14. kafli – Ábyrgð, mistök eða vanræksla í starfsemi sparisjóðanna

14. Ábyrgð, mistök eða vanræksla í starfsemi sparisjóðanna

14.1 Inngangur

Með d-lið 2. mgr. þingsályktunar 10. júní 2011 um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna var rannsóknarnefnd Alþingis falið að leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna, eftirlit og endurskoðun hjá sparisjóðunum, hverjir kunni að bera ábyrgð á því og hvernig niðurstöðum eftirlitsaðila var fylgt eftir.

Um störf rannsóknarnefndar gilda lög nr. 68/2011. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. þeirra laga er það meginhlutverk rannsóknarnefndar að afla upplýsinga og gera grein fyrir málsatvikum í tilteknu máli, sem varðar almenning, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, en einnig getur nefndin í skýrslu sinni gert tillögu að breytingu á lögum, reglugerðum eða stjórnsýsluframkvæmd eftir því sem rannsóknin gefur tilefni til. Fela má rannsóknarnefnd að meta lögfræðileg atriði til að varpa ljósi á það hvort grundvöllur sé fyrir því að einstaklingar eða lögaðilar skuli sæta ábyrgð, sbr. 3. mgr. 5. gr., og skal nefndin þá fjalla um það í skýrslu sinni. Vakni grunur við rannsókn nefndarinnar um refsiverða háttsemi tilkynnir rannsóknarnefndin ríkissaksóknara um það, sbr. 4. mgr. 5. gr., og tekur hann ákvörðun um hvort rannsaka beri málið í samræmi við lög um meðferð sakamála. Þá skal nefndin tilkynna viðkomandi forstöðumanni og hlutaðeigandi ráðuneyti samkvæmt 5. mgr. 5. gr., ef nefndin telur að ætla megi að opinber starfsmaður hafi gerst brotlegur við starfsskyldur sínar samkvæmt ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eða annarra laga sem um störf hans gilda. Um tilkynningar nefndarinnar til ríkissaksóknara, sbr. 4. mgr. 5. gr., um þau mál þar sem grunur leikur á um refsiverða háttsemi eða brot á starfsskyldum, eins og segir í f-lið þingsályktunarinnar, er fjallað í 15. kafla. Nefndinni var ekki falið að meta lögfræðileg atriði til að varpa ljósi á hvort grundvöllur væri fyrir því að ráðherrar sættu ábyrgð, sbr. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 68/2011.

Í upphaflegri þingsályktunartillögu allsherjarnefndar Alþingis var orðalag d-liðarins á þá leið að nefndinni yrði falið að leggja mat á hvernig staðið hefði verið að eftirliti og endurskoðun hjá sparisjóðunum og hvernig niðurstöðum eftirlitsaðila var fylgt eftir.1 Þannig var áherslan upphaflega á það hvernig eftirliti og endurskoðun hefði verið háttað en ekki hvernig við var brugðist af hálfu sparisjóðanna eða stjórnenda þeirra. Við síðari umræðu um þingsályktunartillöguna var lögð fram breytingartillaga frá allsherjarnefnd þar sem d-liðnum var breytt í það horf sem samþykkt var á endanum. Formaður allsherjarnefndar sem mælti fyrir breytingartillögunni sagði að með þessu væri verið „að styrkja þennan d-lið 2. mgr. þannig að rannsókninni er ekki beint sérstaklega að pólitískri ábyrgð heldur fyrst og fremst stjórn og stjórnarmönnum í sparisjóðunum.“2 Þrátt fyrir að með þessari breytingu hafi áhersla verið lögð á að rannsóknin beindist einkum að stjórnendum sparisjóðanna kemur eftirlits- og endurskoðunarþátturinn enn til skoðunar að einhverju leyti. Hafi niðurstöðum eftirlitsaðila ekki verið fylgt nægjanlega eftir kann það að vera grundvöllur ályktunar um vanrækslu af einhverju tagi.

14.2 Hugtökin ábyrgð, mistök og vanræksla

Hugtökin mistök eða vanræksla eru hvorki nánar afmörkuð eða skýrð í þingsályktun um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna, né lögum nr. 68/2011 eða lögskýringargögnum. Hér verða þessi hugtök reifuð til að varpa betur ljósi á það hvernig rannsóknarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar í rannsókn sinni. Fyrst verður litið til skilnings rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna. Henni var meðal annars falið að leggja á mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi og eftirlit með henni, og hverjir kynnu að bera ábyrgð á því, sbr. lög nr. 142/2008. Því næst er gerð grein fyrir því með hvaða hætti inntak ábyrgðarhugtaksins var mótað af hálfu löggjafans við setningu laga um rannsóknarnefndir og hvaða áhrif það hefur á þann skilning sem lagður er í hugtökin mistök og vanræksla í skýrslunni.

14.2.1 Ábyrgð, mistök eða vanræksla í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði

Með lögum nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði var sett á laggirnar rannsóknarnefnd Alþingis sem falið var að leita sannleikans um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna. Auk þess var fyrir hana lagt að leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hefði verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni, og hverjir kynnu að bera á byrgð á því, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna sagði um ákvæði 1. gr. frumvarpsins að verkefni nefndarinnar væri í fyrsta lagi að annast heildstæða úttekt á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna, þar sem meðal annars færi fram hagfræðileg greining á ástæðum falls bankanna, en rannsóknin tæki jafnframt til ytri aðstæðna á alþjóðlegum fjármálamörkuðum og svo innlendra þátta, svo sem starfsemi bankanna, forsendna að baki rekstri þeirra, fjármögnunar, útlánastefnu, eignarhalds o.fl.

Í öðru lagi miðaði rannsóknin að því að upplýsa og leggja mat á hvort mistök hafi verið gerð eða vanræksla sýnd við framkvæmd laga og reglna um fjármálamarkaðinn og eftirlit með honum, en þar væri athyglinni fyrst og fremst beint að stofnunum ríkisins og ráðuneytum sem starfa á þeim sviðum. Sérstaklega var tekið fram að ekki væri fyrirhugað að nefndin fjallaði um möguleg, refsiverð brot stjórnenda bankanna í rekstri þeirra.3 Þá sagði:

Mikilvægt er að skýra hvað átt er við með mistökum eða vanrækslu. Þar er ekki aðeins vísað til þess þegar tilteknar athafnir fullnægja ekki lagakröfum eða þegar vanrækt er að fylgja lagaboði. Fleira getur fallið þar undir svo sem að fyrirliggjandi upplýsingar hafi ekki verið metnar með réttum hætti og ákvarðanir teknar á ófullnægjandi forsendum. Þá getur það talist vanræksla að láta hjá líða að bregðast við upplýsingum um yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt.4

Í þriðja lagi var rannsóknarnefndinni falið að segja til um hverjir bæru að hennar mati ábyrgð á mögulegum mistökum og hverjir kynnu að hafa sýnt af sér vanrækslu í starfi við framkvæmd laga og reglna um fjármálamarkaðinn og eftirlit með honum. Með því færðist sjónarhorn rannsóknarinnar að einstaklingum og þætti þeirra í töku einstakra ákvarðana.5

Enda þótt hugtökin ábyrgð, mistök eða vanræksla hafi verið skýrð með þessum hætti í athugasemdum með frumvarpi til laganna voru hugtökin ekki skýrt afmörkuð í lögunum. Því lagði rannsóknarnefndin til grundvallar ákveðin sjónarmið við afmörkun inntaks hugtakanna enda hefði það grundvallarþýðingu við endanlegar ályktanir nefndarinnar.6

Í fyrsta lagi hefði rannsóknarnefndin haft það að leiðarljósi að henni væri aðeins ætlað að segja álit sitt á því hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi landsins og eftirlit með henni og þá hvaða tilteknu einstaklingar kynnu að bera ábyrgð umfram aðra á slíkum mistökum eða hafa sýnt af sér vanrækslu. Nefndinni væri því hvorki ætlað að fara með dómsvald né ákvörðunarvald um beitingu stjórnsýsluviðurlaga, heldur aðeins að skila skýrslu til Alþingis þar sem tekið væri á þeim atriðum sem rannsóknin beindist að.

Í öðru lagi væru hugtökin mistök og vanræksla rýmri en svo samkvæmt almennum málskilningi að aðeins væri átt við að athafnir eða athafnaleysi einstaklinga hefði brotið í bága við lög og þá að því marki að það kynni að varða hlutaðeigandi lagalegum viðurlögum af einhverju tagi, hvort heldur bótaskyldu, refsingum eða eftir atvikum viðurlögum í starfi, svo sem áminningu eða uppsögn, ef um opinberan starfsmann væri að ræða. Til stuðnings þessu var vísað til þeirra ummæla í athugasemdum með frumvarpinu, sem greinir frá hér framar, þar sem segir að með mistökum eða vanrækslu sé ekki aðeins vísað til þess þegar athafnir fullnægi ekki lagakröfum eða þegar vanrækt sé að að fylgja lagaboði, enda geti fleira fallið þar undir. Þar sem hugtökin voru sett fram í sérstakri löggjöf í tilefni af rannsókninni hefði Alþingi markað ramma um mat nefndarinnar á háttsemi einstaklinga á grundvelli laganna með ákveðnum lögbundnum mælikvörðum sem ekki mætti gera ráð fyrir að væru hliðstæðir mælikvörðum samkvæmt öðrum lagareglum sem kynnu að eiga við um þátt einstaklinga í atvikum í aðdraganda falls íslensku bankanna.

Í þriðja lagi ítrekaði rannsóknarnefndin að henni hefði verið falið að segja til um hverjir bæru að hennar mati ábyrgð á mögulegum mistökum og hverjir kynnu að hafa sýnt af sér vanrækslu í starfi við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi og eftirlit með henni. Með því væri sjónarhorni rannsóknarinnar beint að einstaklingum og þætti þeirra þegar einstakar ákvarðanir voru teknar og því væri spurt hver hefði tekið tilteknar ákvarðanir eða hver hefði átt að bregðast við upplýsingum. Við mat á því hvort einstökum starfsmönnum ríkisins hefðu orðið á mistök eða þeir sýnt af sér vanrækslu þyrfti að hafa í huga að ekki væri þar um að ræða sams konar viðmið og kæmu fram í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Því kynnu að vera tilefni til þess að rannsóknarnefndin teldi starfsmann hafa gert mistök eða hann orðið uppvís að vanrækslu þótt ekki væri um brot í starfi að ræða sem gæfi tilefni til áfalls sakar eða stjórnsýsluviðurlaga. Þannig gætu starfsmenn hafa gerst brotlegir við starfsskyldur sínar samkvæmt lögum þótt þeir hefðu ekki gert mistök eða gerst sekir um vanrækslu í starfi sem gæfi nefndinni tilefni til athugasemda. Því reyndi á hvort þeim reglum, sem krefjast mætti að hver góður og samviskusamur embættismaður fylgdi, væri fylgt í embættisfærslu þeirra, enda þótt framkvæmd væri ekki beinlínis lögboðin eða framkvæmdaleysi lögbannað.

Af þessum skýringarsjónarmiðum var dregin sú ályktun að Alþingi hefði falið rannsóknarnefndinni að taka eftir atvikum afstöðu til þess, í samræmi við þær staðreyndir sem gagnaöflun hennar leiddi í ljós, hvort á hefði skort að einstaklingar, sem höfðu að lögum skilgreindu hlutverki að gegna við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi og eftirlit með henni, gerðu nægjanlegar ráðstafanir til að bregðast við aðsteðjandi hættu á fjármálaáfalli. Við mat á því hvaða atriði, athafnir eða athafnaleysi, í störfum einstakra manna kynnu að falla undir „mistök eða vanrækslu“ í framangreindum skilningi hefði rannsóknarnefndin horft sérstaklega til þess hvað telja mætti að hefði fremur öðru haft þýðingu í aðdraganda falls bankanna og fyrir afleiðingar þess. Í því sambandi var lögð áhersla á að það gæti ekki að hennar mati verið skilyrði fyrir ályktun um að maður hefði sýnt af sér vanrækslu, að sýnt þætti að aðgerðir eða ráðstafanir sem nefndin teldi að honum hefði borið að hafa frumkvæði að hefðu einar og sér getað stuðlað að því að koma að öllu leyti í veg fyrir fall bankanna og tjón sem af því leiddi, enda væri ómögulegt að fullyrða um orsakasamhengi milli vanrækslu um slík atriði og fjármálaáfallsins 2008. Á hinn bóginn væri nefndinni beinlínis falið að lögum að taka afstöðu til þess hvort einstakir menn yrðu taldir ábyrgir fyrir mistökum eða vanrækslu þar sem fyrirliggjandi upplýsingar hefðu ekki verið metnar rétt, ákvarðanir teknar á ófullnægjandi forsendum eða þar sem látið hafi verið hjá líða að bregðast við upplýsingum um yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt. Það yrði þó að gera í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga og aðstæðna á hverjum tíma. Ályktanir nefndarinnar um þau atriði væru í megindráttum byggðar á greiningu á samantekt um röð atburða og lýsingu á skjallegum gögnum í skýrslunni og almennri afstöðu nefndarmanna til þess hvort einstakir menn hefðu sýnt mistök eða vanrækslu í þessum skilningi með athöfnum sínum eða athafnaleysi. Í þeim efnum væri mat nefndarinnar hennar eigið og gæti eðli málsins samkvæmt ekki verið óumdeilt.

Í skýrslu þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis frá september 20107 var vikið að umfjöllun rannsóknarnefndarinnar um hugtökin mistök og vanrækslu og nánari afmörkun þeirra. Í niðurstöðum og ályktunum þingmannanefndarinnar er byggt á sama skilningi og hjá rannsóknarnefndinni. Sá nefndin því ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá afmörkun sem rannsóknarnefndin mótaði um hugtökin.

14.2.2 Hugtökin ábyrgð, mistök eða vanræksla í skilningi rannsóknarnefndar Alþingis um sparisjóðina

Í upphaflegu frumvarpi til laga um rannsóknarnefndir sagði í 3. mgr. 4. gr. að fela mætti rannsóknarnefnd að meta lögfræðileg atriði til að varpa ljósi á það hvort grundvöllur væri fyrri því að einstaklingur eða lögaðilar skyldu sæta ábyrgð og skyldi nefndin þá eftir atvikum vísa slíkum málum til ákæruvaldshafa ef hún teldi ástæðu til.8 Við meðferð lagafrumvarpsins á Alþingi voru meðal annars lagðar til þær breytingar á frumvarpinu með breytingartillögu allsherjarnefndar Alþingis að 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins skyldi hljóða þannig að skyldan til að vísa málum til ákæruvaldshafa yrði felld brott og skyldi nefndin heldur fjalla um hana í skýrslu sinni.9 Í framhaldsnefndaráliti nefndarinnar sagði um þessa tillögu:

Í 3. mgr. 4. gr. er tekið fram að heimilt sé að fela rannsóknarnefnd að meta lögfræðileg atriði til að varpa ljósi á það hvort grundvöllur sé fyrir því að einstaklingar eða lögaðilar skuli sæta ábyrgð. Ábyrgð getur verið þrenns konar í þessu samhengi, þ.e. refsiábyrgð, skaðabótaábyrgð og viðurlög samkvæmt opinberum starfsmannarétti. Nefndin tekur fram að ákveðin takmörk eru fyrir því sem hægt er að fela rannsóknarnefnd að gera. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að ekki væri nægilega skýrt kveðið á um þau takmörk í frumvarpinu. Meginviðfangsefni rannsóknarnefndar er eins og áður segir að upplýsa mál. Rannsóknarnefnd verður því hvorki falið að fella sök á einstaklinga né kveða á um viðbrögð við slíku. Sama gildir um mögulega skaðabótaábyrgð. Opinberir hagsmunir leiða jafnframt til þess að komi í ljós við rannsókn máls að refsivert brot hafi verið framið verði að vera tryggt að því verði vísað til réttrar meðferðar hjá þar til bærum aðila.10

Af þessu verður ráðið að sú ábyrgð sem um ræðir í lögum um rannsóknarnefndir nr. 68/2011 og rannsóknarnefndin starfar eftir, sbr. einnig d-lið 2. mgr. þingsályktunar Alþingis nr. 42/139 frá 10. júní 2011, tekur aðallega til þrenns konar ábyrgðar, refsiábyrgðar, skaðabótaábyrgðar og viðurlaga samkvæmt opinberum starfsmannarétti.

Eins og framar greinir er umfjöllun um tilkynningar nefndarinnar til ríkissaksóknara vegna gruns um refsiverða háttsemi sem vaknaði við rannsókn nefndarinnar á starfsemi sparisjóðanna að finna í 15. kafla skýrslunnar og verður ekki gerð grein fyrir atriðum sem varða mögulega refsiábyrgð hér.

Hvað opinbera stjórnsýslu og hlutverk eftirlitsaðila varðar beindist rannsókn nefndarinnar fyrst og fremst að ákveðnum þáttum í starfi Fjármálaeftirlitsins. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði er vikið að starfsemi Fjármálaeftirlitsins og getið þeirra helstu atriða sem aðfinnsluverð voru við starfsemi stofnunarinnar í aðdraganda falls bankanna.11 Telur rannsóknarnefndin óþarft að tíunda þær hér. Um þau atriði sem helst vöktu athygli rannsóknarnefndar má vísa til umfjöllunar í 6. kafla, þar sem meðal annars er vikið að óljósri lagaframkvæmd þegar kemur að fjármálafyrirtækjum sem eru með eiginfjárhlutfall undir mörkum til lengri tíma. Þrátt fyrir ytri aðstæður telur nefndin að skerpa megi á því hvenær Fjármálaeftirlitinu ber skylda samkvæmt ákvæðum laga að grípa til úrræða, þó þannig að meðalhófs sé gætt. Þá vekur nefndin athygli á því að ákveðið misræmi hafi verið í réttarframkvæmd og túlkun laga þegar kom að ákvörðun um beitingu hlutfallslegs samstæðuuppgjörs, eins og nánar greinir í 10. kafla. Þó verður ekki loku fyrir það skotið að stofnunin hafi endurskoðað fyrri framkvæmd sína og reynt að bregðast við henni með leiðréttingu. Svör Fjármálaeftirlitsins og þau gögn sem rannsóknarnefndinni bárust vegna málsins bera þess hins vegar ekki merki. Rannsóknarnefndin telur ekki að í þeim atriðum sem hér er vikið að sé hægt að benda á ábyrgð eins starfsmanns Fjármálaeftirlitsins öðrum fremur. Að öðru leyti vísar nefndin til umfjöllunar um starfsemi Fjármálaeftirlitsins í viðeigandi köflum skýrslunnar.

Rannsóknarnefndinni bar að beina rannsókn sinni fyrst og fremst að stjórnendum sparisjóðanna. Framhaldsnefndarálit allsherjarnefndar, sem vitnað er til hér framar, veitir ekki skýrar leiðbeiningar um það hvert hlutverk rannsóknarnefndar er þegar kemur að ábyrgð einstaklinga. Í því er lagður grundvöllur að því að sú ábyrgð sem um ræðir í lögum um rannsóknarnefndir geti verið þrenns konar, refsiábyrgð, skaðabótaábyrgð og viðurlög samkvæmt opinberum starfsmannarétti.12 Þá segir að rannsóknarnefnd verði hvorki falið að fella sök á einstaklinga né kveða á um viðbrögð við slíku. Það sama gildi um mögulega skaðabótaábyrgð. Í þessu ljósi telur rannsóknarnefndin að ekki liggi fyrir nægilega skýr mynd af því með hvaða hætti fjallað skuli um mistök og vanrækslu í starfsemi sparisjóðanna, einkum af hálfu stjórnenda þeirra, sem varðað geti ábyrgð. Á hinn bóginn er ljóst að ýmsar brotalamir voru í starfsemi sparisjóðanna, enda þótt ekki verði komið við ábyrgð einstakra manna.

Hafa verður í huga að sparisjóðir eru fjármálafyrirtæki sem eiga sér langa sögu og sterkar rætur í því samfélagi þar sem til þeirra var stofnað. Stjórnarmenn þeirra komu úr röðum stofnfjáreigenda sem bjuggu sjaldnast að sérþekkingu eða sérstakri menntun um fjármálafyrirtæki eða fjármálamarkaði. Frá árinu 2001 var heimilt að skipa stjórnir sem í sátu eingöngu stofnfjáreigendur og enginn fulltrúi frá sveitarfélaginu eins og áður hafði tíðkast og var stofnfjáreigendum þá falin umsjá alls eigin fjár sparisjóðsins þó að stofnfé þeirra gæti verið lítill hluti eigin fjárins. Fram til ársins 2009 var ekki heimilt að jafna tap af rekstri sparisjóðsins með stofnfé og tapið lenti því að fullu á þeim hluta eigin fjárins sem ekki tilheyrði stjórnarmönnum eða þeim hópi sem þeir sóttu umboð sitt til. Ákvarðanir um útlán og fjárfestingar sem leiddu til taps höfðu ekki bein áhrif á verðmæti stofnfjáreignar, nema að því marki sem tapið takmarkaði arðgreiðslur. Sparisjóðirnir uxu hratt vegna gengishækkana fjáreigna og aukins framboðs fjármagns sem hægt var að endurlána með vaxtamun. Algengt var að endurfjárfesta söluhagnað af fjáreignum í nýjum fjárfestingum til þess að fresta skattgreiðslum sem átti sinn þátt í að fjáreignir jukust. Áhættusækni sparisjóðs sem ekki skilaði væntri ávöxtun gat ekki rýrt stofnfjáreign og gat því verið hvati fyrir stjórn til að leyfa hátt áhættustig í rekstri. Þá skal bent á að stofnfjáraukningar og arðgreiðslur voru gerðar að tillögu sömu stjórna og aukning stofnfjár í sparisjóðum var oft og tíðum að hluta til greidd til baka til stofnfjáreigenda nokkrum mánuðum eftir stofnfjáraukninguna sem arðgreiðsla. Tillögur um arðgreiðslur voru lagðar fram af stjórnum og samþykktar af stofnfjáreigendum. Með samspili stofnfjáraukninga, gengishagnaðar af fjáreignum og arðgreiðslna jókst hlutur stofnfjár í eigin fé sparisjóða á kostnað varasjóðsins. Stofnfjáreigendur, sem í upphafi voru taldir vera gæslumenn þessa varasjóðs fyrir sína heimabyggð, brugðust með þessum hætti því hlutverki sínu, hvort heldur sem var meðvitað eða óafvitandi.

 

---