mestu leyti verið í þeim hópi og ráðningar reynslulítilla starfsmanna og lækkun starfsaldurs hefði endurspeglað það.

16.7.2.5 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Fjármálaeftirlitið glímdi við ýmis vandamál varðandi mannauð á árunum 2000–2008. Ef litið er til fyrrgreindra upplýsinga og greiningar á starfsmannamálum Fjármálaeftirlitsins á þessum árum er ljóst að fjölgun starfsmanna hefur ekki haldið í við gríðarlegan vöxt fjármálakerfisins og aukin verkefni sem því voru samfara. Starfsmannavelta var töluverð, þó einkum innan tveggja sviða, lánasviðs og verðbréfasviðs. Starfsreynsla starfsmanna var lítil, starfsaldur fór ört lækkandi og í því sambandi er vert að geta þess að meðalstarfsaldur á lánasviði og verðbréfasviði var í lok þess tímabils sem til athugunar var aðeins um þrjú til fjögur ár. Allt eru þetta atriði sem takmörkuðu mjög getu Fjármálaeftirlitsins til þess að hafa markvisst eftirlit með fjármálastofnunum sem fengu margar hverjar að vaxa afskiptalítið um 30 til 50% á ári, ár eftir ár.

Á hinn bóginn verður ekki ráðið að starfsmannavelta hafi verið meiri en hjá öðrum íslenskum eftirlitsstofnunum (sbr. samanburð við Póst-og fjarskiptastofnun og Samkeppnisstofnun) og hún var að jafnaði ekki meiri en hjá systurstofnunum á Norðurlöndum. Þrátt fyrir að starfsmannavelta hjá Fjármálaeftirlitinu hafi að jafnaði ekki verið meiri en hjá fyrrgreindum stofnunum er ljóst að starfsaldur starfsmanna fór ört lækkandi. Það skýrist fyrst og fremst af því að það voru einkum þeir reyndari úr hópi starfsmanna stofnunarinnar sem ákváðu að hverfa til annarra starfa. Ef bornar eru saman upplýsingar sem fram koma í kafla 16.3 um beitingu heimilda og úrræða Fjármálaeftirlitsins og upplýsingar um starfsmannaveltu og lækkandi starfsaldur hjá Fjármálaeftirlitinu eftir því sem líður á tímabilið sem er til skoðunar sést að virkni starfseminnar virðist dragast saman einmitt á þeim tíma þegar starfsmannaveltan er mest. Þannig fækkar útsendum bréfum Fjármálaeftirlitsins þar sem gerðar eru athugasemdir og kröfur um úrbætur á starfsárinu 2005–2006. Álögðum dagsektum fækkar á árunum 2005 og 2006. Loks má nefna að vettvangsathugunum fækkar eftir því sem líður á tímabilið, en það kann einnig að stafa af breyttum áherslum í starfseminni. Í Fjármálaeftirlitinu er unnið starf sem krefst mikillar sérþekkingar. Í viðræðum formanns rannsóknarnefndar Alþingis við forstjóra norska fjármálaeftirlitsins kom fram að auk háskólamenntunar væri af hálfu norska eftirlitsins jafnan áskilin fimm ára starfsreynsla á því sviði fjármálamarkaðarins sem hlutaðeigandi starfsmaður ætti að sinna eftirliti með. Í þessu sambandi má ljóst vera að það hefur á margan hátt háð mjög starfi Fjármálaeftirlitsins að hafa ekki náð að ráða til sín starfsmenn sem höfðu víðtæka starfsreynslu í fjármálafyrirtækjum. Starfsfólk sem er nýútskrifað úr háskóla hefur ekki forsendur til að greina áhættur og vandamál í flóknum rekstri fjármálafyrirtækja. Því er brýnt að stofnuninni takist að laða til sín og halda starfsfólki með reynslu.

16.8 Upplýsingatækni og skjalaskráning

16.8.1 Almennt

Söfnun upplýsinga frá eftirlitsskyldum aðilum um rekstur og efnahag þeirra er stór þáttur í starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Mikilvægt er að til staðar séu öflug upplýsingakerfi sem safna, flokka og greina þær upplýsingar sem berast stofnuninni. Upplýsingakerfi geta hraðað og bætt ákvarðanatöku og þar með aukið skilvirkni og árangur í starfseminni. Þau eru einnig forsenda þess að viðhalda þekkingu innan stofnunarinnar óháð starfsmannaveltu og tryggja samræmi í ákvarðanatöku.

Fjármálaeftirlitið tekur við miklum fjölda reglubundinna skýrslna ár hvert í tengslum við viðvarandi fjárhagslegt eftirlit. Jafnframt eru á hverju ári stofnuð á annað þúsund mál hjá stofnuninni til meðferðar og úrlausnar. Um er að ræða hvers konar innsend erindi sem berast stofnuninni, úrvinnsluverkefni sem verða til við eftirlitsstarfsemina og verkefni sem varða almennan rekstur. Á grundvelli þeirra gagna sem berast stofnuninni fer fram greining á einstökum þáttum í starfsemi eftirlitsskyldra aðila, t.d. mat áhættu eða veikleika í rekstri hjá tilteknum aðilum, greining á lögbundnum eiginfjárhlutföllum, útlánum og vanskilum og stórum áhættuskuldbindingum. Slík greining getur leitt til viðbragða af hálfu Fjármálaeftirlitsins ef hún leiðir í ljós að eftirlitsskyldur aðili fer ekki að lögum eða reglum í starfsemi sinni eða starfsemin er að mati Fjármálaeftirlitsins óheilbrigð eða í andstöðu við góða og heilbrigða viðskiptahætti.

Forsenda þess að stofnunin geti sinnt lögboðnu hlutverki sínu er að hún hafi yfir að ráða mannafla sem hefur menntun og þekkingu á viðkomandi sviði. Auk þess er sú upplýsingatækni sem stofnunin hefur yfir að ráða grundvallarþáttur þegar kemur að réttri og skilvirkri úrvinnslu þeirra upplýsinga sem stofnuninni berast á hverju ári. Þá er einnig grundvallarþáttur í starfsemi stofnunarinnar að skjalaskráning og skjalavarsla sé vel skipulögð. Ár hvert eru skráð á annað þúsund mál hjá stofnuninni. Hverju tilteknu máli getur fylgt gríðarlegur fjöldi skjala, bæði innsend bréf, skýrslur og önnur gögn. Mikilvægt er að unnið sé eftir fyrirfram ákveðnum aðferðum við skráningu og frágang bréfa og annarra skjala stofnunarinnar, að ljóst sé hvaða skjalaflokkar verða til hjá stofnuninni, hvaða starfsmenn vinna með skjölin, aðgangsheimildir séu skýrar og að hægt sé að nálgast eldri skjöl þegar á þarf að halda með skjótum og skilvirkum hætti. Skipuleg skjalavarsla telst því mikilvægur þáttur í starfsemi Fjármálaeftirlitsins.

Á árinu 2006 var mótuð sérstök upplýsingatæknistefna hjá Fjármálaeftirlitinu þar sem meginmarkmið var að auka skilvirkni og einfalda ferla. Helstu þættir þeirrar stefnu voru að öll samskipti við eftirlitsskylda aðila yrðu rafræn, úrvinnslukerfi yrði fyrir hendi sem ynni frumgreiningu á upplýsingum og gerði viðvart um frávik (e. early warning system), gagnagrunnar og málaskráningarkerfi væru samhæfð og tryggðu auðvelda geymslu, úrvinnslu og notkun upplýsinga, hugbúnaður og vélbúnaður uppfyllti þarfir hvers tíma og að eftirlitið uppfyllti alþjóðlegar skuldbindingar í upplýsingatækni. Stefnunni fylgdi aðgerðaáætlun til þriggja ára sem miðaði við að meginmarkmið stefnunnar yrðu uppfyllt í árslok 2008.

16.8.2 Skýrsluskilakerfi og gagnaúrvinnsla

Fjármálaeftirlitið tekur við um 4000 skýrslum ár hvert í tengslum við viðvarandi fjárhagslegt eftirlit. Í ársbyrjun 2007 tók Fjármálaeftirlitið í notkun rafrænt skýrsluskilakerfi sem tekur við skýrslum sem eftirlitsskyldum aðilum ber að skila reglulega. Markmið með notkun kerfisins var að bæta yfirsýn eftirlitsins yfir skýrsluskil, auka öryggi upplýsinga, auðvelda úrvinnslu gagna og afnema skýrsluskil á pappír. Var stefnt að því að ljúka vinnu við gerð gagnagrunna fyrir starfsemina og koma á rafrænum skilum á árunum 2007 og 2008. Þá var skýrsluformum breytt í tengslum við nýjar eiginfjárreglur sem byggjast á Basel II og nýjar ársreikningsskilareglur á árinu 2007. Hafinn var undirbúningur að vinnu við að taka við slíkum skýrslum sem gert var ráð fyrir að yrðu lesnar beint inn í gagnagrunn Fjármálaeftirlitsins.

Að auki var hafin vinna við að koma á tilkynningakerfi fyrir fjármálagerninga á Íslandi í samræmi við MiFID-tilskipunina, svokallað TRS-kerfi (Transaction Reporting System). Samkvæmt 25. gr. tilskipunarinnar er gert ráð fyrir að eftirlitsaðilar í EES-ríkjum skiptist á upplýsingum um verðbréfaviðskipti (e. transaction reporting). Vinna við gerð TRS-tilkynningakerfisins er í samstarfi við fjármálaeftirlit á Norðurlöndum og í Litháen. Þá var hafin vinna við þróun úrvinnslu- eða frávikagreiningarkerfis (e. early warning system) með það að markmiði að auðvelda og hraða yfirferð yfir tölulegar upplýsingar um mikilvægustu þætti í rekstri eftirlitsskyldra aðila.

Í mars 2007 lögðu tilteknir starfsmenn Fjármálaeftirlitsins fram greinargerð um gagnavinnslumál og brýna þörf stofnunarinnar á sérstöku tölfræðisviði. Í greinargerðinni kom m.a. fram að reglubundnar tölulegar upplýsingar frá eftirlitsskyldum aðilum væru hornsteinn stofnunarinnar. Forsenda fyrir notagildi slíkra upplýsinga væri að þær væru afstemmdar eins og kostur væri, skipulega komið fyrir í gagnagrunnum og aðgengilegar starfsmönnum. Nauðsynlegt væri að koma á fót tölfræðisviði til að sinna úrvinnslu með viðunandi hætti. Þá voru tilgreindar fimm ástæður fyrir mikilvægi tölfræðisviðs, sbr. hér neðanmáls.

Sérstöku tölfræðisviði hefur ekki verið komið á fót hjá Fjármálaeftirlitinu. Í skýrslu sem Guðmundur Jónsson, sviðsstjóri lánasviðs, gaf fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að brýn þörf hefði lengi verið fyrir sérstakt tölfræðisvið, bæði til að taka við þeim gögnum sem stofnuninni bærust og vinna úr þeim og einnig til að staðreyna réttmæti þeirra. Sú umræða hefði verið lengi innan stofnunarinnar. Jónas Fr. Jónsson, forstjóri FME, greindi frá því í skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni að upplýsingatæknimál hefðu ekki verið fullnægjandi hjá stofnuninni er hann tók við stöðu forstjóra árið 2005. Skjalaskráningarkerfið hefði verið ófullnægjandi, skýrsluskilum ábótavant, sjálfvirk úrvinnsla tölulegra gagna hefði verið erfiðleikum háð og brýn þörf hefði verið á að efla upplýsingatækni stofnunarinnar. Upplýsingatæknistefna FME til þriggja ára var unnin árið 2006 með það að markmiði að stórefla upplýsingatækni og framkvæmdahópur skipaður innan stofnunarinnar til að fylgja henni eftir. Jónas segir verkefnið hafa verið umfangsmikið og tímafrekt og margt áunnist í upplýsingatæknimálum á árunum 2007 og 2008. Rafræna skýrsluskilakerfið hafi verið bylting fyrir starfsemi stofnunarinnar og sparað á annað þúsund vinnustundir á ári. Úrvinnslukerfi hefðu verið komin vel á veg. Þá hefði verið keypt sérfræðiþjónusta utan stofnunarinnar til að aðstoða við uppbyggingu upplýsingatækni.

Í júlí 2009 lét Fjármálaeftirlitið vinna að úttekt á skýrsluskilakerfi og gagnaúrvinnslu hjá stofnuninni. Markmið úttektarinnar var þríþætt, sbr. hér neðanmáls. Meginsvið stofnunarinnar reyndust misjafnlega vel á vegi stödd varðandi notkun skýrsluskilakerfis, gagnaúrvinnslu og uppbyggingu sjálfvirks úrvinnslukerfis. Hér að neðan eru rakin nokkur sjónarmið og niðurstöður sem fram komu í framangreindri úttekt.

Í skýrsluskilakerfinu eru 32 skýrslur sem tilheyra lánasviði og hefur helmingur verið sjálfvirknivæddur. Engin sjálfvirk úrvinnsla fer fram á lánasviði en búið er að skilgreina flestar kennitölur og vikmörk til þess að unnt sé að hefja úrvinnslu. Lánasvið hefur tæknilegan sérfræðing sem býr á hinn bóginn ekki yfir nægjanlegri þekkingu í gagnagrunnsfyrirspurnum. Vinnulag starfsmanna á sviðinu er ekki samræmt og flestir kjósa að prenta út skýrslur á pappír og fara yfir þær handvirkt þar sem lítið traust er hjá starfsmönnum á gögnum úr skýrsluskilakerfi.

Í skýrsluskilakerfi eru 26 skýrslur sem tilheyra vátryggingasviði og búið er að sjálfvirknivæða sjö skýrslur. Sviðið er komið lengst með að byggja upp sjálfvirkar úrvinnslur. Búið er að skilgreina allar kennitölur og vikmörk og hafin var vinna við þróun úrvinnslukerfis. Á hinn bóginn hefur kerfið ekki virkað sem skyldi og skilar ekki réttum niðurstöðum í öllum tilvikum. Notkun þess hefur ekki verið mikil þar sem smíði úrvinnslukerfis hefur gengið erfiðlega og þekkingu skortir innan sviðsins.

Helstu skýrslur á lífeyris- og verðbréfasviði eru komnar í sjálfvirkan innlestur en starfsmenn sviðsins treysta ekki tölulegum upplýsingum úr gagnagrunnum og velja flestir að prenta út skýrslur og vinna þær handvirkt. Lífeyrissjóðasvið lét vinna úrvinnslukerfi og var forritari ráðinn til verkefnisins í tímabundið starf. Kerfið var tekið í notkun en hætt var að nota það þar sem kerfið virkaði ekki sem skyldi. Skort hafi á að skilgreind hafi verið nægjanlega ábyrgð á kerfinu og að upplýsingatæknihópur Fjármálaeftirlitsins hafi ekki sýnt verkefninu nægjanlegan áhuga.

Á verðbréfasviði eru sambærileg vandamál og innan annarra sviða varðandi réttmæti upplýsinga og úrvinnslu þeirra en sértæk vandamál snúa að fyrrgreindu TRS-kerfi. Mikil óánægja hefur verið með kerfið innan Fjármálaeftirlitsins, m.a. með verkstjórn Svía. Samkvæmt upplýsingatæknihóp Fjármálaeftirlitsins er forritun kerfisins ábótavant sem veldur töluverðum vandamálum. Gagnagæði eru ekki fullnægjandi sem hefur leitt til þess að keyrslur misheppnast og umsjónarmenn þurfa að eyða töluverðum tíma í að lagfæra það sem aflaga fer. Kerfið keyrir á sænsku stafasetti sem er þess valdandi að notast þarf við sérstaka gagnagrunna undir kerfið með sænsku lyklaborði.

Jafnframt var rætt við ábyrgðaraðila skýrsluskila hjá stærstu bönkunum og fulltrúa INIT ehf. sem sér um að útvega stærstum hluta lífeyrissjóða upplýsingakerfi. Að þeirra áliti skortir samræmdan skilning á meðal eftirlitsskyldra aðila á því hverju skuli skilað í hverri skýrslu og að leiðbeiningar Fjármálaeftirlitsins hvað það varðar séu ekki fullnægjandi. Þá voru fulltrúar INIT ehf. gagnrýnir á val Fjármálaeftirlitsins á svokölluðu Infopath-formi sem notað er við skýrsluskil en sú breyting hafi leitt til meiri handavinnu við skýrsluskil. Starfsfólk lífeyrissjóðanna þurfi að handvinna gögn í skýrslurnar og að vefþjónustur sem boðið er upp á til að lesa sjálfvirkt inn gögn séu of flóknar.

Meginniðurstöður úttektarinnar voru þær að vandamál tengd upplýsingatækni væru margvísleg og að hvert fagsvið innan stofnunarinnar væri að glíma við sömu vandamál sem væru þó mismikil innan sviða. Í fyrsta lagi voru vandamál talin til staðar tengd rangri virkni eða skorti á virkni skýrsluskilakerfis og TRS-kerfis. Skýrsluskilakerfið var talið of flókið, skýrslum hefði fjölgað og þróun kerfisins væri ekki lokið. Villupróf hefðu mistekist og hefði starfsfólk ekki næga stjórn á kerfinu án aðkomu Hugar/Ax sem sæi um að þjónusta kerfið fyrir Fjármálaeftirlitið. Í öðru lagi var þekking á virkni úrvinnslukerfis og undirliggjandi gögnum ekki talin nægjanleg innan Fjármálaeftirlitsins. Í þriðja lagi bæri starfsfólk Fjármálaeftirlitsins lítið traust til gagna í gagnagrunnum. Flestir starfsmenn veldu að prenta út skýrslur og vinna með þeim hætti úr þeim. Ástæður þess mætti rekja til þess að skýrslur skiluðu ekki réttum upplýsingum eða kerfi hefðu ekki virkað. Í fjórða lagi væri skortur á virkri verkefnastýringu varðandi upplýsingakerfi og ábyrgð á einstökum verkefnum ekki nægjanlega vel skilgreind.

Niðurstaða fyrrnefndrar skýrslu var að úrbóta væri þörf og grípa þyrfti til tiltekinna aðgerða til að vinna bug á vandamálum og til að mæta óskum einstakra sviða um úrbætur. Í fyrsta lagi að tryggja að gagnagrunnar Fjármálaeftirlitsins innihéldu rétt gögn með því að bæta villupróf og lágmarka hættu á mistökum í innlestri og ráða gagnagrunnssérfræðing til þess verks. Í öðru lagi þyrfti að ljúka við smíði skýrsluskilakerfis. Í þriðja lagi var lagt til að auk ráðningar gagnagrunnsfræðings yrði byggð upp þekking innan Fjármálaeftirlitsins í gerð skýrsluforma í Infopath og skýrslna og úrvinnslu í Microsoft Reporting Service. Þá var talið að hefja þyrfti markvissa þjálfun í notkun Excel Analysis Service sem greiningartækis fyrir sérfræðinga Fjármálaeftirlitsins. Í fjórða lagi þyrfti að ljúka við forritun vegna sjálfvirkrar úrvinnslu á öllum sviðum stofnunarinnar en höfuðáhersla yrði lögð á að lagfæra gagnavöruhús sem auðvelda ætti sjálfvirka úrvinnslu. Í fimmta lagi var lagt til að þátttaka í alþjóðlegu verkefni tengdu TRS-kerfinu yrði lágmörkuð þar til Fjármálaeftirlitið væri búið að greina og leggja fram lista yfir þau atriði sem yllu erfiðleikum í rekstri og innleiðingu. Í sjötta lagi væri nauðsynlegt að breyta innra skipulagi stofnunarinnar þannig að upplýsingatæknihópur kæmi með meira afgerandi hætti að skýrsluskilakerfi og gagnaúrvinnslu. Innleiða þyrfti markvissari og agaðri vinnubrögð við gerð og viðhald skýrslna ásamt markvissari verkefnastjórnun og skýru eignarhaldi á einstökum verkefnum.

16.8.3 Skjalaskráning

Fjármálaeftirlitið hefur notast við GoPro-skjalavistunarkerfi frá upphafi. Rannsóknarnefnd Alþingis hefur í tilefni af könnun þessari óskað eftir margvíslegum upplýsingum hjá Fjármálaeftirlitinu, t.d. um allar vettvangsathuganir sem framkvæmdar voru á tímabilinu 2002–2008 auk upplýsinga um málshraða einstakra mála svo eitthvað sé talið. Í nokkrum tilvikum var töluverðum erfiðleikum háð að afla upplýsinga frá stofnuninni vegna ófullkominnar uppbyggingar skjalaskráningarkerfis. Reyndist t.d. ekki framkvæmanlegt að taka saman viðhlítandi upplýsingar um fjölda vettvangsheimsókna á tilgreindu tímabili með skjótum og auðveldum hætti þar sem vettvangsheimsóknir eru ekki skráðar undir samræmdu heiti í málaskrá. Auk þess reyndist örðugt að afla viðhlítandi upplýsinga um málshraða einstakra mála þar sem ekki er skráð í skjalaskráningarkerfi hvenær einstökum málum hafi í raun verið lokið og ekki var unnt að rekja málsgögn einstakra mála þannig að ljóst væri hvernig þeim hefði verið lokið. Þá reyndist einnig erfiðleikum háð að afla upplýsinga um beitingu einstakra heimilda, s.s. dagsekta, stjórnvaldssekta, sviptingar starfsleyfa, þar sem málaskráningarkerfið býður ekki upp á þann möguleika að unnt sé að nálgast þær upplýsingar með einföldum aðgerðum. Að ósk rannsóknarnefndarinnar tók starfsfólk Fjármálaeftirlitsins þær upplýsingar saman handvirkt með því að fara kerfisbundið yfir öll mál hjá stofnuninni á tilteknu tímabili. Þar var um að ræða afar tímafrekt verkefni fyrir starfsfólk stofnunarinnar.

Rannsóknarnefndin lét gera úttekt á skjalaskráningarkerfi Fjármálaeftirlitsins og reyndist kerfinu ábótavant varðandi uppbyggingu og skráningu einstakra mála. Úttektin beindist að því að athuga hvernig staðið væri að skráningu upplýsinga og mála í skjalaskráningarkerfi stofnunarinnar, GoPro, með hliðsjón af eftirfarandi atriðum: (1) Tegund skjals, (2) Sendandi, (3) Málalykill, (4) Skráning málsheita, (5) Dagsetning skjals, (6) Móttökudagsetning, (7) Ábyrgðarmaður, (8) Málsnúmer, (9) Staða máls, (10) Lyktir máls, (11) Aðgangstakmarkanir, (12) Varðveisla skjallegra gagna. Helstu niðurstöður úttektarinnar voru sem hér segir:

"Tegund skjals er ekki skráð á markvissan hátt, t.d. sem innkomið bréf, skýrsla eða samningur. Finna mátti dæmi um að tölvukubbur væri skráður sem tegund skjals en ekki skjölin sem var að finna á honum og þá var einnig að finna dæmi um að ef bærist bréf eða samningur með tölvupósti, fengi skjalið ekki tegundina bréf eða samningur heldur tölvupóstur. Af því leiddi að ekki væri unnt að kalla fram yfirlit yfir skjöl eftir tegund þeirra.

Sendandi erindis er ekki skráður með fullnægjandi hætti. Berist skjal t.d. frá starfsmanni tiltekinnar stofnunar með tölvupósti varðandi tiltekið mál er stofnunin sem sendi skjalið ekki skráð sem sendandi heldur starfsmaður viðkomandi stofnunar eða eigandi pósthólfsins. Hafi erindi t.d. verið sent til umsagnar þriggja aðila þá er ekki unnt að sjá á málsyfirliti hvort umsögn sé komin eða frá hvaða aðila, þar sem umsögnin er skráð undir nafni sendanda, starfsmanni viðkomandi stofnunar.

Málalykill er skjalaflokkunarkerfi sem er notað til að tryggja rétt samhengi upplýsinga, þannig að skjöl sem varða samskonar mál og lýsa samskonar máli liggi saman og finnist á sama stað. Notkun málalykils og málaskrár er mikilvæg svo hægt sé að hafa yfirlit yfir málasafn stofnunarinnar, vinna við það og henda reiður á því. Í málaskrá Fjármálaeftirlitsins er skráður málalykill á öll mál. Hins vegar er ekki hægt að skoða málasafn stofnunarinnar eftir málalykli í málaskrá. Málasafni Fjármálaeftirlitsins, þ.e. fyrirliggjandi gögn máls, pappírnum, er á hinn bóginn raðað í skjalaskápa eftir málalykli.

Skráning málsheita er ekki samræmd eða eftir fyrirfram ákveðnum reglum. Í mörgum tilvikum voru málsheiti ekki lýsandi og gefa því ekki rétta eða nægjanlega skýra mynd um efni þess. Sem dæmi þá eru vettvangsheimsóknir ekki skráðar undir samræmdu málsheiti. Þannig eru t.d. vettvangsheimsóknir skráðar undir 11 heitum yfir það sem ætla má að séu almennar vettvangsathuganir, t.d. on-site skoðun/athugun/úttekt, vettvangsheimsókn, vettvangsathugun eða eftirlitsheimsókn.

Dagsetning skjals er skráð í málaskrána. Einstökum skjölum er ekki raða í dagsetningarröð, þ.e. að nýjasta skjalið birtist efst í hverju máli. Dæmi voru um að skjöl væru skráð undir önnur skjöl og við það tapast yfirsýn yfir feril hvers máls. Það er mikilvægt að unnt sé á skjótan hátt að sjá yfirlit yfir skjöl í tilteknu máli í dagsetningarröð.

Staða máls, þ.e. í afgreitt, fært í skjalasafn, í bið og í vinnslu, gefur ekki rétta mynd af stöðu mála hjá stofnuninni, málum sem augljóslega er lokið hafa stöðu vinnslu. Þann 14. ágúst 2009 voru 2.033 mál skráð í vinnslu hjá stofnuninni á 67 starfsmenn.

Lyktir máls eru ekki skráðar með fullnægjandi hætti. Við skoðun var ekki hægt að rekja málsgögn einstakra mála þannig að ljóst væri hvernig þeim hafi verið lokið."

16.8.4 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Ýmis vandamál hafa verið á upplýsingatækni- og skjalaskráningarmálum Fjármálaeftirlitsins. Vandamál tengd skýrsluskilakerfi, sjálfvirkri gagnaúrvinnslu, þekkingu, verkstjórnun og eignarhaldi á einstökum verkefnum eru til staðar hjá stofnuninni. Þá eru til staðar vandamál sem tengjast skorti á samræmdum aðferðum við skjalaskráningu. Ljóst er að upplýsingatæknistefna sem sett var hjá stofnuninni árið 2006 hefur ekki nema að hluta gengið eftir og brýnt er að vandamál tengd upplýsingatækni hjá stofnuninni verði leyst sem fyrst þar sem skilvirkni og árangur í starfsemi stofnunarinnar byggist að töluverðu leyti á þeirri upplýsingatækni sem stofnunin hefur yfir að ráða.

Þar sem mikið hefur skort á að Fjármálaeftirlitið hafi haft yfir að ráða tæknilegri þekkingu og búnaði til þess að vinna vönduð og yfirgripsmikil yfirlit yfir stöðu og þróun einstakra fjármálafyrirtækja úr gagnagrunnum sínum hefur Fjármálaeftirlitið í raun ekki haft þá nauðsynlegu yfirsýn yfir starfsemi fjármálafyrirtækjanna sem brýn þörf var á. Þau vandamál sem Fjármálaeftirlitið hefur átt í við krefjandi úrvinnslu upplýsinga úr kerfum sínum hefur án efa komið mjög niður á getu þess við að rækja starfsskyldur sínar við að hafa eftirlit með og taumhald á fjármálafyrirtækjunum sem féllu haustið 2008. Í ljósi þess hvernig staðið hefur verið að rekstri skjalaskráningarkerfis stofnunarinnar eru ýmsir þættir þess ófullkomnir eða óvirkir. Um leið og erfitt getur verið að finna mál og upplýsingar í því, nýttist það illa stjórnendum við að hafa eftirlit með afgreiðslu mála og eftirfylgni á þeim. Þessir annmarkar á skjalastjórn stofnunarinnar voru til þess fallnir að draga mjög úr gæðum á vinnu stofnunarinnar að eftirlitsverkefnum hennar með þeim fjármálafyrirtækjum sem féllu haustið 2008.

16.9 Matskenndar heimildir Fjármálaeftirlitsins og lögmætisreglan

16.9.1 Inngangur

Við rannsókn nefndarinnar á eftirliti Fjármálaeftirlitsins með fjármálafyrirtækjum vakti það athygli að Fjármálaeftirlitið virtist lítið beita matskenndum eftirlitsheimildum 8. gr. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 í störfum sínum. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis gefur þetta henni tilefni til þess að setja fram nokkur almenn viðhorf af sinni hálfu.

16.9.2 Almennt um lögmætisregluna

Það er meginregla íslenskrar stjórnskipunar að stjórnvöld eru bundin af lögum. Í þessari reglu, sem nefnd hefur verið lögmætisreglan, felst annars vegar að ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og hins vegar að þær mega ekki vera í andstöðu við lög. Í lögmætisreglunni felast tvenns konar undirreglur, annars vegar formregla og hins vegar heimildarregla (lagaáskilnaðarregla).

Samkvæmt formreglu lögmætisreglunnar mega ákvarðanir stjórnvalda að efni til ekki ganga í berhögg við þær almennu réttarreglur sem gilda um þau málefni sem ákvörðun varðar. Brjóti ákvörðun í bága við lög er hún ólögmæt að efni til og er almennt viðurkennt að slík ákvörðun sé ógildanleg.

Samkvæmt heimildarreglu lögmætisreglunnar verða ákvarðanir stjórnvalda almennt að eiga sér heimild í lögum, þ.e. Alþingi verður að hafa veitt stjórnvöldum heimild með lögum til þess að taka ákvarðanir. Reglan gengur út frá þeirri grundvallarforsendu að borgararnir hafi athafnafrelsi þannig að þeir megi gera allt sem ekki er bannað í lögum en stjórnvöld einungis það sem þeim hefur beinlínis verið heimilað. Í kjarna þessarar reglu felst að stjórnvöld geta almennt ekki íþyngt borgurunum með ákvörðunum sínum nema hafa til þess viðhlítandi heimild í lögum. Þetta gildir bæði um stjórnvaldsákvarðanir og almenn stjórnvaldsfyrirmæli, svo sem reglugerðir.

Lögmætisreglan er afstæð í þeim skilningi að kröfurnar sem hún gerir eru breytilegar og ráðast meðal annars af efni þeirrar ákvörðunar sem um ræðir. Stjórnvöld verða sjálf að taka afstöðu til þess fyrsta kastið hvort þau hafi næga heimild í lögum til þess að taka ákvörðun um tiltekið efni, þótt sú ákvörðun geti síðan sætt endurskoðun annarra aðila síðar. Það ræðst af lögskýringu hvort viðkomandi lagaákvæði hafi að geyma næga valdheimild til töku tiltekinnar ákvörðunar. Við slíka túlkun ber m.a. að horfa til orðalags lagaákvæðisins, markmiðs þess, lögskýringargagna, þjóðréttarlegra skuldbindinga íslenska ríkisins, fordæma og stjórnsýsluvenju. Þá er almennt á því byggt að þeim mun tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem ákvörðunin er byggð á. Eru því gerðar breytilegar kröfur til lagaheimilda eftir efni ákvörðunar. Við mat á því hvort ákvörðun er talin íþyngjandi er bæði litið til þess hvaða réttindi eru skert svo og hvers eðlis skerðingin er.

Stundum eru gerðar ríkar kröfur til skýrleika lagaheimilda. Í VII. kafla stjórnarskrárinnar er heimildarreglan (lagaáskilnaðarreglan) lögfest og er almennt tilhneiging til þess að áskilja skýra lagaheimild til að skerða megi þau réttindi manna sem um er fjallað í kaflanum svo sem frelsi, friðhelgi heimilis og fjölskyldu, eignarrétt, álagningu skatta o.fl. Einnig eru almennt gerðar fremur strangar kröfur til lagaheimilda ákvarðana stjórnvalda um álagningu þjónustugjalda og þegar aðrar fjárhagslegar skyldur eru lagaðar á menn. Stundum eru gerðar tiltölulega vægar kröfur til skýrleika lagaheimildar svo að stjórnvaldi teljist heimilt að taka ákvörðun.

Lagaheimildir til töku stjórnvaldsákvarðana um málefni einstaklinga geta verið af ýmsum toga. Í lögfræði er viðtekið að flokka megi lagareglur eftir því hvort þær hafa fastmótað efnisinnihald eða matskennt.

Fastmótaðar reglur hafa ýmsa kosti. Ætla má að þessar reglur búi borgurunum meira réttaröryggi en matskenndar reglur þar sem þær eru oftast nokkuð fyrirsjáanlegar í framkvæmd. Í fastmótuðum reglum eru með tæmandi hætti talin þau skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi til að ákvörðun, með lögmæltu efni, verði tekin. Þegar um fastmótaðar reglur er að ræða er fyrir fram ljóst hvaða skilyrði þarf að uppfylla svo að ákvörðun verði tekin. Afgreiðsla máls byggist því ekki á flóknu mati. Vegna kosta fastmótaðra lagaákvæða er almennt eftirsóknarvert að fela stjórnvöldum að starfa eftir slíkum lagaákvæðum þegar því verður við komið.

Þó að kostir fastmótaðra reglna séu augljósir er hins vegar í nútímaþjóðfélagi ekki hægt að sjá fyrir öll þau margbreytilegu tilvik sem að höndum kann að bera og bregðast skynsamlega við þeim með setningu fastmótaðra reglna. Væri það reynt gæti niðurstaða í einstökum málum orðið afar óskynsamleg og ósanngjörn þar sem ekki væri þá hægt að bregðast við ýmsum tilbrigðum af málum sem ekki var unnt að sjá fyrir með góðu móti við setningu laganna. Það er því ljóst að á sumum sviðum verður ekki hjá því komist að hafa matskennd lagaákvæði. Löggjöf á sviði fjármálamarkaðar er dæmi um réttarsvið þar sem löggjafinn hefur talið nauðsynlegt að setja matskenndar reglur.

16.9.3 Matskenndar lagaheimildir á fjármálamarkaði

Fjármálamarkaður gegnir lykilhlutverki í hagkerfinu. Gjaldþrot fjármálafyrirtækja getur haft keðjuverkandi áhrif og leitt til hruns fjármálamarkaðarins eða einstakra hluta hans. Afleiðingarnar geta verið alvarlegar fyrir hagkerfið í heild sinni. Flest ríki heims hafa því sett strangar reglur um starfsemi fyrirtækja á fjármálamarkaði og komið á fót opinberu eftirliti með starfseminni. Sama leið var farin hér á landi og Fjármálaeftirlitinu fengnar víðtækar heimildir til þess að fylgjast með því að lögum og reglum á sviði fjármálamarkaðar væri fullnægt til þess að gæta almannahagsmuna.

Hlutverk Fjármálaeftirlitsins er m.a. að fylgjast með því að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998. Þannig lýtur eftirlit stofnunarinnar ekki eingöngu að fastmótuðum reglum í settum lögum og reglum heldur einnig að því hvort starfsemi sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Þó að áhersla í eftirliti lúti oftast að því hvort starfsemi fjármálafyrirtækis uppfylli þau hlutlægu skilyrði sem sett eru hefur Fjármálaeftirlitið svigrúm til að leggja ákveðið huglægt mat á hvort starfsemi fyrirtækis sé heilbrigð og eðlileg þótt önnur ákvæði laga og reglna hafi ekki verið brotin. Brýn nauðsyn er á því að hafa slíkar matskenndar reglur. Fjármálafyrirtæki geta lent í alvarlegum rekstrarerfiðleikum þótt þau hafi í sjálfu sér ekki brotið þá umgjörð sem fastmótaðar reglur setja um rekstur þeirra. Í ljósi þess hversu flókinn rekstur fjármálafyrirtækja er og háður örum breytingum er ekki framkvæmanlegt með góðu móti að setja skýr og fastmótuð ákvæði um alla þætti hans. Brýnna almannahagsmuna verður því ekki gætt nema Fjármálaeftirlitinu séu einnig veittar matskenndar heimildir til inngripa í starfsemi fjármálafyrirtækis ef rekstur þess er, með hliðsjón af reynslu og fræðilegri þekkingu, ekki heilbrigður og eðlilegur.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998 er Fjármálaeftirlitinu falið að hafa eftirlit á matskenndum grundvelli með starfsemi eftirlitsskyldra aðila. Í ákvæðinu segir nánar tiltekið: "Fjármálaeftirlitið skal fylgjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti." Í 2. mgr. 10. gr. sömu laga er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið skuli gera athugasemdir ef það telji hag eða rekstur eftirlitsskylds aðila "að öðru leyti óheilbrigðan og brjóta í bága við eðlilega viðskiptahætti," enda þótt aðrar reglur, sbr. 1. mgr. sömu greinar, séu ekki brotnar. Eftirlitinu er jafnframt heimilt að krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests. Í athugasemdum við 8. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi segir að nauðsynlegt sé að Fjármálaeftirlitið hafi svigrúm til að leggja ákveðið huglægt mat á hvort starfsemi sé heilbrigð og eðlileg þótt ákvæði laga og reglna hafi ekki verið brotin. Ljóst sé þó að slíku mati verður ávallt að beita af mikilli varfærni. Ýmis matskennd ákvæði af sama toga eru í lögum er varða starfsemi fjármálafyrirtækja. Þannig má t.d. nefna 19. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki þar sem fram kemur að fjármálafyrirtæki skuli starfa í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti og venjur á fjármálamarkaði. Í 19. gr. laga nr. 30/2003 um verðbréfasjóði segir að rekstrarfélag skuli starfrækja verðbréfasjóð í samræmi við góða viðskiptahætti og venjur með trúverðugleika markaðarins og hagsmuni eigenda hlutdeildarskírteina að leiðarljósi. Þá segir í 5. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti að fjármálafyrirtæki skuli starfa í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti og venjur í verðbréfaviðskiptum, með trúverðugleika fjármálamarkaðarins og hagsmuni viðskiptavina að leiðarljósi.

Í skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis var Jónas Fr. Jónsson beðinn um að útskýra hvernig því hefði verið fylgt eftir af Fjármálaeftirlitinu að fjármálastofnanir störfuðu í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti. Vitnað er til svars Jónasar hér til hliðar á spássíu.

Eftirlit með því að starfsemi fjármálafyrirtækja sé í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti byggist á lagaheimildum samkvæmt framangreindu. Áskilnaður lögmætisreglunnar um lagaheimild fyrir eftirlitinu er því ótvírætt uppfylltur. Meginvandinn við beitingu reglunnar felst á hinn bóginn í því að túlka inntak hennar en það er gert með skýringu og fyllingu hennar eftir viðurkenndri aðferðafræði lögfræðinnar. Ekki hefur reynt á þær matskenndu reglur, sem hér að framan var um getið, í dómum Hæstaréttar. Það liggur því ekki fyrir að skylt sé að ljá inntaki þeirra svo lítið vægi eins og virðist hafa verið gert í framkvæmd Fjármálaeftirlitsins a.m.k. síðustu árin ef marka má framangreinda skýrslu Jónasar Fr. Jónssonar. Við úttektir á fjármálaeftirlitum í Evrópu hafa komið fram athugasemdir um það að of lítil áhersla hafi verið lögð á efnislegt eftirlit, þ.e. hagrænt mat á heilbrigði reksturs fjármálastofnunar, en of mikið á form, þar sem farið er yfir gátlista um hvort fastmótaðar reglur hafi verið uppfylltar, en slíkar reglur endurspegla aðeins heilbrigði reksturs hlutaðeigandi fjármálastofnunar á afmörkuðu sviði. Brýn þörf er á að eftirlit Fjármálaeftirlitsins lúti að báðum þessum þáttum. Á hinn bóginn verður að horfast í augu við það að til þess að leggja efnislegt mat á heilbrigði reksturs fjármálastofnunar þarf vel skilgreinda og skipulega upplýsingaöflun, sérfræðilega gagnaúrvinnslu og greiningu sem byggist bæði á víðtækri reynslu og sérfræðilegri þekkingu. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis skorti á að Fjármálaeftirlitinu væru búin þau starfsskilyrði að það hefði með góðu móti ráðið við það verkefni. Að mati rannsóknarnefndar er brýnt að úr því verði bætt.

Til þess að styrkja valdheimildir Fjármálaeftirlitsins á grundvelli matskenndra lagaheimilda telur rannsóknarnefndin rétt að framsetning slíkra ákvæða í lögum verði tekin til sérstakrar athugunar. Af dómum Hæstaréttar um beitingu atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar virðist mega ráða að hægt sé að fá Fjármálaeftirlitinu ríkari valdheimildir með matskenndum ákvæðum ef markmið þeirra eru gerð skýrari og eðli þeirra úrræða tilgreind sem Fjármálaeftirlitinu er heimilt að grípa til ef slík ákvæði eru brotin. Í lögum þarf jafnframt að tilgreina umfang hinnar heimiluðu skerðingar sem leiðir af beitingu úrræðanna. Ástæða er til að tekið verði til athugunar hvort þörf er á í þágu almannahagsmuna að styrkja matskenndar heimildir Fjármálaeftirlitsins í lögum sem það starfar eftir.

16.10 Starf Fjármálaeftirlitsins í aðdraganda bankahruns 2007 og 2008

16.10.1 Inngangur

Í köflunum hér að framan hefur m.a. verið lýst stjórnsýslulegri stöðu og lagalegum úrræðum Fjármálaeftirlitsins, hver verkefni eftirlitsins eru, hvernig tíma og starfskröftum er dreift á verkefnin og hvernig rekstrarfé og starfsmannamálum hefur verið skipað frá stofnun þess árið 1999. Eins og fram kemur í umfjöllun hér að framan er ljóst að stofnunin hafði ekki yfir nægum mannafla að ráða til að takast á við þau verkefni sem leiddi af hröðum vexti og auknu flækjustigi fjármálakerfisins. Hér á eftir verður fjallað sérstaklega um störf Fjármálaeftirlitsins í aðdraganda bankahrunsins, þ.e. á árinu 2007 og fram í október 2008. Erfiðleikar á alþjóðlegum fjármálamörkuðum sem og erfiðleikar sem voru sérstakir fyrir íslenskan fjármálamarkað mótuðu störf stofnunarinnar í aðdraganda hrunsins og verður það tekið til nánari skoðunar í þessum kafla.

16.10.2 Viðhorf Fjármálaeftirlitsins til stöðu bankanna og stærðar

Það var opinber afstaða Fjármálaeftirlitsins allt fram á haustið 2008 að staða bankanna væri sterk. Í tilkynningu stofnunarinnar frá 14. ágúst 2008 kom þannig m.a. fram um eigið fé að niðurstöður nýgerðs álagsprófs sýndu að "eiginfjárstaða bankanna [væri] sterk og [gæti] þolað töluverð áföll". Fjórir stærstu bankarnir stóðust umrætt álagspróf. Líkt og rakið var í kafla 16.4.2 um álagspróf gerði Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hins vegar athugasemdir við álagsprófin bæði á árunum 2007 og 2008.

Um lausafjárstöðuna er svipaða sögu að segja, þ.e. Fjármálaeftirlitið taldi hana góða og lýsti því yfir, líka eftir að alþjóðlega lausafjárkreppan hófst, sbr. t.d. ræðu forstjóra stofnunarinnar á ársfundi 27. nóvember 2007 sem vitnað er til á spássíu. Í áðurnefndum skýrslum frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum frá árinu 2008 var hins vegar tekið fram að sterkari lausafjárstaða væri æskileg. Það virðist ennfremur hafa verið mat Fjármálaeftirlitsins fyrir fall bankanna að áhættustýring væri almennt viðunandi, sbr. t.d. ræðu forstjóra Fjármálaeftirlitsins hjá félagi um fjárfestatengsl hinn 14. janúar 2008 sem vitnað er til hér til hliðar.

Að því er stærð bankanna varðar þá virðist Fjármálaeftirlitið ekki hafa lýst henni sem sérstöku áhyggjuefni á opinberum vettvangi á því tímabili sem hér um ræðir, þ.e. frá því lausafjárkrísan hófst á árinu 2007 og fram til falls bankanna. Í ræðu forstjóra hinn 10. apríl 2008 tók hann að vísu m.a. fram að stjórnendur bankanna yrðu "að sýna fram á að þeir kunni að rifa seglin í stormi og stórsjó, eins og nú gengur yfir, og lækka kostnað og minnka efnahag sinn." Í lokaorðum ársfundarræðunnar 27. nóvember 2007 hafði forstjórinn hins vegar gefið frekari vexti undir fótinn, en þar komu m.a. fram þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar. Þess skal að lokum getið að af hálfu Fjármálaeftirlitsins var þeirri gagnrýni sem sett var fram á íslensku bankanna að nokkru leyti svarað opinberlega og henni mótmælt, sbr. t.d. það brot úr ræðu forstjóra á SFF-deginum 10. apríl 2008 sem vitnað er til hér til hliðar.

Í skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá ágúst 2008 sagði hins vegar m.a. að Fjármálaeftirlitið ætti að skoða vandlega að hvaða marki stærð efnahags bankanna væri eðlileg að teknu tilliti til áhættustýringar, rekstrar og kerfislegra veikleika þeirra.

16.10.3 Viðlagaæfingar Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands

Í samstarfssamningi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans var m.a. mælt fyrir um sameiginlegar viðlagaæfingar að jafnaði annað hvert ár. Fyrsta viðlagaæfingin var haldin árið 2004 og önnur í janúar 2006 þar sem látið var reyna á samskipti innan og á milli stofnananna ef upp kæmi áfall á fjármálamarkaði. Í janúar 2007 fór í fyrsta sinn fram viðlagaæfing fyrir greiðslukerfi. Þátttakendur í æfingunni voru Fjármálaeftirlitið, Seðlabankinn, Reiknistofa bankanna og Fjölgreiðslumiðlun. Í september 2007 fór fram sameiginleg viðlagaæfing fjármálayfirvalda á Norðurlöndunum og í Eystrasaltslöndunum. Fjármálaeftirlitið, Seðlabankinn og fjármálaráðuneytið tóku þátt í æfingunni fyrir Íslands hönd. Tilgangur æfingarinnar var að kanna viðbragðshæfni yfirvalda í ríkjunum við hugsanlegum áföllum hjá fjármálafyrirtækjum með starfsemi yfir landamæri. Megináhersla var lögð á samhæfingu í ákvarðanatöku milli stofnana þessara ríkja.

Nánar er fjallað um æfinguna í kafla 19.0.

16.10.4 Störf viðbúnaðarhóps Fjármálaeftirlitsins 2008

16.10.4.1 Inngangur

Síðla árs 2007 var settur á fót vinnuhópur innanhúss í Fjármálaeftirlitinu sem kallaður var viðbúnaðarhópur. Samkvæmt því sem segir í samantekt um störf hópsins sem unnin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis, sbr. nánar hér á eftir, var hlutverk hópsins fyrst og fremst að hafa viðvarandi eftirlit með helstu áhættum í starfsemi fjármálafyrirtækja, bregðast við ef á þyrfti að halda og kynna niðurstöðurnar annars vegar fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins, og eftir atvikum Seðlabanka Íslands í samræmi við samstarfssamning þar á milli, og hins vegar fyrir forsvarsmönnum viðkomandi fyrirtækis. Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, lýsir aðdraganda að stofnun hópsins svo að hún hafi komið til í kjölfar þess að Fjármálaeftirlitið tók þátt í norrænni viðbúnaðaræfingu á árinu 2007. Alþjóðlegir lausafjárerfiðleikar hafi verið farnir að láta á sér kræla, efnahagslífið á Íslandi hafi verið þanið og talið líklegt að framundan væri niðursveifla í efnahagslífinu. Rekstur sparisjóða í landinu hafi ekki verið góður, þeir hafi almennt ekki haft hagnað af reglulegri starfsemi og því ljóst að niðursveifla myndi koma illa við þá. Jónas taldi því rétt að viðbúnaðarhópurinn byrjaði að hittast til að auka yfirsýnina yfir fjármálafyrirtækin og hvort einhverjir veikleikar gætu komið fram, sbr. einnig nánari sjónarmið hans um þetta sem vitnað er til hér til hliðar.

Í viðbúnaðarhópnum áttu sæti forstjóri Fjármálaeftirlitsins, aðstoðarforstjóri, sviðstjórar og lykilstarfsmenn af lánasviði. Hópurinn hittist að jafnaði á tveggja vikna fresti. Haldið var utan um verkefni hópsins og niðurstöður í svokölluðu stöðuskjali. Stöðuskjalið var lagt fram á fundum stjórnar Fjármálaeftirlitsins á árinu 2008. Ekki voru skrifaðar fundargerðir.

Þar sem ekki lágu fyrir upplýsingar um starf viðbúnaðarhópsins í samtíma fundargerðum og ekki var fyllilega hægt að gera sér grein fyrir hvernig hópurinn hafði tekist á við einstök viðfangsefni í áðurnefndu stöðuskjali eða dagskrám funda óskaði rannsóknarnefndin eftir því að Fjármálaeftirlitið léti nefndinni í té skriflega lýsingu á viðfangsefnum hópsins og framvindu þeirra. Sú samantekt var afhent nefndinni 2. júlí 2009 og samkvæmt henni er vinnu viðbúnaðarhópsins lýst svo:

Helstu verkefni hópsins voru að fylgjast reglulega með útlánaáhættu, markaðsáhættu, lausafjáráhættu, fjármögnun, eiginfjárhlutfalli og orðspors-áhættu fjármálafyrirtækja og að vera í samskiptum og upplýsingagjöf við erlenda aðila. Ýmiss konar greiningarvinna var síðan unnin út frá þessum helstu áhættuþáttum umfram það sem hefðbundið var. Bætt var við fleiri tegundum álagsprófa eins og nánar er lýst í kafla 16.4.2.4 um álagspróf. Þá var gerð sérstök áhættumatsgreining á sex stærstu viðskiptabönkunum, svokallað CAMELS-próf. Niðurstöður greiningarinnar voru kynntar og ræddar með forsvarsmönnum stærstu banka landsins. Þá var gerð áhættumatsgreining á virkum eigendum stærstu viðskiptabankanna. Fyrir minni fjármálafyrirtækin voru unnin minnisblöð og munnlegra upplýsinga um stöðu þeirra aflað með samtölum við stjórnendur. Þær upplýsingar sem viðbúnaðarhópurinn vann með og greindi lágu ýmist fyrir í gögnum sem eftirlitið safnaði í reglubundnum skýrslum eða óskað var eftir þeim sérstaklega frá bönkunum. Ekki var um sérstakar vettvangsathuganir að ræða af hálfu viðbúnaðarhópsins til að staðreyna hvort upplýsingagjöf frá fjármálafyrirtækjunum væri rétt.

Vegna útlánaáhættu fylgdist viðbúnaðarhópurinn samkvæmt upplýsingum FME með lánum bankanna sem voru með veði í hlutabréfum, hver tryggingarþekjan var og safnaði upplýsingum um veðköll vegna þeirra. Fylgst var með veðhlutföllum lána með veði í íbúðarhúsnæði og verðþróun á fasteignamarkaði. Safnað var upplýsingum um sjóðsstreymislán bankanna, þ.e. um heildarstöðu þeirra, vanskil og tryggingar. Fjármálaeftirlitið hefur lengi fylgst með vanskilaþróun en viðbúnaðarhópurinn rýndi í nánari upplýsingar um vanskil. Þannig var safnað upplýsingum um 50 stærstu vanskil, tryggingarstaða stærstu vanskila og leitast við að skoða aðila í vanskilum þvert á lánastofnanir. Viðbúnaðarhópurinn aflaði frekari upplýsinga um stórar áhættuskuldbindingar, m.a. með því að skoða stórar áhættuskuldbindingar þvert á bankana. Settur var upp listi "lántaka til að fylgjast sérstaklega með". Þá var fjallað um eftirfylgni vegna útlánaskoðunar sem fram fór haustið 2007 á vettvangi viðbúnaðarhópsins.

Vegna markaðsáhættu var fylgst með stöðutöku bankanna, þ.e. beinum eigin fjárfestingum, í verðbréfum. Aflað var upplýsinga um hlutabréf, innlend, erlend, skráð og óskráð, fimm stærstu stöður bankanna og reiknaða tapsáhættu viðkomandi stöðu (Value at Risk). Þá var aflað upplýsinga um stöðu í sérhæfðari fjármálaafurðum (CDO, vogunarsjóðir, Private Equity, Mezzanine lán). Vegna lausafjáráhættu þróaði hópurinn fyrirspurnareyðublað til að auka eftirlit sitt með lausafjárstöðu. Eins og áður hefur verið lýst fylgdist Seðlabankinn aðeins með lausafjárstöðu á móðurfélagsgrunni. Því þótti nauðsynlegt að auka upplýsingasöfnun til samræmis við aukið vægi dótturfélaga í lausafjárstýringu. Þá var á árinu 2008 farið að safna upplýsingum um lausafjárstöðu stærstu bankanna eftir myntum, eins og fram kemur í kafla 16.4.2.4. Vegna fjármögnunar var aflað upplýsinga um fjármögnunarþörf, fylgst var með þróun á skuldatryggingarálagi bankanna, innlán voru greind eftir bindingu, fjárhæðum og löndum. Vegna orðsporsáhættu var gerð könnun á fjárhagsstöðu nokkurra virkra eigenda bankanna og aflað upplýsinga um vanskil virkra eigenda og venslaðra aðila.

Af gögnum sem tekin voru saman fyrir fundi viðbúnaðarhóps má sjá að ýmislegt annað bar á góma enda hópurinn samsettur af fólki af öllum fjórum sviðum Fjármálaeftirlitsins. Meðal annars var fylgst með fjárfestingum peningamarkaðssjóða.

Eins og áður sagði voru ekki teknar saman fundargerðir eftir fundi viðbúnaðarhóps en af dagskrá funda má ráða að hópurinn virðist hafa verið að búa stofnunina undir slæm tíðindi af fjármálafyrirtækjunum. Þannig er í apríl 2008 settur inn nýr dagskrárliður um að haldinn verði listi yfir sérfræðinga (endurskoðendur og lögmenn) sem hægt sé að kalla til með heimild í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, en þar er kveðið á um heimild Fjármálaeftirlitsins til að skipa sérfræðing til að gera athugun á tilteknum þáttum í starfsemi eða rekstri eftirlitsskyldra aðila eða til að hafa að öðru leyti sértækt eftirlit með eftirlitsskyldum aðila. Þessari heimild hafði Fjármálaeftirlitið lítið sem ekkert beitt. Í apríl 2008 bættist einnig við nýr dagskrárliður um að ábyrgðarmenn skyldu fylgjast vel með fyrirtækjum á vökulista; meta þyrfti þörf á því að skipa tilsjónarmenn og þörf á því að gera kröfu um aukið eigið fé umfram 8%. Þegar kom fram á sumar og leið að því að almenn sumarfrí hæfust kom inn í dagskrá hópsins að skipa þyrfti varamenn fyrir ábyrgðarmenn fyrirtækja, þannig að ljóst er að ekki var talið óhætt að fyrirtækin væru án vöktunar yfir sumarleyfi starfsmanna. Í júlí 2008 má sjá af dagskrá funda að farið var að fjalla um spurningar viðkomandi innlánum í Bretlandi og endurhverf viðskipti við Seðlabankann. Þá hefur einnig verið fjallað um spurningu um endurskoðun reglna um "hámark langtíma víkjandi lána í eiginfjárþætti A". Ekki er tilgreint gagnvart hvaða fjármálafyrirtækjum talið var nauðsynlegt að vera með sérstakt mat á eiginfjárstöðu. Einn af dagskrárliðum frá byrjun júlí 2008 er "standandi mat á eiginfjárstöðu fyrir SÍ". Hinn 16. september kom inn á listann athugasemd um "exposure íslensku bankanna gagnvart Lehman Brothers". Á þeim tíma var Glitnir ekki á vöktunarlista. Föstudaginn 26. september var dagskrá fundar viðbúnaðarhópsins styttri en áður. Þá var Glitnir kominn á lista undir fyrirsögninni "áhyggjur". Á þeim fundi hefur, ef marka má dagskrá hans, verið rætt um "strategiskar" lausnir varðandi Glitni og þess getið að framkvæma þyrfti "solvency mat fyrir Seðlabankann". Þá kemur fram spurningin: "Hverjir voru gallar í lausafjárskýrslu GLB?" á dagskrá en rétt er að geta þess að skammstöfunin GLB vísar til Glitnis. Á næsta fundi 29. september var Glitnir banki efstur á vöktunarlista. Næsti fundur með bókaða dagskrá eftir þetta er dagsettur 4. nóvember 2008.

Ekki verður séð að þau gögn sem tekin voru saman í viðbúnaðarhópi Fjármálaeftirlitsins hafi verið lögð fram á fundi samráðshóps forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyta, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Þá virðast þær upplýsingar sem fram komu í samráðshópnum, þar sem forstjóri Fjármálaeftirlitsins átti sæti, ekki hafa átt greiða leið til annarra stjórnenda Fjármálaeftirlitsins. Spurningu um hvort honum hefði verið kunnugt um hvað var að gerast í samráðshópnum svaraði Ragnar Hafliðason, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, svo í skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni: "Ekki nema svona bara mjög lítið. Ég svona vissi að það var í gangi svona vinna."

16.10.4.2 Mat stjórnenda Fjármálaeftirlitsins á stöðu bankanna

Takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir um þær ályktanir sem viðbúnaðarhópurinn dró af vinnu sinni. Þá liggur ekki fyrir að gripið hafi verið til einhverra sérstakra ráðstafana af hálfu Fjármálaeftirlitsins í tilefni af ályktunum viðbúnaðarhópsins um annað en söfnun upplýsinga. Í stöðuskjali sem lagt var fram á stjórnarfundum Fjármálaeftirlitsins frá febrúarmánuði 2008 og fram eftir árinu var að finna upplýsingar um þær athuganir sem farið höfðu fram eða fyrirhugaðar voru á vegum viðbúnaðarhópsins og niðurstöður þeirra kynntar stuttlega. Þar var ekki að finna umfjöllun um hvaða ályktanir væru dregnar af niðurstöðunum eða almennt hvort talið yrði að niðurstöður væru verri eða betri heldur en við mætti búast. Þá er ekki nánar bókað í stjórnarfundargerðir en að forstjóri og starfsmenn hafi gert grein fyrir stöðuskjali vegna viðbúnaðarhóps sem lagt var fram á fundi. Fyrsti stjórnarfundur Fjármálaeftirlitsins á árinu 2008 var haldinn 25. janúar. Þar var lagt fram og kynnt erindi sem forstjóri stofnunarinnar hafði haldið á fundi hjá félagi um fjárfestatengsl 15. janúar 2008. Erindið bar yfirskriftina "Staða íslenskra fjármálafyrirtækja".Meginefni erindisins var samandregið það að samanburður íslensku bankanna við banka í Evrópu væri þeim hagstæður eða þeir skæru sig a.m.k. ekki úr. Upplýsingar um verðlækkanir hlutabréfa banka, afkomu, arðsemi eigin fjár og eiginfjárstöðu voru bornar saman við upplýsingar frá völdum norrænum og evrópskum bönkum. Þá voru kynntar upplýsingar um vanskil útlána frá mars 2003 til miðs árs 2007 en vanskil höfðu lækkað umtalsvert á tímabilinu. Lokaorð erindisins hófust á þessum orðum:

"Það er óhætt að segja að þungt hafi verið undir fæti á alþjóðlegum og íslenskum fjármálamarkaði á undanförnum mánuðum og lækkanir á hlutabréfamörkuðum munu væntanlega setja eitthvert mark sitt á afkomu bankanna.

Í slíku árferði er mikilvægt að halda ró sinni og greina tímabundna erfiðleika frá lengri tíma vandamálum.

Þannig eru undirstöður íslensku viðskiptabankanna almennt traustar.

- Afkoma íslensku bankanna hefur verið góð síðustu árin. Jafnvel þó að við tökum óreglulegar tekjur frá og lítum eingöngu á arðsemi af kjarnastarfsemi þá standast íslensku bankarnir fyllilega samanburð við banka á hinum Norðurlöndunum.

- Eiginfjárhlutföll bankanna eru sterk og þeir geta staðið af sér veruleg áföll.

- Flestir þættir útlánaáhættu eru ágætlega dreifðir og markaðsáhættu er mætt með hærra eiginfjárhlutfalli og virkri stýringu.

- Veðköll og tryggingaþekja bankanna vegna hlutabréfalána sýna að verkferlar þeirra eru virkir og þeir hafa almennt gætt þess að taka tryggingar vegna slíkra lána.

- Gengi íslenskra fjármálafyrirtækja hefur ekki lækkað meira síðustu mánuði en gengi fjármálafyrirtækja á mörkuðum í kringum okkur.

Þrátt fyrir að staðan sé almennt traust þá er í fjármálastarfsemi stöðugt verkefni framundan og þau helstu fyrir bankana snúa að fjármögnun og samþættingu á starfsemi á milli landa."

Niðurlag framangreinds erindis forstjóra Fjármálaeftirlitsins, í beinu framhaldi af ofantilvitnuðu, voru þau orð sem vitnað er til á spássíu.

Af skýrslum sem Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, og Ragnar Hafliðason, aðstoðarforstjóri, hafa gefið fyrir rannsóknarnefnd Alþingis má ráða að þeir hafi ekki talið sig hafa neinar vísbendingar sem bent gætu til þess að meiriháttar vandræði steðjuðu að bönkunum, sbr. tilvitnanir til skýrslna þeirra hér til hliðar. Í skýrslu Geirs H. Haarde fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að hann og Árni M. Mathiesen fjármálaráðherra hefðu átt fund með Jónasi Fr. Jónssyni 10. mars 2008. Hefði hann látið þeim í té gögn sem hann hafði sjálfur notað á ráðstefnu nokkrum dögum áður. Kvaðst Geir hafa punktað niður hjá sér að Jónas hefði sagt að staða bankanna liti ekki illa út, hvorki varðandi eignir, eigið fé, rekstrarafkomu né lausafé næsta hálfa árið. Hefði Jónas ekki talið að í bönkunum væru nein loftgöt "nema ef upplýsingum væri með glæpsamlegum hætti haldið frá eftirlitinu, sem hann taldi afar ólíklegt".

Til skýringar á vanmati á vandamálum bankanna nefndi Ragnar m.a. dulið ofmat á eigin fé þeirra, sbr. tilvitnun til skýrslu hans hér til hliðar. Við skýrslutöku rannsóknarnefndar 5. október 2009 komu fram hjá Jónasi um þetta þau sjónarmið sem vitnað er til á spássíu.

16.10.4.3 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Á því tímabili sem viðbúnaðarhópurinn starfaði átti sér stað töluverð upplýsingasöfnun hjá Fjármálaeftirlitinu umfram það sem venjulegt var. Ljóst er að bæði var miðlað með betri hætti innan stofnunarinnar upplýsingum sem fram að því höfðu fyrst og fremst verið til staðar hjá ábyrgðarmönnum tiltekinna fjármálafyrirtækja. Einnig var safnað upplýsingum um þætti sem ekki höfðu verið skoðaðir kerfisbundið áður. Hópurinn virðist hafa verið orðinn mótaður og starfað samkvæmt ákveðinni verkáætlun í janúar 2008. Af stöðuskjölum hópsins má sjá að þær upplýsingar sem ákvörðun hafði verið tekin um að safna voru að miklu leyti komnar til stofnunarinnar í byrjun sumars. Frá þeim tíma má ætla að hópurinn hafi mátt hafa nokkuð góða yfirsýn yfir þá þætti sem ætlunin hafði verið að skoða. Má þá helst nefna að Fjármálaeftirlitið tók að hafa eftirlit með lausafjáráhættu á síðari hluta árs 2007 til viðbótar við lausafjáreftirlit Seðlabankans. Farið var yfir eignagæði með stórri útlánaathugun hjá sex stærstu bönkunum haustið 2007. Farið var yfir stórar áhættur bankanna eins og bankarnir skilgreindu þær og lagði viðbúnaðarhópurinn sitt mat á hvernig þær ættu að vera skilgreindar. Þá var gerð athugun á því hver staða stórra áhættuskuldbindinga væri þvert á bankana, þ.e. hvaða skuldarar væru með stórar áhættur í fleiri en einum banka. Prófað var hver áhrifin yrðu af því að ein stór áhætta sem hefði áhrif á fleiri en einn banka tapaðist alveg og hver áhrifin af því yrðu á eiginfjárhlutfall viðkomandi banka. Haustið 2007 tók Fjármálaeftirlitið að afla upplýsinga um lán með veði í verðbréfum (aðallega hlutabréfum) hjá 9 stærstu fjármálafyrirtækjunum. Fylgst var með tryggingarþekju og veðköllum. Fjármálafyrirtækin voru beðin að gefa upp meðalþekju samninga með veðum í verðbréfum. Svo átti einnig að gefa upp hvernig þessi þekja myndi breytast ef verðbréfaverð lækkaði 5%, 10% og 15%. Síðan var einnig kallað eftir upplýsingum um 10 stærstu veðköllin. Meðal þekjan hafði farið úr því að vera um 150% í nóvember 2007 í um 115% í september 2008. Fleiri dæmi mætti nefna um þætti sem teknir voru til sérstakrar skoðunar og reyndust hafa verið í ólagi þegar litið er um öxl. Gagnrýna má að dýptin í úttektunum er ekki mikil, en hafa ber í huga að verið var að þróa þá mælikvarða sem teknir voru til skoðunar jafnt og þétt og það tímabil sem viðbúnaðarhópur var að störfum fyrir bankahrun er talið í mánuðum en ekki árum. Sérstaka athygli vekur að ekki verður séð að þær ályktanir sem dregnar voru af upplýsingasöfnun viðbúnaðarhópsins hafi verið afgerandi neikvæðar. Eins og fram kemur hér að ofan töldu stjórnendur Fjármálaeftirlitsins ekki að nein meiriháttar vandræði steðjuðu að bönkunum fram eftir árinu 2008. Þessi afstaða forstjóra og aðstoðarforstjóra Fjármálaeftirlitsins vekur sérstaka athygli í ljósi þeirrar vinnu sem fram hafði farið í viðbúnaðarhópi. Af þeim upplýsingum að dæma sem safnað var þar hefði mátt ætla að starfsmenn og stjórnendur hefðu verið mjög uggandi yfir þróun mála. Til samanburðar má nefna að mat breska fjármálaeftirlitsins FSA, sem þó hafði ekki aðgang að jafn ítarlegum upplýsingum og Fjármálaeftirlitið, var miklum mun neikvæðara. Í bréfaskriftum milli FSA og Landsbankans í júlí 2008, þar sem breska eftirlitið áréttaði fyrri kröfur um að hugað yrði að flutningi Icesave reikninga frá útibúi Landsbankans yfir í dótturfélag, kom fram að FSA og Landsbankinn hefðu ólíka sýn á áhættu í tengslum við íslenskan efnahag. Vikið var að áhyggjum af getu Seðlabanka Íslands til að styðja við íslenska bankakerfið og áhyggjum varðandi fjármögnun Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Í tölvubréfi FSA 22. júlí 2008 til Landsbankans segir að í ljósi nýjustu atburða leiki enginn vafi á að aukin hætta sé nú á áhlaupi á íslensku bankana. Nánar er fjallað um samskipti FSA við Landsbankann og Fjármálaeftirlitið í kafla 18.0.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur ljóst að viðbúnaðarhópur Fjármálaeftirlitsins og stjórnendur þess hafi ekki metið ástandið rétt og verið mun bjartsýnni en tilefni var til. Ragnar Hafliðason, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, telur að þetta hafi gerst m.a. vegna þess að um dulið ofmat á eigin fé fjármálafyrirtækjanna hafi verið að ræða. Af hálfu rannsóknarnefndarinnar var farið yfir fundargerðir stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá árinu 2002 til október 2008. Greina má töluverða aukningu í upplýsingum til stjórnar um stöðu á fjármálamarkaði almennt frá miðju ári 2007 fram að hruni bankanna í október 2008. Þá urðu samandregnar upplýsingar um ýmsa þætti sem tengjast útlánagæðum og stórum áhættuskuldbindingum meira áberandi en áður hafði verið. Vegna takmarkaðra upplýsinga í stöðuskjölum og stjórnarfundargerðum um hvert mat viðbúnaðarhóps og stjórnenda Fjármálaeftirlitsins var á stöðu bankanna er þó erfitt að fullyrða út frá þessum gögnum um hvaða upplýsingar stjórnin fékk.

16.11 Störf stjórnar Fjármálaeftirlitsins

16.11.1 Inngangur

Eins og áður hefur komið fram lýtur Fjármálaeftirlitið sérstakri þriggja manna stjórn sem viðskiptaráðherra skipar. Hlutverki stjórnar er lýst svo í lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, að það sé að móta áherslu í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Meiriháttar ákvarðanir skulu bornar undir stjórnina til samþykktar eða synjunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998. Stjórn Fjármálaeftirlitsins hefur fjórum sinnum frá því að stofnunin tók til starfa sett reglur um störf stjórnar, fyrst árið 2000, en núgildandi reglur tóku gildi hinn 18. apríl 2008. Í núgildandi reglum um störf stjórnar er m.a. fjallað um verkaskiptingu stjórnar og forstjóra Fjármálaeftirlitsins, ákvörðun um rekstraráætlun og mótun áherslna og eftirlit með starfsemi. Þá er fjallað um hæfi stjórnarmanna og stjórnarfundi. Frá því að fyrstu reglur um störf stjórnar voru settar árið 2000 hefur hún jafnframt skilgreint hvaða ákvarðanir hún telji meiriháttar og skuli þar af leiðandi bornar undir stjórnina til samþykktar eða synjunar. Meðal ákvarðana sem skilgreindar eru í núgildandi reglum um störf stjórnar sem meiriháttar í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998 og varða heimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins eru: (1) Ákvarðanir um févíti. (2) Ákvarðanir um beitingu stjórnvaldssekta. (3) Ákvarðanir um álagningu dagsekta í öðrum tilvikum en vegna reglubundinna gagnaskila. (4) Ákvarðanir um að krefjast dómsúrskurðar um heimild til húsleitar eða haldlagningu gagna. (5) Ákvarðanir um afturköllun starfsleyfis eftirlitsskylds aðila. (6) Ákvarðanir um að stjórnarmaður eftirlitsskylds aðila skuli víkja sæti og ákvarðanir um að framkvæmdastjóri eftirlitsskylds aðila skuli láta af störfum.

Stjórnin ræður forstjóra Fjármálaeftirlitsins. Hann annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar og ræður starfsmenn til hennar, sbr. 5. gr. laga nr. 87/1998. Þetta form á ráðningu forstjórans, þ.e. ráðning af hálfu stjórnar en ekki ráðherra, var ákveðið til samræmis við áherslu sem lögð var á sjálfstæði stofnunarinnar gagnvart ráðherra. Í 6. gr. er síðan að finna bæði almennar og sérstakar hæfisreglur um stjórnarmenn, forstjóra og starfsmenn stofnunarinnar.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 87/1998 skipar viðskiptaráðherra Fjármálaeftirlitinu þriggja manna stjórn og skal einn þeirra tilnefndur af Seðlabanka Íslands. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 87/1998 er þetta ákvæði skýrt svo að lögð sé áhersla á það að góð tengsl séu á milli Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins en það sé nauðsynlegt til þess að báðir aðilar sinni hlutverki sínu á sem árangursríkastan hátt. Í almennum athugasemdum frumvarpsins er jafnframt lögð mikil áhersla á gott samstarf Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands og mikilvægi þess að Seðlabankinn fái áfram notið þeirrar upplýsingaöflunar og þekkingar sem nú er til staðar í bankaeftirlitinu, og að ekki þurfi að koma til tvíverknaðar. Stjórn Fjármálaeftirlitsins hefur frá því að eftirlitinu var komið á fót og fram að falli bankanna verið skipuð þannig að stjórnarformaður hefur verið löggiltur endurskoðandi eða hagfræðingur, fulltrúi Seðlabankans í stjórn er jafnan einn af seðlabankastjórum og loks hefur þriðji stjórnarmaðurinn verið endurskoðandi eða lögfræðingur.

Af hálfu rannsóknarnefndar Alþingis hefur verið farið yfir fundargerðir stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá árinu 2002 til október 2008. Stjórnarfundir hafa á tímabilinu verið milli 14 til 22 talsins ár hvert, að meðaltali 17 talsins. Málefni einstakra eftirlitsskyldra aðila eru tímafrek í umfjöllun á stjórnarfundum. Á tveggja ára tímabili, árin 2006 og 2007, voru rædd málefni sem tengjast rúmlega 130 fyrirtækjum. Þar á meðal eru félög skráð á markað sem ekki eru fjármálafyrirtæki, en þau heyra undir Fjármálaeftirlitið vegna eftirlits þess á grundvelli ákvæða laga um verðbréfaviðskipti. Allar meiriháttar ákvarðanir skulu bornar undir stjórn en þar á meðal eru t.d. ákvarðanir um álagningu stjórnvaldssekta eða hvort mál skuli send til lögreglu, samkvæmt framangreindu. Með þátttöku í slíkum ákvörðunum hefur stjórn mikil áhrif á hvaða stefnu verklag stofnunarinnar tekur. Almennar umræður um stefnumótun á stjórnarfundum, m.a. vegna innleiðingar á "Balanced Scorecard", verða að jafnaði um þrisvar á ári.

Eins og áður hefur verið greint frá var lagt fram stöðuskjal frá viðbúnaðarhópi á öllum stjórnarfundum ársins 2008 fram að hruni bankanna í október. Ekkert er bókað um mat stjórnenda eða stjórnar á stöðu og horfum á fjármálamarkaði. Í fundargerðum segir það eitt að stöðuskjal hafi verið lagt fram og stundum er tekið fram að umræður hafi orðið um efni þess.

Í aðdraganda hrunsins árið 2008 hélt stjórn Fjármálaeftirlitsins fundi mánaðarlega frá ársbyrjun og fram á sumar. Í júnímánuði voru haldnir tveir fundir. Frá 30. júní kom stjórn ekki saman aftur fyrr en 12. september. Þessa lágu tíðni funda stjórnarinnar verður að telja í samræmi við það sem fram hefur komið að stjórnendur Fjármálaeftirlitsins virðast ekki hafa talið ástæðu til að hafa verulegar áhyggjur af stöðu stærstu fjármálafyrirtækjanna, sbr. tilvitnanir til skýrslna þeirra fyrir rannsóknarnefnd, samkvæmt framangreindu. Fram kemur þó í skýrslu Jóns Sigurðssonar stjórnarformanns fyrir rannsóknarnefnd að töluvert hafi verið fundað af hans hálfu á þessu tímabili, m.a. með eftirlitsaðilum í Bretlandi.

16.11.2 Sjónarmið stjórnarformanna Fjármálaeftirlitsins

16.11.2.1 Almennt

Á því tímabili í starfsemi Fjármálaeftirlitsins sem er til skoðunar af hálfu rannsóknarnefndar Alþingis, þ.e. frá árinu 2002 og fram að hruni bankanna árið 2008, voru stjórnarformenn Fjármálaeftirlitsins þrír talsins. Stefán Svavarsson endurskoðandi var stjórnarformaður frá 1. janúar 2001 til 1. janúar 2007. Þá tók Lárus Finnbogason endurskoðandi við. Loks var Jón Sigurðsson hagfræðingur stjórnarformaður frá 1. janúar 2008.

16.11.2.2 Um hraðan vöxt bankanna

Aðspurður um hvort einhvern tímann hafi komið til tals að gera tilraun til að hemja vöxt bankanna sagði Lárus Finnbogason að menn hefðu "svo sem stöðugt verið að velta þessum hlutum fyrir sér" og nefndi hann "útlánagæði" sérstaklega í því sambandi. Lárus getur einnig um að "stemningin" hafi verið með bönkunum, síður með Fjármálaeftirlitinu, sbr. nánar um sjónarmið Lárusar á spássíu hér til hliðar. Stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi ekki rætt um að stærð bankakerfisins væri orðin of mikil fyrir Ísland. Litið hafi verið á bankana sem góð og sterk fyrirtæki með mikinn vöxt og góða arðsemi sem virtust vera fjárhagslega sterkar einingar. Það hefði hugsanlega verið á borði Seðlabankans að ræða slíkar spurningar. Ennfremur sagði Lárus að það hefði ekki verið mikil "stemning" með því að eftirlitsaðilarnir beittu sér meira en gert var, sbr. einnig nánar um sjónarmið hans á spássíu.

Í skýrslu Stefáns Svavarssonar kom fram að hann hefði haft illan bifur á þeirri miklu stækkun bankanna sem átti sér stað þegar hann var formaður stjórnar Fjármálaeftirlitsins. Hann vakti enn fremur athygli á því að "á öllum þessum árum sem þarna [var] um að ræða [...] þrátt fyrir þann mikla vöxt sem í starfseminni er hjá bönkunum [...] þá [hefðu] engar vísbendingar [verið] um það að það væru einhver vandamál í rekstrinum þarna [...]." Sjá nánari tilvitnun til þessara sjónarmiða Stefáns hér til hliðar.

16.11.2.3 Um stöðu bankanna árin 2007 og 2008

Í skýrslu Lárusar Finnbogasonar fyrir rannsóknarnefnd sagði hann aðspurður um mat sitt á stöðu bankanna á árinu 2007 að menn hefðu nú verið tiltölulega rólegir af því að ársreikningar og árshlutareikningar sem lágu fyrir bentu ekki til þess að neitt væri að, ekki hafi verið mikið af "rauðum ljósum". Þó hafi stærð bankakerfisins valdið tilteknum áhyggjum, sbr. nánar á spássíu. Lárus tók dæmi um hefðbundnar stærðir sem fylgst hefði verið með, svo sem vexti útlána, töpuðum útlánum og hlutfalli þeirra við heildarútlán, og tók fram að þessar stærðir hefðu litið "mjög vel út". Að sögn Lárusar var mikið rætt um lánveitingar til tengdra aðila í stjórn Fjármálaeftirlitsins. Þetta hefði verið svo þröngur hópur, eigendur bankanna og fjárfestar, þ.e.a.s. "leikendur á þessu sviði", sbr. nánari tilvitnun til sjónarmiða Lárusar að þessu leyti á spássíu.

Í skýrslu Jóns Sigurðssonar kom fram að þegar hann hóf störf sem stjórnarformaður Fjármálaeftirlitsins í janúar 2008 hefði hann gert sér far um að hitta forstöðumenn greiningardeilda allra stóru bankanna þriggja. Það hefði hann gert til að heyra álit þeirra á stöðu mála auk þess sem hann vildi ræða sérstaklega um lausafjárhorfur og Icesave reikningana. Í byrjun mars 2008 hefðu verið komnar upp miklar áhyggjur um útstreymi út af reikningum Landsbankans í Bretlandi. Jón hefði þá átt frumkvæði að fundum sem haldnir voru með bankastjórum þriggja stærstu viðskiptabankanna. Á þeim fundum hefði m.a. verið ræddur sá kostur að færa starfsemi erlendra útibúa yfir í dótturfélög. Þessu sjónarmiði Fjármálaeftirlitsins hefði verið haldið stöðugt fram í óformlegum viðræðum við Landsbankann fram á haust. Að mati Jóns hefði Fjármálaeftirlitið hins vegar ekki haft neina heimild til að krefjast þess að bankinn gripi til þessara aðgerða. Í tilvitnun til skýrslu Jóns á spássíu lýsir hann helstu áhyggjuefnum á starfstíma sínum sem stjórnarformaður Fjármálaeftirlitsins og því hvað var að hans mati kjarni málsins varðandi skort á viðbrögðum stofnunarinnar gagnvart bönkunum.

16.11.2.4 Um hlutverk stjórnar Fjármálaeftirlitsins og verkaskiptingu stjórnar og forstjóra

Í skýrslu Stefáns Svavarssonar kom fram að honum hefðu þótt fundir í eftirlitinu snúast öðrum þræði um lögfræði og að hann hefði haft orð á því nokkrum sinnum að eftirlitið snerist um annað en það. Stefnumótun hefði fyrst og fremst verið á hendi "framkvæmdastjórnarinnar" en því má gera ráð fyrir að Stefán hafi átt við stjórnendur Fjármálaeftirlitsins. Stjórnin hefði verið tiltölulega "passív" í þessu eftirliti. Stefán kvaðst þó hafa kvartað yfir að "eftirlitsframkvæmdin væri ekki nægilega mikið on-site", þ.e. að vettvangsathugana hefði ekki gætt sem skyldi. Hins vegar hefði reglulega komið upp umræða um að stofnunina skorti fjármuni. Um það sagði Stefán að hann gæti "ímyndað [sér] það að bæði [hann] og aðrir [hefðu] haft einhverja samúð með því að ekki væri hægt að gera meira en gert var miðað við það fé sem þarna var til umráða". Aðspurður um hvernig stjórnin fylgdist með starfsemi stofnunarinnar endurtók Stefán að stjórnin hefði verið tiltölulega passív og reitt sig á að fá áreiðanlegar upplýsingar um það sem verið væri að gera í stofnuninni á hverjum tíma en enga ástæðu haft til að draga það í efa að stjórnin væri ekki vel upplýst.

Í skýrslu Lárusar Finnbogasonar fyrir rannsóknarnefndinni sagði hann á sama hátt og Stefán að frumkvæði og áherslur hefðu komið mikið frá forstjóra og stjórnendum. Starfsfólk hefði verið með sín verk í ákveðnu ferli og unnið þau með ákveðnum hætti. Um afstöðu stjórnar Fjármálaeftirlitsins gagnvart starfsfólki stofnunarinnar komu nánar fram hjá Lárusi þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar. Aðspurður um eftirlit með starfi stofnunarinnar sagði Lárus það hafa farið fram í gegnum verkáætlun sem var lögð fyrir stjórn árlega. Síðan hefði verið farið reglulega yfir hver staðan væri á framvindu mála á verkáætlun. Einnig hefði verið farið reglulega yfir fjárhagsupplýsingar. Dagskrá stjórnarfundanna hefði hins vegar verið útbúin af forstjóra. Um samskiptamáta við eftirlitsskyldu aðilana sagði Lárus að stjórnarmenn Fjármálaeftirlitsins hefðu verið í "afskaplega litlum samskiptum" við stjórnendur eftirlitsskyldra aðila en um það atriði, og almennt um tilhögun eftirlits stjórnar Fjármálaeftirlitsins, komu fram þau viðhorf hans sem vitnað er til hér til hliðar.

Samkvæmt venju sátu varamenn almennt einnig fundi stjórnar Fjármálaeftirlitsins. Sigríður Logadóttir, yfirlögfræðingur hjá Seðlabanka Íslands, var varamaður tilnefnd af Seðlabanka Íslands. Við skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd Alþingis var hún spurð að því, hvort verkefni sem verið var að vinna að hjá Fjármálaeftirlitinu hefðu almennt verið kynnt stjórn þess. Hún svaraði því til að það hefði verið takmarkað nema auðvitað þegar einstök mál komu til formlegrar afgreiðslu í stjórn. Hún sagði að sér hefði fundist oft að tíma stjórnar hefði verið vitlaust varið. Þannig hefðu langar umræður átt sér stað um hentugt húsnæði fyrir stofnunina. Stjórnin hefði verið fremur "passív" og ekki átt frumkvæði að því að tekin var umræða um stefnumótun um mikilvæga þætti í starfsemi stofnunarinnar.

Í skýrslu Jóns Sigurðssonar sem tók við sem stjórnarformaður Fjármálaeftirlitsins þann 1. janúar 2008, kom fram að að hans mati væri stjórnskipulag Fjármálaeftirlitsins "býsna háð forstjóraveldi", sbr. nánar á spássíu um sjónarmið Jóns að því leyti, viðleitni að hans sögn til breytinga og almennt um starfsgrundvöll Fjármálaeftirlitsins og hverjar hann telur orsakir fyrir því að eftirliti var ábótavant með fjármálafyrirtækjum.

Stjórn Fjármálaeftirlitsins fundaði að jafnaði einu sinni í mánuði og voru fundirnir að mati Jóns afgreiðslukenndir. Fundargerðir og fundarstarf var að hans sögn nokkuð formalískt, þ.e. þannig að ekki hefði verið bókað um efnisatriði mála heldur látið sitja við að tilgreina formlegar afgreiðslur þeirra. Jón sagði að í Fjármálaeftirlitinu þyrfti að vera virkari stjórn og hún þyrfti að hafa skýrari verkstjórn. Eins og staðan hefði verið hefði stjórnin hlýtt á skýrslur manna og afgreitt formlegar tillögur. Meiri efnisumræða í málum hefði verið gagnleg, en þá hafi verið komið að takmörkum þess mögulega þar sem um þriggja manna stjórn var að ræða með þremur varamönnum sem hittist einu sinni í mánuði. Jón spurði í því sambandi hvað væri hægt "að þræða mörg mál í gegnum það nálarauga".

16.11.3 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Þegar Fjármálaeftirlitinu var komið á fót með lögum nr. 87/1998 var því ekki skipað undir yfirstjórn viðskiptaráðherra heldur var mælt svo fyrir í lögum að það lyti sérstakri stjórn. Í athugasemdum með 4. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 87/1998, var þannig áréttað að stjórnin færi "með yfirstjórn stofnunarinnar og [hefði] eftirlit með starfseminni". Þá var áréttað að stjórninni væri "ætlað að taka þátt í mikilvægum ákvörðunum sem [vörðuðu] eftirlit og aðgerðir gagnvart eftirlitsskyldum aðilum".

Í ljósi menntunar og reynslu þeirra sem sæti áttu í stjórn Fjármálaeftirlitsins varð fyrirfram að ætla að þeir hefðu burði til að sinna starfsskyldum sínum samkvæmt ákvæðum laga nr. 87/1998, sbr. einkum 4. gr. þeirra laga. Samkvæmt því sem hér að framan er rakið virðist hins vegar ljóst að stjórnin sýndi ekki mikið frumkvæði í starfi sínu. Afgreiðsla einstakra mála um viðurlög, svo og önnur einstök úrlausnarefni sem skylt var að bera undir stjórn, virðast hafa tekið lungann af tíma hennar. Virðist þannig almenn stefnumótun í störfum og verkefnum eftirlitsins hafa fengið lítinn tíma hjá stjórn ef undan er skilin sú almenna stefnumótun sem átti sér stað í tengslum við gerð fjárhagsáætlunar ár hvert. Verður þannig ekki séð að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi í stefnumótun sinni tekist á við grundvallarspurningar á vettvangi eftirlits með fjármálastarfsemi, svo sem um stærð bankakerfisins og nauðsynleg viðbrögð stofnunarinnar við allt of örum vexti þess. Skorti þannig á að stjórnin rækti skyldur sínar við yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins varðandi eitt af helstu hættumerkjunum í þróun íslenskra fjármálafyrirtækja. Höfðu þó margir erlendir sérfræðingar bent á það þannig að vandamálið var á engan hátt dulið.

16.12 Opinber upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins í aðdraganda falls bankanna um stöðu þeirra

16.12.1 Framkvæmd opinberrar upplýsingagjafar

Í 139. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti var mælt svo fyrir að Fjármálaeftirlitinu væri heimilt að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum er vörðuðu ákvæði laganna, nema slík birting væri talin stefna hagsmunum fjármálamarkaðarins í hættu, varðaði ekki hagsmuni hans sem slíks eða ylli hlutaðeigandi aðilum tjóni sem ekki væri í eðlilegu samræmi við það brot sem um ræðir. Áður var í gildi svipað ákvæði í 72. gr. laga nr. 33/2003 um verðbréfaviðskipti, sbr. 23. gr. laga nr. 31/2005.

Af gögnum sem rannsóknarnefnd hefur athugað má ráða að Fjármálaeftirlitið hafi m.a. litið á það sem hlutverk sitt að auka trúverðugleika íslenska fjármálamarkaðarins og íslenskra fjármálafyrirtækja, m.a. með samskiptum við fjölmiðla. Í ræðu á ársfundi Fjármálaeftirlitsins 2007 lýsti forstjóri stofnunarinnar því sem einni af sex megináherslum í starfi stofnunarinnar að "[v]iðhalda trúverðugleika markaðarins, svo sem með tvíhliða/marghliða samskiptum við erlend stjórnvöld, lánshæfismatsfyrirtæki, greiningaraðila og fjölmiðla". Áhersla á þennan þátt í störfum stofnunarinnar virðist hafa vaxið í hinni svokölluðu "míníkrísu" á árinu 2006, en umfjöllun um hlutverk Fjármálaeftirlitsins að þessu leyti má þó sjá í eldri ársskýrslum. Í ársskýrslunni 2004 kemur t.a.m. fram að Fjármálaeftirlitið hafi "hlutverki að gegna við að skapa hér samkeppnishæfan fjármálamarkað". Í ársskýrslunni 2005 segir síðan m.a. að Fjármálaeftirlitið hafi "lagt áherslu á að stuðla að samkeppnishæfni íslensk fjármálamarkaðar með þátttöku í samstarfi evrópskra fjármálaeftirlita" og "þannig stutt við bankana í útrás þeirra". Árið 2006 hófst síðan afar gagnrýnin umræða um íslensku bankana erlendis. Áhugi erlendra aðila á íslenskum fjármálafyrirtækjum og fjármálakerfi fór mjög vaxandi og Fjármálaeftirlitið hélt tugi funda með erlendum aðilum vegna þessa. Getið var um þessa fundi í ársskýrslu stofnunarinnar árið 2006 með þeim hætti að Fjármálaeftirlitið var sagt ekki hafa farið varhluta af hinum aukna erlenda áhuga og hefði það sem af var því ári haldið rúmlega 50 fundi með ýmsum nánar tilgreindum erlendum aðilum, samtals um 250 manns. Í beinu framhaldi komu fram um fundina þau sjónarmið í skýrslunni sem vitnað er til á spássíu.

Í glærum vegna ræðu forstjóra á aðalfundi árið 2006 var m.a. vitnað til jákvæðra ummæla fundarmanna um þátt Fjármálaeftirlitsins, t.d. til eftirfarandi ummæla erlendra aðila sem tilgreind voru á glæru sem bar yfirskriftina "Áherslur FME á næstunni – Upplýsingagjöf":

"The FME...were quite convincing on the question of financial system strength...

Royal Bank of Scotland, apríl 2006"

"The overview of your role...was extremely well received and has given our client excellent appreciation of the regulatory

environment in Iceland.

Tölvupóstur frá greiningaraðila"

Í ársskýrslunni 2007 var af hálfu Fjármálaeftirlitsins gerð grein fyrir hugtakinu "orðsporsáhætta" í kafla 3.6 sem bar yfirskriftina "Orðspors- og umræðuáhætta" og fjallar um það hugtak í samhengi við íslensk fjármálafyrirtæki og fjármálamarkað. Í upphafi kaflans var orðsporsáhætta skilgreind með þeim hætti sem vitnað er til hér á spássíu. Með hliðsjón af stöðu og hlutverki Fjármálaeftirlitsins sem opinbers eftirlitsaðila, og því samhengi sem skilgreiningin er sett fram í, vekur athygli það atriði í skilgreiningunni að um orðsporsáhættu gildi einu "hvort um er að ræða réttmætt viðhorf eða ekki". Í beinu framhaldi af skilgreiningunni á orðsporsáhættu var í ársskýrslunni 2007 aftur getið um fundi FME með erlendum aðilum á árinu 2006 og tengd atriði, þar á meðal orðsporsáhættu íslenskra fjármálafyrirtækja og "sameiginlega hagsmuni" þeirra og Fjármálaeftirlitsins að íslensk fjármálafyrirtæki nytu trausts og trúverðugleika á alþjóðlegum mörkuðum, sbr. tilvitnun á spássíu. Í ræðu forstjóra á ársfundi 27. nóvember 2007 var jafnframt tekið fram að viðbrögð fjármálafyrirtækja og stjórnvalda árið 2006 sýndu glöggt hverju markvissar aðgerðir og skýr skilaboð geti skilað.

Ljóst er að framangreindir fundir hafa krafist nokkurs tíma og mannafla, auk þess sem Fjármálaeftirlitið virðist hafa gengið lengra að þessu leyti en erlendar systurstofnanir sínar, sbr. eftirfarandi ummæli forstjórans á morgunverðarfundi Viðskiptaráðs um ímyndar- og orðsporskrísur 5. desember 2007:

"Þessi mikli áhugi á íslensku fjármálakerfi hefur þannig haft töluverð áhrif á starfsemi FME. Slíkir fundir krefjast nokkurs undirbúnings og á hverjum fundi sitja að meðaltali 3 starfsmenn eftirlitsins og þegar fundirnir eru orðnir svo margir sem raun ber vitni blasir við að slíkt tekur tíma frá öðrum verkefnum. [...] Rétt er að halda því til haga að það þykir ekki sjálfsagt mál fyrir eftirlitsaðila á markaði að opna dyrnar með þessum hætti og ég veit að meðal kollega okkar á Norðurlöndunum eru slíkir fundir ekki jafn algengir. Þetta skiptir máli því almennt vegur eftirlitsaðilinn og regluumhverfið um 5% í heildarmati lánshæfismatsfyrirtækjanna."

Þessir fundir voru ekki bundnir við árið 2006. Fjármálaeftirlitið hitti "hátt í 40 erlenda aðila af ýmsum toga" árið 2007. Vorið 2008 birtist viðtal við stjórnarformann Fjármálaeftirlitsins, sem tekið var í maí 2008, í riti Landsbankans, Moment. Ritið er á ensku. Í viðtalinu er m.a. fjallað um Icesave-reikningana. Forsíðufyrirsögn ritsins er "Icesave launched in the Netherlands", sem vísar til greinar inni í ritinu. Þar er jafnframt greinin "Icesave in the UK in seventh heaven" og upphafsgreinin "Bringing Icesave to the Continent" sem rituð er af tveimur bankastjórum Landsbankans. Á bls. 14-15 er síðan opnuviðtal með stórri mynd af stjórnarformanni Fjármálaeftirlitsins og fyrirsögninni "Finances of the Icelandic banks are basically sound". Þar eru m.a. höfð eftir stjórnarformanninum þau orð sem vitnað er til á spássíu.

Þegar ritið er virt í heild verður ekki annað séð en að þarna sé stjórnarformaður Fjármálaeftirlitsins beinlínis notaður í þeim tilgangi að kynna Icesave-reikninga Landsbankans á opinberum vettvangi. Telja verður slíka aðkomu eftirlitsstofnunar að markaðssetningu hinna eftirlitsskyldu aðila afar óvenjulega. Það skal tekið fram að í athugasemd stjórnarformannsins á vefsíðunni eyjan.is í febrúar 2009 kemur m.a. fram að fyrirsagnir viðtalsins hafi verið valdar af ritstjóra auk þess sem honum hafi ekki verið ljóst að forsíðuefni ritsins yrði kynning á Icesave-reikningunum í Hollandi enda hefði það breytt afstöðu hans til þess að fallast á viðtalið. Jón getur þess einnig að í viðtalinu hafi ekki verið vikið að Icesave reikningunum né markaðssetningu þeirra enda hafi honum verið "með öllu ókunnugt um það mál". Jón vísar til fullyrðinga um "þátttöku Fjármálaeftirlitsins í markaðssetningu Icesave í Hollandi" og telur þær ekki réttmætar "frekar en unnt [væri] að halda því fram með réttu að tilfallandi viðmælandi í viðtali í dagblaði eða tímariti [væri] ábyrgur fyrir ritstjórnarstefnu eða forsíðuefni ritsins". Í athugasemd Jóns er vísað til þess að Moment sé innanhús- og starfsmannarit Landsbankans. Óháð öðrum athugasemdum Jóns við gagnrýni á hendur sér sem stjórnarformanni Fjármálaeftirlitsins í tengslum við umrætt viðtal er rétt að taka fram að athugun á efni ritsins í heild sinni bendir eindregið til þess að því hafi verið ætluð víðtækari dreifing en svo.

Þess skal loks getið að áhersla á hlutverk Fjármálaeftirlitsins við að auka traust og trúverðugleika íslenska fjármálamarkaðarins virðist hafa átt samleið með áhersluatriðum sitjandi ríkisstjórna, sbr. umfjöllun í kafla 5.

16.12.2 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Frá árinu 2005 var í gildi heimild fyrir Fjármálaeftirlitið til að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum. Þessi heimild var þó bundin við ákvæði laga um verðbréfaviðskipti og því hafði Fjármálaeftirlitið ekki lagaheimild til að birta ákvarðanir er lutu að brotum fjármálafyrirtækja á öðrum lögum. Á sama tíma skilgreindi Fjármálaeftirlitið það sem hlutverk sitt að auka trúverðugleika íslenska fjármálamarkaðarins og íslenskra fjármálafyrirtækja, m.a. með samskiptum við fjölmiðla.

16.13 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um störf Fjármálaeftirlitsins

Samkvæmt 4. tölul. 1. gr. laga nr. 142/2008 var rannsóknarnefnd Alþingis m.a. falið að leggja mat á hvernig staðið hefði verið að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum. Það er niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að mikið hafi skort á að Fjármálaeftirlitið væri í stakk búið til þess að sinna eftirliti með fjármálafyrirtækjunum á viðhlítandi hátt síðustu árin fyrir fall bankanna. Þar veldur mestu að ráðstöfunarfé Fjármálaeftirlitsins var ónógt. Ef litið er til rekstrarkostnaðar stofnunarinnar og tekna hennar fram til ársins 2006 er ljóst að vöxtur stofnunarinnar hefur ekki verið nægjanlegur samanborið við vöxt íslenska fjármálakerfisins, flókin eignatengsl á fjármálamarkaði, aukin umsvif eftirlitsskyldra aðila erlendis svo og aukin verkefni sem lögð voru á stofnunina. Ábyrgð á því að Fjármálaeftirlitið fékk ekki meiri fjármuni en raun bar vitni liggur að mati rannsóknarnefndar Alþingis hjá stjórnendum Fjármálaeftirlitsins þar sem þeir óskuðu sjálfir ekki eftir nægum fjárveitingum. Reyndi þannig ekki á hvort löggjafinn var reiðubúinn að breyta fjárhæð eftirlitsgjalda þannig að stofnunin fengi nægar ráðstöfunartekjur. Með þessu er þó ekki verið að segja að ábyrgð viðskiptaráðherra og Alþingis hafi engin verið.

Augljós afleiðing þess að Fjármálaeftirlitið hafði of litlar tekjur var að fjölgun starfsmanna hélt ekki í við mikinn vöxt fjármálakerfisins og aukin verkefni sem því voru samfara. Starfsmannavelta hjá stofnuninni var töluverð, þó einkum innan tveggja sviða, lánasviðs og verðbréfasviðs. Starfsreynsla starfsmanna var lítil og starfsaldur fór ört lækkandi. Í því sambandi er vert að geta þess að meðalstarfsaldur á lánasviði og verðbréfasviði var í lok þess tímabils sem athugun rannsóknarnefndar beindist að aðeins um þrjú til fjögur ár. Allt eru þetta atriði sem takmörkuðu mjög getu Fjármálaeftirlitsins til þess að hafa virkt eftirlit með fjármálastofnunum og veita þeim nauðsynlegt taumhald.

Ýmis merki þess að Fjármálaeftirlitið hafi verið undirfjármagnað og undirmannað má sjá á rekstri stofnunarinnar. Ef bornar eru saman upplýsingar um beitingu heimilda og úrræða Fjármálaeftirlitsins og upplýsingar um starfsmannaveltu og lækkandi starfsaldur hjá Fjármálaeftirlitinu eftir því sem líður á tímabilið sem er til skoðunar verður séð að virkni starfseminnar virðist dragast saman einmitt á þeim tíma þegar starfsmannaveltan er mest. Þannig fækkar útsendum bréfum Fjármálaeftirlitsins þar sem gerðar eru athugasemdir og kröfur um úrbætur á starfsárinu 2005 til 2006. Álögðum dagsektum fækkar á árunum 2005 og 2006. Loks má nefna að vettvangsathugunum fækkar eftir því sem líður á tímabilið, en það kann þó einnig að stafa af breyttum áherslum í starfseminni.

Fjárskortur Fjármálaeftirlitsins hafði einnig þær afleiðingar að gerðar voru tiltölulegar fáar vettvangsathuganir. Þannig er ljóst í samanburði við danska fjármálaeftirlitið að hér á landi var varið hlutfallslega mun minni tíma í vettvangsathuganir. Hefur það verið til þess fallið að koma niður á gæðum eftirlitsins því vandaðar vettvangsathuganir eru bæði nauðsynlegur og afar mikilvægur þáttur í reglubundinni starfsemi Fjármálaeftirlitsins þar sem í þeim er hægt að leggja mat á fjárhagsstöðu viðkomandi fyrirtækis og eftirfylgni þess við reglur, svo og gæði innri ferla og kerfa og hæfni stjórnenda. Við vettvangsathuganir er einnig hægt að ganga úr skugga um hvort réttar upplýsingar hafi verið veittar í reglubundnum skýrsluskilum. Varnaðaráhrif og virðing fyrir Fjármálaeftirlitinu tengist því einnig að starfsmenn þess séu öðru hverju sýnilegir á vettvangi.

Allur vandi Fjármálaeftirlitsins verður þó ekki rakinn til hinna ónógu fjárveitinga. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að skort hafi á að í eftirlitsstörfum sínum sýndu starfsmenn Fjármálaeftirlitsins nægilega festu og ákveðni við úrlausn og eftirfylgni mála. Í þeim skýrslum, sem gerðar voru eftir vettvangsheimsóknir og nefndin hefur tekið til umfjöllunar, skorti stundum á að Fjármálaeftirlitið tæki á rökstuddan hátt af skarið í niðurstöðum sínum. Þetta á ekki síst við í málum þar sem skýra hefur þurft hugtökin yfirráð og fjárhagsleg tengsl við beitingu reglna um stórar áhættur. Í þeim tilvikum, aftur á móti, þegar tekið var af skarið og talið að ákveðnir gerningar færu í bága við lög, voru þess hins vegar dæmi að í slíkum málum hafi verið látið við það sitja að senda skriflegar athugasemdir til fjármálafyrirtækisins án þess að málinu hafi þá jafnframt verið komið í lögformlegan farveg. Ekki er útilokað að í veigaminni málum geti Fjármálaeftirlitið beitt því úrræði að gefa fjármálafyrirtækjum kost á að leiðrétta minni háttar mistök með óformlegum hætti. Rannsóknarnefnd telur þó að ganga verði almennt út frá því að samkvæmt þeim lögum er Fjármálaeftirlitið starfar eftir beri því að setja málið samhliða eða fljótlega á eftir í lögformlegan farveg til að tryggja að hægt sé að fylgja málinu eftir með þvingunarúrræðum og eftir atvikum viðurlögum sinni fjármálafyrirtækið ekki tilmælum um úrbætur. Þess eru dæmi að mál er snerta ætluð brot á reglum um stórar áhættur hafi lengi verið í óformlegum farvegi, ýmist þar sem þau eru látin liggja óhreyfð eða bréfaskipti hafa staðið yfir við fjármálafyrirtæki þar sem af hálfu Fjármálaeftirlitsins hefur verið leitast við að færa mál til betri vegar með óformlegum hætti. Viðbrögð viðkomandi fjármálafyrirtækja við slíkri nálgun Fjármálaeftirlitsins við eftirlit með fjármálastarfsemi hafa í vissum tilvikum hvorki verið skjót né snurðulaus, eftir því sem ráða má af gögnum og upplýsingum rannsóknarnefndar. Finnast bæði dæmi um verulegan drátt á úrbótum og/eða mótþróa í því sambandi, þar sem fjármálafyrirtæki hafa lýst yfir ólíkum eða gagnstæðum skilningi á skyldum sínum í andstöðu við hinar óformlegu athugasemdir og eftirgang Fjármálaeftirlitsins, án þess að stofnunin hafi í þeim tilvikum talið slíka aðstöðu tilefni til að breyta um nálgun og beita þá fullum fetum þeim lögbundnu úrræðum til þvingunar og fylgni við lög og reglur um fjármálastarfsemi sem stofnunin hefur á að skipa. Þetta hefur haft í för með sér að eftirlitsskyldir aðilar hafa í sumum tilvikum komist upp með það í framkvæmd að stórar áhættuskuldbindingar hafa verið færðar í bækur þeirra í andstöðu við lög að mati Fjármálaeftirlitsins, ýmist til lengri eða skemmri tíma. Loks verður að halda því til haga að ekki var hægt að líta á mörg brotanna sem minni háttar. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis eru þetta ótækir stjórnsýsluhættir sem ganga í bága við lögboðna málsmeðferð.

Fjármálaeftirlitið skal krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests, komi í ljós að eftirlitsskyldur aðili fylgi ekki lögum og öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þessi regla er áréttuð í 3. mgr. 30. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki þar sem fram kemur að Fjármálaeftirlitið geti veitt fjármálafyrirtæki frest til að koma skuldbindingum sínum sem fara gegn 1. mgr. sömu lagagreinar í lögmætt horf. Aðfinnsluvert er að mati rannsóknarnefndar Alþingis að þessari málsmeðferð hafi ekki kerfisbundið verið beitt í málum út af brotum á reglum um stórar áhættuskuldbindingar. Eins og nánar er vikið að í kafla 8.6 getur Fjármálaeftirlitið lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn 1. mgr. 30. gr. laga nr. 161/2002 varðandi stórar áhættuskuldbindingar, sbr. 9. tölul. 1. mgr. 110. gr. sömu laga. Hið sama gildir ef skuldbindingum er ekki komið í lögmætt horf innan þeirra tímamarka sem Fjármálaeftirlitið hefur gefið viðkomandi samkvæmt 3. mgr. 30. gr. sömu laga. Ef um meiri háttar brot er að ræða gegn reglum um stórar áhættuskuldbindingar getur aðili bakað sér refsiábyrgð í formi sekta eða fangelsis allt að tveimur árum, liggi ekki þyngri refsing við samkvæmt öðrum lögum, sbr. 7. tölul. 1. mgr. 112. gr. b laga nr. 161/2002. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 ber Fjármálaeftirlitinu að vísa málum til lögreglu ef um meiri háttar brot er að ræða, en það eru brot er lúta að verulegum fjárhæðum, eða ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brots, sbr. 2. mgr. 112. gr. d laga nr. 161/2002. Þar sem málum var ekki alltaf komið í lögformlegan farveg var ekki lagður grundvöllur að því að hægt væri að beita þvingunarúrræðum eða framangreindum viðurlögum í þeim. Skorti því slagkraft í störf eftirlitsins.

Þá er röng forgangsröðun einnig hluti af vanda Fjármálaeftirlitsins. Þótt unnið hafi verið að endurbótum og uppbyggingu á upplýsingakerfum Fjármálaeftirlitsins frá árinu 2006 er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að leggja hefði átt miklu meiri áherslu á að koma upp þróuðum upplýsingakerfum hjá stofnuninni. Viðvarandi fjárhagslegt eftirlit, sem sinnt er með gagnaöflun frá eftirlitsskyldum aðilum, gagnaúrvinnslu og mati sérfræðinga á innkomnum gögnum, kemur ekki að fullum notum nema stofnunin hafi bæði yfir að ráða þróuðum upplýsingakerfum og sérfræðingum til úrvinnslu upplýsinganna. Þar sem mikið hefur skort á að Fjármálaeftirlitið hafi haft yfir að ráða tæknilegri þekkingu og búnaði til þess að vinna vönduð og yfirgripsmikil yfirlit yfir stöðu og þróun einstakra fjármálafyrirtækja úr gagnagrunnum sínum hefur Fjármálaeftirlitið í raun ekki haft þá nauðsynlegu yfirsýn yfir starfsemi fjármálafyrirtækjanna sem brýn þörf var á. Þau vandamál sem Fjármálaeftirlitið hefur átt í við krefjandi úrvinnslu upplýsinga úr kerfum sínum hafa án efa komið mjög niður á getu þess við að rækja starfsskyldur sínar við að hafa eftirlit með og taumhald á fjármálafyrirtækjunum sem féllu haustið 2008.

Síðla árs 2007 var settur á fót vinnuhópur innanhúss í Fjármálaeftirlitinu, svokallaður viðbúnaðarhópur. Á því tímabili sem viðbúnaðarhópurinn starfaði átti sér stað töluverð upplýsingasöfnun hjá Fjármálaeftirlitinu umfram það sem venjulegt var. Sérstaka athygli vekur að ekki verður séð að þær ályktanir sem dregnar voru af upplýsingasöfnun viðbúnaðarhópsins hafi verið afgerandi gagnrýnar. Stjórnendur Fjármálaeftirlitsins töldu ekki að nein meiri háttar vandræði steðjuðu að bönkunum fram eftir árinu 2008. Rannsóknarnefnd Alþingis telur ljóst að viðbúnaðarhópur Fjármálaeftirlitsins og stjórnendur þess hafi ekki metið ástandið rétt og verið mun bjartsýnni en tilefni var til. Ragnar Hafliðason, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, telur að þetta hafi gerst m.a. vegna þess að um dulið ofmat á eigin fé fjármálafyrirtækjanna hafi verið að ræða. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis notaðist Fjármálaeftirlitið einnig við gölluð álagspróf. Opinber upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins um stöðu bankanna litaðist mjög af því að niðurstöður álagsprófa gáfu til kynna að bankarnir stæðu traustum fótum. Gölluð álagspróf Fjármálaeftirlitsins og veittu bæði markaðnum og Fjármálaeftirlitinu sjálfu falskt öryggi.

16.14 Seðlabanki Íslands

16.14.1 Hlutverk Seðlabankans

Í þessum kafla verður veitt stutt yfirlit yfir meginstarfsskyldur Seðlabanka Íslands að því leyti sem honum er að lögum falið hlutverk sem eftirlitsaðili með fjármálafyrirtækjum og fjármálamarkaðnum. Umfjöllunin hér afmarkast við þennan þátt í störfum Seðlabankans. Í öðrum köflum skýrslunnar er síðan vikið að stöðu og hlutverki Seðlabanka Íslands að öðru leyti, þ.á m. að störfum og viðbrögðum bankans í aðdraganda að falli íslensku bankanna haustið 2008 og peningastefnu bankans á síðustu árum.

Seðlabanki Íslands var stofnaður með lögum árið 1961 og hóf starfsemi sína 7. apríl 1961. Núgildandi lög um Seðlabankann eru sem fyrr segir lög um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001. Í 1. mgr. 3. gr. laganna er meginmarkmiði bankans sagt vera að stuðla að stöðugu verðlagi, sbr. tilvitnun til ákvæðisins á spássíu hér til hliðar. Um tilvitnað meginmarkmið Seðlabankans sagði m.a. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/2001:

"Þar sem seðlabankar hafa í aðalatriðum aðeins eitt stjórntæki, þ.e. vexti, og geta því aðeins náð einu þjóðhagslegu markmiði til langs tíma er eðlilegt að meginmarkmið peningastefnunnar sé stöðugt verðlag."

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. skal Seðlabankinn stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum, enda telji hann það ekki ganga gegn meginmarkmiði sínu skv. 1. mgr. 3. gr. Í 4. gr. segir síðan að Seðlabankinn skuli sinna viðfangsefnum sem samrýmast hlutverki hans sem seðlabanka, svo sem að varðveita gjaldeyrisvarasjóð og stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi, þ.m.t. greiðslukerfi í landinu og við útlönd. Um 4. gr. og verksvið Seðlabankans annars vegar en Fjármálaeftirlitsins hins vegar sagði m.a. í því frumvarpi sem varð að lögum um Seðlabankann:

"Áherslan á virkt og öruggt fjármálakerfi er í samræmi við þá auknu áherslu, sem lögð er á það í seðlabönkum flestra landa, að stuðla að öryggi fjármálakerfisins, þ.e. að tryggja fjármálastöðugleika. Þetta er vaxandi viðfangsefni í Seðlabanka Íslands og nauðsynlegt þykir að kveða sérstaklega á um það í lögunum. Í þessu felst ekki að bankinn feti sig inn á verksvið Fjármálaeftirlitsins. Fjármálaeftirlitið hefur hlutverki að gegna sem skilgreint er í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Það byggist m.a. á því að fylgjast með því að stofnanir sem sæta eftirliti Fjármálaeftirlitsins starfi í samræmi við lög og reglur sem um starfsemina gilda. Athygli Seðlabankans beinist ekki að þessu og síður að einstökum stofnunum en verkefni Fjármálaeftirlitsins. Seðlabankinn beinir fyrst og fremst sjónum að hinu þjóðhagslega umhverfi fjármálakerfisins og að fjármálakerfinu í heild, styrk þess og veikleikum. Bankinn leitast við að stuðla að öryggi fjármálakerfisins."

16.14.2 Stjórnsýsluleg staða Seðlabankans

Seðlabankinn er sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins, sbr. 1. gr. laga nr. 36/2001. Lögunum var sem fyrr segir ætlað að gera bankann sjálfstæðari en áður. Samkvæmt 22. gr. er yfirstjórn bankans í höndum forsætisráðherra og bankaráðs svo sem fyrir er mælt í lögunum. Bankastjórn ber hins vegar ábyrgð á rekstri bankans og fer með ákvörðunarvald í öllum málefnum sem ekki eru falin öðrum í lögunum. Í bankastjórn sitja þrír bankastjórar og er einn þeirra formaður bankastjórnar. Forsætisráðherra skipar formanninn og aðra bankastjóra til sjö ára í senn, sbr. 23. gr. Bankaráð er skipað sjö fulltrúum sem kjörnir eru hlutbundinni kosningu af Alþingi, sbr. 26. gr. Bankaráð hefur eftirlit með því að Seðlabankinn starfi í samræmi við þau lög sem um starfsemina gilda og sinnir að öðru leyti þeim tilteknu verkefnum sem talin eru upp í 28. gr. laganna.

Samkvæmt 35. gr. eru bankaráðsmenn, bankastjórar og aðrir starfsmenn Seðlabankans bundnir þagnarskyldu sem þar er nánar útfærð. Þar kemur einnig m.a. fram að Seðlabankinn skuli veita Fjármálaeftirlitinu allar upplýsingar sem bankinn býr yfir og nýtast kunna í starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Skulu stofnanirnar gera með sér samstarfssamning þar sem m.a. er kveðið nánar á um samskipti þeirra.

Starfsemi bankans, á þeim tíma sem hér er til rannsóknar, skiptist í sex meginsvið auk innri endurskoðunar og skrifstofu bankastjórnar: (1) Alþjóða- og markaðssvið, (2) Bókhaldssvið, (3) Fjármálasvið, (4) Hagfræðisvið, (5) Rekstrarsvið, (6) Upplýsingasvið.

16.14.3 Úrræði Seðlabankans samkvæmt lögum nr. 36/2001

Í III. kafla laga nr. 36/2001 er fjallað um innlend viðskipti. Samkvæmt kaflanum hefur Seðlabankinn ýmsar heimildir, sbr. einkum eftirfarandi:

1) Lánsviðskipti, sbr. 6.-10. gr. Samkvæmt 6. gr. tekur Seðlabankinn við innlánum frá innlánsstofnunum og samkvæmt 1. mgr. 7. gr. getur hann veitt þeim lánastofnunum, sem geta átt innlánsviðskipti við bankann, lán með kaupum á verðbréfum eða á annan hátt gegn tryggingum sem bankinn metur gildar. Skal hann setja nánari reglur um viðskipti sín samkvæmt ákvæðinu. Þegar sérstaklega stendur á, og Seðlabankinn telur þess þörf til að varðveita traust á fjármálakerfi landsins, getur hann jafnframt veitt lánastofnunum í lausafjárvanda ábyrgðir eða önnur lán en um ræðir í 1. mgr. á sérstökum kjörum og gegn öðrum tryggingum en um getur í 1. mgr. eða öðrum skilyrðum sem bankinn setur, sbr. 2. mgr. 7. gr. Samkvæmt 10. gr. ákveður Seðlabankinn vexti af innlánum við bankann, af lánum sem hann veitir og af verðbréfum sem hann gefur út skv. 9. gr.

2) Bindiskylda, sbr. 11. gr. Samkvæmt 11. gr. er Seðlabankanum heimilt að ákveða að lánastofnanir skuli eiga fé á bundnum reikningi í bankanum. Honum er einnig heimilt að ákveða að tiltekinn hluti aukningar innlána eða ráðstöfunarfjár við hverja stofnun skuli bundinn á reikningi í bank-anum. Enn fremur er honum heimilt að ákveða að verðbréfasjóðir skuli eiga fé á bundnum reikningi í bankanum. Skal bankinn setja nánari reglur um grundvöll og framkvæmd bindingar samkvæmt 11. gr.

3) Reglur um lausafjárstöðu, sbr. 12. gr. Samkvæmt 12. gr. er Seðlabankanum heimilt að setja reglur um lágmark eða meðaltal lauss fjár lánastofnana sem þeim ber ætíð að hafa yfir að ráða í þeim tilgangi að mæta fyrirsjáanlegum og hugsanlegum greiðsluskuldbindingum á tilteknu tímabili.

4) Reglur um gjaldeyrisjöfnuð, sbr. 13. gr. Samkvæmt 13. gr. er Seðlabankanum heimilt að setja lánastofnunum reglur um gjaldeyrisjöfnuð.

Í IV. kafla laga nr. 36/2001 er fjallað um gengismál, gjaldeyrismarkað og erlend viðskipti. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. verslar Seðlabankinn með erlendan gjaldeyri, hefur milligöngu um gjaldeyrisviðskipti og stundar önnur erlend viðskipti sem samrýmast markmiðum og hlutverki bankans. Að fengnu samþykki forsætisráðherra ákveður bankinn hvaða stefna skuli gilda um ákvörðun á verðgildi íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum, sbr. 2. mgr. 18. gr. Þá setur bankinn reglur um starfsemi skipulegra gjaldeyrismarkaða eftir því sem kveðið er á um í lögum um gjaldeyrismál, sbr. 3. mgr. 18. gr. Samkvæmt 20. gr. varðveitir Seðlabankinn gjaldeyrisvarasjóð í samræmi við markmið og hlutverk bankans og er bankanum heimilt að taka lán til að efla gjaldeyrisvarasjóðinn.

Í VI. og VIII. kafla laga nr. 36/2001 eru Seðlabankanum tryggðar heimildir til upplýsingaöflunar til að geta sinnt hlutverki sínu sem og úrræði til að knýja lánastofnanir til fylgni við reglur bankans. Þannig segir í 29. gr. að til að sinna hlutverki sínu skv. 3. og 4. gr. geti bankinn milliliðalaust aflað upplýsinga frá þeim sem eru í viðskiptum við bankann skv. 6. gr., sbr. 7. gr., auk fyrirtækja í greiðslumiðlun og annarra fyrirtækja eða aðila sem lúta opinberu eftirliti með starfsemi sinni, sbr. lög nr. 87/1998. Þá skal öllum skylt að láta Seðlabankanum í té þær upplýsingar sem hann þarf á að halda til hagskýrslugerðar. Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. er Seðlabankanum heimilt að beita lánastofnanir og verðbréfasjóði viðurlögum í formi dagsekta sem ákveðnar eru samkvæmt reglum sem settar eru af bankastjórn með samþykki bankaráðs, sbr. reglur um beitingu viðurlaga í formi dagsekta nr. 389/2002, hlíti þær ekki reglum bankans um bindiskyldu, laust fé og gjaldeyrisjöfnuð. Ákvörðun um dagsektir má kæra til ráðherra. Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. er Seðlabankanum enn fremur heimilt að beita þá aðila viðurlögum í formi dagsekta sem vanrækja að veita bankanum upplýsingar sem hann á rétt á samkvæmt lögunum eða veita bankanum vísvitandi rangar upplýsingar.

Til þess að sinna hlutverki sínu skv. 3. og 4. gr., sem fjallað hefur verið um hér að framan, getur Seðlabanki Íslands á grundvelli 1. mgr. 29. gr. laganna aflað milliliðalaust upplýsinga frá þeim sem eru í viðskiptum við bankann skv. 6. gr., sbr. 7. gr., auk fyrirtækja í greiðslumiðlun og annarra fyrirtækja eða aðila sem lúta opinberu eftirliti með starfsemi sinni, sbr. lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

16.14.4 Úrræði Seðlabankans samkvæmt öðrum lögum

Í 2. gr. laga um gjaldeyrismál nr. 87/1992 var, á þeim tíma sem rannsóknin tekur til, kveðið á um þá meginreglu að gjaldeyrisviðskipti vegna inn- og útflutnings vöru og þjónustu skyldu vera óheft, svo og fjármagnshreyfingar og gjaldeyrisviðskipti vegna þeirra, nema annað væri ákveðið í lögum. Í lögunum voru síðan ýmsar undantekningar, sbr. t.d. 3. gr. um að Seðlabankanum væri heimilt að ákveða, að höfðu samráði við viðskiptaráðuneytið, að takmarka eða stöðva í allt að sex mánuði tiltekna flokka fjármagnshreyfinga ef skammtímahreyfingar fjármagns til og frá landinu yllu að mati bankans óstöðugleika í gengis- og peningamálum. Í 4. og 5. gr. er ráðherra þá eins og nú jafnframt heimilað að gera tilteknar undantekningar sem Seðlabankinn getur síðan veitt undanþágur frá skv. 7. gr. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. er öðrum aðilum en Seðlabankanum óheimilt að hafa milligöngu um gjaldeyrisviðskipti hér á landi nema hafa til þess heimild í lögum eða samkvæmt ákvæðum í alþjóðlegum samningum sem Ísland er aðili að eða hafa fengið til þess leyfi frá Seðlabankanum. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. setur Seðlabankinn nánari reglur um skilyrði fyrir gjaldeyrisviðskiptum slíkra aðila þar sem m.a. skal kveða á um reglulega upplýsingagjöf til Seðlabankans. Samkvæmt 14. gr. er skylt að veita Seðlabankanum allar þær upplýsingar um gjaldeyrisviðskipti sem hann kann að óska eftir til að hann geti sinnt nauðsynlegu eftirliti og hagskýrslugerð. Þá er bankanum heimilt að setja nánari reglur um framkvæmd gjaldeyrisviðskipta svo sem um skráningar- og tilkynningarskyldu vegna reikninga innlendra aðila í erlendum innlánsstofnunum, framlagningu gagna og almenna upplýsingagjöf.

Ýmis ákvæði annarra laga varða Seðlabankann. Þar má t.d. nefna lög um öryggi greiðslufyrirmæla í greiðslukerfum nr. 90/1999, sem mæla m.a. fyrir um að Seðlabanki Íslands geri tillögu til ráðherra um greiðslukerfi sem hann telur að fullnægi ákvæðum laganna (sbr. 3. gr.). Þá má einnig nefna lög um gjaldmiðil Íslands nr. 22/1968, sem mæla m.a. fyrir um seðlaútgáfu og myntsláttu bankans og einkarétt hans til slíks, sbr. og 5. gr. seðlabankalaganna sjálfra um það efni. Auk þess má benda á 10. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, um mánaðarlega birtingu Seðlabankans á vöxtum af óverðtryggðum og verðtryggðum útlánum og dráttarvöxtum. Fleiri lög mætti hér nefna en látið verður staðar numið.

16.14.5 Erlent samstarf

Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 36/2001 annast Seðlabankinn samskipti og viðskipti við alþjóðlegar stofnanir á starfssviði sínu í umboði ríkisstjórnarinnar eða eftir því sem honum er falið með lögum. Samkvæmt 2. mgr. 21. gr. fer Seðlabankinn með fjárhagsleg tengsl við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn fyrir hönd ríkisins og skipar forsætisráðherra einn mann til að taka sæti í sjóðsráði sjóðsins. Í 3. mgr. 21. gr. segir loks að Seðlabankanum sé jafnframt heimilt að eiga aðild að öðrum alþjóðlegum stofnunum enda samrýmist það hlutverki hans sem seðlabanka.

Seðlabankinn á í samstarfi við ýmsar alþjóðlegar stofnanir á grundvelli 21. gr., t.a.m. Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, sbr. orðalag 21. gr., en einnig t.d. Alþjóðagreiðslubankann í Basel og Efnahags- og framfarastofnunina (OECD). Ekki er talin ástæða til að rekja þetta starf hér í smáatriðum, en að alþjóðasamstarfi um viðlagaæfingar og viðbúnað verður vikið síðar.

16.14.6 Eftirlitshlutverk Seðlabankans

16.14.6.1 Inngangur

Eftirlitshlutverk Seðlabankans er nokkuð annars eðlis en Fjármálaeftirlitsins enda lýtur meginhlutverk hans að því að stuðla að stöðugu verðlagi en ekki að eftirliti með einstökum fyrirtækjum. Viðfangsefni bankans á sviði fjármálastöðugleika lúta þó að nokkru leyti að eftirliti með einstökum fyrirtækjum og minna þannig á verkefni Fjármálaeftirlitsins, sbr. t.d. heimildir bankans til að setja reglur um lágmark lausafjár og gjaldeyrisjöfnuð og fylgja þeim síðan eftir með viðurlögum. Hér á eftir verða framkvæmd þessara viðfangsefna á sviði fjármálastöðugleika gerð skil, sem og tengdum atriðum, en ekki er vikið að framkvæmd peningastefnunnar og hinum almennari hlutverkum bankans við að viðhalda stöðugu verðlagi. Að peningastefnunni er vikið í kafla 4.5.

16.14.6.2 Almennt um viðfangsefni Seðlabankans á sviði fjármálastöðugleika

Líkt og fyrr var rakið skal Seðlabankinn, auk meginverkefnisins við að stuðla að stöðugu verðlagi, sinna viðfangsefnum sem samrýmast hlutverki hans sem seðlabanka, svo sem að varðveita gjaldeyrisvarasjóð og stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi, þ.m.t. greiðslukerfi í landinu og við útlönd, sbr. 4. gr. laga nr. 36/2001. Bankinn skal m.ö.o. sinna viðfangsefnum sem varða fjármálastöðugleika. Um þessi viðfangsefni er sérstaklega fjallað í bankastjórnarsamþykkt um viðfangsefni Seðlabanka Íslands á sviði fjármálastöðugleika frá 27. nóvember 2006. Þar er fyrst vísað um lagagrundvöll til ofangreindrar 4. gr. laga nr. 36/2001, sem og 7. gr. (sérstakar lánveitingar vegna lausafjárvanda), 12. gr. (lausafjárkröfur), 13. gr. (gjaldeyrisjöfnuður) og 35. gr. (samstarf við Fjármálaeftirlitið). Þar er síðan talið upp hvernig bankinn sinnir viðfangsefnum sínum á þessu sviði, en það gerir hann m.a. með eftirfarandi hætti:

Umgjörð og eftirlit:

- Með setningu reglna um lágmark eða meðaltal lauss fjár lánastofnana og reglna um gjaldeyrisjöfnuð lánastofnana og eftirliti með því að þeim sé fylgt.

- Með setningu reglna um starfsemi greiðslu- og uppgjörskerfa og með kerfislegu eftirliti með þeim. [...]

Greining og kynning:

- Með útgáfu ritsins Fjármálastöðugleika. [...]

Samstarf:

- Með samstarfi við Fjármálaeftirlitið á grundvelli samstarfssamnings, aðrar innlendar stjórnarstofnanir og fjármálafyrirtæki til að þróa fjármálakerfið og styrkja hæfni þess til að mæta áföllum. [...]

Viðlagamál:

- Með nauðsynlegum viðbúnaði til þess að reyna að fyrirbyggja og/eða bregðast við lausafjárvanda sem felur í sér kerfisáhættu, sbr. bankastjórnarsamþykkt þar um.

- Með reglulegum viðlagaæfingum í samstarfi við Fjármálaeftirlitið og önnur stjórnvöld eftir atvikum.

Samkvæmt bankastjórnarsamþykktinni sinnir fjármálasvið bankans þessum viðfangsefnum og nýtur aðstoðar annarra sviða eftir því sem við á. Loks er þar mælt fyrir um svonefnda fjármálastöðugleikafundi, þ.e. fundi um stöðugleika fjármálakerfisins sem bankastjórn efnir til innan bankans eigi sjaldnar en fjórum sinnum á ári. Fundinn sitja m.a. framkvæmdastjóri fjármálasviðs og nánustu samstarfsmenn hans, aðalhagfræðingur og staðgengill hans, auk bankastjórnar. Á fundunum skal kynnt greining á umhverfi, stöðu og áhættu fjármálastofnana, fjármálamarkaða og greiðslu- og uppgjörskerfa. Í kafla 19.7 er fjallað um þær upplýsingar sem Seðlabanki Íslands hafði aðgang að um stórar áhættuskuldbindingar og um möguleika hans á þeim grundvelli að rækja lögboðið hlutverk sitt að varðveita fjármálastöðugleika.

Hér á eftir verður vikið að nokkrum framangreindra viðfangsefna. Fyrst verður hins vegar stuttlega fjallað um umrætt fjármálasvið, starfsmannafjölda þar og tengd atriði.

16.14.6.3 Skipulag fjármálasviðs, starfsmannafjöldi og kostnaður

Fjármálasviðið varð til í upphafi árs 2001 þegar gerðar voru breytingar á skipulagi Seðlabankans. Starfsemi sviðsins skiptist í þrjár einingar sem lúta að fjármálastöðugleika:

1) Fjármálakerfi – annast greiningu á fjármálafyrirtækjum og uppbyggingu fjármálakerfisins.

2) Greiðslukerfi – hefur yfirumsjón með mikilvægustu greiðslu- og uppgjörskerfum.

3) Viðbúnaður – sér um þróun og gerð álagsprófa og verkefni á sviði viðbúnaðarmála.

Þá falla fjárhirslur einnig undir fjármálasvið. Þær annast útgáfu og meðferð seðla og myntar. Þróun stöðugilda á fjármálasviði hefur verið með eftirfarandi hætti þegar dregnir eru frá starfsmenn fjárhirslna sem koma ekki með beinum hætti að framangreindum verkefnum á sviði fjármálastöðugleika. Til samanburðar eru einnig nefnd heildarstöðugildi í Seðlabankanum og launakostnaður bankans í heild (laun og launatengd gjöld í milljónum króna, námundað að einni milljón):

Samkvæmt þessu höfðu stöðugildi á fjármálasviði tvöfaldast frá stofnun sviðsins til falls bankanna þrátt fyrir að heildarfjöldi starfsmanna bankans væri svipaður og áður. Á hitt er að líta að líkt og fyrr er rakið í tengslum við Fjármálaeftirlitið hafði bankakerfið margfaldast á sama tímabili. Þó væntanlega sé hæpið að reikna út starfsmannaveltu í tilviki svo lítils sviðs þá fer yfirlit um hana hér á eftir:

Til samanburðar má geta þess að starfsmannavelta á hagfræðisviði bankans frá 2002-2008 virðist almennt hafa verið á bilinu 13-19%. Hversu marktækur sem útreikningur á starfsmannaveltu í svo fáum stöðugildum kann að vera er a.m.k. ljóst að nokkur hreyfing var á starfsmönnum sviðsins, sbr. m.a. þá staðreynd að aðeins einn af starfsmönnum þess árið 2008 var starfandi þar árið 2003.

16.14.6.4 Eftirlit með lausafjárstöðu

Með vísan til heimildar í 12. gr. laga nr. 36/2001 hefur Seðlabankinn sett reglur um lágmark lausafjár sem lánastofnunum ber ætíð að hafa yfir að ráða. Þær reglur sem voru í gildi við fall bankanna voru reglur um lausafjárhlutfall nr. 317/2006. Með lausafjárhlutfalli er átt við hlutfallið á milli lausafjárkrafna og lausafjárskuldbindinga. Markmið reglnanna er að tryggja að lánastofnanir eigi ávallt nægt laust fé til að mæta fyrirsjáanlegum og hugsanlegum greiðsluskuldbindingum á tilteknu tímabili. Þeim er skylt að senda Seðlabankanum mánaðarlega sérstaka skýrslu um upplýsingar sem liggja til grundvallar útreikningi á lausafjárhlutfallinu (sbr. 8. gr.) og hlutfall krafna og skuldbindinga sem falla í gjalddaga eða breyta má í laust fé innan eins mánaðar og innan þriggja mánaða skal ekki vera lægra en 1. Nái lausafjárhlutföll lánastofnunar ekki því lágmarki sem sett er fram í reglunum skal reikna dagsektir á þær fjárhæðir sem á vantar, sbr. 4. gr. reglnanna og 2. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001. Þá er eins og áður segir heimilt að beita dagsektum vegna vanrækslu á skýrsluskilum, sbr. 8. gr. reglnanna og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001. Um dagsektir er nánar fjallað í reglum nr. 389/2002, um beitingu viðurlaga í formi dagsekta, en þar kemur m.a. fram að það er bankastjórn Seðlabankans sem leggur dagsektirnar á með sérstakri ákvörðun.

Samkvæmt framangreindu krefur Seðlabankinn lánastofnanir um mánaðarlegar upplýsingar um lausafjárstöðu sína og getur brugðist við með dagsektum sé lágmarki samkvæmt reglunum ekki mætt. Ekki er ljóst af ársskýrslum Seðlabankans að hvaða marki þessum úrræðum hefur verið beitt enda er þar ekkert minnst á beitingu dagsekta. Rétt er þó að taka fram að í samanburði við heimildir Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 87/1998 eru heimildir Seðlabankans við lausafjáreftirlitið frekar takmarkaðar. Bankinn getur vissulega krafist upplýsinga og beitt dagsektum ef þær eru ekki veittar, en hefur t.a.m. ekki sérstaka heimild til vettvangskannana, t.d. til athugunar á því hvort uppgefnar upplýsingar séu réttar.

16.14.6.5 Eftirlit með gjaldeyrisjöfnuði

Með vísan til heimildar í 13. gr. laga nr. 36/2001 hefur Seðlabankinn sett reglur um gjaldeyrisjöfnuð. Gjaldeyrisjöfnuð má skilgreina sem mismun á gengisbundnum eignum og skuldbindingum innan og utan efnahagsreiknings og er hann því mælikvarði á gjaldeyrisáhættu lánastofnana. Markmið umræddra reglna er að takmarka gengisáhættu með því að koma í veg fyrir að gjaldeyrisjöfnuður fari fram úr tilteknum mörkum. Þær reglur sem voru í gildi við fall bankanna voru reglur um gjaldeyrisjöfnuð nr. 577/2008 sem tóku gildi hinn 1. júlí 2008 og leystu af hólmi eldri reglur nr. 318/2006. Helsta breytingin með nýju reglunum var sú að hámarksmisvægi milli gengisbundinna eigna og skulda var þrengt úr 30% í 10%. Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 4. gr. nýju reglnanna skal almennur gjaldeyrisjöfnuður þannig hvorki vera jákvæður né neikvæður um meira en nemur 10% af eiginfjárgrunni. Samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 4. gr. getur Seðlabankinn hins vegar veitt fyrirtæki heimild til að hafa sérstakan jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð utan við almennan gjaldeyrisjöfnuð, til varnar áhrifum af breytingum á gengi krónunnar á eiginfjárhlutfall. Sjá nánari umfjöllun um gjaldeyrisjöfnuð fjármálastofnana í kafla 13. Lánastofnunum er gert að skila Seðlabankanum mánaðarlega skýrslum um gjaldeyrisjöfnuð, sbr. 5. gr. Fari jöfnuðurinn fram úr mörkum skal lánastofnunin þegar grípa til aðgerða og skal hann vera innan tilskilinna marka eigi síðar en innan þriggja viðskiptadaga. Takist það ekki er Seðlabankanum heimilt að reikna dagsektir á þá fjárhæð sem frávikið hefur orðið hæst, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglnanna og 2. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001. Þá er Seðlabankanum jafnframt heimilt að beita dagsektum við vanrækslu á skýrsluskilum, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglnanna og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001. Um dagsektir er sem fyrr segir nánar fjallað í reglum um beitingu viðurlaga í formi dagsekta nr. 389/2002.

Samkvæmt framangreindu krefur Seðlabankinn lánastofnanir um að veita a.m.k. mánaðarlegar upplýsingar um gjaldeyrisjöfnuð sinn og getur brugðist við með dagsektum ef mörkum framangreindra reglna er ekki mætt. Ekki er ljóst af ársskýrslum Seðlabankans að hvaða marki dagsektum hefur verið beitt, að hvaða marki heimildir fyrir sérstökum jákvæðum gjaldeyrisjöfnuði hafa verið veittar o.s.frv. Um heimildir Seðlabankans að þessu leyti má hins vegar svipað segja og um eftirlitið með lausafjárstöðu, þ.e. að þær eru ekki jafn rúmar og Fjármálaeftirlitið hefur til síns eftirlits.

16.14.6.6 Álagspróf og viðlagaæfingar

Seðlabankinn hefur framkvæmt álagspróf í þeim tilgangi að kanna viðnámsþrótt fjármálafyrirtækja. Áföll eru þá sviðsett og niðurstöður álagsprófs síðan notaðar til að meta áhrif sviðsettra áfalla á lykilstærðir viðkomandi fyrirtækis. Í Fjármálastöðugleika 2008 var tekið fram að á síðastliðnu ári hefði þróun álagsprófa innan Seðlabankans beinst að lausafjár- og útlánaáhættu, vikið er að þessum prófum í kafla 7. Sem fyrr segir fær Seðlabankinn m.a. mánaðarlegar upplýsingar um lausafjárstöðu innlánsstofnana og þegar þær upplýsingar berast er lausafjárstaðan álagsprófuð og næmnigreind. Af opinberum gögnum Seðlabankans virðist mega ráða að bankinn hafi álitið lausafjárstöðuna viðunandi langt fram á árið 2008. Í Fjármálastöðugleika 2008, sem út kom þann 8. maí 2008, komu þannig fram þau sjónarmið sem vitnað er til hér á spássíu.

Auk álagsprófa hefur Seðlabankinn haldið sameiginlegar viðlagaæfingar, bæði með Fjármálaeftirlitinu og með fjármálayfirvöldum á Norðurlöndum, sbr. framangreinda umfjöllun um Fjármálaeftirlitið og samstarfssamning Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins. Þá skal hér nefnt að í gildi er samkomulag á milli seðlabanka Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar um viðbrögð við fjármálaáfalli í banka sem starfar í fleiri en einu norrænu ríki. Samkomulagið var undirritað í Stykkishólmi í júní 2003. Í því er m.a. gert ráð fyrir stofnun tengiliðahóps sem breytist í viðbragðshóp þegar fjármálaáföll eiga sér stað og er hópurinn ábyrgur fyrir því að koma með upplýsingar sem stjórnir seðlabankanna geta notað til þess að taka hugsanlegar ákvarðanir um lausafjáraðstoð eða aðrar aðgerðir. Í kafla 19.3.2 er, eins og áður segir, fjallað um norrænu viðlagaæfinguna sem haldin var 20. – 25. september 2007.

16.14.6.7 Eftirlit með greiðslu- og uppgjörskerfum

Líkt og að framan greinir felast viðfangsefni Seðlabankans á sviði fjármálastöðugleika m.a. í setningu reglna um starfsemi greiðslu- og uppgjörskerfa og kerfislegu eftirliti með þeim, sbr. bankastjórnarsamþykktina frá 27. nóvember 2006. Um verkaskiptingu Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins vegna eftirlits með greiðslu- og uppgjörskerfum er fjallað í 3. gr. samstarfssamnings stofnananna en ekki þykir sérstök ástæða til að fjalla frekar um þessa þætti hér.

16.14.6.8 Bindiskylda

Eins og áður var rakið hefur Seðlabankinn heimild í 11. gr. laga nr. 36/2001 til að ákveða að lánastofnanir skuli eiga fé á bundnum reikningi í bankanum. Bindiskyldan er af einhverjum ástæðum ekki talin til viðfangsefna á peningamálasviði í áðurnefndri bankastjórnarsamþykkt og fellur ekki undir fjármálasvið bankans heldur alþjóða- og markaðssvið (undir peningamálasvið fram til 2006). Seðlabankinn hefur sett slíkar reglur um bindiskyldu á grundvelli 11. gr. og þær reglur sem voru í gildi við fall bankanna voru reglur nr. 373/2008 sem tóku gildi hinn 21. apríl 2008 og leystu af hólmi eldri reglur nr. 879/2005. Með nýju reglunum var sú breyting gerð að skuldbindingar erlendra útibúa íslenskra banka mynduðu ekki lengur grunn bindingar. Um þetta sagði m.a. í frétt um breytingarnar á vefsíðu bankans hinn 25. mars 2008:

"Tilgangur breytingarinnar er að samræma reglurnar þeim sem gilda hjá Evrópska Seðlabankanum svo sem verða má. Þótt tölur liggi ekki fyrir má ætla að breytingin létti talsvert á bindiskyldu þeirra banka sem starfrækja útibú erlendis."

Í umræddri frétt kom jafnframt fram að búist væri við því að þessar breytingar, og breytingar sem vörðuðu veðlán og innstæðubréf, myndu liðka nokkuð fyrir viðskiptum á fjármálamörkuðum. Ekki þykir annars ástæða til ítarlegrar umfjöllunar um reglurnar en þar kemur fram að bindiskylda fjármálafyrirtækja skuli sjá til þess að innstæða þeirra á viðskiptareikningi í Seðlabankanum sé að meðaltali á hverju binditímabili eigi lægri en tilkynnt bindifjárhæð en bregði út af því reiknar Seðlabankinn dagsektir, sbr. 2. mgr. 6. gr., sbr. og 2. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001. Þá er mælt fyrir um mánaðarleg skýrsluskil vegna bindiskyldunnar í 7. gr. reglnanna. Ekki er ljóst af ársskýrslum Seðlabankans hvort og þá að hvaða marki bankinn hefur þurft að grípa til úrræða vegna brots á bindiskyldu.

16.14.7 Lánveitingar Seðlabankans

Líkt og áður greinir er fjallað um lánveitingar Seðlabankans til lánastofnana í 7. gr. laga nr. 36/2001. Hér verður ekki sérstaklega fjallað um þær almennu reglur sem gilda um lánveitingar bankans að öðru leyti en því að tekið skal fram að reglurnar voru nokkuð rýmkaðar á árinu 2008. Hinn 17. janúar 2008 voru þannig gerðar breytingar á reglum um viðskipti fjármálafyrirtækja við bankann sem stefndu að því að gefa fjármálafyrirtækjum færi á að nota fleiri tegundir verðbréfa með undirliggjandi tryggingum sem tryggingu í veðlánum og daglánum við Seðlabankann. Hinn 25. mars 2008 tilkynnti bankinn síðan sem fyrr segir um breytingar á reglum bankans er vörðuðu veðlán, bindiskyldu og innstæðubréf, sem gerðar voru í því skyni að liðka fyrir viðskiptum á fjármálamörkuðum. Hinn

22. ágúst 2008 voru núgildandi reglur um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands nr. 808/2008 síðan settar en þær fólu að sumu leyti í sér rýmkun á reglunum. Í kafla 20 er fjallað nánar um beitingu Seðlabanka Íslands á 2. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 í tilefni af beiðni Glitnis banka um fyrirgreiðslu 25. september 2008.

16.14.8 Viðhorf Seðlabankans til stöðu bankanna og stærðar þeirra

Líkt og áður greinir sinnir Seðlabankinn m.a. viðfangsefnum sínum á sviði fjármálastöðugleika með útgáfu ritsins Fjármálastöðugleiki. Ritið kemur út einu sinni á ári og í því birtir Seðlabankinn greiningu sína á þáttum sem varða fjármálastöðugleika. Síðasta útgáfa ritsins fyrir hrun bankanna kom sem fyrr segir út 8. maí 2008. Þar var m.a. lýst þrengingum á alþjóðlegum lánamarkaði, sem reyna myndu á þrótt bankanna, en niðurstaðan var engu að síður óbreytt, þ.e. að fjármálakerfið væri í meginatriðum traust. Þar sagði m.a., líkt og áður greinir, að ársreikningar þriggja stærstu bankanna 2007 sýndu að þeir væru þróttmiklir og eiginfjárstaða, arðsemi og lausafjárstaða væri viðunandi. Þar var jafnframt sérstaklega vikið að fullyrðingum um að bankarnir væru orðnir of stórir. Um þær sagði:

"Því hefur verið haldið fram að íslensku bankarnir séu orðnir of stórir. Það má til sanns vegar færa ef stórfellt fjármálaáfall yrði ekki umflúið og íslensk stjórnvöld stæðu ein að úrlausn áfalls sem tæki til bankarekstrar hérlendis sem og í öðrum löndum. Að öðru leyti ætti ekki að valda vanda að fyrirtæki velji sér starfsvöll þar sem þeim hentar og nýti hlutfallslega yfirburði, sbr. sjávarútveg og áliðnað, sem einnig eru með umsvif hér á landi langt umfram eigin þarfir landsins. Ísland er fullgildur þátttakandi á innri markaði Evrópusambandsins, þ.m.t. á innri markaðnum fyrir fjármálaþjónustu. Allt frá því að stefnan var mörkuð árið 1992 um innri markað fyrir vörur, þjónustu, fjármagn og vinnuafl hefur verið unnið að því að hann starfi sem ein heild. Hvatt hefur verið til viðskipta milli landa og aukinnar starfsemi yfir landamæri. Hvergi hefur verið hreyft hugmyndum um stærðarmörk á bankakerfi einstakra landa og beinlínis hefur verið lagst gegn fyrirstöðu við kaup erlendra fjárfesta á innlendum bönkum. Í senn má finna dæmi um lönd þar sem höfuðstöðvar banka eru að mestu leyti erlendis, sbr. Eystrasaltslöndin, og um hið gagnstæða, þar sem heimabankar eru umsvifamiklir í öðrum löndum, sbr. Ísland, Lúxemborg, Holland, Bretland, Danmörku og Írland."

Í niðurlagi álits bankans sagði síðan:

"Á heildina litið er niðurstaða Seðlabankans enn sú að fjármálakerfið sé í meginatriðum traust. Íslenska bankakerfið uppfyllir kröfur sem gerðar eru til þess og stenst álagspróf sem Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn hafa gert."

Loks má nefna að það virðist jafnframt hafa verið mat Seðlabankans að umgjörð laga og eftirlits hér á landi væri með því besta sem gerðist, sbr. eftirfarandi umfjöllun í Fjármálastöðugleika 2006:

"Á liðnum árum hafa stjórnvöld byggt upp trausta umgjörð laga, reglna og eftirlits með fjármálastarfsemi sem stenst samanburð við það sem best gerist í nágrannaríkjum."

16.15 Samstarf og samskipti innan stjórnsýslunnar

16.15.1 Inngangur

Þau stjórnvöld sem sinna eftirliti á fjármálamarkaði eiga með sér ýmislegt samstarf. Þannig eiga ráðherrarnir vitanlega með sér samstarf á vettvangi ríkisstjórnarinnar, auk þess sem forsætisráðherra hefur bein tengsl við Seðlabankann og viðskiptaráðherra við Fjármálaeftirlitið. Hér verður ekki gerð grein fyrir samstarfi allra þessara aðila, heldur staldrað við samstarf Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins. Vegna nokkurrar opinberrar umræðu um stöðu Fjármálaeftirlitsins í stjórnsýslunni og hvort æskilegt væri að sameina Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands verða loks reifuð almenn sjónarmið og grein gerð fyrir ályktun rannsóknarnefndar Alþingis um það atriði.

16.15.2 Samstarf Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins

Bæði í lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 og í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 er mælt fyrir um samstarf og upplýsingaskipti Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins, sbr. 4. mgr. 35. gr. fyrrnefndu laganna og 15. gr. síðarnefndu laganna. Í 15. gr. laga nr. 87/1998 kemur þannig m.a. fram að forstjóri Fjármálaeftirlitsins skuli eiga reglulega samráðsfundi með fulltrúum Seðlabankans og að Fjármálaeftirlitið skuli veita Seðlabankanum allar upplýsingar sem stofnunin býr yfir og nýtast í starfsemi bankans. Með sambærilegum hætti skal Seðlabankinn, samkvæmt 4. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, veita Fjármálaeftirlitinu allar upplýsingar sem bankinn býr yfir og nýtast kunna í starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Upplýsingar sem veittar eru samkvæmt greinunum eru háðar þagnarskyldu samkvæmt báðum lögunum. Samkvæmt ákvæðunum skulu Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið gera með sér samstarfssamning þar sem nánar er kveðið á um samskipti stofnananna. Núgildandi samstarfssamningur er frá 3. október 2006 en hann leysti af hólmi eldri samstarfssamning frá 28. mars 2003. Í kafla 19.7 er vikið að því hvernig miðlun á upplýsingum milli Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans gat virkað í framkvæmd.

Í 1. gr. samningsins er fjallað um markmið hans. Markmiðin lúta m.a. að því að ábyrgð hvors aðila og verkaskipting sé skýr, að tvíverknaði í sameiginlegri starfsemi aðilanna verði haldið í algjöru lágmarki, að upplýsingaskipti á milli þeirra verði greið og fljótvirk og að tryggð verði "samræmd vinnubrögð Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans við hugsanlegri kerfisáhættu á fjármálamarkaði". Í öðrum ákvæðum samningsins er síðan mælt fyrir um ýmiss konar samskipti og upplýsingaskipti milli stofnananna. Samkvæmt gr. 4.1 skulu forstjóri Fjármálaeftirlitsins og bankastjórn Seðlabankans t.a.m. halda með sér fundi þar sem fjallað er um atriði er varða ástand fjármálamarkaðarins og fyrirtækja á fjármálamarkaði og skiptast á upplýsingum sem ekki er miðlað með reglubundnum hætti. Skulu fundirnir að jafnaði haldnir eigi sjaldnar en ársþriðjungslega. Samkvæmt gr. 4.3 skulu sérfræðingar sem fjalla um vísbendingar um kerfisáhættu á fjármálamarkaði og starfandi eru innan Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans ennfremur halda fundi eigi sjaldnar en ársþriðjungslega. Sé kerfisáhætta til staðar eða yfirvofandi skulu sérfræðingarnir gera tillögu um sameiginlegar aðgerðir Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans og önnur viðbrögð, sbr. gr. 7.3. Samkvæmt gr. 4.4 skulu stofnanirnar efna reglulega til viðlagaæfinga og skulu þær haldnar að jafnaði annað hvert ár. Þá kemur fram í gr. 7.2 að komi til athugunar að Seðlabankinn veiti lánastofnun lán eða ábyrgð í samræmi við 2. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 muni hann eiga náið samstarf og samráð við Fjármálaeftirlitið um lausn þess vanda sem upp kann að hafa komið. Vikið er að því í kafla 20.2.4 hvernig þetta "nána samstarf" fór fram þegar Seðlabanki Íslands tók afstöðu til þess hvort veita ætti Glitni banka hf. aðstoð í september 2008.

16.15.3 Staðsetning fjármálaeftirlits í stjórnsýslunni

16.15.3.1 Aðdragandi bankahruns og gallar á fyrirkomulagi eftirlits

Þegar aðdragandi bankahrunsins á Íslandi er skoðaður kemur í ljós að skort hefur á heildaryfirsýn og samræmingu eftirlitsaðgerða á fjármálamarkaði. Samspil milli þjóðhagslegs og rekstrarlegs stöðugleikaeftirlits (samspil Seðlabanka og Fjármálaeftirlitsins) var ófullnægjandi. Þeir aðilar sem áttu þátt í bankaeftirliti; Seðlabankinn, Fjármálaeftirlitið og ráðuneyti voru vissulega að gera tilraunir til að stilla saman strengi með fundahöldum í aðdraganda bankahruns. Engu að síður skorti á samræmdar aðgerðir. Ástæðan fyrir því verður að teljast vera sú að enginn einn aðili bar ábyrgð á að hafa heildaryfirsýn og eða því að samræma viðbrögð við kerfisáhættu og taka af skarið um aðgerðir. Þá var skortur á upplýsingaflæði milli stofnana án efa hluti af vandamálinu.

Þessi skortur á heildaryfirsýn með meðfylgjandi ábyrgð á að grípa til aðgerða, sem líka má kalla vandamál samhæfingar milli aðila sem bera ábyrgð á mismunandi þáttum í fjármálaeftirliti, er ekki vandamál sem bundið er við Ísland. Í skýrslu sem kennd er við de Larosiere um fjármálaeftirlit í Evrópu er þessi vandi ræddur. Þar segir að við núverandi fyrirkomulag eftirlits í Evrópusambandinu sé lögð of mikil áhersla á eftirlit með einstökum fjármálafyrirtækjum (rekstrarlegt stöðugleikaeftirlit) og of lítið sé lagt upp úr þjóðhagslegu stöðugleikaeftirliti (macro-prudential supervision). Í skýrslunni segir að til að þjóðhagslegt stöðugleikaeftirlit sé árangursríkt verði það að ná til allra geira fjármálakerfisins (ekki bara til banka). Nauðsynlegt sé að taka tillit til alþjóðlegrar þróunar í þessu eftirliti. Þess vegna telja skýrsluhöfundar nauðsynlegt að stofnun innan Evrópusambandsins verði falið það verkefni og leggja til að ESCB (European System of Central Banks) verði sú stofnun.

Í Bandaríkjunum hefur einnig verið bent á sama vandamál. Í skýrslu the United States Government Accountability Office um regluverk á fjármálamarkaði segir að eftirlitsaðilar hafi átt í vandræðum með að taka á kerfisvanda sem skapist af starfsemi stórra og innbyrðis tengdra fjármálasamsteypa. Ein af meginábendingum skýrsluhöfunda er sú að bæta þurfi kerfisáherslu eftirlitsaðila, þannig að tiltekin stofnun beri ábyrgð á að fylgjast með þróun á markaði í heild, greina mögulega áhættu án tillits til þess frá hverjum hún stafar og taka ákvörðun um til hvaða aðgerða eigi að grípa.

Þeir sem hafa tjáð sig opinberlega á Íslandi frá bankahruni um fyrirkomulag fjármálaeftirlitsins og mælt með sameiningu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu eða a.m.k. að Fjármálaeftirlitið verði fært undir sömu stjórn og Seðlabanki Íslands, sbr. Kaarlo Jännäri í skýrslu um bankaeftirlit á Íslandi og skýrslu OECD um íslensk efnahagsmál sem gefin var út í september 2009, hafa ekki skilgreint nánar hvað yrði fólgið í slíkri aðgerð. Taka þyrfti afstöðu til þess hvort eftirlit með tryggingafélögum, lífeyrissjóðum, verðbréfafyrirtækjum, verðbréfasjóðum og verðbréfamarkaði ætti allt að fylgja með inn í Seðlabankann, eða hvort aftur ætti að skipta eftirlitinu eftir geirum og þá hvernig.

Eftirlit með tryggingafélögum, verðbréfamarkaði og lífeyrissjóðum á ekki mikið sameiginlegt með starfsemi seðlabanka. Því er ekki rökrétt að sameina allt undir stjórn Seðlabankans. Í því sambandi hefur einnig verið nefnt að hætta sé á að litið yrði svo á að hlutverk Seðlabanka sem lánveitanda til þrautavara yrði yfirfært á öll fjármálafyrirtæki og myndi það víkka út það sem kallað hefur verið freistnivandi (moral hazard), þ.e. hagnaður í bankakerfinu verður eftir í kerfinu en tap er greitt af skattgreiðendum. Þá hefur verið nefnt að stofnanir sem heyra undir fjármálaeftirlit muni óhjákvæmilega lenda í vanda einhvern tíma og slæmt sé að neikvæð áhrif á trúverðugleika eftirlitsaðila sem af því leiði hafi áhrif á trúverðugleika seðlabanka vegna fjármálastöðugleikahlutverks hans.

16.15.3.2 Þróun í fyrirkomulagi fjármálaeftirlits erlendis

Alþjóðleg þróun í eftirliti með fjármálafyrirtækjum hefur verið í þá átt að sameina að hluta eða öllu leyti eftirlit með fjármálafyrirtækjum, þ.e. tryggingafélögum, bönkum, lífeyrissjóðum, verðbréfafyrirtækjum og verðbréfamörkuðum. Árið 2002 voru að minnsta kosti 46 lönd komin með sameinað eftirlit. Helmingur þeirra hafði einn eftirlitsaðila á fjármálamarkaði en hinn helmingurinn var með sameinað eftirlit með tveimur eða fleiri tegundum fjármálafyrirtækja.

Rök sem færð hafa verið fyrir sameiginlegu eftirliti hafa verið eftirfarandi: (1) Aukin samþætting fjármálaafurða og fjármálamarkaða og sameiginlegt eignarhald ólíkra fjármálafyrirtækja krefst sameinaðs eftirlits. (2) Þörfin fyrir samkvæmni í beitingu eftirlits milli mismunandi geira fjármálakerfisins. (3) Þörfin fyrir hagkvæma nýtingu fjármagns sem varið er í eftirlit.

Norðurlöndin voru með fyrstu löndum til að sameina fjármálaeftirlit hjá einum eftirlitsaðila. Í Noregi var sameinað eftirlit stofnað árið 1986, í Danmörku árið 1988 og í Svíþjóð 1991. Sameiningarnar í þessum löndum áttu sér svipaðan aðdraganda. Sameining eftirlitsverkefna hafði átt sér stað yfir lengra tímabil þannig að ekki þurfti annað en að sameina banka- og tryggingaeftirlit. Ekki var með sameiningu verið að skerða vald seðlabanka þar sem bankaeftirlitið var þegar aðskilið frá þeim.

Í Finnlandi er eftirliti þannig fyrir komið að fjármálaeftirlitið hefur aðeins eftirlit með bönkum og verðbréfafyrirtækjum, en tryggingaeftirlitið hefur eftirlit með tryggingafélögum og lífeyrissjóðum. Fjármálaeftirlitið er stjórnunarlega tengt seðlabankanum og stofnanirnar deila stoðþjónustu og vinna markvisst saman að málefnum sem tengjast fjármálastöðugleika. Þetta er s.s. önnur leið til að ná fram hagkvæmni í rekstri, en einnig afleiðing af því að talið var eftir bankakreppu Finna í byrjun tíunda áratugarins að skort hefði á tengingu milli bankaeftirlitsins og seðlabankans.

Í grein Taylor og Fleming í ársfjórðungsriti Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, Finance and Development, um sameinuð fjármálaeftirlit og lærdóm sem draga má af reynslu norrænna þjóða kemur fram að sameiningin þar sé almennt talin hafa heppnast mjög vel. Engin eftirsjá sé að fyrra skipulagi. Talið sé að sameining hafi fært fjármálaeftirlit í löndunum á hærra plan innan stjórnsýslunnar heldur en minni eftirlit höfðu hvert um sig. Sameinuðum eftirlitum hafi tekist að fjármagna sig betur heldur en minni eftirlitunum. Loks hafi stærri stofnanir getað boðið upp á meiri möguleika til starfsþróunar fyrir starfsfólk og því auðveldað stofnunum að laða til sín starfsfólk og halda í það.

Taylor og Flemming ræða að aðstæður í öðrum löndum (þróunar- og umbreytingarlöndum) sem hyggja á sameiningu kunni að vera aðrar og það leiði til þess að sameiningar geti verið síður vel heppnaðar. Í þeim löndum þar sem áhersla hefur verið lögð á að efla bankaeftirlit umfram verðbréfa- og tryggingaeftirlit og bankaeftirlit hefur verið hluti af seðlabanka kann tilfærsla í sameinað eftirlit að draga úr möguleikum á að halda í starfsfólk þar sem fólk missir laun og stöðu sem almennt tengist seðlabanka. Þá kunni sameining við veikari tryggingaeftirlit og verðbréfamarkaðseftirlit að draga úr virðingu sameinaðs eftirlits frekar en að auka hana.

16.15.3.3 Ástæður sameiningar fjármálaeftirlits á Íslandi

Sameinað fjármálaeftirlit á Íslandi, Fjármálaeftirlitið, var stofnað árið 1999. Rök sem færð voru fyrir sameiningu bankaeftirlits Seðlabankans og Tryggingaeftirlitsins við stofnun FME 1999 voru þau að markalínur milli þátttakenda á fjármagnsmarkaði og afurða á markaðnum hefðu verið að mást út, bankar ættu tryggingafélög og verðbréfafyrirtæki væru rekin innan bankanna.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sagði:

"Almennt má segja að eftirlit bankaeftirlits Seðlabanka Íslands hafi gefist vel. Eftir því sem umfang eftirlitsins hefur aukist og fleiri svið fjármagnsmarkaðarins hafa verið felld undir bankaeftirlitið má þó segja að þessi þáttur í starfsemi bankans hafi fjarlægst hið eiginlega hlutverk Seðlabankans. Rök eru fyrir því að eftirlit með innlánsstofnunum falli undir seðlabanka þar sem hann er lánveitandi til þrautavara. Önnur svið, svo sem verðbréfaviðskipti, lífeyrissjóðastarfsemi eða vátryggingastarfsemi, eru fjarlægari hlutverki bankans."

Einnig sagði:

"Flest bendir til þess að sameinað eftirlit verði öruggara og árangursríkara en eftirlit fleiri aðskildra stofnana, þótt úr ýmsum ókostum megi bæta með samvinnu eftirlitsstofnana og upplýsingaflæði milli þeirra. Líklegt er að þróun næstu ára muni þrýsta enn á og auka þörfina á samræmdu eftirliti á einni hendi."

16.15.3.4 Rök með og á móti sameinuðu fjármálaeftirliti

Töluvert hefur verið skrifað um kosti og galla sameinaðra eftirlita. Ekki er þó til mikið af samanburðarrannsóknum um efnið. Í grein Cihak og Podpiera frá 2006 er þó gerð tilraun til að nota upplýsingar um hversu vel eftirlitin fylgja viðurkenndum alþjóðlegum stöðlum sem mælikvarða á gæði eftirlitsins og bera svo saman gæði eftirlita eftir rekstrarformi, þ.e. eftir því hvort um sameinuð eftirlit er að ræða eða ekki. Niðurstaða þeirra er að gæði eftirlits séu meiri hjá sameinuðu eftirlitunum, en sá munur skýrist að mestu leyti af öðrum breytum heldur en skipulagi eftirlitsins. Þannig er tekjustig afgerandi breyta. Þá komast þeir að þeirri niðurstöðu að sameining eftirlita leiði ekki til marktækrar fækkunar á starfsfólki.

Rök með sameinuðu eftirliti:

- Fjármálasamstæður þar sem stundaðar eru allar tegundir fjármálastarfsemi þarfnast sameiginlegs eftirlits.

- Betri nýting á fjármagni.

- Samræmdari framkvæmd eftirlits.

- Rök gegn sameinuðu eftirliti banka, verðbréfafyrirtækja, tryggingafélaga og lífeyrissjóða.

- Óþarfa samþjöppun valds.

- Aukin hætta á hagsmunaárekstrum.

- Getur leitt til þess skilnings að öryggisnetið sem fólgið er í lánveitanda til þrautavara nái til allra fjármálafyrirtækja (extension of the moral hazard problem).

- Erfitt getur verið að ná fram betri nýtingu á fjármagni með sameiningu eftirlita eingöngu, þ.e. ef löggjöf er ekki samræmd einnig.