16. kafli – Framtíð sparisjóðanna

16. Framtíð sparisjóðanna

Í e-lið 2. mgr. þingsályktunar Alþingis 10. júní 2011 um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna er nefndinni falið að koma með ábendingar og tillögur að breytingum á lögum, reglum, vinnubrögðum og skipulagi opinberrar stjórnsýslu sem miða skulu að því að gera sparisjóðum kleift að starfa á þeim samfélagslegu og rekstrarlegu forsendum sem þeir voru stofnaðir á. Þeir sparisjóðir sem rannsóknarnefndin tók til skoðunar eiga sér mislanga sögu; sumir hafa runnið sitt skeið, aðrir runnið saman við aðra og jafnvel myndað nýja. Þá hefur samfélagsgerðin, tækniframfarir og nýjungar, sem og breytt löggjöf og áhrif erlends réttar, sett sitt mark á starfsumhverfi þeirra og rekstrargrundvöll í gegnum tíðina. Því kunna að vera álitamál um það hvort forsendurnar eigi við í dag. Verður að hafa þetta í huga í þeirri umfjöllun sem hér fylgir.

16.1 Stofnun sparisjóða og hlutverk þeirra.

Íslenskt fjármálaumhverfi var bágborið framan af 19. öldinni og peningamagn í umferð meðal almennings takmarkað. Sparifé lá ýmist vaxtalaust inni á reikningum kaupmanna eða geymt heimavið. Vöruskipti tíðkuðust í viðskiptum og var seðlanotkun bönnuð á Íslandi 1836. Óskum innlendra embættismanna um stofnun banka á Íslandi með tilheyrandi innleiðingu peninga sem gjaldmiðils var tekið fálega af hálfu danskra stjórnvalda, sem bentu þó á þann möguleika fyrir Íslendinga að stofna sparisjóði. Jón Sigurðsson hafði þá einmitt bent á þann möguleika í grein sinni í Nýjum félagsritum, „Um fjárhag Íslands“, árið 1850 þar sem hann taldi það mikilvægt fyrir landsmenn að geta fengið ávöxtun á sparifé sitt, en það taldi hann vera meginhlutverk sparisjóðanna sem stofna mætti hér á landi að danskri fyrirmynd. Þá fjármuni mætti svo nýta til framfara og uppbyggingar í atvinnulífinu, en aðgengi að fjármagni til slíkra verka var takmarkað.1

Þannig hefur sú mynd verið dregin upp af fyrstu sparisjóðunum og umhverfi þeirra við stofnun að hugmyndin að baki þeim hafi einmitt verið sú að veita búlausum og lágtekjufólki tækifæri til að leggja sparifé sitt í sjóð og fá greidda rentu fyrir, en féð mætti svo nýta til útlána og nytsamlegra verka á því svæði sem sparisjóðirnir störfuðu. Þeir hafi sinnt því hlutverki í nærsamfélagi sínu, jafnan í dreifbýli eða á afskekktum stöðum, að veita fólki, oft efnalitlu, aðgang að fjármálaþjónustu með því að geta lagt þar inn fé til ávöxtunar og til að fá lán til nytsamlegra fyrirtækja til uppbyggingar byggðinni eða atvinnulífinu. Með þessum hætti unnu sparisjóðirnir í þágu samfélagsins og má sjá líkindi milli þeirra og annarra stofnana sem byggðu á hugmyndum um samvinnu og samverknað, einkum fyrir samskot margra manna, sem nýta mætti til stórra verka, samfélaginu til góða.

Lög voru ekki sett um starfsemi sparisjóðanna fyrr en árið 1915, en áður hafði konungur sent frá sér tilskipun um hlunnindi fyrir sparisjóði árið 1874. Fram til þess tíma er fárra réttarheimilda að leita um starfsemi þeirra. Má þó að nokkru byggja á samþykktum elstu sparisjóðanna, en í þeim má sjá að helsti tilgangur þeirra var oft sá að geyma og ávaxta peninga heimamanna og greiða fyrir viðskiptum þeirra. Þá áttu heimamenn oftsinnis forgang um lán, enda var hugmyndin sú að styrkja og styðja við uppbyggingu heimabyggðarinnar. Í 1. gr. laga nr. 44/1915 sagði síðan að sparisjóðir hefðu það markmið að taka við fé einstakra manna, geyma það og ávaxta á sem tryggastan hátt, eins og nánar var fyrirskipað í lögunum.2 Þjónustuhlutverk sparisjóðanna hefur því samkvæmt lögunum fyrst og fremst verið fólgið í þessu.

Sparisjóðahugsjónin er það hugtak sem hefur verið hvað lífseigast í umfjöllun um tilgang og hlutverk sparisjóðanna. Enda þótt óvíst sé hvort inntak þess hafi verið eða verði skilgreint til fulls er það oft talið vísa til ýmissa þátta sem eiga að undirstrika samfélagslegt hlutverk sparisjóðanna, svo sem að bjóða upp á sambærilega þjónustu fyrir fólkið í landinu óháð búsetu og stuðla að uppbyggingu og velmegun á starfssvæði sparisjóðanna; að taka við innlánum og nýta fjármagn á starfssvæði sparisjóðsins til uppbyggilegra framkvæmda í nærsamfélaginu og láta gott af sér leiða. Þannig verði ágóðanum af starfinu skilað til samfélagsins sjálfs en ekki fjárfesta eða eigenda. Þessi samfélagslegu gildi ráði ferðinni hjá sparisjóðunum.3

Þær samfélagslegu forsendur sem lágu að baki stofnun sparisjóðanna og það samfélagslega hlutverk sem þeim var ætlað að gegna má því gera skil með þessu tvíþætta hlutverki; annars vegar að veita þá fjármálaþjónustu á starfssvæði sínu sem annars væri torsótt og hins vegar að skila ágóðanum af rekstrinum aftur til samfélagsins.

Þessi atriði eru svo aftur nátengd rekstrarlegum forsendum sparisjóðanna sem jafnframt má skipta í tvo þætti, þ.e. annars vegar umgjörð regluverks og starfsumhverfis sparisjóðanna og svo þeirra forsendna sem rekstur sparisjóðanna skyldi byggja á, eða viðskiptalíkans.4 Til að sparisjóðirnir gætu sinnt sínu samfélagslega hlutverki þurfti því að gera ráð fyrir ákveðnu skipulagi í rekstrarlíkani þeirra, svo sem uppbyggingu varasjóðs, hafa takmarkanir á ávöxtun innborgaðs stofnfjár og gera ráð fyrir nýtingu á uppsöfnuðum sjóði í þágu samfélagsins.

16.2 Samfélagslegar forsendur og samfélagslegt hlutverk sparisjóðanna

Af sögu sparisjóðanna að dæma hefur hlutverk sparisjóðanna í upphafi verið að nokkru leyti félagslegt. Þeir buðu upp á þjónustu sem önnur fjármálafyrirtæki gátu ekki sinnt, höfðu ekki burði til eða sáu sér ekki hag í að sinna í dreifðari byggðum landsins.5 Þeir voru taldir varfærnir í útlánum en jafnframt í innheimtu, og hlupu undir bagga og aðstoðuðu þá efnaminni og einstaklinga í fjárhagsvanda fremur en aðrar fjármálastofnanir. Engu að síður voru afskriftir litlar hjá sparisjóðunum lengi vel og er það oft þakkað þeirri þekkingu sem sparisjóðirnir eru jafnan taldir hafa á nærsamfélagi sínu og viðskiptamönnum á starfssvæðinu.6 Möguleikinn á því að leggja fyrir sparifé og fá á það vexti gat vakið von um að með auknum sparnaði gæti efnaminna fólk frekar staðið á eigin fótum og þyrfti síður á framfærslustyrkjum að halda. Megináherslan var lögð á að sameiginlegur sparnaður fólksins yrði nýttur í þágu þess sjálfs og samfélagsins. Þannig hafa ýmis dæmi verið nefnd um það hvernig sparisjóðirnir studdu við æskulýðsstarf, skólastarf og ýmis líknar- og menningarstörf í gegnum tíðina.7 Rannsóknarnefndin reyndi að afla upplýsinga um framlög sparisjóðanna til slíkra mála en varð lítið ágengt í því efni. Þær upplýsingar sem þó tókst að fá benda ekki til þess að sparisjóðir hafi varið meira fé en viðskiptabankarnir í því skyni hvort heldur sem hlutfall af hagnaði eða eigin fé.

Það er verðugt nokkurrar umhugsunar hvort þörf sé á almennri sparisjóðaþjónustu í dreifðari byggðum landsins þar sem sambærilegri þjónustu yrði annars ekki sinnt með útibúi. Sparisjóðirnir gegndu öðrum þræði því hlutverki í öndverðu að veita fjármálaþjónustu þar sem slík þjónusta var ekki í boði. Því má spyrja hvort því hlutverki sparisjóðanna að veita slíka þjónustu hafi lokið með bættum samgöngum og aukinni tækni, en í dag bjóða flest fjármálafyrirtæki einstaklingum og lögaðilum alla helstu fjármálaþjónustu með netsambandi um tölvu eða síma. Til að varpa betur ljósi á það álitaefni getur þurft að líta til nokkurra þátta.

Miklir kostir kunna að fylgja því að starfrækja fjármálafyrirtæki í mikilli nálægð við viðskiptavinina en um leið getur það verið vanda- og varasamt; og getur fylgt því nokkur hætta, einkum á hagsmunaárekstrum eða óvanalegum fyrirgreiðslum til viðskiptavina.

Rannsóknarnefndin sá dæmi þess að sparisjóðir í litlum bæjarfélögum þyrftu að beita sér og teygja sig nokkuð langt til að hlaupa undir bagga með fyrirtækjum á starfssvæðinu, sem stóð ekki til boða fyrirgreiðsla hjá stórum bönkum á höfuðborgarsvæðinu.8 Þá benti sveitarstjórn Langanesbyggðar á það í umsögn sinni til efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis vegna þess lagafrumvarps, sem síðar var svo samþykkt sem lög nr. 76/2009, að það væri mikilvægt litlum byggðarlögum að hafa á sínu svæði fjármálastofnun þar sem fyrir hendi væri skilningur á nærsamfélaginu, þörfum þess og aðstæðum. Í umsögninni var bent á að ekki hefði verið hægt að ráðast í uppbyggingu á svæðinu ef ekki hefði verið fyrir aðkomu sparisjóðsins, enda hefði engin önnur fjármálastofnun á landinu viljað koma að verkefninu.9

Dæmi af þessu tagi eru vissulega til þess fallin að ýta undir það sjónarmið að sparisjóðirnir sinni enn þessum þætti hins samfélagslega hlutverks síns. Þrátt fyrir það er þó augljóst að sparisjóðirnir sem smá fjármálafyrirtæki hafa ekki burði til að þjónusta stærstu fyrirtækin í heimabyggð sinni. Breytt samfélagsgerð og flóknari og umfangsmeiri fyrirtækjarekstur kallar á fjármálaþjónustu við hæfi og geta sparisjóðirnir oft ekki sinnt henni einir og sér. Því þurfa þeir ýmist að sæta því að viðskiptavinir í heimabyggð leiti annað, nema sparisjóðirnir geti átt samstarf við önnur fjármálafyrirtæki eða sparisjóði vegna ákveðinna verkefna.10 Þannig geta þeir ef til vill átt erfitt með að þjónusta nærsamfélagið til fulls.

Hvað smærri lántakendur snertir verður að hafa í huga að verðmæti veðandlaga, svo sem ætlað markaðsvirði eða matsvirði fasteignar samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands, kann að vera breytt milli landshluta.11 Þannig kann að fást lægra lán vegna eignar á landsbyggðinni en eignar á höfuðborgarsvæðinu þó svo hún sé sambærileg eða stærri. Það hlutverk sparisjóðanna að hlúa að nærumhverfi sínu og uppbyggingu þess kann því að hafa nokkuð að segja. Enda þótt byggingar- eða viðhaldskostnaður geti verið sambærilegur sama hvert á land er farið kann virði veðandlagsins sem standa á undir láni til verksins að reynast gjörólíkt. Sé það látið ráða má segja að lántökumöguleikarnir skerðist að þó nokkru leyti. Um það hvort sparisjóðirnir hafi sinnt því starfi betur en aðrar fjármálastofnanir skal ósagt látið, en þarna má ef til vill finna eitt þeirra samfélagslegu hlutverka sem sparisjóðunum er ætlað, með þeim fyrirvara þó að þeir veiti viðskiptavinunum þjónustu og fyrirgreiðslu sem önnur fjármálafyrirtæki, hugsanlega Íbúðalánasjóður þar með talinn, eru síður í stakk búin til að taka að sér. Stuðningur við nærumhverfið og uppbyggingu þess kann því að ráða nokkru um útlánamál og útlánastefnu sparisjóðanna.

Þetta hlutverk sparisjóðanna vegur án efa þyngra þegar kemur að atvinnuuppbyggingu smárra fyrirtækja eða sprotastarfsemi á starfssvæði sparisjóðanna þar sem þekking á staðarháttum og viðskiptavinunum er rík. Önnur fjármálafyrirtæki eða bankar búa ekki að slíkri þekkingu og verður ekki fullyrt um hvort þau sinntu slíkum verkefnum. Íbúðalánasjóður veitir lán til kaupa, byggingar eða endurbóta á íbúðarhúsnæði, sbr. 4. gr. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál og tekur því ekki þátt í atvinnuuppbyggingu. Byggðastofnun hefur það hlutverk að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á landsbyggðinni, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun. Hún vinnur að undirbúningi, skipulagi og fjármögnun verkefna og veitingu lána með það að markmiði að treysta byggð, efla atvinnu og stuðla að nýsköpun í atvinnulífi, eftir atvikum með aðkomu annarra að fjármögnun verkefna, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Byggðastofnun kemur einkum að stærri málum. Það eru sprotafyrirtæki og einstaklingsrekstur í dreifðari byggðum landsins sem falla hér milli skips og bryggju. Þar getur þekkingin sem til er í heimabyggð komið að notum í lánastarfseminni og stutt nýsköpun og sprotafyrirtækin.

Grundvöllur samfélagslegs hlutverks og mikilvægis sparisjóðanna hvíldi á því að í starfsemi þeirra byggðist upp varasjóður eða eigið fé sem nýta mætti til góðra verka í heimabyggð. Þegar hann er ekki nýttur til þess eða jafnvel varið í önnur verkefni fjarri heimabyggð má spyrja hvort þessu samfélagslega hlutverki hafi verið nægjanlega vel sinnt. Varasjóðir sparisjóðanna uxu mikið fram á fyrsta áratug þessarar aldar og voru nýttir til fjárfestinga, auk þess sem arðgreiðslur umfram heimildir komu úr varasjóðnum. Þrátt fyrir það var sparisjóðunum ekki sýnt aðhald í þeim efnum af hálfu nærsamfélagsins, en fulltrúar nærsamfélagsins áttu heldur ekki beina og formlega aðild að stjórn og stefnumótun sparisjóðanna.

Með lögum nr. 77/2012 sem breytti ákvæðum laga nr. 161/2002 hefur löggjafinn lagt sparisjóðum á herðar að hafa skilgreint samfélagslegt hlutverk sitt í samþykktum og að ráðstafa að lágmarki 5% hagnaðar liðins árs til samfélagslegra verkefna á starfssvæði sínu. Rannsóknarnefndinni er það hugleikið að göfugar hugsjónir verða ekki ræktaðar með valdboði heldur verður frumkvæðið að koma frá samfélaginu sjálfu.

16.3 Rekstrarlegar forsendur sparisjóðanna

Rekstrarlegar forsendur sparisjóðanna hafa breyst í tímans rás en þó má segja að þeir hafi lengi viljað bjóða þjónustu sem byggði á þekkingu á nærsamfélaginu og væri því persónulegri en keppinautanna og fyrir það gætu þeir tekið hærra gjald. Þá má einnig segja að með því að veita fjármálaþjónustu til aðila sem stærri lánastofnanir sinni ekki séu viðskiptavinir sparisjóðanna hrakval þeirra stærri og sparisjóðirnir geti af þeim sökum krafist hærra verðs. Þótt því geti fylgt meiri áhætta að veita þessum „hrakvalshópi“ fjármálaþjónustu töldu sparisjóðirnir sig að einhverju leyti vega upp á móti henni með meiri þekkingu á viðskiptavininum. Arðsemismarkmið hafa þó ekki alltaf verið höfð að leiðarljósi fyrir þessu gjaldi. Sparisjóðir hafa ekki átt sömu kosti og bankarnir, að minnsta kosti ekki í seinni tíð, að afla fjármagns á hagstæðum kjörum og hafa þar af leiðandi verðlagt þjónustu sína í samræmi við það. Þá skal bent á að sú hugmynd var lengi við lýði að sparisjóðirnir létu gott af sér leiða til samfélagsins og því gert ráð fyrir að einhver afgangur væri af rekstrinum.

Til þess að sparisjóðirnir geti starfað áfram á sömu rekstrarlegu forsendum þarf að vera til staðar hópur viðskiptamanna sem vill persónulega þjónustu og er tilbúinn að greiða hærra gjald fyrir sparisjóðsþjónustu. Hefðbundin sparisjóðastarfsemi var lengi vel skilgreind sem inn- og útlánastarfsemi og sem slík lifir hún eingöngu af vaxtamun. Til þess að sparisjóður standi undir sér þurfa hreinar vaxtatekjur að vera hærri en rekstrarkostnaður. Athugun rannsóknarnefndarinnar á kjarnarekstri sparisjóðanna sýnir að tap hefur verið á honum samfellt frá árinu 1999 fyrir sparisjóðina í heild. Löggjafinn getur haft áhrif á þann kostnað sem fylgir rekstri sparisjóðs því undir hann falla meðal annars ýmsir skattar og gjöld og kostnaður við eftirlit með fjármálastarfsemi.

Rannsóknarnefndinni er gert að leggja línur um ábendingar og tillögur að breytingum á lögum, reglum, vinnubrögðum og skipulagi opinberrar stjórnsýslu sem miða að því að gera sparisjóðunum kleift að starfa á þeim samfélagslegu og rekstrarlegu forsendum sem þeir voru stofnaðir á. Hún leggur því ekki til hugmyndir um breytingar á starfsemi sparisjóðanna sem slíkra. Bankasýsla ríkisins hefur hins vegar lagt fram skýrslu um framtíð sparisjóðakerfisins þar sem fram koma fjórar leiðir um framtíðarrekstur sparisjóðanna.

Það er löggjafans að meta hvaða þættir skipta mestu máli og hvaða kostnaðar- og ábatasjónarmið skuli höfð að leiðarljósi við að meta framtíð sparisjóðakerfisins. Vega þarf samfélagslegan ávinning á móti rekstrarlegri hagkvæmni. Við skýrslutökur rannsóknarnefndarinnar af forsvarsmönnum sparisjóðanna kom fram svipað mat og sjá má í skýrslu Bankasýslu ríkisins um framtíð sparisjóðanna frá nóvember 2010, um að rekstur sparisjóðanna geti ekki gengið í óbreyttri mynd til frambúðar: til þess sé kostnaðurinn of hár.

Í því ljósi hefur meðal annars verið bent á að álögur ríkisins á sparisjóðakerfið séu íþyngjandi. Þannig hafi greiddur fjársýsluskattur sparisjóðanna árið 2012 numið 45,5 milljónum króna, greiðslur í Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta 194 milljónum króna og kostnaður vegna Fjármálaeftirlitsins 19 milljónum króna, eða samtals 258,5 milljónum króna. Hagnaður sparisjóðanna fyrir skatta var 555 milljónir króna á árinu, greiddur bankaskattur 71 milljón króna og tekjuskattur 121 milljón króna. Hagnaður af rekstri sparisjóðanna án allra þessara liða hefði numið 813,5 milljónum króna. Þá er ótalinn sá kostnaður sem til hefur fallið hjá sparisjóðunum við endurskoðun og aðra ráðgjöf við rekstur fjármálafyrirtækis.

Eitt af markmiðum Sambands íslenskra sparisjóða, sem stofnað var 1967, var að sparisjóðirnir fengju sömu starfsheimildir og bankarnir. Hluti þeirra heimilda fékkst með lagasetningu árið 1985 en árið 1993 var nær enginn munur orðinn á starfsemi banka og sparisjóða í lagalegum skilningi. Þá höfðu lagabreytingar um fjármálamarkaðinn sem fylgdu inngöngu í evrópska efnahagssvæðið áhrif á starfsumhverfi stofnana og fyrirtækja sem á honum störfuðu, þar á meðal sparisjóði, auk þess sem einkavæðing íslensku ríkisbankanna breytti samkeppnisumhverfi sparisjóðanna til frambúðar. Sparisjóðirnir lúta því regluverki um fjármálafyrirtæki sem er að mestu leyti mótað eftir evrópskum reglum. Það kom gjarnan fram í máli forsvarsmanna sparisjóða að allar þær kröfur sem nú væru gerðar til þeirra væri dýrt að uppfylla. Kostnaðurinn fælist fyrst og fremst í aðkeyptri þjónustu því regluverkið væri flókið og krefðist sérþekkingar sem væri óvíða fyrir hendi í smærri sparisjóðunum.

Löggjafinn hefur að einhverju leyti komið til móts við þennan kostnað sparisjóðanna með lögum nr. 76/2009. Með þeim fengu sparisjóðirnir heimild til þess að hafa samstarf um ráðgjöf um áhættustýringu, rekstur upplýsingakerfa, öryggiseftirlit, starfsemi innri endurskoðunardeilda, bakvinnsla, bókhald, greining og skýrslugerð til eftirlitsstofnana, lögfræðiráðgjöf, samninga og samskipti við birgja, vöruþróun og markaðssamstarf um sameiginleg vörumerki, fræðslu og upplýsingagjöf, innlenda og erlenda greiðslumiðlun og þjónustu við erlend viðskipti. Ljóst má þó vera af skýrslutökum nefndarinnar af forsvarsmönnum sparisjóðanna að þeim þykir kostnaðurinn enn íþyngjandi og draga úr samkeppnihæfi sparisjóðanna. Jafnframt er það mat Bankasýslunnar, sem fer með eignarhlut ríkissjóðs í fimm sparisjóðum að sparisjóðirnir verði naumast reknir áfram í núverandi mynd.12

Til álita kemur hvort veita megi sparisjóðunum skattaívilnanir eða afslátt af eftirlitsgjöldum til opinberra aðila. Í því ljósi má velta fyrir sér hvort takmarka ætti eftirlit með starfsemi sparisjóða að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, til að mynda um stærð eða samsetningu efnahagsreiknings eða hreinlega að skertum starfsheimildum. Það er ábyrgðarhlutverk að taka við sparifé almennings til varðveislu og ávöxtunar. Félög sem það gera þurfa mikið aðhald og eftirlit með þeim þarf að vera gott. Það er nauðsynlegt til þess að sparifjáreigendur beri traust til þeirra. Allar breytingar á regluverki um íslensk fjármálafyrirtæki þurfa þó að taka mið af evrópskri löggjöf. Fram kom í skýrslu forstjóra Samkeppniseftirlitsins að þær kröfur sem Fjármáleftirlitið og stjórnvöld gerðu til fjármálakerfisins í heild sinni væru ætlaðar viðskiptabönkum í fullri starfsemi í Evrópu.13 Ísland hefur ákveðið svigrúm við innleiðingu reglugerða Evrópusambandsins en slíkt kostar tíma og vinnu og hefur svigrúmið því verið nýtt að takmörkuðu leyti hingað til.14

Vegi samfélagsleg sjónarmið þyngra en hagræn að mati löggjafans má hugsa sér nýtt fyrirkomulag um framtíð sparisjóðakerfisins þar sem sparisjóðir gætu talist almannagæði. Um þá myndu ekki gilda sömu reglur og eftirlitskvaðir og um önnur fjármálafyrirtæki. Líkt og með önnur almannagæði yrði kostnaður greiddur af hinu opinbera, að minnsta kosti að hluta til, sé vilji til þess.

 

---