10. Úttektir eftirlitsaðila og fleiri aðila

Samantekt

Hlutverk Ríkisábyrgðasjóðs er meðal annars að gefa umsögn um mögulega ríkisábyrgð áður en hún er veitt og fylgjast með rekstri þeirra aðila sem njóta ríkisábyrgðar. Ríkisábyrgðasjóður hefur lagaheimildir til að afla þeirra gagna sem hann telur mikilvæg til að sinna eftirliti sínu. Íbúðalánasjóður átti að kynna Ríkisábyrgðasjóði fyrirhugaðar breytingar á áhættustýringarstefnu sinni og senda honum ársfjórðungslega skýrslu um framvindu stefnunnar og lykilkennitölur í rekstri sjóðsins.

Samskipti Íbúðalánasjóðs og Ríkisábyrgðasjóðs voru lengst af mjög stirð. Íbúðalánasjóður var oft tregur til að láta upplýsingar af hendi og svaraði gjarnan seint þrátt fyrir lagaheimild Ríkisábyrgðasjóðs til að afla upplýsinganna. Umsagnir og áhyggjur Ríkisábyrgðasjóðs fengu lítið vægi í meðförum Íbúðalánasjóðs og raunar líka hjá félagsmálaráðuneytinu. Svör ÍLS og félagsmálaráðuneytis við umsögnum og ábendingum Ríkisábyrgðasjóðs voru iðulega á þá leið að þær væru byggðar á misskilningi eða þekkingarskorti og að hann hefði ekki réttar upplýsingar um stöðu sjóðsins eða gæfi sér rangar forsendur. Þá sakaði Íbúðalánasjóður Ríkisábyrgðasjóð um að leka trúnaðarupplýsingum.

Tveimur vikum fyrir skuldabréfaskiptin í júní 2004 bað fjármálaráðuneytið Ríkisábyrgðasjóð um umsögn um reglugerð félagsmálaráðuneytis um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs. Í umsögninni benti Ríkisábyrgðasjóður á þær hættur sem Íbúðalánasjóður stæði frammi fyrir vegna nýs fyrirkomulags útlána og fyrirsjáanlegrar aukinnar samkeppni frá bönkunum um íbúðalán. Í umsögninni setti hann fram þá sviðsmynd sem varð að veruleika tveimur mánuðum síðar þegar bankarnir hófu að veita íbúðalán sem setti Íbúðalánasjóð í verulegan vanda. Lítið tillit var tekið til ábendinga Ríkisábyrgðasjóðs.

Veigamikil breyting var gerð á áhættustýringarstefnu ÍLS í desember 2004 sem gerði sjóðnum kleift að gera umfangsmikla lánssamninga við banka og sparisjóði. Þessi breyting var ekki kynnt Ríkisábyrgðasjóði fyrirfram eins og kveðið var á um í reglugerð. Ríkisábyrgðasjóður fékk ekki vitneskju um breytinguna fyrr en á fundi með ÍLS í maí 2005. Ný áhættustýringarstefna var síðan send Ríkisábyrgðasjóði í september 2005. Ríkisábyrgðasjóður gerði nokkrum dögum síðar alvarlegar athugasemdir við stefnuna en svör ÍLS voru á þá leið að sjóðurinn lyti aðeins eftirliti Fjármálaeftirlitsins en athugasemdirnar yrðu teknar til „vinsamlegrar athugunar“.

Í nóvember 2005 gerði Ríkisábyrgðasjóður harðorða samantekt um málefni ÍLS og sagðist í henni ekki geta tekið afstöðu til þess hvort veita ætti ÍLS frekari ríkisábyrgðir. Fjármálaráðuneytið neitaði að taka við samantektinni þar sem niðurstaðan væri of afgerandi. Ný og styttri samantekt var því skrifuð sem var talsvert mildari og ekki minnst á að Ríkisábyrgðasjóður gæti ekki tekið afstöðu til frekari ríkisábyrgða til handa ÍLS.

Þegar uppgreiðslur lána hófust hjá Íbúðalánasjóði haustið 2004 safnaðist mikið fé hjá sjóðnum sem hann síðan lánaði bönkum og sparisjóðum þar sem hann taldi sig ekki fá nægilega góða ávöxtun hjá Seðlabanka Íslands. Alls fóru 95 milljarðar þannig aftur út í hagkerfið sem jók enn á ærna þenslu. Það sætir furðu að Seðlabankinn sem lögum samkvæmt á að stuðla að stöðugu verðlagi skuli ekki hafa séð neinar leiðir færar til að koma uppgreiðslufénu fyrir.

Ríkisendurskoðun skilaði skýrslu í nóvember 2005 að beiðni Alþingis um lánssamningana sem Íbúðalánasjóður gerði við banka og sparisjóði. Skýrslan fór ákaflega mjúkum höndum um þessa ráðagerð Íbúðalánasjóðs. Einungis eitt atriði var gagnrýnt sem heitið getur en það var áframhaldandi útgáfa íbúðabréfa þrátt fyrir uppgreiðslur. Önnur gagnrýniverð atriði, svo sem skiptiálag og lánssamningar frekar en kaup á eigin bréfum, voru ekki athuguð. Þaðan af síður reiknivilla sem Íbúðalánasjóður gerði við skuldabréfaskiptin sem kostaði hann 1,5 milljarða króna.

Félagsmálaráðuneyti og fjármálaráðuneyti fólu Ríkisendurskoðun í desember 2005 að meta hvort líklegt væri að eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs færi undir áskilin mörk og hvort líkur væru á að reyndi á ríkisábyrgð á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs. Ríkisendurskoðun skilaði því áliti að hvort tveggja væri ólíklegt miðað við gefnar forsendur. Aðal forsenda álitsins var hins vegar stórgölluð og gerði sérfræðingahópur sem vann rannsóknina sér grein fyrir því. Forsendan var sú að ávallt væri hægt að endurfjárfesta á betri kjörum það fé sem kæmi í uppgreiðslum hjá sjóðnum. Uppgreiðslur verða hins vegar helst, eðli málsins samkvæmt, þegar vextir hafa lækkað og þá er ekki hægt að ávaxta uppgreiðslurnar á sömu kjörum og áður. Niðurstaðan jaðraði því við að vera villandi.

Töluverð umfjöllun var um hækkun lánshlutfalls í 90% og hækkun hámarkslána, bæði í Peningamálum og Fjármálastöðugleika Seðlabankans árin 2003 til 2005. Almennt virðist Seðlabankinn telja að áhrif breytinganna yrðu neikvæð hvað varðar skuldsetningu heimilanna og fjármálastöðugleika. Því væri mikilvægt að huga að tímasetningu þeirra, að þær ættu sér stað á löngum tíma og að varlega væri farið í að hækka hámarkslán. Ennfremur var lögð áhersla á að greiðslumatið væri eflt. Þá voru skrifin frekar jákvæð í garð innkomu bankanna á fasteignalánamarkað. Í kjölfarið var bent á ójafna samkeppnisstöðu við Íbúðalánasjóð og nauðsyn þess að minnka aðkomu ríkisins á fasteignalánamarkaði. Jafnframt taldi Seðlabankinn mikilvægt að lög um fjármálafyrirtæki tækju jafnframt til starfsemi Íbúðalánasjóðs, jafnvel þó að lágmark um eigið fé gæti verið annað en hjá fjármálafyrirtækjum. Það myndi auka eftirlit og aðhald með starfsemi sjóðsins.

Frá því að Íbúðalánasjóður var stofnaður árið 1999 hafa sérfræðingar Alþjóða-gjaldeyrissjóðsins og Efnahags- og framfarastofnunarinnar alls gert 19 úttektir á íslensku efnahagslífi á grundvelli reglulegra heimsókna til Íslands. Í þeim er að finna umfjöllun um húsnæðismál og Íbúðalánasjóð og ýmsar ábendingar um hvað betur mætti fara. Þegar á fyrstu árum Íbúðalánasjóðs var hvatt til þess að hlutverk hans yrði minnkað, og hefur Efnahags- og framfarastofnunin raunar hvatt til einkavæðingar húsnæðislána síðan á dögum Húsnæðisstofnunar. Í aðdraganda kerfisbreytinganna 2004 fór Íbúðalánasjóður að draga að sér vaxandi athygli erlendu sérfræðinganna og allt frá innkomu viðskiptabankanna á húsnæðislánamarkað síðsumars töldu þeir brýna þörf á úrbótum í málefnum Íbúðalánasjóðs. Mikil áhersla var lögð á tillögur til úrbóta í skýrslum beggja aðila á árunum 2005–2006. Eftir það hefur verið margítrekað að ekki verði unað við óbreytt fyrirkomulag og hvatt til að umbótum yrði ekki slegið lengur á frest. Í hnotskurn hafa ábendingarnar frá árinu 2004 beinst að of umfangsmiklu hlutverki Íbúðalánasjóðs, óeðlilegum afskiptum stjórnmálamanna af sjóðnum og ríkisábyrgðinni sem bæði skekkir samkeppni fjármálastofnana og leggur byrðar á ríkissjóð og skattgreiðendur. Vextir húsnæðislána hafa verið óeðlilega lágir og þannig hefur íbúðarhúsnæði verið hyglt á kostnað annarrar fjárfestingar og komið í veg fyrir hagkvæma ráðstöfun framleiðsluþátta og að hagkerfið fái notið mestu mögulegrar arðsemi og framleiðni. Ein meginröksemdin fyrir breytingum á húsnæðisstefnunni á fjögurra ára tímabili fram að hruninu 2008 var sú að samkeppni bankanna og Íbúðalánasjóðs hélt niðri vöxtum og örvaði útlán til heimila á sama tíma og rík þörf var fyrir hið gagnstæða. Margítrekaðar ábendingar fjölda sérfræðinga um skynsamlegri leiðir en íslensk stjórnvöld kusu að fara í húsnæðismálum benda til þess að mikil tregða hafi ríkt gegn breytingum á Íbúðalánasjóði.

10.1 Afskipti Ríkisábyrgðasjóðs af málefnum Íbúðalánasjóðs

Ríkisábyrgðasjóður var stofnaður árið 1962 en varð deild í Lánasýslu ríkisins árið 1990. Árið 2007 var Lánasýslan formlega lögð niður en verkefni hennar færð til Seðlabanka Íslands. Fjármálaráðherra veitir ríkisábyrgðir samkvæmt heimild í lögum frá Alþingi en Ríkisábyrgðasjóður gefur umsögn um mögulega ríkisábyrgð áður en hún er veitt. Auk þess skal Ríkisábyrgðasjóður samkvæmt lögum um ríkisábyrgðir fylgjast með rekstri þeirra aðila sem ríkissjóður hefur gengið í ábyrgð fyrir eða veitt lán. Samkvæmt reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs skal sjóðurinn senda Ríkisábyrgðasjóði ársfjórðungslega skýrslu um framvindu áhættustýringarstefnunnar og lykilkennitölur í rekstri sjóðsins, t.d. um þróun vanskila og uppgreiðslur ÍLS-veðbréfa og fasteignaveðbréfa. Ennfremur á Íbúðalánasjóður samkvæmt reglugerðinni að kynna Ríkisábyrgðasjóði fyrirhugaðar breytingar á áhættustýringarstefnu sinni. Aðilar sem njóta ábyrgðar ríkissjóðs greiða svokallað ábyrgðargjald fyrir ábyrgðina en Íbúðalánasjóður er undanþeginn greiðslu skv. 7. gr. laga um ríkisábyrgðir, nr. 121/1997.

10.1.1 Umsögn um reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs

Þann 16. júní 2004 bað félagsmálaráðuneytið um umsögn fjármálaráðuneytisins um drög að reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs. Þá voru aðeins tvær vikur í skuldabréfaskiptin og því skammur tími til viðbragða. Fjármálaráðuneytið leitaði til Ríkisábyrgðasjóðs sem brást skjótt við og skilaði umsögn um reglugerðina tveimur dögum síðar. Mat hans byggðist að vonum á því að tryggja að ríkisábyrgðin félli ekki á ríkissjóð. Ríkisábyrgðasjóður setti einungis út á sjöunda lið reglugerðarinnar sem fjallaði um eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs. Í því samhengi benti Ríkisábyrgðasjóður á fyrirséða aukna áhættu sjóðsins. Annars vegar vegna nýs íbúðalánakerfis þar sem útlánin væru uppgreiðanleg en skuldabréfin sem fjármögnuðu útlánin óinnkallanleg. Hins vegar vegna aukinnar samkeppni við banka á fasteignamarkaði.1

Ríkisábyrgðasjóður benti á aðstæður sem gætu leitt til þess að eiginfjárhlutfallið lækkaði niður fyrir tilskilin mörk, til dæmis ef uppreiðslur yrðu meiri en gert hefði verið ráð fyrir. Jafnframt benti hann á að til að stemma stigu við því gæti Íbúðalánasjóður hækkað vaxtaálagið eða tekið upp uppgreiðsluþóknun en bætti við að samkeppni við aðrar lánastofnanir takmarkaði slíkar aðgerðir. Í því samhengi segir Ríkisábyrgðasjóður í umsögninni:2

Þannig hafa viðskiptabankarnir lýst því yfir að vaxtarmöguleikar í útlánum eru og verði í tengslum við lán til íbúðakaupa. Viðskiptabankarnir ætla sér leynt og ljóst aukið vægi í þeim viðskiptum á komandi árum. Þær stofnanir gera það eingöngu með hagstæðum lánveitingum og í aukinni samkeppni við Íbúðalánasjóð. Ef vextir fara lækkandi hér á landi, sem er eitt meginmarkmið þeirra breytinga sem er verið að gera á útgáfum Íbúðalánasjóðs er ekki ósennilegt að bankar láni almenningi í framtíðinni til að greiða upp veðlán sín hjá Íbúðalánasjóði. Á þennan hátt komast bankar auðveldlega inn á fasteignamarkaðinn. Íbúðalánasjóður verður áfram með skuldbindingu sem gefin var út fyrir uppgreiddu veðláni en óvíst er á hvaða kjörum Íbúðalánasjóður getur lánað út innkomið fé eða á hvaða ávöxtunarkröfu hann getur fjárfest það fjármagn sem kemur inn vegna uppgreiðslu til að eyða hugsanlegri vaxtaáhættu.

Ekki löngu eftir þetta gerðist það í meginatriðum sem Ríkisábyrgðasjóður hafði óttast. Í ágúst 2004 komu bankarnir hratt inn á fasteignalánamarkaðinn og í kjölfarið hófust miklar uppgreiðslur fasteignalána. Mikið fé safnaðist upp hjá Íbúðalánasjóði sem hann átti í vandræðum með að ávaxta.

Hvað varðar eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs er lagt til í bréfi Ríkisábyrgðasjóðs að almennt ætti að halda því yfir 5% og stefnt að því að það yrði sambærilegt við það sem gilti um önnur fjármálafyrirtæki. Það vekur nokkra furðu að fjármálaráðuneytið hafi viljað hækka eiginfjárhlutfall ríkisstofnunarinnar Íbúðalánasjóðs. Það gat gerst á tvennan hátt, með auknum hagnaði ÍLS eða með eiginfjárframlagi ríkisins. Aukinn hagnaður hefði þurft að koma til með auknu vaxtaálagi sem hefði þýtt verri kjör fyrir lántakendur. Hins vegar hefði eiginfjárframlag ríkisins verið fjármagnað með sölu ríkisskuldabréfa og framlagið hefði því aukið skuldir ríkisins einungis til að loka það fé inni í ÍLS þar sem það gagnaðist ríkinu lítið. Auk þess má benda á að hærra eigið fé, sem ríkið á í raun og veru, virkar sem aukinn ríkisstuðningur við útlán ÍLS. Varla vildi fjármálaráðuneytið auka ríkisstuðninginn í kerfinu. ÍLS mátti ekki greiða ríkinu arð. Eigið fé virkaði því eins og vaxtalaust lán og eftir því sem það var hærra gat ÍLS boðið betri kjör. Ef eiginfjárhlutfall ÍLS hefði verið 100% hefði verið hægt að bjóða nánast vaxtalaus lán því að fjármagnskostnaður ÍLS hefði verið enginn.

Ennfremur lagði Ríkisábyrgðasjóður til að færi eiginfjárhlutfallið undir 5% bæri Íbúðalánasjóði að bregðast við og tilkynna það Fjármálaeftirlitinu, Ríkisábyrgðasjóði, fjármálaráðuneyti og félagsmálaráðuneyti. Jafnframt að færi hlutfallið undir 4,5% vegna uppgreiðslna veðbréfa bæri sjóðnum að taka upp uppgreiðsluþóknun. Þessar kröfur um eiginfjárhlutfallið gengu töluvert lengra en þær sem drög að reglugerðinni gerðu ráð fyrir.

Umsögn fjármálaráðuneytisins var að miklu leyti byggð á áliti Ríkisábyrgðasjóðs. Fjármálaráðuneytið lagði að auki til að áhættustýringarstefnan yrði send Ríkisábyrgðasjóði til umsagnar en ekki bara Fjármálaeftirlitinu. Jafnframt mælti það með því að Ríkisábyrgðasjóður og fjármálaráðuneytið fengi reglulegar skýrslur um framvindu áhættustýringar og rekstrar ÍLS á sama hátt og Fjármálaeftirlitið. Þá breytti fjármálaráðuneytið örlítið út frá orðalagi Ríkisábyrgðasjóðs varðandi uppgreiðsluþóknun. Í umsögn fjármálaráðuneytisins segir að fari CAD-hlutfallið undir 4,5% „skal sjóðurinn óska eftir heimild til þess að leggja á þóknun“ í stað þess að honum „beri að grípa þá þegar til innheimtu þóknunar“ eins og það er orðað í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs.3

Í þeim gögnum sem Ríkisábyrgðasjóður sendi nefndinni er meðal annars skjal sem er aðeins tímasett „júní 2004“, sem virðist vera svar félagsmálaráðuneytis við umsögn fjármálaráðuneytis.4 Textinn er ekki stílaður á neinn og orðalag hans gefur til kynna að um uppkast gæti verið að ræða. Þar sem fjármálaráðuneytið kannaðist ekki við að hafa fengið þetta svarbréf er mögulegt að textinn hafi einungis verið sendur Ríkisábyrgðasjóði.

Í svari félagsmálaráðuneytisins var gagnrýnt að í áliti fjármálaráðuneytisins væri hvorki tekið tillit til laga um húsnæðismál né pólitísks umhverfis Íbúðalánasjóðs án þess að þær fullyrðingar væru útskýrðar frekar. Félagsmálaráðuneytið virtist undrandi á tillögu fjármálaráðuneytisins um að stefnt skyldi að því að eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs fylgdi þeim almennu reglum sem giltu um CAD-hlutfall fjármálafyrirtækja, þ.e. 8%. Enn fremur kvaðst félagsmálaráðuneytið ekki skilja hvað lægi á bak við kröfur um eiginfjárhlutfall sbr.: 5

Þá verður ekki séð hvaða viðmið liggja að baki kröfum Ríkisábyrgðasjóðs um eiginfjárhlutfall eða hvort sjóðurinn geri sér grein fyrir því hvernig slíkt hlutfall er almennt samsett í tilviki fjármálastofnana. Virðist óhjákvæmilegt að líta svo á að annað hvort gæti alvarlegs misskilnings í álitinu eða að ekki hafi verið vandað nógu vel til verka og þess þ.a.l. ekki gætt að við setningu reglugerðarinnar er félagsmálaráðherra skylt að lúta vilja ríkisstjórnarinnar og löggjafans varðandi stefnumótun í málefnum Íbúðalánasjóðs.

Rök félagsmálaráðuneytisins fyrir lægra eiginfjárhlutfalli voru þau að áhætta Íbúðalánasjóðs væri almennt minni en fjármálastofnana þar sem sjóðurinn veitti „eingöngu lán gegn tiltölulega öruggu veði í viðkomandi fasteign“. Þessi rök eru frekar veik vegna þess að í mati á eiginfjárhlutfalli fjármálafyrirtækja (CAD-hlutfalli) er tekið tillit til þess hversu örugg lán eru og teljast lán með veði í íbúðarhúsnæði með öruggustu lánum og vega því lítið í áhættugrunni.

Um tillögur Ríkisábyrgðasjóðs varðandi uppgreiðsluþóknun segir í texta félagsmála-
ráðuneytisins:6

Rökstuðningur um þörf fyrir uppgreiðsluþóknun sjóðsins er að auki mjög takmarkaður í áliti Ríkisábyrgðasjóðs og ekki vísað til faglegra útreikninga eða forsendna þeim til stuðnings. Þær áhættur sem vitnað er til í umsögninni voru vel kunnar þegar sú ákvörðun var tekin að hafna uppgreiðsluleiðinni sem meginreglu. Þótt ljóst sé að bankastofnanir renni hýru auga til aukinnar markaðshlutdeildar í fasteignaveðlánum hafa ekki verið færð rök fyrir því að sá áhugi muni valda frekari hættu á uppgreiðslum en þegar hefur verið gert ráð fyrir í áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs.

Vissulega fylgdu útreikningar ekki rökstuðningi Ríkisábyrgðasjóðs fyrir uppgreiðsluþóknun. Það var hins vegar mat sjóðsins að uppgreiðslur gætu verið vanmetnar þar sem bankarnir ætluðu sér aukna hlutdeild á fasteignalánamarkaði. Í texta félagsmálaráðuneytisins virðist einnig talað af nokkurri léttúð og vanþekkingu um áhættustýringu og látið í það skína að með áhættustýringarkerfi sé auðvelt að bregðast við innkomu banka á fasteignalánamarkað. Staðreyndin er sú að áhættustýring er ekki töfralausn við áhættu jafnvel þótt hún sé stunduð af fyllstu þekkingu og natni. Hún er einnig kostnaðarsöm. Auk þess var áhættustýring ÍLS í molum og henni ekki beitt þegar þörfin var mest. Um þetta er betur fjallað í 11. kafla og kafla 9.5.

Augljóst er að Ríkisábyrgðasjóður hafði áhyggjur af stöðu sjóðsins vegna hugsanlegra uppgreiðslna og því er skiljanlegt að hann hafi viljað auka heimildir Íbúðalánasjóðs til að krefjast uppgreiðsluþóknunar. Félagsmálaráðuneytið virðist ekki vera á sama máli sbr.:7

Einnig verður að hafa í huga að í fyrstu munu endurfjármögnunartækifæri fyrir bankana einkum verða fyrir hendi vegna áhvílandi fasteignaveðbréfa, sem skipt var fyrir húsbréf. Verði mikið um uppgreiðslu þeirra bréfa á Íbúðalánasjóður möguleika á að grípa til aukaútdráttar í viðkomandi húsbréfaflokkum til að jafna fjárstreymi sjóðsins. Með vísan til þessa verður að telja að í álitinu sé of mikið gert úr þeim hættum sem steðja kunna að sjóðnum í náinni framtíð.

Hér er talað eins og höfundur bréfsins viti ekki að um þetta leyti stóð fyrir dyrum að skipta um 70% húsbréfanna í óinnkallanleg bréf, þ.e. íbúðabréf. Vegna þessara skipta var alveg ljóst að ekki var hægt að grípa til aukaútdráttar nema í mjög takmörkuðum mæli. Íbúðalánasjóður hélt einungis eftir rúmlega 30% húsbréfa, þ.e. 11,5% af útistandandi húsbréfum í rafvæddu flokkunum en öllum húsbréfum í pappírsflokkum eins og lesa má um í kafla 9.6. Með því að skipta svo miklu af húsbréfum takmörkuðust möguleikar Íbúðalánasjóðs til aukaútdráttar verulega. Þegar á reyndi gat ÍLS ekki kallað inn húsbréf nema sem nam um fjórðungi uppgreiðslnanna.

Í bréfi félagsmálaráðuneytis sagðist félagsmálaráðherra ekki ætla að fara eftir athugasemdum fjármálaráðuneytis nema að mjög takmörkuðu leyti. Það var einungis fernt sem félagsmálaráðuneytið samþykkti að breyta. Í fyrsta lagi féllst ráðuneytið á að senda Ríkisábyrgðasjóði áhættustýringarstefnu og skýrslu um framvindu hennar. Í öðru lagi að Ríkisábyrgðasjóður ætti að veita umsögn ásamt Fjármálaeftirlitinu um áhættustýringarstefnu sjóðsins og breytingar á henni. Í þriðja lagi var fallist á að eiginfjárhlutfall skyldi vera „að lágmarki 5%“ í stað „sem næst 5%“. Í fjórða lagi tók félagsmálaráðuneytið undir að það gæti verið betra að miða við spár um eiginfjárhlutfall í stað þess að bregðast við eftir að ákveðnu hlutfalli væri náð. Að öðru leyti var ekki hlustað á tillögur Ríkisábyrgðasjóðs og fjármálaráðuneytisins. Það vekur sérstaka athygli að félagsmálaráðuneytið skuli gera svo lítið úr áhyggjum Ríkisábyrgðasjóðs og jafnframt að það ætli sér aðeins að litlu leyti að fara eftir tillögum fjármálaráðuneytisins sem það þó bað um umsögn frá.

Þann 24. júní 2004 var reglugerðin samþykkt. Þá var búið að taka tillit til þeirra athugasemda sem félagsmálaráðuneytið féllst á en þó með einni undantekningu. Í endanlegri útgáfu reglugerðarinnar var ekki minnst á að Ríkisábyrgðasjóður skyldi veita umsögn um áhættustýringarstefnu sjóðsins. Vekur það furðu í ljósi þess að félagsmálaráðuneytið hafði ekki sett út á þessa tillögu fjármálaráðuneytisins. Daginn eftir að reglugerðin var samþykkt var hún send fjármálaráðuneytinu þar sem fram kemur að ráðuneytin séu sammála um þær breytingar sem gerðar hafi verið og að fjármálaráðuneytið hafi bakkað með kröfur sínar varðandi eiginfjárhlutfall og uppgreiðsluþóknun.8 Það kemur á óvart að fjármálaráðuneytið hafi á svo skömmum tíma fallið frá tillögum sem fólu í sér verulegar breytingar á reglugerðinni.

Tveimur mánuðum eftir að reglugerðin var samþykkt byrjuðu uppgreiðslurnar af krafti þegar KB-banki tók að veita fasteignalán 23. ágúst 2004 og atburðarásin, sem Ríkisábyrgðasjóður hafði varað við, hófst. Fljótt stefndi í það sem starfsmenn Ríkisábyrgðasjóðs höfðu óttast.

10.1.2 Áhyggjur af uppgreiðslunum

Daginn eftir að KB-banki tilkynnti um fasteignalán sín skrifaði Sigurður Árni Kjartansson, þáverandi forstjóri Lánasýslunnar, minnisblað sem hann sendi þremur starfsmönnum fjármálaráðuneytisins í tölvupósti. Í minnisblaðinu segir:9

Í gær, 23. ágúst tilkynnti KB banki um fasteignalán til 25 og 40 ára á föstum vöxtum 4,4%. Vert er að hafa í huga að yfirgnæfandi hluti fasteignaveðlána sem útistandandi eru bera 5,1%, 5,5% og 6% vexti. Allt mælir með því að íbúðaeigendur endurfjármagni lán sín á lægri vöxtum hjá bankakerfinu. Þessi þróun kemur innan tveggja mánaða frá því að Ríkisábyrgðasjóður gaf álit sitt. Að öllum líkindum mun almenningur geta greitt upp lán sín við Íbúðalánasjóð með þátttöku banka meðan vextir banka fara ekki upp fyrir vexti útistandandi fasteignaveðlána.

Lánasýslumenn voru þannig vel á verði og fljótir að sjá í hvað stefndi.

Hinn 31. ágúst 2004, viku eftir að KB-banki tilkynnti um fasteignalán sín, sendi Sigurður Árni Kjartansson fjármálaráðuneytinu tölvupóst með spurningum sem hann hugðist senda Íbúðalánasjóði.10 Þar kemur fram að Íbúðalánasjóður hafi ekki farið eftir tilmælum um að fara varlega í skiptin og jafnframt að skiptiálagið hefði verið lægra en ráðlagt var.

Hinn 21. september 2004 sendi Ríkisábyrgðasjóður Íbúðalánasjóði fyrstu gagnabeiðnina af mörgum þar sem beðið er um upplýsingar varðandi uppgreiðslur og útgáfu veðbréfa og skuldabréfa, eiginfjárstöðu sjóðsins, aukaútdrátt, kaup á eigin bréfum og fjárstreymi sjóðsins.11 Svar Íbúðalánasjóðs við þessu bréfi er ekki skráð í skjalakerfi Íbúðalánasjóðs sem bendir til að því hafi einfaldlega ekki verið svarað.

Þann 12. október 2004 sendi Íbúðalánasjóður félagsmálaráðuneytinu bréf þar sem hann óskaði eftir heimild til að stofna og gefa út nýjan og styttri skuldabréfaflokk til 10 ára. Um ástæður þessa segir í bréfinu:12

Aukin samkeppni mun setja auknar kröfur á fjármögnun og fjárstýringu sjóðsins. Fyrirsjáanlegar uppgreiðslur munu stytta líftíma eigna sjóðsins sem eykur áhættu hans. Því verður að mæta með því að stytta skuldbindingar sjóðsins m.a. með útgáfu nýrra, styttri flokka […] Slíkur flokkur mun auka sveigjanleika og minnka áhættu sjóðsins. Við væntanlega endurfjármögnun sjóðsins yrði þá mögulegt að bjóða aðilum að skipta útdregnum húsbréfum fyrir 10 ára skuldabréf ÍLS, íbúðabréf, sem fengju auðkennið HFF 150314.

Afrit bréfsins frá Íbúðalánasjóði var sent á Ríkisábyrgðasjóð sem kom með athugasemdir varðandi þessar fyrirætlanir tæpri viku síðar, 18. október 2004.13 Á þessum tíma voru uppgreiðslur miklar og Íbúðalánasjóður átti í vandræðum með að ávaxta uppgreiðsluféð. Einn kostur Íbúðalánasjóðs var að grípa til aukaútdráttar húsbréfa, þ.e að kalla inn húsbréf í þeim takmarkaða mæli sem hægt var og greiða þau upp með uppgreiðslufénu. Með því móti gat sjóðurinn losnað við hluta þessa fjár sem olli honum vandræðum. Með því hins vegar að bjóða eigendum útdreginna húsbréfa að skipta þeim fyrir 10 ára íbúðabréf var Íbúðalánasjóður að fá inn aftur þessa peninga sem hann þurfti svo sárlega að losna við. Þetta voru ekki rökréttar tillögur í ljósi þeirrar stöðu sem Íbúðalánasjóður var þá þegar kominn í þrátt fyrir að þær hefðu óneitanlega stytt meðaltíma skulda sjóðsins. Ríkisábyrgðasjóður gagnrýndi þetta, þ.e.a.s. að bjóða skipti á útdregnum húsbréfum fyrir 10 ára íbúðabréf, því að ef fjárfestar nýttu sér það í miklum mæli myndi Íbúðalánasjóður engu að síður standa eftir með mikla sjóðsstöðu.

Þá virtist Ríkisábyrgðasjóður telja að Íbúðalánasjóður gæti ekki notað uppgreiðslurnar í útlán sbr.:14

Um vaxtaákvörðun ÍLS veðbréfa segir í lögum um húsnæðismál nr. 44/1998 með síðari breytingum: „Stjórn ÍLS ákvarðar vexti ÍLS veðbréfa með hliðsjón af fjármögnunarkosti í reglulegum útboðum íbúðabréfa og fjármagnskostnaði vegna uppgreiddra lána skv. 23. gr. að viðbættu vaxtaálagi skv. 28. gr.“ Ríkisábyrgðasjóður getur því ekki séð að ÍLS sé fært að nota uppsafnaðan sjóð sem kominn er til vegna uppgreiðslna fasteignaveðbréfa til útlána í dag.

Ekki er ljóst af hverju Ríkisábyrgðasjóður tók þessa afstöðu því að lagaákvæðið segir einungis hvernig kjörin skuli ákveðin með reglulegum útboðum, ekki að óheimilt sé að lána út á þeim kjörum meira en fæst af fé í útboðinu. Nánar er fjallað um þetta í kafla 9.10.

Eftirfarandi var niðurstaða Ríkisábyrgðasjóðs varðandi útgáfu nýrra 10 ára íbúðabréfa:15

Ríkisábyrgðasjóður telur mikilvægt að efna til aukaútdráttar til að eyða áhættu en sér ekki að þeirri áhættu sé eytt með útgáfu 10 ára flokks ÍLS til að bjóða í skiptum fyrir útdregin húsbréf.

Félagsmálaráðuneytið svaraði beiðni Íbúðalánasjóðs um heimild til að gefa út nýjan skuldabréfaflokk með bréfi þann 19. október 2004.16 Í bréfinu benti ráðuneytið á þessar athugasemdir Ríkisábyrgðasjóðs en gerði að öðru leyti ekki athugasemdir við tillöguna. Í nóvember sama ár var þessi flokkur íbúðabréfa gefinn út. Bréfin í flokknum voru bæði boðin til sölu í útboðum á markaði sem og í skiptum fyrir önnur íbúðabréf, þ.e. bréf í flokkunum HFF24, HFF34, HFF44. Það var skynsamlegt því lengi hafði verið nauðsynlegt að stytta meðaltíma skulda ÍLS. Ekki varð úr þeim áætlunum að bjóða nýju bréfin í skiptum fyrir útdregin húsbréf eins og upphaflega var talað um.

Önnur gagnabeiðni Ríkisábyrgðasjóðs barst Íbúðalánasjóði 4. nóvember 2004 en þar var beðið um tölur yfir uppgreiðslur í október 2004. Guðmundur Bjarnason, þá framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs, svaraði þessari beiðni einni og hálfri viku síðar með semingi þar sem hann benti á að sjóðurinn skilaði, samkvæmt reglugerð, skýrslum sem gæfu skýrari mynd af stöðunni en einstaka tölur.17 Hann bætti við að ef Ríkisábyrgðasjóður vildi fá ítarlegri skýrslur yrði að semja um það sérstaklega. Sigurður Kjartansson svaraði þessu bréfi og benti á að Ríkisábyrgðasjóður ætti að hafa eftirlit með þeim stofnunum sem ríkissjóður ábyrgðist og að hann hefði heimild samkvæmt lögum til að óska þeirra gagna sem hann teldi nauðsynleg. Þá segir hann: 18

Rúmlega 81% ríkisábyrgða, 459 ma.kr., eru komnar til vegna verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs. Í ljósi þeirra breytinga sem orðið hafa á fjármálaumhverfi með tilkomu viðskiptabanka inn á fasteignalánamarkaðinn getur það vart talist óeðlilegt að Ríkisábyrgðasjóður óski upplýsinga frá Íbúðalánasjóði. Ríkisábyrgðasjóður mun gera svo áfram.

Upp frá þessu bað Ríkisábyrgðasjóður reglulega um upplýsingar frá Íbúðalánasjóði, bjó til samantekt úr þeim og sendi fjármálaráðuneytinu til upplýsinga. Auk þess notaði Ríkisábyrgðasjóður þessar upplýsingar til að reikna út mögulegan tekjumissi Íbúðalánasjóðs vegna uppgreiðslna. Ein slík greining er dagsett þann 11. apríl 2005.19 Þar var gert ráð fyrir að uppgreiðslur í rafrænum flokkum yrðu meiri en 65 milljarðar króna árið 2005 og 30 milljarðar árið 2006. Ennfremur var gert ráð fyrir að uppgreiðslurnar yrðu notaðar til að lána bönkunum á 4,1% vöxtum. Út frá þessum tölum reiknaði Ríkisábyrgðasjóður núvirt tekjutap upp á um það bil 8,5 milljarða króna vegna uppgreiðslna árið 2005 en 10,5 milljarða héldu uppgreiðslurnar áfram árið 2006. Þar sem Ríkisábyrgðasjóður vissi ekki í hverju samningarnir við bankana fólust tók hann fram að erfitt væri að leggja mat á áhættuna sem þeim fylgdi.20 Ef áhættan væri einhver yrði tekjutapið meira.

Fjármálaeftirlitið svaraði þessari greiningu á tekjumissi með bréfi til Ríkisábyrgðasjóðs þann 22. apríl 2005.21 Þar voru dregnar í efa forsendur varðandi meðaltíma húsbréfalána og meðalvexti húsbréfa sem Ríkisábyrgðasjóður gaf sér. Fjármálaeftirlitið fékk út núvirt tekjutap upp á 2,6‒4,3 milljarða króna í stað 8,5 milljarða fyrir árið 2005. Á sama hátt reiknaði það núvirt tekjutap upp á 3,8‒5,5 milljarða í stað 10,5 milljarða fyrir árið 2006. Fjármálaeftirlitið tók fram að tapið yrði sennilega minna þar sem þessir útreikningar gerðu hvorki ráð fyrir varasjóðnum né útdráttarheimild rafrænna flokka húsbréfa. Af þessum orðum Fjármálaeftirlitsins virðist ekki ljóst hvort það hafi gert sér ljóst að húsbréf í pappírsflokkum mátti draga út að fullu. Hins vegar stendur í lok bréfsins:22

FME ítrekar hinsvegar að fylgst verður náið með uppgreiðslum og endurfjárfestingu lausafjár ÍLS, þar sem ljóst er að fjárhagsstaða ÍLS endurspeglast í hraða uppgreiðslna á lánum sjóðsins.

10.1.3 Áhættustýringarstefna og lánssamningar við banka og sparisjóði

Hinn 10. júní 2004 var áhættustýringarstefna Íbúðalánasjóðs gefin út þar sem fram kom hvaða reglur sjóðurinn setti sér varðandi viðskipti með verðbréf og hvernig hann ávaxtaði lausafé sitt. Hálfu ári seinna, 10. desember 2004, voru samþykktar breytingar á stefnunni í stjórn sjóðsins. Um þær stendur í fundargerð stjórnarfundar sama dag:23

Breytingarnar lúta að hækkun þeirra fjárhæða sem Íbúðalánasjóði er heimilt að geyma hjá einstökum bönkum og rýmkun heimilda sjóðsins til að fjárfesta í skuldabréfum. Breytingarnar eru innan þess ramma sem reglugerð um áhættustýringu gefur.

Ekki er ólíklegt að ítrekaðar áhyggjur Ríkisábyrgðasjóðs af uppgreiðslum hafi haft áhrif í þá átt að flýta breytingum á áhættustýringarstefnu ÍLS. Samkvæmt reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs átti að kynna Ríkisábyrgðasjóði breytingar á áhættustýringarstefnu sjóðsins. Það var hins vegar ekki gert og því hafði hann ekki vitneskju um að stefnan frá 10. júní 2004 hefði breyst.

10.1.3.1 Lánasýslan leitar upplýsinga og svara um lánssamningana

Hinn 23. desember 2004 var fyrsti lánssamningur Íbúðalánasjóðs við banka og sparisjóði gerður. Stuttu seinna, 6. janúar 2005, sendi Ríkisábyrgðasjóður Íbúðalánasjóði gagnabeiðni þar sem beðið var um nánari útskýringar á langtímafjárfestingum sjóðsins upp á 28 milljarða króna sem tilgreindar væru í ársreikningi fyrir árið 2004.24 Þarna var um að ræða lánveitingar til banka og sparisjóða sem Ríkisábyrgðasjóður hafði ekki vitneskju um á þessum tíma. Svar við þessari gagnabeiðni barst 20. janúar 2005 en spurningunni um langtímafjárfestingar sjóðsins var ekki svarað.25

Tveimur mánuðum eftir að þessi gagnabeiðni var send, eða 9. mars 2005, átti Lánasýslan fund með Fjármálaeftirlitinu. Sigurður G. Thoroddsen, lögfræðingur Ríkisábyrgðasjóðs, skrifaði minnisblað um þennan fund þar sem hann lýsti því sem fram fór.26 Í minnisblaði Sigurðar kemur fram að á fundinum hefði Lánasýslan lýst yfir áhyggjum af Íbúðalánasjóði og hvernig sjóðurinn ætlaði að standa við framtíðarskuldbindingar sínar. Að sögn Sigurðar tók Fjármálaeftirlitið ekki undir áhyggjur Ríkisábyrgðasjóðs þar sem það sagðist hafa upplýsingar sem Ríkisábyrgðasjóður hefði ekki. Ennfremur kom fram að Fjármálaeftirlitið hefði neitað að upplýsa Ríkisábyrgðasjóð nánar um hvað það væri sem þeir vissu en Ríkisábyrgðasjóður ekki. Hér er væntanlega verið að vísa í lánssamningana við banka og sparisjóði.

Daginn eftir þennan fund eða 10. mars 2005 ítrekaði Ríkisábyrgðasjóður upplýsingabeiðni við Íbúðalánasjóð frá því í janúar. Svör við þeim spurningum bárust 21. mars. Þar kom fram að langtímafjárfestingar fælust í lánssamningum við banka og sparisjóði sem væru til 40 ára. Ekki var nánar útskýrt hvers eðlis þessir lánssamningar væru. Íbúðalánasjóður tók þó sérstaklega fram að þessir samningar væru í samræmi við áhættustýringarstefnu sjóðsins.27 Hins vegar var á þessum tímapunkti ekki búið að upplýsa Ríkisábyrgðasjóð um breytingar á áhættustýringarstefnunni sem gerðar voru 10. desember 2004. Verða það að teljast vítaverð vinnubrögð í ljósi aðstæðna og fyrirmæla í reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs.

Á fundi með Fjármálaeftirlitinu 12. apríl 2005 kynnti Lánasýslan útreikninga sína á framtíðartekjustreymi Íbúðalánasjóðs. Jafnframt benti Lánasýslan á að væru margumræddir lánssamningar við banka hluti af áhættustýringu sjóðsins féllu þeir ekki undir þá áhættustýringarstefnu sem Íbúðalánasjóður hefði sett sér 10. júní 2004. Því væri misræmi í stefnu sjóðsins og framfylgd hennar. Ef lánssamningarnir væru hins vegar hluti af lánveitingum sjóðsins gætu þeir varla staðist þágildandi lög.28 Viku síðar, 19. apríl 2005, var haldinn fundur ÍLS og FME þar sem ÍLS kynnti skýrslu um fjárhagslega stöðu sína. Í fundargerð frá þeim fundi segir:29

Greint var frá að fulltrúar FME hefðu átt fundi með fulltrúum Lánasýslunnar (v/Ríkisábyrgðasjóðs) vegna fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs og áhyggjum af versnandi stöðu sjóðsins í kjölfar mikilla uppgreiðslna á útlánum síðustu mánuði. Mismunandi skilningur hefur verið milli FME og Lánasýslunnar á raunverulegri fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs og verður á næstunni unnið að því að ná fram sameiginlegum skilningi á þeim málum. Þá kom fram að FME telur að skortur sé á gegnsæi af hálfu Íbúðalánasjóðs varðandi hvernig þeim fjármunum sem losnað hafa við uppgreiðslur útlána hefur verið ráðstafað í lánasamninga við tilteknar lánastofnanir. Í því sambandi hafa komið upp álitamál um starfsheimildir sjóðsins. FME mun á næstunni setja sig í samband við félagsmálaráðuneytið um þessi málefni en það ráðuneyti hefur með málefni Íbúðalánasjóðs að gera.

Í kjölfarið óskaði FME eftir upplýsingum um lánssamninga við Landsbanka Íslands og sparisjóði.30

Hinn 25. apríl 2005 sendi Lánasýslan fjármálaráðuneytinu tölvupóst þar sem farið var yfir uppgreiðslur lána, útlána- og skuldastöðu hjá þeim stofnunum sem nutu ríkisábyrgðar, þar á meðal Íbúðalánasjóði.31 Í tölvupóstinum gagnrýndi Lánasýslan þá ákvörðun að skipta 85% af rafbréfum húsbréfa fyrir íbúðabréf og lýsti jafnframt áhyggjum af því hvernig Íbúðalánasjóður ætlaði að ávaxta uppgreiðsluféð sbr.:32

Þrátt fyrir varnaðarorð margra aðila ákvað Íbúðalánasjóður að bjóða upp á skipti verulegs hluta húsbréfa og situr nú eftir með verulega skerta möguleika á aukaútdrætti fyrir vikið. Lækkandi vextir frá miðju ári 2004 hafa leitt til þess að Íbúðalánasjóður verður að fjárfesta uppgreiðsluféð á lægri vöxtum en voru á fasteignaveðlánum. Tekjutap Íbúðalánasjóðs kann því að verða verulegt.

Hinn 26. apríl 2005 bað Lánasýslan um enn frekari upplýsingar um lánssamningana.33 Vildi hún fá afrit af lánssamningunum og vita hvernig sjóðurinn væri tryggður fyrir að fá lánin endurgreidd. Hingað til hafði Lánasýslan fengið litlar upplýsingar og óljós svör um þessa lánssamninga. Nú krafðist hún svara.

10.1.3.2 Lánasýslan upplýst að hluta um lánssamningana

Hinn 12. maí 2005 barst Ríkisábyrgðasjóði svar við gagnabeiðninni frá 26. apríl. Hvað varðar spurningu Ríkisábyrgðasjóðs um lánssamninga við banka og sparisjóði sagðist ÍLS vera bundinn trúnaði við viðsemjendur sína. Íbúðalánasjóður bauðst því til að fara yfir samningana með Ríkisábyrgðasjóði á fundi í stað þess að svara spurningunum skriflega.34

Þann 20. maí 2005 var fundur Lánasýslu og Íbúðalánasjóðs. Aðalumræðuefnið var lánssamningarnir við bankana. Um efni fundarins segir í minnisblaði Sigurðar Árna Kjartanssonar sem var sent fjármálaráðuneytinu 9. júní 2005:35

Leitað var eftir því á fundinum hvort Íbúðalánasjóður færi með þessum lánasamningum framhjá 15,9 m.kr. hámarki samkvæmt reglugerð um hámarkslán Íbúðalánasjóðs, og var því ekki neitað. Einnig var leitað svara við þeirri spurningu hvort það væri hlutverk Íbúðalánasjóðs að fjármagna útlán banka og sparisjóða. Íbúðalánasjóður svaraði því til að þetta hefði verið kannað lagalega og talið vera í lagi. Einnig hefði verið haft samband við Fjármálaeftirlitið fyrirfram vegna þessa og engar athugasemdir komið þaðan um þetta fyrirkomulag.

Fram kemur í minnisblaðinu að Lánasýslunni finnist ýmislegt athugavert við lánssamningana við bankana.

Í fyrsta lagi hélt Lánasýslan því fram að lánssamningarnir samræmdust ekki lögboðnu hlutverki Íbúðalánasjóðs sbr.:36

Rétt er að benda á að hlutverk Íbúðalánasjóðs er að lána til íbúðabygginga, endurbóta á íbúðum eða íbúðakaupa. Bankar og sparisjóðir setja almennt ekki þau skilyrði, heldur aðeins að fasteignaveðtrygging liggi fyrir. Fasteignaveðlán þau sem hér um ræðir og Íbúðalánasjóður fjármagnar eru því væntanlega ekki bundin skilyrði um að um íbúðarkaup, endurbætur eða byggingu sé að ræða. Í einhverjum tilfellum er Íbúðalánasjóður því að fjármagna neyslu frekar en að uppfylla lagalega skyldu sína um fyrirgreiðslu við íbúða- og húsbyggjendur.

Í öðru lagi benti Lánasýslan á að í lögum um húsnæðismál standi að Íbúðalánasjóði væri heimilt að stunda viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf. Hins vegar væru lánsamningarnir ekki framseljanlegir og þar að leiðandi gætu þeir ekki talist verðbréf. Því skorti heimild í lögum fyrir lánssamningunum.

Í þriðja lagi var bent á að Íbúðalánasjóður væri í raun að fjármagna uppgreiðslur hjá sjálfum sér með því að kaupa veðskuldabréf banka og sparisjóða. Það væri „í hæsta máta óheppilegt“.

Í fjórða lagi kom fram í minnisblaðinu að ekki væri minnst á lánssamningana við bankana í áhættustýringarstefnu sjóðsins frá 10. júní 2004. Hafi stefnan breyst síðan hafi breytingarnar ekki verið kynntar Ríkisábyrgðasjóði eins og reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs geri ráð fyrir. Um þetta segir í bréfinu:37

Íbúðalánasjóður upplýsti á fundinum, að hann breytti áhættustýringarstefnu sinni þann 10. desember 2004 án þess að kynna það Ríkisábyrgðasjóði eða fjármálaráðuneyti. Guðmundur Bjarnason sagðist harma það og hér væru einfaldlega um mistök að ræða.

Á þessum sama fundi, þann 20. maí, voru nýir útreikningar Lánasýslunnar á tekjumissi sjóðsins kynntir. Miða útreikningarnir við uppgreiðslur sem þegar voru til komnar og tekið var tillit til útdráttarheimilda sjóðsins. Samkvæmt útreikningunum var núvirt tekjutap sjóðsins þá þegar 6,3‒9,4 milljarðar króna miðað við mismunandi ávöxtunarkröfu. Jafnframt var núvirt framtíðartekjutap sjóðsins áætlað 9,2‒13,4 milljarðar króna miðað við að uppgreiðslurnar yrðu 5 milljarðar króna á mánuði út árið 2005. Í minnisblaði Sigurðar Árna Kjartanssonar um fundinn segir að Íbúðalánasjóður hafi til að byrja með ekki tekið vel í þessa útreikninga og dregið forsendur Lánasýslunnar í efa. Jafnframt hafi Íbúðalánasjóður tekið fram að Lánasýslan hefði ekki allar upplýsingar til að geta dregið fram heildstæða mynd af sjóðnum. Lánasýslan hafi þá bent á að útreikningarnir byggðust á uppgreiðslum sem þegar væru til komnar og væntingum um framtíðaruppgreiðslur á árinu. Lánasýslan stóð við sína útreikninga, sbr. eftirfarandi:38

Á þessari stundu er ekkert sem bendir til að á komandi mánuðum muni hægja verulega á umsvifum á fasteignamarkaði né heldur uppgreiðslum. Lánasýsla ríkisins getur því vel staðið við þær forsendur sem hún gefur sér varðandi væntanlegar uppgreiðslur á árinu og víst er að þær uppgreiðslur sem þegar eru komnar fram hafa gert varasjóð Íbúðalánasjóðs haldlítinn.

Eftir fundinn 20. maí átti Lánasýslan fund með FME þar sem hún bað um upplýsingar varðandi tekjumissi ÍLS vegna uppgreiðslna fasteignaveðbréfa og hvaða áhrif uppgreiðslurnar hefðu á heildarfjárhag ÍLS. Ennfremur spurði Lánasýslan hvaða endurfjárfestingarmöguleikar væru notaðir í útreikninga og hvað ÍLS gæti gert til að endurfjárfesta uppgreiðslurnar.

Félagsmálaráðuneytið og Íbúðalánasjóður skrifuðu minnisblað dagsett 22. júní 2005 sem var stílað á félagsmálaráðherra. Í minnisblaðinu var farið yfir ástæðu lánssamninganna, aðra fjárfestingarkosti sjóðsins og lagaheimildir fyrir samningunum. Þá var því haldið fram að útreikningar Lánasýslunnar á tekjumissi gæfu misvísandi mynd af stöðu sjóðsins.39

Lánasýslan hélt því fram á fundinum 20. maí að ekki hefði verið hlustað á ráðleggingar Ráðgjafar og efnahagsspáa varðandi skiptiálagið. Þessi fullyrðing var véfengd í minnisblaði félagsmálaráðuneytis og Íbúðalánasjóðs og bent á að skiptiálagið hefði verið í samræmi við ráðleggingar fagaðila og þeirra á meðal Ráðgjafar og efnahagsspáa. Hins vegar hafi þær ráðleggingar ekki gert ráð fyrir þeim miklu uppgreiðslum sem urðu. Í kafla 9.6 er sýnt fram á að þessi orð félagsmálaráðuneytis og ÍLS voru ekki rétt. Skiptiálagið var ákveðið lægra en Ráðgjöf og efnahagsspár ráðlagði.

10.1.3.3 Fjármálaeftirlitið bendir á brotalamir við setningu nýrrar áhættustýringarstefnu

Hinn 10. maí 2005, fimm mánuðum eftir að áhættustýringarstefnunni var breytt, sendi Fjármálaeftirlitið Íbúðalánasjóði bréf með forskriftinni: „Starfsheimildir, áhættustýring og upplýsingagjöf Íbúðalánasjóðs“.40 Í bréfinu benti Fjármálaeftirlitið á að því væri ekki kunnugt um að hafa verið beðið um umsögn um breytingu á áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs. Þó var tekið fram að FME hefði verið upplýst um hugmyndir um lánssamn-ingana á fundum í desember 2004. Þá spurði FME hvernig staðið hefði verið að breytingu á áhættustýringarstefnunni og hvernig hún hefði verið kynnt í samræmi við reglugerð. Ennfremur spurði FME hvernig þessir samningar samrýmdust áhættustýringarstefnunni og hvernig þeir hefðu verið kynntir stjórn Íbúðalánasjóðs.

Í öðrum kafla bréfsins var fjallað um starfsheimildir og áhættustýringu vegna lánssamninganna. Þar benti FME á að með lánssamningunum við bankana virtist sem Íbúðalánasjóður væri „orðinn virkur þátttakandi í fjármögnun fasteignalána sem viðsemjendur sjóðsins bjóða viðskiptavinum sínum“. Þar segir jafnframt:41

Þegar hugmyndir að samningum þessum voru kynntar fyrir Fjármálaeftirlitinu var það skilningur þess að þeir væru til þess ætlaðir að bregðast við vanda á tilteknu tímabili og fælu í þeim skilningi í sér nauðsynlega áhættustýringu. Nú virðist ljóst að þessir samningar eru orðnir veigamikill þáttur í starfsemi sjóðsins í a.m.k. til náinnar framtíðar. Jafnframt er ljóst að taka yrði rekstrarforsendur sjóðsins til endurskoðunar ef hann hefði ekki kost á ávöxtun fjármuna sem losnað hafa, sambærilega við þessa. Um síðustu áramót námu lánasamningar með eftirstöðvatíma yfir 5 ár um 28 ma.kr. Á fundi með Íbúðalánasjóði þann 19. apríl sl. kom fram að samningar af þessu tagi næmu nú um 60 ma.kr. og líklegt væri að í lok þessa árs næmu samningarnir um 80–100 ma.kr. Komi til þess munu um 20% af heildareignum sjóðsins m.v. 31.12.2004 verða bundnir í þessum samningum.

Því benti FME á að full ástæða væri til að athuga hvort lánssamningarnir samræmdust lögum um húsnæðismál og reglugerðum.

Í þriðja kafla bréfsins var fjallað um upplýsingagjöf vegna lánssamninga við viðskiptabanka og sparisjóði sem FME taldi hafa verið ófullnægjandi. Því vildi FME vita hvernig Íbúðalánasjóður hefði staðið að því að upplýsa kaupendur verðbréfa á markaði og viðeigandi stjórnvöld um lánssamningana.

Íbúðalánasjóður svaraði bréfi FME frá 10. maí þann 27. maí 2005.42 Í bréfinu viðurkenndi ÍLS að ekki hefði verið staðið nógu vel að breytingu á áhættustýringarstefnu sjóðsins. Ekki hafi verið beðið um umsögn FME og breytingarnar ekki formlega kynntar Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneytinu eins og reglugerð mælir fyrir um. Þess í stað hafi breytingarnar einungis verið kynntar munnlega fyrir FME. Íbúðalánasjóður sagðist hafa bætt úr þessu, þ.e.a.s. sent breytinguna til FME til umsagnar og kynnt hana Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneytinu. Eftir að hafa fengið umsögn FME ætlaði Íbúðalánasjóður að leggja málið aftur fyrir stjórn. Hins vegar benti ÍLS réttilega á að FME hefði alltaf vitað af þessum breytingum.

Þá sagði Íbúðalánasjóður ekki rétt að sjóðurinn væri orðinn virkur þátttakandi í fjármögnun útlána bankanna þar sem hann notaði bara uppgreiðslurnar í lánssamningana en ekki féð sem sjóðurinn fengi með skuldabréfaútboðum. Á sama hátt mætti líka halda því fram að ÍLS hefði verið „virkur þátttakandi“ í að fjármagna útlán bankanna með því að geyma fjármuni í Seðlabankanum sem síðan lánaði þá bönkunum.

Um þetta er það að segja að þegar ÍLS sótti sér fé af markaði án þess að hafa neitt við það að gera er erfitt að halda því fram að það hafi ekki einmitt leitt af sér lánin til banka og sparisjóða. Um þetta er betur fjallað í köflum 9.10 og 9.12. Fé sem fór inn í Seðlabankann fór ekki þaðan aftur til bankanna eins og um viðskiptabanka væri að ræða. Þetta er misskilningur sem ÍLS virðist hafa verið haldinn á þessum tíma, sjá rammagrein 9.26 í 9. kafla.

Íbúðalánasjóður sagði ennfremur í bréfinu að fræðilega séð hefði eini valkostur ÍLS verið sá að hætta skuldabréfaútgáfu og nota uppgreiðslurnar í útlán. Það hefði hins vegar ekki verið hægt af því að uppgreiðslurnar hefðu verið of miklar og eftirspurn eftir lánum lítil. Þá benti ÍLS á að ekki hefði verið ljóst á þeim tíma hvort bankarnir hefðu verið komnir til að vera á fasteignamarkaðnum. Ýmsir hefðu m.a. bent á að fjármálastofnanir hefðu anað út í að bjóða fasteignalán án þess að huga nægilega að því hvernig þær gætu endurfjármagnað sig. ÍLS sagði ennfremur í bréfinu að ekki hefði komið til greina að hætta skuldabréfaútgáfu því þá hefðu vextirnir hrunið og sjóðurinn orðið ósamkeppnishæfur um ný útlán. „Lánshæfismat sjóðsins hefði hrunið í kjölfarið og hagsmunum ríkissjóðs verið teflt í voða.“ Um þessa ákaflega vafasömu fullyrðingu og fleira þessu tengt er fjallað í kafla 9.10.

Í bréfinu viðurkenndi ÍLS jafnframt að upplýsingar varðandi lánssamninga hefðu mátt vera ítarlegri en benti þó á að hann hefði komið með ítarlegri upplýsingar þegar ársreikningurinn var kynntur. Íbúðalánasjóður sagðist ætla að koma með ítarlegri skýringar í sex mánaða uppgjöri sjóðsins. Þá sagðist Íbúðalánasjóður hafa látið félagsmálaráðuneytið og FME vita óformlega af lánssamningunum áður en þeir voru gerðir.

10.1.3.4 Reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs breytt

Reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs var breytt 19. september 2005. Breytingin fólst í að bæta við reglugerðina viðauka um viðurkennd viðskipti og mótaðila vegna áhættustýringar.43

Íbúðalánasjóður sendi Ríkisábyrgðasjóði breytingar á áhættustýringarstefnunni 23. september 2005 sem gerði athugasemdir við hana tíu dögum seinna.44 Ríkisábyrgðasjóður taldi Íbúðalánasjóð enn skorta heimild í lögum fyrir lánssamningum þar sem þeir féllu ekki undir verðbréf eins og Ríkisábyrgðasjóður hafði raunar áður bent á. Einnig fannst Ríkisábyrgðasjóði eðlilegt að strangari kröfur væru gerðar til mótaðila og að miðað væri við fjárhæðarmörk en ekki hlutfall af heildarfjárfestingum. Ennfremur spurði Ríkisábyrgðasjóður hvort eitthvað væri því til fyrirstöðu að nota uppgreiðslurnar í útlán. Þetta var í mótsögn við það sem Ríkisábyrgðasjóður hafði sagt í bréfi 18. október 2004. Þar hélt hann því fram að Íbúðalánasjóður gæti ekki notað uppgreiðslurnar til útlána þar sem ákvarða þyrfti vexti ÍLS veðbréfa í reglulegum útboðum íbúðabréfa. Þegar þetta bréf var skrifað virðist Ríkisábyrgðasjóður því búinn að skipta um skoðun.

Íbúðalánasjóður sagði í svari til Ríkisábyrgðasjóðs 20. október 2005 að hann ætlaði að taka þessar athugasemdir til „vinsamlegrar athugunar“ en benti jafnframt á að það væri Fjármálaeftirlitið sem ætti að hafa eftirlit með sjóðnum.45 Það hafi skilað umsögn sem væri athugasemdalaus. Íbúðalánasjóður hafnaði því að lagaheimild skorti fyrir lánssamningunum og benti á að þessir samningar væru í samræmi við áhættustýringarstefnu sjóðsins.

10.1.4 Ekki tekin afstaða til frekari ríkisábyrgða fyrir Íbúðalánasjóð

Þann 23. nóvember 2005 birtist frétt í kvöldfréttum Stöðvar 2 um málefni Íbúðalánasjóðs.46 Þar kom fram að Ríkisábyrgðasjóður gæti ekki tekið afstöðu til þess hvort veita ætti Íbúðalánasjóði frekari ríkisábyrgðir meðan engin úttekt á fjárhagslegri stöðu sjóðsins lægi fyrir. Viðbrögð Íbúðalánasjóðs við þessari frétt voru býsna hörð eins og kemur fram í bréfi sem félagsmálaráðuneytinu var sent daginn eftir. Þar stendur meðal annars:47

Mál þetta er svo alvarlegt að það krefst tafarlausra viðbragða af hálfu réttra stjórnvalda. Það að lýsa því yfir opinberlega í fjölmiðlum, án undangenginnar ítarlegrar umræðu og umfjöllunar um stöðu, hlutverk og framtíð Íbúðalánasjóðs, að ekki verði um frekari ríkisábyrgð að ræða fyrir sjóðinn hlýtur mjög fljótt að hafa áhrif á lánshæfismat Íbúðalánasjóðs og hugsanlega einnig í kjölfarið á lánshæfismat ríkissjóðs, eiganda og ábyrgðaraðila sjóðsins. Margvísleg önnur og alvarleg áhrif hljóta síðan að fylgja mjög skjótt í kjölfarið s.s. á daglega afgreiðslu, lánveitingar, lánsloforð sem veitt eru fram í tímann svo og önnur verkefni sem hafa áhrif á starfsemi sjóðsins næstu vikur og mánuði.

Í bréfinu var jafnframt tekið fram að það sé Fjármálaeftirlitið sem ætti að hafa eftirlit með Íbúðalánasjóði og að það fengi skýrslur um það sem máli skiptir varðandi fjárhag sjóðsins.

Í skýrslu sem rannsóknarnefndin tók af Þór Saari, sem var deildarstjóri hjá Lánasýslunni þegar þessir atburðir áttu sér stað, kom fram að hann hefði í samvinnu við forstjóra Lánasýslunnar, sem þá var Þórður Jónasson, skrifað samantekt um málefni Íbúðalánasjóðs sem er dagsett 30. nóvember 2005.48 Í þessari samantekt var farið yfir þá atburðarás sem átti sér stað fyrir og eftir skuldabréfaskiptin og þá stöðu sem Íbúðalánasjóður var kominn í vegna mikilla uppgreiðslna. Gagnrýndar voru ýmsar ákvarðanir sem Íbúðalánasjóður tók í tengslum við skiptin og ráðstöfun uppgreiðslnanna, til dæmis það hversu litlu var haldið eftir af útistandandi húsbréfum sem skerti möguleika Íbúðalánasjóðs til að grípa til aukaútdráttar þegar uppgreiðslur voru miklar. Ennfremur var sett út á lánssamningana við banka og sparisjóði sbr.:

Rétt er að taka fram að Íbúðalánasjóður hefur alla tíð haldið fram því sem þeir kalla „hefðbundnar áhættustýringaraðferðir“ sem þeim aðferðum sjóðsins sem notaðar eru við áhættu- og lánastýringu. Nýja áhættustýringarstefnan, dagsett 10. desember 2004, hefur einnig verið undir þessum „hefðbundna“ hatti samkvæmt upplýsingum frá sjóðnum. Það eina sem þó er í raun hefðbundið í áhættustýringu Íbúðalánasjóðs á þessu stigi er að láta tekjur af eignum samræmast gjöldum af skuldum. Aðferðirnar við að ná fram því grundvallarmarkmiði brugðust algerlega með áhættustýringarstefnunni frá 10. júní 2004 og nýju aðferðirnar fólu í sér að lána nánast hverjum sem var hvað sem var.

Jafnframt var bent á að breytingarnar á áhættustýringarstefnunni hefðu ekki verið kynntar Ríkisábyrgðasjóði eins og sérstaklega er tekið fram í reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs að gera skuli. Bréfið var býsna harðort í garð Íbúðalánasjóðs.

Í samantekt Þórs Saari kom fram að félagsmála- og fjármálaráðuneytið hafi á fundi 23. júní 2005 komið sér saman um að láta gera úttekt á stöðu Íbúðalánasjóðs. Um úttektina segir:49

Skemmst er frá að segja [að] félagsmálaráðuneyti og Íbúðalánasjóður hafa spyrnt við fótum á öllum stigum málsins með því að setja hvað eftir annað fram skilmála og kröfur úttektinni til skerðingar. Er svo komið í dag að úttektin er enn ekki hafin og ekki er hægt að leggja annan skilning í starfshætti félagsmálaráðuneytis og Íbúðalánasjóðs en að staða Íbúðalánasjóðs og starfshættir séu með þeim hætti að þola ekki skoðun hlutlausra sérfræðinga.

Erfitt er að fullyrða um réttmæti þessarar gagnrýni á félagsmálaráðuneytið og Íbúðalánasjóð en eitt er víst að skýrslu um fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs var ekki skilað fyrr en ári síðar, 31. október 2006. Nánar er fjallað um þessa úttekt í kafla 10.4. Í lok samantektarinnar segir:50

Með hliðsjón af lögum og í samræmi við það sem hér að ofan er frá greint, telur Ríkisábyrgðasjóður sig ekki geta tekið afstöðu til þess hvort veita eigi frekari ríkisábyrgðir til handa Íbúðalánasjóði eins og lagt er til í 5. gr. fjárlaga fyrir árið 2006. Ríkisábyrgðasjóður bendir á að ef úttektin sem greint er frá hér að ofan og enn hefur ekki hafist, verður gerð, þá geti Ríkisábyrgðasjóður að úttektinni lokinni tekið afstöðu til frekari veiting[ar] ríkisábyrgða til handa Íbúðalánasjóði.

Sem sagt, Ríkisábyrgðasjóður sagðist ekki treysta sér til að taka afstöðu til frekari ríkisábyrgða fyrr en hann fengi að vita meira um stöðu Íbúðalánasjóðs. Bréfið var ákveðinn áfellisdómur yfir Íbúðalánasjóði. Samkvæmt Þór Saari neitaði fjármálaráðuneytið að taka við samantektinni þar sem niðurstaðan væri of afgerandi. Því hafi nýtt bréf verið skrifað sem var mun styttra og ekki eins neikvætt í garð Íbúðalánasjóðs.51

Þetta seinna bréf var sent fjármálaráðuneytinu 7. desember 2005.52 Sú samantekt hafði töluvert mildara yfirbragð en sú fyrri. Eins og í fyrra bréfinu var atburðarásin rakin en á öllu mildari hátt en áður. Í samantektinni voru ítrekuð þau meginatriði sem aðfinnslur Ríkisábyrgðasjóðs beindust að, þ.e. ójafnvægi greiðslu- og tekjustreymis Íbúðalánasjóðs, sem áttu einkum rætur í skuldabréfaskiptunum þegar uppgreiðanlegum (innkallanlegum) húsbréfum var skipt fyrir óuppgreiðanleg (óinnkallanleg) íbúðabréf. Það eina sem sagt var um lánssamningana var eftirfarandi: „Íbúðalánasjóður hefur hins vegar fjárfest fyrir um 85 milljarða í lánssamningum við banka og sparisjóði en þeir samningar bera nokkru lægri vexti en fasteignaveðlánin sem greidd voru upp og lægri vexti en fjármögnun sem að baki stendur.“ Ekki var minnst á að þessir samningar væru hugsanlega ekki í samræmi við lög. Ekki var heldur minnst á nýju áhættustýringarstefnuna sem var breytt án þess að láta Ríkisábyrgðasjóð vita og án þess að fá umsögn Fjármálaeftirlitsins. Bent var á að uppgreiðslurnar hefðu verið mun meiri en búist hafði verið við. Því fannst Ríkisábyrgðasjóði „full ástæða til að meta nákvæmlega fjárhagslega stöðu sjóðsins“. Bent var á að búið væri að funda um málið og að samkomulag lægi fyrir. Ekki var minnst á „viðspyrnu“ Íbúðalánasjóðs og félagsmálaráðuneytisins eins og í fyrra bréfinu. Þá taldi Ríkisábyrgðasjóður fulla þörf á skýrslu um fjárhagsstöðu sjóðsins en ekki var minnst á að hann treysti sér ekki til að taka afstöðu til frekari ríkisábyrgða.

Sama dag og seinni samantekt Lánasýslunnar barst félagsmálaráðuneytinu sendi félagsmálaráðherra minnisblað til forsætis-, utanríkis- og fjármálaráðherra þar sem farið var yfir samskipti stofnananna. Þar segir:53

Félagsmálaráðuneytið gerir engar athugasemdir við að Ríkisábyrgðasjóður ræki öflugt eftirlit með Íbúðalánasjóði, í samræmi við ákvæði laga og reglugerðar um ríkisábyrgðir. Á hinn bóginn er ófært hvernig Ríkisábyrgðasjóður „lekur“ gögnum til fjölmiðlamanna og brýtur þar með trúnaðarskyldu gagnvart Íbúðalánasjóði […] Þá virðist Ríkisábyrgðasjóður tileinka sér þau vinnubrögð að „skjóta fyrst en spyrja svo“ í samskiptum sínum við Íbúðalánasjóð og félagsmálaráðuneytið. Þannig setur Ríkisábyrgðasjóður ítrekað fram gagnrýni á Íbúðalánasjóð án þess að gefa Íbúðalánasjóði kost á að svara gagnrýninni, koma á framfæri útskýringum eða skýra mál sitt.

Þá var farið yfir dæmi þessu til stuðnings. Í þessu samhengi verður að minna á að Ríkisábyrgðasjóður hafði æ ofan í æ sent óskir um upplýsingar og skýringar á stöðu Íbúðalánasjóðs auk þess að funda með sjóðnum og FME til að reyna að gera sér grein fyrir stöðu mála. Í því ljósi er nokkuð bíræfið að segja „setur Ríkisábyrgðasjóður ítrekað fram gagnrýni á Íbúðalánasjóð án þess að gefa Íbúðalánasjóði kost á að svara gagnrýninni, koma á framfæri útskýringum eða skýra mál sitt“.

Í minnisblaðinu var ennfremur bent á að félagsmálaráðherra gæti beðið ÍLS um gögn og að það væri Fjármálaeftirlitið sem færi með eftirlit með sjóðnum. Þó kom fram að Ríkisábyrgðasjóður hefði víðtækar heimildir til að óska gagna. Bent var á að ýmsar þær upplýsingar sem Ríkisábyrgðasjóður fengi teldust til innherjaupplýsinga og væru því bundnar þagnarskyldu. Ennfremur að þetta ætti að vera Ríkisábyrgðasjóði ljóst en hann virti ekki þennan trúnað. Þá segir:

Mikilvægt er að koma samskiptum Ríkisábyrgðasjóðs og Íbúðalánasjóðs í eðlilegt horf. Það verður hins vegar ekki gert án þess að starfsháttum Lánasýslunnar verði breytt í grundvallaratriðum og fjármálaráðherra grípi til aðgerða til að bæta úr þeim trúnaðarbresti sem orðinn er.

Félagsmálaráðherra taldi það vera undir Íbúðalánasjóði komið hvort hann gæti yfir höfuð afhent Lánasýslunni og fjármálaráðuneytinu gögn í ljósi vinnubragða Lánasýslunnar. Ennfremur að nauðsynlegt væri að koma á trúnaðarsamningi milli Íbúðalánasjóðs og annars vegar Lánasýslunnar og hins vegar fjármálaráðuneytisins til að stofnanirnar fengu afhentar ársfjórðungsskýrslur sjóðsins.

Guðmundur Bjarnason minntist jafnframt á samskipti stofnananna í minnisblaði um fund Íbúðalánasjóðs með félagsmálanefnd 14. desember 2005. Þar hafði hann eftir Þór Saari, fulltrúa Ríkisábyrgðasjóðs á fundinum, að samskipti milli stofnananna hefðu ekki verið nógu góð. Að sögn Guðmundar lýsti Þór Saari því yfir á fundinum að með lánssamningunum við bankana hefði verið tekin of mikil áhætta og hefði Ríkisábyrgðasjóður verið spurður álits hefði hann mælt á móti gerð þeirra. Enn fremur hafði Þór Saari, að sögn Guðmundar, bent á að ekki hefði verið hlustað á ráðleggingar Ríkisábyrgðasjóðs varðandi skuldabréfaskiptin né athugasemdir varðandi nýja áhættustýringarstefnu sjóðsins.

10.2 Samskipti Íbúðalánasjóðs við Seðlabanka Íslands vegna lausafjár sjóðsins

Húsbréfakerfið var lagt niður 1. júlí 2004 og við tók íbúðabréfakerfið með peningalánum. Þá voru íbúðabréf gefin út í stað húsbréfa. Til að nýir skuldabréfaflokkar íbúðabréfa yrðu strax stórir var ákveðið að bjóða eigendum hús- og húsnæðisbréfa að skipta þeim bréfum fyrir íbúðabréf. Ýmislegt má gagnrýna í tengslum við skuldabréfaskiptin. Í fyrsta lagi var of miklu af húsbréfum skipt í einu útboði. Það var ekki í samræmi við ráðleggingar nefndar um endurskipulagningu á útgáfumálum Íbúðalánasjóðs, enda takmörkuðu stór skipti möguleika Íbúðalánasjóðs mun meira en minni skipti á aukaútdrætti húsbréfa ef til uppgreiðslna lánþega kæmi. Í öðru lagi var skiptiálagið, sem notað var þegar íbúðabréf voru boðin í skiptum fyrir húsbréf, of lágt54. Það varð til þess að Íbúðalánasjóður fékk ekki nógu mikið greitt fyrir að taka á sig áhættuna á uppgreiðslum en sú áhætta var áður hjá eigendum húsbréfanna. Í þriðja lagi stóðst ekki sú forsenda, sem Íbúðalánasjóður hafði gefið sér, að draga mætti út hvaða húsbréf sem var á móti uppgreiðslum. Um skuldabréfaskiptin er nánar fjallað í köflum 9.6 og 9.7.

Haustið 2004, fljótlega eftir skiptiútboðið, hófust gríðarlegar uppgreiðslur hjá sjóðnum þegar bankar og sparisjóðir buðu almenningi íbúðaveðlán. Í september 2004 námu uppgreiðslur 12,2 milljörðum króna en útlán 5,8 milljörðum. Uppgreiðslur umfram útlán í þessum mánuði voru því 6,4 milljarðar. Uppgreiðslur umfram ný útlán héldu síðan áfram næstu mánuði, alveg fram í apríl 2006. Á þessu tímabili, september 2004 til apríl 2006, voru uppgreiðslur viðskiptavina 112 milljörðum hærri en útlán sjóðsins.55 Íbúðalánasjóður fékk því í hendurnar gríðarlegar fjárhæðir í hverjum mánuði en þar sem nýju skuldabréfin, íbúðabréfin sem nú stóðu á bak við lánveitingar Íbúðalánasjóðs, voru óinnkallanleg gat sjóðurinn ekki notað uppgreiðslurnar til að greiða þau upp. Fyndist ekki ásættanleg ávöxtun á þessar uppgreiðslur stóð Íbúðalánasjóður frammi fyrir miklum vanda þar sem hann þurfti áfram að standa við sínar skuldbindingar og greiða af sínum lánum.

Þar sem Íbúðalánasjóður gat ekki innkallað skuldabréf sín þurfti hann að finna aðrar leiðir til að ráðstafa uppgreiðslunum. Eftirfarandi valkostir stóðu Íbúðalánasjóði til boða:56

1. Greiða upp skuldir sjóðsins eins og kostur var en ef Íbúðalánasjóður hafði ekki fyrirfram heimild til þess gat hann óskað eftir heimild (þetta gerði Íbúðalánasjóður, m.a. greiddi hann upp 14 milljarða skuld við ríkissjóð).
2. Innkalla húsbréf í þeim takmarkaða mæli sem lýst er í kafla 9.7 (þetta gerði ÍLS).
3. Nota uppgreiðslur í útlán (þetta gerði ÍLS ekki nema að hluta).
4. Skipta íbúðabréfum út fyrir styttri flokk íbúðabréfa (HFF14) og þannig minnka meðaltíma (þetta gerði ÍLS).
5. Kaupa eigin bréf og minnka þannig efnahagsreikning sinn (þetta gerði ÍLS ekki).
6. Kaupa verðtryggð ríkisskuldabréf (þetta gerði ÍLS ekki).
7. Óska eftir að leggja féð inn í Seðlabankann (þetta gerði ÍLS tímabundið – þ.e. hafði peninga hjá bankanum í skamman tíma).

Fram kom í skýrslutökum nefndarinnar að Íbúðalánasjóður hefði óskað eftir að leggja uppgreiðsluféð inn í Seðlabankann. Eiríkur Guðnason, fyrrverandi seðlabankastjóri, sagði Íbúðalánasjóð hafa leitað til Seðlabankans um að leggja þar inn fé sjóðsins síðla árs 2004 og/eða snemma árs 2005. Hann og Guðmundur Bjarnason hefðu átt fleiri en eitt símtal um það en Guðmundur hefði ekki verið ánægður með þau vaxtakjör sem buðust á viðskiptareikningi í Seðlabankanum og því leitað annað.57 Íbúðalánasjóður hafði ekki heimild til að kaupa innstæðubréf af Seðlabankanum sem gáfu hærri vexti þar sem Íbúðalánasjóður var ekki skilgreindur sem fjármálafyrirtæki. Auk þess bauð Seðlabankinn ekki verðtryggða vexti til langs tíma en þar sem skuldir sjóðsins voru verðtryggðar var áhættuminnst að ávaxta fé sjóðsins einnig á verðtryggðum vöxtum. Þótt Íbúðalánasjóður hefði getað keypt innistæðubréf hefði það því ekki leyst vandann nema að hluta. Hins vegar reyndi aldrei á það hvort Seðlabanki og ríkisstjórn hefðu getað gripið til sértækra aðgerða til að taka féð úr umferð og koma jafnframt á móts við þessa verðtryggingarþörf sjóðsins. Á því virtist takmarkaður áhugi hjá báðum þessum aðilum. Ekki má þó gleyma að eðlilegast hefði verið að sjóðurinn keypti eigin bréf þar sem um verðtryggða langtímavexti var að ræða. Hins vegar hafði Íbúðalánasjóður ekki áhuga á því. Hann ákvað að semja við banka og sparisjóði en sparisjóðirnir leituðu mjög fljótlega til Íbúðalánasjóðs eftir að uppgreiðslur hjá honum hófust. Þar og hjá Landsbankanum buðust Íbúðalánasjóði kjör sem hann taldi hagstæð og mun betri kost en óverðtryggða skammtímavexti hjá Seðlabankanum. Þó er mjög vafasamt að þau hafi verið betri en kaup á eigin bréfum. Um það er betur fjallað í kafla 9.12.

Í skýrslutöku sagði Hallur Magnússon, sem var sviðsstjóri þróunar- og almannatengslasviðs Íbúðalánasjóðs, að það hefði verið fyrsti kostur Íbúðalánasjóðs að ræða við Seðlabankann um ráðstöfun uppgreiðslnanna í september/október 2004. Í tengslum við þær viðræður benti Hallur einkum á tvennt. Annars vegar að Seðlabankinn hefði boðist til að taka við uppgreiðslunum en einungis til skamms tíma og á svo lágum vöxtum „að það hefði verið galið að taka þeim“ eins og hann orðaði það. Hins vegar sagði Hallur að ef Íbúðalánasjóður hefði lagt peninga inn í Seðlabankann hefði ekki verið hægt að taka þá úr hagkerfinu, féð færi bara „út á millibankamarkað eftir hádegi“.58

Birgir Ísleifur Gunnarsson, fyrrverandi seðlabankastjóri, tók í raun undir það að peningarnir hefðu farið aftur út í bankakerfið frá Seðlabankanum hefðu þeir verið lagðir þar inn. Aðspurður hvort ekki hefði verið minna þensluhvetjandi að Íbúðalánasjóður hefði sett féð í Seðlabankann en að lána það til banka og sparisjóða sagði hann í skýrslutöku:

Jú, jú, en það fer náttúrulega út úr Seðlabankanum aftur í öðru formi til bankanna […] nema það hefðu verið settar einhverjar sérstakar hömlur við því […] bankarnir hafa náttúrulega mjög greiðan aðgang að Seðlabankanum, höfðu það samkvæmt þeim reglum sem um það giltu. Þeir gátu, ef þeir áttu þau bréf sem þurfti til að setja að veðum, þá gátu þeir fengið það sem þeir þurftu. 59

Eiríkur Guðnason lýsti því að svona hefði þetta ekki virkað sjálfkrafa. Hann hefði heyrt það sagt að ef fé Íbúðalánasjóðs hefði farið inn í Seðlabankann hefði það farið þaðan strax aftur til banka og sparisjóða. Þetta hefði verið ágiskun. Möguleikar bankanna á að ná sér í lausafé frá Seðlabankanum hefðu verið óháðir því hvort Íbúðalánasjóður lagði þar inn fé eða ekki. Bankarnir hefðu fengið lausafé frá Seðlabankanum að uppfylltum vissum skilyrðum. Engin leið væri að giska á atburðarásina ef eitthvað annað hefði gerst en í raun gerðist.

Hvað varðar aðkomu stjórnvalda sagði Halldór Ásgrímsson, fyrrverandi forsætisráðherra, í skýrslutöku fyrir nefndinni að hann hefði rætt við Seðlabankann um að bjóða Íbúðalánasjóði betri kjör þegar hann frétti af lánssamningunum við banka og sparisjóði. Nánar tiltekið sagði hann:60

Ég fékk þau svör að Íbúðalánasjóður hefði talið sér skylt að ávaxta fé sitt með sem hagkvæmustum hætti og hefði ekki átt þess kost að fá sambærileg kjör í Seðlabanka. Nú, ég sagði þá við Seðlabankann að hann yrði að sjá til þess að Íbúðalánasjóður fengi þau og þarna urðu sem sagt nokkur orðaskipti á milli.

Síðan sagðist Halldór Ásgrímsson hafa beðið ráðuneytisstjóra sinn að fylgja þessu máli eftir.

Athygli vekur að engar skriflegar heimildir virðast vera til um viðleitni Íbúðalánasjóðs til að leggja fé inn í Seðlabankann í lok árs 2004, hvorki hjá Íbúðalánasjóði né Seðlabankanum.61 Rannsóknarnefndin leitaði ítrekað eftir slíkum heimildum án árangurs en samkvæmt skýrslutökum var um nokkra fundi að ræða sem fulltrúar beggja aðila sátu. Hins vegar eru til fundargerðir Seðlabankans um fáeina fundi Seðlabankans og Íbúðalánasjóðs sem áttu sér stað á seinni helmingi ársins 2005 og í byrjun árs 2006 þar sem rætt var um viðskipti Íbúðalánasjóðs við Seðlabankann. Á þeim fundum spurði Íbúðalánasjóður um möguleikann á milliliðalausum viðskiptum við Seðlabankann, þ.e. að hann fengi fullar viðskiptaheimildir bindiskyldrar lánastofnunar. Í því samhengi benti Seðlabankinn á að ef Íbúðalánasjóður væri skilgreindur sem fjármálafyrirtæki samkvæmt lögum ætti hann sjálfkrafa möguleika á beinum viðskiptum við Seðlabankann.62 Nánar tiltekið hefði það þýtt að Íbúðalánasjóður hefði getað keypt innstæðubréf beint af Seðlabankanum líkt og bankar og sparisjóðir og þar af leiðandi fengið hærri vexti en þá sem sjóðnum buðust með því að leggja peninga á viðskiptareikning Seðlabankans. Þetta benti Eiríkur Guðnason réttilega á í skriflegri skýrslu til rannsóknarnefndarinnar. Eiríkur tók jafnframt fram að hann hefði átt sæti í nefnd sem undirbjó setningu laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Í þeirri nefnd kvaðst hann hafa haldið því fram að Íbúðalánasjóður ætti að heyra undir lögin og taldi ófært að sjóður af slíkri stærð heyrði ekki undir lög um fjármálafyrirtæki. Þessi skoðun hlaut, að hans sögn, ekki fylgi nægilega margra nefndarmanna til að hún yrði sett fram í frumvarpsdrögunum.63

Stöðu viðskiptareikninga Íbúðalánasjóðs í Seðlabanka Íslands í lok hvers mánaðar má sjá á mynd 10.5. Eins og sjá má lagði Íbúðalánasjóður mikið fé inn á reikningana eftir að uppgreiðslur viðskiptavina byrjuðu í stórum stíl í ágústlok 2004. Í september jókst innistæðan úr nánast engu í 2 milljarða króna. Í október voru lagðir inn um 9 milljarðar og innstæðan fór í 11 milljarða. Í nóvember 2004 voru síðan lagðir inn um 29 milljarðar og innistæðan varð rúmir 40 milljarðar. Í desember voru hins vegar teknir út af reikningunum 25 milljarðar króna en í þessum mánuði lánaði ÍLS Landsbankanum 17 milljarða og sparisjóðunum og Frjálsa fjárfestingarbankanum um 15 milljarða. Um það má lesa í kafla 9.12. Í byrjun árs 2005 var enn tekið út af reikningunum í Seðlabankanum og lítið fé var inni á þeim eftir mitt ár 2005 til maí 2009. Þá lagði Íbúðalánasjóður aftur fé inn í Seðlabankann en um það leyti byrjuðu einmitt aftur uppgreiðslur hjá sjóðnum þegar bankar buðu hagstæð óverðtryggð lán.

Enginn vafi leikur á að „uppgreiðsluféð“ sem lánað var aftur út til viðskiptabankanna kynti mjög undir þensluna í hagkerfinu sem þó var ærin fyrir. Fasteignabólan hefur vafalaust magnast meira en ella með tilheyrandi skuldsetningu heimilanna – en reyndar fóru fráleitt öll lán bankanna til fasteignakaupa. Verulegur hluti lánsfjár fór í neyslu og jók því einnig á fyrrnefnda þenslu. Það er ljóst að forsætisráðherra, Halldór Ásgrímsson, hafði áhyggjur af stöðunni og viðraði þær við einn af bankastjórum Seðlabankans.64 Ekki verður séð að félagsmálaráðuneytið hafi haft afskipti af þeirri klípu sem sjóðurinn var kominn í né heldur fjármálaráðuneytið. Þó hlýtur ráðuneyti sjóðsins að hafa vitað um vandann og ráðuneyti fjármála að hafa verið kunnugt um ástandið þar sem Ríkisábyrgða-sjóður gaf reglulega skýrslur um hvernig uppgreiðslur söfnuðust upp hjá Íbúðalánasjóði og lýsti þar miklum áhyggjum.65 Reyndar var upplýsingagjöf til Ríkisábyrgðasjóðs því marki brennd að Íbúðalánasjóður var mjög tregur að veita honum upplýsingar. Þær komu seint, reynt var að segja sem minnst og í einhverjum tilfellum voru upplýsingarnar nánast villandi. Um þetta er fjallað í kafla 10.1. Rannsóknarnefndin hefur að vísu ekki heimildir um óformleg samskipti á borð við símtöl eða tölvuskeyti en líklegt má telja að menn hafi rætt málið sín á milli án þess þó að gripið væri til sérstakra aðgerða. Furðu vekur að enginn skyldi taka af skarið eins og ástandi mála var háttað. Stjórnsýslan er vissulega svifasein í eðli sínu og gerir helst ekkert nema að vel athuguðu máli en þarna var þörf á snörum handtökum.

Þegar litið er til baka vísar eiginlega hver á annan. Halldór Ásgrímsson segist hafa komið málinu á framfæri við Seðlabankann en forráðamenn hans þvoðu á þessum tíma hendur sínar með þeirri skýringu að ekki væri heimild til að veita Íbúðalánasjóði nægilega ávöxtun þar sem hann heyrði ekki undir lög um fjármálafyrirtæki. Spyrja má hvort ekki hafi verið ástæða til að hugsa út fyrir rammann og grípa til aðgerða þrátt fyrir gildandi reglur um heimildir Seðlabankans til ávöxtunar fjár Íbúðalánasjóðs. Í 3. gr. laga um Seðlabanka Íslands segir:

Meginmarkmið Seðlabanka Íslands er að stuðla að stöðugu verðlagi.

Ljóst er að með því að hleypa eins miklu fé og hér um ræður aftur út í hagkerfið fór Seðlabankinn í bága við meginhlutverk sitt. Slík gnótt fjár var óumdeilanlega þensluaukandi og verðbólguhvetjandi. Í aðstæðum sem þessum hlyti bankinn, í samvinnu við stjórnvöld, að hafa getað gripið til undanþága eða annarra úrræða til þess að koma fénu fyrir. Íslenska stjórnkerfið er ekki stórt og boðleiðir stuttar sem auðvelda ætti skjóta úrlausn mála sem þessara. Seðlabankinn hafði hins vegar ekkert frumkvæði, þrátt fyrir bæði lagafyrirmæli og tilmæli forsætisráðherra.

10.3 Skýrsla Ríkisendurskoðunar 2005

Á fundi félagsmálanefndar 21. júlí 2005 voru málefni Íbúðalánasjóðs til umræðu. Eftir fundinn sagði Jóhanna Sigurðardóttir, fulltrúi Samfylkingarinnar í nefndinni, eftirfarandi:66

Ég tel hafa komið fram á þessum fundi að lánasamningarnir standa á ótraustum lagagrundvelli og tel ástæðu til að skoða það sérstaklega. Ég tel að sú áhætta sem Íbúðalánasjóður er að taka með þessum lánum sé óásættanleg því sjóðurinn tekur alla ábyrgð ef ekki er staðið í skilum. Það verður að skoða þetta mál betur í heild sinni ef á að halda þessum lánasamningum.

Í kjölfarið var þess óskað að Ríkisendurskoðun gerði almenna stjórnsýsluúttekt á Íbúðalánasjóði vegna nýrra aðstæðna á fjármálamarkaði. Samkvæmt lögum um Ríkisendurskoðun, nr. 86/1997, felst stjórnsýsluendurskoðun í því að kanna meðferð og nýtingu ríkisfjár, hvort hagkvæmni og skilvirkni sé gætt í rekstri stofnana og fyrirtækja í eigu ríkisins og hvort gildandi lagafyrirmælum sé framfylgt í þessu sambandi.

Skýrslu Ríkisendurskoðunar var skilað 28. nóvember 2005.67 Í ljósi þess vanda sem fylgdi miklum uppgreiðslum hjá sjóðnum ákvað Ríkisendurskoðun að takmarka skýrsluna við umfjöllun um lánssamninga sjóðsins við fjármálastofnanir.

10.3.1 Skiptiútboð í tengslum við skuldabréfaskiptin

Í skýrslunni var farið yfir hvernig vandi Íbúðalánasjóðs var til kominn. Ríkisendurskoðun taldi skiptiútboðið í tengslum við kerfisbreytinguna 8. júlí 2004 hafa verið undirrót slæmrar stöðu Íbúðalánasjóðs. Fyrirséð var að með því að leyfa eigendum húsbréfa að skipta þeim fyrir íbúðabréf gat sjóðurinn síður brugðist við uppgreiðslunum en ella. Þar að auki ákvað Íbúðalánasjóður að halda einungis eftir 12% af rafvæddum flokkum húsbréfa sem varð til þess að ekki var hægt að grípa til aukaútdráttar í sama mæli og annars. Ríkisendurskoðun benti á að þetta hefði veikt stöðu Íbúðalánasjóðs við miklar uppgreiðslur. Einnig benti Ríkisendurskoðun á að á þessum tíma hélt Íbúðalánasjóður því fram að hann gæti dregið út hvaða húsbréf sem var á móti væntanlegum uppgreiðslum. Lífeyrissjóðirnir héldu því hins vegar fram að einungis væri hægt að draga út flokk á móti flokki í samræmi við stærð flokkanna og höfðu þegar í mars 2004 skrifað Íbúðalánasjóði bréf um þá skoðun sína. Haustið 2004 sættist Íbúðalánasjóður á þann skilning lífeyrissjóðanna. Með því minnkuðu möguleikar sjóðsins til að draga út bréf á móti uppgreiðslum enn frekar því að langstærsti hluti uppgreiðslnanna var tengdur rafvæddum flokkum húsbréfa. Sjá nánari umfjöllun í kafla 9.7.

Þá benti Ríkisendurskoðun á að það hefði skipt miklu máli að hafa skiptiálagið nógu hátt til að tryggja sjóðinn fyrir óhóflegum uppgreiðslum. Ennfremur að ýmsir ráðgjafar hefðu komið að ákvörðun um skiptiálagið og lagt til að það yrði á milli 0,19% og 0,27%. Um skiptiálagið segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar:

Að mati Ríkisendurskoðunar er ekki hægt að gagnrýna Íbúðalánasjóð fyrir ákvörðun skiptiálagsins. Sjóðurinn tók mið af tillögum ráðgjafa sinna og fór ef eitthvað var nokkru vægar í sakirnar en þeir lögðu til. Þá verður að ætla að skiptiálagið hafi verið hæfilegt í ljósi markmiða stjórnvalda með skiptunum. Þau fólust í því að skipta umtalsverðu magni og tryggja með þeim hætti skjóta og örugga verðmyndun með íbúðabréf. Þessi markmið náðust samhliða því að álagið skilaði sjóðnum um 7,4 milljörðum kr.

Eftir að skýrsla Ríkisendurskoðunar kom út gagnrýndi Ráðgjöf og efnahagsspár ehf. þá fullyrðingu að fyrirtækið hefði, meðal annarra, ráðlagt 0,19‒0,27% vaxtaálag og sagðist hafa ráðlagt mun hærra vaxtaálag þar sem tekið væri tillit til lækkandi vaxta um þær mundir sem skiptiútboðið fór fram.68 Um skiptiálagið og verulega misbresti í ákvörðun þess er fjallað í kafla 9.6 en Ríkisendurskoðun virðist ekki hafa vandað athugun sína á hvort það álag hafi verið hæfilegt né hvort eðlilega hafi verið staðið að mati þess.

10.3.2 Áframhaldandi útgáfa

Þegar bankarnir byrjuðu að bjóða sambærileg lán og Íbúðalánasjóður dró töluvert úr útlánum sjóðsins og jafnframt tóku uppgreiðslur að hrannast upp hjá sjóðnum. Þessi samkeppni kom sjóðnum á óvart og að mati Ríkisendurskoðunar gat Íbúðalánasjóður ekki séð fyrir að innkoma bankanna yrði jafn hröð og hún var.

Ríkisendurskoðun gagnrýndi engu að síður að þrátt fyrir að Íbúðalánasjóður hefði staðið uppi með mikið laust fé hefði sjóðurinn ákveðið að gefa út íbúðabréf. Um ástæðuna segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar:

Ef hætt væri að gefa út skuldabréf í þessum flokkum hefði slíkt að mati sjóðsins mjög óheppileg áhrif á verðmyndun á markaði og á langtímavaxtastig í landinu og tefldi í tvísýnu möguleikum sjóðsins til fjármögnunar á síðari stigum. Með vísan til þessara sjónarmiða hélt sjóðurinn áfram að bjóða út íbúðabréf þó svo að hann væri á sama tíma að glíma við mikinn vanda vegna óvenjumikilla uppgreiðslna […]

Þetta taldi Ríkisendurskoðun hafa aukið enn vanda sjóðsins en í stað þess að gefa út íbúðabréf hefði Íbúðalánasjóður getað endurlánað uppgreiðslurnar.

Ríkisendurskoðun spurði Fjármálaeftirlitið um afstöðu þess varðandi áframhaldandi útgáfu íbúðabréfa. Fjármálaeftirlitið benti þá á, eins og áður hefur komið fram, að í stað þess að gefa út íbúðabréf hefði sjóðurinn getað endurlánað uppgreiðslurnar. Þó taldi Fjármálaeftirlitið að útgáfa íbúðabréfa þegar uppgreiðslur voru miklar hefði ekki brotið í bága við lög.

Niðurstaða Ríkisendurskoðunar um áframhaldandi útgáfu íbúðabréfa var eftirfarandi:

Að mati Ríkisendurskoðunar hefur Íbúðalánasjóði ekki tekist að sýna fram á með nægilega sannfærandi rökum að honum hafi verið nauðsynlegt að standa fyrir svo umtalsverðri útgáfu á fjármögnunarbréfum á sama tíma og uppgreiðslur eldri lána voru í hámarki og eftirspurn eftir húsnæðislánum hans dvínandi. Samkvæmt þeim upplýsingum, sem Ríkisendurskoðun hefur aflað sér, eru miklar líkur á að hægt hefði verið að fara mun hægar í sakirnar en gert var í þessu efni án þess að slíkt hefði umtalsverð áhrif á verðmyndun íbúðabréfanna á markaði.

Um áframhaldandi útgáfur Íbúðalánasjóðs er ítarlega fjallað í kafla 9.10.

10.3.3 Lánssamningarnir og lögmæti þeirra

1. júlí 2004 tók gildi reglugerð nr. 544/2004 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs. Þar segir:

Íbúðalánasjóður skal tryggja jafnvægi inn- og útgreiðslna sjóðsins og beita hefðbundnum áhættustýringaraðferðum til að tryggja vandaða áhættu- og fjárstýringu. Í því skyni er sjóðnum heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunar-bréf sín og önnur verðbréf. Slíkar aðferðir skulu nánar útfærðar í áhættustýringar-stefnu sjóðsins.

Áhættustýringarstefna í samræmi við þessa reglugerð tók gildi sama dag og reglugerðin. Hún leyfði ekki lánssamninga af því tagi sem gerðir voru við banka og sparisjóði og því varð að breyta áhættustýringarstefnunni. 10. desember 2004 voru breytingar gerðar á áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs sem svo er lýst í fundargerð stjórnarfundar:69

Breytingarnar lúta að hækkun þeirra fjárhæða sem Íbúðalánasjóði er heimilt að geyma hjá einstökum bönkum og rýmkun heimilda sjóðsins til að fjárfesta í skuldabréfum. Breytingarnar eru innan þess ramma sem reglugerð um áhættustýringu gefur.

Í reglugerð var skýrt kveðið á um hvernig standa ætti að breytingu á áhættustýringarstefnunni. Annars vegar átti stjórn Íbúðalánasjóðs að samþykkja breytingarnar að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Hins vegar átti að kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar. Hvorugt var gert fyrr en 27. maí 2005, tæpu hálfu ári eftir að breytingarnar tóku gildi og þá aðeins að tilstuðlan Fjármálaeftirlitsins. Þetta gagnrýndi Ríkisendurskoðun:

Þessi yfirsjón á formlegri hlið málsins er bagaleg, einkum í ljósi þess að sumir þeirra, sem leita bar til í þessu sambandi, hafa haft uppi ákveðnar efasemdir um lögmæti þeirra aðgerða, sem gripið var til. Þannig hefur Ríkisábyrgðasjóður t.d. enn uppi ákveðnar efasemdir í þessu efni, sbr. bréf hans frá 3. október sl. Þá verður bréf Fjármálaeftirlitsins frá 10. maí og 22. júní sl. ekki túlkað á annan hátt en þann að lagagrundvöllur aðgerðanna hafi a.m.k. þótt óljós á þeim tíma eða hann hafi í það minnsta ekki verið kannaður nægilega.

Ríkisendurskoðun tók þó fram að drög að lánssamningunum við bankana hefðu verið kynnt Fjármálaeftirlitinu á fundum 17. og 28. desember 2004. Því hefði Fjármálaeftirlitið vitað um þessa samninga áður en þeir voru gerðir en ekkert aðhafst fyrr en í maí 2005. Því væri skiljanlegt að Íbúðalánasjóður hefði gengið út frá því að Fjármálaeftirlitið gerði ekki athugasemdir við framkvæmdina.

Fram kemur í skýrslu Ríkisendurskoðunar að Fjármálaeftirlitið hafi haldið því fram að það hafi ekki verið beðið formlega um umsögn um breytingar á áhættustýringarstefnu sjóðsins og þar af leiðandi hafi Fjármálaeftirlitið ekki tekið afstöðu til þessara hugmynda. Hins vegar kom fram í skýrslutöku nefndarinnar af Ragnari Hafliðasyni, starfsmanni Fjármálaeftirlitsins, að Fjármálaeftirlitið hafi ekki talið lánssamningana óskynsamlega lausn á vanda Íbúðalánasjóðs. Auk þess hafi þeir að vissu leyti bæði leyst vanda Íbúðalánasjóðs og eins bankanna en fjármögnun þeirra var orðið verulegt áhyggjuefni á þessum tíma.70 Því mætti draga þá ályktun að í vissum skilningi hefði FME verið létt og gæti það verið ein ástæða þess að stofnunin sá ekki ástæðu til að setja út á hugmyndir um lánssamningana um leið og hún vissi af þeim í desember.

Þá kemur fram í skýrslu Ríkisendurskoðunar að margir hafi efast um lögmæti lánssamninganna. Með tilliti til stöðu Fjármálaeftirlitsins annars vegar og hins vegar Ríkisendurskoðunar fannst Ríkisendurskoðun aftur á móti ekki rétt að stofnunin tæki beina afstöðu til lögmætis lánssamninganna. Í staðinn var vísað í álit Fjármálaeftirlitsins:

Þó svo að ýmsir efist um lögmæti umræddra áhættustýringaraðgerða Íbúðalánasjóðs og útboð hans á íbúðabréfum verður ekki fram hjá því litið að sú niðurstaða Fjármálaeftirlitsins er afdráttarlaus að lagaskilyrði eru fyrir umræddum aðgerðum. Ríkisendurskoðun gerir í sjálfu sér ekki sérstakar athugasemdir við þessa meginniðurstöðu Fjármálaeftirlitsins. Engu að síður vekur stofnunin athygli á því að almennt séð verður að telja óheppilegt að byggja svo umfangsmikla og langa lánasamninga og raun ber vitni á mjög almennum og ónákvæmum lagafyrirmælum, er lúta að áhættustýringu.

Þó benti Ríkisendurskoðun á að öruggara hefði verið að kanna betur lagagrundvöll lánssamninganna áður en farið var að lána háar fjárhæðir til banka og sparisjóða til langs tíma. Ennfremur vakti Ríkisendurskoðun athygli á því að ekki lægi fyrir hversu góðar tryggingar sjóðsins væru stæði lántaki, þ.e. fjármálafyrirtæki, ekki við skuldbindingar sínar. Þó tók Ríkisendurskoðun fram að til stæði að auka tryggingar Íbúðalánasjóðs vegna þessara lánssamninga.

Ríkisendurskoðun benti á að gríðarlegir hagsmunir væru í húfi og því mikilvægt að starfsheimildir sjóðsins væru skýrar. Því fannst Ríkisendurskoðun að full ástæða væri til að endurskoða þágildandi lög um húsnæðismál. Í fyrsta lagi taldi hún nauðsynlegt að lögin væru skýrari um hvað sjóðnum væri heimilt að gera sem hluta af áhættustýringu. Í öðru lagi að skýrara þyrfti að vera í lögum hvernig útgáfu íbúðabréfa ætti að vera háttað. Í þriðja lagi að skýrt þyrfti að vera hvort Íbúðalánasjóði væri heimilt að vera þátttakandi í að fjármagna fasteignalán annarra lánastofnana. Tekið var fram í skýrslu Ríkisendur-skoðunar að unnið væri að endurskoðun á lögum um húsnæðismál.

Ríkisendurskoðun gagnrýndi Íbúðalánasjóð og félagsmálaráðuneytið fyrir að hafa ekki haft nánara samstarf við viðeigandi stjórnvöld um þær ákvarðanir sem sjóðurinn tók við áhættustýringu sína. Um þetta stendur í skýrslu Ríkisendurskoðunar:

Með nokkrum rétti má segja að í viðleitni sinni til þess að verja hagsmuni sína hafi Íbúðalánasjóður með gerð margumræddra lánasamninga við banka og sparisjóði stigið ákveðin skref í þá átt að breyta hlutverki sínu í þá veru að verða einnig endurfjármögnunarsjóður. Langeðlilegast er að löggjafinn sjálfur taki slíkar ákvarðanir enda mjög brýnt að hafa víðtækt pólitískt samráð um slík mál.

Að lokum undraðist Ríkisendurskoðun að Seðlabankann hefði ekki getað boðið Íbúðalánasjóði „hagstæðari þjónustu á sviði áhættustýringar en almenna bankakerfið“ eins og það er orðað í skýrslunni. Ennfremur fannst Ríkisendurskoðun full ástæða til að skoða hvort ekki væri hægt að endurskoða þá þjónustu sem Seðlabankinn gæti boðið Íbúðalánasjóði og jafnframt auka samráð milli stofnananna. Fjallað er rækilega um lánssamningana í kafla 9.12.

10.3.4 Umræður og gagnrýni á skýrslu Ríkisendurskoðunar

Ýmislegt í skýrslu Ríkisendurskoðunar er gagnrýnivert. Þegar hefur verið minnst á skiptiálagið við skuldabréfaskiptin. Þar virðist stofnunin ekki hafa skoðað forsendur skiptiálagsins heldur tekið upp nánast óbreyttan rökstuðning þeirra sem ákváðu álagið, þ.e. Íbúðalánasjóðs og félagsmálaráðuneytis. Ennfremur minnist Ríkisendurskoðun ekki á að reiknivilla hafi verið gerð við skiptin sem varð þess valdandi að álagið varð í raun fjórum punktum (0,04%) lægra en það átti að vera sem kostaði Íbúðalánasjóð um 1,5 milljarða króna. Vera kann að stofnunin hafi einfaldlega ekki vitað af þessum mistökum þegar skýrslan var gerð. Ef svo er, þá er líklegt að upphæðin 7,4 milljarðar króna sem Ríkisendurskoðun sagði álagið hafa skilað ÍLS sé einnig röng og hefði átt að vera 5,9 milljarðar króna.

Ríkisendurskoðun vék sér undan því að leggja beint sjálfstætt mat á það hvort lánssamningarnir væru löglegir en benti þess í stað á álit Fjármálaeftirlitsins í þeim efnum. Það orðalag sem Ríkisendurskoðun notaði um þetta, og er vitnað beint í hér að framan, er þó ekki hægt að skilja öðruvísi en að stofnunin fallist á álit FME og telji samningana löglega.

Ríkisendurskoðun kaus að nefna skýrslu sína: „Íbúðalánasjóður – Um aðdraganda og gerð lánasamninga sjóðsins við fjármálastofnanir vegna áhættustýringar.“ Með nafninu tók stofnunin að nokkru upp á sína arma að lánssamningarnir hefðu verið gerðir í áhættustýringarskyni en fjallar samt ekki sérstaklega um hversu viðeigandi þeir voru sem áhættustýringaraðferð. Til að mynda er hvergi í skýrslunni skýrt frá augljósasta kostinum sem Íbúðalánasjóður hafði til að minnka áhættu, þ.e. að kaupa eigin bréf með uppgreiðslufénu. Samt er margsinnis tilgreindur þessi texti úr lögunum og reglugerð: „Íbúðalánasjóði er heimilt að eiga viðskipti með fjármögnunarbréf sín og önnur verðbréf.“ Ekki var heldur reynt að bera saman þessa kosti og nefna að lánssamningarnir hafi falið í sér mun meiri áhættu en að kaupa eigin bréf og því hafi ekki verið eðlilegt að gera þá í nafni áhættustýringar.

Almennt fer skýrslan ákaflega mjúkum höndum um þá ákvörðun Íbúðalánasjóðs að gera lánssamningana við banka og sparisjóði. Einungis má telja að eitt atriði hafi verið gagnrýnt að heitið getur. Það var að halda áfram að gefa út íbúðabréf þrátt fyrir uppgreiðslur. Þegar upp er staðið er ekki fjarri lagi að nota orðið „kattarþvottur“ um skýrsluna.

10.4 Athugun Ríkisendurskoðunar á fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs árið 2006

Þann 21. júlí 2005 leitaði félagsmálanefnd Alþingis eftir því við Ríkisendurskoðun að hún framkvæmdi stjórnsýsluúttekt á Íbúðalánasjóði. Í stað almennrar úttektar var skýrslu um lánssamninga sjóðsins við fjármálastofnanir skilað 28. nóvember 2005. Í þeirri skýrslu var ekki fjallað um fjárhagsstöðu sjóðsins og sú ástæða gefin að félagsmálaráðuneytið og fjármálaráðuneytið hefðu falið ráðgjafafyrirtæki að fjalla um þann þátt. Ekki varð úr þeim áformum og þess vegna fóru ráðuneytin þess á leit við Ríkisendurskoðun 13. desember 2005 að hún svaraði eftirfarandi spurningum:71

1. Hvort líklegt sé að eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs stefni niður fyrir áskilin hlutföll í fyrirsjáanlegri framtíð.
2. Ef svar við fyrstu spurningu er játandi, hvort um varanlegt eða tímabundið ástand sé að ræða.
3. Hvort líkur séu á að reyna muni á ríkisábyrgð á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs.

Ríkisendurskoðun ákvað að fá ráðgjafafyrirtækið ABN AMRO til liðs við sig, en forráðamenn þess treystu sér ekki til að ljúka verki fyrir tilskilin tímamörk og sögðu sig því frá verkefninu í júlí 2006. Úr varð að Ríkisendurskoðun vann verkið með því að fá hóp sérfræðinga til liðs við sig til viðbótar við eigin starfsmenn. Sérfræðingarnir voru: Tómas Örn Kristinsson, starfsmaður Seðlabankans; Tryggvi Þór Herbertsson og Sveinn Agnarsson, starfsmenn Hagfræðistofnunar; Yngvi Harðarson og Sverrir Sverrisson, starfsmenn Ráðgjafar og efnahagsspáa ehf.

Svör Ríkisendurskoðunar við áðurnefndum spurningum bárust félagsmálaráðuneytinu 31. október 2006. Sú skýrsla byggðist meðal annars á upplýsingum frá Íbúðalánasjóði og útreikningum frá sænska ráðgjafafyrirtækinu Capto. Eftirfarandi er lýsing á því sem var gert:

Forsendur áhættumats Capto voru yfirfarnar og þolprófaðar ásamt því að settar voru fram tilgátur um líkindadreifingu tiltekinna atburða og gerð hermilíkön, þar sem líkt var eftir tilviljunarkenndum atburðum og gjaldhæfi sjóðsins metið með tilliti til áhrifa þeirra. Næmni eigna og skulda fyrir vaxtabreytingum var einnig metin með tilliti til sögulegra vaxtabreytinga.

Grunndæmi skýrslunnar byggðist á áhættumati Capto frá því í lok ágúst 2006. Þar gaf Capto sér ýmsar forsendur og þar á meðal varðandi uppgreiðslur lána. Þær voru: 72,73

• Ný útlán jafngilda 100% af uppgreiðslum.
• „Hagnaðarhlutfall“ 25 bp fyrir ný útlán, þ.e. útlánsvextir fyrir óuppgreiðanleg lán eru 45 bp hærri en vextir á HFF-bréfum.

Um þessar forsendur Capto stendur í skýrslu Ríkisendurskoðunar:

Í grunndæminu gengur Capto út frá þeirri mikilvægu en umhugsunarverðu forsendu að Íbúðalánasjóður geti ávallt endurlánað eða endurfjárfest með hagnaði það fjármagn sem kemur til vegna uppgreiðslna útlána hjá sjóðnum.

Þessi forsenda var afar vafasöm og í eðli sínu í mótsögn við þær aðstæður sem almennt leiða af sér uppgreiðslur. Uppgreiðslur verða ef vextir lækka og þeir sem skulda ÍLS fá tækifæri til að endurfjármagna lán sín annars staðar á betri kjörum. Ef vextir hafa lækkað er ekki hægt að ávaxta uppgreiðslurnar á sömu kjörum og áður nema með því að taka meiri áhættu. Nefndarmenn veittu þessari forsendu sérstaka eftirtekt en þeir lýsa henni sem umhugsunarverðri og segja síðan: „Hér er um mjög afgerandi forsendu að ræða og erfitt að meta líkurnar á að hún standist“.

Niðurstöðukaflinn hefst á eftirfarandi orðum:

Niðurstöður hermireikninga og mats á líkindadreifingu vaxtabreytinga benda til þess að núverandi áhættustýring sjóðsins virðist vera viðunandi. Þetta byggist þó á þeirri forsendu að sjóðurinn geti ávallt endurlánað eða endurfjárfest með tiltekinni vaxtaviðbót því fjármagni sem kemur til vegna uppgreiðslna útlána hjá sjóðnum.

Þessi niðurstaða vekur sérstaka eftirtekt í ljósi þess að nefndin var ekki beðin um að leggja mat á áhættustýringu sjóðsins. Ennfremur er þessi fullyrðing afgerandi og óljóst á hverju þetta mat var byggt öðru en forsendunni varðandi endurfjárfestingu uppgreiðslnanna.

Í síðustu málsgrein skýrslunnar stendur eftirfarandi:

Með vísan til þess sem hér að framan er rakið ber að mati Ríkisendurskoðunar að svara spurningum þeim, sem varpað er fram í framangreindu bréfi félagsmála-ráðherra og fjármálaráðherra, á þá lund að ólíklegt sé miðað við hinar gefnu forsendur að eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs stefni niður fyrir áskilin hlutföll í fyrirsjáanlegri framtíð. Af þeirri niðurstöðu leiðir jafnframt að ólíklegt er að reyna muni á ríkisábyrgð á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs.

Þessar niðurstöður gáfu til kynna mjög jákvæða mynd af stöðu sjóðsins enda byggðust þær á forsendu sem búið var að taka fram fyrr í skýrslunni að væri umhugsunarverð. Í þessari síðustu málsgrein eru engir fyrirvarar gerðir við niðurstöðuna og sé málsgreinin eingöngu lesin, en ekki skýrslan í heild, er hætt við að niðurstaða skýrslunnar sé talin traust og afgerandi og þar af leiðandi of jákvæð.

Rétt er að taka fram að starfsmenn Ráðgjafar og efnahagsspáa gerðu athugasemdir við síðustu málsgreinina. Sverrir Sverrisson vildi bæta því við að niðurstöðurnar væru takmarkaðar við að gefnar forsendur stæðust. Þá vildi Sverrir notast við orðalagið: „að það séu minni líkur en meiri“ í stað orðalagsins „að ólíklegt sé“ varðandi líkurnar á því að eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs stefndi niður fyrir áskilin hlutföll í fyrirsjáanlegri framtíð.74

Yngvi Harðarson gerði athugasemd við síðustu málsgreinina og virðist sem hann hafi haft áhyggjur af því að niðurstaðan gæti verið óskýr. Í tölvupósti frá honum til hinna nefndarmannanna bendir hann á að jafnvel þótt hægt væri að endurfjárfesta uppgreiðslurnar með vaxtaviðbót væru helmingslíkur á að eiginfjárhlutfallið færi niður fyrir 4%. Ennfremur væru um það bil 80% líkur á að eiginfjárhlutfallið færi niður fyrir 4% ef gert væri ráð fyrir að Íbúðalánasjóður næði eingöngu að endurfjárfesta helming uppgreiðslnanna með vaxtaviðbót og helmingur færi í kaup á eigin skuldabréfum.75

Ríkisábyrgðasjóður, sem starfræktur var innan Lánasýslunnar, var einn af þeim sem hafði þrýst á gerð skýrslu um fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs en hann taldi hana mikilvæga til að eyða hugsanlegri óvissu og til að tryggja hagsmuni ríkissjóðs.76 Í stuttri samantekt sem Þór Saari, þá deildarstjóri ríkisábyrgða, gerði um skýrslu Ríkisendurskoðunar setti hann sérstaklega út á forsenduna varðandi uppgreiðslurnar. Þar kemur fram að hann telji hana ekki vera í samræmi við það sem fræðin segja né það fjármálaumhverfi sem sjóðurinn búi við. Að öðru leyti telur Ríkisábyrgðasjóður að skýrslan hafi verið „ítarleg og vel unnin“. Síðar kemur þó fram að hún sé „ekki nægilega ítarleg“.77 Óljóst er því hver skilaboðin voru en skýrslan er langt frá því að vera ítarleg. Einungis er lauslega tæpt á gefnum forsendum og niðurstöðurnar síðan reifaðar með litlum rökstuðningi enda er lokaskýrslan einungis fjórar blaðsíður. Í lok samantektar Ríkisábyrgðasjóðs stendur:

Forsendurnar sem gefnar eru og þá sérstaklega sú meginforsenda að ætíð sé hægt að endurfjárfesta uppgreiðslur með hagnaði á hins vegar ekki við rök að styðjast […] Því telur Ríkisábyrgðasjóður að úttektin nái ekki að eyða eins og unnt er óvissu um framtíðar fjárhagsstöðu Íbúðalánasjóðs.

Ennfremur lagði Ríkisábyrgðasjóður áherslu á mikilvægi þess að óvissunni væri eytt. Í árlegri skýrslu sem Lánasýslan gaf út fyrir árið 2006 er þessi gagnrýni ítrekuð. Í lok hennar segir:78

Þó áðurnefnd úttekt sé að því er virðist fagleg og ítarleg þá gerir sú meginforsenda sem sett er varðandi endurfjárfestingu uppgreiðslna það að verkum að úttektin gefur, að mati Ríkisábyrgðasjóðs, ekki tilefni til að álykta með óyggjandi hætti að hagsmunir ríkissjóðs vegna ríkisábyrgðarinnar séu tryggðir.

Ekki er annað hægt en að taka undir þessa skoðun Ríkisábyrgðasjóðs. Skýrsla Ríkisendurskoðunar var villandi og gaf stjórnmálamönnum og stjórnsýslu falskt öryggi sem aftur kom í veg fyrir að tekið væri á vanda Íbúðalánasjóðs.

10.5 Umfjöllun um málefni Íbúðalánasjóðs í Peningamálum og Fjármálastöðugleika Seðlabankans 2000–2012

10.5.1 Umfjöllun um 90% lánin og hækkun hámarkslána

Þó nokkur umfjöllun var um hækkun lánshlutfalls í 90% og hækkun hámarkslána í ritum Seðlabankans, Peningamálum og Fjármálastöðugleika, árin 2003 til 2005. Almennt taldi Seðlabankinn að skammtímaáhrifin yrðu meiri en langtímaáhrifin. Ástæðan var í fyrsta lagi sú að jafnvel þó að fasteignaverð hækkaði tímabundið í kjölfar breytinganna myndi það til lengri tíma litið fylgja byggingarkostnaði. Í öðru lagi ættu tekjur og vextir, til langs tíma, að hafa meiri áhrif á lántökur en aukinn aðgangur að lánsfé. Því taldi Seðlabankinn mikilvægt að tímasetja breytingarnar vel og að farið væri varlega í þær svo ekki reyndi of mikið á hagkerfið.79

Að mati Seðlabankans voru möguleg áhrif breytinganna margþætt. Í fyrsta lagi taldi Seðlabankinn líklegt að aukið lánsframboð Íbúðalánasjóðs myndi auka heildarskuldsetningu og greiðslubyrði heimilanna. Í kjölfar breytinganna væri líklegt að fasteignaverð hækkaði tímabundið sem gæti aukið vanskil og útlánatöp, sérstaklega ef fasteignaverð lækkaði. Þá taldi Seðlabankinn ekki heppilegt að hækka hámarkslán og lánshlutfall á þensluskeiði því að þá ykjust líkur á vanskilum í niðursveiflu.80

Í öðru lagi taldi Seðlabankinn að þessar breytingar myndu leiða til aukinna umsvifa Íbúðalánasjóðs á fasteignamarkaði á kostnað bankanna. Sú þróun væri umhugsunarverð þar sem almennt væri litið svo á að húsnæðislán væru með öruggustu lánum fjármálastofnana og því veittu þau ákveðna stoð í lánasöfn bankanna. Auk þess benti Seðlabankinn á að nú þegar væri hlutdeild ríkisins á húsnæðislánamarkaði með því mesta sem þekktist og því óæskilegt að auka hana enn frekar. Aukin inngrip ríkisins minnkuðu mögulega samkeppni á lánamarkaði og skilvirkni fjármálakerfisins. Seðlabankinn tók þó fram að erfitt væri að spá fyrir um áhrif breytinganna þar sem eftir ætti að útfæra þær nánar en ljóst væri þó að þær myndu auka eftirspurn í þjóðfélaginu.81

Í þriðja lagi var bent á að hækkun almenns lánshlutfalls í 90% myndi sennilega ýta undir að heimili tækju lán til að fjármagna einkaneyslu. Það gætu lántakar gert með því til dæmis að kaupa ódýrari eign í stað dýrari án þess að greiða lánið upp eða með því að taka hærra lán til að kaupa jafndýra eign. Þannig minnkaði eigið fé lántaka í eigninni og gæti hann nýtt það fjármagn sem losnaði til einkaneyslu.82

Í fjórða lagi var bent á að með 90% almennu lánshlutfalli ykjust líkurnar á því að eiginfjárstaða yrði neikvæð einhvern tímann á lánstímanum. Það væri sérstakt áhyggjuefni þar sem fasteignaverð væri hátt og ennþá á uppleið.83 Þá var vitnað í skýrslu Seðlabankans fyrir félagsmálaráðherra þar sem kom fram að ef íbúð væri keypt með 90% láni væri nánast öruggt að eiginfjárstaða yrði neikvæð einhvern tíma á lánstímanum, miðað við þáverandi aðstæður og langan lánstíma.84 Það þýddi að á einhverjum tímapunkti myndi lántaki skulda meira í íbúðinni en sem nam virði hennar. Það þyrfti þó ekki endilega að vera vandamál ef lántaki gæti staðið í skilum og ætlaði að eiga fasteignina áfram. Hins vegar væri það óheppilegt ef lántaki gæti ekki staðið í skilum og þyrfti að selja íbúðina. Það væri slæmt fyrir bæði lántaka og lánveitanda.85

Eftirfarandi var niðurstaða Seðlabankans um áhrif breytinga á lánshlutfalli og hámarkslánum, í öðru hefti Fjármálastöðugleika fyrir árið 2003:86

Fyrirfram má telja að breytingarnar feli í sér aukna hættu á vanskilum heimila, útlánatapi í fjármálakerfinu og fjármálalegum óstöðugleika. Þær eru jafnframt líklegar til þess að hafa hamlandi áhrif á samkeppnishæfni á fjármálamarkaðnum og skilvirkni fjármálakerfisins þegar til lengri tíma er litið. Því verður að telja að breytingarnar séu til þess fallnar að hafa óæskileg áhrif á fjármálakerfið hér á landi, stöðugleika þess og skilvirkni.

Þetta er býsna afdráttarlaus niðurstaða. Það er því óhætt að segja að fyrirfram hafi Seðlabankinn verið neikvæður gagnvart þessum breytingum. Þá var lögð áhersla á að huga að tímasetningu þeirra, að hafa ferlið langt og efla greiðslumat. Þrátt fyrir þessar viðvaranir hækkaði Íbúðalánasjóður veðhlutfall almennra húsnæðislána í 90% í desember 2004. Í júlí 2006 lækkaði Íbúðalánasjóður þetta hlutfall aftur í 80%. Þessari lækkun fagnaði Seðlabankinn.87

10.5.2 Umfjöllun um breytingu á verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs

Í byrjun júlí 2004voru fyrst gefin út íbúðabréf og á sama tíma var hægt að skipta út eldri húsbréfum og húsnæðisbréfum. Um þessa breytingu stendur í síðari úttekt Seðlabankans á Fjármálastöðugleika fyrir árið 2004:88

Frumvarp um breytingu var lagt fram á Alþingi í febrúar og var það samþykkt í maí. Knappari tími gafst því til undirbúnings en æskilegt hefði verið en á heildina litið gekk breytingin þó tiltölulega greiðlega fyrir sig. Skammur frestur til skipta, takmörkuð upplýsingagjöf og langur tími sem fór í að skrá bréfin í verðbréfamiðstöð voru helstu annmarkarnir og má sem dæmi nefna að Seðlabankinn þurfti að grípa til sérstakra ráðstafana varðandi tryggingar í viðskiptum lánastofnana við bankann vegna þess að ekki var hægt að veðsetja bréf Íbúðalánasjóðs í verðbréfamiðstöð í rúmlega viku. Ekki er að sjá að nauðsynlegt hafi verið að ætla svo nauman tíma til þessara breytinga sem gert var.

Auk þess var ákveðið að gefa íbúðabréfin út í alþjóðlegri eignarskráningar- og uppgjörsmiðstöð, Euroclear. Var þetta gert til að auka seljanleika bréfanna og gera þau eftirsóknarverðari fyrir erlenda fjárfesta. Um þá ákvörðun segir í sömu úttekt Seðlabankans á Fjármálastöðugleika fyrir árið 2004:89

Ákvörðun Íbúðalánasjóðs um að gefa íbúðabréf út í Euroclear verðbréfaskráningar-miðstöðinni var tvímælalaust jákvæð fyrir alþjóðleg tengsl innlenda verbréfa-markaðarins. Útfærslan var þó lítt útfærð og kynnt í upphafi.

10.5.3 Innkoma bankanna á fasteignalánamarkaðinn

Í ágúst árið 2004 fóru bankarnir að bjóða lán á sambærilegum kjörum og Íbúðalánasjóður. Munurinn á þessum lánum var hins vegar sá að ekkert hámark var á lánum bankanna og ekki var gerð krafa um að þau væru tekin til fasteignakaupa. Þessi nýju lán juku uppgreiðslur óhagstæðari lána hjá Íbúðalánasjóði og lífeyrissjóðunum. Fasteignakaup voru ekki skilyrði fyrir lántöku hjá bönkunum. Því var auðveldara að útvega fjármagn til einkaneyslu með því til dæmis að taka hærri íbúðalán til að greiða upp eldri lán.90

Umfjöllun um þessa samkeppni virðist almennt hafa verið jákvæð í skrifum Seðlabankans en bent var á að tímasetning þeirra hefði mátt vera betri. Í því samhengi benti Seðlabankinn á að fasteignalán vantaði í útlánasafn íslensku bankanna og að þau tryggi þeim almennt stöðugt tekjustreymi svo fremi sem starfsemin sé arðsöm. Því hafi innkoma bankanna verið jákvæð fyrir bankakerfið og fjármálastöðugleikann.91

Seðlabankinn vakti jafnframt athygli á ósanngjarnri samkeppni við Íbúðalánasjóð. Í fyrsta hefti Peningamála fyrir árið 2005 eru alvarlegar pælingar um forsendur samkeppni Íbúðalánasjóðs og bankanna:92

Einnig kann að reynast nauðsynlegt að huga að því hvort samkeppni Íbúðalánasjóðs og bankanna á fasteignaveðlánamarkaði, sem stuðlað hefur að óhóflega hröðum útlánavexti á óheppilegum tíma, sé háð á eðlilegum forsendum og hvort unnt sé að koma á verkaskiptingu sem treystir í senn undirstöður innlends fjármálakerfis og fyrirgreiðslu við þá sem eiga ekki sama aðgang að íbúðalánum og almennt gerist.

Vitnað er til þessara sömu orða Seðlabankans í kaflanum „Hagsveifla og hagstjórn“ í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði.93

Seðlabankinn benti á að það væri erfitt fyrir bankana að keppa við Íbúðalánasjóð sem nyti ríkisábyrgðar og hefði þar af leiðandi aðgang að ódýrari fjármögnun. Því væri nauðsynlegt að endurskoða hlutverk Íbúðalánasjóðs og jafnvel þá lagaumgerð sem um hann gilti. Í Fjármálastöðugleika árið 2006 stendur:94

[…] samkeppnisstaðan er ójöfn. Íbúðalánasjóður býr við ríkisábyrgð sem tryggir ekki aðeins öruggar greiðslur, heldur mun ríkissjóður eftir væntanlega lagabreytingu tryggja að sjóðurinn geti ávallt staðið við skuldbindingar sínar á réttum tíma samkvæmt tilkynningu sem gefin var út 17. mars sl. Þar að auki býr Íbúðalánasjóður við skattfrelsi. Ljóst er að þetta er óviðunandi staða. Í undirbúningi munu vera breytingar á Íbúðalánasjóði sem æskilegt er að hrinda í framkvæmd sem fyrst. Bönkunum hefur orðið talsvert ágengt í því að ná markaðshlutdeild á íbúðalánamarkaði en fjármögnunin hefur hins vegar ekki fylgt að fullu í kjölfarið eins og búast hefði mátt við. Stefna stjórnvalda hefur verið að Íbúðalánasjóður láni til íbúðakaupa, óháð staðsetningu og að mestu óháð fjárhag. Bankarnir hafa hins vegar beitt sér mest á þeim svæðum sem eru hvað virkust á fasteignamarkaði og hafa þeir í mörgum tilfellum boðið mun hagstæðari kjör en Íbúðalánasjóður.

Seðlabankinn taldi að vextir á húsnæðislánamarkaði væru óraunhæfir þar sem Íbúðalánasjóður gæti boðið upp á lægri vexti sökum ríkisábyrgðar og þar sem hann þyrfti ekki að uppfylla sömu kröfur og lánastofnanir varðandi eigið fé og arðsemi. Þessi samkeppni var óheilbrigð að mati Seðlabankans og óæskileg fyrir jafnvægi hagkerfisins og fjármálastöðugleika.95

10.5.4 Framtíð Íbúðalánasjóðs

Í þriðja hefti Peningamála fyrir árið 2003 voru viðraðar hugmyndir sendinefndar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um að breyta fyrirkomulagi Íbúðalánasjóðs:96

Við leggjum til að starfsemi Íbúðalánasjóðs sæti viðmiðum sem byggja á almennum varúðarreglum um starfsemi fjármálastofnana […] Þá leggjum við til að stjórnvöld íhugi að færa í áföngum meginhluta húsnæðislána yfir í bankakerfið þannig að á endanum sinni Íbúðalánasjóður einungis félagslegum íbúðalánum.

Í kjölfarið var umræða um framtíðarsýn Íbúðalánasjóðs reglulega tekin upp í Peningamálum og Fjármálastöðugleika, ritum Seðlabankans.

Í fjórða hefti Peningamála fyrir árin 2003 og 2004 var stuðningur ríkisins við íslenska húsnæðiskerfið borinn saman við önnur lönd. Þar var bent á að þá þegar væri stuðningur ríkisins til húsnæðiskaupa meiri en í öðrum löndum. Nánar tiltekið væri það einungis í Noregi og Frakklandi sem ríkið aðstoðaði við fjármögnun fasteignakaupa en í báðum löndum væru umsvif þess töluvert minni en Íbúðalánasjóðs. Sérstaklega var tekið fram að með því að hækka hámarkslán í 90% af virði eigna, eins og var þá mikið í umræðunni, væri stuðningur ríkisins aukinn enn frekar sem myndi færa íslenska kerfið enn fjær þróun húsnæðismála í öðrum löndum.97

Eftir að bankarnir fóru að keppa við Íbúðalánasjóð jókst óneitanlega framboð húsnæðislána og í kjölfarið nefndi Seðlabankinn að nauðsynlegt væri að endurskoða hlutverk Íbúðalánasjóðs og draga úr afskiptum ríkisins eða nánar tiltekið:98

Í nútíma iðnvæddu hagkerfi eins og á Íslandi þar sem eru samkeppnisfær einkarekin fjármálafyrirtæki á heimsvísu er engin þörf fyrir viðamikla þátttöku hins opinbera á húsnæðislánamarkaði. Breyting Íbúðalánasjóðs í einkarekna heildsölufjármálastofnun myndi varðveita mikilvæga stærðarhagkvæmni í fjármögnun á húsnæðislánum. Reynslan erlendis frá hefur sýnt að mögulegt er að ná fram félagslegum markmiðum um tryggan aðgang að húsnæðislánum með skilvirkari og sértækari opinberum aðgerðum.

Frá árinu 2011 voru uppi verulegar áhyggjur af stöðu sjóðsins. Sérstaklega var rætt um Íbúðalánasjóð í fyrsta hefti Fjármálastöðugleika fyrir árið 2011. Töluvert tap var af rekstri sjóðsins árið 2010 og þurfti sjóðurinn að afskrifa 36 milljarða kr. Á sama tíma var eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs töluvert undir langtímamarkmiði sjóðsins og til að stemma stigu við því þurfti ríkið að leggja sjóðnum til eigið fé. Í ljósi endurskoðunar á starfsemi sjóðsins lagði Seðlabankinn til að lög um fjármálafyrirtæki tækju til starfsemi Íbúðalánasjóðs, jafnvel þó að lágmark um eigið fé gæti verið annað en hjá fjármálafyrirtækjum. Það myndi auka eftirlit og aðhald með starfsemi sjóðsins.99

10.6 Umfjöllun alþjóðastofnana um málefni Íbúðalánasjóðs 1999 – 2012

10.6.1 Inngangur

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (AGS) og Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) heimsækja aðildarríki sín reglulega og kynna sér þróun mála og stefnu stjórnvalda í fjölmörgum málaflokkum á sviði efnahagsmála og fjármálastöðugleika. Meðan á heimsókn sendinefndar stendur aflar hún sér upplýsinga og setur sig inn í mál á fundum með stjórnvöldum, stofnunum þeirra og mörgum fleiri aðilum. Niðurstöður úttekta eru kynntar í sérstökum skýrslum þar sem einnig er að finna ábendingar og hvatningu til stjórnvalda um breytingar og betrumbætur. Bæði AGS og OECD hafa ávallt margar tillögur fram að færa um hvað betur megi fara við efnahagsstjórn aðildarríkjanna. Þegar skýrslurnar um Ísland eru lesnar með húsnæðismál sérstaklega í huga kemur í ljós að Íbúðalánasjóður kemur oft við sögu og af margvíslegum ástæðum. Frá árinu 2003 dró sjóðurinn smám saman að sér meiri athygli og æ fleiri athugasemdir beindust að honum og hinum miklu beinu og óbeinu áhrifum hans á efnahagslífið.

Glöggt er gests augað og mikilsvert fyrir stjórnvöld að njóta ráðgjafar þessara alþjóða-stofnana. Í reynd hafa þó margar þessara sömu ábendinga einnig komið frá innlendum aðilum, svo sem viðvaranir í aðdraganda kerfisbreytingarinnar 2004 og ýmis rökstuðningur í gegnum tíðina fyrir því að endurskoða þurfi hlutverk Íbúðalánasjóðs.

Í þessum kafla eru rifjaðar upp þær ráðleggingar og tillögur í húsnæðismálum og málefnum Íbúðalánasjóðs sem sérfræðingar þessara tveggja alþjóðastofnana hafa látið íslenskum stjórnvöldum í té á undanförnum árum. Hér er því ekki nýtt efni á ferð nema í þeim skilningi að það taki hugsanlega á sig nýja mynd þegar athugasemdir alls tímabilsins eru skoðaðar í heild og ljósi reynslunnar varpað á þær. Hver og ein úttektarskýrsla á tímabilinu 1999–2012 er tekin fyrir í tímaröð. Helstu athugasemdir og ráðleggingar frá öllu tímabilinu eru teknar saman í kafla 10.6.7.

10.6.2 Um úttektir Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Efnahags- og framfarastofnunarinnar á Íslandi

10.6.2.1 Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn

Sérfræðingar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins heimsækja öll aðildarríki sjóðsins reglulega og kynna sér þróun og horfur fjármálakerfis og efnahagslífs. Þetta eru hinar svokölluðu IV. greinar viðræður (e. Article IV consultations) við aðildarríkin, kenndar við IV. grein stofnsáttmála sjóðsins. Við lok heimsóknar birtir sendinefndin álit á samandregnu formi og nokkrum mánuðum síðar er úttektinni formlega lokið og í kjölfar þess birt skýrsla þar sem settar eru fram ábendingar og tillögur um hvað betur megi fara og forsendur þeirra niðurstaðna. Stundum er einnig birt viðbótarefni í svokallaðri sérefnaskýrslu (e. Selected Issues).

Frá því að Íbúðalánasjóður var stofnaður árið 1999 hefur AGS gert alls tíu úttektir á Íslandi sem kenndar eru við IV. grein (sjá töflu 10.1). Yfirleitt er slík úttekt gerð árlega. Árið 2004 var ákveðið að ekki væri þörf á svo tíðum úttektum í tilviki Íslands, en þó kom sendinefnd í stutta heimsókn í október 2004 og birti álit í lok hennar. Þegar árið eftir voru aftur teknar upp árlegar úttektir. Árið 2001 var að auki gerð viðamikil úttekt á fjármálastöðugleika og hún var uppfærð tvisvar, 2003 og 2008. Í október árið 2008 óskaði Ísland eftir sérstakri aðstoð frá AGS og í kjölfarið hófst samstarf Íslands og AGS um sameiginlega efnahagsáætlun til að reisa við íslenska hagkerfið. Áætluninni lauk í ágúst 2011. Nú stendur yfir tímabil sérstakrar eftirfylgni (e. post-program monitoring). Skýrsla var gerð við hverja endurskoðun efnahagsáætlunarinnar og einnig við hverjar viðræður AGS og stjórnvalda um eftirfylgnina. Hefðbundnar IV. greinar úttektir hafa jafnframt haldið áfram eftir 2008.

10.6.2.2 Efnahags- og framfarastofnunin

Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) gerir úttekt á hverju aðildarríki á eins til tveggja ára fresti að jafnaði. Frá árinu 1999 hafa verið gerðar níu skýrslur um Ísland, og kom sú síðasta út í júní 2011.100 Líkt og sendinefnd AGS á sendinefnd OECD viðræður við fjölmarga aðila á meðan á heimsókn stendur með áherslu á traust og hreinskiptið samstarf. Þeir aðilar sem eru til athugunar fá t.d. tækifæri til að gera athugasemdir við drög skýrslunnar. Miklu skiptir að lokaskýrsla sé áreiðanleg og að tillögur hennar séu raunhæfar og komi að gagni.

Þótt bæði AGS og OECD horfi á undirstöður hagvaxtar, velmegunar og stöðugleika í breiðum skilningi er nokkur munur á áherslum. Í úttektum OECD er að jafnaði meira fjallað um gerð hagkerfisins og stofnanir þess og þá möguleika sem fólgnir eru í kerfisumbótum101 til að hagræða og styrkja hagkerfið til lengri tíma litið. Hvað Íbúðalánasjóð varðar hefur AGS meira horft á hann sem fjármálastofnun og áhrif hans á fjármálalegan stöðugleika landsins, en OECD hefur horft meira á almenn hagræn áhrif af starfseminni.

Hagstjórn á Íslandi hefur lengstum fengið jákvæða dóma hjá OECD, ekki síst fyrir margháttaðar umbætur og opnun hagkerfisins á síðasta áratug 20. aldar.

10.6.3 Umfjöllun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um málefni Íbúðalánasjóðs 1999 – 2012

10.6.3.1 IV. greinar úttekt í júlí 1999

Ekki var fjallað sérstaklega um húsnæðismál í áliti sendinefndar AGS við lok heimsóknar hennar þegar Íbúðalánasjóður var nýstofnaður í janúar 1999.102 Í álitinu er hvatt til ábyrgðar í ríkisfjármálum og að hlutar ríkisstarfseminnar verði færðir yfir til einkaaðila; lokið verði við einkavæðingu bankanna og hugað að frekari einkavæðingu ríkisfyrirtækja. Engum athugasemdum er beint að starfsemi hins nýja Íbúðalánasjóðs. Í sérefnaskýrslu er greinargerð um fjármálakerfið og þar er greint frá nýjum lögum um húsnæðismál nr. 44/1998 og samruna húsnæðislánasjóðanna í Íbúðalánasjóð. Í kafla um skuldabréfamarkað er fjallað um húsbréf.

Húsbréfakerfið felur í sér að lánveitingar eiga sér stað fyrir utan markaðinn og leggur áhættu á ríkissjóð vegna húsnæðislána.103

Greint er frá því að húsbréf séu með ríkisábyrgð og að engin skýr niðurstaða hafi fengist varðandi aðra valkosti í þeim efnum, en að augljósasta lausnin – sú að færa áhættu af húsnæðislánum yfir til bankanna – myndi mæta kröfum um aukið eigið fé bankanna.

10.6.3.2 Fjármálastöðugleikamat í júní 2001

Í nóvember 2000 kom sendinefnd AGS hingað til lands til að vinna svokallað FSSA-mat á íslenska fjármálakerfinu (FSSA stendur fyrir Financial System Stability Assessment). Tilgangur matsins er að styrkja grundvöll fjármálalegs stöðugleika í aðildarríkjunum. Í matinu er farið kerfisbundið yfir alla þætti fjármálakerfisins, áhættuþættir metnir og lagðar til leiðir til úrbóta þar sem þörf er talin á. Skýrsla um úttektina kom út í júní 2001 og þar er að finna nokkrar athugasemdir sem varða Íbúðalánasjóð. Miklar breytingar á umgjörð fjármálamarkaða höfðu verið innleiddar eða voru í farvatninu á þessum tíma. Einkavæðing bankanna var hafin og búið að selja 15% hlut á markaði en tvö ár áttu eftir að líða áður en þeir yrðu að fullu seldir. Íbúðalánasjóður hafði verið stofnaður upp úr Húsnæðisstofnun ríkisins tveimur árum fyrr. Hann átti um 15% heildareigna fjármálakerfisins, sem nam um 40% af vergri landsframleiðslu (miðað við árslok 1999) og var því stærsta fjármálastofnun landsins. Meginniðurstaða úttektarinnar var sú að áhætta í fjármálakerfinu hefði aukist og kerfið væri um þessar mundir talsvert viðkvæmt. Orsakir þess voru einkum tvær: (i) hröð þróun á fjármálamörkuðum undanfarið, sem regluverk og eftirlit hefðu ekki náð að fylgja eftir; (ii) ofhitnun og vaxandi ójafnvægi í þjóðarbúskapnum. Var fjölmörgum tilmælum um aðgerðir til að draga úr áhættu í fjármálakerfinu komið á framfæri við stjórnvöld í skýrslunni.

Helsta athugasemd skýrslunnar varðandi Íbúðalánasjóð er sú að eftirlit skorti með starfseminni, en í FSSA-úttektum AGS er áhersla lögð á að tryggja eftirlit og trausta laga- og regluumgjörð um starfsemi fjármálastofnana. Íbúðalánasjóður er sagður standa utan við allt eftirlit „í reynd“ (e. „for all practical purposes“). Þetta sé áhyggjuefni í ljósi umfangs útlána Íbúðalánasjóðs til einkageirans sem nemi um 40% af vergri landsframleiðslu.104

Samkvæmt 27. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, sætir aðeins húsbréfadeild Íbúðalánasjóðs eftirliti Fjármálaeftirlitsins. Fjármálaeftirlitið tryggir að starfsemi húsbréfadeildar samræmist ákvæðum laganna og reglugerða. Þess er hins vegar ekki krafist að húsbréfadeildin uppfylli sömu varúðarskilyrði og aðrar lánastofnanir. Eftirlit með húsbréfadeildinni hefur einkum farið fram utan frá [e. off-site monitoring].105

AGS gerir athugasemdir við gagnsæi verklags Fjármálaeftirlitsins í tilviki Íbúðalánasjóðs:

Húsbréfadeild Íbúðalánasjóðs er mikilvægur þátttakandi á fjármálamarkaði, en FME hefur aðeins upplýst að takmörkuðu leyti um hvernig eftirliti með starfsemi þessarar stofnunar er háttað.106

Ábendingar eru því í skýrslunni bæði þess efnis að styrkja þurfi eftirlit með Íbúðalánasjóði og auk þess gera eftirlitið gagnsærra með meiri upplýsingagjöf.

Breyta löggjöf til að færa Íbúðalánasjóð undir eftirlit FME.107

Gefa meiri gaum svokölluðum „öðrum fjármálastofnunum“, einkanlega húsbréfadeild Íbúðalánasjóðs, og birta meiri upplýsingar um eftirlit FME með starfsemi þessara stofnana.108

Á nokkrum stöðum í skýrslunni var bent á veikleika í rekstri viðskiptabankanna sem tengdust útlánum þeirra og fjármögnun. Erlend lántaka íslensku bankanna hafði aukist hratt og var fénu veitt áfram til útlána innanlands. Þrátt fyrir að bankarnir hefðu góðan aðgang að erlendu lausafé var hugsanleg lækkun lánshæfismats þeirra talin stór áhættuþáttur, sem gæti t.d. komið til vegna útlánataps. Útlán þeirra voru einhæf og útlánaáhætta veruleg. Vegna þessa var mælt með því að hækka kröfur um lágmarkseiginfjárhlutfall bankanna. Ekki var nefnt að bankana skorti húsnæðislán, en sú ábending kom skýrt fram við uppfærslu fjármálastöðugleikamatsins árið 2003.

Athugasemdir AGS um íslenska fjármálakerfið á árinu 2001 sneru að mörgum þáttum þess, en á það ber að líta að ýmsar stórar breytingar voru þá tiltölulega nýafstaðnar. Þegar AGS uppfærði mat sitt á fjármálastöðugleika um tveimur og hálfu ári síðar stóðst margt betur skoðun, en þá komu jafnframt fleiri athugasemdir um Íbúðalánasjóð.

10.6.3.3 IV. greinar úttektir í júní 2001 og maí 2002

IV. greinar úttekt fór fram skömmu eftir fjármálastöðugleikamatið, eða í janúar 2001. Í henni eru engar ábendingar sem varða Íbúðalánasjóð, nema hvað minnt er á þá niðurstöðu fjármálastöðugleikamatsins að eftirlit með sjóðnum þurfi að vera meira og gagnsærra.

Hagkerfið var í skammvinnri lægð eftir langt vaxtartímabil þegar sendinefnd AGS kom hingað til lands í mars 2002. Jafnvægi var í augsýn og mikilvægt að mjúk lending næðist. Því leitaði AGS leiða með stjórnvöldum til að stilla saman hagstjórnina, en gengi krónunnar hafði lækkað mikið í kjölfar upptöku verðbólgumarkmiðs Seðlabankans í mars 2001 og verðbólga var enn talsverð í upphafi árs 2002.

Eitt meginviðfangsefni nefndarinnar var fjármálakerfið og viðbrögð íslenskra stjórnvalda við fjármálastöðugleikamatinu árið áður. Vanskil við fjármálastofnanir höfðu farið vaxandi á árinu 2001 og við því var búist að sú þróun gæti haldið áfram. Staða Íbúðalánasjóðs var þó mun betri en banka og sparisjóða í þeim efnum. Óvissa um verðmæti veða við þessar aðstæður var talin skapa áhættu fyrir bankana, og væri óvissan meiri en ella þar sem íslenskir bankar ættu almennt ekki veð í íbúðarhúsnæði. AGS bendir á að næmni Íbúðalánasjóðs sé mikil gagnvart verðmæti húsnæðisveða. Varað er við því að haldi verðbólga og húsnæðisverð áfram á sömu braut muni skuldir sem hlutfall af verðmæti veða hækka um leið og greiðslubyrði muni aukast og skilvísi minnka. Engum sérstökum tilmælum er beint til stjórnvalda í málefnum Íbúðalánasjóðs í úttekt AGS á árinu 2002 en við mat á stöðugleika fjármálakerfisins snemma árs 2003 eru gerðar nokkrar athugasemdir.

Á árinu 2003 uppfærir AGS fjármálastöðugleikamatið fyrir Ísland frá árinu 2001, auk hefðbundinnar IV. greinar úttektar. Fjármálastöðugleikasérfræðingarnir voru hér á landi í byrjun apríl og IV. greinar nefndin í maí, um það leyti sem ný ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks var mynduð.

10.6.3.4 Uppfærsla fjármálastöðugleikamats í ágúst 2003

Eftir að íslensk stjórnvöld höfðu brugðist við fjölmörgum tilmælum í fjármálastöðugleika-skýrslunni 2001 kom sendinefnd frá AGS í apríl 2003 sem uppfærði matið á íslenska fjármálakerfinu. Tvenn af tilmælum AGS um betrumbætur á fjármálakerfinu lúta að málefnum Íbúðalánasjóðs. Hið fyrra er (óstytt):

Um starfsemi ÍLS ættu að gilda ákveðin eðlileg lágmarksvarúðarviðmið í fjármálum og hann ætti að sæta formlegu eftirliti. ÍLS starfar samkvæmt almennri stefnuyfirlýsingu sem kveður svo á að hann skuli bjóða almenningi eins ódýr húsnæðislán og mögulegt er, án þess að kostnaður falli á ríkissjóð. Þeir opinberu leiðarvísar sem hann fer eftir innihalda hvorki skýrar varúðarviðmiðanir né ákvæði um að neinn aðili skuli hafa eftirlit með því að ÍLS fari eftir slíkum viðmiðunum. Skuldabréf ÍLS bera ríkisábyrgð, og lendi ÍLS í rekstrarvanda er möguleg skuldbinding ríkissjóðs mikil. FSSA-skýrslan 2001 benti einnig á þetta mál.109

Seinna atriðið varðar erlenda fjárfesta sem gætu haft áhuga á húsbréfum. Það er ekki sett fram sem tillaga eða tilmæli heldur sem möguleiki og því óhefðbundið í framsetningu og athyglisvert að því leyti:

Grípa mætti til aðgerða til að breyta skilmálum og greiðslu- og uppgjörsfyrirkomulagi skuldabréfa ÍLS til að auðvelda beint eignarhald erlendra aðila. Opinber ráðgjafarnefnd hefur skoðað möguleika á að breyta skilmálum skuldabréfa ÍLS til að auðvelda eignarhald erlendra aðila, svo og innlendra smásölufjárfesta. Eiginleikar núverandi skuldabréfa gera þau óheppileg fyrir beint erlent eignarhald og sumir bankar hafa notað afleiðusamninga til að anna eftirspurn eftir þeim erlendis frá. Þótt ábatasamt sé þá krefst þetta þess að bankarnir eigi mikið af innlendum skuldabréfum vegna áhættuvarna, en það eykur rekstraráhættu þeirra (og hugsanlega eiginfjárþörf) auk þess að draga úr gagnsæi og auka áhættuna á að lánshæfisfyrirtæki líti þá neikvæðum augum. Slíkar breytingar gætu einnig leitt til ávinnings í formi lægri langtímaraunávöxtunar.110,111

Í þessari fjármálastöðugleikaskýrslu er brugðið upp mynd af starfsemi Íbúðalánasjóðs, kennitölum úr rekstri og auk þess nokkrum rekstrarvísbendingum, sem byggðar eru á ársreikningi hans, gögnum frá Seðlabankanum og útreikningum starfsmanna AGS. Eiginfjárhlutfallið sé 2,48% en um 5% sé miðað við Basel-viðmið, og það kunni að benda til þess að sjóðurinn sé undirfjármagnaður. Hins vegar dragi verðtryggð útlán úr berskjöldun fyrir vaxtaáhættu og því sé eiginfjárhlutfallið ekki endilega óeðlilega lágt á mælikvarða Basel.

Vakin er athygli á að eftirlit með starfsemi Íbúðalánasjóðs sé hjá félagsmálaráðuneytinu og að sérstaklega sé tekið fram í hinum nýju lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, að lögin skuli ekki gilda um Íbúðalánasjóð, þrátt fyrir að hann sé stærsta fjármálafyrirtæki112 landsins. Þá gefi ársreikningur Íbúðalánasjóðs minni upplýsingar en venjan sé hjá íslenskum fjármálastofnunum.

Engar lágmarksvarúðarreglur setja hömlur á starfsemi Íbúðalánasjóðs; engin lágmarkskrafa er gerð um eigið fé og engar opinberar fjárhagslegar takmarkanir eru á starfseminni sem stjórn hans ber að fara eftir þegar hún vinnur að því markmiði að tryggja húsnæðislán á aðgengilegum kjörum.113

Helsta athugasemd skýrslunnar er þó sú að Íbúðalánasjóður sé enn undanþeginn eftirliti, þrátt fyrir fyrri athugasemdir AGS:

Eins og staðan er nú gilda engar lágmarks varúðarviðmiðanir um ÍLS og FME ber aðeins takmarkaða ábyrgð á eftirliti með honum.114

10.6.3.5 IV. greinar úttekt í maí–júní 2003

Megináherslan í IV. greinar viðræðunum vorið 2003 var á hagstjórnina á því þenslutímabili sem flest benti til að væri framundan. Þegar viðræður AGS við íslensk stjórnvöld voru nýhafnar gaf ný ríkisstjórn út stefnuyfirlýsingu sína, sem fól í sér áform um hækkun veðhlutfalls íbúðalána Íbúðalánasjóðs í 90%. Rúmir þrír mánuðir voru liðnir síðan stýrivextir voru lækkaðir niður í 5,3% og stutt síðan kynntar höfðu verið breytingar á bindiskyldu sem höfðu í för með sér umtalsverða tilslökun gagnvart bankakerfinu. Í þessari heimsókn beindust sjónir mjög að virkjana- og stóriðjuframkvæmdunum framundan og rætt var um fyrirhugaðar aðhaldsaðgerðir sem augljóslega yrði þörf fyrir og hvernig peningastefnan og fjármálastefnan yrðu stilltar saman í því verkefni.

Í skýrslu sinni telur AGS hagkerfið vera á uppleið eftir stutt samdráttarskeið áranna 2001‒2002. Íslensk stjórnvöld fá hrós fyrir efnahagsstjórn undanfarinna ára þar sem langtímasjónarmið hafi verið höfð að leiðarljósi og grunnur lagður að hagvexti og stöðugleika. Í upphafi árs 2003 eru komnar á teikniborðið virkjana- og stóriðjuframkvæmdir sem krefjast mjög aðhaldssamrar hagstjórnar á næstu misserum að mati AGS. Einkum muni reyna á ríkisfjármálin því jafnframt þurfi að afstýra þeirri óhóflegu gengisstyrkingu sem miklar vaxtahækkanir gætu ella haft í för með sér, en slík þróun gæti orðið skeinuhætt útflutnings- og samkeppnisgreinum. Eignaverðshækkanir eða óraunhæfar væntingar um tekjuþróun eru meðal þess sem AGS varar sérstaklega við á tímabilinu sem í hönd fari, þar sem slíkt myndi kynda enn frekar undir þeim eftirspurnarþrýstingi sem þegar væri í kortunum. Þessi merki var víða að sjá, t.d. í allmörgum mánaðarlegum hagvísum, væntingavísitölum, eignaverði og á vinnumarkaði. Loks var stutt síðan stýrivextir höfðu verið lækkaðir og slakað á bindiskyldu og örvandi áhrif þeirra aðgerða enn í pípunum.

Á næstu árum sér því AGS fyrir sér að hagstjórnin verði aðhaldssöm en þó fyrst og fremst ríkisfjármálastefnan. Vegna óvenjumikils umfangs og langs framkvæmdatíma stóriðjuuppbyggingarinnar fyrir austan ríði mikið á að beitt verði aðhaldi á öllum sviðum sem heyra undir opinbera aðila. AGS lýsti því áhyggjum af því stefnumáli stjórnvalda að hækka skyldi lánshlutfall Íbúðalánasjóðs.

[…] sendinefndin lýsti yfir áhyggjum af áformum um að hækka veðhlutföll Íbúðalánasjóðs – aðgerð sem er hluti af stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Stjórnvöld voru því sammála að samhliða þyrfti að grípa til mótvægisaðgerða til að forða því að aukning útlána ÍLS ógnaði jafnvægi í hagkerfinu, en aukningin gæti grafið undan lausafjárstýringu Seðlabankans og stuðlað að hærri raunvöxtum og raungengi, auk hærra húsnæðisverðs, sé henni ekki haldið innan strangra marka.115

Sérfræðingar AGS lögðu fram hugmyndir um samspil sjálfvirkrar sveiflujöfnunar og aðgerða á næstu misserum. Þar sem boðuð útvíkkun húsnæðislána var enn aðeins á undirbúningsstigi var frestun eða mildun breytinganna með sársaukaminnstu aðgerðum sem mögulegar voru gagnvart þeim vanda sem framundan var. Frestun örvandi kerfisbreytinga er allajafna ákjósanlegri aðhaldsaðgerð en skattahækkanir og niðurskurður, sé hún valkostur í stöðunni. Sú mikla áhersla sem AGS lagði á að fresta breytingum á útlánareglum Íbúðalánasjóðs var því rökrétt.

Í viðræðum fulltrúa AGS og stjórnvalda kom fram að þau hygðust sýna festu þrátt fyrir að vera með eftirspurnarhvetjandi kerfisbreytingar á stefnuskránni:

[…] fagnaði sendinefndin því að stjórnvöld fullvissuðu hana um að varkárni og skrefaskipting yrðu höfð að leiðarljósi við framkvæmd þeirra stefnumála sem mögulega gætu haft þensluhvetjandi áhrif – þ.á m. skattalækkanir og hækkun veðhlutfalla Íbúðalánasjóðs.116

Umgjörð fjármálakerfisins er sterkari en áður eftir miklar umbætur áranna 2001‒2002, og að mati AGS lúta mikilvægustu úrbótaefnin sem eftir eru á því sviði að Íbúðalánasjóði og sparisjóðunum:

Þrátt fyrir að Íbúðalánasjóður heyri undir félagsmálaráðuneytið og Alþingi hefur hann verið undanþeginn varúðarreglum í lögum og reglugerðum, svo sem um eiginfjárhlutfall, afskriftir útlána o.s.frv. Stjórnvöld voru sammála tilmælum sendinefndarinnar þess efnis að Íbúðalánasjóði verði gert að hlíta skýrum varúðarreglum.117

Í þeim hluta skýrslunnar sem fjallar um kerfisumbætur var einkum lýst ánægju með það sem gert hafði verið á umliðnum árum og með þá einkavæðingu og afléttingu á hömlum sem stóð yfir. Eina nýja tillögu til handa stjórnvöldum er þar að finna. Hún er um Íbúðalánasjóð:

Stjórnvöld samþykktu að íhuga kerfisbreytingar á ÍLS, sem að áliti sendinefndarinnar ættu að miðast að því að minnka með tímanum hlutverk hans og einskorða það við félagsleg lán, og opna meginhluta húsnæðislánamarkaðarins fyrir viðskiptabönkunum.118

Þær athugasemdir sem lúta að Íbúðalánasjóði í greinargerð sérfræðinga AGS sem heimsóttu Ísland á hveitibrauðsdögum ríkisstjórnarinnar vorið 2003 voru því þessar:

1. Eindregið er lagt til að dregið verði úr áformum um að víkka útlánareglur Íbúðalánasjóðs á kjörtímabilinu.
2. Lagt er til að Íbúðalánasjóði verði settar skýrar varúðarreglur.
3. Lagt er til að dregið verði úr hlutverki Íbúðalánasjóðs á húsnæðislánamarkaði og viðskiptabönkunum þannig gert kleift að starfa á markaðnum.

Hér skal þess getið að í skýrslu fjármálaráðuneytisins vegna beiðni félagsmálaráðuneytisins um mat á efnahagslegum áhrifum tillagna um breytingar á fyrirkomulagi íbúðalána, vísar fjármálaráðuneytið til úttektar AGS í júní 2003 og lýsir sig í grundvallaratriðum sammála þeirri skoðun AGS sem kemur fram í 1. og 3. lið hér að framan.119

10.6.3.6 Skemmri úttekt í október 2004

Dagana 20. – 24. október 2004, haustið eftir kerfisbreytinguna yfir í íbúðabréf og tveimur mánuðum eftir innkomu bankanna á húsnæðislánamarkað, átti sendinefnd frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum viðræður við íslensk stjórnvöld. Þessi heimsókn var ekki hefðbundin IV. greinar heimsókn heldur styttri og skýrslugerðin minni. Þannig var ekki gerð hefðbundin skýrsla um þessa skoðun. Ástæðan var sú að vegna traustrar stöðu Íslands var talið óþarft að viðhafa svo stóra úttekt árlega, heldur mættu tvö ár líða á milli. Árið 2004 var eina árið frá 2001 sem IV. greinar úttekt var ekki gerð.

Mikill kraftur var í efnahagslífinu haustið 2004 þegar stóriðjuframkvæmdir kyntu undir væntingum heimila og fyrirtækja og eftirspurn var að miklu leyti væntingadrifin. Verðtryggðir útlánsvextir höfðu lækkað mikið á árinu þrátt fyrir að stýrivaxtahækkanir Seðlabankans hafi hafist í maí. Í áliti sínu við lok heimsóknarinnar benda fulltrúar AGS á nokkur skýr merki um að einkaneysla og verðbólga gætu farið enn vaxandi: (i) innkoma banka á húsnæðislánamarkaðinn, sem eykur mjög möguleika heimila til lántöku; (ii) slökun útlánareglna Íbúðalánasjóðs, sem getur haft í för með sér aukna eftirspurn eftir húsnæði; og (iii) lækkun tekjuskatts. AGS telur því að líkur séu á enn meiri þenslu framundan á næstu tveimur árum en áður var vænst, og telur jafnframt aukna hættu á verulegum samdrætti að þeim tíma liðnum:

Til meðallangs tíma litið er mesta hættan sú að snarpur samdráttur verði í efnahagslífinu, þegar vinda þarf ofan af ójafnvæginu sem ríkir í viðskiptum við útlönd og á milli innlends framboðs og eftirspurnar.120

AGS kveður húsnæðislán bankanna fagnaðarefni, enda höfðu fyrri sendinefndir bent á að bankana hafi skort slíkar eignir. Húsnæðislán bankanna séu til þess fallin að styrkja efnahagsreikninga þeirra en jafnframt þurfi eftirlitsaðilar að fylgjast náið með þróuninni, m.a. að ekki myndist misvægi í meðallíftíma eigna og skulda bankanna.

AGS hvetur stjórnvöld af þessu tilefni til að endurskoða hlutverk Íbúðalánasjóðs:

Mikilvægt er að stjórnvöld geri sér grein fyrir jákvæðum hliðum þess að Íbúðalánasjóður hefur nú minna hlutverki að gegna á húsnæðislánamarkaði, og að við breytingar á ÍLS verði lögð áhersla á að efla getu hans til að ná félagslegum markmiðum, fremur en getu hans til að keppa við bankana.121

Ekki er hægt að segja að íslensk stjórnvöld hafi farið eftir þessum ráðleggingum AGS, því um næstu áramót voru útlánareglur Íbúðalánasjóðs enn rýmkaðar.

10.6.3.7 IV. greinar úttekt í október 2005

Eftirspurn var mikil og verðbólga talsvert yfir verðbólgumarkmiði Seðlabankans þegar sendinefnd AGS kynnti sér stöðu mála á Íslandi í júní 2005. Sterk varnaðarorð eru höfð um hættu á ójafnvægi vegna þenslu á mörgum sviðum efnahagslífsins, og hvatt til aðhaldssamrar hagstjórnar og varúðarreglna vegna fjármálastöðugleika, svo sem frekari álagsprófa á fjármálageirann. Innkoma bankanna á húsnæðislánamarkað er jákvæð fyrir stöðugleika fjármálakerfisins. Um leið varar AGS þó við áhrifum aukins framboðs lánsfjár, á lægri vöxtum en áður, á hagkerfi sem þegar er ofhitnað. Ljóst er að AGS telur að kerfisbreytingin í húsnæðismálum 2004 hafi þegar haft margháttuð neikvæð áhrif á þjóðarbúskapinn. Húsnæðislánamarkaður og málefni Íbúðalánasjóðs eru því mjög ofarlega á baugi í þessari fyrstu hefðbundnu úttekt eftir kerfisbreytinguna og innkomu bankanna á markaðinn. Í sérefnaskýrslu er að auki sérstök umfjöllun um þróunina á húsnæðis-lánamarkaðnum og hvað sé til ráða varðandi Íbúðalánasjóð.

Innkoma bankanna á húsnæðislánamarkaðinn er jákvæð þróun að áliti AGS, fyrst og fremst frá sjónarhorni fjármálalegs stöðugleika til lengri tíma. Húsnæðisveðlán á fyrsta veðrétti færa aukinn stöðugleika og arðsemi í innanlandsstarfsemi bankanna og eignasafnið verður fjölbreyttara. Bent er á að þessi staða muni þó hugsanlega aðeins vara í skamman tíma vegna yfirburða samkeppnisaðilans, Íbúðalánasjóðs. Þurfi bankarnir að eiga í beinni samkeppni við Íbúðalánasjóð, sem nýtur forskots í fjármögnun vegna ríkisábyrgðarinnar, er ólíklegt að húsnæðislán þeirra skili þeim nægri arðsemi til lengdar.

Umræða um tilvistarforsendur Íbúðalánasjóðs virðist hafa farið fram á milli AGS og fulltrúa íslenskra stjórnvalda af þessu tilefni. Í skýrslu AGS segir að sendinefndin hafi sett spurningamerki við að þörf væri fyrir ríkisstyrkta húsnæðislánastofnun í ljósi ríkidæmis íslensku þjóðarinnar og mikillar séreignar á húsnæði. Fulltrúar stjórnvalda bentu á að auk þess að tryggja fólki möguleika á að eignast eigið húsnæði óháð tekjum og búsetu hefði Íbúðalánasjóður tvö önnur mikilvæg hlutverk. Í fyrsta lagi nytu lántakendur þeirrar stærðarhagkvæmni sem í því væri fólgin að einn aðili annaðist fjármögnun húsnæðislána. Í öðru lagi tryggði það virkan markað fyrir skuldabréf í innlendum gjaldmiðli að ein stofnun annaðist útgáfu íbúðabréfa.122 Þrátt fyrir þetta voru fulltrúar Íslands sammála þeirri skoðun AGS að hægt væri að breyta Íbúðalánasjóði þannig að bönkunum yrði kleift að vera áfram á húsnæðislánamarkaði og um leið yrði haldið í jákvæða þætti fyrra kerfis.

Aðilar voru sammála um að innkoma bankanna á húsnæðislánamarkað væri jákvæð þróun og að breyta ætti Íbúðalánasjóði til að tryggja að bankarnir gætu verið áfram á markaðnum.123

Í yfirlýsingu fulltrúa íslenskra stjórnvalda sem að venju var birt um leið og úttektarskýrsla AGS segir að stjórnvöld telji að breytingar á Íbúðalánasjóði eigi rétt á sér og að starfshópur hafi verið stofnaður til að meta hvaða breytingar rétt sé að gera.

Vegna lakrar samkeppnisstöðu bankanna gagnvart Íbúðalánasjóði taldi AGS æskilegt á þessum tímapunkti að hraða breytingum á sjóðnum. Því setti AGS fram hugmyndir um ákveðin leiðarljós fyrir þá undirbúningsvinnu sem framundan væri. Í þeim er sérstakt tillit tekið til sjónarmiða stjórnvalda. Leiðarljósin voru birt í sérefnaskýrslu sem kom út á sama tíma og úttektarskýrslan.

Sérefnaskýrsla AGS 2005: sérstakur kafli um húsnæðismál og umbætur á Íbúðalánasjóði

Í sérefnaskýrslu í tengslum við úttektina er sérstakur kafli um húsnæðislánamarkaðinn. Inniheldur kaflinn m.a. yfirlit yfir þróunina á seinni hluta árs 2004 og áhrif hennar á fasteignamarkað, nýbyggingar, húsnæðisverð, verðbólgu og skuldir heimila, samanburð við önnur lönd og leiðarljós fyrir umbætur á Íbúðalánasjóði. Ljóst er að AGS telur að kerfisbreytingin á sjóðnum árið 2004 hafi þegar haft margháttuð neikvæð áhrif í för með sér fyrir þjóðarbúskapinn vegna slæmrar tímasetningar.

Eins og fram kom í úttektarskýrslunni voru fulltrúar AGS og íslenskra stjórnvalda sammála um það í viðræðum sínum að ráðast bæri í kerfisbreytingar á Íbúðalánasjóði. Það var ekki síst vegna heilbrigði bankanna og fjármálastöðugleika.

• Bankarnir séu betur í stakk búnir en Íbúðalánasjóður að meta fjárhag lánþeganna, sem sé mikilvægt þegar veðsetningarhlutfallið er orðið hærra.
• Hagur bankanna til langs tíma af húsnæðislánum sé slíkur að mjög líklegt sé að þeir reyni að halda út og halda áfram að bjóða hagkvæma húsnæðisfjármögnun, jafnvel þótt það þýði stöðuga samkeppni við Íbúðalánasjóð.
• Séu bankarnir neyddir til að eiga í harðri samkeppni við Íbúðalánasjóð getur það leitt þá inn á þá braut að taka of mikla áhættu á skuldahlið.
• Nú sé til staðar „gullið tækifæri“ til að fara í hraðar, skilvirkar og gagngerar kerfisbreytingar á Íbúðalánasjóði.
• Kerfisbreytingar á Íbúðalánasjóði megi útfæra þannig að því jákvæða í núverandi kerfi sé viðhaldið en um leið sé bönkunum gert kleift að búa um sig á markaðnum, sem veitendur húsnæðislána á fyrsta veðrétti og hagnast á þeirri starfsemi.

Loks setti AGS fram tillögu um fimm aðalatriði, eða leiðarljós við kerfisbreytingu á Íbúðalánasjóði við þessar aðstæður.

Fimm leiðarljós við umbætur á Íbúðalánasjóði samkvæmt tillögu AGS í október 2005

Leiðarljósunum er ætlað að leiðbeina um hvernig standa megi að kerfisbreytingu á Íbúðalánasjóði þannig að jákvæðum lykilþáttum gildandi húsnæðiskerfis sé viðhaldið en um leið sé bönkunum gert kleift að vera áfram á húsnæðislánamarkaðnum. Leiðarljósin urðu til í viðræðum AGS við íslensk stjórnvöld og í þeim er tekið tillit til sjónarmiða stjórnvalda. Við umbætur á Íbúðalánasjóði ætti að hafa eftirfarandi fimm atriði að leiðarljósi:

• Bankar og sparisjóðir þyrftu aðgang að fjármögnun sem gerði þeim mögulegt að keppa sín á milli um lán á fyrsta veðrétti.
• Nýta ætti til fulls þá sérþekkingu á fjármögnun sem hefur verið þróuð innan Íbúðalánasjóðs.
• Standa þyrfti vörð um stærðarhagkvæmni svo fjármagna megi húsnæðislán með sem minnstum tilkostnaði og halda skuldabréfamarkaði virkum.
• Áfram ætti að vera öflug samkeppni á húsnæðislánamarkaði.
• Aðstoð ríkisins ætti að einskorðast við að tryggja möguleika tekjulágra og íbúa dreifbýlisins á að eignast eigið húsnæði.124

Þess má að lokum geta að í fundargerð 158. fundar stjórnar Íbúðalánasjóðs 9. júní 2005 kemur eftirfarandi fram:

Drög að skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um íbúðalánamarkað á Íslandi.

Lögð fram til kynningar drög að skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðisns um íbúðalánamarkað á Íslandi. [sic]

Fram kom að í kjölfar fundar sem Hallur Magnússon sviðsstjóri þróunarsviðs, Ívar Ragnarsson starfsmaður fjárstýringarsviðs og Árni Páll Árnason lögfræðingur sátu með skýrsluhöfundum hafi skýrsluhöfundar breytt áherslum eða skipt um skoðun á ákveðnum þáttum sem fram koma í skýrsludrögunum.

Fulltrúar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins munu endurskrifa skýrsludrögin og senda Íbúðalánasjóði til athugasemda áður en skýrslan verði endanlega gefin út.

10.6.3.8 IV. greinar úttekt í ágúst 2006

Umtalsverð þensla, ójafnvægi og óvissa ríktu í efnahagsmálum þegar leið á árið 2006. Eftirspurn var mikil og ýmislegt hafði þróast til verri vegar og skuldir heimila og fyrirtækja höfðu aukist lengi og mikið. AGS greinir frá því að vaxtahækkanir Seðlabankans, úr 5,3% við upphaf hækkunarferlisins í 12,25%, missi marks vegna samkeppni á húsnæðislánamarkaði. Mikil áhersla er lögð á að samkeppni Íbúðalánasjóðs og bankanna hafi dregið úr virkni peningastefnunnar, stuðlað að enn meiri umframeftirspurn og aukið áhættu fjármálakerfisins, og því sé síst ástæða til að draga það að breyta Íbúðalánasjóði. Í yfirliti yfir lykilmál efnahagsstefnunnar fremst í skýrslunni segir:

Skjótar breytingar á Íbúðalánasjóði eru að allra mati nauðsynlegar til að auka virkni peningastefnunnar, þótt sendinefndin telji að upphafstillagan nái ekki fram því sem krafist er.125

Í viðræðum AGS og stjórnvalda var því ákveðið að eitt brýnasta dagskrárefnið væri að fara yfir þátt stjórnvalda í því að tryggja að hratt yrði gengið í umbætur á Íbúðalánasjóði. Aftast í þessum undirkafla er komið inn á það.

Sérfræðingar AGS orða álit sitt á starfsemi og umsvifum Íbúðalánasjóðs mun afdráttarlausar en áður:

Íbúðalánasjóður (ÍLS) þarfnast tafarlausrar endurskipulagningar. Viðræður um það eru í gangi en þeim þarf að hraða. Óheilbrigð samkeppni milli bankanna og hins niðurgreidda ÍLS hefur grafið undan virkni peningastefnunnar, aukið að óþörfu á þjóðhagslegt ójafnvægi og ógnað stöðugleika fjármálakerfisins. Í nútíma iðnríki eins og Íslandi, með mjög samkeppnishæfar fjármálastofnanir á heimsmælikvarða í einkageiranum, er engin þörf fyrir mikla nærveru ríkisins á húsnæðislánamarkaðnum. Með því að breyta ÍLS í heildsölustofnun í höndum einkaaðila myndi takast að varðveita mikilvæga stærðarhagkvæmni í fjármögnun húsnæðislána. Eins og alþjóðleg reynsla sýnir má ná félagslegum markmiðum um nægt aðgengi að húsnæðislánum með leiðum sem eru bæði skilvirkari og beinast betur að ákveðnum hópum.126

Í sérefnaskýrslu er sérstök úttekt á bankakerfinu og helstu áhættu- og veikleikaþáttum þess. Þar segir um Íbúðalánasjóð:

Enn er eftir að endurskipuleggja Íbúðalánasjóð (ÍLS). Þessi lánastofnun í ríkiseigu nýtur góðs af skattalegu hagræði og ríkisábyrgð á skuldum, sem brenglar samkeppni á húsnæðislánamarkaði og dregur úr virkni miðlunar peningastefnunnar. Tafir á endurskipulagningu hans hafa að einhverju leyti leitt til aukins þjóðhagslegs ójafnvægis og skjótrar hækkunar raunverðs fasteigna, með því að draga úr virkni miðlunar peningastefnunnar. ÍLS sætir þó eftirliti FME og viðræður eru í gangi um hvernig best væri að endurskipuleggja þessa stofnun.127

Eitt brýnasta efni viðræðnanna átti að vera umbætur á Íbúðalánasjóði. Í skýrslu AGS er greint frá „upphafstillögu“ (e. initial proposal) sem liggi fyrir frá stjórnvöldum og viðbrögðum viðskiptabankanna við henni (sama tillaga og minnst er á í tilvitnun hér framar):

Stjórnvöld lýstu upphafstillögu að endurskipulagningu ÍLS: bankar höfðu þó sterka fyrirvara, sem sendinefndin hafði skilning á. Tillagan fól í sér nýja einingu í ríkiseigu sem myndi afla fjármagns, hanna veðskuldabréf og stýra því hverjir fengju lán. Bankar myndu selja þessar afurðir undir sínum eigin merkjum og bera útlánaáhættuna fyrstu árin. Bankarnir tjáðu þær óskir sínar að ríkið drægi sig út af húsnæðislánamarkaði, yndi ofan af ÍLS, og stofnaði nýtt heildsölufyrirtæki í einkaeigu. Við slíkt fyrirkomulag gætu bankarnir haldið húsnæðislánum í efnahagsreikningi sínum, hannað sjálfir þær afurðir sem þeir telja hæfa markaðnum best og stýrt því áfram hverjir fengju lán.128

Þessi tillaga virðist því vera fremur skammt á veg komin þrátt fyrir að um eitt ár sé liðið frá því að stjórnvöld kváðust hafa sett á fót starfshóp til að undirbúa endurskipulagningu Íbúðalánasjóðs (sjá kafla 10.6.3.7). Sendinefndin segir einnig:

[...] Ennfremur hafa stjórnvöld verið treg til að fylgja ráðleggingum AGS um umbætur á Íbúðalánasjóði, stærsta veitanda húsnæðisveðlána á Íslandi. Umbótaferlið hófst aðeins nýlega.129

10.6.3.9 IV. greinar úttekt í ágúst 2007

Vorið 2007 hefur ójafnvægið í hagkerfinu enn aukist og vandséð er hvernig forðast megi harða lendingu. Íbúðalánasjóður er nú meðal þeirra atriða sem eru í forgrunni athugunar AGS á íslensku efnahagslífi, vegna skaðlegra áhrifa samkeppni hans og bankanna á eftirspurnarþrýsting.

AGS bendir á að um langa hríð hafi stýrivextir Seðlabankans verið of bitlausir og hækkaðir meira en hefði átt að þurfa. Fleiri en einn þáttur eigi hlut að máli en helsta ástæðan sé samkeppni Íbúðalánasjóðs við bankana og mikið framboð lánsfjár til heimila á sama tíma og rík þörf var fyrir hið gagnstæða. Í upphafssamantekt skýrslunnar er því haldið fram að rekja megi viðvarandi hátt gengi krónunnar til samkeppni Íbúðalánasjóðs og bankanna.

En samkeppnisstríð einkarekinna banka og Íbúðalánasjóðs gróf undan virkni peningastefnunnar og jók lántökumöguleika heimila. Afleiðingin var sú að stýrivextir hækkuðu meira en annars hefði orðið, sem aftur leiddi til verulegrar styrkingar gengis krónunnar vegna fjármagnsinnstreymis í tengslum við vaxtamunarviðskipti.130

Það var samhljóma mat sérfræðinga AGS og viðmælenda þeirra að peningastefnan væri máttlaus gagnvart eftirspurn frá heimilum uns endurbætur yrðu gerðar á Íbúðalánasjóði.

Þótt stjórnvöld væru því sammála að endurbætur á Íbúðalánasjóði myndu auka virkni peningastefnunnar, gáfu þau í skyn að þær tækju nokkur ár í framkvæmd, m.a. vegna þess sjónarmiðs að tryggja þyrfti aðgang að nægu fjármagni til húsnæðiskaupa um allt land.131

Sá liður álits AGS sem tekur á endurbótum á Íbúðalánasjóði hljóðar svo í heild:

Endurbætur á hinum opinbera Íbúðalánasjóði eru mjög nauðsynlegar. Nauðsyn ber til að auka virkni peningastefnunnar og draga úr þeirri ógn sem fjármálastöðugleika stafar af alþjóðlegum fjármagnshreyfingum, en þær geta reynst sveiflukenndar. Samkeppni Íbúðalánasjóðs og innlendra banka kemur í veg fyrir að stýritæki Seðlabankans nái að slá á eftirspurnarþrýsting og afleiðingin er miklu hærri skammtímavextir en ella. Þeir geirar hagkerfisins sem ekki geta vikið sér undan hinum háu vöxtum kunna að bíða varanlegan skaða. Háir skammtímavextir gera ennfremur Ísland aðlaðandi fyrir vaxtamunarviðskipti, sem leiða til styrkingar krónunnar og auka á ytri ójöfnuð. Fyrsta skrefið ætti að vera að lækka útlánafjárhæðir og veðhlutföll. Því næst þurfa stjórnvöld að fjarlægja varanlega þá bjögun á innlendum fjármálamarkaði sem tilvist hins opinbera Íbúðalánasjóðs veldur og kynna sértækar ráðstafanir sem tryggja aðgang að húsnæðislánum í öllum landshlutum.132

Í umfjöllun um útlánaáhættu bankakerfisins er auk þess bent á að umbætur á Íbúðalánasjóði myndu bæta verðmyndun á áhættu í lánakerfinu.

Sérefnaskýrsla var gerð í tengslum við úttektina þar sem völdum viðfangsefnum voru gerð skil. III. kafli hennar fjallaði um áhættuþætti íslenska fjármálakerfisins. Farið var yfir mismunandi tegundir áhættu í umhverfi bankanna, einkum áhættu tengda gæðum eigna, útlánaáhættu, lausafjáráhættu og markaðsáhættu. Ýmis merki sáust um að áhættan færi vaxandi á öllum þessum sviðum. Einn liður áhættumatsins var húsnæðislán bankanna:

Annað hugsanlegt áhyggjuefni er að áhætta kann að vera undirverðlögð á lánamarkaði. Bankar keppa grimmilega um markaðshlutdeild í húsnæðislánum við Íbúðalánasjóð, sem hefur 44% markaðshlutdeild, jafnmikla og bankarnir; og lífeyrissjóðir hafa afganginn. ÍLS gefur út löng, verðtryggð skuldabréf með ríkisábyrgð og verðleggur húsnæðislán sín eftir því. Í þessu felst vísbending um að bankarnir verðleggi ekki útlánaáhættuna rétt, vegna samkeppni þeirra við opinbera aðilann.133

Síðar segir:

[…] húsnæðislán eru ekki ábatasöm fyrir bankana um þessar mundir. Vegna hárra vaxta og bjögunar af völdum ÍLS er bönkunum ekki kleift að fjármagna sig á markaði og veita húsnæðislán á kjörum sem gæfu hæfilega ávöxtun þegar leiðrétt hefur verið fyrir áhættu. Þess í stað blanda bankarnir annarri þjónustu (t.d. tryggingum) saman við húsnæðislán, til þess að ná fram ávöxtun af þeim. Yfir lengri tíma er slík starfsemi ekki sjálfbær og gæti hugsanlega veikt bankana.134

Um þremur vikum eftir heimsóknina lækkaði félagsmálaráðherra hámarkslán Íbúðalánasjóðs til baka úr 90% í 80% og setti á fót nefnd til að undirbúa frumvarp þar sem félagslegur þáttur húsnæðislánakerfisins yrði efldur.135

Þess má geta að á 201. fundi stjórnar Íbúðalánasjóðs 20. júní 2007 var lögð fram athugasemd frá Jóhanni G. Jóhannssyni, sviðsstjóra fjármálasviðs, við álit Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Athugasemdin er íslensk þýðing á tölvubréfi sem Jóhann sendi tveimur fulltrúum í sendinefnd AGS daginn eftir að álit sendinefndarinnar var birt opinberlega. Í bréfinu er lýst furðu yfir niðurstöðum úttektarinnar og sett eru fram rök sem í upphafi bréfsins eru sögð afsanna niðurstöður Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.136

10.6.3.10 Fjármálastöðugleikamat í desember 2008

Fjármálastöðugleikamatið frá árunum 2001 og 2003 var uppfært á árinu 2008. Kom sendinefnd AGS hingað til lands í júní, um sama leyti og kynntar voru breytingar á húsnæðisstefnu stjórnvalda137. Umfjöllun um Íbúðalánasjóð í úttektarskýrslunni er fremur lítil. Þó voru raktar breytingarnar á húsnæðisstefnunni sem gerðar voru um sama leyti, og einnig var farið yfir aðgerðir stjórnvalda til að bregðast við tilmælum fyrri úttektanna, en þær aðgerðir höfðu falið í sér aukið eftirlit félagsmálaráðuneytisins með sjóðnum og að íbúðabréfin voru gerð aðgengilegri fjárfestum á skuldabréfamarkaði.

10.6.3.11 IV. greinar úttekt í desember 2008

Þann 23. júní 2008 hófust árlegar viðræður IV. greinar sendinefndar AGS og íslenskra stjórnvalda. Um sama leyti lauk önnur sérfræðinganefnd AGS viðræðum vegna uppfærslu fjármálastöðugleikamatsins frá árinu 2003. Álit var birt í heimsóknarlok 4. júlí en vegna þeirra atburða sem urðu um haustið komu fullbúnar skýrslur beggja nefnda ekki út fyrr en í desember. Nokkrum dögum fyrir heimsóknina, þann 19. júní, hafði ríkisstjórnin kynnt í sérstakri yfirlýsingu aðgerðir í húsnæðismálum þar sem útlánaheimildir Íbúðalánasjóðs voru auknar á ýmsan hátt. Aðgerðunum var annars vegar ætlað að liðka fyrir viðskiptum á fasteignamarkaði og hins vegar að bregðast við lausafjárvanda bankakerfisins (sjá kafla 10.6.3.10 og umfjöllun í 4. kafla). Jafnframt voru aðgerðirnar sagðar í samræmi við stefnu stjórnvalda varðandi umbætur á Íbúðalánasjóði og að þær myndu auka virkni peningastefnunnar. Þar með var í orði kveðnu komið til móts við athugasemdir Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá umliðnum árum. Rúmum einum mánuði fyrir heimsóknina hafði verið gengið frá gjaldeyrisskiptasamningi Seðlabankans við seðlabanka þriggja norrænna ríkja, þar sem eitt þeirra skilyrða sem hinir norrænu viðsemjendur settu íslenskum stjórnvöldum var að þegar í stað yrði unnin og birt trúverðug áætlun um umbætur og endurskipulagningu á Íbúðalánasjóði. Það var í reynd endurómur af ítrekuðum tilmælum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.

Vegna þess óvissuástands sem ríkti sumarið 2008 var tekið fram að fjármálastöðugleikamatið einskorðaðist við fjármálaleg skilyrði viðskiptabankanna þriggja og að aðrir hlutar fjármálakerfisins hefðu því ekki verið rannsakaðir sérstaklega. Í skýrslunni er stuttlega greint frá stöðu Íbúðalánasjóðs og aðgerðapakkanum sem kynntur hafði verið 19. júní en engin úrbótatillagnanna fjallar um Íbúðalánasjóð. Skoðanir og ráðleggingar AGS í húsnæðismálum er því eingöngu að finna í IV. greinar úttektinni, enda var fjármálastöðugleikamatið einnig hugsað sem bakgrunnsefni fyrir hana.

Í IV. greinar skýrslunni segja sérfræðingar AGS að lítið sem ekkert hafi gengið í því verkefni að gera umbætur á Íbúðalánasjóði. Tekið er fram skýrum orðum að starfsemi Íbúðalánasjóðs hindri framgang peningastefnu stjórnvalda. Íslensk stjórnvöld séu sammála AGS um að hægt sé að aðgreina félagsleg húsnæðislán frá markaðsvæddum hluta starfseminnar en þau telji þó ólíklegt að slík breyting verði að veruleika fyrir árið 2009. AGS segir ennfremur: „þrátt fyrir nýlega yfirlýsingu stjórnvalda um að gera umbætur á ÍLS er efnisinnihald slíkra umbóta enn langt frá því að hafa verið ákveðið“.138 Um aðgerðirnar frá 19. júní segir AGS því næst þetta:

Nýlegar aðgerðir, sem ætlað er að örva ódýrari enda fasteignamarkaðarins og létta á þrýstingi um fjármögnun, voru umdeildar. Einkum:

• Þær aðgerðir sem þegar hefur verið ráðist í, þar sem útlánaþök og veðhlutföll ÍLS voru hækkuð, voru af sendinefndinni álitin ganga gegn umræddum umbótum. Þessar aðgerðir virðast munu hindra baráttu peningastefnunnar við verðbólgu og tefja bráðnauðsynlega aðlögun fasteignaverðs á hinum ofhitnaða fasteignamarkaði. Stjórnvöld væntu þess hins vegar að efnahagsleg áhrif breytinganna yrðu lítil.
• Sá hluti aðgerðanna sem lýtur að veðlánum kann hugsanlega að koma að gagni, að áliti sendinefndarinnar, þar sem hann kann að aflétta þrýstingi á fjármögnun og bæta gæði veða Seðlabankans. Sendinefndin varaði hins vegar við því að aðgerðirnar þyrftu að vera útfærðar gaumgæfilega til að koma í veg fyrir hliðrun áhættu af einkaaðilum yfir á opinbera aðila og umtalsverða frekari aukningu á lausafjárfyrirgreiðslu innanlands.139

Meginskilaboðin í IV. greinar úttektinni varðandi mál Íbúðalánasjóðs voru áskorun um að staðið yrði við fyrri loforð um umbætur á Íbúðalánasjóði. Staða efnahagsmála væri afar viðkvæm og niðursveifla ótvírætt talin framundan og aðstæður því allar orðnar aðrar og verri en þegar hvatt var til breytinga á sjóðnum á fyrri stigum. Eigi að síður taldi AGS enn að breytingar á Íbúðalánasjóði væru mikilvægar til að peningastefnan fengi virkað á tilætlaðan hátt.

Tilmæli IV. greinar sendinefndarinnar til íslenskra stjórnvalda í málefnum Íbúðalánasjóðs eru að þessu sinni orðuð svo:

Til þess að efla skilvirkni peningastefnunnar er mjög áríðandi að efna án tafar gefin loforð um umbætur á hinum opinbera Íbúðalánasjóði. Endurskilgreina mætti hlutverk hans á fjármálamarkaði með því að aðskilja félagslega hlutann þar sem stuðningi er beint til ákveðins hóps, frá markaðsvædda hlutanum sem ekki ætti að njóta ríkisstyrks.140

Seinni setningin hér er ítrekun á fyrri tillögum, allt frá árinu 2003.

10.6.3.12 Tímabilið 2009 – 2012

Um þremur mánuðum eftir að IV. greinar viðræðum AGS og stjórnvalda lauk í byrjun júlí 2008 hrundi íslenska bankakerfið. Í október óskaði Ísland eftir lánafyrirgreiðslu og í nóvember hófst samstarfið við AGS um endurreisn efnahagslífsins. Efnahagsáætlunin var endurskoðuð sex sinnum áður en samstarfinu lauk í ágúst 2011. Á endurreisnartímabilinu fór jafnframt fram ein IV. greinar úttekt og var gerð sameiginleg skýrsla um hana og þriðju endurskoðunina. Nýjasta IV. greinar úttektin var gerð í mars 2012. Hér á eftir verður farið lauslega yfir þær athugasemdir AGS sem lúta að fjárhagslegum málefnum Íbúðalánasjóðs á tímabilinu október 2009 – ágúst 2011, og ákvörðunum íslenskra stjórnvalda um eiginfjárframlag og breytingar á löggjöf, sem teknar voru á vettvangi samstarfsáætlunarinnar við AGS. Þetta ferli hófst í nóvember 2008 og þá var gefin út sérstök skýrsla vegna beiðni Íslands um lánafyrirgreiðslu en í henni var ekki umfjöllun um Íbúðalánasjóð.

Fyrsta endurskoðun efnahagsáætlunarinnar

Eitt ár leið áður en efnahagsáætlunin var endurskoðuð í fyrsta sinn. Við það tækifæri var engin umfjöllun um fjárhagsmálefni Íbúðalánasjóðs enda fjölmörg önnur mál á dagskrá. Þó var þar komið inn á tilvist ríkisábyrgðarinnar og reifuð aðkoma Íbúðalánasjóðs að úrræðum fyrir heimili í skuldavanda.

Önnur endurskoðun efnahagsáætlunarinnar

Í annarri endurskoðunarskýrslunni, í apríl 2010 er byrjað að huga að fjárhagslegum styrk Íbúðalánasjóðs og annarra fjármálastofnana, annarra en nýju bankanna. Fram að þessu hafði ekki verið farið í mat á gæðum eigna þessara stofnana og fyrirtækja á sama hátt og hjá bönkum og sparisjóðum. Í þeim hópi sé Íbúðalánasjóður stærstur, með útlán sem nema um 50% af VLF, en telja megi að gæði eigna hans séu meiri en bankanna þar sem áhættusömustu húsnæðislánin voru hjá bönkunum. Fram kemur að skuldahlutfall Íbúðalánasjóðs sé hátt eða næstum 60% og eiginfjárhlutfall hafi farið lækkandi og sé komið niður í 4,3% um mitt ár 2009. Í viljayfirlýsingu stjórnvalda við 2. endurskoðunina er greint frá því að fjárhagsstaða Íbúðalánasjóðs verði metin á grundvelli viðskipta- og rekstraráætlunar fyrir næstu þrjú árin. Jafnframt er því lýst yfir að tryggt muni verða að Íbúðalánasjóður sæti svipuðum varúðarreglum og gilda um önnur fjármálafyrirtæki, og að eigið fé Íbúðalánasjóðs verði aukið smám saman.141

Þriðja endurskoðun efnahagsáætlunarinnar

Samhliða þriðju endurskoðun efnahagsáætlunarinnar sumarið 2010 var gerð IV. greinar úttekt á Íslandi og kom sameiginleg skýrsla út í október. Eftir mikið rekstrartap Íbúðalánasjóðs á árinu 2009 og lækkun eiginfjárhlutfallsins niður í 3% er bent á að brýnna sé orðið að huga að eiginfjárinnspýtingu og að bráðabirgðamat bendi til þess að þörfin gæti numið 2‒3% af VLF miðað við að halda eigin fé yfir tilskildu lágmarki samkvæmt reglum FME á tímabilinu. Stjórnvöld staðfesta í viljayfirlýsingunni annars vegar aðkomu sína að eiginfjármögnun Íbúðalánasjóðs fyrir árslok 2010 og hins vegar að gerð verði tímasett áætlun um hvernig Íbúðalánasjóður verði færður undir sömu viðmið um fjárhagslegan styrk og gilda um aðrar fjármálastofnanir.

Fjórða endurskoðun efnahagsáætlunarinnar

Fjórða endurskoðun efnahagsáætlunarinnar fór fram í árslok 2010. Viðræðurnar voru í nóvember 2010 og skýrslu var lokið í janúar 2011. Í millitíðinni veitti ríkissjóður Íbúðalánasjóði 33 milljarða króna eiginfjárframlag, í samræmi við fyrri yfirlýsingar sínar. Við endurskoðunina er ítrekað að sömu kröfur um eiginfjárhlutfall verði gerðar til Íbúðalánasjóðs og annarra fjármálastofnana, og að lagabreyting verði undirbúin í því skyni að færa eftirlit með Íbúðalánasjóði undir Fjármálaeftirlitið. Viljayfirlýsing stjórnvalda við fjórðu endurskoðun inniheldur fyrirheit um eiginfjárframlag fyrir árslok sem nægja muni til að eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs verði a.m.k. 5% og að frumvarp um breytingar á lögum um Íbúðalánasjóð verði lagt fram í mars 2011.

Fimmta endurskoðun efnahagsáætlunarinnar

Við fimmtu endurskoðun efnahagsáætlunarinnar í apríl 2011 hvatti AGS til þess að vinnu við endurmat á eignum Íbúðalánasjóðs yrði hraðað og í framhaldinu yrði sjóðnum lagt til nægilegt eigið fé til að koma eiginfjárhlutfalli hans upp fyrir 5% af áhættuvegnum eignum. Mælt var með því að Íbúðalánasjóður yrði með tímanum látinn sæta kröfum um fjárhagslegan styrkleika á sama hátt og aðrar fjármálastofnanir til þess að gæta jafnræðis og draga úr líkum á að eignir hans ykjust of hratt. Einnig horfir AGS til frekari breytinga á sjóðnum:

Litið lengra fram á veg, þá hyggjast stjórnvöld gera áætlun um framtíðarskipan ÍLS ekki síðar en í september, þar sem m.a. verður tekið á félagslegum markmiðum og hver væri hæfileg eiginfjármögnun.142

Í viljayfirlýsingu við fimmtu endurskoðun segjast íslensk stjórnvöld munu fyrir lok júní 2011 koma Íbúðalánasjóði undir fullt eftirlit FME og fyrir lok september 2011 kynna stefnu um framtíðarskipan Íbúðarlánasjóðs innan hins endurskipulagða fjármálakerfis landsins.

Sjötta endurskoðun efnahagsáætlunarinnar

Þegar sjötta og síðasta endurskoðun efnahagsáætlunarinnar fór fram var komið fram á mitt ár 2011, en þá var loks lokið endurfjármögnun fjármálakerfisins. Enn var ekki útséð um endanlegt eiginfjárhlutfall ÍLS að teknu tilliti til áhrifa af aðgerðum vegna skuldavanda heimila. Í viljayfirlýsingu stjórnvalda kemur fram að reikna megi með að viðbótarframlags verði þörf til að ná lágmarks eiginfjárhlutfalli og að næstu skref í átt til umbóta á Íbúðalánasjóði verði tekin á grundvelli skýrslu um framtíðarskipan fjármálakerfisins.

Stöðumat að lokinni efnahagsáætlun

Um hálfu ári eftir lok efnahagsáætlunarinnar gerði AGS sérstaka úttekt á stöðu mála þar sem litið var á verkefnið að baki og sviðið framundan. Í þessari úttekt segir um Íbúðalánasjóð:

Íbúðalánasjóður (ÍLS) nýtur enn forréttinda en stjórnvöld áforma að endurskoða þá stöðu hans. Vegna taprekstrar lagði ríkissjóður sjóðnum til eigið fé sem nam 2,1% af VLF á árinu 2010 til að koma eiginfjárhlutfallinu upp í um 2% af áhættuvegnum eignagrunni. Stjórnvöld meta um þessar mundir eiginfjárþörf ÍLS og hyggjast leggja fram viðbótarfé, sé þess þörf, til að eiginfjárhlutfallið nái hefðbundinni stöðu (5%). Einnig ráðgera stjórnvöld að taka frekari skref í átt til kerfisbreytinga á ÍLS, sem byggð verða á niðurstöðum skýrslu efnahagsráðuneytisins um framtíð fjármálakerfisins og fjármálaeftirlits. Ennfremur lagði Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) það til í júlí að gripið yrði til aðgerða til þess að færa starfsemi ÍLS til samræmis við ákvæði EES-samningsins um ríkisaðstoð fyrir árslok 2011.13

13. Meðal annars hefur ESA krafist þess að Ísland gerði skilgreininguna á þeirri opinberu þjónustu sem ÍLS væri falið að veita skýrari, með því að setja hámörk á verð og stærð þess húsnæðis sem ÍLS veitir lán fyrir.143

10.6.3.13 IV. greinar úttekt og fyrsta eftirfylgniúttekt í febrúar–mars 2012

Eftir að efnahagsáætluninni lauk sömdu íslensk stjórnvöld við AGS um ákveðna áætlun um eftirfylgni, sem felur í sér að starfsmenn AGS halda áfram að vakta íslenskt efnahagslíf sérstaklega þótt úttektirnar ættu að vera viðaminni en þær sem gerðar voru í hvert sinn sem áætlunin var endurskoðuð á árunum 2009‒2011.144 Fyrsta eftirfylgnin fór saman við IV. greinar úttekt og kom skýrslan út í apríl 2012. Þar kemur fram að mál Íbúðalánasjóðs eru í eins konar biðstöðu og því hvorki ljóst hve mikið fé ríkissjóður þarf að leggja honum til né hvert framtíðarhlutverk hans verður. Þegar lokið verði við endurskipulagningu útlánasafns Íbúðalánasjóðs sé líklegt að ríkissjóður þurfi að leggja sjóðnum til viðbótarframlag sem áætlað sé að gæti numið um 1% af VLF til þess að 5% eiginfjárhlutfalli verði náð. Frekari endurskipulagning á Íbúðalánasjóði, svo sem varðandi framtíð ríkisábyrgðarinnar, bíði hins vegar heildstæðrar úttektar stjórnvalda á fjármálakerfinu.145 Í sérstöku töfluyfirliti yfir fimm helstu áhættuþættina sem Ísland stendur frammi fyrir er frekari niðurfærsla á skuldum heimila talin áhættuþáttur með líkur á að raungerist „í meðallagi“, en í því tilviki yrðu afleiðingarnar „miklar“ fyrir ríkissjóð, einkum vegna mikilla skulda heimila við Íbúðalánasjóð og ríkisábyrgðarinnar á skuldum sjóðsins sjálfs.146

10.6.3.14 Önnur eftirfylgniúttekt í nóvember 2012

Í annarri úttektinni á eftirfylgnitímabilinu, sem byggð var á stöðu mála í nóvember 2012, er minnt á að bæði endurskipulagningu og endurfjármögnun Íbúðalánasjóðs sé enn ólokið. Í yfirlýsingu fulltrúa Íslands er kafli um Íbúðalánasjóð þar sem m.a. er sagt að beðið sé mats á eigin fé sjóðsins og að stjórnvöld séu reiðubúin að endurskoða sjóðinn og mæta fjármögnunarþörf hans. Þá sé hafin vinna við lagafrumvarp sem ætlað sé að styrkja varúðarreglur um veitendur húsnæðisveðlána og jafna stöðu allra sem bjóða slíka þjónustu.147

10.6.4 Umfjöllun Efnahags- og framfarastofnunarinnar um málefni Íbúðalánasjóðs 1999–2012

Umfjöllun sérfræðinga Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) um efnahagsmál Íslands á grundvelli reglulegra úttekta er annars vegar að finna í sérstökum skýrslum um Ísland sem allajafna koma út á um eins og hálfs árs fresti (sbr. kafla 10.6.2.2)148 og hins vegar í stuttum kafla um Ísland í hverju hefti Economic Outlook, rits OECD sem kemur út tvisvar á ári. Hér á eftir verður fjallað um ráðleggingar OECD til Íslendinga í húsnæðismálum á árunum 1999‒2012.

10.6.4.1 Úttekt OECD í desember 1999

Í desember 1999 gaf OECD út fyrstu skýrslu sína um Ísland eftir sameiningu húsnæðislánasjóðanna í Íbúðalánasjóð. Miklar kerfisbreytingar og uppgangur hafði verið í íslensku efnahagslífi árin á undan. Grunnur hafði verið lagður fyrir einkavæðingu og var einkavæðing bankakerfisins nýhafin. OECD ráðleggur íslenska ríkinu að draga sig alfarið út úr fjármálastarfsemi sem fyrst og selja m.a. Íbúðalánasjóð. Fram að þessum tíma voru viðskiptabankarnir einkum í skammtímalánum til heimila en langtímalán til húsnæðiskaupa og til atvinnulífsins voru að mestu leyti hjá fjárfestingarlánasjóðum ríkisins.

Í OECD-úttektinni sem kom út ári fyrr, í apríl 1998, hafði verið hvatt mjög til áframhaldandi einkavæðingar og brotthvarfs íslenska ríkisins af fjármálamarkaði. Ríkisreknu fjárfestingarlánasjóðina mætti einkavæða eða leggja niður þar sem skilyrði hefðu skapast fyrir fjármögnun á markaði, og niðurgreiðslu ríkisins á vaxtakjörum ætti að sýna skýrt með gjaldfærslu í ríkisbókhaldinu. Því næst sagði:

Svipuð rök gilda um hinn ríkisrekna húsnæðislánamarkað. Með tilkomu virks fjármagnsmarkaðar má setja spurningarmerki við áframhaldandi þátttöku ríkisins á þessum vettvangi. Stjórnvöld eru þegar byrjuð að íhuga hvernig aðkomu ríkisins ætti að vera háttað í framtíðinni. Ein leið væri að stofna húsnæðisbanka og selja hann einkaaðilum. Um leið ætti að búa til lagaumgjörð fyrir eignavarin skuldabréf (e. asset-backed securities) svo að bankinn geti selt húsnæðislánasöfn sín á markaði.149

Í sömu úttekt kemur fram að til standi að sameina byggingarsjóðina og Húsnæðisstofnun en að hin sameinaða stofnun verði áfram í eigu ríkisins, og að unnið sé að því að hverfa frá niðurgreiðslu vaxta af húsnæðislánum og beita þess í stað eingöngu vaxtabótum í skattkerfinu. Að gefnum þessum áformum telur OECD að rökin séu horfin fyrir aðkomu ríkisins á húsnæðislánamarkaði og að selja beri hina sameinuðu lánastofnun sem ætti að hafa allar forsendur til að starfa sem einkafyrirtæki á markaði án ríkisábyrgðar. Þessa röksemdafærslu er að finna í yfirliti um álit og ráðgjöf sendinefndar OECD árið 1998.150

Ári síðar er í reynd ekki margt nýtt í tillögum OECD í húsnæðismálum heldur einkum um enduróm að ræða frá árinu 1998. Fram kemur að það virðist liggja beint við að halda áfram á braut markaðsvæðingar og endurskoðunar á þátttöku ríkisins á öllum sviðum. Í yfirliti um álit og tilmæli er þetta sagt um húsnæðismál:

[…] ganga mætti lengra í kerfisbreytingum undanfarinna missera. Einkum og sér í lagi ættu stjórnvöld að ljúka við að draga sig út af fjármálamarkaði hið fyrsta með því að selja hlut sinn í viðskiptabönkunum og Íbúðalánasjóði.151

Halda þurfi áfram af krafti þeirri einkavæðingu sem hafin sé, ekki síður í fjármálageiranum en öðrum atvinnugreinum, að mati OECD. Ítök ríkisins séu enn mjög mikil á fjármálamarkaði, jafnvel þótt hlutur í ríkisbönkunum hafi nýverið verið boðinn almenningi.

Þrátt fyrir það hefur lítið áunnist á sviði húsnæðisfjármögnunar, þar sem ríkisstofnun er enn ríkjandi aðili, á meðan hindrunin hvað varðar sparisjóðina er lagaumgjörðin.152

Í kafla um skuldir ríkissjóðs er fjallað um ríkisábyrgðir og gjaldtöku ríkissjóðs vegna þeirra. Áætlað er að ríkisábyrgðir nemi alls um 30% af VLF í árslok 1999, og að 85% allra ríkisábyrgða séu vegna húsnæðislána. Greint er frá að greitt sé árlegt gjald til ríkissjóðs sem nemi 0,35% af útistandandi lánum vegna vænts kostnaðar af ábyrgðinni, en að á undanförnum árum hafi gjaldið verið hærra en kostnaður og mismunurinn runnið til aukningar á eigin fé Íbúðalánasjóðs. Engin athugasemd er gerð við það fyrirkomulag sem þarna er lýst. Þess ber þó að gæta að 0,35% álagið var í reynd einnig ætlað fyrir rekstrarkostnað Íbúðalánasjóðs þótt það komi ekki skýrt fram í skýrslunni.

Í yfirliti um fyrri tilmæli OECD og viðbrögð Íslendinga við þeim kemur fram að í húsnæðismálum hafi komið til einhverra aðgerða (þ.e. sameiningin í Íbúðalánasjóð), en ekki nægilegra. Því standi enn tilmæli um að ríkisábyrgð á húsnæðisskuldum verði afnumin. Þessi ráðlegging frá OECD er eldri en Íbúðalánasjóður.

10.6.4.2 Úttekt OECD í júní 2001

Umgjörð peningastefnunnar var breytt og verðbólgumarkmið tekið upp um það leyti sem úttekt OECD lauk vorið 2001. Hagvöxtur hafði verið mikill eða 4,5% að jafnaði síðustu fimm árin og merki um ofhitnun þrátt fyrir að þenslan færi minnkandi. Eins og oft í úttektum OECD á einstökum löndum er í þessari skýrslu talsverð áhersla á hagvaxtarhvetjandi umbætur í skattkerfinu og lagðar eru til fjölmargar breytingar á því. Áfram er minnt á fyrri tilmæli þess efnis að ríkið losi um eignarhald sitt í fyrirtækjum á fjármálamarkaði og í Íbúðalánasjóði.

Vaxtabætur fá sérstaka umfjöllun. Lagt er til að dregið verði úr þeim og að í staðinn komi almennur, tekjutengdur skattafsláttur.

Að því er varðar vaxtabætur, jafnvel þótt þær valdi minni bjögun en hliðstæðar ráðstafanir í mörgum öðrum OECD-ríkjum, þá draga þær taum kaupenda umfram leigjenda, og erfitt er að réttlæta þær þegar ekki er lagður fjármagnstekjuskattur á reiknaða leigu af eigin húsnæði. Best væri að í stað þeirra kæmi einsskiptis föst fjárhæð í húsnæðisbætur.153

Skýrsluhöfundar minna á að Íbúðalánasjóður hafi ekki enn verið einkavæddur. Yfirlit um hvaða árangri fyrri ráðleggingar um kerfisbreytingar í fjármálakerfinu hafi skilað sýni að áform um fulla einkavæðingu viðskiptabankanna séu á teikniborðinu, breytingar á lögum um sparisjóðina séu í undirbúningi o.fl. Á hinn bóginn hafi sumir fjárfestingarlánasjóðir ekki horfið úr ríkiseigu og Íbúðalánasjóður ekki verið einkavæddur. Í ráðleggingahluta skýrslunnar er þeim tilmælum eindregið beint til stjórnvalda að halda áfram á braut einkavæðingar fjármálakerfisins:

Á þessu ári þarf með samstilltu átaki að framkvæma fyrirliggjandi áform um að selja afganginn af hluta ríkisins í viðskiptabönkunum og skoða nánar möguleikana á að einkavæða Íbúðalánasjóð, eins og mælt var með í síðustu úttekt.154

Fyrir utan þessa skýru áminningu er ekki staldrað mikið við Íbúðalánasjóð í úttektinni.

10.6.4.3 Úttekt OECD í apríl 2003

Hagkerfið var á öruggri uppleið úr skammvinnri lægð þegar sendinefnd OECD heimsótti Ísland til undirbúnings skýrslu sem kom út í apríl 2003. Miklar kerfisbreytingar á rúmum áratug höfðu aukið til muna aðlögunarhæfni þjóðarbúskaparins og voru umskiptin úr samdrætti yfir í vöxt á ný sneggri en flestir höfðu vænst. Í skýrslunni var varað við hættu á þenslu af völdum þeirra miklu framkvæmda sem voru í pípunum fyrir árin 2004‒2007 og stjórnvöld eindregið hvött til að bregðast tímanlega við. Í skýrslunni er sett fram gagnrýni í nokkrum liðum á stefnuna í húsnæðismálum sem farið verður yfir hér á eftir. Hér er einnig drepið niður í ráðleggingum OECD um efnahagsstjórnina almennt, því að veturinn 2002–2003 var hagkerfið á þröskuldi mikils uppgangstíma sem átti eftir að standa í fimm ár, en vísbendingar um að hugsanlega væri ofþensluskeið framundan voru á ýmsan hátt þegar sýnilegar. Í sömu viku og OECD lagði lokahönd á þessa úttekt komst hugmyndin um 90%-lán Íbúðalánasjóðs á dagskrá hjá Framsóknarflokknum en rýmri húsnæðislán áttu síðar eftir að auka á þann hagstjórnarvanda sem einkenndi ofþenslutímabilið sem hófst 2003. Nokkrar ráðleggingar OECD í apríl 2003 snúa beint að Íbúðalánasjóði og þeim neikvæðu hagrænu áhrifum sem húsnæðisstefna stjórnvalda hefur.

Vorið 2003 liggja fyrir fyrstu áætlanir um áhrif framkvæmda við álver Alcoa á Reyðarfirði og Kárahnjúkavirkjun á hagkerfið og ljóst að þau eru mikil.

Þetta krefst viðeigandi hagstjórnarviðbragða ef hagkerfið á ekki að lenda aftur í ofhitnun og þeim ósjálfbæra viðskiptahalla sem það hefur nýlega komist út úr. Aðhaldssöm stefna í fjármálum hins opinbera er nauðsynleg meðan á háframkvæmdatímanum stendur, einkum að því er varðar opinbera fjárfestingu, til að forðast flöskuhálsa og allt of mikla spennu á vinnumarkaði.155

Öll skilyrði voru fyrir hendi til að Ísland gæti búið við hagvöxt og velmegun á næstu árum, en nokkrir veikleikar og bjaganir156 voru þó enn til staðar sem kröfðust að mati OECD skoðunar stjórnvalda. Þær bjaganir sem hér er vísað til eru einkum tilkomnar vegna stefnu stjórnvalda í húsnæðismálum, byggðamálum og orku- og landbúnaðarmálum. Á þessum sviðum hamlar kerfið því að markaðir fái að virka eðlilega þannig að afleiðingin verður það sem nefnt er bjögun. OECD ráðleggur stjórnvöldum að gera bragarbót og leggur fram hugmyndir þess efnis.

Um leið og OECD fagnar brotthvarfi ríkisins úr viðskiptabönkunum er bent á að enn sé þörf fyrir kerfisbreytingar í sparisjóðakerfinu og húsnæðislánakerfinu. Mikil bjögun sé enn til staðar vegna afskipta ríkisins af húsnæðismálum, einkum í gegnum Íbúðalánasjóð. Bjögunin felist í því að sú umgjörð sem stjórnvöld hafi búið til fyrir húsnæðiskaup beini fjármagni frá þeim farvegum sem það þyrfti að renna í til að framleiðni hagkerfisins geti þróast eðlilega.

Afskipti ríkisins halda áfram að skekkja fjármálalegar ákvarðanir, einkum stuðningur þess við húsnæðismál gegnum Íbúðalánasjóð, skattkerfið og félagslega kerfið. Breyta ætti stefnu stjórnvalda og afnema þau forréttindi sem fjárfesting í íbúðarhúsnæði nýtur þannig að hún sé ekki sett skör hærra en fjárfesting í atvinnuvegum.157

Einkum brengli ríkisábyrgðin á fjármögnunarbréfum Íbúðalánasjóðs val einstaklinga milli húsnæðis og annarra eigna. OECD mælir með því að ríkisábyrgðin verði afnumin. Af sömu ástæðu er lögð til sú breyting á skattkerfinu að í stað vaxtabóta til þeirra sem skulda fé vegna húsnæðis verði teknar upp almennar tekjutengdar bætur.

[…] húsnæðismál fá mikinn beinan og óbeinan styrk – af stærðargráðunni 1¾% af VLF – í gegnum ríkisábyrgð á skuldum, umtalsverðar fjárhæðir í vaxtabætur (tekju- og eignatengdar), afslátt af virðisaukaskatti af útgjöldum vegna húsbygginga og (tekjutengda) húsaleiguaðstoð. Þar af leiðandi er algengt að húsnæði sé í einkaeigu (yfir 80%) og skuldir heimila miklar. Ennfremur skekkja þessar stuðningsaðgerðir fjárfestingarákvarðanir og beina fjárfestingu frá valkostum sem myndu stuðla að framleiðniaukningu. Þessi stefna er ívilnandi úr hófi fram og hana ætti að endurskoða; þeim tekjudreifingarmarkmiðum sem tekjutengingin er til vitnis um ætti að leitast við að ná með öðrum aðferðum sem hafa ekki áhrif á ákvarðanir fólks um húsnæði.158

Húsnæðisstefna stjórnvalda hvetur því um of til fjárfestingar í húsnæði að mati OECD og letur tilsvarandi til fjárfestingar í öðrum tækifærum.

Verðmæti ríkisábyrgðarinnar sést að einhverju leyti í muninum á ávöxtunarkröfu húsbréfa og húsnæðisbréfa annars vegar og verðbréfa án ríkisábyrgðar hins vegar. Áætlar OECD að þessi munur sé að lágmarki 50 punktar og að niðurgreiðsla ríkisins á kostnaði við húsnæðislán íslenskra heimila geti auðveldlega hafa numið a.m.k. 0,6% VLF á árinu 2001.

Augljóst er að þessi ábyrgð hefur töluvert markaðsverðmæti, þar sem ávöxtunarkrafa bréfanna hefur aðeins verið um 25 punktum fyrir ofan ávöxtunarkröfu ríkisverðbréfa til langs tíma, og sá munur endurspeglar að miklu leyti eiginleika bréfanna fremur en áhættuálag. Ávöxtunarkrafa bankabréfa, sem yfirleitt eru til mun styttri tíma, hefur hins vegar verið 50 punktum eða meira fyrir ofan ávöxtunarkröfu ríkisbréfa af svipaðri tímalengd, þrátt fyrir þá staðreynd að ríkið átti tvo af þremur stærstu bönkunum allt til síðustu áramóta.159

Samantekið voru því tillögur OECD í húsnæðismálum í apríl 2003 þríþættar:

• Ríkisábyrgð á fjármögnunarskuldum Íbúðalánasjóðs verði afnumin.
• Vaxtabætur verði afnumdar og í staðinn komi almennar, tekjutengdar bætur.
• 60% endurgreiðsla virðisaukaskatts af launalið kostnaðar við íbúðarhúsnæði (nýbyggingu eða viðhald) verði afnumin.

Minnt var á þessar tillögur í næstu landaskýrslu um Ísland og þær voru endurteknar að öllu leyti og rökstuddar nánar í þarnæstu landaskýrslu sem kom út þremur árum síðar.

10.6.4.4 Kaflar um Ísland í OECD Economic Outlook í desember 2004 og júní 2005

Þegar komið var fram á seinni hluta árs 2004 hafði íslenska hagkerfið hitnað hratt á skömmum tíma. Stóriðjuframkvæmdir voru í gangi samkvæmt áætlun, viðskiptahalli var þegar orðinn mikill og verðbólguþrýstingur fór vaxandi. Umfang stóriðjuframkvæmda ársins 2005 í áætlunum Seðlabankans hafði aukist enn frá fyrri áætlunum. Þannig færðist tímasetning framkvæmda fyrir austan fram og jók enn kúf ársins 2005, og einnig var bætt við fyrirhugaða stækkun Norðuráls. Þessar ákvarðanir voru teknar á síðasta ársfjórðungi ársins 2004. Áætlað heildarumfang stóriðjuframkvæmda á árinu 2005 var þar með komið í 8,5% af VLF,160 en upphaflegt mat var um 5,5% af VLF,161 þ.e. það mat sem lá fyrir þegar ríkisstjórnin kynnti áform sín um 90% húsnæðislán vorið 2003. Samkeppni á húsnæðislánamarkaði var nýtilkomin og hörð og hafði ein og sér mikil áhrif á spár um aukningu einkaneyslu næstu ára.

Við þessar aðstæður ráðleggur OECD Íslendingum að beita aðhaldi í ríkisfjármálum og fresta skattalækkunum. Bent er á að horfur séu á því að hagstjórnin þurfi að bregðast við vaxandi eftirspurn á næstunni. Bæði muni þurfa að hækka vexti verulega, og þá sé það grundvallaratriði að ríkisfjármálastefnan verði aðhaldssöm til að vaxtastigið þurfi ekki að vera of íþyngjandi og gengi krónunnar styrkist ekki um of. Af þeim valkostum sem stjórnvöld hafa er að öðru óbreyttu fýsilegra að færa til í tíma þær fyrirætlanir sem þegar eru ráðgerðar, með frestun eða flýtingu, heldur en að ráðast í nýjar aðgerðir frá grunni. OECD ráðleggur því eindregið að fyrirhuguðum skattalækkunum verði frestað. Um vaxtaþróunina og húsnæðislán segir OECD síðan:

Þróunin á fjármála- og húsnæðismarkaði hefur gengið þvert gegn aðhaldsaðgerðum Seðlabankans, þ.á m. veruleg lækkun vaxtakjara húsnæðislána, þar sem ódýr lán viðskiptabanka og sparisjóða hafa verið undirboðin af hinum opinbera Íbúðalánasjóði. Fyrirhuguð frekari fyrirgreiðsla við húsnæðiskaupendur hjá sjóðnum myndi gera þetta vandamál enn verra viðureignar.162

Í árslok 2004 varar OECD við hugsanlegri „harðri lendingu“ íslenska hagkerfisins.

Veigamikil áhætta fyrir efnahagshorfur landsins er í því fólgin að ríkisfjármálin reynist ekki nógu aðhaldssöm til að forða alvarlegri ofhitnun og launa-verðlagsspíral […] Það myndi krefjast jafnvel enn hærri vaxta en nú er gert ráð fyrir, og gæti falið í sér harða lendingu hagkerfisins.163

Í næsta hefti Economic Outlook, sem kom út í júní 2005, telur OECD það mikla áskorun að forðast harða lendingu íslenska hagkerfisins. Ekki er komið sérstaklega inn á málefni Íbúðalánasjóðs enda er aðeins 2‒3 síðna kafli helgaður hverju landi í ritinu. Fyrsta úttektarskýrsla OECD um Ísland eftir kerfisbreytingarnar á Íbúðalánasjóði sumarið 2004 var hins vegar afgreidd hjá OECD í janúar 2005 og kom út í apríl sama ár.

10.6.4.5 Úttekt OECD í apríl 2005

Sérfræðingar OECD sem unnu að Íslandsúttekt á árinu 2004 og luku henni í janúar 2005 sáu skýr merki um ofhitnun hagkerfisins. Efnahagsbatinn sem hófst árið 2003 hafði reynst miklu kröftugri en spáð hafi verið og allt benti til áframhaldandi öflugs hagvaxtar. Lífleg eftirspurn frá heimilum lagðist nú á sömu árar og stóriðjuframkvæmdirnar sem voru komnar vel á skrið á Austfjörðum og undirliggjandi verðbólga jókst hratt. OECD telur að framundan sé afar krefjandi verkefni fyrir stjórnvöld, þar sem þau þurfi að koma í veg fyrir mikið ójafnvægi sem gæti leitt til ómjúkrar lendingar hagkerfisins. Peningamálastjórnin er talin sérlega vandasöm, m.a. vegna styrkingar gengis krónunnar, kjarasamningsákvæða sem sköpuðu hættu á launa- og verðlagsspíral og vegna hins tiltölulega nýtilkomna verðbólgumarkmiðs sem enn var ekki búið að festa sig í sessi og öðlast fullan trúverðugleika. Mikilvægt er að mati OECD að þétt sé haldið um taumana á fjármálum ríkis og sveitarfélaga, m.a. svo komist verði hjá því að hækka vexti jafnmikið og ella. Tímasetning nýhafinna skattalækkana er því gagnrýnd. Hagstæðari húsnæðislán en áður höfðu boðist, fyrst frá bönkunum og síðan Íbúðalánasjóði, eru sérstakt umfjöllunarefni í skýrslunni, en hámarkslánsfjárhæð Íbúðalánasjóðs var hækkuð í 11,5 m.kr. í október 2004 og lánshlutfallið í 90% í desember, um það leyti sem OECD lauk við úttektina. Í yfirlitskafla segir:

Verð hlutabréfa og fasteigna hefur hækkað mikið og – fyrir skemmstu – hafa viðskiptabankarnir og síðan ÍLS boðið upp á húsnæðislán á mun lægri vöxtum en áður. Innkoma bankanna á húsnæðislánamarkað, sem auðveldar heimilum að draga á eigið fé, eykur eftirspurn heimila og verðbólgu. Á sama hátt hefur nýjasta slökunin á útlánareglum ÍLS þá áhættu í för með sér að eftirspurn á húsnæðismarkaði örvist enn frekar.164

Innlend eftirspurn hefur vaxið af þrótti um nokkurt skeið þegar úttektin er gerð og telur OECD hana skýrast af stóriðjuframkvæmdunum á Austfjörðum sem ruddu brautina, batnandi væntingum almennt, aukinni íbúðafjárfestingu og auðsáhrifum vegna mjög hækkandi eignaverðs. Neysla heimila sé hins vegar að miklu leyti fjármögnuð með lánum, á lánamarkaði sem einkennist af æ meiri samkeppni. Til viðbótar við aðra örvandi þætti sé eigið fé í húsnæði nú einnig notað í neyslu.

Skuldir einkageirans telur OECD meðal helstu veikleika íslenska hagkerfisins. Á tíma úttektarinnar kemur nýr kippur í lántökur heimila, í kjölfar þeirrar aukningar sem varð á árinu 2003, sem var sú mesta um árabil og færði skuldahlutfallið upp í 180% af ráðstöfunartekjum. Miklar skuldir íslenskra heimila tengjast vissulega miklum eignum í bæði húsnæði og lífeyrissjóðum en þær fela eigi að síður í sér hættu á ójafnvægi. Þróunin á húsnæðislánamarkaði kringum áramótin 2003–2004, þar sem í fyrsta sinn varð unnt að fá húsnæðislán út á húsnæði í eigu lántaka án þess að ný viðskipti ættu sér stað, jók ennfremur hættuna á því að eigið fé í húsnæði gæti orðið neikvætt, þar sem fasteignaverð getur sveiflast verulega.

Þróunin á fjármálamarkaði gerði peningamálastjórninni erfitt fyrir að hemja umfram-eftirspurn í hagkerfinu eins og skýrsluhöfundar benda á. Í ofanálag fóru verðbólguvæntingar hækkandi sem dró úr raunhækkun stýrivaxtanna. Vaxtahækkunarferlið hófst 6. maí 2004 og hækkuðu vextir um 295 punkta á árinu, þar af um 200 punkta frá haustinu. Það er óvenjumikil hækkun á skömmum tíma og segir OECD að ástæðan hafi m.a. verið húsnæðislán bankanna, sem unnu gegn aðhaldsaðgerðum Seðlabankans.

Í kafla um hagstjórnina á tímabilinu framundan kemur fram að þörf sé fyrir mun aðhaldssamari fjármálastefnu en birtist í nýsamþykktum fjárlögum ársins 2005, og auk þess muni áformaðar skattalækkanir draga tennurnar úr hagstjórninni. Tímasetning nýhafins skattalækkunarferlis er gagnrýnd og sögð krefjast sérstakra mótvægisaðgerða hið minnsta. Á tekjuhlið er mest áhersla lögð á að dregið verði úr ívilnandi skattastyrkjum (e. tax expenditures)165 fyrir eigendur fasteigna. Í ársbyrjun 2005 hófst lækkunarferli tekjuskatts einstaklinga í samræmi við stefnu stjórnvalda, og hann átti eftir að lækka frekar næstu tvö árin.

Þegar í upphafi árs 2005 bendir OECD því skýrt á að til að forða hagkerfinu frá harðri lendingu sé nauðsynlegt að vanda vel til hagstjórnarinnar og líklegt sé að verulega muni reyna á peningastefnuna. M.a. segir:

Það er krefjandi verkefni framundan fyrir hagstjórnina að lágmarka óstöðugleika á næstu árum, og styrkja þarf þær aðgerðir sem gripið hefur verið til í því efni.166

Þróunin á húsnæðismarkaði og lánareglur Íbúðalánasjóðs eru útskýrðar í sérstakri rammagrein í skýrslunni. Um hækkun lánshlutfalls í 90% og fjárhæðarþaks í 15 m.kr. í ársbyrjun 2005 segir:

Þessar breytingar eru líklegar til að þyngja enn þann mikla eftirspurnarþrýsting sem skapast hefur á húsnæðismarkaði á höfuðborgarsvæðinu og þannig myndu þær torvelda enn frekar viðleitni Seðlabankans til að forða hagkerfinu frá ofhitnun.167

Um óæskileg áhrif samkeppninnar á húsnæðislánamarkaði á virkni peningastefnunnar segir einnig:

Ennfremur gæti nýleg rýmkun útlánareglna hins opinbera Íbúðalánasjóðs grafið undan lausafjárstýringu Seðlabankans og leitt til meiri verðbólgu, hærri vaxta og hærra gengis krónunnar á næstu árum.168

OECD greinir frá að viðræður séu í gangi á vegum stjórnvalda um hugsanlega endurskilgreiningu á hlutverki Íbúðalánasjóðs:

Í ljósi þeirrar framtíðarsýnar að viðskiptabankarnir nái til sín stórum hluta húsnæðislánamarkaðarins fara nú fram viðræður um hvernig endurskilgreina megi hlutverk ÍLS, hugsanlega sem lánveitanda fyrir tekjulágar fjölskyldur eða fjölskyldur á landsbyggðinni, sem líklegt er að fengju minni fyrirgreiðslu hjá viðskiptabönkunum.169

Minnt er á tillögurnar úr síðustu úttekt um breytingar í húsnæðismálum, en 2005 eru ekki settar fram nýjar tillögur sem slíkar.

10.6.4.6 Úttekt OECD í júní 2006

Mikil áhersla var lögð á umbætur í húsnæðismálum í úttekt OECD á árinu 2006. Hagþróunin var nokkuð „ýkt“ á þessum tíma, mikill hagvöxtur og jafnframt mikið ójafnvægi sem m.a. birtist í 16½ viðskiptahalla og 8% verðbólgu, og átti húsnæðisverð raunar stóran þátt í verðbólgunni. Helsta áskorun stjórnvalda var að áliti sendinefndar OECD sú að koma á jafnvægi að nýju og styrkja umgjörð efnahagsstefnunnar þannig að verjast mætti vandamálum á borð við þau sem gerðu vart við sig á fyrri hluta ársins 2006. Af umbótaverkefnum í fjármálakerfinu eru húsnæðismál efst á blaði. Í skýrslunni er fjallað nokkuð ítarlega um þróunina á húsnæðismarkaði frá 2004, útskýrt það óhagræði sem OECD telur stafa af starfsemi Íbúðalánasjóðs og settar fram rökstuddar tillögur um úrbætur. Sérfræðingar OECD leggja megináherslu á þann vanda að starfsemi Íbúðalánasjóðs skekki efnahagsstarfsemina vegna þeirra forréttinda sem sjóðurinn njóti í formi ríkisábyrgðarinnar og fleiri ívilnandi þátta. Afleiðingin sé þríþætt: sanngjörn samkeppni sé útilokuð; hagkvæm ráðstöfun framleiðsluþátta eigi sér ekki stað (heldur fari of mikið til húsnæðis); og vegna þessa verði minna um nýsköpun í atvinnurekstri en ella.

Á þessum tíma höfðu íslensk stjórnvöld lýst því yfir að Íbúðalánasjóður yrði gerður að heildsölubanka. OECD bendir á að um leið sé eðlilegt að íhuga hvort skipta beri sjóðnum í tvær aðskildar einingar til að forðast hagsmunaárekstra milli heildsölu- og smásöluhlutverksins. Í kaflanum Mat og tillögur er tíundi liðurinn helgaður Íbúðalánasjóði og hljóðar svo (skáletur er úr frumtextanum):

Íbúðalánasjóður (ÍLS) nýtur forréttinda fram yfir aðra lánveitendur og það kemur í veg fyrir eðlilega samkeppni, bjagar ráðstöfun framleiðsluþátta og stendur í vegi fyrir nýsköpun. Stjórnvöld hafa lýst því yfir að ætlunin sé að færa ÍLS yfir í heildsöluveðlán. Það er jákvætt, en afleiðingin gæti orðið hagsmunaárekstur milli heildsölu- og smásöluhlutverksins og því ættu stjórnvöld að íhuga að skipta ÍLS upp í tvo aðskilda hluta. Mikilvægara forgangsmál er þó að fjarlægja eða núllstilla bjögunina í beinum lánveitingum, einkum ríkisábyrgðina á skuldum ÍLS. Ein leið til þess væri að setja hömlur á lánveitingar ÍLS, eins og stjórnvöld hafa nýlega tilkynnt um. Ákjósanlegri leið gæti verið sú að láta ÍLS greiða gjald sem nægja myndi til að jafna samkeppnisstöðuna, einkum þyrfti gjaldið að dekka kostnað við ríkisábyrgðina og ávöxtunarkröfu á eigið fé. Það myndi væntanlega leiða til þess að hlutverk ÍLS í beinum lánveitingum yrði umtalsvert minna. Slík aðgerð myndi létta á þörfinni fyrir aðhaldssama peningastefnu og minnka þrýsting á gengi krónunnar. Félagslegum markmiðum sjóðsins mætti ná á skilvirkari og ódýrari hátt með millifærslum til viðkomandi hópa. Til dæmis mætti stuðla að einkaeign húsnæðis með tekjutengdum styrkjum til þeirra sem eru að kaupa í fyrsta sinn, í stað kross-niðurgreiðslu vaxta húsnæðislána.170 Tekjutengdir styrkir gætu einnig verið ákjósanlegri en sú niðurgreiðsla húsnæðis sem nú á sér stað í gegnum skattfrádrátt vaxtagjalda af húsnæðislánum.171

Að mati OECD hefur íslenska hagkerfið nú um nokkurra ára skeið notið ávaxtanna af vel heppnuðum breytingum á fjármálamörkuðum á tíunda áratugnum. Því telur OECD mikilvægt að ekki sé staðar numið heldur haldið áfram umbótum í átt til aukins frelsis og opnunar.

Að þessu leyti er breyting á húsnæðislánamarkaði forgangsmál fyrir stjórnvöld. Ríkisábyrgðin á Íbúðalánasjóði bjagar nýtingu fjármagns í hagkerfinu og hamlar samkeppni og nýsköpun. Jafna þarf samkeppnisskilyrði, t.d. með því að taka upp gjald sem svarar til ríkisábyrgðarinnar.172

Hér er um að ræða brýnar umbætur og það skynsamlegasta sem hægt er að gera til að styrkja íslenskan fjármálamarkað að áliti OECD. Einnig er lagt til að hömlur á verðtryggingu verði afnumdar og bragarbót gerð á fjármögnunarmöguleikum nýrra fyrirtækja. Til að fjármálakerfið geti áfram stuðlað að góðum hagvexti sé mikilvægt að lágmarka þá áhættu sem stöðugleika þess sé hugsanlega búin og ljúka því umbótastarfi sem langt sé komið, og beinast þessar tillögur að því.

Í kafla um peningastefnuna átelur OECD hve seint hafi verið brugðist við afleiðingum breytinga á útlánareglum Íbúðalánasjóðs árið 2004. Breytingarnar hafi átt sér aðdraganda og því hafi verið ráðrúm til að bregðast við tímanlega. Ennfremur hefði verið tiltölulega einfalt að hanna mótvægisaðgerð í formi stýrivaxtahækkunar í þessu tilviki. Vaxtahækkanir síðla 2004 og snemma 2005 hafi ekki dugað til að mæta þeirri keðjuverkan sem skyndilegur aðgangur heimilanna að ódýru lánsfé hafði í för með sér.

Raunvextir til meðallangs og langs tíma lækkuðu í reynd. Húsnæðissprengjunni var leyft að skapa umframeftirspurn og verðbólgu um allt hagkerfið.173

Í skýrslunni er rakin þróunin á húsnæðismarkaði frá miðju ári 2004, er kerfisbreytingin var gerð. Um innkomu bankanna á húsnæðislánamarkað haustið 2004 segir OECD:

Þetta útspil einkareknu bankanna var ekki aðeins viðbragð þeirra gagnvart ÍLS (Kaupþing banki var þegar á virkan hátt að íhuga innkomu) og hefði sennilega átt sér stað hvort eð var, jafnvel þótt svolitlu síðar hefði orðið.174

Á höfuðborgarsvæðinu hækkaði húsnæðisverð um 60% á tveggja ára tímabili árin 2004‒2005, sem var langmesta hækkunin meðal OECD-ríkja og þótt víðar væri leitað. Skuldir heimila, sem höfðu aukist stórum skrefum allt frá árinu 1997 og gert íslensk heimili einhver þau skuldugustu í heimi, jukust úr 172% í 215% af ráðstöfunartekjum á sömu tveimur árunum.

Stór hluti skuldaaukningarinnar endurspeglar endurfjármögnun og úttekt eigin fjár sem bundið var í húsnæði, en slíkt var vandkvæðum háð við það fyrirkomulag sem gilti fram að breytingunni 2004. Einkum hefur það gerst að íbúðareigendur hafa tekið bankalán og greitt upp gömlu húsnæðislánin, sem voru á eldri og þ.a.l. hærri vöxtum. Uppgreiðslur ÍLS-lána árið 2005 numu 128 ma.kr. – um 30% heildarútlána sjóðsins í ársbyrjun. Í mörgum tilvikum notuðu heimili tækifærið og juku skuldsetningu sína. Þessi úttekt eigin fjár sem bundið var í húsnæði hefur fjármagnað mikið af – og hugsanlega einnig ýtt undir – 12% aukningu útgjalda til neyslu árið 2005.

Þessi uppsveifla í neyslu og húsnæði gerði ofhitnun hagkerfisins miklu verri en ella. Því hafa bæði stjórnvöld og Seðlabankinn gefið í skyn að þessar aðgerðir ÍLS og bankanna hafi verið óheppilega tímasettar. En eðli, ef ekki einnig umfang, þessara breytinga var þekkt með góðum fyrirvara og grípa hefði átt til mótvægisaðgerða.175

Kjörin á íslensku húsnæðislánunum eru 1–2 prósentustigum hærri að raunvirði en almennt gerist á Vesturlöndum. Þau endurspegla að fjárfesting er langt umfram innlendan sparnað og þær aðstæður krefjast þess að raunvextir séu nægilega háir til að laða að erlent fjármagn.

Næst í skýrslunni er vikið að sýn sérfræðinga OECD á stöðu Íbúðalánasjóðs og samkeppnina á húsnæðislánamarkaði og afleiðingar hennar fyrir hagkerfið. Núverandi staða, þar sem Íbúðalánasjóður er í beinni samkeppni við viðskiptabankana, er talin óæskileg og ósjálfbær. Meginvandinn liggi í því að Íbúðalánasjóður njóti forréttinda sem samkeppnisaðilar hans hafi ekki möguleika á að njóta, þ.e. ríkisábyrgðar á skuldum og undanþágu frá bæði skattskyldu og ávöxtunarkröfu á eigið fé.

Hið mikilvægasta af þessum er ríkisábyrgðin, sem veldur því að útlánavextir ÍLS eru á bilinu fjórðungi til hálfu prósentustigi lægri en ella. Þessi bjögun hamlar hagkvæmri ráðstöfun framleiðsluþátta því lánin endurspegla ekki fjármögnunarkostnaðinn til fulls. Hún færir ennfremur fjármuni frá hinum almenna skattgreiðanda (sem ber ríkisábyrgðina) til fasteignaeigenda – tiltölulega velmegandi hóps – og eykst niðurgreiðslan (upp að ákveðnu hámarki) í takt við fjárhæð húsnæðislánsins. Frá langtímasjónarmiði er það e.t.v. mikilvægast að bjögunin hamlar framtaki og nýsköpun.176

Einnig er útlistað hvaða ljón séu í veginum fyrir því því að Íbúðalánasjóður dragi sig í hlé og hvaða rök styðji tilvist hans. Sumir hópar kaupenda eigi ekki greiðan aðgang að lánum hjá viðskiptabönkunum vegna staðsetningar úti á landi eða lágra tekna. Með því að fylla upp í þessi skörð stuðli Íbúðalánasjóður að almennri húsnæðiseign landsmanna, sem hafi ákveðið gildi vegna jákvæðra ytri áhrifa og af menningarlegum ástæðum.

Önnur rök fyrir því að ÍLS haldi áfram beinum lánveitingum eru þau að sjóðurinn virðist standa sig vel. Ánægja viðskiptavina mælist a.m.k. mikil. Vitaskuld er mögulegt að slík niðurstaða endurspegli einfaldlega að hér er um niðurgreidda starfsemi að ræða. Yrði sanngjörn samkeppni leyfð fengist prófsteinn á það.177

Þeir valkostir sem eru í stöðunni varðandi framtíð Íbúðalánasjóðs, að gefnum þeim sjónarmiðum sem hér hafa komið fram, eru því næst reifaðir í skýrslunni. Helstu valkostirnir séu: (i) einkavæðing, (ii) heildsala, án eða með áframhaldandi beinum lánveitingum, (iii) núverandi lánastarfsemi með frekari takmörkunum, og (iv) upptaka ríkisábyrgðargjalds. Einkavæðing komi vart til greina strax en geti orðið ákjósanleg með tímanum, að því gefnu að einkavæddur sjóður geti fjármagnað sig með skuldabréfum með veði í húsnæði og ríkissjóður tryggi nægt framboð af ríkistryggðum bréfum fyrir skuldabréfamarkað. Að mörgu væri að hyggja við heildsöluleiðina, einkum hvort sjóðurinn gæti með góðu móti haldið áfram að lána beint til heimila. Að mati OECD myndi heildsölumarkaður auðvelda innkomu nýrra aðila inn á smásölumarkað og stuðla að aukinni samkeppni og væri því eftirsóknarverður. Beinar lánveitingar Íbúðalánasjóðs og framtíð þeirra séu þó annað og mikilvægara úrlausnarmál en hugsanleg heildsölustarfsemi hans í framtíðinni. Sú leið að setja frekari takmarkanir á núverandi starfsemi Íbúðalánasjóðs myndi draga úr þeim göllum sem einkenna starfsemina, en þeir yrðu þó áfram til staðar og kerfið yrði flóknara.

Síðasta umbótaleiðin sem velt er upp er sú að lagt yrði á Íbúðalánasjóð að greiða ríkissjóði gjald fyrir ríkisábyrgðina og önnur hlunnindi sem sjóðurinn nýtur. Gjaldið ylli sjóðnum kostnaði sem hlyti að koma fram í hækkuðum útlánsvöxtum hans, og sjóðurinn gæti þá ekki lengur boðið betri kjör en bankarnir. Þannig myndi draga úr markaðshlutdeild hans og markaðsaðstæður myndu framvegis ráða eftirspurn eftir útlánum sjóðsins. Þessi leið væri einföld og sveigjanleg, byggð á núverandi fyrirkomulagi og því ekki jafn róttæk og hinar leiðirnar, en hún myndi með tímanum leiða til þess að sjóðurinn yrði fyrirferðarminni eða myndi jafnvel hætta starfsemi. Að mati OECD er ríkisábyrgðargjald ákjósanleg leið til að losna við núverandi ágalla húsnæðislánakerfisins. Þar sem óhjákvæmileg hækkun vaxta kæmi illa við lánþega sem annaðhvort búa á strjálbýlum svæðum eða eru tekjulágir þyrfti jafnframt að innleiða nýjar leiðir til að hagsmunir þessara hópa yrðu ekki fyrir borð bornir. Þannig mætti áfram standa vörð um markmið húsnæðisstefnu stjórnvalda um jafnan aðgang landsmanna að húsnæðislánum. OECD minnir einnig á að almenn, hagræn rök séu fyrir opinberum stuðningi við séreignarstefnu vegna ýmissa jákvæðra ytri áhrifa þess að fólk búi í eigin húsnæði. Hins vegar velji efnameira fólk séreignarleiðina hvort sem það fái til þess aðstoð eða ekki. Almenn niðurgreiðsla húsnæðislána sé léleg leið til að ná framangreindum markmiðum, þar sem engin skýr rök séu fyrir því að niðurgreiða húsnæði allra landsmanna óháð tekjum.

Niðurgreiðslan dreifist til allra lántakenda, einnig þeirra sem ekki er sérstaklega ætlað að njóta hennar. Afleiðingin er sú að hún hefur tilhneigingu til að fara inn í húsnæðisverðið, þannig að þeir sem áttu að njóta góðs af eru engu bættari. Og fjárhæð niðurgreiðslunnar hækkar hlutfallslega með lánsfjárhæðinni (upp að ákveðnu þaki), í stað þess að hún fari eftir aðstæðum viðkomandi. Almennt eru beinar niðurgreiðslur úr ríkissjóði gegnsærri og skilvirkari leið til að mæta félagslegum markmiðum. Ef markmiðið er að stuðla að almennri húsnæðiseign þá væri við hæfi að greiða tekjutengdan styrk til þeirra sem kaupa sína fyrstu íbúð. […] Skattgreiðendur bera nú þegar byrðina af (sennilega hærri) niðurgreiðslu – en þar sem um er að ræða skuldbindingu sem háð er óvissu, þá er hún falin.178

Hér er átt við að niðurgreiðslan sem slík sé til staðar í formi skuldbindingar á herðum skattgreiðenda, en hún sé „falin“ þann tíma sem hún hefur engin útgjöld í för með sér. Þegar hún brestur á séu skattgreiðendur hins vegar berskjaldaðir fyrir henni og hún geti orðið gríðarlega mikil.

Þegar kerfisbreyting er innleidd skiptir miklu máli að tímasetja hana rétt. OECD telur að þegar úttektin er gerð (á miðju ári 2006) séu kjöraðstæður fyrir hendi til þess að taka upp ríkisábyrgðargjald fyrir skuldir Íbúðalánasjóðs. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn benti einnig á í úttekt sinni árið 2005 að þá væri „gullið tækifæri“ til þess að breyta Íbúðalánasjóði, eins og rifjað er upp hér framar. OECD tiltekur eftirfarandi rök fyrir því að bíða ekki með kerfisbreytinguna:

Ísland þarf að hægja á sér og vextir þurfa að hækka. Þetta má gera annaðhvort gegnum húsnæðisstefnuna eða peningastefnuna. Kosturinn við að nota húsnæðisstefnuna er sá að stærri hluti aðlögunarinnar mun lenda á húsnæðisgeiranum. Sá geiri er í nokkuð góðri stöðu til þess að taka að sér þetta hlutverk, í ljósi þess að framleiðsluþættir hans eru yfirþandir, raunútlánavextir nálægt sögulegu lágmarki og eignaverð er í hæstu hæðum.179

Til þess að lágmarka þá röskun sem upptaka ríkisábyrgðargjalds á Íbúðalánasjóð ylli á markaði kæmi til greina að innleiða það í áföngum.

10.6.4.7 Umfjöllun um Ísland í OECD Economic Outlook á árinu 2007

Í riti OECD, Economic Outlook, sem kom út á miðju ári 2007 var dregin upp mynd af þeirri harkalegu lendingu sem hagkerfið gæti fengið ef ekki tækist að vinda ofan af því ójafnvægi sem enn var til staðar og birtist m.a. í 27% viðskiptahalla árið áður. Vextir voru enn háir en slökun hafin í ríkisfjármálum. OECD benti á að hægja þyrfti á vexti heildareftirspurnar og stuðla að því að nauðsynleg aðlögun gæti átt sér stað áfallalaust. Var m.a. varað við því að fjármögnun húsnæðis yrði gerð auðveldari en orðið var. „Með miklum stuðningi hins opinbera við ráðstöfunartekjur og húsnæðislán, gæti eftirspurn heimila hjaðnað hægar en reiknað er með.“180

Í seinna hefti ársins 2007 af Economic Outlook var, í hinni örstuttu umfjöllun sem hvert land fær, lögð áhersla á neikvæð áhrif Íbúðalánasjóðs á peningamálastjórn landsins: „Til að auðvelda verkefni peningamálastjórnarinnar ætti að gera það að forgangsmáli að endurskipuleggja starfsemi hins opinbera Íbúðalánasjóðs“.181

10.6.4.8 Úttekt OECD í febrúar 2008

Tillögur OECD til íslenskra stjórnvalda í húsnæðismálum í febrúar 2008 eru í meginatriðum þær sömu og í næstu úttekt á undan, í júní 2006, enda hafði í engu verið farið eftir þeim í millitíðinni. Meiri áhersla er nú lögð á lamandi áhrif Íbúðalánasjóðs á peningamálastjórnina. Tónninn í skilaboðunum er orðinn hvassari og sérfræðingar OECD eru þeirrar skoðunar að íslensk stjórnvöld séu nú að hluta til að bíta úr nálinni með að hafa ekki þegar tekið á vanda Íbúðalánasjóðs.

Sá vandi sem húsnæðisstefnan veldur er tvíhliða, eins og OECD setur hann fram. Önnur hlið vandans sé almenn hagræn bjögun á markaði fyrir húsnæðislán sem rekja megi til ríkisábyrgðarinnar sem gefi Íbúðalánasjóði forskot á keppinauta sína á markaðnum.182 Afleiðinganna gæti um allt hagkerfið, m.a. í því að of mikið fjármagn fari til fjárfestingar í húsnæði, á kostnað annarrar fjárfestingar. Hin hlið vandans sé neikvæð afleiðing þess fyrir stöðugleika hagkerfisins að í boði séu húsnæðisveðlán á kjörum sem eru undir því vaxtastigi sem Seðlabankinn telur hæfa við efnahagsstjórnina.

Af þessum ástæðum hvetur OECD íslensk stjórnvöld í febrúar 2008 eindregið til að endurmeta hlutverk Íbúðalánasjóðs og fara í endurskipulagningu á honum. Skýrsluhöfundum er þó kunnugt um þá tregðu sem ríkir í málefnum sjóðsins og því segir ennfremur:

Að lágmarki ætti að leggja gjald á ÍLS sem endurspeglar ávinning hans af ríkisábyrgðinni. Ennfremur er mælt með því að félagsleg verkefni hans og starfsemi á heildsölumarkaði verði aðgreind, og beitt verði beinum tilfærslum til að ná félagslegum markmiðum.183

Þessi tilmæli eru flokkuð með mikilvægustu niðurstöðum úttektarinnar í samantektarkafla í upphafi hennar.

Í yfirlitskaflanum „Mat og tilmæli“ er skoðun sendinefndar OECD á stefnu íslenskra stjórnvalda í húsnæðismálum sett fram í eftirfarandi málsgrein (í heild):

Húsnæðisstefna stjórnvalda hefur dregið úr stöðugleika hagkerfisins. Slökun á útlánareglum og breytingar á fjármögnun Íbúðalánasjóðs (ÍLS) komu af stað samkeppnisstríði við einkarekna banka um miðjan áratuginn, sem hafði það í för með sér að raunvextir á húsnæðislánum lækkuðu á sama tíma og Seðlabankinn reyndi að beita aðhaldi í peningamálum með því að hækka stýrivexti. Á miðju ári 2006 voru útlánareglurnar þrengdar, í kjölfar óróa á mörkuðum sem leitt hafði til snarprar lækkunar gengis krónunnar. Með ákvörðun stjórnvalda var þeirri aðgerð snúið við fyrir alþingiskosningarnar 2007 en svo aftur snúið við eftir þær. Íbúðalánasjóður þarf að starfa án afskipta stjórnvalda og hann á að halda að sér höndum með athafnir sem torvelda aðgerðir peningastefnunnar til að viðhalda stöðugleika. Í grundvallaratriðum er það svo, að tilvist ÍLS, sem getur tekið lán á lægri vöxtum vegna ríkisábyrgðar sinnar, kemur í veg fyrir eðlilega samkeppni og bjagar ráðstöfun framleiðsluþátta með því að niðurgreiða húsnæði. Umbótum á húsnæðisstefnu stjórnvalda má ekki fresta lengur. Til þess að jafna samkeppnisgrundvöllinn þarf ríkissjóður að hætta að vera bakhjarl skuldabréfa ÍLS, ellegar þarf að krefja ÍLS um gjald sem nemur kostnaði við ríkisábyrgðina. Vinna má að félagslegum markmiðum Íbúðalánasjóðs á gegnsærri og ódýrari hátt með millifærslum sem beint er að viðkomandi markhópum.184

Ljóst er af úttektinni að samkeppni Íbúðalánasjóðs og bankanna um húsnæðislán og stóraukinn aðgangur heimila að lánsfé frá árinu 2004 er að mati OECD lykilatriði í því ójafnvægi sem skapaðist í framhaldinu. Í sérstakri rammagrein um einkaneyslu Íslendinga kemur fram að breytileiki hennar sé óvenjumikill, jafnvel að teknu tilliti til þess sem vænta megi í litlu, opnu hagkerfi. Gríðarlegur vöxtur einkaneyslu á árunum 2003–2005, sem var meira en tvöfalt meiri en vöxtur ráðstöfunartekna, er talinn skýrast að miklu leyti af auðsáhrifum,185 einkum vegna verðhækkunar húsnæðis, en þó einnig vegna hlutabréfaverðs. Viðleitni Seðlabankans til að halda aftur af þenslunni með stýrivaxtahækkunum, sem hófust sama sumarið og samkeppnin um húsnæðislánin, hafði lítil áhrif og voru raunvextir á útlánum banka í reynd orðnir lægri í árslok 2006 en þeir höfðu verið þremur árum fyrr. Raunar átti hækkandi húsnæðisverð einmitt stóran þátt í verðbólgunni.

Þetta endurspeglaði að hluta samkeppnisstríð Íbúðalánasjóðs og einkareknu bankanna, sem hélt vöxtum niðri og hafði í för með sér tilhneigingu til að slaka á útlánareglum. Raunstýrivextir fóru vart yfir langtímameðaltal sitt fyrr en árið 2006 vegna þess að vaxandi verðbólga hélst í hendur við vaxtahækkanir.186

Hér á húsnæðisstefnan mikinn hlut að máli og OECD segir orðrétt:

Það er sannarlega óheppilegt að húsnæðisstefnan gangi gegn aðgerðum peningastefnunnar til að stuðla að stöðugleika og, eins og mælt hefur verið með í fyrri skýrslum, ætti það að vera forgangsmál að endurskipuleggja Íbúðalánasjóð, því starfsemi hans krefst hærri stýrivaxta en ella.“187

Endurbætur á Íbúðalánasjóði eru því taldar eitt brýnasta úrbótamál efnahagsstefnunnar í ársbyrjun 2008.

Rakið er hvernig útlánsvextir Íbúðalánasjóðs eru þeir sömu haustið 2007 og þeir voru árið 2004, eða 5,1% (og aðeins 4,8% með uppgreiðslugjaldi), þrátt fyrir að stýrivextir hafi á þessum rúmu þremur árum hækkað úr 5,2% í 13,3%. Ekki er laust við kaldhæðni í þessum orðum: „Íbúðalánasjóði (ÍLS), stærsta veitanda fasteignaveðlána á Íslandi, hefur tekist að halda veðlánavöxtum næstum óbreyttum síðan Seðlabankinn hóf (rólega) að hækka stýrivexti í maí 2004.“188

Á árinu 2007 var talsvert rætt um miðlunarferli peningastefnunnar hér á landi og þá þætti sem hömluðu virkni hennar. Kemur OECD inn á það í úttektinni, sem var unnin var árið 2007 og lokið í janúar 2008. OECD telur að samband stýrivaxta og fasteignaveðlánavaxta hafi ekki verið rofið varanlega, og einkum hafi aðrir tilfallandi þættir truflað miðlunarferlið, svo sem kerfisbreytingin á húsnæðismarkaði 2004. Hins vegar sjáist merki um að það sé að styrkjast á ný, t.d. í vaxtahækkun Íbúðalánasjóðs í nóvember 2007. Sérstaklega er tekið fram að þrátt fyrir þetta skuli ekki fresta endurskipulagningu Íbúðalánasjóðs, og minnt er á ítrekuð tilmæli sama efnis í fyrri úttektum.

Í þessari úttekt er mikilvægasta áskorun efnahagsstefnunnar, til skamms tíma litið, að ná stöðugleika á ný. Farið er yfir hvernig hagkerfið rauk upp á 2. ársfjórðungi 2007, eftir skammvinna kólnun. Þar áttu aðgerðir stjórnvalda verulegan hlut að máli, bæði skattalækkanir og tímabundin slökun á útlánareglum Íbúðalánasjóðs í aðdraganda kosninganna í maí.189 Komið hafi í ljós hvernig stjórnvöld geti beitt Íbúðalánasjóði að eigin geðþótta og hindrað um leið eðlilega aðlögun. Þetta gagnrýnir OECD harðlega, sbr. löngu tilvitnunina hér framar.

Við mótun efnahagsstefnunnar til lengri tíma litið er Íbúðalánasjóður að mati OECD einnig eitt stærsta málið sem taka þarf á. Það sé vegna hinnar hagrænu bjögunar sem rekja megi til ríkisábyrgðarinnar sem Íbúðalánasjóður nýtur góðs af í samkeppninni við viðskiptabankana. Hún knýi bankana til þess að veita húsnæðisveðlán á kjörum sem þeir hafi í reynd ekki efni á, komi í veg fyrir að fjármagn renni þangað sem hagkvæmast væri, og feli í reynd í sér niðurgreiðslu á byggingarstarfsemi.

Í 2008-úttekt OECD er því hamrað á því að stjórnvöld þurfi að taka á þeim vanda sem tengist Íbúðalánasjóði og hefja endurskipulagningu hans, sem sögð er „langþráð“ (e. long-awaited).

10.6.4.9 Úttekt OECD í september 2009

Fyrsta úttekt OECD eftir hrunið á Íslandi kom út í september 2009. Mest áhersla var þar skiljanlega lögð á viðbrögð við hruninu og endurreisnaraðgerðir. Einnig er litið um öxl til undanfarinna missera eftir skýringum. Í yfirlitstöflu um viðbrögð stjórnvalda og úrbætur vegna fyrri ábendinga OECD er setning sem einnig var í úttektinni 2008: „Umbætur hafa verið íhugaðar, þ.á m. að takmarka hlutverk Íbúðalánasjóðs við heildsölu, en ekkert hefur verið gert til að framkvæma þær.“190

Í yfirlitskaflanum yfir mat OECD og ráðleggingar er vikið að Íbúðalánasjóði með þessum kunnuglegu orðum:

Á skuldabréfamarkaði, jafnvel þótt Íbúðalánasjóður sé eins og sakir standa stöðugleikaþáttur, þurfa stjórnvöld að endurmeta hlutverk hans, þar sem hann nýtur ríkisábyrgðar sem kemur í veg fyrir eðlilega samkeppni og bjagar ráðstöfun framleiðsluþátta.

Farið er yfir þróun efnahags íslenskra heimila frá árinu 2003. Fram kemur að á síðustu árunum fyrir hrunið hafi eignir heimila aukist verulega, einkum vegna hækkunar fasteignaverðs og annars eignaverðs. Skuldir hafi þó aukist mun meira á sama tíma, þannig að hrein staða hafi versnað úr 213% í 290% af VLF á einungis fjórum árum. Skuldsetning (eignir sem hlutfall af hreinum eignum) hafi þó verið óbreytt á tímabilinu, 1,4, sem sé meira en í nokkru öðru OECD-ríki sem gögn séu til um. Skyndileg lækkun eignaverðs við þessar aðstæður neyði heimilin til að draga saman neyslu sína. Skuldsetning heimila fyrir hrunið hafi því verið áhyggjuefni, hvort sem litið var til alþjóðlegs samanburðar eða fjármálalegs stöðugleika. Áhrif samkeppni Íbúðalánasjóðs og bankanna á þessa þróun eru því næst gerð að umtalsefni.

Keppni bankanna um markaðshlutdeild í lánum til heimila hafði þær óheppilegu afleiðingar að þeir juku útlán í erlendum gjaldmiðlum – aðallega í svissneskum frönkum og japönskum jenum – jafnvel þótt fá heimili ættu erlendar eignir eða hefðu erlendar tekjur til mótvægis. Þetta gerðu bankarnir til þess að styrkja stöðu sína í samkeppninni um grunlaus heimilin við Íbúðalánasjóð (ÍLS), sem naut góðs af ríkisábyrgð [...].191

Í ljósi nýliðinna atburða í fjármálakerfi Íslands er fjallað sérstaklega um vanda hagstjórnar í litlu, opnu hagkerfi. Á Íslandi var staðan að auki sú að ferlinu við opnun fjármálamarkaða hafði ekki verið rétt stýrt og landið stóð loks andspænis sveiflum á alþjóðafjármálamörkuðum án þess að fá rönd við reist. Þar segir OECD eftirfarandi:

[…] samkeppnin milli Íbúðalánasjóðs (ÍLS) og hinna nýeinkavæddu banka leiddi til þess að vextir á fasteignaveðlánum hríðféllu, raunvextir féllu, slakað var á skilyrðum við lánveitingar og lán í erlendum gjaldmiðli urðu útbreidd. Þetta kynti undir verðbólu á húsnæðismarkaði sem byrjaði að missa loft 2007 og sprakk þegar fjármálakerfi Íslands hrundi. Misbrestur [e. mismanagement] í innlenda fjármálakerfinu stuðlaði einnig að því að samband skammtíma- og langtímavaxta rofnaði. Með öðrum orðum, þá brast ein miðlunarleið peningastefnunnar sem hefði getað reynst mikilvæg, húsnæðislánaleiðin.192

Í þessari úttekt er einnig minnt á að ýmis rök hnígi að því að lækka eða afnema vaxtabætur og vísað í fyrri úttektir. Vaxtabætur hvetji fólk um of til húsnæðiskaupa og mikillar skuldsetningar, dragi um leið úr fjárfestingu í atvinnulífi og komi í veg fyrir þá framleiðniaukningu sem hún hefði í för með sér. Í stað vaxtabóta mætti að mati OECD styðja tekjulág heimili með því að niðurgreiða húsnæðiskaup þeirra beint eða stækka félagslega húsnæðiskerfið.

10.6.4.10 Úttekt OECD í júní 2011

Í júní 2011 gaf OECD út skýrslu sína um Ísland og þar er að venju fjallað nokkuð um Íbúðalánasjóð. Þá var hálft ár liðið síðan hann fékk 33 ma.kr. eiginfjárframlag úr ríkissjóði vegna bágrar eiginfjárstöðu og vitað var að annað framlag kynni að reynast nauðsynlegt. Fyrir lá að stjórnvöld myndu skipuleggja breytingar á sjóðnum vegna ákvörðunar Eftirlitsstofnunar EFTA varðandi þá neyðaraðstoð.193 Í töfluyfirliti yfir viðbrögð við fyrri tilmælum OECD í málum Íbúðalánasjóðs má lesa: „Engar aðgerðir“ (e. „No action“).194 Í skýrslunni er settur fram margvíslegur rökstuðningur fyrir breytingum á húsnæðisstefnunni, sem og hugmyndir um í hverju breytingarnar ættu að vera fólgnar:

Stjórnvöld ættu að beina húsnæðisaðstoð betur að tekjulágum heimilum og nota til þess leiðir sem veita ekki Íbúðalánasjóði samkeppnisforskot á grundvelli stefnu stjórnvalda, vegna þess að með því er dregið úr rekstrarhagkvæmni í fjármálaþjónustu auk þess sem skattgreiðendur eru látnir bera fjárhagslega áhættu. Til þess að jafna samkeppnisgrundvöllinn ættu stjórnvöld að hækka eiginfjárhlutfall ÍLS til jafns við það sem krafist er af öðrum fjármálastofnunum, setja ÍLS undir varúðarreglur og eftirlit FME og krefjast gjalds af ÍLS sem nemur verðmæti ríkisábyrgðarinnar.195

Í sérstakri rammagrein um ÍLS er forréttindum ÍLS fram yfir keppinauta hans lýst þannig:

ÍLS nýtur ýmiss konar hagræðis umfram keppinauta sína, á grundvelli stefnu stjórnvalda. Í fyrsta lagi ábyrgist ríkissjóður skuldabréf ÍLS. Í öðru lagi er ÍLS undanþeginn tekjuskatti og eignarskatti og fellur ekki undir venjulega gjaldþrotalöggjöf. Í þriðja lagi er lágmarkseiginfjárhlutfall hans lágt (Tier 1 eiginfjárhlutfall skal vera 4%).196

Afleiðingar þessara samkeppnisyfirburða eru m.a. þær að ÍLS tekur markaðshlutdeild af öðrum fjármálafyrirtækjum sem kunna að vera betur rekin og þannig ýtt undir óskilvirkni í húsnæðislánastarfsemi.

Sendinefnd OECD rýnir í lagaákvæðin sem ÍLS starfar eftir og bendir á að hann gæti uppfyllt skyldur sínar á annan hátt, með því að einbeita sér betur að tekjulægri heimilum, sem mestar líkur séu á að hafi ekki efni á húsnæði við hæfi án aðstoðar.

Með því að dreifa aðstoð sinni yfir til annarra heimila er ÍLS ekki að vinna að þessu markmiði, vegna þess að með því stuðlar hann að hækkun húsnæðisverðs sem gerir það enn erfiðara að tryggja tekjulágum heimilum húsnæði.197

10.6.5 Niðurstöður

10.6.5.1 Litið um öxl á ráðleggingar AGS og OECD

Í áliti sendinefndar AGS í byrjun júlí 2008 var bent á að það réði úrslitum um virkni peningastefnunnar að fyrri loforð íslenskra stjórnvalda um tafarlausar breytingar á Íbúðalánasjóði yrðu efnd. Í samantekt skýrslu AGS eftir heimsókn til Íslands í júní 2007 kom fram að fulltrúar íslenskra stjórnvalda væru sammála sendinefndinni um að breytingar á Íbúðalánasjóði myndu auka virkni peningastefnunnar. Sendinefndin áleit að breytingar á Íbúðalánasjóði í því skyni þyrftu að gerast hratt. AGS sá mikil hættumerki víða og leitaði að leiðum sem gætu virkað skjótt til að slá á þensluna. Í úttektum AGS árin 2005 og 2006 höfðu eindregið verið lagðar til gagngerar breytingar á Íbúðalánasjóði, seinna árið með aukinni áherslu á að hraða þurfi breytingum. Árið 2005 lýstu íslensk stjórnvöld sig sammála AGS um að breyta ætti Íbúðalánasjóði. Árið 2004, þegar bankarnir hófu að bjóða íbúðalán á samkeppnishæfum kjörum við Íbúðalánasjóð, var eina árið sem ekki var gerð hefðbundin úttekt heldur aðeins gefið stutt álit. Í því var föstum orðum beint til stjórnvalda um að einbeita sér að félagslegu hlutverki sjóðsins fremur en samkeppni á húsnæðislánamarkaði. Árin 2001 og 2003 mat AGS stöðugleika íslenska fjármálakerfisins sérstaklega, en þá var Íbúðalánasjóður stærsta fjármálastofnun landsins, og komu þá þegar fram ábendingar um t.d. skort á eftirliti með sjóðnum og skort á húsnæðislánum í eignasöfnum bankanna. Allt frá stofnun Íbúðalánasjóðs 1999 og fram til 2004 hafði ítrekað verið bent á að eðlilegt væri að með tímanum minnkaði hlutverk Íbúðalánasjóðs á markaðnum, að efnahagsreikningur heilbrigðs banka þyrfti á húsnæðisveðlánum að halda og að skattgreiðendur bæru fjárhagslega áhættu vegna ríkisábyrgðar Íbúðalánasjóðs.

Húsnæðismál hafa verið fyrirferðarmikil í flestum landaskýrslum OECD um Ísland frá 1999. Í byrjun var almennt bent á þann óþarfa að húsnæðislán væru á vegum ríkisvaldsins og að raunhæft væri að einkavæða Íbúðalánasjóð. Árið 2003 komu fram ábendingar um alvarlega hagræna bjögun vegna húsnæðisstefnu stjórnvalda. Þegar kemur inn í ofþenslutímabilið 2004‒2007 var helsti vandinn við húsnæðisstefnuna talinn samkeppni Íbúðalánasjóðs við bankana og mikið framboð húsnæðislána á kjörum sem grófu undan peningastefnu Seðlabankans. Gagnrýndi OECD húsnæðisstefnuna harðlega í þremur úttektum á þessu tímabili. Eftir hrun tók OECD aftur til við að hvetja til kerfisbreytinga á sjóðnum, og lagði nú fram nákvæmari tillögur en áður um hvernig það skyldi gert.

Ein megináherslan í ábendingum OECD undanfarin ár hefur verið lögð á þann vanda sem blasað hefur við frá hagfræðilegu sjónarhorni: Íbúðalánasjóður er opinber aðili sem nýtur ríkisábyrgðar á skuldbindingum sínum, er útsettur fyrir geðþóttaákvörðunum stjórnmálamanna og starfar á virkum samkeppnismarkaði þar sem hann nýtur forréttinda fram yfir keppinautana. Slíkt hefur almennt þá hagrænu ókosti í för með sér að hamla eðlilegri og sanngjarnri samkeppni. Vaxtastigið endurspeglar ekki raunverulegan fjármagnskostnað heldur er of lágt, eftirspurn eftir íbúðarhúsnæði verður meiri en ella, fjárfesting í húsnæði tekur ekki mið af raunverulegri arðsemi og verður of mikil og önnur fjárfesting verður tilsvarandi minni. Þetta leiðir til þess að hagkerfið fer á mis við þá framleiðniaukningu sem hefði fylgt fjárfestingu í arðbærari verkefnum. Bjögunin hefur því neikvæð áhrif á hagvöxt þegar til lengri tíma er litið. OECD hefur ítrekað bent á ýmsar mögulegar útgönguleiðir þar sem tillit er jafnframt tekið til velferðarmarkmiða stjórnvalda í húsnæðismálum.

Áhyggjuefni og ábendingar AGS og OECD sem tengdust Íbúðalánasjóði urðu smám saman fleiri og stærri á tímabilinu frá stofnun hans árið 1999 og náðu langt út fyrir húsnæðislánamarkað einan, eins og hér hefur komið fram. Hér er þó einnig rétt að hafa í huga að það var ekki í þeirra verkahring að hrósa, heldur að leggja fram sérfræðiþekkingu og reynslu annarra þjóða til að aðstoða stjórnvöld við að greina möguleikana á að bæta hagstjórnina og efla þannig hagvöxt og velmegun.

10.6.5.2 Listi yfir helstu athugasemdir AGS og OECD 1999–2012

Helstu athugasemdir og ábendingar AGS og OECD í málefnum Íbúðalánasjóðs á árunum 1999–2012 voru þessar (í tímaröð eftir því sem við á):

• Varúðarreglur skorti og eftirlit með starfsemi húsbréfadeildar Íbúðalánasjóðs var ekki skýrt árin 1999–2004.
• Einkavæðing Íbúðalánasjóðs hefði átt að að eiga sér stað í eðlilegu framhaldi af einkavæðingu viðskiptabankanna 2002.
• Viðskiptabankar þurftu á húsnæðislánum að halda í eignasafni sínu eftir einkavæðingu til að ná fram æskilegri áhættudreifingu, meiri stöðugleika og arðsemi og standa jafnar gagnvart bönkum í öðrum löndum. Þetta var mikilvægt vegna stöðugleika íslenska fjármálakerfisins.
• Ríkisábyrgð á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs leggur fjárhagslega byrði í formi áhættu á ríkissjóð og eigendur hans, skattgreiðendur.
• Minnka hefði átt umsvif Íbúðalánasjóðs á lánamarkaði. Þessi ráðlegging hefur ítrekað verið gefin á tímabilinu, allt frá árinu 1999.
• Hlutverk Íbúðalánasjóðs hefði átt að vera sérhæfðara og beinast meira að tekjulágum heimilum og á landsbyggðinni.
• Húsnæðisstefna stjórnvalda hefur verið of ívilnandi fyrir húsnæðiskaupendur og til þess fallin að bjaga þá hagrænu hvata sem stuðla að aukinni framleiðni og velmegun í markaðshagkerfum.
• Hagræn bjögun vegna húsnæðisstefnunnar hefur leitt til þess að of mikið hefur verið fjárfest í húsnæði og of lítið í öðru, miðað við það sem hagkvæmast væri og því hafa arðsöm fjárfestingartækifæri verið vannýtt.
• Fresta átti hækkun veðhlutfalls og lánsfjárhæða á árinu 2004 vegna mikillar og fyrirséðrar þenslu í hagkerfinu á þeim tíma.
• Ójafnræði með Íbúðalánasjóði og viðskiptabönkunum gerði samkeppnina um húsnæðislán harða og stuðlaði að meiri lántökum heimila en ella. Skuldsetning heimila jókst því verulega á sama tíma og ójafnvægi jókst í þjóðarbúskapnum á árunum 2004–2008.
• Afskipti stjórnmálamanna af Íbúðalánasjóði, eins og þau sem urðu í aðdraganda kosninga 2007, eru óásættanleg þegar í hlut á fjármálastofnun í samkeppni á markaði.
• Samkeppni Íbúðalánasjóðs við bankana átti mikinn þátt í því að peningastefnan var máttlaus gagnvart ofþenslunni á árunum 2004‒2008.
• Íbúðalánasjóður skekkir samkeppnisgrundvöll á húsnæðislánamarkaði, kemur í veg fyrir eðlilega samkeppni og stuðlar að óskilvirkni.

10.6.5.3 Um viðbrögð íslenskra stjórnvalda við tilmælum og ráðleggingum AGS og OECD

Þegar horft er til baka virðist sem ráðleggingar erlendra sérfræðinga í málefnum Íbúðalánasjóðs hafi lítinn hljómgrunn fengið meðal ráðamanna hérlendis. Þrátt fyrir vilja og einhverja viðleitni stjórnvalda til að fara eftir ráðleggingum AGS og OECD í gegnum tíðina var ekki gripið til neinna aðgerða sem hefðu getað skilað þeim hagsbótum sem í húfi voru. Hafa ber í huga að úttektirnar eru unnar í nánu og hreinskiptnu samstarfi við íslensk stjórnvöld, tilgangur þeirra er sá að bæta efnahagsstjórnina, og ráðleggingar um úrbætur í einstökum efnum taka jafnan mið af því sem telja má raunhæft.

Ef íslensk stjórnvöld hefðu sýnt vilja í verki til að taka á málum Íbúðalánasjóðs hefðu þau ekki setið uppi með þá hörðu gagnrýni sem þau urðu fyrir í úttektum AGS og OECD á árunum 2003–2008. Margítrekaðar ábendingar um skynsamlegri leiðir í húsnæðismálum í skýrslum beggja aðila benda til þess að íslensk stjórnvöld hefðu getað aflað sér meira trausts á alþjóðavettvangi, hefðu þau brugðist við á trúverðugan hátt. Svo virðist sem ákveðin tregða hafi verið til staðar sem rök færustu sérfræðinga náðu ekki að yfirvinna. Í því sambandi má minnast orða fyrrverandi forsætisráðherra, Geirs H. Haarde, í svari hans til rannsóknarnefndar Alþingis sem rannsakaði aðdraganda hruns bankanna 2008.198 Þar kemur Geir inn á þau skilyrði sem norrænir seðlabankastjórar settu fyrir gjaldmiðlaskiptasamningi við Seðlabanka Íslands á ögurstundu í maí 2008, en eitt skilyrðið var að breytingar yrðu gerðar á Íbúðalánasjóði:

Ekkert af því sem [sænski seðlabankastjórinn] fór fram á var óeðlilegt eða óyfirstíganlegt. Sumt reyndar mjög eðlilegt, t.d. ábendingar um ríkisfjármála-stefnuna, áframhaldandi lágt skuldastig ríkisins og breytingar á starfsemi Íbúðarlánasjóðs en slíkum breytingum hafði ekki verið unnt að koma fram af pólitískum ástæðum hér innan lands.

Í öðrum köflum skýrslunnar, t.d. 6., 15. og 16. kafla, er reynt að varpa nánara ljósi á þessa skýringu Geirs og aðrar hugsanlegar skýringar.

---