3. kafli Sérstaða og mikilvægi banka og fjármálafyrirtækja í samfélagi

3.1 Inngangur

Fjármálastofnanir gegna lykilhlutverki í gangverki efnahagslífs hverrar þjóðar. Þær eru farvegur fyrir þá fjármuni sem almenningur, fyrirtæki og opinberir aðilar þurfa að nota hvort sem það er til að mæta daglegum útgjöldum eða vegna fjárfestinga til lengri tíma. Bankar og önnur fjármálafyrirtæki varðveita og ávaxta einnig tímabundið fjármuni sem þessir aðilar þurfa ekki að nota um sinn. Þótt þetta sé sú birtingarmynd sem við sjáum allajafna af starfsemi fjármálafyrirtækja hafa rannsóknir sýnt að hagsæld í einstökum ríkjum er mjög háð því hvernig að þessum fyrirtækjum, sérstaklega bönkum, er staðið. Þar hafa þýðingu atriði eins og eignarhald, eftirlit með bönkum, samkeppni þeirra á milli, eftirlit sem bankar veita lántökum sínum, kerfislegt mikilvægi og traust samfélagsins á þeim. Bankar eru sem fyrirtæki líka sérstakir fyrir þær sakir að margir og ólíkir hópar hafa hag af starfsemi þeirra. Það hvernig til tekst í rekstri banka hefur þýðingu fyrir þá sem fara með efnahagsstjórn landsins, og jafnvel líka aðrar þjóðir ef bankarnir eru með starfsstöðvar utan heimalandsins. Aðrir sem eiga þarna hagsmuni eru t.d. eigendur bankanna, lánardrottnar þeirra, fjárfestar sem sýsla með fjármálagerninga bankanna, starfsmenn, skuldarar bankanna og innstæðueigendur. Sé um að ræða bankastofnun, sem er það sem kallað er kerfislega mikilvæg er það í raun samfélagið allt sem hefur hag af því hvernig til tekst í rekstri hennar – líka þeir sem aldrei hafa átt viðskipti við viðkomandi banka en eiga afkomu sína undir því hagkerfi sem hann starfar í. Á síðari árum hefur margvísleg viðskiptastarfsemi á sviði fjármálamarkaðar bæst við hina hefðbundnu bankastarfsemi og þessir þættir starfseminnar hafa í auknum mæli fléttast saman, bæði innan ríkja og á svæðisbundnum og alþjóðlegum fjármálamörkuðum. Eigin viðskipti fjármálafyrirtækja á þessum markaði hafa einnig orðið fyrirferðarmikil.

Þessi sérstaða banka, og um margt einnig annarra fjármálafyrirtækja, svo sem tryggingarfélaga og verðbréfamiðlara, hefur leitt til þess að um starfsemi þeirra gilda margvíslegar reglur sem ekki eiga sér hliðstæðu þegar kemur að öðrum atvinnurekstri. Þessar reglur, hvort sem þær eiga uppruna sinn í fjölþjóðlegu samstarfi ríkja eða eru mótaðar af löggjafarvaldi innan hvers ríkis endurspegla væntanlega ríkjandi viðhorf samfélagsins á hverjum tíma til þess hvernig starfsemi banka og fjármálafyrirtækja skuli hagað.

En hvað sem þessu líður er í upphafi þessarar skýrslu ástæða til að draga saman atriði sem lúta að sérstöðu og mikilvægi banka og fjármálafyrirtækja í samfélaginu. Það eru ekki síst þessi atriði sem ættu að hafa verið þeim sem störfuðu innan bankakerfisins hér á landi síðustu ár og þeim sem áttu að sinna eftirliti með því, og þá ekki bara af hálfu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins, heldur einnig af hálfu ríkisstjórnar, ráðuneyta og Alþingis, áminning um hvaða þýðingu það kynni að hafa fyrir íslenskt samfélag ef erfiðleikar steðjuðu að í rekstri stærstu íslensku bankanna og hætta væri á að rekstur þeirra stöðvaðist. Hér á landi var líka sérstök ástæða til að gæta að þessum atriðum í ljósi stærðar bankanna með tilliti til annarra efnahagslegra stærða eins og þjóðarframleiðslu og sjálfstæðs gjaldmiðils – íslensku krónunnar.

3.2 Eðli banka- og fjármálastarfsemi og þýðing fyrir gangverk samfélagsins

Í hinum þróaða hluta heimsins kemur hvert mannsbarn að einu eða öðru leyti nálægt starfsemi banka og fjármálamarkaða. Í kjölfar þess að peningar urðu greiðslumiðill í viðskiptum í stað vöruskipta þurfti að koma til farvegur fyrir miðlun peninga og vörslu þeirra til lengri tíma. Það varð viðfangsefni banka að sinna því hlutverki og þegar fram liðu stundir varð starfsemi banka samtvinnuð margvíslegri og flókinni starfsemi sem nú fer fram á fjármálamörkuðum. Í grunninn byggjast fjármálamarkaðir á sparifé almennings og fyrirtækja og það eru starfsmenn markaðarins sem sinna því mikilvæga og flókna starfi að greiða úr því hverjir geta lánað hverjum fjármuni til mismunandi langs tíma og á hvaða kjörum. Starfsmenn á fjármálamörkuðum þurfa jafnframt að meta á hverjum tíma hvaða skuldarar geta staðið í skilum og leggja mat á hversu áhættusamar lánveitingar eru í ljósi þess hversu miklar líkur eru á að skuldararnir endurgreiði sparifjáreigendum. Það kemur líka í hlut starfsmannanna að ákvarða þá vexti sem skuldararnir þurfa að greiða til að tryggja sparifjáreigendum viðeigandi ávöxtun og að þeir geti mætt skuldbindingum sínum í framtíðinni.

Sá grunnur sem lagður er að starfi innlánsstofnana sem sýsla með sparifé almennings og fyrirtækja felur í sér að annar en eigandi þessara fjármuna tekur að sér vörslu og ávöxtun þeirra. Eigandi fjármunanna afhendir þá til vörslu í trausti þess að hann geti fengið þá að nýju þegar hann kýs eða hefur samið um. Eigandinn hefur hins vegar sjaldnast upplýsingar um hvernig bankinn stendur að vörslu og þar með notkun innlána til útlána eða annarra viðskipta.Viðskiptasamband innlánseigenda og fjármálastofnunar byggist því öðru fremur á því að viðkomandi fjármálastofnun njóti trausts svo að ekki komi til skyndilegs áhlaups innstæðueigenda á bankann. Hér verður að hafa í huga að í mörgum tilvikum hefur þeim fjármunum sem fjármálastofnun er falið að geyma og ávaxta verið safnað á löngum tíma með sparnaði eða þeir eru afrakstur af eignasölu sem viðkomandi hefur í hyggju að nýta til framfærslu sinnar síðar eða til fjárfestinga. Það getur líka verið mismunandi eftir löndum hversu algengt það er að sparað sé til framfærslu síðar, t.d. að loknu starfi vegna aldurs, en það getur meðal annars ráðist af því hversu öflugir lífeyrissjóðir eru starfandi í landinu og hversu sterkt almannatryggingakerfi. Af þessu leiðir líka að viðhorf til sparnaðar og þar með þeirrar ábyrgðar sem innlánsstofnanir taka á sig með viðtöku innlána getur verið mismunandi milli landa.

Það er eðli bankastarfsemi að bankar fjármagna sig að jafnaði til skamms tíma en lána og veita aðra fyrirgreiðslu til langs tíma. Svonefnd markaðsfjármögnun í formi lána milli fjármálafyrirtækja, skuldabréfaútgáfu og margvíslegra skiptasamninga milli fjármálafyrirtækja hafði almennt fengið aukið vægi í fjármögnun banka og fjármálafyrirtækja á síðari árum, ekki síst vegna mikils framboðs af lánsfé og fjármunum á alþjóðlegum fjármálamarkaði og lágra vaxta. Sá er hins vegar munurinn á almennum innstæðueiganda og þeim sem eru mótaðilar bankanna þegar kemur að markaðsfjármögnun að í síðara tilvikinu er um að ræða aðila og einstaklinga sem gengið er út frá að hafi sérstaka þekkingu á þessum viðskiptum og séu því betur í stakk búnir til að meta áhættu af viðskiptunum í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga. Um er að ræða svonefnda fagfjárfesta. En þrátt fyrir þessa þekkingu fjárfestanna, t.d. erlendra banka og verðbréfafyrirtækja, varð þróunin sú að upplýsingaöflun, miðlun og mat af hálfu alþjóðlegra matsfyrirtækja hafði stöðugt meira vægi við ákvarðanir og samninga um markaðsfjármögnunina.

Aukinn hraði í viðskiptum almennt, bæði í einstökum löndum og ekki síður milli landa, samhliða mikilli framþróun í upplýsingatækni hefur leitt til þess að bankar og starfsemi á fjármálamarkaði eru enn viðkvæmari en áður gagnvart ýmsu því sem er að gerast í samfélaginu á hverjum tíma. Umfjöllun í fjölmiðlum og á vettvangi stjórnmála og hjá stjórnvöldum kann með skjótum hætti að kalla fram viðbrögð á fjármálamörkuðum sem geta haft mikil áhrif á stöðu einstakra fjármálafyrirtækja og markaðinn í heild. Þessi hraði og aukin samskiptatækni hefur líka leitt til þess að fjármögnun banka, bæði í formi innlána og margvíslegrar skammtímafjármögnunar, og viðskipti henni tengd geta tekið breytingum á skömmum tíma. Fjármögnun banka hefur því á síðustu árum orðið kvikari og þar af leiðandi viðkvæmari, ekki bara fyrir bankana sjálfa heldur líka gagnvart fjármálastöðugleika landsins þegar um kerfislega mikilvæg fjármálafyrirtæki er að ræða.

Hlutabréfamarkaður og skipulegur markaður með önnur verðbréf, svo sem skuldabréf, hefur síðustu áratugi verið mikilvægur hluti af fjármálamörkuðum og svo var einnig hér á landi. Hlutabréfamarkaður skapar í senn fyrirtækjum möguleika á að afla fjár til þess að efla og treysta stöðu sína og gefur fjárfestum kost á að ávaxta fé sitt.Við eðlilegar aðstæður, og ef fullnægjandi upplýsingar liggja fyrir um þau fyrirtæki sem skráð eru á hlutabréfamarkað og viðskipti með hlutabréf í þeim á líka að geta orðið til eðlilegt markaðsvirði fyrirtækjanna sem þannig endurspeglar verðmæti þeirra. Skuldabréfamarkaður er líka mikilvæg leið atvinnulífsins til að fjármagna sig. Þessi viðskipti á fjármálamarkaði beinast í eðli sínu að aðilaskiptum að eignarréttindum og fjármálagerningum utan fjármálafyrirtækjanna en eftir atvikum fyrir milligöngu þeirra. Hér á landi varð það hins vegar þróunin að viðskipti með hlutabréf í fjármálafyrirtækjum, sérstaklega stóru bönkunum þremur, og skuldabréf þessara fyrirtækja voru fyrirferðamikil á þessum markaði.

Það hefur einkennt fjármálamarkaði síðustu ár að fjármálafyrirtæki hafa mjög aukið viðskipti sín í milli með margvíslega fjármálagerninga og afurðir. Fyrirtækin hafa þannig sóst í að skapa sér aðrar tekjur heldur en hefðbundnar vaxtatekjur, ekki síst á tímabilum þegar vextir á fjármálamörkuðum hafa verið lágir. Eftir því sem þessir fjármálagerningar, eða vörur eins og bankamönnum hefur verið tamt að tala um á síðustu árum, þróuðust og fóru að skila fjármálafyrirtækjum tekjum urðu þeir í ýmsum tilvikum hluti af vöruframboði fjármálafyrirtækja og þar með bankanna gagnvart viðskiptavinum þeirra. Þarna komu til framvirkir samningar, afleiður, skuldatryggingar, vafningar og skortsala svo dæmi séu tekin. Í sumum tilvikum komu þessar vörur í stað hefðbundinna lánaviðskipta milli banka og viðskiptamanna og eðli viðskipta fjármálafyrirtækjanna tók þannig breytingum. Þessum nýju viðskiptaháttum fylgdi í mörgum tilvikum önnur og meiri áhætta, bæði fyrir viðskiptavinina og fjármálafyrirtækin.

3.3 Sérstaða og samfélagsleg ábyrgð umfram það sem gildir um rekstur fyrirtækja almennt?

Vilji sumra til að spara fé til skamms tíma, t.d. vegna þess að þeir þurfa að mæta útgjöldum í framtíðinni, skapar öðrum tækifæri til að taka meiri áhættu, fá lánaða peninga og fjárfesta í bráð. Við það skapast hagvöxtur, bæði til skamms tíma og langs tíma, sem ella hefði ekki orðið ef fjárfestar hefðu aðeins sjálfsaflafé sitt til fjárfestinganna. Stöndugir bankar og virkir fjármálamarkaðir gera þetta mögulegt og stuðla því að hagvexti fyrir allt samfélagið. Án þeirra einkennist efnahagslífið af stöðnun og fábreytileika, jafnt á vörumarkaði sem í atvinnu-, félags- og menningarstarfsemi. Í þessu felst sérstaða og ekki síst samfélagsleg ábyrgð banka umfram það sem gildir um rekstur fyrirtækja almennt.

Á framleiðslufyrirtækjum hvílir einnig samfélagsleg ábyrgð, t.d. að framleiða vöru sem ekki veldur neytendum og umhverfinu skaða. Starfsemin veitir fólki atvinnu og getur stuðlað að aukinni fjölbreytni og ábata neytenda. Þetta eru allt mikilvæg verkefni. Sama á við um starfsemi fyrirtækja sem starfa t.d. á sviði verslunar og þjónustu. Rétt eins og sparifjáreigendur eru neytendur sundurleitur og dreifður hópur. Hin lagalega umgjörð um þessa starfsemi, með tilheyrandi eftirliti, miðar þess vegna að því að tryggja öryggi til langs tíma og vernda hagsmuni þessa hóps gagnvart ólíkum hagsmunum verksmiðjueigenda og þeirra sem selja vörur og þjónustu. Ef varan sem framleiðandinn framleiðir hverfur af markaði eða verslun lokar dregur vitanlega úr neytendaábata, fjárfestar kunna að tapa og starfsmenn að missa vinnuna. Hins vegar tryggir samkeppni á vörumarkaði jafnan að innan skamms rís ný verksmiðja eða ný verslun opnar, sömu eða aðrir fjárfestar fá sína rentu, neytendaábatinn er endurvakinn að mestu og starfsmenn fá vinnu annars staðar. Samfélagsleg áhrif af rekstrarstöðvun almennra atvinnufyrirtækja sem starfa í samkeppnisumhverfi eru að jafnaði tímabundin og takmörkuð við nánasta umhverfi fyrirtækisins og þá sem haft hafa sérstök tengsl við það, t.d. vegna viðskiptasambanda eða atvinnu.

Fari hins vegar svo að banki eða annað fjármálafyrirtæki lendi í verulegum rekstrarerfiðleikum eða lendi í greiðsluþroti getur það haft keðjuverkandi áhrif inn í hagkerfið og leitt til þess að þeir sem aldrei komu nálægt starfsemi bankans eða fyrirtækisins verði fyrir tjóni. Sérstaklega á þetta við þegar um er að ræða stærri fyrirtæki innan fjármálageirans. Þetta þarf ekki í öllum tilvikum að vera bundið við kerfislega mikilvæga banka. Í litlum opnum hagkerfum kann sú aðstaða að koma upp að slíkur banki verði gjaldþrota og leiði til þess að ytri lánalínur lokist öðrum aðilum í viðkomandi bankakerfi. Þetta hefur í för með sér að efnahagsstarfsemi getur dregist verulega saman og langur tími liðið uns búið er að endurvekja eða afla lánstrausts á ný. Slíkt hefur í för með sér háan fórnarkostnað samfélagsins alls og getur undir verstu kringumstæðum valdið almennu vantrausti í kerfinu sem orsakað getur fall þess alls.Til viðbótar koma síðan þau vandkvæði sem greiðsluþrot banka eða fjármálafyrirtækis, sem tekið hefur við fjármunum til ávöxtunar, hefur í för með sér fyrir eigendur fjármunanna ýmist vegna þess að þeir verða hugsanlega ekki tiltækir um tíma eða kunna að tapast með öllu.

3.4 Afskipti hins opinbera í formi laga og eftirlits stjórnvalda

Sú sérstaða banka og annarra fjármálafyrirtækja sem lýst hefur verið hér að framan hefur leitt til þess að þeir sem fara með reglusetningarvald, hvort sem það er innan einstakra ríkja eða fjölþjóðlegra stofnana á sviði viðskipta og fjármála, hafa talið rétt að setja margvíslegar reglur um starfsemi þessara aðila. En þeir sem fara með þetta vald hafa að jafnaði ekki látið við þetta sitja heldur einnig komið upp opinberu og óháðu eftirlitskerfi bæði með starfsemi á fjármálamarkaði og áhrifum og áhættum sem henni fylgja fyrir fjármálastöðugleika.Til þessa eftirlits er stofnað og það starfrækt í þágu samfélagslegra hagsmuna.

Eitt gleggsta dæmið um afskipti hins opinbera af starfsemi á fjármálamarkaði er að þeir sem óska eftir að bjóða almenningi slíka þjónustu í atvinnuskyni þurfa í flestum tilvikum að fá sérstakt leyfi frá stjórnvöldum til hennar og þá að uppfylltum tilteknum hæfis- og hæfniskröfum. Þannig mega þeir einir sem fengið hafa starfsleyfi Fjármálaeftirlitsins taka við innlánum og veita útlán sem fjármögnuð eru með endurgreiðanlegum fjármunum frá almenningi. En afskiptum löggjafans af innlánum er ekki þar með lokið. Með sérstökum lögum hefur verið stofnað til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta sem m.a. er ætlað að bæta eigendum innlána innstæður sem þeir eiga í bönkum og ekki verða lengur tiltækar vegna greiðsluþrots innlánsstofnunar. Innstæðutryggingarnar eru líka dæmi um málefni sem fleiri ríki saman, ríki Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins, hafa talið tilefni til að setja tilteknar lágmarksreglur. Þessar reglur þurfa aðildarríkin að innleiða í landsrétt sinn.

Bankar og fjármálafyrirtæki þurfa í starfsemi sinni og viðskiptum að fylgja margvíslegum lagareglum og fyrirmælum sem stjórnvöld setja. Þessum reglum er ekki síst ætlað að vernda hagsmuni þeirra sem eiga viðskipti við bankana bæði með því að láta þeim fjármuni í té og fá þá að láni.Að því er þá fyrrnefndu varðar hafa þeir sjaldnast mikla möguleika á að fylgjast með því eða afla upplýsinga um hvernig banki eða fjármálafyrirtæki ráðstafar fjármunum sem það hefur tekið við sem innláni eða fengið að láni. Fyrir þessa aðila og þá sem taka lán eða eiga önnur viðskipti við fjármálafyrirtæki skiptir máli að um þessi fyrirtæki gildi reglur sem gera þeim skylt að haga starfsemi sinni með ákveðnum hætti. En þessum reglum er ekki bara ætlað að vernda hagsmuni þeirra sem eiga bein viðskipti við banka eða önnur fjármálafyrirtæki heldur eru þær líka liður í því að stuðla að fjárhagslegum styrkleika fyrirtækjanna og draga úr líkum á því að áföll í rekstri þeirra hafi áhrif á stöðugleika í fjármálakerfi viðkomandi lands. Þetta er t.d. gert með kröfum um áhættumat og ákveðinn fjárhagslegan styrkleika fyrirtækjanna í formi lágmarks eiginfjárhlutfalls. Í mörgum tilvikum eru þetta nákvæmar og útfærðar reglur en aðrar byggja á mati sem að lokum sætir endurskoðun af hálfu eftirlitsaðila. Þessu til viðbótar ber fjármálafyrirtækjum að starfa í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti og venjur á fjármálamarkaði.

Með EES-samningnum sem tók gildi 1. janúar 1994 varð Ísland aðili að hinu Evrópska efnahagssvæði og þar með reglum Evrópusambandsins um frjálsa fjármagnsflutninga og þjónustustarfsemi með tilheyrandi heimildum fyrir fjármálafyrirtæki sem hefur starfsheimildir í einu aðildarríkjanna til að hefja starfsemi í öðrum aðildarríkjum. Íslensk fjármálafyrirtæki urðu á síðustu árum virkir þátttakendur á fjármálamörkuðum í ýmsum löndum Evrópu og víðar. Regluverk og starfsheimildir íslensku fjármálafyrirtækjanna mótuðust mjög af aðild Íslands að EES-samningnum. Þess gætti hins vegar í minna mæli við lagasetninguna að tekið væri tillit til sérstakra aðstæðna í íslensku samfélagi og efnahagslífi.

Það eftirlit og starfsemi opinberra stofnana, sem komið hefur verið upp til að fylgjast með að starfsemi banka og annarra fjármálafyrirtækja sé í samræmi við lög og heilbrigða viðskiptahætti, miðar sérstaklega að því að draga úr hættunni á því að til áfalla komi í rekstri þessara fyrirtækja með tilheyrandi afleiðingum fyrir almenning, fjármálastöðugleika og efnahagslíf landsins. Þetta hefur enn frekar verið undirstrikað með því að tryggja þessum stofnunum, Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands, sjálfstæði innan stjórnkerfisins en því fylgir líka sú ábyrgð þeirra sem vörslumanna almannahagsmuna að grípa til þeirra úrræða sem þeim eru fengin að lögum ef hætta er talin á að starfsemi fjármálafyrirtækjanna kunni að fara úrskeiðis með tilheyrandi afleiðingum fyrir almenning. Þessar stofnanir eiga að vera augu og eyru annarra yfirvalda landsins sem hafa það hlutverk að gæta samfélagslegra hagsmuna, hvort sem það eru ríkisstjórn eða Alþingi. Sameiginlega er það verkefni þessara aðila að búa svo um hlutina að hið sérstaka eðli og samfélagsleg ábyrgð fjármálafyrirtækja sé varðveitt til frambúðar í þágu lands og þjóðar.

3.5 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Sérstaða banka og fjármálafyrirtækja og samfélagsleg staða þeirra og ábyrgð kallaði ekki bara á að þessari atvinnustarfsemi væri sett lagaleg umgjörð. Eðli starfseminnar og sú áhætta sem var fólgin í henni bæði fyrir hagsmuni einstaklinga og hagsmuni samfélagsins í heild kallaði á virkt starf eftirlitsaðila. En hvað sem leið þessari lagalegu umgjörð og starfi hinna sjálfstæðu eftirlitsaðila þurftu þau yfirvöld landsins sem landsmenn höfðu falið að gæta sameiginlegra og samfélagslegra hagsmuna þjóðarinnar að móta sér stefnu um það hvers konar starfsemi á fjármálamarkaði, og þá um leið að hvaða umfangi, gæti samrýmst stærð og getu þjóðarbúsins ef til áfalla kæmi. Jafnframt þurftu þau að fylgja þeirri stefnu eftir.