6. kafli Einkavæðing og eignarhald bankanna

6.1 Frá ríkisbönkum til einkabanka

Þegar stóru íslensku bankarnir, Kaupþing banki hf., Landsbanki Íslands hf. og Glitnir banki hf., féllu í byrjun október 2008 voru ekki liðin sex ár frá því að sölu ríkisins á stórum eignarhlutum í tveimur fyrrnefndu bönkunum lauk. Áður, eða árið 1999, hafði ríkið lokið við að selja eignarhlut sinn í Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. Sá banki var á árinu 2000 sameinaður Íslandsbanka hf. sem síðar varð að Glitni hf. Á nokkrum árum dró ríkið sig þannig út úr almennri bankastarfsemi á Íslandi. Ríkið gat því ekki lengur í krafti eignarhalds síns haft áhrif á þróun og umfang starfsemi þeirra fyrirtækja sem áður höfðu verið hvað umsvifamest í bankaviðskiptum og urðu enn umsvifameiri eftir að eignarhaldi ríkisins lauk. Hlutverk ríkisins á þessum markaði var því breytt. Aðkoma þess og afskipti urðu fyrst og fremst í formi laga- og reglusetningarvalds auk eftirlits með þessari starfsemi. Það átti við bæði að því er laut að áhrifum banka og annarra fjármálafyrirtækja á fjármálastöðugleika og framvindu í efnahagslífi þjóðarinnar og einnig það hvernig staðið var að starfsemi einstakra fyrirtækja.

Rannsóknarnefnd Alþingis er í lögum nr. 142/2008 fengið það verkefni að varpa sem skýrustu ljósi á aðdraganda og orsakir þess vanda íslenska bankakerfisins sem varð Alþingi í október 2008 tilefni til að setja lög nr. 125/2008, hin svonefndu neyðarlög. Lögin höfðu meðal annars að geyma heimildir til fjárveitinga úr ríkissjóði vegna þeirra aðstæðna sem þá voru komnar upp á íslenskum fjármálamarkaði. Þeir bankar sem ríkið hafði fyrir fáum árum í heild eða að hluta selt til einkaaðila voru komnir að þroti og gátu ekki haldið áfram starfsemi sinni með tilheyrandi áhrifum fyrir íslenskt samfélag og efnahag. Rannsóknarnefndin hefur því talið rétt að huga að því hvernig staðið var að sölu ríkisins á þessum eignarhlutum í bönkunum, sem hefur verið nefnd einkavæðing þeirra, og draga fram þau atriði við framkvæmd einkavæðingarinnar sem mögulega kunna að hafa haft þýðingu um hvernig fór um rekstur þessara þriggja íslensku banka í október 2008. Til að undirbúa nánari athugun af sinni hálfu óskaði nefndin eftir því að forsætisráðuneytið afhenti henni fyrirliggjandi gögn um þessar sölur, einkum úr fórum framkvæmdanefndar um einkavæðingu. Nefndin freistaði þess einnig með skýrslutökum af nokkrum þeirra einstaklinga sem komu að þessum málum að varpa ljósi á ákveðin atriði sem ekki urðu skýrt ráðin af fyrirliggjandi gögnum og höfðu sum hver verið umdeild frá því þessi atvik urðu.

Það er ljóst að það væri umfangsmikið verk ef fjalla ætti í heild um framkvæmd einkavæðingar eignarhluta ríkisins í bönkum og fjármálafyrirtækjum á árunum 1997 til og með 2003. Rannsóknarnefndinni er ætlaður takmarkaður tími til að sinna þeim verkefnum sem henni eru fengin með lögum nr. 142/2008. Í þessu tilviki liggja fyrir yfirlit um einstakar sölur í skýrslum sem bæði Ríkisendurskoðun og framkvæmdanefnd um einkavæðingu hafa tekið saman og birt. Sú saga hefur einnig verið rakin í fjölmiðlum. Jafnframt hefur Ríkisendurskoðun í skýrslum sínum athugað tiltekna afmarkaða þætti þessara mála eins og síðar vísast nánar til.

Eftir athugun á fyrirliggjandi upplýsingum og með tilliti til þess tíma sem nefndin hafði til að vinna að rannsókn sinni ákvað hún að beina athugun sinni sérstaklega að ákveðnum atriðum sem snerta undirbúning og töku ákvarðana um sölu á eignarhlutum í Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf., einkum á síðari hluta árs 2002. Jafnframt afmarkast athugun nefndarinnar við þau atriði. Þessum atriðum er nánar lýst í kafla 6.3 hér á eftir en þau eru að meginstefnu þessi: (1) Afmörkun Alþingis á atriðum varðandi sölu bankanna í þeirri lagaheimild sem salan byggðist á. (2) Viðmið og kröfur til kaupenda í söluferlinu, nánar tiltekið sjónarmið um (erlendan) kjölfestufjárfesti og stærð kjölfestuhlutar, sjónarmið um faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu og sjónarmið um erlenda þátttöku í kaupum á kjölfestuhlut. (4) Breytingar á viðmiðum og kröfum til kaupenda á lokastigi söluferlisins. (5) Almenn stefnumótun og ákvarðanataka í söluferli bankanna. Einnig er vikið að samskiptum Samsonar eignarhaldsfélags ehf. og stjórnvalda í söluferli Landsbankans. Þá taldi nefndin rétt að gera grein fyrir tilteknum atriðum varðandi fjármögnun og greiðslu kaupverðs samkvæmt kaupsamningum um bankana og samþykki Fjármálaeftirlitsins á heimild kaupenda til þess að eiga og fara með virka eignarhluti í bönkunum og, í tilviki kaupenda Landsbankans, tiltekinni síðari ákvörðun Fjármálaeftirlitsins sem tengist umfjöllunarefni kaflans. Nefndin telur líka rétt að draga fram þá breytingu sem gerð var á almennum ákvæðum laga um fjármálafyrirtæki um eignarhald á slíkum fyrirtækjum á árinu 2001 samhliða því að lagður var lagagrundvöllur að sölu á umræddum eignarhlutum ríkisins í bönkunum sem fór fram á árinu 2002. Að lokum er sérstök umfjöllun um þróun á eignarhaldi bankanna á síðustu árum.

Nefndin ítrekar að hér er ekki um að ræða heildarúttekt á einkavæðingu bankanna eða tengdum málefnum. Nefndin telur að þau atriði sem valin voru til nánari skoðunar séu þess eðlis að ástæða sé til að staðnæmast við þau með tilliti til þess hvernig fór um rekstur hinna einkavæddu banka aðeins nokkrum árum eftir að eignarhaldi ríkisins lauk.

Eins og vikið verður nánar að síðar voru veigamestu ákvarðanirnar um framkvæmd einkavæðingarinnar teknar af einstökum ráðherrum í sitjandi ríkisstjórnum – oftast á vettvangi svonefndrar ráðherranefndar um einkavæðingu. Þarna var því um að ræða pólitískar ákvarðanir en eins og endranær þarf að huga að því hvaða takmarkanir gildandi lög hafa sett slíkum ákvörðunum bæði um efni og undirbúning.

6.2 Fyrstu skref í einkavæðingu bankanna

6.2.1 Lagasetningin vorið 1997 og fyrsta salan á hlutafé

Einkavæðing ríkisfyrirtækja var liður í stefnu þeirra ríkisstjórna Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks sem voru við völd á Íslandi frá og með árinu 1995 og með endurnýjuðu ríkisstjórnarsamstarfi til loka þess tímabils sem hér hefur þýðingu. Þau áform beindust einnig að ríkisbönkunum. Um það má t.d. vísa til orða Davíð Oddssonar, þáverandi forsætisráðherra, í inngangi að greinasafni um einkavæðingu á Íslandi sem gefið var út í febrúar 1997, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Einkavæðing ríkisbankanna átti sér stað í nokkrum skrefum. Vorið 1997 voru sett lög um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands nr. 50/1997. Þar var mælt fyrir um stofnun hlutafélaga um bankana en við stofnun þeirra skyldi allt hlutafé vera í eigu ríkissjóðs. Sala á hlutafé ríkissjóðs var óheimil án samþykkis Alþingis en ráðherra fékk þó vald til að heimila útboð á nýju hlutafé til að styrkja eiginfjárstöðu bankanna. Samanlagður eignarhlutur annarra aðila en ríkissjóðs mátti ekki verða hærri en 35% af heildarfjárhæð hlutafjár í hvorum bankanna um sig.Vorið 1997 voru einnig sett lög um stofnun Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. nr. 60/1997 (FBA). Hinn 1. janúar 1998 tók bankinn við öllum eignum, skuldum og skuldbindingum Fiskveiðasjóðs Íslands, Iðnlánasjóðs, Útflutningslánasjóðs og Iðnþróunarsjóðs, öðrum en þeim sem ráðstafað var með öðrum hætti samkvæmt lögum um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins. Ríkissjóður var eigandi alls hlutafjár í bankanum við stofnun hans en heimilt var samkvæmt 6. gr. að selja allt að 49% hlutafjárins og skyldu iðnaðarráðherra og sjávarútvegsráðherra þegar eftir gildistöku laganna hefja undirbúning að sölu hlutafjár.

Hinn 28. ágúst 1998 samþykkti ríkisstjórnin stefnumótun um sölu hlutafjár í bönkunum þremur. Haustið 1998 var heimildin í lögum nr. 50/1997 til útboðs á nýju hlutafé í Landsbankanum og Búnaðarbankanum nýtt. Þá var boðið út nýtt hlutafé sem nam 15% af heildarhlutafé hvors banka um sig. Fjöldi áskrifenda í útboðinu hjá Landsbankanum var 12.112, söluandvirðið 1,7 milljarðar króna og gengið í útboði til almennings 1,90. Fjöldi áskrifenda í útboðinu hjá Búnaðarbankanum var rúmlega 93.000, söluandvirðið um einn milljarður og gengið í útboðinu 2,15. Í byrjun nóvember 1998 var heimildin til sölu á 49% hlutafjár ríkissjóðs í FBA jafnframt nýtt.Alls skráðu 10.734 einstaklingar sig í útboðinu fyrir um 18,9 milljarða króna en útboðsgengið var 1,4.Til sölu voru hins vegar aðeins 4,665 milljarðar kr. og því kom til skerðingar á hlut hvers og eins. Í framangreindum tilvikum var starfsmönnum gefinn kostur á kaupum á sérstöku gengi og í kjölfar sölunnar voru bréf bankanna skráð á Verðbréfaþingi Íslands.

6.2.2 Áhugi Skandinaviska Enskilda Banken á Landsbankanum árið 1998

Sumarið 1998 fóru fram viðræður milli sænska bankans Skandinaviska Enskilda Banken (SEB) og íslenskra stjórnvalda um það að SEB keypti hlut í Landsbankanum, sem þá var að fullu í eigu ríkisins. SEB lýsti því yfir við íslensk stjórnvöld að hann hefði áhuga á kaupum á þriðjungshlut í bankanum. Í júní og júlí þá um sumarið fóru fram viðræður milli fulltrúa bankans og íslenskra stjórnvalda, bæði í Svíþjóð og á Íslandi, þar sem þær hugmyndir voru nánar þróaðar.Viðræður munu hafa farið fram á grundvelli minnisblaðs frá viðskiptaráðuneytinu til ráðherranefndar um einkavæðingu, dags. 15. júní 1998.Viðskiptaráðuneytið hafði forgöngu af hálfu íslenskra stjórnvalda í viðræðum við bankann að sögn Óttars Guðjónssonar sem var á þessum tíma starfsmaður SEB í London. Hann var kallaður til sem einn af fulltrúum bankans í viðræðum við íslensk yfirvöld og tók þátt í þeim. Minnisblað viðskiptaráðuneytisins er meðal gagna rannsóknarnefndarinnar. Það er á ensku og merkt trúnaðarmál. Í því er lýst umfangsmiklum skipulagsbreytingum á íslenskum fjármálamarkaði sem sagðar eru nauðsynlegar m.a. til að sjá einkaaðilum og fyrirtækjum á Íslandi fyrir sambærilegu samkeppnisumhverfi og í nágrannalöndum. Helstu tillögur í minnisblaðinu voru fjórþættar og fólu m.a. í sér kaup Landsbankans á öllum hlutum í Vátryggingafélagi Íslands, en bankinn átti þá um helming hluta í félaginu, og kaup erlends banka á 20–25% hlut í Landsbankanum.

Fulltrúar frá íslenska viðskiptaráðuneytinu hittu fulltrúa SEB í Svíþjóð upp úr miðjum júní 1998. Í beinu framhaldi var viðræðum haldið áfram í júlí og ágúst. Meðal annars kom sendinefnd frá SEB til Íslands og hitti íslenska ráðamenn. Samkvæmt gögnum rannsóknarnefndar voru þeir sem fulltrúar bankans funduðu með m.a. Halldór Ásgrímsson, utanríkisráðherra, Finnur Ingólfsson, viðskiptaráðherra, Axel Gíslason, forstjóri VÍS, Davíð Oddsson, forsætisráðherra, Geir H. Haarde, fjármálaráðherra, og Halldór J. Kristjánsson, bankastjóri Landsbankans. Á fundunum voru rædd meginatriðin varðandi fyrirætlanir ríkisins með Landsbankann í samræmi við það sem fram kom í umræddu minnisblaði ráðuneytisins. Samkvæmt frásögn Óttars Guðjónssonar komu á fundi SEB með fulltrúum VÍS jafnframt til umræðu tilteknar hugmyndir hinna síðarnefndu um samvinnu þessara aðila við skipun í stjórn Landsbankans, færi svo að SEB kæmi þar að málum, sem vöktu undrun sænsku bankamannanna, sbr. nánari tilvitnun til skýrslu Óttars hér til hliðar.

Samhliða fundahöldum mótuðust í samskiptum SEB við viðskiptaráðuneytið, þar sem tengiliður SEB var ráðuneytisstjórinn, Þórður Friðjónsson, gögn með nánari ramma eða umgjörð um viðræður um fyrirhuguð kaup SEB á Landsbankanum. Þar voru einstök atriði varðandi kaupin og eftirfarandi samvinnu SEB við hinn hluthafann, þ.e. íslenska ríkið, útfærð nánar. Gert var ráð fyrir að Landsbankinn hefði þá eignast VÍS að fullu og að félögin yrðu rekin undir eignarhaldsfélagi sem vísað var til undir nafninu LFG í skjölunum og þá gengið út frá að SEB myndi eignast hlut því eignarhaldsfélagi með kaupum sínum. Helsta efnislega viðbótin sem þar kemur fram við upphaflega fyrirætlun SEB um kaup á þriðjungshlut í Landsbankanum er sú að við sölu ríkisins á afgangshlut sínum í bankanum, sem gert var ráð fyrir að færi fram á þremur árum eftir kaup SEB og yrði svonefnd dreifð sala, ætti SEB kauprétt á hlutum sem næmu 17% af hlutafé og atkvæðamagni í LFG.

Óttar Guðjónsson lýsti ástæðum þess að farið var að ræða um framangreindan kauprétt með þeim hætti sem fram kemur í textanum hér til hliðar. Að sögn Óttars var gengið út frá því af hálfu SEB að samkomulag hefði með þessu tekist um kaupin í meginatriðum þó eftir væri að ganga frá áreiðanleikakönnun kaupanda og kaupverði sem hann segist aldrei hafa gert ráð fyrir að yrði vandamál. Minnist hann þess að hafa átt símafund með fulltrúum frá bandaríska fjárfestingabankanum JP Morgan sem falið hafði verið að vinna verðmat á Landsbankanum þar sem atriði varðandi verð á hlutnum hefðu verið rædd. Það verðmat hafi síðan legið fyrir 11. ágúst 1998. Dagana 17.–19. ágúst sama ár hafi fulltrúar SEB gert áreiðanleikakönnun (e. due diligence) á Landsbankanum sem lá að sögn Óttars fyrir um tveimur vikum síðar. Þá hafi þau skilaboð komið til SEB frá Íslandi að "þetta væri off". Óttar kvað sér ekki kunnugt um ástæðuna fyrir því að viðræðum var slitið.

Við skýrslutökur fyrir rannsóknarnefnd voru nokkrir af þeim íslensku aðilum sem höfðu samskipti við SEB varðandi Landsbankann sumarið 1998 m.a. spurðir út í þau atvik og ástæður þess að íslenska ríkið sleit hinum langt komnu samningaumleitunum með þeim hætti sem að ofan greinir. Davíð Oddsson lýsti því að málið hefði verið unnið og náð þetta langt án sérstakrar aðkomu ríkisstjórnarinnar, að frumkvæði viðskiptaráðherra og ráðuneytisstjórans í viðskiptaráðuneytinu og að hann sjálfur hefði "ráðið mestu" um að stöðva viðræður, sbr. nánari tilvitnanir til skýrslu Davíðs hér til hliðar. Samkvæmt Davíð var það einkum hans ákvörðun að stöðva söluna til SEB þar sem einkavæðing ríkisfyrirtækja flokkaðist almennt undir verksvið hans sem forsætisráðherra þó svo einstakar sölur væru á ábyrgð viðkomandi fagráðherra. Á bak við þá ákvörðun stóðu samkvæmt Davíð sjónarmið um að ekki væri eðlilegt að semja í tvíhliða lokuðu ferli um sölu á bankanum heldur yrði ferlið að vera opnara og gagnsærra svo aðrir áhugasamir hefðu kost á að bjóða. Í tengslum við frásögn af því einkavæðingarferli sem síðar fór af stað af hálfu ríkisstjórnarinnar, sbr. síðar, vék Davíð síðan aftur að sænska bankanum með þeim hætti sem vitnað er til hér til hliðar. Fram kom hjá Halldóri J. Kristjánssyni að SEB hefði viljað kaupa í bankanum áður en hann yrði skráður á markaði og verðmyndun hæfist þannig á hlutum í honum. Hann sagði upplifun sína hafa verið að viðræður hefðu strandað á framangreindri kröfu SEB um kauprétt, sbr. nánari tilvitnun til skýrslu hans hér til hliðar. Geir H. Haarde lýsti að hluta til sambærilegum sjónarmiðum og Halldór um skort á pólitískum vilja til að klára söluna en tiltók einnig þá afstöðu sína að verðið sem SEB bauð hefði ekki verið fullnægjandi. Páll Gunnar Pálsson, síðar forstjóri Fjármálaeftirlitsins og Samkeppnisstofnunar, var á þessum tíma starfsmaður viðskiptaráðuneytisins og átti sem slíkur þátt í viðræðum við SEB af hálfu þess ráðuneytis, sbr. áður. Rétt er að vitna hér loks til sjónarmiða sem Páll lýsti við skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd um það hvaða áhrif framganga íslenskra stjórnvalda í framangreindu máli gagnvart SEB hefði haft á áhuga annarra norrænna banka til að hasla sér völl í bankastarfsemi á Íslandi upp frá þessu, sbr. tilvitnun hér á spássíu.

6.2.3 FBA seldur að fullu árið 1999

Með lögum nr. 167/1998, um breytingu á lögum nr. 60/1997 um stofnun Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf., var heimilað að allt hlutafé ríkissjóðs í bankanum yrði selt. Fyrirkomulagið við þá sölu var kynnt í september 1999. Markmið útboðsins var að hámarka söluverð, að selja dreifðum hópi hlutinn í heilu lagi og að öllum gæfist kostur á að bjóða í hlutinn. Hópur fjárfesta skyldi þannig standa sameiginlega að tilboði í allan hlutinn en til að tryggja dreifða sölu voru settar reglur um skyldleika og hámark hvers aðila sem nam 6% nafnverðs hlutabréfa. Einn hópur skilaði inn þátttökutilkynningu – hópur 26 lífeyrissjóða, fyrirtækja og einstaklinga. Gengið var frá kaupunum á lágmarksgengi útboðsins, 2,8, sem þýddi að söluandvirðið var 9,7 milljarðar króna. Í nóvember 1999 lauk þar með einkavæðingu FBA.

6.2.4 Frekari sala hluta í Landsbankanum og Búnaðarbankanum

Með lögum nr. 93/1999, um breytingu á lögum nr. 50/1997, var heimilað að selja 15% af hlutafé ríkissjóðs í Landsbankanum og Búnaðarbankanum. Lagabreytingin var með þeim hætti að í 2. mgr. 6. gr., þar sem áður sagði að sala á hlutafé ríkissjóðs væri óheimil án samþykkis Alþingis, var sett svohljóðandi ákvæði:

"Heimilt er að selja af hlutafé ríkissjóðs í Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf. 15% hlut í hvorum banka fyrir sig. Frekari sala á hlutafé í eigu ríkissjóðs í hlutafélagabönkunum er óheimil án samþykkis Alþingis."

Salan fór síðan fram í desember 1999. Alls skráðu 55 þúsund manns sig fyrir hlut í bönkunum og söluandvirði nam 5,5 milljörðum króna. Umframeftirspurnin í útboðunum var það mikil að hægt hefði verið að selja allan hlut ríkisins í báðum bönkunum í þessum áfanga. Eftirstandandi hlutur ríkisins í bönkunum var um 72% eftir söluna.

Næsta sala á hlutum ríkisins í bönkunum fór ekki fram fyrr en á árinu 2002 en hlutur ríkisins minnkaði þó engu að síður. Þannig fór hlutur ríkisins í Landsbankanum niður í u.þ.b. 68% í júní 2000 vegna hlutafjáraukningar sem til kom vegna kaupa Landsbankans á breska bankanum The Heritable and General Investment bank. Þá lækkaði hluturinn í Búnaðarbankanum úr 72% í u.þ.b. 55% á árunum 2000–2001 sem kom til út af samruna bankans við Lýsingu annars vegar og Gildingu hins vegar en báðir samrunarnir voru fjármagnaðir með hlutafjáraukningu.

6.3 Lok einkavæðingar Landsbankans og Búnaðarbankans

Með samþykkt laga nr. 70/2001, um breytingu á lögum nr. 50/1997, um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands,með síðari breytingum,gaf Alþingi ríkisstjórninni heimild til að selja eignarhlut ríkisins í Landsbankanum og Búnaðarbankanum að fullu. Gögn og upplýsingar varðandi framkvæmd þeirrar sölu hafa að verulegu leyti þegar verið opinberuð og fjallað um þau í fjölmiðlum, bæði með almennum hætti og um einstaka þætti. Með vísan til afmörkunar viðfangsefna þessa kafla, sbr. kafla 6.1 að framan, verða hér nánar rakin þau atriði varðandi forsendur og framkvæmd söluferlisins sem endurspeglast í einstökum kaflaheitum hér á eftir.

6.3.1 Söluheimild laga nr. 70/2001

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks frá 23. apríl 1995 kom fram að unnið yrði að sölu ríkisfyrirtækja á kjörtímabilinu "í samræmi við ákvarðanir Alþingis". Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar sömu flokka á næsta kjörtímabili, frá 28. maí 1999, var með nánari hætti fjallað um einkavæðingu ríkisfyrirtækja. Þar á meðal kom fram ákveðin fyrirætlun um að selja hlutabréf í ríkisbönkunum.

Hinn 5. mars 2001 lagði Valgerður Sverrisdóttir, viðskiptaráðherra, fram frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 50/1997, um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, með síðari breytingum. Í a-lið 1. gr. framangreinds frumvarps, sem var aðeins tvær greinar, var lögð til breyting á 2. mgr. 6. gr. laga nr. 50/1997. Það ákvæði kvað á um að sala á hlutafé í eigu ríkissjóðs í Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf. væri óheimil án samþykkis Alþingis. Gerði frumvarpið ráð fyrir að ákvæðið orðaðist eftir breytinguna svo sem greinir í tilvitnun hér til hliðar.

Tilvitnað ákvæði frumvarpsins var eina efnisákvæði þess. Í því var einungis ráðgert að veita heimild til sölu á hlut ríkisins í báðum bönkunum en ekki tekin afstaða til annarra atriða varðandi væntanlegt söluferli. Í fyrsta kafla athugasemda með frumvarpinu voru tínd til sjónarmið til stuðnings því að ríkið stundaði ekki starfsemi á fjármagnsmarkaði sem einkaaðilar væru "tilbúnir til að annast með eðlilegum hætti" og þar með fyrir því að selja ætti bankana til einkaaðila. Í grófum dráttum voru þau sjónarmið pólitísks eðlis. Fyrir utan það sem segja má að leiði af þessum almennu pólitísku röksemdum var ekki gerð grein fyrir ástæðum þess út af fyrir sig að veita heimild til að selja báða bankana. Ekkert var fjallað sérstaklega um það málefni í frumvarpinu. Hins vegar komu fram sjónarmið frá stjórnarandstöðu við þinglega meðferð málsins um að aðeins væri rétt að selja annan bankann. Nánar segir frá þeim hér á eftir.

Í fjórða kafla athugasemda með frumvarpinu komu fram nokkur nánari sjónarmið um einstaka þætti í framkvæmd þeirrar sölu sem ætlunin var að heimila, undir yfirskriftinni "Áform um sölu Landsbankans og Búnaðarbanka".Vitnað er til þessara athugasemda hér til hliðar. Í athugasemdum með frumvarpinu og skýrslum Seðlabanka Íslands og Þjóðhagsstofnunar sem því fylgdu var að öðru leyti helst fjallað um pólitísk, söguleg og þó sérstaklega hagræn efni. Í samræmi við efni spurninga sem viðskiptaráðherra hafði sent stofnununum af þessu tilefni og falið þeim að svara vörðuðu skýrslur beggja framangreindra stofnana einkum efnahagslegar röksemdir fyrir því að ríkið léti af bankarekstri og seldi þær eignir sínar til einkaaðila.

Í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis um frumvarp viðskiptaráðherra voru ekki lagðar til breytingar á því heldur lagt til að það yrði samþykkt óbreytt. Í álitinu settu fulltrúar þingmeirihlutans fram athugasemdir sem bera mark um viðhorf þingmeirihlutans til þess hver skyldi vera þáttur Alþingis í eiginlegri stefnumótun og ákvarðanatöku í þessu máli, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Efnahags- og viðskiptanefnd tvíklofnaði í málinu og skiluðu fyrsti og annar minni hluti nefndarinnar báðir sérstökum álitum í málinu.

Hinn 18. maí 2001 samþykkti Alþingi frumvarp viðskiptaráðherra óbreytt með 35 atkvæðum þingmeirihlutans, þingmanna Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins.Aðrir flokkar á þinginu sátu hjá,þ.e. Samfylkingin og Frjálslyndi flokkurinn, eða greiddu atkvæði gegn frumvarpinu, þ.e.Vinstri hreyfingin – grænt framboð. Lögin hlutu númerið 70/2001 við birtingu í Stjórnartíðindum. Áður tilvitnað ákvæði um lagaheimild fyrir sölu Landsbankans og Búnaðarbankans varð þar með að 2. mgr. 6. gr. laga nr. 50/1997.

Samkvæmt því sem rakið var hér að framan fólst ekki í lögum nr. 70/2001 nein útfærsla Alþingis á því hvernig salan á hlut ríkisins í bönkunum skyldi fara fram. Söluheimildin var með öllu opin og óákvörðuð. Öll frekari ákvarðanataka varðandi fyrirkomulag sölunnar fór því ekki fram á vettvangi þingsins heldur hjá stjórnvöldum. Meðal þess sem stjórnvöld hlutu samkvæmt þessu fyrirkomulagi að taka endanlega ákvörðun um voru þýðingarmikil atriði eins og til dæmis hvort selja ætti einungis annan bankann eða báða og þá hvort þeir skyldu seldir á sama tíma, hversu stórir hlutir skyldu seldir og samkvæmt hvaða viðmiðum um verð, hvort og þá hvaða kröfur eða skilmála ætti að gera til kaupenda, hvort æskilegt væri og/eða heimilt að binda kaup eða eigu hlutafjár í bönkunum einhverjum sérstökum skilyrðum, svo sem um stærð keyptra eignarhluta eða eignarhald þeirra og hvernig nánara fyrirkomulag og tímasetningar varðandi söluna yrðu. Svona mætti áfram telja. Í sem stystu máli vísaði þannig Alþingi öllum nánari atriðum um fyrirkomulag sölu bankanna nema sjálfri söluheimildinni til stjórnvalda og voru þau þannig leidd til lykta af hálfu stjórnvalda en ekki þingsins.

Eins og áður segir var það Valgerður Sverrisdóttir, þáverandi viðskiptaráðherra, sem lagði fram frumvarp það sem varð að lögum nr. 70/2001. Við skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd Alþingis var Valgerður m.a. spurð út í þá leið sem farin var við sölu bankanna samkvæmt ofangreindu, þ.e. að hafa söluheimildina opna í lögunum og láta stjórnvöldum með öllu eftir að ákveða nánari skilyrði og framkvæmd sölunnar. Meðal annars var hún innt eftir því hvort hún teldi að setja hefði átt þar fram og afmarka skilyrði sem framkvæmdarvaldinu hefði þá borið að fylgja við framkvæmd sölunnar.Valgerður tók undir að heimildin hefði verið mjög opin og vísaði um það til áhrifa framkvæmdarvaldsins í þinginu, sbr. tilvitnun til svars hennar hér til hliðar. Þegar Valgerður var sérstaklega spurð um gagnrýni sem komið hafði fram af hálfu stjórnarandstöðu um skort á pólitískri ákvarðanatöku um það hvernig skyldi standa að einkavæðingunni, sagði Valgerður að reglur hefðu verið til um það "hvernig einkavæðingarnefnd skyldi starfa" og að "Alþingi [hefði] alltaf tækifæri til að spyrja um alla hluti". Nánar aðspurð um þá aðstöðu að sitjandi stjórnvöld hefðu samkvæmt þessu fyrirkomulagi haft allt ákvörðunarvald um nánari viðmið og kröfur til kaupenda bankanna setti Valgerður fram þau sjónarmið sem koma fram hér til hliðar. Aðspurður um sömu atriði við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd samsinnti Davíð Oddsson því að söluheimildin hefði verið mjög opin. Það hefði verið "ákvörðun þingsins". Nánari ummæli Davíðs um þetta eru tekin upp hér til hliðar.

6.3.2 Ákvörðun um samhliða sölu bankanna

Söluheimild laga nr. 70/2001 tók berum orðum til sölu beggja bankanna. Hinar almennu pólitísku forsendur í frumvarpi til laganna sem vikið er að hér að framan eiga samkvæmt efni sínu við sölu á báðum bönkunum og fela ekki í sér hugmyndir um takmarkaða sölu eða stigskipta sölu á bönkunum. Stefnuyfirlýsing þáverandi ríkisstjórnar og aðrar heimildir um pólitíska stefnumörkun hennar þegar lögin voru samþykkt benda ekki til annars en að fyrirhugað hafi verið að selja báða bankana. Þær veita hins vegar ekki upplýsingar um sérstök áform um það hvorn ætti að selja fyrr eða að öðru leyti um áfangaskiptingu við söluna. Í áliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar var vísað til þess að framkvæmdanefnd um einkavæðingu (FnE) ynni að undirbúningi tillagna um fyrirkomulag sölu "bankanna tveggja", sbr. beina tilvitnun hér að framan í kafla 6.3.1. Nefndin myndi m.a. taka afstöðu til áfangaskiptingar og tímasetninga varðandi söluna sem og þess hvort um samhliða sölu þeirra yrði að ræða eða ekki. Í áliti fyrsta minnihluta efnahags- og viðskiptanefndar var hins vegar ekki fallist á það að Alþingi veitti heimild til þess að selja hluti ríkisins bæði í Landsbankanum og Búnaðarbankanum. Í staðinn lagði minnihlutinn til að ríkisstjórnin fengi einungis heimild til að selja hlutinn í Búnaðarbankanum. Rökin fyrir þeirri tillögu voru í meginatriðum efnahagsleg og lutu að aðstæðum á fjármálamarkaði á þeim tíma sem minnihlutinn taldi valda því að óheppilegt væri þá að ráðast í sölu á báðum bönkunum. Í samræmi við þetta var meðal breytingartillagna við frumvarpið sem fyrsti minnihlutinn lagði fram tillaga um að söluheimildin skyldi einskorðast við Búnaðarbankann. Sú breytingartillaga var ásamt öðrum breytingartillögum minnihlutans felld við atkvæðagreiðslu eftir aðra umræðu frumvarpsins. Athugun á texta umræðna við atkvæðagreiðsluna á vef Alþingis bendir ekki til þess að þingmenn hafi rætt sérstaklega um tillöguna að því leyti sem hún fjallaði um frestun á sölu annars bankans. Þessu atriði eins og öðrum varðandi framkvæmd sölu á eignarhlutum ríkisins í bönkunum vísaði Alþingi þannig til FnE.

Meðal fyrirliggjandi gagna er minnisblað FnE til ráðherranefndar um einkavæðingu (RnE) sem dagsett er 23. maí 2001, eða fimm dögum eftir samþykkt laga nr. 70/2001. Með þessu minnisblaði virðast koma fram þær tillögur FnE sem meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar vísaði til í áliti sínu um frumvarpið er varð að lögum nr. 70/2001. Minnisblað FnE er ein og hálf blaðsíða og felur í sér fimm tillögur nefndarinnar til RnE. Fyrsta tillagan byggði á því sjónarmiði FnE að "með hliðsjón af stöðu bankanna", sem nefndin útskýrði ekki nánar, teldi hún æskilegt að skilið yrði á milli sölu þeirra. Lagt var til að fyrst yrði hafinn undirbúningur að sölu Landsbankans en stefnumótun við sölu í Búnaðarbankanum skyldi bíða til hausts sama ár.Vitnað er til fyrstu tillögu FnE hér til hliðar. Í samræmi við þetta lutu aðrar tillögur nefndarinnar í minnisblaðinu einungis að Landsbankanum. Vitnað er til einstakra tillagna í framhaldinu eftir því sem viðfangsefni gefa tilefni til.

Á ríkisstjórnarfundi 18. júní 2001 var lagt fram minnisblað viðskiptaráðherra, dags. sama dag, sem byggðist á framangreindum tillögum FnE. Þá var samþykkt tillaga sama ráðherra um að fallist yrði á tillögur FnE um undirbúning að sölunni, nefndinni falið að auglýsa eftir tilboðum í ráðgjöf vegna hennar og vinna drög að skilmálum sölunnar. Á ríkisstjórnarfundi rúmri viku síðar, hinn 26. júní, lagði viðskiptaráðherra fram og kynnti nýtt minnisblað, dags. sama dag, um undirbúning á sölu á umtalsverðum hlut í Landsbanka Íslands hf. til kjölfestufjárfestis. Ráðherra lagði til að drög FnE að útboðslýsingu vegna útboðs á ráðgjöf yrðu samþykkt og að Verðbréfaþingi Íslands yrði send tilkynning um fyrirætlun ríkisstjórnarinnar. Í fundargerð ríkisstjórnar er bókað: "Málið rætt og samþykkt." Var síðan send tilkynning á Verðbréfaþing Íslands og er hún birt hér til hliðar.

Útboðsferli vegna tilboða í ráðgjöf við söluna lauk með tilkynningu 17. ágúst 2001 um að gengið yrði til samninga við breska fjárfestingabankann HSBC um verkið. Í kjölfar þess komu fram frekari tillögur FnE um fyrirkomulag sölu Landsbankans, sbr. bréf nefndarinnar til RnE, dags. 13. september 2001, sem komið verður aftur að hér síðar.

Haustið 2001 unnu síðan FnE og HSBC að því í nokkrum áföngum að leita tilboða á alþjóðlegum vettvangi í Landsbankann samkvæmt þeirri stefnumörkun að selja ætti "umtalsverðan" hlut í bankanum einum kjölfestufjárfesti sem æskilegt þótti að yrði erlendur. Um hugmyndir forsvarsmanna ríkisstjórnarinnar um erlendan kjölfestufjárfesti á þessum tímapunkti má t.d. vitna til sjónarmiða sem fram komu hjá Davíð Oddssyni við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Leit HSBC í umboði FnE að kjölfestufjárfesti erlendis skilaði ekki árangri. Má segja að þeim þætti söluferlisins hafi í reynd lokið með fréttatilkynningu FnE 21. desember 2001 þar sem tilkynnt var að sala hlutabréfa ríkisins í Landsbankanum sem áformuð hefði verið á því ári myndi "fyrirsjáanlega dragast nokkuð" vegna erfiðra markaðsskilyrða. Í minnisblaði FnE til RnE, dags. 30. apríl 2002, er síðan talið sýnt að fyrirhuguð sala til kjölfestufjárfestis í Landsbankanum muni "frestast í óákveðinn tíma". Í sama minnisblaði lagði FnE hins vegar til að 20% af hlutabréfum ríkisins í Landsbankanum yrðu seld almenningi og fjárfestum í almennu útboði með skilmálum sem nánar var lýst í minnisblaðinu. Útboðið fór fram 14. júní 2002.

Í bréfi FnE til RnE, dags. 24. maí 2002, eða þremur vikum áður en síðastnefnt útboð fór fram, lýsti FnE einnig þeirri afstöðu sinni að útboðið skyldi aðeins ná til Landsbankans en ekki Búnaðarbankans. Ákvörðun um aðskilda sölu rökstuddi nefndin hér með vísan til ótilgreindra markaðssjónarmiða og áform um að selja Landsbankann fyrst með vísan til þess að unnið hefði verið að sölu á honum "undanfarin misseri" en hlutabréf í Búnaðarbankanum hefðu ekki verið til meðferðar síðan í desember 1999.

Skömmu eftir að hið almenna útboð fór fram barst framkvæmdanefnd um einkavæðingu bréf Björgólfs Thors Björgólfssonar, Björgólfs Guðmundssonar og Magnúsar Þorsteinssonar, dags. 27. júní 2002. Í bréfinu var fyrir hönd óstofnaðs einkahlutafélags þeirra lýst vilja til að kaupa að minnsta kosti 33% af hlutafé Landsbankans og óskað eftir viðræðum við ríkið um kaupin. Þar var ekki vikið að Búnaðarbankanum og eingöngu lýst vilja til kaupa á hlutafé í Landsbankanum. Eftir að ofangreint bréf barst FnE tók nefndin saman ítarlegt níu blaðsíðna minnisblað til viðskiptaráðherra um sögu og stöðu söluferlisins og tilboð þremenninganna. Í minnisblaðinu byggði FnE eftir sem áður á því að einungis Landsbankinn yrði seldur til að byrja með.

Þremur dögum eftir dagsetningu framangreinds minnisblaðs FnE til viðskiptaráðherra sendi viðskiptaráðuneytið nefndinni nánast sama minnisblað til baka, nú dagsett 2. júlí 2002 og endurskrifað að hluta. Í endurskrifaðri útgáfu viðskiptaráðuneytisins var m.a. kaflinn "Sala Búnaðarbankans". Sá kafli var ekki í fyrri útgáfu minnisblaðsins sem FnE hafði sent ráðherra. Í þeim kafla sagði meðal annars: "Mikilvægt er að skoðaðar verði leiðir við sölu Búnaðarbankans um leið og söluferli Landsbankans er opnað." Af hálfu ráðuneytisins voru í minnisblaðinu ekki færð sérstök rök fyrir þessari afstöðu né verða þau ráðin af öðrum fyrirliggjandi gögnum frá þessum tíma.

Í kjölfar viðtöku bréfs Samson-hópsins, eða 10. júlí 2002 og dagana þar á eftir, auglýsti FnE í fjölmiðlum eftir tilkynningum frá áhugasömum fjárfestum um kaup á a.m.k. fjórðungshlut í Landsbankanum og Búnaðarbankanum, sem sagt í báðum bönkunum. Auglýsingin var orðuð með hlutlausum hætti um það hvor bankinn yrði seldur á undan. Í auglýsingunni sagði: "Tekið er fram að framangreindur hlutur verður einungis seldur í öðrum bankanum nú ef viðunandi verð fæst og viðræður leiða til sölu. Stefnt er að því að hlutur í hinum bankanum verði seldur síðar á árinu."

Í fréttatilkynningu FnE frá 31. júlí 2002 var loks tilkynnt með ákveðnum hætti að fyrst yrði seldur hlutur ríkisins í Landsbankanum en síðar yrði ákveðið um sölu hlutabréfa í Búnaðarbankanum.Tekið var fram að við það væri miðað að "umtalsverður hlutur [yrði] seldur í báðum bönkunum á þessu ári". Síðastnefndar yfirlýsingar mörkuðu rammann og upphafið að síðasta áfanganum í sölu beggja bankanna sem lauk með sölu Landsbankans 31. desember 2002 og Búnaðarbankans 16. janúar 2003. Upp frá þessu beindist framkvæmdin í meginatriðum samhliða að báðum bönkunum enda þótt úrvinnsla tilboða og eiginlegt söluferli Búnaðarbankans ætti sér stað síðar en Landsbankans af praktískum ástæðum.

Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni staðfesti Valgerður Sverrisdóttir að ráðherranefnd um einkavæðingu hefði ákveðið samhliða sölu bankanna gegn ráðgjöf og tillögum framkvæmdanefndar um einkavæðingu sem stjórnvöld höfðu fylgt fram að þessu. Eins og hér hefur verið rakið miðuðust þær tillögur allt fram til loka júlí 2002 við að Landsbankinn yrði seldur fyrst einn og sér, sbr. síðast minnisblað FnE til viðskiptaráðherra, dags. 31. júlí 2002. Um ástæður þessarar stefnubreytingar kom fram hjá Valgerði að langt hefði verið liðið á kjörtímabilið og nefndi hún einnig að stefna ríkisstjórnarinnar hefði verið að selja bankana, sbr. nánar þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar. Valgerður var spurð um það hvort við þá ákvörðun hefði verið tekið tillit til þess að með því væru boðin til sölu tvö hliðstæð fyrirtæki á markaði sem misserin þar á undan hefði verið í lægð og hvort stjórnvöld hefðu talið það gott árferði til að selja tvo banka. Af svari Valgerðar má ráða að stjórnvöld hafi verið meðvituð um að markaðsaðstæður væru ekki sem bestar á þessum tíma en ákveðið að gera tilraun til að auglýsa bankana samt sem áður og þá m.a. haft í huga að auglýsing fæli ekki í sér skuldbindingu um sölu, sbr. tilvitnaðan kafla úr skýrslu Valgerðar hér til hliðar. Af skýrslu Valgerðar má ráða að ekki hafi verið einhugur í ráðherranefndinni um þessa niðurstöðu en sú leið sem hún mælti með hefði orðið ofan á og verið farin á endanum, sbr. enn tilvitnun hér til hliðar. Í skýrslutöku sinni fyrir rannsóknarnefnd lýsti Davíð Oddsson framangreindum atriðum í megindráttum á sama veg, sbr. tilvitnun til skýrslu hans hér til hliðar.

6.3.3 Viðmið og kröfur til kaupenda í söluferlinu

Í umfjöllun hér að neðan verður gerð grein fyrir þeim viðmiðum eða áhrifaþáttum sem stjórnvöld lögðu til grundvallar, eða ráðgerðu að leggja til grundvallar, við val á viðsemjanda um kaup á kjölfestuhlut í Landsbankanum og Búnaðarbankanum haustið 2002. Sala Landsbankans fór fram fyrst en síðan sala Búnaðarbankans og var sambærileg málsmeðferð viðhöfð við báðar sölurnar. Í umfjöllun um einstök atriði hér á eftir er fyrst fjallað um þau í sambandi við Landsbankann en síðan, að því marki sem sérstakt tilefni er til, hvernig þau birtust við sölu Búnaðarbankans.

Vísað er almennt til umfjöllunar hér að framan um það hvaða viðmið og kröfur höfðu verið ráðgerð eða lágu meira eða minna mótuð fyrir samkvæmt undirbúningi eða opinberum yfirlýsingum stjórnvalda fram til þess tíma þegar söluferli bankanna komst á lokastig frá og með ágústmánuði 2002.

6.3.3.1 (Erlendur) kjölfestufjárfestir og stærð kjölfestuhlutar

Hugtakið kjölfestufjárfestir hefur ekki fyllilega fastmótaða merkingu í íslensku. Ástæða þess að staðnæmst er við þetta hugtak hér er sú þýðing sem það fékk í undirbúningi og síðar ákvörðun um sölu á eignarhlutum ríkisins í Landsbankanum og Búnaðarbankanum. Vakin er athygli á því að í umfjöllun þeirra sem stóðu að þessum málum fyrir hönd ríkisins var með orðinu kjölfestufjárfesti ekki eingöngu vísað til stærðar eignarhluta heldur var þar einnig í ýmsum tilvikum vísað til krafna um þekkingu og reynslu væntanlegs kaupanda af rekstri banka eða á sviði fjármálaþjónustu. Af þessum sökum hefur umfjöllun í þessum kafla náin tengsl við umfjöllun í kafla 6.3.3.2 hér á eftir.

Ráðherrar þeirrar ríkisstjórnar og forystumenn þess þingmeirihluta sem stóð að sölu á hlutum ríkisins í Búnaðarbankanum og Landsbankanum höfðu við ýmis fyrri tækifæri lýst opinberlega þeirri afstöðu að dreift eignarhald væri æskilegt á ríkisbönkunum eftir einkavæðingu þeirra. Hinn 28. ágúst 1998 kynnti Finnur Ingólfsson, þáverandi viðskiptaráðherra, stefnumótun ríkisstjórnarinnar um sölu ríkisbanka sem ráðherranefnd um einkavæðingu hafði unnið að mánuðina þar á undan. Stefnumótunin gerði bæði ráð fyrir dreifðri eignaraðild og aðild kjölfestufjárfesta.

Ekki var rætt um kjölfestufjárfesti í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins 28. maí 1999 þar sem sett var fram hið pólitíska markmið þeirrar ríkisstjórnar um sölu á hlutabréfum í ríkisbönkunum.

Hin opna söluheimild laga nr. 70/2001 hafði ekki að geyma tiltekin skilyrði af hálfu Alþingis um söluna, þ. á m. hvorki um sölu á kjölfestuhlut í bönkunum, og þá hvað fælist í því hugtaki, né um tryggingu á dreifðu eignarhaldi, sbr. kafla 6.3.1 hér að framan. Í sama kafla var vitnað til athugasemda með frumvarpi sem varð að lögum nr. 70/2001. Þar var bæði vikið að kjölfestufjárfestum og sölu til almennings og tilboðssölu.Vísað var til stefnumótunar FnE um síðara atriðið. Í athugasemdunum sagði að kanna ætti áhuga kjölfestufjárfesta á kaupum á stórum hlut í bönkunum og að í því sambandi yrði sérstaklega hugað að fjárfestingu erlends fjármálafyrirtækis í bönkunum. Hugtakið kjölfestufjárfestir var hins vegar hvorki skilgreint né fjallað nánar um það í frumvarpinu.

Með minnisblaði FnE til RnE, dags. 23. maí 2001, komu fram tillögur FnE um fyrirkomulag sölu á hlut ríkisins í bönkunum. Þar var lagt til að "umtalsverður hlutur" yrði seldur einum aðila, eða, eins og nefndin sagði einnig, að "stór hluti í bankanum yrði seldur til kjölfestufjárfestis". Tillagan beindist samkvæmt orðum sínum aðeins að Landsbankanum vegna þeirrar áfangaskiptingar sölunnar sem nefndin lagði til. Í minnisblaðinu kom m.a. fram að binda ætti slíka sölu þeim skilyrðum að hún leiddi til aukinnar samkeppni á íslenskum fjármálamarkaði og yki samkeppnishæfni hans. Sérstaklega var nefnt að kaup erlends banka myndu fyrirsjáanlega hafa jákvæð áhrif á fjármálamarkaðinn og hagkerfið.Voru dregnir fram þeir kostir að erlent eignarhald myndi að öðru óbreyttu bæta lánshæfismat bankans og draga úr kostnaði, t.d. vegna upplýsingakerfa.

Í umræðu um einkavæðingu á ríkisbönkunum og æskilegt framtíðareignarhald á þeim má segja að hugtökin "kjölfestufjárfestir" og "dreifð eignaraðild" hafi togast á. Togstreitan milli þessara tveggja aðferða og innbyrðis kosta þeirra gat af sér í grófum dráttum hið blandaða fyrirkomulag sem fylgt var við sölu á hlutafé ríkisins í bönkunum, þ.e. annars vegar almenn útboð með dreifðri sölu, yfirleitt á minni hlutum með hámarki á heimilum kaupum, og hins vegar lokuð útboð á stærri hlutum í einu lagi. Hugmyndir um dreifða eignaraðild annars vegar og kjölfestueign í bönkunum hins vegar mörkuðu þannig að verulegu leyti hugmyndafræðilegar línur í opinberri umræðu um þessi efni. Af skýrslu Davíðs Oddssonar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis má ráða að við stefnumörkun um söluna á bönkunum innan ríkisstjórnarinnar hafi þessi tvö sjónarmið vegist á, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Einnig kom fram hjá Davíð að það hefði verið pólitísk niðurstaða að stefna á sölu á umtalsverðum hlut í ríkisbönkunum til kjölfestufjárfesta, þó í bland við tiltekna dreifða sölu á almennum markaði.

Á fundum ríkisstjórnarinnar 18. og 26. júní 2001 samþykkti hún tillögur viðskiptaráðherra um að hefja undirbúning að sölu Landsbankans. Síðari tillagan var nokkru ítarlegri og kvað á um að selja skyldi "umtalsverðan" hlut, þ.e. ráðandi hlut eða a.m.k. þriðjung hlutafjár í félaginu, til kjölfestufjárfestis og að skilyrði væri að salan yki samkeppnishæfni bankans. Í grein í Morgunblaðinu 5. júlí 2001 undir yfirskriftinni "Sala Landsbankans" skilgreindi Valgerður Sverrisdóttir, þáverandi viðskiptaráðherra, hugtakið kjölfestufjárfesti með þeim hætti að hann hefði þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu, sbr. tilvitnun til greinarinnar hér til hliðar. Í fréttabréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneyta birtist frétt sama sumar um undirbúning sölu Landsbankans til kjölfestufjárfesta þar sem kröfum til kjölfestufjárfestis er lýst á sama hátt, sbr. tilvitnun á spássíu.

Með bréfi FnE til RnE, dags. 13. september 2001, gerði nefndin ráðherrunum grein fyrir athugun sinni og ráðgjafa ríkisins við bankasöluna, breska fjárfestingabankans HSBC, á því atriði hve stóran eignarhlut í Landsbankanum ríkið ætti að bjóða til sölu. Velt var upp kostum og göllum á mismunandi leiðum en í meginatriðum var talið að um fjóra möguleika væri að ræða, m.t.t. stigvaxandi áhrifa í félaginu sem gerð var grein fyrir, á bilinu frá 33,3% upp í 68%. Með vísan til "[einnar] af samþykktum ríkisstjórnarinnar varðandi fyrirkomulag [bankasölunnar]", sem ekki var tilgreind nánar en telja má að hafi verið samþykktin frá 26. júní 2001, skýrði FnE hugtakið "umtalsverðan hlut" á þann hátt að átt væri við a.m.k. þriðjung hlutafjár í Landsbankanum eða 33,3%.

Í bréfi sínu til RnE taldi FnE heppilegt að bjóða til sölu stærri hlut en 33,3%. Um rök fyrir því var vísað til þess mats HSBC að fjárfestar myndu almennt vilja eiga sem stærstan hlut í bankanum og að ekki væri líklegt að mikill áhugi væri fyrir kaupum á minnihluta í bankanum sem ekki tryggði stjórnunarleg yfirráð. Hins vegar var sala á 68% hlut til eins aðila, þ.e. öllum hlut ríkissjóðs á þeim tíma, talin samræmast illa markmiði ríkisstjórnarinnar um sölu til almennings. Í því sambandi er einnig rétt að hafa í huga hina sérstöku ráðagerð um slíka sölu til almennings, auk kjölfestusölu, sem fram kom í lögskýringargögnum með lögum nr. 70/2001 og áður var vitnað til. Nefndin lagði því næst til fjórar leiðir sem gætu samræmst fyrirliggjandi markmiðum við söluna og gerðu ráð fyrir sölu á bilinu 33%–51% hlutafjár í bankanum, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Í kynningargögnum sem HSBC útbjó fyrir hönd FnE og íslenska ríkisins og notaði í tilraunum til að vekja áhuga erlendra fjárfesta á kjölfestuhlut í Landsbankanum haustið 2001 var stærð hins falboðna hlutar tilgreind í samræmi við fjórðu og opnustu tillögu FnE, þ.e. gefið upp bilið 33%–51% án frekari afmörkunar.

Leitað var að erlendum kjölfestueiganda fyrir Landsbankann frá hausti 2001 og fram á vetur 2002 og kannaður áhugi hjá hátt á þriðja tug erlendra fjárfesta, mestmegnis fjármálafyrirtækjum. Formlega séð var það ferli opið þar til kjölfestusalan var endurvakin eftir bréf Samson-hópsins til FnE, dags. 27. júní 2002. Af fyrirliggjandi gögnum má þó ráða að í reynd hafi verið ljóst frá byrjun desember 2001 og í síðasta lagi frá febrúar 2002 að tilraunir til að vekja áhuga erlends kjölfestufjárfestis á Landsbankanum hefðu runnið út í sandinn. Þrátt fyrir þetta má ráða af minnispunktum starfsmanns FnE frá miðjum júní 2002 um söluferlið fram að þeim tíma og horfur þess að enn hafi þá verið talið æskilegt að erlent fjármálafyrirtæki væri meðal þeirra sem stæðu að tilboði í hlutinn. Um viðleitni íslenskra yfirvalda til að fá erlendan eiganda að kjölfestuhlut í Landsbankanum fram að þessum tíma komu m.a. fram hjá Davíð Oddssyni í skýrslu fyrir rannsóknarnefndinni þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar.

Tilboð Samson-hópsins barst FnE með bréfi, dags. 27. júní 2002. Tilboðið beindist að kaupum á "að minnsta kosti 33,3%" af hlutafé Landsbankans og kauprétti að 10% heildarhlutafjár í 24 mánuði frá undirritun kaupsamnings, þ.e. samtals 43,3% af heildarhlutafé bankans eða um 90% af eignarhlut ríkisins.Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni skýrði Björgólfur Guðmundsson aðdraganda þess að áhugi Samson-hópsins á Landsbankanum vaknaði, með þeim hætti sem vitnað er til hér til hliðar. Í tilvitnuðum orðum Björgólfs kemur m.a. fram að hópurinn hafi haft samband við formann einkavæðingarnefndar, Ólaf Davíðsson, áður en hann sendi bréf sitt. Í skýrslu Björgólfs kemur nánar fram að hópurinn hefði verið í "stöðugu sambandi" við Ólaf og einnig að af hans hálfu hafi "nokkrum sinnum" verið talað við Ólaf áður en framangreint bréf hópsins var sent til FnE. Af skýrslu Björgólfs verður einnig ráðið að fulltrúi eða fulltrúar hópsins hafi átt fund með Davíð Oddssyni, þáverandi forsætisráðherra, á sama tíma. Í skýrslu Davíðs Oddssonar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að Samson-hópurinn hefði "látið vita af sér einhvern tímann", kynnt sínar hugmyndir og sagt að þeir ættu fjármuni. Spurningu um hvort hann hefði átt fund með fulltrúum hópsins svaraði Davíð játandi, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Í minnisblöðum sem gengu milli FnE og viðskiptaráðuneytisins 30. júní og 2. júlí 2002 eftir viðtöku bréfs Samson-hópsins, sbr. áður, kom m.a. fram afstaða til stærðar þess hlutar sem tilboðið beindist að, en ríkið átti þá 48% í bankanum.Talið var að eftirstandandi hlutur ríkisins, þ.e. tæp 5% ef gengið væri út frá tilboði Samson-hópsins eins og það hljóðaði, yrði ríkinu lítils virði og því væri eðlilegast að ganga strax frá sölu eða kauprétti að öllum hlut ríkisins.

Auglýsing FnE þar sem óskað var eftir tilkynningum frá innlendum eða erlendum áhugasömum fjárfestum um kaup á hlut í bönkunum, sbr. fréttatilkynningu FnE, dags. 10. júlí 2002, miðaði að lágmarki við tilboð í 25% hlut í Landsbankanum eða Búnaðarbankanum. Í auglýsingunni var fjárfestum sjálfum látið eftir að tilgreina nánar þann hlut sem þeir hefðu áhuga á að kaupa á milli 25% og heildarhlutafjáreignar ríkisins í bönkunum eins og hún var þá, þ.e. um 48% í Landsbankanum en um 55% í Búnaðarbankanum. Enginn nema Samson-hópurinn af þeim fimm hópum sem skiluðu inn tilkynningum lýsti á því stigi áhuga á stærri hlut í bönkunum en 33%. Samson-hópurinn ítrekaði þann áhuga sem komið var á framfæri við ríkið í áðurnefndu bréfi þeirra frá 27. júní 2002, þ.e. um kaup á a.m.k. 33,3% hlut að viðbættum 10% kauprétti með nánari skilmálum, og bættu þeir því við að sá áhugi næði einnig til Búnaðarbankans með sömu forsendum. Á síðara stigi, þegar útboðsferlið hafði tímabundið verið einskorðað við Landsbankann, sbr. það sem áður kom fram um áfangaskiptingu þess, hækkuðu þremenningarnir þann kauprétt sem þeir vildu eignast í 12,5% vegna breyttra forsendna sem ekki er þörf á að rekja hér og beindist áhugi þeirra þar með að 45,8% hlut í bankanum samanlagt. Þeir fimm hópar sem skiluðu tilkynningu voru allir skipaðir íslenskum aðilum.

Varðandi söluferli Búnaðarbankans sérstaklega má hér minna á að það hófst formlega um leið og söluferli Landsbankans með ofangreindri auglýsingu en eftir að tilkynningar um áhuga komu fram var það látið liggja meðan sala Landsbankans var unnin áfram. Rétt er að geta þess að S-hópurinn svokallaði lýsti yfir áhuga á báðum bönkunum í tilkynningu sinni til FnE í kjölfar fréttatilkynningar nefndarinnar, dags. 10. júlí 2002, sem áður er nefnd.

S-hópurinn hafði verið meðal þriggja áhugasamra fjárfesta sem nánar var rætt við um kaup á Landsbankanum áður en hópurinn sem síðar myndaði Samson eignarhaldsfélag ehf. var valinn til einkaviðræðna. Á dögunum eftir að rammasamkomulag (HoA) milli Samsonar og ríkisins um þau kaup var undirritað, 18. október 2002, setti FnE söluferli Búnaðarbankans aftur af stað. Með bréfi, dags. 23. október 2002, leitaði FnE til S-hópsins og Kaldbaks ehf., sem einnig hafði verið meðal áhugasamra fjárfesta sem svöruðu auglýsingu FnE, um svör við nánar tilgreindum atriðum sem lögð yrðu til grundvallar við val á kaupanda að Búnaðarbankanum. Í lið 2(b) í bréfinu kom fram að FnE hygðist selja lágmark 25% en hámark 45,8% í bankanum. S-hópurinn lýsti yfir áhuga á 45,8% hlut. Að fengnum svörum hópanna var S-hópurinn valinn til frekari viðræðna um kaupin og á endanum seldur samtals 45,8% hlutur í bankanum, sbr. nánar síðar.

6.3.3.2 Fagleg þekking og reynsla á sviði fjármálaþjónustu

Í heimildum um yfirlýsingar og stefnu stjórnvalda varðandi einkavæðingu bankanna sem getið hefur verið um í köflunum hér að framan er m.a. vísað til markmiðs um að kjölfestufjárfestir hefði þekkingu og reynslu af fjármálaþjónustu. Gengið er út frá þessu í samþykkt ríkisstjórnarinnar um söluna frá 26. júní 2001 og einnig í grein viðskiptaráðherra frá byrjun júlí 2001 sem vitnað var til í kafla 6.3.3.1. Í sömu heimildum er getið um markmið um aukna "samkeppnishæfni" bankanna með sölu þeirra. Út frá almennum málskilningi og samhengi hverju sinni má skilja það orðalag svo að átt hafi verið við að væntanlegir kaupendur hefðu þekkingu og reynslu af fjármálaþjónustu eða bankarekstri sem nýtast myndi í þessu augnamiði, sjá t.d. tilvitnun hér á eftir til áðurnefndra minnisblaða viðskiptaráðuneytisins og FnE. Af fyrirliggjandi heimildum virðist sem þessi forsenda hafi að mati þeirra fulltrúa stjórnvalda sem fóru með eða tjáðu sig um einkavæðingaráform á þeim tíma vegið þungt í röksemdafærslu fyrir því að æskilegt væri að selja bankana. Áherslan á eignarhald erlends banka á kjölfestuhlut í Landsbankanum og þau sjónarmið sem teflt var fram til stuðnings því í upphafi söluferlisins, sbr. kafla 6.3.2, sýna að einnig þá höfðu stjórnvöld þessa forsendu mjög í huga.

Þegar áform um sölu á hlut ríkisins í bönkunum til kjölfestufjárfestis voru endurvakin eftir að stjórnvöldum barst bréf Samsonhópsins í lok júní 2002 og þau ákváðu að bregðast við með því að auglýsa opinberlega eftir áhugasömum fjárfestum, sbr. fréttatilkynningu FnE frá 10. júlí 2002, varð ekki hjá því komist að stjórnvöld mörkuðu þá stefnu sem söluferlið tæki upp frá því og settu fram viðmið sem lögð skyldu til grundvallar við val á viðsemjendum og loks við söluna sjálfa.

Í minnisblaði FnE til viðskiptaráðherra, dags. 30. júní 2002, sem viðskiptaráðuneytið endurskrifaði að hluta og varð þá dagsett 2. júlí 2002, sbr. áður, kom fram fyrsta mat FnE og ráðherra á Samson-hópnum, þ.e. þeim aðilum sem stjórnvöld völdu síðar til einkaviðræðna og seldu loks hlut ríkisins í Landsbankanum. Kostir þeirra voru taldir ýmsir, m.a. að þeir nytu virðingar í viðskiptalífinu, hefðu náð góðum árangri í viðskiptum á árunum á undan og væru ekki tengdir "öðrum íslenskum fjármálafyrirtækjum með beinum hætti eða öðrum hagsmunaöflum í viðskiptalífinu". Í minnisblaði FnE kom einnig fram skírskotun til velgengni Samson-hópsins í viðskiptum erlendis og hagnaðar hans af þeim, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Galli var hins vegar talinn reynsluleysi þremenninganna af rekstri fjármálastofnunar, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Frekari sjónarmið sama efnis komu fram í minnisblaðinu, sbr. einnig tilvitnanir hér til hliðar.

Þrátt fyrir framangreind sjónarmið var í upphafi niðurstöðukafla minnisblaðs FnE sett fram sú ályktun að það væri "í fullu samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar og fyrri yfirlýsingar um einkavæðingu bankanna að ganga til samningaviðræðna við [Samson-hópinn]."

Þó það varði fremur ákvarðanatöku stjórnvalda um tilhögun söluferlisins heldur en viðmið um þekkingu og reynslu af fjármálaþjónustu þykir rétt að rekja hér í fáum orðum atriði úr minnisblöðum FnE og ráðuneytisins sem varpa ljósi á það hvernig ákveðið var að auglýsa Landsbankann opinberlega en ganga ekki beint til viðræðna við Samson-hópinn. Bæði er að samhengi umfjöllunar býður upp á það hér og einnig að um er að ræða atriði sem hafa hlotið nokkra opinbera umræðu síðan einkavæðingin átti sér stað og þykir því rétt að gera þeim skil. Í niðurstöðu FnE í minnisblaði nefndarinnar sagði þannig einnig: "Beinar viðræður við tilboðsgjafa án þess að þær séu settar í samhengi við það söluferli sem ákveðið var í fyrra eru þó mjög varhugaverðar. Því er eindregið lagt til, sé það vilji ráðherra að ganga til viðræðna, að söluferlið frá því í fyrra verði hafið að nýju og tilboðsgjafar verði metnir með sama hætti og gert var ráð fyrir í því ferli."

Í endurskrifaðri útgáfu viðskiptaráðuneytisins af minnisblaðinu var allur niðurstöðukaflinn frá FnE felldur út. Þess í stað bætti viðskiptaráðuneytið við sérstökum kafla, með yfirskriftinni "Samantekt", í upphafi minnisblaðsins. Í upphafi hans var vitnað til stefnu ríkisstjórnarinnar um sölu á hluta af eign ríkisins í bönkunum til kjölfestufjárfesta.Vitnað var til þeirrar skilgreiningar viðskiptaráðherra á kjölfestufjárfesti sem fram hafði komið í grein hennar í Morgunblaðinu 5. júlí 2001, sbr. kafla 6.3.3.1. Síðan komu fram í minnisblaðinu þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar. Í beinu framhaldi lýsti viðskiptaráðuneytið sömu sjónarmiðum og fram komu í niðurstöðukafla minnisblaðsins hjá FnE samkvæmt framansögðu, þ.e. að beinar viðræður við einn aðila um kaup á hlut í ríkisbanka án þess að slíkt væri sett í samhengi við "það söluferli sem ákveðið var í fyrra" væru mjög varhugaverðar og "[væri] það vilji ráðherra að ganga til viðræðna við hópinn, [væri] lagt til að söluferlið frá því í fyrra [yrði] endurvakið og skilgreint á ný [...]." Í beinu framhaldi af þessum orðum setti ráðuneytið síðan fram ný sjónarmið sem ekki höfðu komið fram í minnisblaði FnE og fólu í sér aðra, eða a.m.k. eindregnari, sýn ráðuneytisins en nefndarinnar á þá stefnu sem söluferlið yrði að taka upp frá þessu:

"[...] aðrir aðilar eigi þess kost að senda verðtilboð og gera [framkvæmdanefnd um einkavæðingu] eða ráðgjafa hennar grein fyrir framtíðaráformum sínum um Landsbankann að uppfylltum ströngum skilyrðum. Beinar viðræður við einn aðila án undangengins útboðs eru ekki til þess fallnar að skapa nauðsynlega sátt um einkavæðingu banka."

Í meginatriðum var munurinn milli afstöðu FnE og ráðuneytisins í ofangreindum minnisblöðum sá að FnE útilokaði ekki að hafnar yrðu beinar viðræður við Samson-hópinn um Landsbankann í kjölfar viðtöku á bréfi þeirra, þ.e. án þess að fleirum yrði með almennri auglýsingu gefinn kostur á að leggja fram tilboð, þó með þeim fyrirvörum um mat stjórnvalda á tilboðinu sem gerðir voru. Viðskiptaráðuneytið taldi hins vegar afdráttarlaust að gefa þyrfti öðrum áhugasömum aðilum kost á að bjóða einnig í opnu söluferli. Um áherslu- eða afstöðumun innan ríkisstjórnarinnar í tengslum við framhald söluferlisins eftir viðtöku bréfsins er nánar fjallað í kafla 6.3.2 hér að framan.

Sú leið sem viðskiptaráðuneytið lagði til samkvæmt framangreindu var farin með auglýsingu FnE, dags. 10. júlí 2002, svo sem áður var nefnt. Þegar frestur til að svara auglýsingu FnE rann út fundaði nefndin með fimm hópum fjárfesta sem sent höfðu FnE tilkynningu um áhuga á kaupum í bönkunum. Fundirnir fóru fram í lok júlí 2002. Í ódagsettum lista FnE um efnisatriði fundanna sem sendur var fjárfestunum til upplýsingar er m.a. nefnt undir liðnum "Hverjir standa að fjárfestahópi?" umræðuatriðið "[þ]ekking og reynsla af fjármálamarkaði". Minnispunktar FnE með samantekt af fundum nefndarinnar með hópunum fimm, dags. 31. júlí 2002, víkja aðeins að þessu viðmiði í tengslum við tvo þeirra og þá með almennum hætti. Ekkert er getið um þetta umræðuatriði í tengslum við Samson-hópinn.

Athygli vekur að á þessum tímapunkti er FnE tekin að notast við rýmra viðmið að þessu leyti heldur en sett var fram í minnisblaðinu til ráðherra nokkrum vikum áður og viðskiptaráðherra sjálf studdist við, bæði í minnisblaðinu eins og ráðuneyti hennar endurskrifaði það og í áðurnefndri blaðagrein sinni frá árinu áður. Í fyrrnefndum lista FnE er viðmiðið um reynslu kjölfestufjárfestis þannig látin ná til "fjármálamarkaðar" en ekki "fjármálaþjónustu" (eða "reksturs banka") eins og áður, sbr. gögn frá fyrri stigum sölunnar sem vitnað hefur verið til. Það er því skilgreint með mun almennari hætti en áður.

Þrír hópar voru valdir til frekari viðræðna, Samson-hópurinn, fjárfestingarfélagið Kaldbakur hf. og hinn svonefndi S-hópur. Eftir fundi með hverjum og einum hópi sendi FnE fulltrúum þeirra samhljóða bréf, dags. 28. ágúst 2002. Með bréfunum tilkynnti FnE og afmarkaði fimm nánar tilgreinda áhrifaþætti eða viðmið sem líta átti til við val á þeim fjárfestahópi sem rætt yrði beint við um kaup á Landsbankanum. Þekking og reynsla á sviði fjármálaþjónustu var ekki á meðal þeirra viðmiða sem sérstaklega voru talin upp þar.

Upplýsingar sem fjárfestahóparnir þrír sendu FnE sem svar við bréfinu frá 28. ágúst 2002 voru síðan unnar nánar í sérstakri samantekt HSBC, þ.e. breska fjárfestingabankans sem var FnE til ráðgjafar við söluna. Fimm áhrifaþættir voru teknir fyrir í samantekt HSBC og fjárfestahóparnir þrír metnir og bornir saman samkvæmt þeim.Athygli vekur að við mat HSBC kemur aftur inn í matsrammann sem einn af áhrifaþáttunum fimm viðmiðið "þekking og reynsla af fjármálamörkuðum", enda þótt ekki hefði verið getið um það atriði í bréfinu til fjárfestahópanna þriggja sem afmarkaði rammann við valið. Mest var hægt að fá 20 stig af heildarfjöldanum 100 fyrir þann áhrifaþátt í matinu. Niðurstöður samanburðar varðandi "þekkingu og reynslu af fjármálamörkuðum" voru þær að S-hópnum voru áætluð 16 stig en Samson-hópnum og Kaldbaki 14 stig hvorum hóp um sig. Í umfjöllun um þann lið í samantektinni kom m.a. fram að ekki hefði aðeins verið horft til "reynslu af hlutafjáreign í fjármálastofnunum" heldur einnig á "líklega getu fjárfestisins til að útvega sambönd við nytsama tengiliði innan fjármálamarkaðanna", sbr. tilvitnun á frummálinu hér til hliðar. Með tilvitnuðum orðum heldur áfram sú útvíkkun á viðmiðinu sem sjá mátti stað í fyrri gögnum FnE. Má segja að með þessari skilgreiningu HSBC verði enn frekari rýmkun á því.Viðmiðið túlkað með þessum hætti var orðið það rúmt og teygjanlegt að það hafði fjarlægst verulega hið upphaflega viðmið um faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu, eins og það orðalag verður almennt skilið.

Athugasemdir HSBC um fjárfestahópana þrjá í umfjöllun um viðmiðið um "reynslu af fjármálamarkaði" voru settar upp í töflu og var þar greint á milli reynslu af alþjóðlegum og innlendum fjármálamarkaði. Í fyrsta lagi var lýst reynslu og samböndum sem hóparnir voru taldir hafa á alþjóðlegum fjármálamarkaði. Í öðru lagi komu í töflunni fram þær athugasemdir um þekkingu og reynslu af íslensku fjármálakerfi sem gerð er grein fyrir hér neðanmáls.Töfluna má sjá í íslenskri þýðingu rannsóknarnefndarinnar hér fyrir neðan.

Eins og sjá má af töflunni var Samson-hópurinn ekki sagður hafa neina reynslu af umtalsverðu eignarhaldi í íslenskri fjármálastofnun ("No previous experience of significant ownership in Icelandic financial institution"). Um S-hópinn var tekið fram að þessu leyti að einn af fjárfestunum væri stór ("strategic") hlutafjáreigandi í tryggingafélaginu VÍS. Um Kaldbak sagði að ráðandi fjárfestir í hópnum hefði áður átt umtalsverðan hlut í Íslandsbanka og að framkvæmdastjóri Kaldbaks hefði verið í stjórn Íslandsbanka og verið útibússtjóri Landsbankans á Akureyri.Tekið skal fram að fyrir utan hinar beinu tilvísanir til tiltekinna íslenskra fyrirtækja sem nefndar voru, voru ofangreindar athugasemdir HSBC, og þá einkum um alþjóðleg sambönd við banka, einungis almennar. Ekki voru nefnd dæmi eða tilteknir bankar sem samböndin voru við.

Samantekt HSBC var rædd á fundum FnE 8. og 9. september 2002. Á þeim síðarnefnda var ákveðið að velja Samson eignarhaldsfélag ehf., sem Björgólfur Thor Björgólfsson, Björgólfur Guðmundsson og Magnús Þorsteinsson höfðu þá stofnað um tilboð sitt í Landsbankann, til einkaviðræðna um kaup á bankanum.Til frekari upplýsingar eru hér birtar til viðbótar tvær af töflum HSBC þar sem settar eru fram upplýsingar um tilboð hinna þriggja bjóðenda í Landsbankann. Annars vegar er tafla yfir matsþáttinn "fjárhagslegir skilmálar tilboðs" og hins vegar tafla með samantekt og heildarmati HSBC á grundvelli einkunnagjafar fyrir matsþættina fimm.

Af fundargerðum FnE sem og tiltækum gögnum um þær samningaviðræður sem fóru í hönd við Samson um kaupin verður ekki séð að viðmiðið um þekkingu og reynslu af fjármálamörkuðum hafi komið frekar við sögu við söluferli bankans. Það þarf þó ekki að koma á óvart að viðmiðið hafi ekki borið á góma í tvíhliða viðræðum eftir val á Samson-hópnum sem viðsemjanda ríkisins þar sem viðmiðinu var ætlað það afmarkaða hlutverk í söluferlinu, ásamt öðrum mælikvörðum samkvæmt ofangreindu, að ráða vali á slíkum einkaviðsemjanda á grundvelli samkeppni milli fleiri áhugasamra bjóðenda.

Hvað varðar viðmiðið um faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu og söluna á Búnaðarbankanum má bæta því við að eftir að söluferli Búnaðarbankans var tekið upp aftur seinni part október 2002 varð fljótlega ljóst að valið stæði milli S-hópsins og Kaldbaks fjárfestingarfélags hf. um það við hvorn hópinn FnE tæki upp einkaviðræður um kaupin. FnE sendi hópunum tveimur bréf, dags. 23. október 2002, þar sem skilgreindir voru áhrifaþættir við valið og var bréfið sambærilegt áðurnefndu bréfi vegna sölu Landsbankans frá 28. ágúst 2002. Þó var sá munur að viðmiðið um þekkingu og reynslu af fjármálamarkaði var nú tvískipt milli erlendra og innlendra markaða, líkt og skilyrðinu var beitt í mati HSBC á bjóðendum Landsbankans samkvæmt ofangreindu.

Sambærileg samantekt HSBC fyrir Búnaðarbankann og gerð var í tilviki Landsbankans, með mati og samanburði á hópunum tveimur út frá tilteknum áhrifaþáttum, er dagsett 4. nóvember 2002 og var hún rædd á fundi FnE sama dag.Að því leyti sem þýðingu hefur fyrir þessa umfjöllun var greining á þekkingu og reynslu hópanna tveggja svipuð og í fyrri samantektinni varðandi Landsbankann þar sem Kaldbakur var að auki meðal þátttakenda. Hér að neðan má sjá töflu HSBC um matsþáttinn "þekking og reynsla af fjármálamörkuðum" við val á einkaviðsemjanda um Búnaðarbankann, sbr. sambærilega töflu um Landsbankann hér að framan.

6.3.3.3 Erlend þátttaka í kaupum á hlut í Búnaðarbankanum

Markmið um erlenda "þátttöku" í kaupum íslenskra aðila á kjölfestuhlut í bönkunum gat eðli málsins samkvæmt varla haft sjálfstæða þýðingu við söluferlið fyrr en tilraunir sem beindust að því að finna erlenda kaupendur að kjölfestuhlut (í Landsbankanum) í heilu lagi haust og fyrri part vetrar 2001 voru runnar út í sandinn. Í þessum kafla verður gerð grein fyrir þeirri aðlögun eða breytingu sem segja má að hafi orðið á markmiði íslenskra stjórnvalda um aðkomu erlendra fjármálastofnana að íslensku fjármálakerfi á þann hátt að hið fyrra markmið stjórnvalda um að selja í heilu lagi kjölfestuhlut til erlendrar fjármálastofnunar varð í framkvæmd að áherslu á þátttöku erlendrar fjármálastofnunar í tilboði innlendra aðila. Fyrirliggjandi gögn benda til að því atriði hafi verið ætluð veruleg þýðing við söluna á Búnaðarbankanum.

Af þeim gögnum að dæma sem liggja fyrir rannsóknarnefndinni var þátttaka erlendra aðila út af fyrir sig ekki meðal markmiða eða viðmiða sem FnE lagði sérstaklega upp með að ræða við hópana fimm sem lýstu yfir áhuga á kaupum á kjölfestuhlutum í bönkunum eftir auglýsingu nefndarinnar, sbr. fréttatilkynningu hennar, dags. 10. júlí 2002. Minnispunktar um fundina benda heldur ekki til þess að þetta atriði hafi komið til umræðu. Þá er þetta atriði hvorki nefnt í samhljóða bréfum FnE til þriggja eftirstandandi hópa áhugasamra fjárfesta í Landsbankanum, dags. 28. ágúst 2002, né sams konar samhljóða bréfum FnE til S-hópsins og Kaldbaks vegna Búnaðarbankans, dags. 23. október 2002, sbr. nánar hér á eftir. Um fyrrnefnda bréfið hefur áður verið getið en með því var óskað nánari upplýsinga um fimm grundvallaratriði eða áhrifaþætti sem val FnE á endanlegum viðsemjanda sínum um Landsbankann myndi byggjast á.

Sama dag og FnE afhenti fjárfestahópunum ofangreint bréf, 28. ágúst 2002, átti nefndin einkafundi með hópunum hverjum í sínu lagi. Af fundargerðum FnE og öðrum fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað ráðið en að á þeim einkafundi S-hópsins með nefndinni komi fyrst fram af hálfu S-hópsins tilvísun til aðkomu erlendra aðila að tilboðsgerð hópsins. Bókað er að fulltrúar S-hópsins hafi upplýst að "tveir erlendir bankar hefðu sýnt áhuga á að koma að málinu sem ráðgjafar eða fjárfestar" og síðan hafi fulltrúar hópsins spurt hvort það breytti stöðu hópsins í ferlinu. Samkvæmt fundargerðinni svaraði formaður FnE því til að svo væri ekki, frekar væri "gefinn plús fyrir erlenda peninga", sbr. nánar á spássíu hér til hliðar. Ekki verður ráðið af öðrum gögnum um einkavæðingarferlið, sem rannsóknarnefndin hefur aflað eða fengið afhent, að þessum upplýsingum hafi með formlegum hætti verið komið á framfæri við aðra bjóðendur í ferlinu.

Í mati HSBC vegna vals á viðsemjanda um Landsbankann frá byrjun september 2002, sem áður var fjallað um, er getið um samband S-hópsins við franska bankann Société Générale í umfjöllun um fjárhagslega stöðu ("financial standing") hópanna. Þar er vísað til þess að Société Générale væri S-hópnum til ráðgjafar og hefði milligöngu varðandi gerð og fjármögnun tilboðs hans og myndi hugsanlega veita slíka fjármögnun sjálfur. Á þessu stigi lutu skírskotanir hópsins til franska bankans þannig einungis að hugsanlegum þætti hans í fjármögnun hópsins en ekki beinni og sjálfstæðri þátttöku í tilboði hópsins. S-hópurinn var ekki valinn til einkaviðræðna um Landsbankann og lauk þar með þátttöku hópsins í því söluferli.

Nokkrum vikum síðar kom að því að hefja sérstakt söluferli fyrir Búnaðarbankann. Með ákvörðun FnE 19. október 2002 var S-hópurinn, ásamt Kaldbak fjárfestingarfélagi hf., valinn úr þeim hópi áhugasamra fjárfesta um Búnaðarbankann sem var fyrir hendi til að skila inn frekari upplýsingum um áhuga sinn á kaupum á þeim banka, sbr. samhljóða bréf FnE til hópanna tveggja, dags. 23. október 2002. Bréf þessi voru í eðli sínu sams konar og þau sem FnE afhenti bjóðendum í Landsbankann 28. ágúst 2002 og áður er getið um. Bréfinu var ætlað að afla upplýsinga um áhrifaþætti sem FnE tilgreindi sérstaklega að nefndin myndi byggja á við val sitt á fjárfestahópi til einkaviðræðna um kaup á bankanum. Sá tilgangur kom berum orðum fram í bréfinu sem var á ensku. Áhrifaþættirnir voru fimm, eins að efni og fjölda og í fyrra bréfinu. Sumir þeirra voru þó nánar greindir niður í ítarlegri atriði og fleiri efnisatriðum bætt við enda var bréfið talsvert lengra en fyrra bréfið sem afhent var í tengslum við Landsbankasöluna. Líkt og fyrr greinir var ekki nefnt að það hefði vægi við mat FnE að erlendur aðili ætti þátt í tilboði hópsins sem fjárfestir, þ.e. með sjálfstæðum hætti sem væntanlegur meðeigandi að eignarhlutnum í bankanum.

Svör S-hópsins og Kaldbaks við bréfi FnE, dags. 23. október 2002, bárust nefndinni með bréfum hvors hóps um sig, báðum dags. 31. október 2002. Í bréfi S-hópsins er víða vísað til Société Générale sem ráðgjafa hópsins við tilboðsgerðina en einnig sérstaklega vísað til franska bankans sem hugsanlegs fjárfestis með hópnum. Í bréfi Kaldbaks var ekki getið um erlenda fjármálastofnun meðal þeirra stofnana og einstaklinga sem sagðir voru meðfjárfestar að tilboði Kaldbaks.

Upplýsingar S-hópsins og Kaldbaks voru metnar og bornar saman af HSBC á sama hátt og gert var við söluna á Landsbankanum. Í samantekt HSBC var einkunn S-hópsins fyrir tvo áhrifaþætti, framtíðaráætlanir um bankann og þekkingu og reynslu af fjármálamörkuðum, látin endurspegla vafa um það hvort Société Générale eða annar alþjóðlegur fjárfestir myndi fjárfesta með hópnum í Búnaðarbankanum. Einkunnin var þannig gefin á bili þar sem nokkru munaði á lægri og hærri einkunn miðað við hvort þetta tiltekna atriði væri hluti af tilboði hópsins eða ekki. Þá sagði í töflu um fjárhagsstöðu S-hópsins að franski bankinn væri að "meta möguleikann á að kaupa fyrir eigið fé eða lánsfé sjálfur".Verður ekki séð að vafinn hafi haft áhrif á einkunn fyrir það viðmið á sama hátt og fyrir áðurnefnda áhrifaþætti. Sérstök athygli var þó vakin á álitaefni sem laut að stöðu Société Générale í fjármögnun verkefnisins. Niðurstaða HSBC var að S-hópurinn uppfyllti markmið og áhrifaþætti FnE betur en hinn bjóðandinn. Í niðurstöðukafla samantektarinnar var einn af þremur helstu styrkleikum tilboðs S-hópsins talinn vera þátttaka virtrar alþjóðlegrar fjármálastofnunar, þar sem upplýst hefði verið að Société Générale og/eða önnur fjármálastofnun myndi fjárfesta fyrir eigið fé í eignarhaldsfélagi S-hópsins að Búnaðarbankanum, sbr. tilvitnun til samantektar HSBC hér til hliðar.

Samantekt HSBC um tilboðin í Búnaðarbankann var kynnt FnE á fundi nefndarinnar 4. nóvember 2002. Í fundargerð var bókað að fulltrúi HSBC hefði sagt S-hópinn vera sterkari kost en Kaldbak "hvort sem Société Générale væri með eða ekki", sbr. nmgr. 91. Líkt og í tilviki Landsbankans var mat HSBC m.a. sett fram á töfluformi, þar sem ein tafla var fyrir hvern af hinum fimm matsþáttum og sérstök tafla með samantekt einkunna fyrir matsþættina fimm og heildarniðurstöðu. Hér á undan má annars vegar sjá töflu yfir matsþáttinn "fjárhagslegir skilmálar tilboðs" og hins vegar töflu 6 með samantekt og heildarmati HSBC á grundvelli einkunnagjafar fyrir matsþættina fimm.

Einnig er vísað til töflu um matsþáttinn "þekking og reynsla af fjármálamörkuðum" hjá bjóðendum í Búnaðarbankann sem birt er hér framar. Annað af tveimur atriðum sem þar eru nefnd hjá S-hópnum varðandi alþjóðlega reynslu af fjármálamörkuðum er að "Societe Generale eða annar alþjóðlegur fjárfestir [sé] meðal hluthafa".

Í framhaldi af bókun í fundargerð FnE 4. nóvember 2002 um það mat HSBC að S-hópurinn væri sterkari óháð þátttöku Société Générale var bókað að ákveðið hefði verið að fá "nánari skýringu á hlutverki Société Générale í fjárfestahópnum" og ræða málið frekar á fundi síðar um daginn. Á síðari fundi FnE sama dag, kl. 15.00, var málið tekið upp aftur. Bókað var að fulltrúi HSBC hefði gert grein fyrir "samskiptum við S-hópinn og Société Générale" frá fundinum um morguninn og lýst samtali sem hann hefði átt við Michael Sautter, framkvæmdastjóra yfir fjárfestingabankastarfsemi Société Générale í Frankfurt, sem S-hópurinn hafði gefið upp sem tengilið hjá bankanum. Einnig hefði fulltrúi HSBC farið yfir bréf sem Sautter hefði sent honum með staðfestingu á efni samtalsins. Í því koma efnislega sömu upplýsingar fram og S-hópurinn hafði gefið upp og HSBC byggði á í samantekt sinni samkvæmt ofangreindu, þ.e. fulltrúi Société Générale staðfesti annars vegar ráðgjafarstarf bankans fyrir S-hópinn og hins vegar að Société Générale hefði mögulega áhuga ("we are potentially interested") á að fjárfesta fyrir eigið fé í eignarhaldsfélagi hópsins um eign hans í Búnaðarbankanum.

Á þessum síðari fundi sínum 4. nóvember 2002 ákvað FnE að mæla með því við RnE að gengið yrði til samningaviðræðna við S-hópinn og var gengið frá bréfi þess efnis til RnE á fundinum. Bréfið var tæp hálf blaðsíða að lengd, tvær efnisgreinar. Í hinni fyrri var gerð almenn grein fyrir mati og samanburði HSBC á tilboðum S-hópsins og Kaldbaks og áhrifaþáttum sem byggt var á.Vitnað er beint til síðari efnisgreinarinnar hér til hliðar en þar er m.a. sérstaklega skírskotað til þess að Société Générale hafi verið hluti af S-hópnum.

RnE samþykkti tillögu FnE samdægurs og áritaði forsætisráðherra minnisblaðið því til staðfestingar. Af ummælum Valgerðar Sverrisdóttur, þáverandi viðskiptaráðherra, sem átti sæti í RnE, við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni verður ráðið að RnE hafi almennt við ákvarðanir sínar fylgt ráðgjöf FnE án sérstakrar sjálfstæðrar athugunar eða endurskoðunar á forsendum hennar. Ráðherra orðaði það sem svo að þeir sem sæti hefðu átt í RnE hefðu "[treyst] okkar einkavæðingarnefnd og kannski treystu þeir HSBC eða hvernig það var". Sama dag, 4. nóvember 2002, sendi FnE annars vegar Kaldbak hf. og hins vegar umboðsmanni S-hópsins bréf þar sem tilkynnt var um ákvörðunina. Bréfið til S-hópsins er á ensku og stílað á Fulltingi ehf., lögmannsstofu umboðsmannsins, fyrir hönd nánar tilgreindra félaga sem þá mynduðu S-hópinn "[...] og Société Générale". Í bréfinu komu einnig fram "athugasemdir" FnE um "viðræðurnar framundan". Þar sagði m.a. að S-hópurinn hefði gefið til kynna að 25–30% af eignarhaldsfélagi um eign í Búnaðarbankanum yrði í eigu Société Générale eða annars alþjóðlegs (e. international) fjárfestis. FnE lagði áherslu á að "þátttaka Société Générale eða annarrar hátt virtrar alþjóðlegrar fjármálastofnunar, sem umtalsverðs hluthafa í eignarhaldsfélagi um tilboðið [hefði] verið veigamikill þáttur á bak við ákvörðun nefndarinnar að efna til einkaviðræðna við [S-hópinn]". Lögð var áhersla á að einkaviðræður yrðu ákveðnar til tiltekins takmarkaðs tíma og að FnE yrði treg til að framlengja einkaviðræður ef hún teldi þá "Société Générale eða annan alþjóðlegan fjárfesti ólíklegan til að eiga umtalsverðan hlut í eignarhaldsfélagi um tilboðið". Sjá nánar í tilvitnun til umræddrar athugasemdar FnE á frummálinu hér til hliðar. Daginn eftir, 5. nóvember, staðfesti FnE við Fulltingi ehf. fyrir hönd sömu aðila og í bréfinu daginn áður að nefndin myndi eiga einkaviðræður við S-hópinn um kaup á hlut ríkisins í Búnaðarbankanum og að frestur til einkaviðræðna rynni út 15. nóvember 2002.

Sama dag, 5. nóvember 2002, sendi framkvæmdastjóri Kaldbaks starfsmanni FnE tölvubréf og óskaði eftir nánari útskýringum á "ákvörðun FNE vegna sölu á eignarhluta í Búnaðarbanka Íslands hf., þ.e.a.s. hvaða atriði það voru í svörum aðilanna sem réðu úrslitum við val nefndarinnar". Í svari formanns FnE fáeinum dögum síðar var vísað almennt um forsendur ákvörðunarinnar til samhljóða bréfs FnE til S-hópsins og Kaldbaks, dags. 23. október 2002 og mats HSBC á svörum beggja aðila frá 31. október 2002. Formaðurinn tiltók hins vegar sérstaklega þrjú atriði sem að mati FnE hefðu "skilið á milli við val á viðsemjanda". Eitt af þeim var það sem vitnað er til hér til hliðar. Formaður framkvæmdanefndar um einkavæðingu fullyrti þannig án fyrirvara í bréfi sínu til Kaldbaks að virt erlent fjármálafyrirtæki væri meðlimur í S-hópnum sem fjárfestir og að það hefði verið veruleg forsenda fyrir mati HSBC og nefndarinnar sem val þeirra á S-hópnum sem viðsemjanda var grundvallað á. Rétt er að undirstrika að á þeim tímapunkti sem formaður FnE veitti Kaldbak hf. þessi svör hafði nefndin ekki fengið neina raunhæfa staðfestingu á þátttöku erlendrar fjármálastofnunar sem fjárfestis í S-hópnum, hvorki Société Générale né annarrar, hvað þá að bein skuldbinding slíks aðila lægi fyrir.

Eftir samningaviðræður milli FnE fyrir hönd ríkisins og S-hópsins var hinn 15. nóvember 2002 gengið frá samkomulagi ("Head of Agreement") um kaup S-hópsins á 45,8% hlutabréfa í Búnaðarbankanum af ríkinu. Í samkomulaginu var "Société Générale og/eða önnur alþjóðleg fjármálastofnun" talin upp meðal aðila kaupenda megin, annaðhvort sem beinn kaupandi eða hluthafi í eignarhaldsfélaginu Eglu sem þá hafði verið stofnað utan um hluta tilboðs S-hópsins.

Grein 12 í samkomulaginu hafði yfirskriftina "Samsetning Bjóðenda" ("Composition of Bidders"). Þar var efnislega kveðið á um að fyrir 6. desember 2002 gæfi S-hópurinn ríkinu fullnægjandi upplýsingar um eignarhluta í Eglu eða beina fjárfestingu af hálfu "Société Générale og/eða annarrar alþjóðlegrar fjármálastofnunar" sem væri ásættanleg fyrir FnE. Í beinu framhaldi sagði að líkt og áður hefði verið upplýst væri þetta mikilvægt grundvallaratriði og yrðu upplýsingarnar ekki veittar gæti það leitt til slita bæði einkaviðræðnanna og frekari viðræðna.

Af fyrirliggjandi fundargerðum FnE um söluferli Búnaðarbankans í framhaldi af ofangreindu verður ráðið að nokkrar vikur hafi liðið þar til málefni Búnaðarbankans komu efnislega til umræðu á ný innan nefndarinnar. Hinn 12. desember 2002 er bókað að ráðgjafi FnE frá HSBC hafi komið á fundinn og að m.a. hafi komið fram að gert væri ráð fyrir að "aðild Soc. Gen. yrði staðfest morguninn eftir". Ekki kom þó til þess. Á fundi daginn eftir, 13. desember 2002, sagði formaður nefndarinnar frá fundi sínum og annars nefndarmanns með forsvarsmönnum S-hópsins og "fulltrúa Soc. Gen.". Þeir hefðu óskað eftir frestun á undirskrift kaupsamnings til 13. janúar 2003. Lengri tíma þyrfti til að ljúka áreiðanleikakönnun en endanleg útgáfa hennar væri "skilyrði fyrir því að draga erlenda aðila að samningaborðinu". Síðan sagði í fundargerðinni að fram hefði komið að "ekki væri hægt að tilkynna um erlendan aðila fyrr en við undirskrift". Ekki er getið um hvort og þá til hvaða sérstöku ástæðna hafi verið vísað af hálfu S-hópsins fyrir þessari yfirlýsingu sinni. Í fundargerðinni er rakin nokkuð gagnrýnin umræða nefndarmanna um ósk S-hópsins um frestun á kaupsamningsgerð og tilkynningu um hver hinn erlendi fjárfestir væri í hópnum. Fram kom að nefndin teldi nauðsynlegt að vita hverjir væru væntanlegir fjárfestar meðal annars m.t.t. markmiða ríkisins með sölunni. Rædd voru úrræði sem nefndin hefði gagnvart þessu útspili S-hópsins, allt frá því að hætta viðræðum, sbr. áðurnefnt ákvæði 12. gr. samkomulagsins frá 16. nóvember 2002, til þess að fallast á óskina. Afdráttarlaus niðurstaða er hins vegar ekki bókuð. Í fundargerðinni segir það eitt að nefndarmenn hafi talið "mikilvægt að halda erlendri þátttöku inni til að styrkja hópinn" og ákveðið hafi verið að "fara aftur yfir þau atriði sem réðu vali á samningsaðila en á sínum tíma [hefði S-hópurinn] verið metinn með og án þátttöku erlendrar fjármálastofnunar". Loks var ákveðið að fengnar yrðu frekari skýringar frá S-hópnum.

Á meðal gagna rannsóknarnefndar liggur fyrir afrit af tölvubréfi, dags. sama dag og framangreindur fundur var haldinn eða 13. desember 2002, frá Edward Williams, sem sá um ráðgjöf gagnvart FnE fyrir HSBC, til starfsmanns FnE. Í tölvubréfinu koma m.a. fram upplýsingar um athugun ráðgjafans á erlendum fjármálastofnunum. Þar segir m.a. að aðeins eitt af fjórum nöfnum sem ráðgjafanum hefðu verið látin í té væri þekkt hjá "öðrum en þýskum sérfræðingum um lánastofnanir" (non-German Financial Institutions specialists). Í lok bréfsins var lagt til að þó svo ekki væri til staðar "fullt öryggi" teldi ráðgjafinn "skynsamlegt að halda áfram á grundvelli þess sem SocGen hefði sagt honum", sbr. nánara orðalag á frummáli í tilvitnun hér til hliðar.

Eins og sést af orðalagi tölvubréfsins tók ráðgjafinn ekki fram við starfsmann FnE um hvaða fjármálastofnanir væri að ræða. Hið sama á við um þær fundargerðir FnE, sem vísað er til hér að framan og á eftir, þar sem getið er um mætingu Williams á fundi nefndarinnar og upplýsingagjöf hans um atriði sem vörðuðu aðkomu erlendrar fjármálastofnunar að tilboði S-hópsins. Í fundargerðunum er hvergi getið um að Williams hafi á þeim fundum eða við önnur tækifæri upplýst starfsmenn eða meðlimi FnE um það hvaða erlendu fjármálastofnun eða -stofnanir var um að ræða. Raunar er aldrei getið um neina erlenda fjármálastofnun undir nafni í þessu sambandi í fundargerðum FnE, hvorki í tengslum við skýrslugjöf breska ráðgjafans né í öðru samhengi. Af framangreindu virðist mega ráða að fyrirkomulagið í samningaviðræðunum hafi verið með þeim hætti að fulltrúar HSBC, sem ráðnir voru til ráðgjafar FnE og íslenskum stjórnvöldum í ferlinu, fengu upplýsingar hjá fulltrúum S-hópsins um það hvaða stofnanir kæmu til greina í þessu sambandi. Fulltrúar HSBC leituðust síðan við að afla upplýsinga um viðkomandi stofnanir og komu síðan almennum upplýsingum á framfæri við íslensk stjórnvöld, umbjóðendur sína, án þess að geta um það með nafni hvaða stofnanir væri um að ræða. Af þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur haft aðstöðu til að kynna sér um söluferli Búnaðarbankans verður ekki með vissu ráðið um ástæður fyrir því að þessu fyrirkomulagi var fylgt eða hvers vegna íslensk stjórnvöld ákváðu að láta viðgangast að upplýsingagjöf frá samningsbundnum ráðgjöfum sínum við söluna væri takmörkuð með þessum hætti. Ekki er heldur ljóst hvort einhverjar ástæður, sem hefðu þá getað talist réttmætar frá sjónarhóli íslenskra stjórnvalda, hafi verið færðar fram fyrir þessu af hálfu S-hópsins eða hvaða ástæður það hafi þá verið.

Fundargerðir FnE fyrir næstu vikur veita ekki upplýsingar um að neinar skýringar hafi komið fram um þessi atriði né hvort FnE hafi með formlegum hætti mótað sér frekari afstöðu til áðurnefndrar óskar S-hópsins um að fresta tilkynningu um það hver hin erlenda fjármálastofnun væri þar til skrifað væri undir kaupsamninginn.Taka verður fram að málefni Landsbankans voru í forgrunni á þessum tíma þar sem kapp var lagt á að skrifa undir kaupsamning við Samson fyrir áramót.

Í fundargerð FnE 6. janúar 2003 er loks bókað um samtal formanns nefndarinnar við forsvarsmann S-hópsins þar sem fram hafi komið að "samningar við erlenda fjármálastofnun væru langt komnir" og að vilji stæði til að klára þá sem fyrst. Ráðgjafar frá Société Générale væru á leið til landsins í tengslum við innri samningagerð S-hópsins.

Á þarnæsta fundi nefndarinnar 9. janúar 2003 mætti ráðgjafi frá HSBC, að því er virðist einkum til að fara yfir "stöðu varðandi erlenda fjármálastofnun" sem honum hafði verið kynnt. Í sömu fundargerð er bókað að ráðgjafinn frá HSBC teldi þann banka sem kominn væri til liðs við S-hópinn "góðan fjárfesti og vel ásættanlegan fyrir íslensk stjórnvöld". Óveruleg tengsl væru milli bankans og annarra í hluthafahópnum og "einhver samlegðaráhrif" væru milli bankans og Búnaðarbankans. Fjármálastofnunin er sem fyrr ekki nefnd á nafn í fundargerðinni.

Á næsta fundi nefndarinnar er bókað að rætt hafi verið um undirskrift kaupsamnings og vandkvæði við að setja "fulltrúa erlends banka" ákveðinn frest í því sambandi.Tekið er fram að ljóst sé "að miklu máli skipti að bakhjarl bankans [væri] Bayerische Landesbank sem [væri] þekktur og stór banki". Síðasta fundargerð FnE fyrir undirritun kaupsamnings er frá 14. janúar 2003 en ekkert er bókað þar um málefni varðandi erlendan fjárfesti.

Sjá má af ofangreindu að framkvæmdin í samningsferli FnE og Búnaðarbankans varð í meginatriðum í samræmi við ósk S-hópsins um frestun á undirritun kaupsamnings og tilkynningu um hver erlendi fjárfestirinn væri, sem kom fram og var rædd á fundi FnE 13. desember 2002. Ekki var skrifað undir kaupsamninginn fyrr en 16. janúar 2003 og samkvæmt fundargerðum virðist FnE í fyrsta lagi örfáum dögum áður hafa byrjað að fá upplýsingar, og a.m.k. í upphafi hvorki miklar né nákvæmar, um hver hinn erlendi fjárfestir væri.

Hér að framan hefur verið rakin sú atburðarás sem ráðin verður af fyrirliggjandi gögnum um söluferli Búnaðarbankans eftir að S-hópurinn hafði verið valinn sem einkaviðsemjandi. Ljóst er að hvað sem líður eftirgangsmunum eða gagnrýni og umræðum á fundum FnE, sætti nefndin sig við að S-hópurinn hvorki staðfesti þátttöku erlends fjárfestis né segði deili á honum, hvað þá að hópurinn veitti frekari upplýsingar að því leyti. Í því sambandi verður að hafa hliðsjón af þeirri áherslu sem nefndin hafði lagt á að fullnægjandi upplýsingar yrðu veittar um þetta atriði. Með rammasamkomulaginu frá 15. nóvember 2002 gekkst S-hópurinn undir þá skyldu að veita FnE fullnægjandi upplýsingar fyrir 6. desember 2002 um beina fjárfestingu af hálfu "Societe Generale og/eða annarrar alþjóðlegrar fjármálastofnunar" sem væri ásættanleg fyrir nefndina, að því viðlögðu að viðræðum yrði að öðrum kosti hugsanlega slitið með öllu. Endanleg tilkynning um þetta dróst í um það bil mánuð þar fram yfir og fór fyrst fram við eða rétt fyrir undirskrift kaupsamnings. Fyrirliggjandi gögn hjá rannsóknarnefndinni veita ekki nánari upplýsingar um það með hvaða hætti FnE eða eftir atvikum öðrum stjórnvöldum var loksins tilkynnt um þetta.

Kaupsamningur milli íslenska ríkisins og Eglu hf., Samvinnulífeyrissjóðsins,Vátryggingafélags Íslands hf. og Eignarhaldsfélagsins Samvinnutryggingar um 45,8% hlutabréfa í Búnaðarbankanum var undirritaður 16. janúar 2003. Í samningnum kom fram, sbr. grein 2.3, að þýski bankinn Hauck & Aufhäuser Privatbankiers KGaA (hér eftir H&A) ætti 50% hlutafjár í Eglu hf. en það félag var stærst í kaupendahópnum, þ.e. keypti tæp 71% af hlutnum sem seldur var. Sama dag og kaupsamningurinn var undirritaður sendu aðilar samningsins sameiginlega frá sér fréttatilkynningar um kaupin, þ. á m. sérstakt skjal með upplýsingum um þýska bankann. Í því kom m.a. fram að bankinn væri að meiri hluta í eigu einstaklinga (70%), væri m.a. með starfsemi í Sviss og Lúxemborg og sérhæfði sig í "sjóða- og eignastýringu fyrir stofnanir og einkaaðila, umsjón verðbréfa fyrir sjóði og fjármálastjórn fyrirtækja og einstaklinga". Greint var frá fjárstyrk bankans með dæmum en síðan sagt að "nokkrar ástæður" lægju að baki fjárfestingu H&A. Sú eina sem gefin var upp var að Búnaðarbankinn væri "vænleg fjárfesting" en þýski bankinn teldi sig "hafa hag af því að miðla af sérþekkingu sinni til BÍ". Þannig gæti vöxtur Búnaðarbankans farið fram úr væntingum, "ekki síst á erlendum mörkuðum".

Sigurjón Þ. Árnason, síðar bankastjóri Landsbankans, var starfsmaður Búnaðarbankans á þeim tíma sem sala bankans átti sér stað. Við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni var m.a. rætt við Sigurjón um atvik við sölu Búnaðarbankans m.t.t. hins þýska banka, Hauck & Aufhäuser Privatbankiers KGaA. Af framburði Sigurjóns að þessu leyti má ráða að meðal íslenskra bankamanna á þeim tíma hafi þýski bankinn hvorki verið almennt þekktur né talinn líklegur til að styðja faglega við rekstur Búnaðarbankans á þeim sviðum sem hinn síðarnefndi starfaði, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Upplýsingar sem liggja fyrir í dag um Hauck & Aufhäuser Privatbankiers KGaA eru í meginatriðum í samræmi við hinar opinberu fréttatilkynningar sem gefnar voru út um bankann við undirskrift kaupsamnings um Búnaðarbankann samkvæmt ofangreindu. Upplýsingarnar benda ekki til þess að bankinn hafi átt mikla faglega samleið með Búnaðarbankanum sem almennum viðskiptabanka, eins og hann var á þessum tíma.

Við skýrslutökur leitaðist rannsóknarnefndin m.a. við að upplýsa nánar hvað hefði staðið á bak við áherslu stjórnvalda á erlenda þátttöku í tilboði á lokastigi söluferlis Búnaðarbankans, sérstaklega með hliðsjón af því að fyrirliggjandi gögn um söluna benda samkvæmt framangreindu til þess að því sjónarmiði hafi verið léð veruleg þýðing við ákvörðun um val á viðsemjanda um bankann. Verður þá að hafa í huga að hugmyndir stjórnvalda og aðgerðir á fyrri stigum lutu að því að fá erlendan kaupanda að hlut ríkisins í Landsbankanum í heild sinni. Enn fremur er minnt á að í markmiði með erlendu eignarhaldi á þessum fyrri stigum fólst ekki síst að fagleg þekking og reynsla erlendra aðila af rekstri banka eða fjármálaþjónustu kæmi til góða við rekstur hins einkavædda banka. Í skýrslu Davíðs Oddssonar kom fram að í upphafi hefðu væntingar stjórnvalda lotið að því að fá inn reynslu í þessu skyni en síðan "þegar þær tilraunir höfðu ekki borið ávöxt, að þá var þó talið æskilegt að inn í þetta dæmi kæmu erlendir peningar". Aðspurður sérstaklega um sölu Búnaðarbankans í þessu sambandi, þ.e. hvort stjórnvöld hefðu varðandi áherslu á erlenda þátttöku í kaupunum eingöngu horft til fjármunanna en ekki hugsanlegrar reynslu sem erlend fjármálastofnun hefði, taldi Davíð að svo hefði verið, sbr. nánari tilvitnun til skýrslu hans hér til hliðar. Hann taldi einnig að áhersla mundi hafa verið lögð á erlenda þátttöku í kaupum á Landsbankanum, hefði sú aðstaða á annað borð verið fyrir hendi í því söluferli (sem ekki var), sbr. ummæli sem höfð eru eftir Davíð hér til hliðar.Í skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni var Valgerður Sverrisdóttir m.a.spurð um viðbrögð RnE við því þegar í ljós kom að sá þekkti erlendi banki sem S-hópurinn hafði ítrekað vísað til í söluferlinu tæki ekki þátt í tilboði þeirra heldur annar og óþekktur erlendur banki, sbr. tilvitnun til skýrslu hennar hér til hliðar.

Þess ber loks að geta í þessu sambandi að 20. febrúar 2006 kom fram á Alþingi skrifleg fyrirspurn Ögmundar Jónassonar til viðskiptaráðherra sem laut að þátttöku H&A í kaupunum á Búnaðarbankanum en um efni fyrirspurnarinnar er vísað til tilvitnunar til fyrri liðar hennar hér til hliðar. Skriflegt svar viðskiptaráðherra var lagt fram á Alþingi 4. maí 2006. Í svarinu var vísað til athugunar Fjármálaeftirlitsins að beiðni ráðuneytisins í tilefni af fyrirspurn þingmannsins og gerð grein fyrir forsendum og gögnum sem Fjármálaeftirlitið hafði horft til.Var afstaða Fjármálaeftirlitsins sögð sú að "miðað við þær upplýsingar sem stofnunin [hefði] aflað sér, sbr. þær skyldur sem VI. kafli laga nr. 161/2002 [legði] á hana, [væri] ekkert sem [benti] til annars en að Hauck & Aufhäuser [hefði] verið hluthafi í Eglu hf. í samræmi við veittar upplýsingar í tengslum við sölu á hlut ríkisins í Búnaðarbanka Íslands hf. í janúar 2003". Þess var getið að þegar Fjármálaeftirlitið hefði á sínum tíma tekið afstöðu til hæfis kaupenda Búnaðarbankans til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki, sbr.VI. kafla laga nr. 161/2002, hefði stofnunin leitað eftir viðhorfi systurstofnunar sinnar í Þýskalandi sem ekki hefði gert "athugasemdir við viðskiptin". Í ljósi þess hefði Fjármálaeftirlitið ekki talið tilefni til að leita sérstaklega til þeirrar stofnunar á ný vegna athugunar sinnar í tilefni af fyrirspurn þingmannsins. Niðurstaða viðskiptaráðherra í svari við fyrirspurn þingmannsins er birt hér til hliðar.

6.3.3.4 Upplýsingar úr gögnum og skýrslutökum rannsóknarnefndar Alþingis um breytingar á viðmiðum og kröfum á lokastigi söluferlis ríkisbankanna

Af köflunum hér að framan má sjá að þau viðmið og kröfur til kaupenda sem af hálfu stjórnvalda var lagt upp með í söluferli bankanna tóku breytingum meðan á ferlinu stóð. Sérstaklega verður ráðið af framangreindri umfjöllun að á lokastigi söluferlisins, þ.e. um það bil frá ágústmánuði 2002 og þar til gengið var frá sölu bankanna með um hálfs mánaðar millibili kringum áramótin 2002 til 2003, hafi það skilyrði sem sett hafði verið fram um reynslu og þekkingu á sviði fjármálaþjónustu verið rýmkað til muna. Náin tengsl eru síðan á milli þeirrar breytingar og aðlögunar sem varð á stefnu stjórnvalda um erlent eignarhald á bönkunum. Upphaflegar tilraunir til að finna áhugasama erlenda kaupendur að hlut ríkisins í Landsbankanum reyndust árangurslausar. Á lokastigi söluferlis Búnaðarbankans léðu hins vegar stjórnvöld því viðmiði verulega þýðingu við val á kaupanda að bankanum að erlendur aðili ætti þar hlut að máli.

Skrifleg gögn rannsóknarnefndarinnar bera vott um þessa þróun, einkum að því er varðar viðmiðið um þekkingu og reynslu, eins og rakið hefur verið. Þá liggur fyrir að formaður FnE tjáði S-hópnum á einkafundi nefndarinnar með hópnum 28. ágúst 2002 að við val á kaupanda yrði gefinn "plús fyrir erlenda peninga". Líkt og áður kom fram virðist þeim upplýsingum ekki hafa verið komið á framfæri við aðra bjóðendur, hvorki við söluna á Landsbankanum né Búnaðarbankanum. Í skriflegum gögnum rannsóknarnefndar kemur hins vegar ekki fram nein bein og meðvituð ráðagerð eða afstaða stjórnvalda á þeim tíma sem salan fór fram til ofangreindra breytinga á viðmiðum við söluna eða nánari upplýsingar um forsendur þeirra og þá á þann hátt að slíkum áherslubreytingum hafi verið komið formlega á framfæri við bjóðendur í söluferlinu.Hér að framan hefur verið vitnað til skýrslna þeirra Valgerðar Sverrisdóttur og Davíðs Oddssonar fyrir rannsóknarnefnd um ýmis atriði varðandi söluferli ríkisbankanna árin 2001 til 2003. Í þeim koma fram atriði sem varpað geta ljósi á framangreindar breytingar og aðlögun viðmiða við sölu bankanna og rétt þykir að rekja hér.

Í kafla 6.3.2 hér að framan var m.a. fjallað um spurningar rannsóknarnefndar til Davíðs og Valgerðar sem lutu að ákvarðanatöku stjórnvalda um sölu beggja bankanna á sama tíma í ljósi þess að þar voru boðin til sölu tvö hliðstæð fyrirtæki á markaði sem misserin þar á undan hefði verið í lægð og því hvort stjórnvöld hefðu talið það gott árferði til að selja tvo banka. Davíð samsinnti því að "afturkippur" hefði verið á þessum tíma en tók á móti sérstaklega fram að af sömu ástæðu hefði verið "mjög æskilegt fyrir okkur að fá aura inn á þessum sama tíma". Nokkru síðar í skýrslu Davíðs kom að auki fram það viðhorf hans að það hefði verið "mjög æskilegt fyrir okkur að fá inn erlent fé á þessum tíma".Aðspurður hvort stjórnvöld hefðu þegar þarna var komið sögu,þ.e. eftir að tilboð voru komin fram í Landsbankann í byrjun september 2002, fyrst og fremst horft til þess að ná inn fjármunum fyrir eign ríkisins í bönkunum svaraði Davíð: "Á þessum tíma, já." Einnig tiltók Davíð að stjórnvöldum hefði þótt mikilvægt sjónarmið út af fyrir sig að ljúka einkavæðingu bankanna, sbr. tilvitnun til skýrslu hans hér til hliðar, og að það myndi nást á yfirstandandi kjörtímabili, en fyrir lá að næstu almennu þingkosningar yrðu vorið 2003 og því skammur tími til stefnu frá og með ágústmánuði 2002. Um það sagði Davíð nánar tiltekið að menn vildu "auðvitað uppfylla þau markmið sem menn [gæfu] sér". Samkvæmt Davíð var það sjónarmið þó vægara á metunum en hitt að stjórnvöld töldu á þessum tíma fullreynt að hægt væri að ná þeim markmiðum sem lagt hafði verið upp með á fyrri stigum söluferlisins, þ.e. viðmiðunum um reynslu og þekkingu af bankamarkaði eða fjármálaþjónustu og um erlent eignarhald á bönkunum sem stóðu líkt og fyrr segir í nánu innbyrðis sambandi. Um það komu m.a. fram hjá Davíð þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar. Spurningu hvort draga mætti þá ályktun af lokastigi söluferlis bankanna að þá hafi í raun og veru verið fallið frá hinni upphaflegu hugmynd um faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu svaraði Davíð játandi, sbr. nánar tilvitnun hér til hliðar. Davíð tiltók að þetta hefði verið gert "eingöngu vegna þess" að fyrri tilraunir til að beita þessum viðmiðum við sölu bankanna hefðu brugðist og, í sambandi við Landsbankann sérstaklega, að stjórnvöld hefðu haft í huga að enda þótt bjóðendur uppfylltu ekki sjálfir viðmið um faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu hefðu þeir lýst því yfir að reyndir bankamenn yrðu ráðnir til að vera við stjórnvölinn, sem síðan hefði gengið eftir.

Í kafla 6.3.3.2 hér að framan var m.a. vitnað til minnisblaðs viðskiptaráðherra frá 2. júlí 2002 sem unnið var í kjölfar þess að FnE barst bréf Samson-hópsins frá 27. júní 2001 þar sem hópurinn lýsti formlega yfir áhuga á kaupum á hlut ríkisins í Landsbankanum. Í minnisblaðinu kom fram afdráttarlaus afstaða ráðherra um það að hópurinn uppfyllti ekki viðmið stjórnvalda í söluferlinu um þá kröfu sem stjórnvöld töldu að gera yrði til kjölfestufjárfestis að hann hefði faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu. Af skýrslu Valgerðar Sverrisdóttur, þáverandi viðskiptaráðherra, fyrir rannsóknarnefndinni verður ráðið að ástæða þess að stjórnvöld völdu Samson-hópinn til einkaviðræðna, þrátt fyrir þessa afdráttarlausu fyrri afstöðu viðskiptaráðuneytisins, hefði eingöngu verið sú að ráðgjafi stjórnvalda við söluna, breski fjárfestingabankinn HSBC, mat Samson-hópinn með öðrum hætti, sbr. tilvitnun til orða hennar að þessu leyti hér til hliðar.Valgerður svaraði því síðan til, aðspurð hvort ákvörðun um þetta hefði þá alfarið verið í höndum HSBC, að það hefði "bara sennilega [verið] þannig, við treystum mjög á þá". Hér má einnig vísa til atriða úr skýrslu Valgerðar sem tilfærð eru í kafla 6.3.5.1 þess efnis að RnE hefði ekki átt þátt í því að viðskiptaráðuneytið tók þessa upphaflegu neikvæðu afstöðu til hugmynda Samson-hópsins,heldur hefði verið um að ræða sjálfstæð sjónarmið viðskiptaráðuneytisins.Á sama stað kom fram hjá Valgerði að RnE hefði þá ekki heldur rætt sérstaklega breytingar eða fráhvarf frá þessu viðmiði við val á viðsemjanda um Landsbankann og skírskotaði hún einnig um það til hlutverks HSBC við söluna, sbr. tilvitnun á spássíu.

Varðandi þátt HSBC í aðdraganda ákvörðunar RnE 9. september 2002 um val á Samson-hópnum til einkaviðræðna um Landsbankann telur rannsóknarnefndin rétt að geta um atriði sem fram komu hjá Valgerði Sverrisdóttur og Steingrími Ara Arasyni við skýrslutökur rannsóknarnefndar. Bæði báru um að það hefði vakið athygli sína á þessu stigi í ferlinu að Skarphéðinn Berg Steinarsson, starfsmaður einkavæðingarnefndar, hefði tekist á hendur för einsamall til London til fundar við ráðgjafa stjórnvalda um söluna hjá HSBC. Steingrímur Ari lýsti vitneskju sinni um tilgang fararinnar með þeim orðum að starfsmaðurinn hefði farið á fund HSBC til að "sitja með þeim yfir því hvernig [ætti] að stilla upp matslíkaninu" þó svo "það [hefði átt] að heita að þetta reiknilíkan væri komið frá HSBC-bankanum". Í sambandi við fráhvarf á þessu stigi söluferlisins frá kröfum um faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu, og þá áherslu á önnur viðmið í staðinn, nánar tiltekið það eitt og sér að fá inn fjármagn í ríkissjóð, tiltók Valgerður þau sjónarmið sem vitnað er til hér til hliðar. Hún gat þess síðan að hún hefði vitað af því að viðkomandi starfsmaður FnE hefði farið einn til London á fund HSBC.Tilgangur ferðarinnar væri henni ókunnugur en hún hefði orðið "mjög hissa og reið" þegar hún frétti af henni. Hún sagðist þó ekki hafa fylgt þeirri afstöðu sinni sérstaklega eftir á vettvangi ríkisstjórnarinnar.

Enda þótt það varði ekki skýrslutökur heldur skrifleg gögn rannsóknarnefndarinnar telur nefndin rétt í þessu samhengi að vitna loks til tölvubréfs Edward Williams, þess starfsmanns HSBC sem fór með ráðgjöf bankans gagnvart íslenskum stjórnvöldum í söluferlinu, til starfsmanns FnE frá 29. ágúst 2002, þ.e. daginn eftir að FnE sendi þremur eftirstandandi bjóðendum í Landsbankann samhljóða bréf með ósk um upplýsingar með hliðsjón af þeim viðmiðum eða áhrifaþáttum sem ráða skyldu vali á viðsemjanda til einkaviðræðna um Landsbankann.Tölvubréf Williams fjallar um slík viðmið eða áhrifaþætti og innbyrðis vægi þeirra, m.a. með vísan til fyrri reynslu HSBC af ráðgjöf við einkavæðingu ríkisbanka. Undir lok bréfsins komu fram sjónarmið um skilgreiningu á viðmiðum og vægi þeirra í tilteknu samhengi sem vitnað er orðrétt til hér á spássíu.

6.3.4 Almenn stefnumótun og ákvarðanataka í söluferli bankanna

Hér að framan hefur verið fjallað um helstu viðmið og kröfur til kaupenda að bönkunum og þá annars vegar þær sem stjórnvöld virðast af gögnum að dæma hafa lagt upp með að fylgja í söluferlinu og hins vegar þær sem gögn og aðrar heimildir benda til að fylgt hafi verið í framkvæmd á lokastigum þess. Að mati rannsóknarnefndar er einnig rétt að víkja almennt að því hvernig ákvarðanatöku um þessi efni var háttað, þ.e. í hverra höndum það verkefni var að afmarka og móta slík viðmið og kröfur. Eins og nánar er rakið í kafla 6.3.1 hér að framan lét Alþingi það verkefni stjórnvöldum alfarið eftir með hinni opnu söluheimild laga nr. 70/2001. Í þessu sambandi er til skýringar fyrst rétt að minna á þær stofnanir og aðila sem af hálfu íslenskra stjórnvalda fóru með sölu bankanna, gera grein fyrir stigskiptri valdaröð þeirra og vekja athygli á nokkrum atriðum varðandi innra samspil og ákvarðanatöku þeirra í milli.

6.3.4.1 Störf ráðherranefndar og samspil við framkvæmdanefnd og HSBC

Ráðherranefnd um einkavæðingu (RnE) starfaði undir forystu forsætisráðherra en auk hans áttu þrír ráðherrar þar sæti: utanríkis-, viðskipta- og fjármálaráðherra. Undir nefndinni starfaði, í umboði forsætisráðherra, framkvæmdanefnd um einkavæðingu (FnE) sem sinnti nánari undirbúningi og framkvæmd einkavæðingar ríkisfyrirtækja og þá einnig bankanna. Í FnE áttu sæti fulltrúar hvers og eins ráðherra sem sæti áttu í RnE og naut nefndin starfskrafta starfsmanna úr viðkomandi ráðuneytum, ýmist í fullu starfi eða hlutastarfi. FnE bar upp við RnE til endanlegrar ákvörðunar tillögur sínar og ráðgjöf í málum sem vörðuðu einkavæðingu ríkiseigna og voru til meðferðar á hverjum tíma. Eins og rakið hefur verið starfaði enski bankinn HSBC við söluferli Landsbankans og síðar Búnaðarbankans samkvæmt endurnýjuðum samningum við FnE allt frá ágúst 2001, leitaði að kaupendum og veitti alla almenna og sérstaka ráðgjöf við söluferlið allt þar til því lauk. Rétt er að taka fram að ekki verður séð af þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent að íslensk stjórnvöld hafi á því tímabili sem hér um ræðir haft neina aðra sérstaka ráðgjafa við söluferlið.

Skrifleg gögn sem rannsóknarnefnd Alþingis hefur fengið í hendur um störf framangreindra aðila við söluferlið einskorðast við störf FnE og HSBC. Er þar í meginatriðum um að ræða fundargerðir FnE, bréfaskipti nefndarinnar við aðila sem tengdust söluferlinu, samninga við HSBC og gögn frá HSBC. Rannsóknarnefndin athugaði sérstaklega hvort hjá stjórnvöldum væru tiltæk skrifleg gögn um störf RnE sem varpað gætu ljósi á almenn störf og ákvarðanatöku nefndarinnar í söluferlinu, svo sem fundargerðir, en samkvæmt svörum stjórnvalda fundust engin slík gögn í vörslum þeirra. Meðal skriflegra gagna um söluferli bankanna sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent frá stjórnvöldum eru fáein bréf FnE til RnE, yfirleitt með tillögum um ákvarðanatöku á einstökum stigum söluferlisins. Engin sérstök svarbréf RnE við slíkum bréfum er að finna í gögnunum. Einu ummerkin sem þessi skriflegu gögn bera um ákvarðanatöku RnE eru stuttorðar handskrifaðar áritanir formanns RnE á nokkur framangreind bréf FnE, efnislega á þá lund að formaður staðfesti fyrir hönd RnE að nefndin hafi samþykkt viðkomandi málefni.

Í ljósi ofangreinds leitaðist rannsóknarnefnd við í skýrslutökum að afla frekari upplýsinga um starfshætti RnE. Eins og fram er komið gáfu m.a. skýrslu fyrir rannsóknarnefndinni Valgerður Sverrisdóttir og Davíð Oddsson, þáverandi viðskipta- og forsætisráðherrar, sem sæti áttu í RnE á þessum tíma. Skýrslur þeirra eru samkvæmt framangreindu einu upplýsingarnar sem rannsóknarnefnd eru tiltækar um störf RnE.

Lýsing Davíðs og Valgerðar á starfsháttum RnE bendir til að þeir hafi verið óformlegir. Sjá um það t.d. tilvitnun til framburðar Valgerðar hér til hliðar þar sem einnig kemur fram að nefndin hafi ekki haldið fundargerðir. Aðspurður hvort hann minntist þess að stefnumörkun hefði farið fram af hálfu ríkisstjórnarinnar um skilyrði og kröfur til kaupenda á hlutum ríkisins í bönkunum sagðist Davíð "ekki minnast þess sérstaklega". Eins og framar hefur verið rakið liggja heldur ekki fyrir nein gögn um það að RnE hafi sem slík haft hlutverki að gegna varðandi stefnumótun við einkavæðingu, hvorki almennt séð né í einstökum málum. Þau atriði sem hér eru nefnd úr skýrslum Davíðs og Valgerðar eru í samræmi við þetta og ekki komu að öðru leyti fram í skýrslum þeirra atriði sem benda til annars en að RnE hafi ekki farið með virkt hlutverk að þessu leyti.

Varðandi stefnumótun í söluferlinu og samspil og samvinnu milli hlutaðeigandi stjórnvalda að því leyti bætir framburður Valgerðar einu atriði við.Við skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd komu m.a. hjá henni til tals þær kröfur til væntanlegra kjölfestueigenda í bönkunum um þekkingu og reynslu af fjármálaþjónustu sem m.a. mátti ráða af blaðagrein hennar í júlí 2001, sjá kafla 6.3.3.2, að ríkisstjórnin gengi út frá í söluferlinu. Í minnisblöðum FnE og viðskiptaráðuneytisins frá 30. júní og 2. júlí 2002, sbr. sama kafla, var áfram lögð áhersla á þetta viðmið um væntanlega kaupendur bankanna og talið að Samson-hópurinn uppfyllti ekki kröfur til kjölfestufjárfestis á þeim grundvelli. Fyrir rannsóknarnefnd bar Valgerður að sjónarmiðin í minnisblaði ráðuneytisins hafi stafað sjálfstætt frá viðskiptaráðuneytinu án þess að RnE hefði formlega fjallað um eða tekið sérstaka afstöðu til þeirra. Nánar tiltekið segir Valgerður um þetta viðmið að það hafi bara verið "frá okkur sko og þetta [var] aldrei eitthvað sem ráðherranefndin sem slík [féllst] á að [væri] hið rétta" og að RnE hafi "aldrei verið neitt sammála" um þau sjónarmið sem hún setti fram í áðurnefndri grein sinni eða minnisblaði, það hafi bara verið "texti okkar í viðskiptaráðuneytinu".

Varðandi almenna stöðu RnE og ábyrgð á ákvarðanatöku hennar komu fram hjá Davíð Oddssyni þau sjónarmið að RnE "færi yfir málið" og að þar væri "kynnt fyrirætlun" viðkomandi fagráðherra en endanleg ákvörðun um sölu ríkisfyrirtækis í hverju tilviki og stjórnskipuleg ábyrgð á þeirri ákvörðun lægi hjá fagráðherranum, hvort sem hann ætti sæti í RnE eða ekki. Samkvæmt þessari afstöðu Davíðs var það þá viðskiptaráðherra í tilviki ríkisbankanna þar sem þeir heyrðu undir málefnasvið þess embættis. Davíð vísaði til dæma af sölu Síldarverksmiðja ríkisins í þessu sambandi, þar sem sjávarútvegsráðherra hefði tekið endanlega ákvörðun um söluna.Að mati Davíðs gat ákvörðunarvald um einstakar sölur ekki hvílt hjá RnE sem stjórnvaldi. Davíð tók fram að þetta þýddi ekki að "þetta hefði ekki verið rætt við [hann]" og tiltók einnig þau sjónarmið sem vitnað er til hér á spássíu.

Þá kom fram hjá Valgerði að RnE hafi aldrei í söluferlinu haft bein samskipti við eða hitt ráðgjafa ríkisstjórnarinnar frá HSBC. Í skýrslu hennar kom einnig fram að ákvarðanataka nefndarinnar hefði almennt verið á formi einfaldrar undirritunar formanns, þ.e. forsætisráðherra, fyrir hönd nefndarinnar, á bréf með einstökum tillögum FnE en það er í samræmi við afrit gagna frá FnE hjá rannsóknarnefnd sem fyrr segir. Davíð og Valgerður lýsa því bæði að nefndin hafi við ákvarðanatöku í söluferli bankanna almennt reitt sig á ráðgjöf þeirra aðila sem undir henni störfuðu og bjuggu tillögur að efnislegum ákvörðunum í hendur hennar. Nefna þau bæði HSBC sérstaklega í þessu sambandi. Um það komu nánar tiltekið fram þær athugasemdir af þeirra hálfu sem vitnað er til hér til hliðar.

6.3.4.2 Sjónarmið um stýringu ráðherranefndar á vali á viðsemjendum um bankana á lokastigi söluferlisins

Steingrímur Ari Arason var fulltrúi fjármálaráðherra í framkvæmdanefnd um einkavæðingu frá árinu 1991 og þar til hann sagði sig úr nefndinni með bréfi til forsætisráðherra, dags. 10. september 2002. Það var daginn eftir að RnE ákvað, í samræmi við tillögu FnE, að ganga til viðræðna við Samson eignarhaldsfélag ehf. um kaup á hlut ríkisins í Landsbankanum. Í bréfi sínu gaf Steingrímur Ari upp að ástæðan fyrir úrsögn hans væru "þau vinnubrögð sem viðhöfð [hefðu] verið" í aðdraganda þeirrar ákvörðunar sem leitt hefðu til þess að "aðrir áhugasamir kaupendur [hefðu] verið sniðgengnir þrátt fyrir hagstæðari tilboð fyrir ríkissjóð á alla hefðbundna mælikvarða". Steingrímur Ari vísaði til reynslu sinnar af setu í nefndinni frá upphafi starfs hennar árið 1991 og kvaðst aldrei hafa kynnst "öðrum eins vinnubrögðum". Í skýrslu Ríkisendurskoðunar sem tekin var saman í tilefni af úrsögn Steingríms Ara, sbr. nánar neðanmáls, var vitnað til helstu gagnrýnisatriða hans með þeim hætti sem lesa má á spássíu hér til hliðar. Af nánari lýsingu í skýrslu ríkisendurskoðunar má ráða að Steingrímur Ari hafi sérstaklega talið óeðlilegt að vikið væri frá meginreglu um ráðandi vægi verðs við sölu ríkisfyrirtækja á þann hátt að draga úr því m.t.t. annarra matsþátta.

Steingrímur Ari gaf skýrslu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis og bar m.a. um það að stefnubreyting hefði orðið á starfi FnE og sambandi hennar við RnE um þessar mundir. Vikið hefði verið frá hinu almenna verklagi sem tíðkast hafði frá upphafi hjá FnE um að nefndin "ynni upp valkosti" til RnE á þann hátt að RnE hefði farið að gefa FnE fyrirmæli um efnislegar niðurstöður í vali milli viðsemjenda. Í skýrslu Steingríms Ara kom m.a. fram að RnE hefði verið hætt að halda formlega fundi á þeim tíma og ákveðið hlutina í staðinn "bara á einhverjum hlaupum". Nánar tiltekið sagðist Steingrímur Ari hafa "fengið meira og meira á tilfinninguna" að á þessu stigi hefðu ákvarðanir ekki lengur komið frá RnE sem slíkri heldur eingöngu Davíð Oddssyni og Halldóri Ásgrímssyni, forsætis- og utanríkisráðherra sem áttu sæti í nefndinni. Þeir hefðu tekið "pólitískar ákvarðanir" um val á viðsemjendum og þá með þeim hætti að FnE hefði fengið þau skilaboð frá þeim að semja ætti við Samson-hópinn um Landsbankann en S-hópinn um Búnaðarbankann, sbr. m.a. tilvitnun til skýrslu hans hér til hliðar. Í skýrslu Steingríms komu m.a. fram sjónarmið sem skilja má svo að samskipti hafi átt sér stað milli Samson-hópsins og fulltrúa stjórnvalda áður en FnE barst bréf Samson-hópsins, dags. 27. júní 2002, þar sem lýst var yfir áhuga á Landsbankanum, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Hér má vísa til þess sem fram kom í kafla 6.3.3.1 hér að framan um samskipti milli einstakra aðila úr Samson-hópnum við stjórnvöld fyrir sendingu bréfsins, m.a. í skýrslum Björgólfs Guðmundssonar og Davíðs Oddssonar. Af síðast tilvitnuðum atriðum úr skýrslu Steingríms Ara má m.a. ráða að innan FnE hafi verið til staðar vitneskja um áhuga Samson-hópsins en formlegt erindi frá þeim verið talið forsenda frekari viðbragða af hálfu nefndarinnar. Eins og nánar er rakið í köflum 6.3.2 og 6.3.3.2 fóru stjórnvöld þá leið eftir viðtöku bréfs Samson-hópsins að auglýsa opinberlega eftir áhugasömum kaupendum að báðum bönkunum. Í þessu fóru þau gegn ráðgjöf og tillögum FnE sem miðuðu við að Landsbankinn yrði auglýstur fyrst.

Steingrímur Ari sem var fulltrúi fjármálaráðherra í FnE kveðst hafa rætt afstöðu sína um pólitísk afskipti af ákvarðanatöku um viðsemjendur um bankana sérstaklega við fjármálaráðherra og upplifað það "mjög sterkt að hann vildi bara vera á hliðarlínunni". Steingrímur Ari tók einnig almennt fram að fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra, sem sátu í RnE með forsætis- og utanríkisráðherra, hefðu verið "ótrúlega sko passíf og mikið á hliðarlínunni" í ferlinu. Aðspurður kvaðst Steingrímur Ari ekki geta vísað til skjallegra gagna eða annarra heimilda, dæma eða upplýsinga sem varpað gætu nánara ljósi á staðreyndir málsins og það hvort afstaða hans væri á rökum reist.

Í skýrslu Valgerðar Sverrisdóttur komu einnig fram sjónarmið um það að ákvörðun um að ganga til samninga við Samson-hópinn um Landsbankann hefði stafað frá forsætisráðherra, það hefði "ekki leynt sér" að hennar mati. Hún rökstuddi það hvorki sérstaklega frekar né vísaði til gagna, heimilda eða dæma um atvik úr söluferlinu því til stuðnings en tók fram það sem haft er eftir henni hér til hliðar. Spurningu um hvort sambærileg sjónarmið hefðu verið uppi varðandi afstöðu Halldórs Ásgrímssonar til S-hópsins svaraði Valgerður með þeim hætti sem einnig er vitnað til á spássíu.

Upplýsingar sem varpað gætu nánara ljósi á framangreinda afstöðu og sjónarmið Steingríms Ara og Valgerðar, og þá hvort heldur renna undir þau stoðum eða hrekja þau, koma ekki fram í þeim gögnum og heimildum sem rannsóknarnefnd hefur fengið afhent frá stjórnvöldum eða aflað með sjálfstæðum hætti.Tilraunir til að upplýsa um þessi atriði með skýrslutökum fyrir nefndinni, og þá m.a. hvort þeir sem höfðu áður lýst athugasemdum um hvernig staðið var að málum í undirbúningi að sölu bankanna, þ. á m. Steingrímur og Valgerður, gætu veitt fyllri upplýsingar að því leyti, urðu ekki til að varpa skýrara ljósi á þessi atriði en að framan greinir.

6.3.5 Samskipti Samsonar og stjórnvalda í söluferli Landsbankans

Líkt og áður kom fram fólst í bréfi Samson-hópsins frá 27. júní 2002 yfirlýsing um áhuga á kaupum á 33% hlut í Landsbankanum auk kaupréttar að 10% hlut í viðbót. Eftir auglýsingu FnE 10. júlí s.á. ítrekaði lögmaður Samsonar fyrra bréf hópsins með bréfi til FnE, dags. 25. sama mánaðar. Hinn 29. júlí s.á. skrifaði Björgólfur Thor Björgólfsson bréf til FnE þar sem fram kom að hópurinn teldi þörf á að fá svör við tilteknum spurningum sem síðan voru taldar upp, m.a. um það hvort yfir höfuð stæði til að selja kjölfestuhlut í bönkunum. Um tilefni þessara fyrirspurna vísaði Björgólfur einkum til ummæla viðskiptaráðherra í sjónvarpsviðtali sem hann taldi bera vott um "óvissu og stefnuleysi" um sölu bankanna. Bréfinu lauk með þeim orðum sem vitnað er til hér til hliðar. Með bréfi lögmanns Björgólfs, dags. 7. ágúst 2002, voru fyrirspurnir hans ítrekaðar og áréttuð þau sjónarmið úr fyrra bréfinu sem vitnað var til á spássíu "svo [Björgólfur Thor] og samstarfsaðilar hans [gætu] ákveðið hvaða vinnubrögð þeir [myndu] viðhafa í þessu máli". Svar FnE við bréfi Björgólfs er dagsett 16. ágúst 2002 og kemur þar fram að ummæli þau sem Björgólfur hafði eftir viðskiptaráðherra hefðu ekki haft aðra þýðingu en þá að auglýsingin hefði verið sett fram til að leita eftir hugsanlegum áhuga en salan sjálf væri hins vegar háð því að samkomulag næðist um verð og aðra skilmála. Í lok ágúst setti Samson síðan fram fjölþættar athugasemdir og fyrirspurnir vegna sölu á eign Landsbankans í Vátryggingafélagi Íslands, sbr. bréf lögmanns hópsins til FnE, dags. 29. ágúst þ.á.

Kringum mánaðamótin ágúst-september 2002 aflaði FnE upplýsinga frá þremur eftirstandandi viðsemjendum um Landsbankann m.t.t. til viðmiða og krafna til kaupanda að bankanum, sbr. samhljóða bréf FnE til bjóðenda frá 28. ágúst, og verðs sem bjóðendur hefðu í huga, sbr. samhljóða bréf FnE til bjóðenda frá 4. september. Svör Samsonar við þeim bréfum komu fram með bréfum til FnE, dags. 2. september og 6. september. Með fyrrnefnda bréfinu gerði Samson m.a. þá breytingu á fyrri hugmyndum sínum um kaupin að auka við þann kauprétt sem félagið óskaði eftir, úr 10% í 12,5% og laut kauphugmynd félagsins þar með að 45,8% hlut í bankanum samanlagt. Í síðarnefnda bréfinu gaf Samson upp verðbilið 3,00–3,90 krónur fyrir hvern hlut sem nánar skyldi ákvarðast samkvæmt forsendum sem Samson rakti m.a. í bréfinu.

Hinn 9. september 2002 var Samson eignarhaldsfélag ehf. valið til einkaviðræðna við ríkið með ákvörðun RnE. Sama dag skrifaði FnE Samson bréf og tilkynnti ákvörðunina. Þar var einnig komið á framfæri athugasemdum vegna komandi viðræðna um kaupin. Þar á meðal vildi nefndin "taka skýrt fram" að hún teldi sig ekki bundna af því verðbili sem Samson hafði lýst yfir samkvæmt framangreindu. Nefndin taldi mörk þess verðbils sem miða ætti við liggja hærra þar sem eðlilegt væri að litið yrði til "markaðsverðs að viðbættu álagi" þegar um væri að ræða sölu á umtalsverðum hlut í bankanum. Einnig gerði nefndin athugasemd, án nánari forsendna, við "tillögur tilboðsgjafa varðandi kauprétt á viðbótarhlutum".

Samson svaraði tilkynningu FnE um einkaviðræðurnar og athugasemdum nefndarinnar með bréfi daginn eftir, 10. september. Þar var vísað til bréfa Samsonar til FnE frá 27. júní, 25. júlí og 2. og 6. september s.á. og m.a. tekið fram að "engar eðlislegar breytingar" hefðu orðið á grunnforsendum. Með því að velja félagið til frekari viðræðna teldu forráðamenn þess að FnE yrði að "gera það á þeim forsendum sem þegar [væru] ljósar". Einkum væri þar átt við verðbil Samsonar, greiðslu í erlendum myntum og kaupréttarákvæði. Þær forsendur voru síðan ítrekaðar og í kjölfarið settar fram ákveðnar forsendur gagnvart FnE um framhald viðræðna, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Rétt er að nefna að í sama bréfi ítrekaði Samson fyrri fyrirspurnir sínar varðandi söluna á eignarhluta í Vátryggingafélagi Íslands hf. út úr Landsbankanum og setti fram fleiri í sérstöku fylgiskjali með bréfinu.

Hinn 17. september 2002 skrifaði formaður FnE bréf til Samsonar þar sem staðfest var að nefndin myndi ganga til einkaviðræðna við Samson um kaup á að minnsta kosti 25% hlut í Landsbanka Íslands og var um þá stærðartilgreiningu vísað til fréttatilkynningar FnE frá 10. júlí s.á. þar sem hún kom einnig fram. Í kjölfarið fóru fram viðræður milli aðila um kaupin. Samkvæmt minnispunktum starfsmanns FnE frá 10. október 2002 virðist í viðræðunum einkum hafa steytt á stærð hlutarins og ósk Samsonar um kauprétt á 12,5% hlut í viðbót við 33,3% hlutinn, sbr. nánar í tilvitnun hér til hliðar. Einnig kom fram það sjónarmið viðkomandi starfsmanns FnE að ef nú bryti á í viðræðunum væri það "eingöngu vegna magnsins" sem þó hefði aldrei verið ljóst að væri takmarkandi þáttur.

Í sömu minnispunktum og fjallað var um hér að ofan var getið um pólitíska andstöðu Framsóknarflokksins á þessum tíma við að selja Samson stærri hlut en 33,3%.Í því ljósi vekur athygli sérstakt bréf sem Björgólfur Thor Björgólfsson sendi Valgerði Sverrisdóttur, viðskiptaráðherra, dags. 14. október 2002, þar sem gerð var grein fyrir sjónarmiðum Samsonar í tengslum við viðræður um kaup á Landsbankanum.Vikið verður að þessu bréfi í kafla 6.3.6 hér á eftir í öðru samhengi. Í því lýsti Björgólfur m.a. þeirri afstöðu að "[t]il að geta talist kjölfestufjárfestir í Landsbankanum [væri] 33,3% eignarhlutur ekki nægjanlegur í ljósi þeirra miklu fjármuna sem Samson [hefði] lýst áhuga á að koma með inn í íslenska hagkerfið". Efnislega er því lýst í framhaldinu að það fæli í sér "mikla áhættu" fyrir félagið að lenda í aðstæðum þar sem hætta væri á hagsmunabaráttu og ágreiningi um stefnu bankans við aðra hluthafa, færi svo að ekki yrði komið til móts við óskir Samsonar um stærð hlutarins. Loks segir að það hefði "veruleg áhrif" á áhuga Samsonar fyrir kaupum á hlut í Landsbankanum að þær aðstæður sköpuðust ekki.

Tveimur dögum síðar, 16. október 2002, skrifuðu forsvarsmenn Samsonar bréf til formanns einkavæðingarnefndar, sbr. einnig kafla 6.3.7, þar sem gengið var lengra og sagt beint út að ef sá hlutur sem Samson yrði boðið að kaupa væri minni en 45,8% væri það mat þeirra að "ekki [væri] verjandi út frá áhættu að færa svo mikla fjármuni erlendis frá til fjárfestingar hérlendis". Í beinu framhaldi sagði að "svo há fjárhæð, án þess að geta séð fyrir endann á einkavæðingarferlinu, fæli í sér of mikla áhættu". Í bréfinu áréttaði Samson tilboð sitt, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Einnig var vitnað til bréfs Samsonar til FnE frá 10. september s.á. og þeirra grunnforsendna félagsins sem þar komu fram og þá voru sagðar forsendur frekari viðræðna af hálfu félagsins. Bréfi Samsonar til formanns FnE lauk með því að tilboðið var sagt gilda fram á næsta dag og ríkinu þá veittur frestur sem því nam til að taka afstöðu til þess, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Líkt og áður kom fram var skrifað undir rammasamkomulag um kaup Samsonar á hlutabréfum ríkisins tveimur dögum síðar eða 18. október 2002 og kaupsamningur var undirritaður 31. desember s.á. Meginatriði kaupanna breyttust ekki þarna á milli. Ef meginefni kaupsamningsins er borið saman við tilboð Samsonar eins og það hljóðaði síðast, sbr. tilvitnun hér að framan til bréfs félagsins frá 16. október til formanns FnE, virðist mega ráða að kaupin hafi í grundvallaratriðum farið fram samkvæmt því tilboði Samsonar. Í stuttu máli var munurinn á því og hugmyndum Samsonar um kaupin á fyrri stigum söluferlisins, sem fram komu í áðurnefndum bréfum félagsins frá 27. júní, 4. og 6. september, sá að í stað kaupréttar á 12,5% hlutnum var kveðið á um kaupskyldu Samsonar gagnvart þeim hlut. Einnig var meðalgengi á hvern hlut í viðskiptunum ákveðið einum eyri (þ.e. 0,01 krónu) hærra en efstu mörk þess verðbils sem Samson hafði áður lagt til, þ.e. 3,91 í stað 3,90. Hafa ber í huga að í söluferlinu hafði Samson frumkvæði að því að hækka hlutfall kaupréttarins úr 10% í 12,5%.

Loks er rétt að geta þess að í kjölfar áreiðanleikakannana á síðari stigum samningaviðræðna aðila um kaupin kom upp ágreiningur um mat á afskriftaþörf hjá Landsbankanum og þar með um verðmæti bankans og greiðslu fyrir hann. Brugðist var við þessum ágreiningi með sérstöku ákvæði í kaupsamningnum 31. desember 2002. Í grein 4.5 í samningnum sagði þannig efnislega að vegna mismunandi mats á vaxandi afskriftaþörf bankans hefðu aðilar "komið sér saman um sérstakar aðferðir við mat á tilteknum þáttum í eignum [bankans] sem fram [færi] í október 2003". Mati og aðferðum var lýst á tveimur fylgiskjölum, B og C, við samninginn og töldust þau hluti hans, sbr. einnig áðurnefnda grein samningsins. Ekki er ástæða til að rekja þau ágreiningsatriði nánar hér en geta má þess að í fylgiskjali B var sérstaklega fastsett að "[n]ettó fjárhæð til lækkunar [skyldi] þó aldrei" nema hærri fjárhæð en 700 milljónum króna og að "[n]iðurstaða matsins [gæti] undir engum kringumstæðum haft í för með sér hækkun kaupverðs". Eftir að mat hafði farið fram samkvæmt þessum ákvæðum samningsins varð niðurstaðan sú að kaupverð bankans var lækkað til fulls samkvæmt framangreindu hámarki sem fastsett var í fylgiskjali B, þ.e. um 700 milljónir króna. Um þessi ákvæði í kaupsamningnum um Landsbankann var fjallað í skýrslu Ríkisendurskoðunar um einkavæðingu helstu ríkisfyrirtækja frá desember 2003, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

6.3.6 Fjármögnun Samsonar samkvæmt kaupsamningi um Landsbankann

Í þessum kafla er sjónum beint að atriðum sem varða fjármögnun kaupa Samsonar eignarhaldsfélags ehf. á hlutafé ríkisins í Landsbankanum samkvæmt kaupsamningi milli félagsins og íslenska ríkisins frá 31. desember 2002.

6.3.6.1 Áhersla á þýðingu "erlends fjár" í samningaviðræðum

Í bréfaskiptum Samson-hópsins við FnE og önnur stjórnvöld vegna söluferlisins á Landsbankanum var iðulega skírskotað til upplýsinga um umsvif hópsins í viðskiptum erlendis, nánar tiltekið í tengslum við eignarhald og rekstur þeirra á bjórverksmiðjunni Bravo í Rússlandi og sölu þeirrar verksmiðju árið 2002 til stórfyrirtækisins Heineken. Í fyrsta bréfi hópsins til FnE, dags. 27. júní 2002, var t.a.m. sérstaklega skírskotað til þess að hópurinn hefði aflað sér mikillar reynslu í viðskiptum og var um það m.a. vísað til "[uppbyggingar] á bjórverksmiðjunni Bravo í Rússlandi". Eftir að hugsanlegum viðsemjendum um Landsbankann hafði verið fækkað í þrjá afhenti FnE eftirstandandi bjóðendum samhljóða bréf, dags. 28. ágúst 2002, með spurningum sem lutu að þeim viðmiðum sem stjórnvöld gerðu þá ráð fyrir að leggja til grundvallar við söluna, sbr. umfjöllun hér að framan. Í svari Samsonar, dags. 2. september s.á., var komist svo að orði varðandi fjármögnun kaupverðsins að "heildarsamningurinn" við sölu á eign þeirra í Rússlandi hefði verið "metinn á" 400 milljónir bandaríkjadala, sbr. nánari tilvitnun hér til hliðar. Fyrir liggur einnig tölvubréf, dags. 6. september 2002, frá þeim forstöðumanni HSBC sem stýrði ráðgjöf bankans fyrir íslensk yfirvöld, Edward Williams, til starfsmanns FnE þar sem Williams lýsir samtali sem hann átti við Björgólf Thor Björgólfsson um tilboð Samsonar. Samtalið virðist hafa verið liður í athugun HSBC á bjóðendum í bankann.Williams hefur eftir Björgólfi þær upplýsingar varðandi fjármögnun sem vitnað er til hér til hliðar, þ. á m. að hann, en þar er væntanlega átt við Samson-hópinn, gæti fjármagnað kaupin alfarið með eigin fé en kysi að gera það ekki vegna þess að það minnkaði ávöxtun af fjárfestingunni.

Eftir að Samson eignarhaldsfélag ehf. hafði verið valið til einkaviðræðna við ríkið um kaup á Landsbankanum sendi Björgólfur Thor bréf til viðskiptaráðherra, dags. 14. október 2002, þar sem áréttaðar voru tilteknar kröfur og sjónarmið Samsonar í viðræðunum. Í tengslum við kröfu félagsins um stærð eignarhlutarins var sérstaklega skírskotað til "þeirra miklu fjármuna sem Samson [hefði] lýst áhuga á að koma með inn í íslenska hagkerfið".Tveimur dögum síðar, 16. október, skrifuðu þrír forsvarsmenn Samsonar í sameiningu bréf til formanns FnE og ítrekuðu tilboð félagsins í Landsbankann í einstökum atriðum og forsendur fyrir tilboðinu. Bréfinu lauk á þeim orðum að tilboðið gilti til kl. 17 daginn eftir. Síðan sagði: "Að öðrum kosti lítur Samson svo á að ríkið hafi slitið viðræðum við félagið." Framar í bréfinu var m.a. vitnað til sömu sjónarmiða og í bréfinu til viðskiptaráðherra tveimur dögum fyrr, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Samkvæmt framangreindu var á ýmsum stigum söluferlisins beint eða óbeint skírskotað til þess af hálfu Samsonar að söluandvirði vegna eignasölu erlendis væri hópnum tiltækt sem eigið fé og yrði af kaupum hópsins á Landsbankanum hygðist hann nýta hluta þeirra fjármuna sem eigið fé til greiðslu á þriðjungi kaupverðsins. Ríkið fengi þannig umtalsverðan hluta þess greiddan með erlendum gjaldeyri. Umfjöllun í bréfum Samsonar sýnir að af hálfu félagsins var lögð veruleg áhersla á þessi sjónarmið gagnvart ríkinu sem seljanda bankans.

Í köflunum hér að framan, sbr. sérstaklega kafla 6.3.3.1, hefur komið fram að stjórnvöld léðu því atriði verulega þýðingu að fá greiðslu í erlendu fé fyrir hlut sinn í bönkunum. Þetta virðist a.m.k. hafa skipt máli við undirbúning ákvarðanatöku enda þótt slíkt viðmið hafi ekki verið sett fram með opnum og almennum hætti í söluferlinu. Í þessu sambandi má einnig benda á athugasemd í minnisblaði viðskiptaráðuneytisins frá 2. júlí 2002 þar sem kom fram að ráðuneytið ætlaði því þýðingu að ef af kaupum Samson-hópsins á Landsbankanum yrði myndi það hafa í för með sér að erlent fé kæmi inn í landið, sbr. tilvitnun neðanmáls í kafla 6.3.3.2. Þá má um þetta vísa til skýrslu Geirs H. Haarde fyrir rannsóknarnefnd, sbr. tilvitnun hér til hliðar, en Geir var fjármálaráðherra og meðlimur í RnE á þessum tíma.

6.3.6.2 Ákvæði um fjármögnun í rammasamkomulagi og kaupsamningi

Hinn 18. október 2002 var skrifað undir rammasamkomulag (e. Head of Agreement – HoA) um kaup Samsonar eignarhaldsfélags ehf. á samtals 45,8% hlut ríkisins í Landsbankanum í tveimur lotum, fyrst 33,3% hlut en síðar 12,5% hlut, hvort tveggja samkvæmt nánari forsendum sem tilgreindar voru í samkomulaginu en ekki þarf að rekja sérstaklega hér. Samkvæmt 2. gr. rammasamkomulagsins var kaupverð tilgreint í Bandaríkjadölum. Í 4. gr. var fjallað um hugmyndir aðila um fjármögnun (e. Finance proposal). Þar sagði m.a. að Samson hygðist fjármagna kaupin bæði með eigin fé og lántöku. Eigið fé til kaupanna væri þegar tiltækt Samson og viðræður um lántöku við banka á alþjóðavettvangi stæðu yfir. Samson byggist við að nauðsynlegt fjármagn yrði til staðar fyrir 18. nóvember s.á., sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Þess má geta að meðal gagna rannsóknarnefndar er tölvubréf, dags. 31. október 2002, frá Andra Sveinssyni, sem þá gegndi m.a. störfum hjá félaginu Hansa sem var á vegum forsvarsmanna Samsonar, til fulltrúa breska bankans HSBC, ráðgjafa íslenska ríkisins í söluferlinu þar sem vísað er til svara við spurningum sem Bretinn hafði áður sent Samson. Meðal annars er getið um atriði varðandi fjármögnun væntanlegra kaupa, sbr. tilvitnun hér til hliðar, sem gefa mynd af viðleitni Samsonar eftir undirritun rammasamkomulagsins til að afla lánsfjár erlendis með fulltingi fjármögnunarfyrirtækis.

Kaupsamningur um hlutafé í Landsbankanum milli íslenska ríkisins og Samsonar eignarhaldsfélags ehf. var undirritaður 31. desember 2002. Heildarstærð hlutar, lotur kaupanna m.t.t. afhendingar og greiðslna og önnur helstu ákvæði samningsins voru að meginstefnu eins og í rammasamkomulaginu. Líkt og í því var kaupverð ákveðið í Bandaríkjadölum, sbr. grein 4.1 í samningnum. Kaupverð í heild var rúmar 139 milljónir Bandaríkjadala (USD 139.043.229,92), sbr. grein 4.4. Greiðslur Samsonar á kaupverði skyldu samkvæmt 5. gr. samningsins vera í þrennu lagi.

Greiðslur vegna hluta sem afhentir skyldu í fyrstu lotu, þ.e. vegna kaupa á 33,3% hlutafjár í bankanum, voru tvískiptar. Í fyrsta lagi skyldi Samson greiða USD 48.081.731,14 innan fjögurra bankadaga, sem nánar voru skilgreindir í samningnum, frá hinu síðasta af þremur tilteknum frestsskilyrðum í samningnum sem kæmi fram, sbr. i-lið í grein 5.1.1. Í öðru lagi skyldi Samson greiða eftirstöðvar greiðslu fyrri áfanga, USD 48.272.204,41, 30. apríl 2003 og naut seljandi handveðs í öllum hlutunum samkvæmt fyrri áfanga fram til þeirrar greiðslu, sbr. ii-lið sömu greinar.

Greiðsla vegna hluta sem afhenda skyldi í annarri lotu sölunnar, þ.e. vegna kaupa á 12,5% hlutafjár í bankanum, var ákveðin USD 42.689.294,37 og skyldi greiðast að fullu 29. desember 2003, sbr. grein 5.1.2. Sú greiðsla varð þó á endanum lægri samkvæmt því sem nú verður nánar rakið. Í grein 6.2 í samningnum var efnislega kveðið á um frádrátt frá kaupverði hluta sem afhenda skyldi í annarri lotu vegna arðs sem seljandi, þ.e. íslenska ríkið, fengi greiddan frá Landsbankanum á tímanum áður en afhending samkvæmt annarri lotu samningsins kæmi til framkvæmda. Frádrátturinn skyldi nema hæst 0,10 kr. á hlut og skyldi við útreikning á honum miða við gengi dollars 88,8 gagnvart íslenskri krónu. Rétt er að geta þess strax hér, vegna síðari umfjöllunar, að fullur frádráttur samkvæmt grein 6.2 kom til framkvæmda þegar afhending og greiðsla vegna annarrar lotu samningsins átti sér stað samkvæmt framangreindum ákvæðum. Greiðsla vegna afhendingar þeirra hluta lækkaði því um fjárhæð sem nam USD 963.641 og varð USD 41.725.653.

Kveðið var á um fjármögnun kaupanda í 7. gr. kaupsamningsins. Í fyrstu ákvæðum greinar 7.1 voru með nánari skírskotunum til viðskiptahagnaðar, hlutafjáreignar, fjárhagsstöðu eignarhaldsfélaga og inneigna á bankareikningum settar fram tilteknar upplýsingar um fjárhagsstöðu þremenninganna sem stóðu að Samson eignarhaldsfélagi ehf.,Björgólfs Thors Björgólfssonar, Björgólfs Guðmundssonar og Magnúsar Þorsteinssonar. Þar á meðal sagði að fyrir lægi á fylgiskjali samningsins staðfesting frá Merrill Lynch International Bank Limited "á væntanlegu eiginfjárframlagi Björgólfs Thors Björgólfssonar og Björgólfs Guðmundssonar". Fylgiskjalið var afrit af bréfi á ensku, dags. 20. nóvember 2002, frá starfsmanni í starfsstöð umrædds banka í London til íslenska fjármálaeftirlitsins. Efnislega var í bréfinu vísað til væntanlegrar fjárfestingar Björgólfs Thors Björgólfssonar og Björgólfs Guðmundssonar í Landsbankanum, tekið fram að vænst væri að hluti fjárfestingarinnar yrði fjármagnaður með eiginfjárframlagi að upphæð um 32 milljónir dollara og staðfest að þeir fjármunir væru til reiðu á reikningum forsvarsmanna Samsonar eignarhaldsfélags ehf. í umsjá einkabankaþjónustu bankans.

Í beinu framhaldi var í grein 7.1 í kaupsamningnum kveðið á um að greiðslur Samsonar vegna kaupanna yrðu með þrenns konar hætti, sjá til hliðsjónar fyrri umfjöllun um afhendingu hluta og fjárhæðir greiðslna.Tekið er fram að atriðum er sleppt sem ekki hafa þýðingu m.t.t. viðfangsefnis kaflans og er fylgt rómverskum númerum liðanna þriggja: (i) Helmingur þeirra hluta sem afhenda skyldi í fyrstu lotu yrði "staðgreiddur með eigin fé" innan þess frests sem leiða mundi af ákvæðum gr. 5.1.1 í samningnum. (ii) Greiðsla fyrir síðari helming þess hluta sem afhenda skyldi í fyrstu lotu yrði fjármögnuð með lánsfé. Nánar sagði undir þessum lið: "Eiginfjárframlag vegna fyrsta hluta verður þannig 50%." (iii) Að því er varðar greiðslu vegna 12,5% hlutar sem afhendast skyldi í síðari lotu var "gert ráð fyrir" að hún yrði fjármögnuð með "lánsfé að hluta". "Eiginfjárframlag vegna þessa hluta" myndi verða fjármagnað með biðreikningi hjá tilteknum banka í London sem sagður var verða laus til útgreiðslu í ágúst árið eftir.

Í lok greinar 7.1 sem hér hefur verið vitnað efnislega til kom loks fram ákvæði um lágmarks eiginfjárframlag Samsonar í kaupverði Landsbankans samkvæmt samningnum, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Í grein 7.2 í kaupsamningnum, sem var síðasta ákvæði kaflans um fjármögnun kaupanda, var kveðið á um að Samson væri óheimilt að fjármagna kaupin með þátttöku Landsbankans, sbr. nánari tilvitnun til ákvæðisins hér til hliðar. Samningurinn hafði ekki að geyma frekari sérstakar takmarkanir á fjármögnun af hálfu Samsonar hjá tilteknum fjármálastofnunum.

Kveðið var á um veðsetningu hinna seldu hluta í 12. gr. kaupsamningsins en skv. grein 12.1 var kaupanda "einungis heimilt að setja hlutina að veði til tryggingar lánum sem eingöngu eru tekin til þess að fjármagna kaup á þeim hlutum sem hér um ræðir".

Vegna samhengis þessa kafla er loks rétt að geta um grein 14.4 í kaupsamningnum en hún kvað á um það að vanefnd kaupanda á yfirlýsingu samkvæmt fylgiskjali H með samningnum teldist veruleg vanefnd á samningnum. Á fylgiskjali H kom fram "skuldbindandi og óafturkallanleg" yfirlýsing Björgólfs Thors Björgólfssonar, Björgólfs Guðmundssonar og Magnúsar Þorsteinssonar, dags. 10. janúar 2003, persónulega og fyrir hönd nánar tilgreindra einkahlutafélaga sinna, sem eigenda alls hlutafjár í Samson eignarhaldsfélagi ehf., um að þeir undirgengjust að bera, "þrátt fyrir að félagið [kæmi] fram sem kaupandi" í kaupsamningi aðila, persónulega ábyrgð in solidum gagnvart íslenska ríkinu á atriðum sem talin voru upp í níu töluliðum í framhaldinu. Ákvæði 1. tölul. yfirlýsingarinnar fól í sér takmörkun á ráðstöfunarrétti eigenda Samsonar að hlutum í félaginu eða réttindum samkvæmt þeim í tuttugu og einn mánuð frá undirritun kaupsamningsins, sbr. nánar hér til hliðar. Fyrri hluti 2. tölul. yfirlýsingarinnar laut svo að fjármögnun kaupverðs og fól í sér skuldbindingu þremenninganna til hlutafjárframlags inn í Samson sem næmi að minnsta kosti 30% heildarkaupverðs samkvæmt samningnum, sbr. orðrétta tilvitnun hér til hliðar.

Þegar Björgólfur Guðmundsson gaf skýrslu fyrir rannsóknarnefndinni leitaðist nefndin við að fá fram nánari upplýsingar um það hvernig framangreind samningsákvæði um greiðslu Samsonar á kaupverði Landsbankans hefðu verið framkvæmd. Í skýrslu Björgólfs kom efnislega fram að greitt hefði verið í samræmi við samningsákvæðin, þ.e. einkum hvað varðaði greiðslueyri og hlutfall eigin fjár og lánsfjár.Við sama tækifæri kvaðst Björgólfur mundu senda nefndinni ítarlegri skriflegar upplýsingar um greiðslurnar. Í kjölfar skýrslutökunnar sendi rannsóknarnefndin Björgólfi bréf, dags. 18. janúar 2010, með tilteknum fyrirspurnum varðandi framangreind atriði. Svör Björgólfs bárust nefndinni með bréfi, dags. 22. janúar s.á. Í bréfinu var m.a. gerð grein fyrir greiðslum Samsonar fyrir hlutina í Landsbankanum samkvæmt framangreindum samningi, sbr. tilvitnun til bréfsins hér til hliðar. Í beinu framhaldi er í bréfi Björgólfs nánar lýst því láni frá Búnaðarbankanum sem vikið er að í 2. tölulið tilvitnaðra orða og er því lýst sem "láni nr. 977 í kerfum KB banka". Síðar í bréfi Björgólfs koma fram lýsingar á þremur öðrum lánum félagsins hjá KB banka, eins og vísað er til bankans í bréfinu, nr. 1427, 2455 og 2752.Vísað er til þeirra lýsinga hér að neðan eftir því sem tilefni er til.

Líkt og að framan greinir skyldi Samson "staðgreiða með eigin fé" fyrstu greiðslu sína samkvæmt kaupsamningnum um Landsbankann. Sú greiðsla fór fram um miðjan febrúar 2003. Við athugun nefndarinnar hafa ekki komið fram önnur gögn um fjármögnun Samsonar á þeirri greiðslu.

Rannsóknarnefndin aflaði gagna frá Kaupþingi banka, sem eins og kunnugt er átti m.a. rætur að rekja til Búnaðarbankans og síðar KB banka, um lánveitingar til Samsonar. Umbeðin gögn bárust nefndinni ásamt töflu þar sem tekin voru saman meginatriðin um lánasöguna.Vegna umfjöllunar hér á eftir telur rannsóknarnefnd það stuðla að samhengi og skýrleika að birta þessa töflu hér. Á grundvelli annarra gagna sem bárust frá Kaupþingi um þessi lán hefur nefndin aukið við töfluna einum dálki um tryggingar fyrir lánunum og er bent á að taflan birtist hér í þeirri breyttu mynd. Má sjá hana hér á síðunni.

Í næstu köflum verður í ljósi framangreinds og gagna frá Kaupþingi banka gerð grein fyrir atriðum varðandi lánveitingar Kaupþings til Samsonar sem rannsóknarnefndin telur rétt að fjalla nánar um. Í fyrirsögnum eru lánin kennd við nafn bankans eins og það var þegar lánið var veitt.

6.3.6.3 Önnur greiðsla Samsonar. Lán Samsonar nr. 997 frá Búnaðarbankanum

Meðal afrita frumgagna sem bárust rannsóknarnefnd Alþingis frá Kaupþingi samkvæmt framangreindu var "Lánssamningur í erlendum myntum milli Búnaðarbanka Íslands hf. sem lánveitanda og Samson eignarhaldsfélags ehf. sem lántaka", dags. 16. apríl 2003. Lán þetta hefur númerið 997 í bókhaldi bankans gagnvart Samson og er líklega sama lán og Björgólfur Guðmundsson vísar til sem láns nr. "977" í bréfi sínu til rannsóknarnefndar, dags. 22. janúar 2010. Með lánssamningnum var Samson veitt erlent lán að fjárhæð USD 48.272.205. Tilgangur lánsins var sagður vera að fjármagna kaup lántaka á 33,3% eignarhluta í Landsbanka Íslands hf. Skuldbatt lántaki sig til að ráðstafa láninu til þess verkefnis. Lánið bar breytilega vexti, LIBOR-vexti að viðbættu 1,45% álagi. Lánið var svonefnt eingreiðslulán (kúlulán), þ.e. Samson skuldbatt sig til að greiða það til baka með einni greiðslu á gjalddaga 29. apríl 2004.Við sama tækifæri skyldi greiða áfallna vexti. Lántaki hafði rétt til að fá lánið framlengt að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Til tryggingar láninu voru Búnaðarbankanum sett að handveði hlutabréf í Landsbankanum að nafnvirði kr. 1.780.371.975,2 samkvæmt sérstökum veðsamningi. Skyldi tryggingarþekja (þ.e. hlutfall veðandvirðis og lánsfjárhæðar) við undirritun vera 2:1 en ekki fara undir 1,75:1 á lánstímanum. Í 7. gr. samningsins var kveðið á um kostnað lántaka. Þar er ekki mælt fyrir um lántökugjald en eingöngu kostnað vegna skjalagerðar og sambærilegra atriða. Undir samninginn skrifuðu f.h. meirihluta stjórnar Samsonar, Björgólfur Guðmundsson og lögmaður fyrir hönd Magnúsar Þorsteinssonar samkvæmt umboði hans. Annar tveggja sem skrifuðu undir lánið fyrir hönd Búnaðarbankans var Sólon R. Sigurðsson, þáverandi bankastjóri. Samkvæmt gögnum og upplýsingum frá Kaupþingi var lán þetta samþykkt milli funda hjá lánanefnd bankans. Í fundargerð lánanefndar, dags. 16. apríl 2003, þ.e. sama dag og lánssamningurinn er dagsettur, er hins vegar getið um lánið og meginatriði lánssamningsins undir lið 4. Í yfirskrift þess liðar er efni hans m.a. lýst sem yfirliti yfir "nýlega samþykktar stærri lánveitingar [...] og útsend tilboð á Fyrirtækjasviði sem ekki voru tekin fyrir í Lánanefnd 9. apríl – 15. apríl 2003".

Meðal gagna sem bárust rannsóknarnefndinni frá Kaupþingi var einnig tilboð Búnaðarbankans um framangreinda lánveitingu, dags. 14. apríl 2003. Það ber yfirskriftina "Tilboð í fjármögnun". Lántaki er tilgreindur Samson eignarhaldsfélag ehf. Skjalið er undirritað af Sólon R. Sigurðssyni, þáverandi bankastjóra, og Elínu Sigfúsdóttur, þáverandi framkvæmdastjóra fyrirtækjasviðs Búnaðarbankans. Tilboðið lýsir sömu meginatriðum og endanlegur lánssamningur, t.d. varðandi fjárhæð, tilgang, gjalddagann, vexti og tryggingar. Tekið er fram að lánið verði "kúlulán", eins og það er orðað í tilboðinu. Sérstaklega er tekið fram í tilboðinu að ekkert lántökugjald skyldi greitt, sbr. hér að framan um 7. gr. lánssamningsins. Í tilboðinu er sérstaklega kveðið á um trúnað um efni tilboðsins og að aðilar skuli ekki veita upplýsingar um það nema lög mæli svo fyrir eða aðilar verði sammála um það. Í tilboðinu kom loks fram ákvæði með yfirskriftinni "Sérstök skylda lánveitanda".Vitnað er til þess í heild sinni hér til hliðar.Af orðalagi þessa ákvæðis má ráða að Búnaðarbankinn hafi á þessu tímamarki í apríl 2003 lýst sig reiðubúinn til að veita Samson "sams konar lán" og samkvæmt tilboðinu til að standa straum af lokagreiðslu á kaupverði Landsbankans sem greidd skyldi í lok ársins, sbr. orðalag í tilvitnuðu ákvæði. Sjá nánar um lokagreiðsluna í áður tilvitnuðu ákvæði greinar 5.1.2 í kaupsamningi um Landsbankann.

Framangreind heimild til framlengingar láns Samsonar hjá Búnaðar-bankanum frá 16. apríl 2003 var nýtt með sérstökum viðauka samningsaðila við lánssamninginn, "Viðauki við lánssamning dags. 16. apríl 2003 milli Samson eignarhaldsfélags ehf. og Búnaðarbanka Íslands hf. (nú Kaupþing-Búnaðarbanka hf.)".Viðaukinn er dagsettur 29. apríl 2004. Samkvæmt viðaukanum skyldi gjalddagi lánsins færast fram um eitt ár og verða 29. apríl 2005. Ákvæði fyrri samnings giltu að meginstefnu óbreytt en kveðið var á um breytingar á tilteknum skilmálum lánsins sem ekki þarf að rekja sérstaklega hér. Undir samningsviðaukann skrifuðu f.h. Samsonar eignarhaldsfélags ehf., Björgólfur Guðmundsson og Björgólfur Thor Björgólfsson. Samkvæmt fundargerðum lánanefndar Kaupþings-Búnaðarbanka var framlenging lánsins samþykkt ásamt skilmálum á fundi nefndarinnar 9. mars 2004.

Í gögnum frá Kaupþingi er lán nr. 997 skráð uppgreitt ásamt vöxtum 29. apríl 2005, sjá einnig í ofangreindri töflu frá bankanum. Rannsóknarnefnd tekur fram að hún hefur engar nánari upplýsingar um það með hvaða hætti var staðið að uppgreiðslu á láninu, þ. á m. hvaðan það fjármagn kom sem varið var til uppgreiðslunnar.

6.3.6.4 Lokagreiðsla Samsonar. Lán Samsonar nr. 1427 frá Kaupþingi Búnaðarbanka

Lokagreiðsla Samsonar samkvæmt kaupsamningnum var greiðsla vegna hluta sem afhenda skyldi í annarri lotu samningsins (12,5% heildarhlutafjár) og skyldu þeir greiddir að fullu 29. desember 2003, sbr. nánar í kafla 6.3.6.2 hér að framan. Samhengis vegna telur rannsóknarnefndin við upphaf umfjöllunar um þá greiðslu rétt að minna á eftirfarandi atriði:

Í kafla 6.3.6.2 hér á undan kom í fyrsta lagi fram að lokagreiðslan hefði verið lækkuð samkvæmt frádráttarákvæði greinar 6.2 í kaupsamningi aðila og því numið USD 41.725.653. Meðal gagna rannsóknarnefndar er sérstök yfirlýsing, dags. 10. nóvember 2003 eða fáeinum vikum áður en greiðslan átti sér stað, undirrituð f.h. beggja aðila kaupsamningsins, þar sem m.a. er kveðið á um þessa lækkun lokagreiðslunnar og tilgreind síðastnefnd fjárhæð í dollurum sem greiða skyldi.

Í öðru lagi var hér áður vitnað til upplýsinga frá Björgólfi Guðmundssyni í bréfi hans til rannsóknarnefndarinnar, dags. 22. janúar 2010, um það að greiðsla vegna kaupa á hlutnum í Landsbankanum hefði verið "framkvæmd í þrennu lagi". Lokagreiðslan var í bréfi Björgólfs tilfærð með eftirfarandi hætti: "USD 42.689.294,37 – fjármagnað af eigendum erlendis frá í desember 2003." Samkvæmt þessu er lokagreiðslan í bréfi Björgólfs tilgreind eins og hún hefði orðið samkvæmt ákvæðum kaupsamningsins ef engin lækkun hefði komið til samkvæmt grein 6.2. Þetta stangast á við hina undirrituðu yfirlýsingu aðila frá 10. nóvember 2003 þar sem m.a. var sérstaklega sammælst um slíka lækkun þannig að greiðslan næmi USD 41.725.653. Munurinn þarna á milli er USD 963.641 eða tæp ein milljón dollara. Ekkert segir í bréfi Björgólfs um ástæður þess að hann setur í bréfinu fram hærri fjárhæðina og tekur ekki tillit til umsaminnar lækkunar greiðslunnar. Skýringar á misræminu er að öðru leyti ekki að ráða af bréfi hans.

Í sambandi við lokagreiðslu Samsonar er í þriðja lagi loks minnt á hina "sérstöku skyldu lánveitanda" sem fram kom í tilboði Búnaðarbankans til Samsonar um fjármögnun, dags. 14. apríl 2003, og vitnað var til hér að ofan. Hin sérstaka skylda sem Búnaðarbankinn tók á sig var í tilvitnuðu ákvæði tilboðsins orðuð svo að bankinn lýsti sig "reiðubúinn til að veita lántaka sams konar lán og tilboðsyfirlit þetta [greindi] að því er [varðaði] tímalengd eigi síðar en 29. desember 2003, til fjármögnunar á kaupum lántaka á 12,5% hlut í Landsbanka Íslands af íslenska ríkinu".

Í bréfi Björgólfs til rannsóknarnefndarinnar er m.a. lýst láni nr. 1427 sem Samson fékk frá Kaupþingi Búnaðarbanka hf. og er sá kafli birtur hér til hliðar í heild sinni. Í tilvitnuðum texta koma ekki fram af hálfu Björgólfs upplýsingar um í hvaða tilgangi umrætt lán var tekið eða hvernig Samson hafi ráðstafað því.

Að framangreindu virtu er rétt að benda næst á töfluna frá Kaupþingi með yfirliti yfir lánveitingar til Samsonar sem birt er í lok kafla 6.3.6.2 hér að framan. Í töflunni er getið um lán nr. 1427 og vísað til þess með skýringunni "lokagreiðsla vegna kaupa á 33,3% hlut í LÍ". Meðal gagna sem rannsóknarnefndin aflaði frá Kaupþingi er lánssamningur láns nr. 1427 milli Kaupþings Búnaðarbanka hf. sem lánveitanda og Samsonar eignarhaldsfélags ehf. sem lántaka, dags. 9. janúar 2004. Lánsfjárhæð var USD 41.800.000. Í grein 2.3 í samningnum var kveðið á um tilgang lánsins. Sagði þar að tilgangurinn væri fjármögnun á lokagreiðslu vegna kaupa Samsonar á Landsbankanum og skuldbyndi félagið sig til að ráðstafa láninu til þess verkefnis, sbr. beina tilvitnun til þessa ákvæðis samningsins hér til hliðar.Til tryggingar láninu setti Samson bankanum að handveði hluti í Landsbankanum að nafnverði kr. 518.833.461 og annað félag á vegum forsvarsmanna Samsonar, Amber International, setti að handveði hlutabréf í Pharmaco að nánar tilgreindu nafnverði. Lánið skyldi endurgreiðast með einni greiðslu á gjalddaga 9. janúar 2007. Samningurinn er undirritaður af Andra Sveinssyni f.h.

Samsonar eftir umboðum framangreindra félaga sem liggja fyrir meðal gagna málsins. Umboð Samsonar er dagsett í London sama dag og lánið var tekið, 9. janúar 2004, undirritað af Björgólfi Thor Björgólfssyni og Björgólfi Guðmundssyni f.h. félagsins og veitir það Andra heimild fyrir þeirra hönd sem stjórnarmanna í Samson til að undirrita umræddan samning og skuldbinda félagið. Önnur atriði varðandi lánið er ekki talin þörf á að rekja hér.

Samkvæmt framangreindu er fjárhæð lánsins og lántökudagur í samræmi við það sem Björgólfur Guðmundsson tilgreindi í bréfi sínu, sbr. fyrri tilvitnun. Það sem lánssamningurinn eykur hins vegar við eru upplýsingarnar um tilgang lántökunnar og skuldbindingu um ráðstöfun lánsins. Hvorugt af þessu kemur fram í bréfi Björgólfs. Þar er einnig, sem fyrr segir, lokagreiðsla Samsonar til ríkisins sögð nærri einni milljón dollara hærri en hún var í raun samkvæmt fyrirliggjandi gögnum með skjalfestu samkomulagi aðila þar um.

Fjárhæð láns nr. 1427, USD 41.800.000, er í samræmi við lokagreiðslu kaupverðs Landsbankans eins og hún reiknast með þeirri lækkun sem aðilar sömdu um 10. nóvember 2003. Svo reiknuð er upphæð greiðslunnar sem fyrr segir USD 41.725.653 eða tæpum 75 þúsund dollurum lægri en upphæð lánsins. Hlutfallslega skeikar því afar litlu á láninu og lokagreiðslunni samkvæmt þeim gögnum sem helst verður byggt á um fjárhæð hennar. Rannsóknarnefndin óskaði eftir því við Kaupþing að upplýsingar yrðu veittar um útgreiðslu umrædds láns. Bankinn sendi nefndinni skjöl sem sýna að lánsfjárhæðin var borguð út hinn 26. apríl 2004 og lögð inn með SWIFT skeyti á tiltekinn reikning dótturfélags Landsbankans í Lúxemborg, Landsbanki Luxembourg S.A., hjá bandaríska fjárfestingabankanum JP Morgan í New York. Rannsóknarnefndin hefur ekki frekari upplýsingar um ráðstöfun þessara fjármuna eftir þessa færslu.

Samkvæmt gögnum Kaupþings, sbr. til hliðsjónar áðurnefnda töflu í lok kafla 6.3.6.2, var lán nr. 1427 endurgreitt í apríl 2007 að undangengnum þremur skammtímaframlengingum, gegn nánar tilgreindum kjörum og þóknunum bankans í hvert sinn.

Af fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum um lokagreiðslu Samsonar fyrir Landsbankann verður ráðið að hún hafi átt sér stað á tilsettum tíma samkvæmt samningnum, þ.e. 29. desember 2003. Ljóst er hins vegar af ofangreindu að lán nr. 1427 til Samsonar var veitt 9. janúar 2004 og ekki greitt út af hálfu Kaupþings fyrr en 26. apríl s.á. Hvað sem líður þessum tímasetningum bendir rannsóknarnefndin á það sem hér hefur verið rakið úr ákvæðum lánssamnings láns nr. 1427 um tilgang lánsins og skuldbindingu lántaka um ráðstöfun þess.Tekið skal fram að rannsóknarnefndin hefur ekki nánari upplýsingar um hugsanlegar tímabundnar ráðstafanir eða millifjármögnun vegna lokagreiðslu fyrir Landsbankann.

Ef miðað er við umsamið heildarkaupverð í grein 4.4 í kaupsamningi aðila frá 31. desember 2002 (USD 139.043.229,92) að teknu tilliti til þeirra tveggja frádráttarliða sem áður hafa verið raktir efnislega, þ.e. annars vegar vegna afsláttar á grundvelli greinar 4.5 (ÍKR 700.000.000 umreiknað í USD 9.845.288 á greiðsludegi) og hins vegar vegna frádráttar á grundvelli greinar 6.2 (USD 963.641), námu ofangreindar tvær síðari greiðslur Samsonar (USD 48.272.204 + USD 41.725.653 eða samtals USD 89.997.857) um það bil 70% af endanlegu kaupverði Landsbankans.

Í þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur fengið frá Kaupþingi er samkvæmt framansögðu lagt til grundvallar að lán nr. 997 og 1427 hafi verið veitt og gengið til greiðslu á þessum tveimur síðari greiðslum Samsonar vegna kaupa félagsins á eignarhluta ríkisins í Landsbankanum.

6.3.6.5 Önnur lán Samsonar hjá Kaupþingi

Ef litið er á ný til töflunnar í lok kafla 6.3.6.2 hér að framan má sjá að þar koma fram alls fimm lán bankans til Samsonar, þ.e. þrjú lán til viðbótar þeim tveimur sem þegar hafa verið nefnd. Rannsóknarnefndin hefur fengið upplýsingar frá Kaupþingi um öll þessi lán, þ.m.t. lánssamninga vegna þeirra. Eitt þeirra er lán nr. 2752 sem var óverðtryggt lán í íslenskum krónum. Lánssamningur vegna þess milli Kaupþings banka sem lánveitanda og Samsonar sem lántaka er dagsettur 20. desember 2005 og lánsfjárhæðin ISK 3.800.000.000. Lánið var greitt út 28. desember 2005 inn á reikning Samsonar hjá KB banka. Tilgangur lánsins er í lánssamningi sagður "endurfjármögnun og fjárfestingar í Landsbanka Íslands hf." en ekki er nánar tekið fram, eða verður ráðið með vissu af öðrum gögnum sem tengjast láninu, hvaða skuldbindingar skyldi endurfjármagna eða hvað hafi nánar verið átt við með orðalaginu um fjárfestingar í Landsbankanum. Ekki liggja fyrir gögn eða upplýsingar um það hvernig láninu var í reynd ráðstafað af hálfu Samsonar.

Af þeim lántökum Samsonar hjá Kaupþingi sem hér er fjallað um er það í fyrsta sinn með þessu láni að frekari tryggingar eru veittar fyrir láninu af hálfu lántaka en handveð í hlutabréfum. Fyrir utan handveð í hlutum í Landsbankanum að tilteknu nafnvirði gengust Björgólfur Thor Björgólfsson og Björgólfur Guðmundsson undir sjálfskuldarábyrgð á greiðslum samkvæmt lánssamningnum. Lán þetta var á gjalddaga að tæpum tveimur árum liðnum eða 9. desember 2007.Tveimur dögum fyrir þann dag, 7. desember 2007, var lánið endurfjármagnað með láni nr. 6683. Lánssamningur um það er milli Kaupþings banka sem lánveitanda og Samsonar sem lántaka. Lánsfjárhæð er ISK 4.261.370.139 og tilgangur lánveitingar sagður uppgreiðsla láns nr. 2752. Ekki er annað að sjá af gögnum tengdum þessu láni en að því hafi öllu verið ráðstafað í samræmi við þennan tilgang af hálfu bankans. Gjalddagi hins nýja láns var ákveðinn 10. desember 2008 en skilyrt framlengingarheimild veitt til eins árs fram yfir það. Auk handveða í hlutabréfum gengust sömu aðilar undir sjálfskuldarábyrgð og samkvæmt láninu sem endurfjármagnað var. Áður en kom að gjalddaga, eða 25. nóvember 2008, gjaldfelldi Kaupþing banki lán 6683 með vísan til skilyrða lánsins um gjaldfærni lántaka annars vegar og hins vegar til gjaldþrotaskiptabeiðni félagsins til héraðsdóms Reykjavíkur sem dómstóllinn hafði þá fallist á. Í gjaldfellingartilkynningu bankans til Samsonar fólst jafnframt krafa um endurgreiðslu eftirstöðva samkvæmt lánasamningnum sem þá voru sagðar nema kr. 4.957.305.150. Krafa þessi mun síðan hafa verið til innheimtu hjá aðilum sem leiða rétt sinn til kröfunnar frá Kaupþingi banka, m.a. gagnvart sjálfskuldarábyrgðarmönnum, og hefur Kaupþing staðfest við rannsóknarnefndina að innheimta bankans á hendur Björgólfi Thor Björgólfssyni lúti að eftirstöðvum láns nr. 6683. Ekki er þörf á að rekja hér sérstaklega sögu eða stöðu þess máls frekar.

Svo sem sjá má af margnefndri töflu um lántöku Samsonar hjá Kaupþingi skarast tímasetningar annars vegar útgreiðslna lánanna og hins vegar uppgreiðslna þeirra töluvert. Að því er varðar þau atriði sem hér hefur verið fjallað um, þ.e. lánsfjármögnun vegna kaupsamnings Samsonar og íslenska ríkisins frá 31. desember 2002, hefur rannsóknarnefnd ekki haft aðgang að upplýsingum um aðrar fjármögnunarleiðir sem Samson voru eftir atvikum tiltækar á viðkomandi tímabilum, þ. á m. hvort og þá að hvaða marki félagið naut tímabundinnar fjármögnunar eða endurfjármögnunar hjá öðrum aðilum en Búnaðarbankanum/Kaupþingi vegna skulda sem tengdust kaupum á Landsbankanum.

6.3.7 Atriði varðandi kaupsamning um Búnaðarbankann

Í þessum kafla verður gerð grein fyrir atriðum varðandi kaupsamning um hlutafé í Búnaðarbankanum milli íslenska ríkisins og Eglu hf., Samvinnulífeyrissjóðsins, Vátryggingafélags Íslands hf. og Eignarhaldsfélagsins Samvinnutrygginga sem gerður var 16. janúar 2003, og þá í samhengi við atvik sem varða aðdraganda hans eða framkvæmd ef við á. Minnt er á að í kafla 6.3.3.3 hér að framan var fjallað um þátt erlendrar fjármálastofnunar í þessum kaupum og undanfarandi samningaviðræðum vegna þeirra.Vísast þangað um þau efni.Tekið er fram að hér er vikið að afmörkuðum atriðum en hvorki leitast við að gefa heildstæða né tæmandi mynd af efni kaupsamningsins. Samhengis vegna er þó getið um meginatriði samningsins hér á eftir, áður en vikið er að einstökum umfjöllunarefnum. Einungis er vísað til greina samningsins þar sem umfjöllun krefst þess.

Seldur var hlutur í Búnaðarbankanum að nafnverði kr. 2.481.542.021 eða tæpir 2,5 milljarðar króna. Miðað við útgefið hlutafé í bankanum jafngilti hið selda 45,8% hlut í bankanum. Hluturinn skiptist milli kaupenda í eftirfarandi hlutföllum: Egla hf. (um 71,2%), Eignarhaldsfélagið Samvinnutryggingar (um 7,6%), Samvinnulífeyrissjóðurinn (um 8,5%) og Vátryggingafélag Íslands hf. (um 12,7%). Fram kom að hlutafé í Eglu hf. skiptist með þessum hætti: Ker hf. (49,5%), Hauck & Aufhäuser Privatbankiers KGaA (50%) og Vátryggingafélag Íslands hf. (0,5%). Afhending hlutanna fór fram í tveimur lotum, 27,48% samkvæmt fyrri lotu innan 30 daga frá undirritun samningsins að uppfylltum skilyrðum hans (sbr. einkum samþykki Fjármálaeftirlitsins og tilkynningu frá systurstofnun Fjármálaeftirlitsins í Lúxemborg) en 18,32% samkvæmt síðari lotu "þegar kaupandi [óskaði], en þó eigi síðar en 20. desember 2003" að uppfylltum skilyrðum samningsins.

Kveðið var á um fjármögnun kaupanda í 7. gr. kaupsamningsins. Kaupendur "[skuldbundu] sig til að fjármagna kaupin" með þeim hætti sem greinin kvað nánar á um. Kveðið var á um fjármögnun hvers kaupanda sérstaklega, sbr. nánar um fjármögnun Eglu hf. hér á eftir. Sérstakt ákvæði gerði kaupendum "óheimilt að fjármagna kaupin með þátttöku Búnaðarbanka Íslands hf.", sbr. nánari tilvitnun til greinarinnar hér til hliðar. Veitt var viss undanþága frá banninu í tilviki Eignarhaldsfélagsins Samvinnutrygginga. Kaupsamningur aðila kvað ekki á um frekari takmörkun við því hvaðan kaupendur öfluðu lánsfjár vegna kaupanna. Sérstakt ákvæði um fjármögnun Eglu hf. kvað á um að hlutur þess félags í kaupunum yrði fjármagnaður "að minnsta kosti 65% með eigin fé, en allt að 35% með lánsfé í samræmi við grein 7.3". Í grein 7.3 kom síðan m.a. fram það sem vitnað er til hér til hliðar. Líkt og nánar kemur þar fram var í þessu ákvæði sérstaklega mælt fyrir um að "íslenskur banki" myndi sjá Eglu hf. fyrir lánsfjárloforði vegna þess 35% hlutfalls í kaupum félagsins sem fjármagna skyldi með þeim hætti. Annars staðar í samningnum, í kafla um skilyrði seljanda, var sérstaklega ítrekað að lánsloforð samkvæmt grein 7.3 skyldi lagt fram eigi síðar en 3. febrúar 2003 og tekið fram að brygðist það teldist það veruleg vanefnd af hálfu Eglu hf.

Í 11. gr. kaupsamningsins var kveðið á um takmarkanir sem vera skyldu á ráðstöfun kaupenda á tilteknum hluta af þeim hlutum í Búnaðarbankanum sem ríkið seldi þeim með samningnum og skyldu þær gilda í tuttugu og einn mánuð frá undirskrift samningsins. Takmörkunin náði einnig til veðsetningar og þá þannig að óheimilt var að "veðsetja hlutina þannig að hægt væri að ganga að veðinu" innan fyrrgreindra tímamarka. Í einu af ákvæðum 11. gr. var kveðið á um sérstaka undanþágu frá hinni almennu takmörkun á ráðstöfun hluta vegna "hugsanlegs samruna Búnaðarbanka Íslands hf. við önnur fjármálafyrirtæki, eða yfirtöku annarra fjármálafyrirtækja á Búnaðarbanka Íslands hf.", sbr. tilvitnun til upphafs þeirrar greinar hér til hliðar. Einnig var mælt fyrir um sérstaka takmörkun gagnvart Eglu hf. á ráðstöfun hluta í félaginu, en að Eglu stóðu þrír aðilar. Þeim var þannig óheimilt að "selja, veðsetja eða ráðstafa á annan hátt, hlutum sínum í Eglu hf., eða réttindum samkvæmt þeim, í tuttugu og einn mánuð" frá undirritun samningsins nema að fengnu skriflegu samþykki seljanda, sbr. nánari áskilnað í þeirri grein samningsins. Rétt er að taka fram að takmörkunarákvæði þetta gilti einnig um ráðstöfun hluta innan Eglu hf., sbr. orðalag ákvæðisins og til hliðsjónar hina sérstöku undanþágu Vátryggingafélags Íslands sem vikið er að hér neðanmáls. Í lok 11. gr. var kveðið á um það að viðskiptaráðherra kæmi fram fyrir hönd seljanda vegna þeirra tilvika þar sem leita þyrfti samþykkis seljanda samkvæmt samningnum.

Á meðal gagna sem rannsóknarnefnd hefur aflað vegna athugunar sinnar á söluferli bankanna og tengdum atriðum er lánssamningur milli Landsbanka Íslands og Eglu hf., dags. 18. mars 2003 eða daginn eftir að Fjármálaeftirlitið samþykkti umsókn félaga þeirra sem stóðu að kaupum Búnaðarbankans um heimild til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki, sbr. nánar hér á eftir. Á undan meginefni samningsins er sérstaklega getið um forsendur hans í nokkrum liðum. Þar er vísað til kaupsamnings um Búnaðarbankann, hlutar Eglu í kaupunum, félaga innan Eglu og hlutfalls eigin fjár (65%) og lánsfjármagns (35%) í hlut Eglu í kaupunum. Síðan er m.a. vísað til lánsloforðs Landsbankans frá 3. febrúar s.á. sem skuldbindi bankann til að lána Eglu fjármagn sem taki til 35% af kaupverði á hlut félagsins samkvæmt samningnum. Einnig kemur fram að Egla skuldbindi sig til að greiða andvirði lánsins beint til íslenska ríkisins í samræmi við greiðslukjör og greiðsluskilmála lánssamningsins og að Eglu sé aðeins heimilt að nýta lánið í þessu skyni. Fjárhæð lánsins er tilgreind "allt að kr. 2.995.000.000" en endanleg fjárhæð lánsins sögð ráðast af "gengisskráningu USD vegna síðari hluta lánsins". Skyldi lánið veitt í tveimur hlutum til samræmis við tvær lotur afhendingar hluta og greiðslna samkvæmt kaupsamningi S-hópsins við ríkið. Lánið var kúlulán til tveggja ára, þ.e. skyldi greiðast til baka í einu lagi á gjalddaga 18. mars 2005. Vexti skyldi þó greiða sérstaklega á lánstímanum samkvæmt nánari ákvæðum. Í ákvæðum um kostnað lántaka í samningnum var ekki kveðið á um lántökugjald.Til tryggingar láninu stóðu "öll hlutabréf [lántaka] í Búnaðarbanka Íslands hf. með þeim takmörkunum sem [leiddi] af kaupsamningnum". Meðal gagna rannsóknarnefndar er einnig handveðssamningur, dags. 19. mars 2003, undirritaður af forsvarsmönnum Eglu hf. Efni hans er í meginatriðum í samræmi við framangreint efni lánssamningsins. Með veðsamningnum setti Egla hf. bréf sín í Búnaðarbankanum að nánar tilgreindu nafnverði til tryggingar skuld samkvæmt lánssamningnum. Bréfin voru veðsett í tveimur lotum, sbr. áðurnefnda áfangaskiptingu kaup- og lánssamninganna. Í veðsamningnum var kveðið á um það að ekki mætti ganga að veðunum fyrr en tuttugu og einum mánuði eftir dagsetningu kaupsamningsins um Búnaðarbankann.

Með hliðsjón af þessum ákvæðum lánssamningsins vísar rannsóknarnefnd aftur til tilvitnaðs ákvæðis 7.3 í kaupsamningnum um Búnaðarbankann en ákvæði lánssamningsins virðast í meginatriðum vera í samræmi við þann áskilnað sem þar kemur fram, t.d. varðandi lánsfjárloforð fyrir tilgreindan frest frá íslenskum banka, hlutfall lánsfjármögnunar og takmarkanir á ráðstöfun lánsins.

Samkvæmt framangreindu var sérstök undanþága veitt frá almennum takmörkunum 11. gr. kaupsamningsins á ráðstöfun hluta í Búnaðarbankanum í tilviki hugsanlegs samruna Búnaðarbanka Íslands hf. við önnur fjármálafyrirtæki. Vorið 2003 sameinaðist Búnaðarbankinn Kaupþingi. Hluthafafundir beggja banka samþykktu sameiningu 26. maí 2003. Hinn sameinaði banki fékk heitið Kaupþing Búnaðarbanki hf.

Með bréfi dagsettu 27. febrúar 2004 leituðu Egla hf. og hluthafar félagsins eftir því við viðskiptaráðherra að hann veitti fyrir hönd ríkisins samþykki sitt fyrir því að félagið eða hluthafar í því fengju heimild til þess að eiga viðskipti sín á milli með hluti í félaginu þrátt fyrir sérákvæði í 11. gr. kaupsamningsins sem takmarkaði ráðstöfun eigenda Eglu hf. á hlutum í félaginu. Eins og áður var getið fór viðskiptaráðherra samkvæmt kaupsamningnum með fyrirsvar fyrir ríkið í tilvikum þar sem afla þyrfti samþykkis seljanda. Um tildrög þessarar beiðni og ákvörðun viðskiptaráðherra um að fallast á hana vísar rannsóknarnefndin til minnisblaðs sem Ríkisendurskoðun tók saman fyrir fjárlaganefnd Alþingis um atriði varðandi söluna á Búnaðarbankanum, sbr. nánar hér til hliðar.

6.4 Ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um hæfi kaupenda Landsbankans og Búnaðarbankans til að fara með virka eignarhluti í fjármálafyrirtæki

6.4.1 Ákvæði laga um eftirlit með virkum eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum

Um eignarhald á fjármálafyrirtækjum hafa gilt sérstakar reglur hér á landi sem setja eignarhaldi slíkra fyrirtækja takmörk umfram það sem almennt tíðkast um atvinnustarfsemi. Birtast þau einkum í reglunum um virka eignarhluti en þær voru upphaflega lögfestar hér á landi með lögum um viðskiptabanka og sparisjóði nr. 43/1993 (síðar endurútgefin sem lög nr. 113/1996), í samræmi við tilskipanir Evrópubandalagsins. Samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 113/1996 var með virkum eignarhlut átt við "beina eða óbeina hlutdeild sem nemur 10% eða meira af eigin fé eða atkvæðisrétti eða aðra hlutdeild sem gerir kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi stofnunar". Hugtakið hefur allar götur síðan verið skilgreint með sama hætti í gildandi ákvæðum laga um þessi efni.

Með lögum nr. 69/2001, um breytingu á lagaákvæðum um eftirlit með eigendum virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum, var ákvæðum laga nr. 113/1996 breytt í þeim tilgangi að auka eftirlit Fjármálaeftirlitsins með eigendum virkra eignarhluta í lánastofnunum, fyrirtækjum í verðbréfaþjónustu og vátryggingafélögum. Frumvarpið sem varð að lögum nr. 69/2001 var lagt fram sama dag og frumvarp sem varð að lögum nr. 70/2001 um heimild ríkisstjórnarinnar til sölu á eignarhlutum ríkisins í Landsbankanum og Búnaðarbankanum. Frumvörpin voru samhliða til meðferðar í þinginu og samþykkt sama dag, 18. maí 2001. Af þessu og efni þeirra almennt, sbr. t.d. það sem hér að neðan segir í tengslum við áhrif stórra hluthafa á rekstur fjármálafyrirtækja og hugtakið dreifða eignaraðild, má ráða hið nána samband sem var á milli frumvarpanna tveggja og þar með laganna eftir að frumvörpin hlutu samþykki.

Í almennum athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 69/2001 sagði m.a. að tilgangur reglna um virka eignarhluti væri einkum að "draga úr hættunni á því að stórir hluthafar [hefðu] skaðleg áhrif á rekstur fjármálafyrirtækja". Umfjöllun frumvarpsins um þetta atriði má lesa í texta á spássíu hér til hliðar.

Rétt er að geta þess að í tengslum við einkavæðingu bankanna var það sjónarmið áberandi í opinberri umræðu að rétt kynni að vera að setja takmarkanir á stærð eignarhluta í fjármálafyrirtækjum til að tryggja dreifða eignaraðild. Til að mynda voru höfð eftir þáverandi forsætisráðherra í Morgunblaðinu 8. ágúst 1998 þau orð sem tekin eru upp hér til hliðar á síðunni. Að öðru leyti má um slík sjónarmið t.d. vísa til heimilda sem þegar hafa að nokkru verið raktar í kafla 6.3.3.1 hér að framan. Þegar kom að setningu laga nr. 70/2001, sem heimilaði sölu á öllu hlutafé ríkissjóðs í Landsbankanum og Búnaðarbankanum, voru hins vegar ekki settar slíkar takmarkanir. Þess í stað var hert á reglum um virka eignarhluti, sbr. áðurnefnd lög nr. 69/2001, sem mæltu fyrir um að sækja þyrfti um leyfi Fjármálaeftirlitsins til að fara með slíka eignarhluti. Í frumvarpinu sem varð að þeim lögum sagði m.a. nánar í almennum athugasemdum um þá stefnumörkun sem frumvarpið fól í sér:

"Þrátt fyrir að ókostir geti fylgt því að einstakir hluthafar eigi stóra eignarhluti er frumvarpinu ekki ætlað að girða fyrir það.

Það skýrist af því að stórum eignarhlutum geta einnig fylgt kostir, enda geta þeir stuðlað að ákveðnu jafnvægi og stöðugleika og laðað að hæfa fjárfesta sem stuðla að framþróun viðkomandi fyrirtækja og markaðarins alls. Því er frumvarpinu ætlað að veita slíkum hluthöfum aðhald, án þess að hrekja þá frá, og treysta með því trú almennings á heilbrigði fjármálamarkaðarins, enda má telja það eitt af hlutverkum hins opinbera. Með frumvarpinu er í aðalatriðum að því stefnt að draga eins og kostur er úr hinum skaðlegu áhrifum sem geta hlotist af eignarhaldi einstakra aðila á stórum eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum. [...] Sú leið að takmarka í löggjöf hámark þess hlutafjár og/eða atkvæðisréttar sem einstakir aðilar mega eiga í fjármálafyrirtækjum hefur verið rædd nokkuð á Alþingi og hlotið nokkurn hljómgrunn. Helsti kosturinn er að þá væri útrýmt með öllu þeirri hættu sem stafar af stórum hluthöfum í fjármálafyrirtækjum. Þessari leið fylgja á hinn bóginn miklir ókostir. Nægir þar að nefna að hún mundi skerða samkeppnisstöðu íslenskra fjármálafyrirtækja hér á landi gagnvart erlendum fjármálafyrirtækjum sem veita þjónustu hér á grundvelli samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, enda mundu erlendu félögin ekki þurfa að lúta slíkum skilyrðum um dreifða eignaraðild þrátt fyrir að þau byðu þjónustu sína hér á landi. Þá mundi þessi leið takmarka mjög möguleika fjármálafyrirtækja til að hagræða í rekstri með samstarfsverkefnum og samruna við aðrar fjármálastofnanir. Þá drægi hún úr aðgangi fjármálafyrirtækja að rekstrarfé. Því má færa rök fyrir því að þessi leið lækki markaðsvirði fjármálafyrirtækja, dragi úr samkeppnishæfni þeirra, framleiðni og möguleikum til hagræðingar og dragi úr áhuga innlendra og erlendra aðila á að fjárfesta í þeim. Þar við bætist að Eftirlitsstofnun EFTA hefur lýst yfir þeirri skoðun sinni að slík takmörkun mundi fara í bága við 40. gr. EES-samningsins um skyldu aðildarríkja til að tryggja frjálst flæði fjármagns. [...] Ókostir hennar verða því að teljast bera kostina ofurliði og þykir hún því ekki koma til álita. [...] Því er þess í stað lagt til með frumvarpi þessu að auka eftirlit með stærri hluthöfum en lögfesta ekki sérstakar takmarkanir við hámarkseignarhaldi einstakra hluthafa í fjármálafyrirtækjum. Ætla má að nægilegt sé að draga eins og kostur er úr hættunni á skaðlegum áhrifum af eignarhaldi einstakra stærri fjárfesta í stað þess að girða alfarið fyrir það."

Hér að framan var vikið að hinu nána sambandi ákvæða laga nr. 69/2001, sem hertu á reglum um eftirlit Fjármálaeftirlitsins með hæfi eigenda virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum, og laga nr. 70/2001, sem kváðu á um söluheimild ríkisstjórnarinnar á ríkisbönkunum. Í því samhengi má aftur vísa til sjónarmiða sem lýst var í kafla 6.3.3.4 hér að framan og komu fram við skýrslutökur hjá rannsóknarnefndinni af hálfu forsvarsmanna þáverandi ríkisstjórnar sem stóð að setningu beggja laga og sölu á ríkisbönkunum í kjölfarið. Í kaflanum var fjallað um þær breytingar sem urðu á viðmiðum og kröfum til kaupenda ríkisbankanna á lokastigi söluferlisins frá miðju sumri 2002 og fram til þess að bankarnir voru seldir. Nánar tiltekið fólust þær í því að viðmið um reynslu og þekkingu á sviði fjármálaþjónustu sem lagt var upp með í söluferlinu viku fyrir öðrum viðmiðum og áherslum stjórnvalda sem nánar eru rakin þar. Í skýrslu sinni fyrir rannsóknarnefnd vísaði Davíð Oddsson þannig m.a. til þess að forsvarsmenn ríkisstjórnarinnar hefðu þó haft í huga að hæfi kaupenda bankanna til að fara með virka eignarhluti í bönkunum kæmi á endanum til athugunar hjá Fjármálaeftirlitinu. Verður þá jafnframt að hafa í huga að ljóst var að kaupin yrðu gerð með fyrirvara um samþykki Fjármálaeftirlitsins á umsóknum kaupenda um heimild til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki og að Fjármálaeftirlitið tæki afstöðu til umsóknanna á grundvelli þeirra ákvæða um eftirlit með virkum eignarhlutum sem lög nr. 69/2001 höfðu aukið við þágildandi lög nr. 113/1996, um banka og sparisjóði. Þau ákvæði mæltu (og mæla enn) m.a. fyrir um að Fjármálaeftirlitið skyldi við matið hafa hliðsjón af þekkingu og reynslu umsækjenda á sviði fjármálaþjónustu.

Á umræddum tíma var Páll Gunnar Pálsson forstjóri Fjármálaeftirlitsins. Við skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd tjáði hann sig m.a. um að honum hefði þótt sú afstaða "merkileg" af hálfu þeirra sem fóru með sölu bankanna fyrir hönd ríkisins að vísa því frá sér að taka sjálfstæða afstöðu til hæfis kaupenda en gera þess í stað einungis ráð fyrir athugun Fjármálaeftirlitsins samkvæmt framangreindum lagaákvæðum. Páll Gunnar tók m.a. fram að sá munur hefði verið á aðstöðu ríkisstjórnarinnar sem seljanda bankanna og Fjármálaeftirlitsins að þessu leyti að ríkið hefði getað tekið afstöðu til spurninga um hæfi kaupenda á mun breiðari grundvelli heldur en Fjármálaeftirlitinu hefði verið kleift vegna almennra stjórnsýsluréttarreglna sem sett hefðu slíkri athugun stofnunarinnar ákveðin takmörk. Sjá nánari tilvitnun til sjónarmiða Páls Gunnars að þessu leyti hér til hliðar þar sem m.a. kemur fram að hann hafi ekki verið sáttur við þessa nálgun þeirra sem fóru með sölu bankanna af hálfu ríkisvaldsins.

Hér í framhaldinu verður gerð grein fyrir ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins um umsóknir Samsonar annars vegar og hins vegar Eglu hf., Samvinnulífeyrissjóðsins, Vátryggingafélags Íslands og Eignarhaldsfélagsins Samvinnutrygginga um heimild til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki á grundvelli framangreindra reglna.Vegna tengsla við efnið verður í tilviki Samsonar einnig vikið nokkuð að erindum félagsins til Fjármálaeftirlitsins sem fyrst komu fram síðla árs 2004 þar sem farið var fram á rýmkun á tilteknum skilyrðum sem félagið gekkst undir í tengslum við ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um hæfi til félagsins til að fara með virkan eignarhlut í Landsbankanum. Rétt er að undirstrika að ekki er um heildstæða umfjöllun um ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins og forsendur þeirra að ræða heldur beinist hún einungis að þeim atriðum sem tengjast viðfangsefnum í þessum kafla.

6.4.2 Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 3. febrúar 2003 um hæfi Samsonar til að fara með virkan eignarhlut í Landsbankanum

Með bréfi, dags. 12. nóvember 2002, sótti Samson eignarhaldsfélag ehf. um samþykki Fjármálaeftirlitsins fyrir kaupum félagsins á virkum eignarhlut, eða 45,8%, í Landsbanka Íslands hf. Í gögnum sem Fjármálaeftirlitið hefur afhent rannsóknarnefnd koma fram upplýsingar um málsmeðferð og gagnaöflun stofnunarinnar í tilefni af umsókn Samsonar. Fjármálaeftirlitið tók ákvörðun um umsóknina á grundvelli ákvæða VI. kafla laga nr. 161/2002, sem tóku gildi 1. janúar 2003, sbr. einkum ákvæði 42. gr. þeirra laga þar sem þá og nú eru talin upp atriði sem Fjármálaeftirlitinu ber m.a. að hafa hliðsjón af við mat á hæfi umsækjanda til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki.Vitnað er til orðalags fyrstu tveggja töluliða 42. gr. laga nr. 161/2002, eins og greinin leit út á þessum tíma, hér til hliðar.

Fjármálaeftirlitið brást við umsókn Samsonar með bréfi til lögmanna félagsins, dags. 25. nóvember 2002, þar sem óskað var eftir nánari upplýsingum m.t.t. umsóknarinnar. Meðal annars var vísað til upplýsinga í umsókn Samsonar um samþykktir félagsins sem kvæðu á um að tilgangur þess væri "hvers konar eignaumsýsla og fjárfestingarstarfsemi, svo sem kaup og sala fasteigna, verðbréfa og hlutabréfa, rekstur fasteigna, lánastarfsemi og annar skyldur rekstur". Í bréfi Fjármálaeftirlitsins sagði síðan að með hliðsjón af þessu óskaði stofnunin upplýsinga um hvort félagið hygði á aðra starfsemi en að fara með eignarhlut í Landsbanka Íslands hf. og "hvort umsækjandi [væri] tilbúinn til þess að skuldbinda sig til þess að takmarka tilgang og starfsemi félagsins við að sinna eignarhaldi í viðkomandi viðskiptabanka". Í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 3. febrúar 2003, er síðan tekið fram að 10. janúar 2003 hafi stofnuninni m.a. borist frá Samson "breyttar samþykktir félagsins þar sem tilgangur félagsins [væri] sagður vera eignarhald á hlutabréfum í Landsbanka Íslands hf. og rekstur og umsýsla tengd því eignarhaldi". Sjá má af þessu að forsvarsmenn Samsonar fóru að ósk Fjármálaeftirlitsins og þrengdu samþykktir félagsins með framangreindri breytingu. Í ákvörðun sinni vísaði Fjármálaeftirlitið til þess að Samson hefði orðið við þessari ósk stofnunarinnar í tengslum við umfjöllun um 1. tölul. 42. gr. laga nr. 161/2002, þ.e. um atriði varðandi fjárhagsstöðu umsækjanda o.fl., og tók fram að samþykktum Samsonar hefði verið breytt með þeim hætti að tilgangur félagsins yrði nú "takmarkaður við eignarhald á hlutabréfum í Landsbanka Íslands hf.". Í beinu framhaldi sagði í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins: "Ekki verður því um annars konar rekstur í félaginu að ræða."

Umfjöllun Fjármálaeftirlitsins um 2. tölul. 42. gr. laga nr. 161/2002, þ.e. um þekkingu og reynslu umsækjenda, er birt í heild sinni hér til hliðar. Rétt er að geta þess að þau gögn sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent frá Fjármálaeftirlitinu varpa ekki ljósi á það nánar með hvaða hætti athugun Fjármálaeftirlitsins á þessum lið fór fram eða hvaða forsendur voru þar að baki, þ.e. til hvaða upplýsinga stofnunin leit, hvaða reynsla af rekstri fyrirtækja var lögð til grundvallar og hvaða nánari ályktanir stofnunin dró um þessi efni, aðra en þá endanlegu niðurstöðu að á heildina litið teldi hún ekki tilefni til að "gera athugasemd við hæfi félagsins til að fara með eignarhlutinn".

Hinn 3. febrúar 2003 ákvað Fjármálaeftirlitið að fallast á umsókn Samsonar. Niðurstaða stofnunarinnar var að Samson teldist, "miðað við fyrirliggjandi áform", hæft til að fara með virkan eignarhlut í Landsbanka Íslands hf., sbr.VI. kafla laga nr. 161/2002. Þess var getið að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins væri byggð á upplýsingum sem veittar hefðu verið í samræmi við 41. gr. laga nr. 161/2002 og mati samkvæmt 42. gr. sömu laga. Síðan var sérstaklega tekið fram að til grundvallar ákvörðuninni lægju einnig "aðgerðir eigenda Samson[ar] og yfirlýsingar um aðgerðir í því skyni að tryggja enn frekar hæfi Samson[ar] til þess að fara með eignarhlutinn". Í framhaldi voru talin upp fjögur atriði í þessu sambandi.Tvö af þeim hafa þýðingu hér. Annars vegar var vísað til framangreindra breytinga á samþykktum Samsonar og takmörkunar á tilgangi félagsins. Hins vegar var vísað til yfirlýsingar Samsonar um að fagaðilar, sem ekki væru eigendur að Samson, tækju sæti í bankaráði og aðeins einn eigenda Samsonar myndi "í fyrstu" sækjast eftir kjöri í það, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

6.4.2.1 Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 2. júní 2006 um að fallast á útvíkkun samþykkta Samsonar

Hér að framan var m.a. fjallað um þá forsendu sem þrenging samþykkta Samsonar og takmörkun tilgangs félagsins við eignarhald á Landsbankanum var fyrir ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 3. febrúar 2003 um að samþykkja umsókn Samsonar um heimild til að fara með virkan eignarhlut í Landsbankanum. Með tölvubréfi 6. október 2004 sneri Þórunn Guðmundsdóttir, hæstaréttarlögmaður, sér til Fjármálaeftirlitsins, f.h. Samsonar eignarhaldsfélags ehf., og tilkynnti að Samson hefði hug á að fá heimild Fjármálaeftirlitsins til að breyta samþykktum félagsins "í fyrra horf til að félagið [gæti], ef til [kæmi], haft aðra starfsemi með höndum, en að eiga hluti í Landsbankanum". Ekki er að sjá að í kjölfarið hafi erindinu verið frekar hreyft af hálfu félagsins eða Fjármálaeftirlitsins fyrr en um mitt næsta ár þegar fram kom aftur ósk frá Samson um að félaginu yrði heimiluð þessi samþykktabreyting. Sú ósk kom fram með þeim hætti að Fjármálaeftirlitið sendi bréf til félagsins, dags. 31. maí 2005. Þar tilkynnti Fjármálaeftirlitið Samson um tilteknar "áhyggjur" sem vaknað hefðu hjá eftirlitinu um hæfi Samsonar til að fara með virkan eignarhlut í Landsbanka Íslands, sbr.VI. kafla laga nr. 161/2002, á grundvelli viðvarandi eftirlits Fjármálaeftirlitsins með félaginu allt frá kaupunum. Áhyggjur Fjármálaeftirlitsins lutu efnislega að því hvort eignarhald Samsonar á Landsbankanum, með hliðsjón af þeirri reynslu sem komin var á það, teldist vera í samræmi við þau skilyrði og sjónarmið sem lágu til grundvallar samþykki Fjármálaeftirlitsins fyrir kaupunum, sbr. framangreinda ákvörðun þess frá 3. febrúar 2003. Fjármálaeftirlitið taldi í því ljósi að taka þyrfti þrjú atriði til nánari athugunar, sem svo voru rakin í bréfi þess:

1. Hættu á hagsmunaárekstrum á fjármálamarkaði, sbr. 3. tölul. 42. gr. laga nr. 161/2002.

2. Torveldun eftirlits, sbr. 5. tölul. sömu greinar.

3. Hvort Samson teldist vera eignarhaldsfélag á fjármálasviði í skilningi 97. gr. sömu laga.

Í bréfi Fjármálaeftirlitsins voru þessi atriði reifuð nánar með vísan til tiltekinna atvika úr starfsemi Landsbankans sem vakið höfðu áhyggjur Fjármálaeftirlitsins.

Í meginatriðum lutu áhyggjur Fjármálaeftirlitsins að því að félagið og tengdir aðilar væru með verulegar fyrirgreiðslur frá Landsbankanum og Landsbankanum í Lúxemborg. Skuldbindingarnar væru í mörgum tilvikum ýmist með ábyrgð móðurfélagsins og/eða tryggðar með veði í hlutabréfum í Landsbanka Íslands hf. eða félögum sem tengd voru bankanum eða virkum eiganda hans.

Fjármálaeftirlitið sagði athygli hafa vakið að fulltrúi Samsonar í stjórn, formaður bankaráðs, hefði ekki fallist á beiðni Fjármálaeftirlitsins um að Landsbanki Luxembourg S.A. fengi umboð til að veita eftirlitinu upplýsingar um fyrirgreiðslur til bankaráðsformannsins eða tengdra aðila á samstæðugrundvelli sem bankinn hefði talið að féllu undir þagnarskylduákvæði í Lúxemborg. Af þessu hefði leitt að upplýsingagjöf til Fjármálaeftirlitsins og bankaráðs um hagsmunatengda aðila og venslaða aðila hefði verið ófullnægjandi. Þá hefði komið í ljós að eigendur Samsonar væru efnislegir eigendur að baki ýmsum viðskiptum með hluti í Íslandsbanka hf. sem skráðir voru á nafn Landsbanka Luxembourg S.A.Viðskiptin hófust í ársbyrjun 2004 og þeim lauk í lok september sama ár. Þessi viðskipti og það ógegnsæi sem væri til staðar vegna eignarhalds á þeim eignarhlut hefði valdið Fjármálaeftirlitinu vandkvæðum með hliðsjón af eftirlitsskyldum stofnunarinnar.Tekið var fram að Fjármálaeftirlitið liti alvarlegum augum aðkomu eigenda virks eignarhlutar í fjármálafyrirtæki að viðskiptum á markaði sem væru til þess fallin að torvelda eðlilegt eftirlit með eignarhaldi í öðrum fjármálafyrirtækjum. Fjármálaeftirlitið minnti einnig á að þegar þess hefði verið krafist árið 2003 að Samson myndi beita sér fyrir því að fagaðilar sem ekki væru tengdir eigendum Samsonar tækju sæti í stjórn Landsbankans og að aðeins einn af eigendum Samsonar tæki, a.m.k. í fyrstu, sæti í stjórninni, hefði eftirlitið gert ráð fyrir því að Samson myndi einungis eiga einn fulltrúa í bankaráði bankans. Þó hefði það verið svo að aðilar nátengdir félaginu, m.a. starfsmenn þess, hefðu setið í bankaráði auk stjórnarformannsins. Þannig hefðu þrír af þeim fimm bankaráðsmönnum sem undirrituðu ársreikning Landsbankans 2004 fallið undir það að vera ýmist eigendur eða starfsmenn Samsonar. Á árinu 2005 hefði Fjármálaeftirlitið dregið þá ályktun af ofangreindu að ekki hefði verið sýnt fram á með fullnægjandi hætti að staða Samsonar, eigenda þess og tengdra aðila gagnvart Landsbankanum væri ekki önnur og nánari en fælist í ávinningi almennra hluthafa af heilbrigðum og traustum rekstri bankans. Framangreind atriði hefðu valdið Fjármálaeftirlitinu áhyggjum með tilliti til viðvarandi eftirlits á hæfi Samsonar til að fara með virkan eignarhlut. Horfa yrði til 49. gr. laga 161/2002 um úrræði ef eigandi væri ekki hæfur til að fara með virkan eignarhlut. Sérstaka hliðsjón skyldi hafa af því hvort staða eða háttsemi viðkomandi aðila væri til þess fallin að rýra traust almennings á hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki væri hún opinber. Fjármálaeftirlitið óskaði eftir sjónarmiðum Samsonar um þetta og ítarlegum tillögum sem miðað gætu að því að tryggja eðlilegt eftirlit og óháða stöðu þess og tengdra aðila gagnvart bankanum til framtíðar, ella kæmu úrræði 49. gr. til skoðunar.

Samson svaraði með bréfi til Fjármálaeftirlitsins, dags. 29. júní 2005. Í því brást félagið við áhyggjuefnum stofnunarinnar og færði fram sjónarmið sín í tilefni af þeim. Eftir þá umfjöllun kom fram í lokakafla bréfs Samsonar hin ítrekaða ósk félagsins um að fá heimild Fjármálaeftirlitsins til að breyta samþykktum sínum og rýmka þær aftur í fyrra horf.Af bréfaskiptum Fjármálaeftirlitsins og Samsonar í kjölfarið verður ráðið að eftir að Samson setti fram þessa ósk á ný hafi samskipti aðila í öllum meginatriðum einungis beinst að henni og framangreind áhyggjuefni Fjármálaeftirlitsins, sem samskipti aðila ráku upphaf sitt til, á endanum ekki leitt til sérstakra formlegra aðgerða af hálfu eftirlitsins.

Ósk Samsonar um heimild til útvíkkunar samþykkta var í síðastnefndu bréfi félagsins til Fjármálaeftirlitsins rökstudd í meginatriðum svo að félagið teldi "nauðsynlegt að útvíkka starfsheimildir félagsins í því skyni að tryggja óháða stöðu þess, styrkja það og stuðla að gagnsæi í rekstri þess". Nánar tiltekið var óskin m.a. skýrð svo að takmörkun í samþykktum félagsins um að því væri aðeins heimilt að eiga í Landsbankanum gerði það að verkum að möguleikar félagsins til að ávaxta fé sitt væru mjög takmarkaðir og stæði það félaginu fyrir þrifum. Það leiddi m.a. til þess að öll áhætta félagsins lægi í gengi bankans. Út frá stöðu félagsins sem stórs hluthafa í bankanum væri nauðsynlegt fyrir það og einnig fyrir bankann að félagið gæti "áhættudreift" því fjármagni og fjárstyrk sem það hefði yfir að ráða en hann var í bréfinu sagður orðinn verulegur. Í bréfinu var um það vísað til markaðsvirðis Landsbankans á þeim tíma.

Samkvæmt gögnum rannsóknarnefndar ítrekaði framkvæmdastjóri Samsonar erindi þetta með tölvubréfi til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. október 2005, og óskaði eftir fundi með stofnuninni. Samkvæmt gögnum málsins fór sá fundur fram 18. nóvember s.á. Með bréfi til Samsonar, dags. 2. desember s.á., óskaði Fjármálaeftirlitið eftir nánari upplýsingum og sjónarmiðum Samsonar vegna erindisins. Fyrirspurnir stofnunarinnar lutu að nánari rökstuðningi þess hvernig breyttar samþykkir myndu stuðla að óháðri stöðu félagsins og gagnsæi í rekstri þess. Þá var spurt um atriði varðandi fjárfestingarstefnu, væntanlegt eignarhald og eignadreifingu innan félagsins og einnig hvernig tryggt yrði að 30% eiginfjárhlutfalli, sem Samson hafði skuldbundið sig til að halda yfir lengri tíma og var eitt af skilyrðum heimildar Fjármálaeftirlitsins frá 3. febrúar 2003, yrði viðhaldið yrði tilgangi félagsins breytt. Samson svaraði með bréfi til Fjármálaeftirlitsins, dags. 8. desember 2005. Þar kom m.a. fram að Samson myndi viðhalda eiginfjárhlutfalli sínu með "ábyrgri fjárfestingastefnu og hóflegri skuldatöku".

Með bréfi til Samsonar, dags. 2. júní 2006, féllst Fjármálaeftirlitið á ósk félagsins um heimild til útvíkkunar á samþykktum sínum "í samræmi við þær hugmyndir sem kynntar [hefðu verið] eftirlitinu". Ákvörðun stofnunarinnar var byggð á forsendum sem taldar voru upp í bréfinu og voru sagðar koma til viðbótar forsendum í upphaflegri ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 3. febrúar 2003. Forsendurnar voru eftirfarandi:

"1. Að eiginfjárhlutfall félagsins fari ekki niður fyrir fyrrgreind viðmiðunarmörk [30%] og að Fjármálaeftirlitið verði upplýst þegar í stað ef hlutfall eigin fjár fer niður fyrir þau mörk eða er líklegt til þess að fara niður fyrir þau.

2. Að með ársreikningum og árshlutareikningum félagsins fylgi yfirlit yfir allar eignir þess og upplýsingar um stjórnarsetu efnislegra eigenda félagsins og aðila tengdum þeim.

3. Að félagið upplýsi Fjármálaeftirlitið fyrirfram verði breytingar á eignarhaldi þess. [...]

4. Að félagið beiti sér fyrir því að innri reglur, ferlar og eftirlit Landsbankans séu endurskoðuð með reglubundnum hætti með tilliti til mats á hættu á hagsmunaárekstrum og að félagið tryggi að ávallt séu fyrir hendi fullnægjandi upplýsingar innan Landsbankans um aðila sem teljast venslaðir félaginu og aðilum tengdum félaginu."

Framangreint bréf Fjármálaeftirlitsins til Samsonar breytti fyrri ákvörðun stofnunarinnar frá 3. febrúar 2003 um heimild Samsonar til að fara með virkan eignarhlut í Landsbankanum með þeim hætti sem vitnað var til. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum rannsóknarnefndar var með bréfinu bundinn endi á þau samskipti milli aðilanna, bæði með bréfum og á fundum, sem hófust með bréfi Fjármálaeftirlitsins til Samsonar frá 31. maí 2005. Rétt er að ítreka að í bréfaskiptum aðila allt frá því að Fjármálaeftirlitinu barst svar Samsonar, dags. 29. júní 2005, er ekki frekar fjallað um "áhyggjuefni" varðandi eignarhald félagsins á Landsbankanum sem Fjármálaeftirlitið hafði lýst í fyrrgreindu bréfi sínu. Þá ber lokabréfið í þessum samskiptum, þ.e. bréf Fjármálaeftirlitsins frá 2. júní 2006, þess ekki merki að stofnunin hafi þar með neinum ákveðnum eða endanlegum hætti, t.d. með töku ákvarðana um viðbrögð gagnvart Samson, fylgt eftir þeim margþættu áhyggjuefnum sem eftirlitið hafði áður sett fram.

Meðal gagna rannsóknarnefndar er loks afrit af tölvubréfi framkvæmdastjóra Samsonar til Fjármálaeftirlitsins, dags. 29. júní 2006, þar sem vitnað er til tilkynningar til Kauphallar Íslands um breytingu á samþykktum Samsonar í samræmi við heimild stofnunarinnar, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

6.4.3 Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 17. mars 2003 um hæfi S-hópsins til að fara með virkan eignarhlut í Búnaðarbankanum

Af hálfu rannsóknarnefndar var með hliðsjón af viðfangsefnum þessa kafla einnig litið til ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins, dags. 17. mars 2003, um umsókn S-hópsins, dags. 16. janúar 2003, um samþykki stofnunarinnar fyrir kaupum á virkum eignarhlut, eða 45,8%, í Búnaðarbankanum. Með hliðsjón af efnisafmörkun er hér aðeins getið um umfjöllun Fjármálaeftirlitsins um hæfi S-hópsins þar sem tekin var afstaða til reynslu og þekkingar aðila hópsins í skilningi 2. tölul. 42. gr. laga nr. 161/2002. Umfjöllun í ákvörðun stofnunarinnar um þetta atriði var stutt, líkt og í tilviki Samsonar, en vitnað er til hennar í heild sinni hér til hliðar.

Ef tilvitnaður kafli úr ákvörðuninni er borinn saman við hliðstæðan kafla í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins gagnvart Samson sést að hin eiginlega umfjöllun um þekkingu og reynslu umsækjenda í fyrri hluta tilvitnaðra kafla er í meginatriðum samhljóða fyrir utan eitt atriði. Í tilviki S-hópsins dró Fjármálaeftirlitið sérstaklega fram "víðtæka reynslu af rekstri fyrirtækja á fjármálamarkaði" sem stofnuninni þótti vera til staðar hjá einstökum fyrirtækjum innan S-hópsins. Líkt og varðandi umfjöllun um þessi efni í ákvörðun um Samson kemur ekki nánar fram á hvaða forsendum Fjármálaeftirlitið byggði þessa niðurstöðu sína, sbr. nánar þau atriði sem tínd voru til að þessu leyti í hliðstæðri umfjöllun um Samson hér að framan.

6.5 Eignarhald stóru bankanna þriggja 2004–2008

Vandasamt er að kortleggja eignarhald íslensku bankanna frá einkavæðingu fram að falli þeirra. Samrunar, yfirtökur, breytingar á nöfnum og/eða eignarhaldi eignarhaldsfélaga, stofnun nýrra eignarhaldsfélaga og flókin eignatengsl þeirra geta villt sýn á þróun eignarhalds bankanna og nánari stöðu þess á hverjum tímapunkti. Hér verður leitast við að kortleggja eignarhald bankanna og varpa ljósi á þá hópa fjárfesta sem áttu stóra hluti í bönkunum á hverjum tíma. Þar er einkum horft til lífeyrissjóða, stærri eigenda (e. blockholders) sem oftast hafa fulltrúa í stjórn, og innra eignarhalds bankanna (e. internal ownership).

Greiningin byggist á gögnum Verðbréfaskráningar Íslands sem skráir eignarhluti í skráðum félögum á hverjum tímapunkti. Hér er miðað við samsetningu eignarhluta eins og hún var í lok hvers mánaðar frá árinu 2004 og fram til falls bankanna. Þar sem nöfn þeirra félaga sem eiga hlut í bönkunum hverju sinni tóku tíðum breytingum af ýmsum ástæðum er í meginatriðum miðað við lista yfir kennitölur félaga sem starfsmenn rannsóknarnefndar bjuggu til í því skyni að hafa yfirsýn yfir eiginlega tilvist og starfsemi félaga, þ.e. óháð nafnbreytingum á þeim. Heiti félaga er eins og þau voru samkvæmt þjóðskrá um mitt ár 2009 en samkvæmt fyrirtækjaskrá hafi þau fallið úr þjóðskrá fyrir mitt ár 2009 en verið eigendur samkvæmt Verðbréfaskráningu Íslands á einhverjum tímapunkti þar á undan.

Stærri eigendur í félagi (e. blockholders) eru yfirleitt skilgreindir svo ef þeir hafa eignast fimm prósent eða meira í félaginu. Í greiningunni hér er litið framhjá þessari hefðbundnu skilgreiningu og miðað við að stórir eigendur séu þeir sem hafi eignast fjögur prósent eða meira í viðkomandi félagi. Ástæða þessa er sú að flöggunarskylda hvílir að lögum á fjárfestum ef þeir eignast meira en fimm prósenta eignarhlut í félagi. Af þessum sökum var sú leið fær aðilum sem vildu komast hjá því að upplýsingar um eignarhald þeirra í félögum, þ.m.t. stóru bönkunum þremur, yrðu opinberar eða vektu athygli gegnum reglur um flöggunarskyldu að haga eignarhaldinu með þeim hætti að það væri á hverjum tíma undir fimm prósenta flöggunarskyldunni. Þetta var t.d. hægt að gera með því að dreifa eignarhaldinu á fleiri félög, þ.m.t. á fyrirtæki með heimilisfesti í öðrum ríkjum. Rannsóknarnefndin leitaðist við að kortleggja krosseignarhald félaga og voru þær upplýsingar nýttar til greiningar á lánabókum bankanna. Umfjöllun um lánabækurnar má finna í kafla 8.0. Þá er í viðauka 2 með skýrslunni sjálfstæð greining á krosseignatengslum og arðgreiðslum. Í umfjöllun hér á eftir verður að mestu látið sitja við að gera grein fyrir þróun á eignarhaldi bankanna sem slíku, þ.e. án þess að þróunin sé tengd atriðum í sjálfum rekstri bankanna.

6.5.1 Eignarhald Glitnis

6.5.1.1 Stærstu hluthafar Glitnis

Eignarhald Glitnis á árunum 2004–2008 var sveiflukennt og einkenndist af átökum milli einstakra eigenda eða eigendahópa.Við upphaf tímabilsins var eignarhaldið tiltölulega dreift. Merkja má viðleitni Straums-Burðaráss Fjárfestingabanka hf. (hér eftir Straumur-Burðarás) til að ná undirtökum í bankanum í upphafi árs 2004. Félög tengd bankanum, svo sem Landsbankinn, Eignarhaldsfélagið Urriði ehf., Landsbankinn í Lúxemborg, Burðarás ehf. og Burðarás hf., fóru með um 14% hlut í Glitni í janúar 2004, en vikið er að þessu meðal annars í bréfi Fjármálaeftirlitsins til Samsonar 31. maí 2005. Í febrúar sama ár höfðu sömu aðilar um 24% í bankanum á sinni hendi. Hámarkshlutur Straums-Burðaráss og tengdra félaga í Glitni var um 33% af bankanum í júlí 2005. Straumur-Burðarás seldi hlut sinn í byrjun árs 2006 og komu þá aðrir aðilar að eignarhaldi bankans, Milestone og FL Group.

Milestone ehf. og tengdir aðilar áttu á milli 16 og 18% hlut í Glitni þegar mest var, í byrjun árs 2007. Á sama tíma var önnur viðskiptablokk, almenningshlutafélagið FL Group, þar sem Baugur var kjölfestufjárfestir, með ítök í bankanum. Eign FL Group í Glitni varð fyrst veruleg í október 2005 þegar félagið keypti hluti í bankanum fyrir 150 milljónir íslenskra króna að nafnvirði. Eignarhlutur félagsins næstum tuttugufaldaðist á átta mánuðum, jókst úr 1,1% í október 2005 í um 20% í júlí 2006. FL Group náði undirtökum í Glitni þegar Milestone seldi megnið af hlutum sínum í bankanum í apríl 2007 með stuttri viðkomu í eignarhaldsfélögum sem tengdust Milestone, Þætti eignarhaldsfélagi ehf. og Þætti International ehf. Þáttur International ehf. var í 100% eigu Milestone og átti a.m.k. 5% hlut í bankanum uns hann féll. Kaupendur að hlut Milestone og bræðranna Einars og Benedikts Sveinssona og tengdra félaga voru Jötunn Holding ehf. og Icarus Invest ehf. (áður Saxbygg Invest ehf.) og Sund Invest ehf., sjá nánar rammagrein 6.1.

6.5.1.2 Eignarhlutir lífeyrissjóða í Glitni

Rúmlega 20% samanlagður eignarhlutur lífeyrissjóða í Íslandsbanka í byrjun árs 2004 taldist þá ráðandi hlutur í bankanum. Má hafa það til marks um dreifða eignaraðild að bankanum á þeim tíma. Samanlagður eignarhlutur sjóðanna var um 6,4% þegar bankinn féll. Framan af var Lífeyrissjóður verslunarmanna áberandi meðal eigenda bankans, með 8,3% hlut, en sjóðurinn hóf að draga sig út úr eignarhaldinu strax vorið 2004 og minnkaði hlut sinn í bankanum jafnt og þétt það árið niður í rúm 2% í lok árs 2004. Miðað við stærð LV sem lífeyrissjóðs var eignarhlutur hans í Glitni óverulegur í upphafi árs 2008, eða um 0,54%. Sjóðurinn bætti hins vegar við sig hlutum í Glitni á því ári og átti 0,85% hlut í bankanum við fall hans.

6.5.1.3 Innra eignarhald í Glitni

Hugtakið innra eignarhald fyrirtækis (e. internal ownership) vísar til þess hversu stóran hlut starfsmenn eða þeir sem koma að starfi fyrirtækis með beinum hætti, svo sem stjórnarmenn, eigi í fyrirtækinu.Tekið skal fram að innra eignarhald kann að vera vanmetið í þessari greiningu þar sem rannsóknarnefnd hafði ekki aðgang að gögnum sem veittu fullnægjandi upplýsingar um hluti starfsmanna sem geymdir voru í safnreikningum í dótturfélögum bankanna erlendis.

Innra eignarhald skilgreint með þessum hætti var hátt í Glitni, eða um 18% af bankanum þegar mest var í lok árs 2004. Stærstur hluti var þó í eigu stjórnarmanna sem áttu samanlagt um 4% hlut á þeim tíma.Athyglisvert er að 5% bankans voru í eigu starfsmanna þegar bankinn féll en aðeins um 0,39% hlutur var í eigu stjórnarmanna á sama tíma.

6.5.2 Eignarhald Landsbankans

6.5.2.1 Stærstu hluthafar Landsbankans

Samson eignarhaldsfélag ehf. var stærsti eigandi Landsbankans frá lokum einkavæðingar hans. Í upphafi árs 2004 átti félagið 44% hlut í bankanum. Hlutur Samsonar fór niður í 40,1% í byrjun október 2005, en þá var hlutafé aukið í bankanum um rúmlega tvo milljarða nýrra hluta sem námu tæpum 24% að nafnvirði hlutafjár. Félagið jók lítillega hlut sinn í bankanum í júní 2006 og átti þá 41,36% hlut og hélst sú eignarhlutdeild að meginstefnu stöðug allt til falls bankans.

Landsbankinn sjálfur, dótturfélög hans eða önnur félög undir stjórnunarlegum yfirráðum hans, áttu samtals um 10% af bankanum í upphafi árs 2004 en 27% við fall bankans. Sjá nánari umfjöllun um aflandsfélög Landsbankans í kafla 10.0.

6.5.2.2 Eignarhlutir lífeyrissjóða í Landsbankanum

Ítök lífeyrissjóðanna voru allstöðug í Landsbankanum á því tímabili sem greiningin nær til. Samanlagður eignarhlutur þeirra var ríflega 13% við upphaf árs 2004, en tæplega 8% við fall bankans. Athygli vekur stöðutaka Lífeyrissjóðanna Bankastræti 7, þ.e. Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga, sem sjöfaldaði hlut sinn í bankanum á um hálfu ári frá september 2004 til febrúar 2005 en seldi að verulegu leyti aftur á tímabilinu mars til ágúst 2005. Svo afgerandi viðsnúningur og þarna varð hjá langtímafjárfestum er almennt sjaldséður á svo skömmum tíma.

6.5.2.3 Innra eignarhald í Landsbankanum

Vegna viðvarandi stöðu Björgólfs Guðmundssonar sem formanns bankaráðs Landsbankans var innri eign Landsbankans fremur há miðað við þá skilgreiningu sem hér er notuð eða milli 20–25% á tímabilinu. Þegar eign Björgólfs í Landsbankanum í gegnum eignarhaldsfélagið Samson og eigin fjárfestingarfélag hans, Gretti ehf., er skilin frá var innri eign annarra stjórnarmanna og starfsmanna fremur lítil miðað við aðra banka hérlendis, eða 3,09% í febrúar 2004 en 1,85% í september 2008. Þó að eignarhlutur starfsmanna hafi minnkað jafnt og þétt yfir tímabilið vekur sérstaka athygli hin skyndilega sala starfsmanna í Landsbankanum á hlutabréfum sínum í bankanum í september 2008 rétt áður en bankinn féll. Samanlagt eignarhald starfsmannanna hafði verið um og yfir 2,0–2,3% allar götur frá miðju ári 2006 til ágúst 2008, sjá nánar um þetta í rammagrein 2. Eini mánuðurinn þar sem hlutur starfsmanna fór niður fyrir 2% markið var í mánuðinum áður en bankinn féll.

6.5.3 Eignarhald Kaupþings

6.5.3.1 Stærstu hluthafar Kaupþings

Eignarhald Kaupþings einkenndist af stöðugleika þau ár sem hér eru til skoðunar. Stærstu eigendur félagsins fylgdu því að mestu leyti með óbreyttu eignarhaldi frá upphafi árs 2004 til falls bankans, að því undanskildu að þeir færðu eignarhlut sinn úr íslenskum eignarhaldsfélögum yfir í erlend. Egla Invest B.V. (9,9% hlutur) og Exista B.V. (24,7% hlutur) áttu sameiginlega um 35% hlut í Kaupþingi við fall bankans.Viðvarandi eign safnreikninga er áberandi í eignarhaldi Kaupþings, en safnreikningar halda utan um eignarhluti ýmissa viðskiptamanna bankans. Samtals átti Arion safnreikningurinn (á Íslandi og í Svíþjóð) 9% hlut í Kaupþingi við upphaf árs 2004 en um 19% hlut við fall bankans (um 13% að meðaltali yfir tímabilið).

6.5.3.2 Eignarhlutir lífeyrissjóða í Kaupþingi

Eign íslensku lífeyrissjóðanna, bæði að krónutölu og eignarhlutföllum, var mest í Kaupþingi af stóru íslensku bönkunum þremur. Alls áttu lífeyrissjóðirnir um 13,2% eignarhlut í Kaupþingi að meðaltali á því tímabili sem greiningin hér tekur til, þ.e. frá ársbyrjun 2004 til falls bankanna í byrjun október 2008. Þannig átti Lífeyrissjóður verslunarmanna að meðaltali um 3,4% eignarhlut á tímabilinu, en Lífeyrissjóðir Bankastræti 7, þ.e. Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóður hjúkrunarfræðinga, 2,9% eignarhlut. Lífeyrissjóðirnir héldu eignarhlutum sínum að mestu leyti í Kaupþingi allt tímabilið að undanskildum Lífeyrissjóði starfsmanna Búnaðarbanka Íslands sem losaði stöðu sína í bankanum með öllu í apríl 2008.

6.5.3.3 Innra eignarhald í Kaupþingi

Eins og fjallað er um í kafla 10.0 fylgdi stjórn Kaupþings stefnu um að auðvelda starfsmönnum að eignast allt að 9% hlut í Kaupþingi með lánveitingum. Eignarhlutur starfsmanna endurspeglaði þetta. Starfsmenn áttu um 4,5% hlut í bankanum í upphafi árs 2004 en um 7,6% hlut við fall hans. Þá eru ótaldir hlutir starfsmanna sem kunna að hafa verið geymdir á vörslureikningum svo sem Arion safnreikningi. Af þessum 7,6% hlut áttu tuttugu starfsmenn um 6% í sínu nafni eða eignarhaldsfélög í 100% eigu þeirra. Um fjármögnun kaupa þessara eignarhluta er fjallað í kafla 10.0.

6.6 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis

Þegar stóru íslensku bankarnir þrír féllu í október 2008 voru ekki liðin sex ár frá því að Landsbankinn og Búnaðarbankinn voru einkavæddir (hinn síðarnefndi sameinaðist Kaupþingi fáum mánuðum eftir einkavæðinguna).Vorið 2001 setti Alþingi tvenn lög sem mörkuðu rammann um sölu bankanna og framtíðarskipan varðandi starfsumhverfi banka á Íslandi. Lög nr. 70/2001 kváðu á um heimild til sölu á hlutafé ríkisins í bönkunum. Samhliða gerði Alþingi með lögum nr. 69/2001 breytingar á þágildandi lögum um viðskiptabanka og sparisjóði. Þær breytingar endurspegluðu m.a. stefnumörkun um að ekki væri rétt að leiða í lög hér á landi beinar takmarkanir á stærð eignarhluta einstakra aðila í fjármálafyrirtækjum. Í lögskýringargögnum með lögum nr. 69/2001 kom fram það mat að slíkar takmarkanir myndu skerða samkeppnisstöðu íslenskra fjármálafyrirtækja hér á landi gagnvart erlendum fjármálafyrirtækjum sem veittu þjónustu hér á grundvelli EES-samningsins. Þar var líka tekið fram að frumvarpinu væri ekki ætlað að girða fyrir að einstakir hluthafar ættu stóra eignarhluti í fjármálafyrirtækjum. Stefnumörkun um að styrkja samkeppnisstöðu íslensku fyrirtækjanna varð þannig til þess að ekki kom til frekari lagasetningar um dreifða eignaraðild að fjármálafyrirtækjum. Stórir og í reynd ráðandi eignarhlutir áttu eftir að setja mark sitt á eignarhald og starfsemi íslensku bankanna fram að falli þeirra. Þar komu að hluta til við sögu sömu aðilar og höfðu verið kaupendur að þeim stóru eignarhlutum sem ríkið seldi við einkavæðingu bankanna. Segja má að ríkið hafi við einkavæðingu ríkisbankanna á vissan hátt gefið tóninn fyrir það hvernig skipulag eignarhalds varð á íslenskum fjármálamarkaði.

Heimild Alþingis til sölu Landsbankans og Búnaðarbankans í lögum nr. 70/2001 hljóðaði um það eitt að heimilt væri að selja hlutafé ríkissjóðs í þessum bönkum. Þar var ekki að finna neina stefnumörkun af hálfu Alþingis eða efnisreglur um hvernig ætti að standa að sölunni. Það var því alfarið lagt í hendur stjórnvalda undir forystu ríkisstjórnar að ákveða nánari framkvæmd og forsendur fyrir sölu bankanna. Rannsóknarnefnd Alþingis vekur athygli á þessu og bendir á að þar með var það háð pólitískri stefnumörkun og ákvörðunum þeirra ráðherra og annarra sem fóru með málið í þeirra umboði hvort einhverjar og þá hvaða kröfur yrðu gerðar til kaupenda að þessum eignarhlutum ríkisins, hvenær þeir yrðu seldir og hverjum. Eðli málsins samkvæmt þurftu stjórnvöld þó í þessum málum sem endranær að fylgja almennum reglum sem gilda um meðferð á valdi þeirra. Eins og Alþingi setti fram heimildina til sölunnar hlaut það hins vegar fyrst og fremst að verða afstaða hlutaðeigandi ráðherra, og þá eftir atvikum þeirra fleiri saman á vettvangi svonefndrar ráðherranefndar um einkavæðingu, sem réði því hver niðurstaðan varð. Í lögskýringargögnum með lögum nr. 70/2001 komu reyndar fram sjónarmið um tilhögun og markmið sölunnar, m.a. að bæði yrði selt til almennings í dreifðri sölu og til kjölfestufjárfestis sem gjarnan skyldi vera erlent fjármálafyrirtæki. Á sama stað kom fram að stefnt væri að því að sölu bankanna yrði lokið fyrir lok kjörtímabilsins sem þá stóð yfir, en almennar þingkosningar skyldu næst verða vorið 2003. Rétt er að benda á að athugasemdum í lögskýringargögnum verður engan veginn jafnað til settra lagaákvæða. Gat slík framsetning á sjónarmiðum Alþingis ekki gegnt sama hlutverki og sett lagaákvæði.

Í ljósi þess hversu afdrifarík einkavæðing ríkisbankanna hlaut að verða fyrir framtíðarþróun íslenska bankakerfisins og að teknu tilliti til sérstöðu kerfislega mikilvægra banka í samfélaginu, voru miklir hagsmunir bundnir því hvaða meginsjónarmið yrðu ráðandi við einkavæðinguna.Alþingi hafði þannig brýnar ástæður til að taka afstöðu til grundvallarforsendna við einkavæðinguna í löggjöf um söluheimildina. Minnt er á að stefna sem Alþingi hefði mótað og bundið í lög að þessu leyti hefði vitaskuld getað komið til endurskoðunar síðar ef ríkisstjórn og þingmenn hefðu talið þörf á breytingum, t.d. ef ekki hefði tekist að framfylgja fyrri stefnumörkun. Ríkar ástæður voru þannig almennt séð fyrir því að lögbinda fyrir fram forsendur og framkvæmd sölu bankanna. Atburðarás í söluferlinu varð síðan í reynd þannig frá hausti 2001 til áramóta 2002-2003, einkum og sér í lagi á lokastigi þess frá miðju sumri 2002, að kröfur og viðmið sem stjórnvöld settu fram og gengu út frá framan af í söluferlinu reyndust óstöðug. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að rás atburða, einkum á lokastigi söluferlisins, sé til merkis um hvernig dregið var úr kröfunum og hvernig stjórnvöld breyttu forgangsröð krafna og viðmiða við söluna eða byggðu á nýjum viðmiðum eftir því sem söluferlinu vatt fram.Verður í framhaldinu getið um helstu atriði þar að lútandi.

Sala ríkisins á eign sinni í bönkunum var rökstudd með því að verið væri að fá að bönkunum kjölfestufjárfesta. Þetta kom m.a. fram í lögskýringargögnum með söluheimildinni og var einnig sett fram af stjórnvöldum í söluferlinu, m.a. í samþykktum þáverandi ríkisstjórnar og opinberum yfirlýsingum forsvarsmanna hennar. Ljóst er að á þessum tíma var með kjölfestufjárfesti átt við aðila sem hefði faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu og gæti aukið samkeppnishæfni viðkomandi banka. Með hugtakinu kjölfestufjárfestir var því annars vegar vísað til stærðar þess eignarhlutar sem viðkomandi aðili færi með og hins vegar til faglegrar þekkingar og reynslu hans.Af heimildum rannsóknarnefndar um fyrri stig söluferlisins verður ráðið að óhagstæðar ytri aðstæður og/eða áhugaleysi þeirra fjármálastofnana sem leitað var til hafi haft mest að segja um að tilraunir haustið 2001 til að selja erlendri fjármálastofnun kjölfestuhlut í Landsbankanum báru ekki árangur. Í því sambandi verður þó að minna á að fáum árum áður, sumarið 1998, höfðu íslensk stjórnvöld slitið langt komnum viðræðum við stóran sænskan banka um kaup á slíkum kjölfestuhlut í Landsbankanum.

Kjölfestusalan lá í reynd í láginni frá áramótum 2001–2002 þangað til stjórnvöld auglýstu báða bankana til sölu samhliða 10. júlí 2002. Það var gert í kjölfar bréfs Björgólfs Thors Björgólfssonar, Björgólfs Guðmundssonar og Magnúsar Þorsteinssonar (Samsonhópsins) þar sem lýst var áhuga á kaupum á kjölfestuhlut í Landsbankanum. Með framangreindri auglýsingu kusu stjórnvöld að lýsa yfir enn knappari tímaramma til að ljúka sölunni en gert hafði verið ráð fyrir í lögskýringargögnum með lögum nr. 70/2001, sbr. áður.Tilkynnt var að stefnt væri að því að ljúka sölu beggja bankanna á yfirstandandi ári, þ.e. á tæpum sex mánuðum. Ekki verður annað ráðið af gögnum rannsóknarnefndar en að þessi auglýsing hafi í reynd einungis náð til innlendra aðila.Til viðbótar yfirlýsingunni um tímarammann útvíkkaði þessi auglýsing söluferlið á þann hátt að það tók til sölu beggja bankanna í meginatriðum samhliða. Af skýrslum þáverandi forystumanna í ríkisstjórn fyrir rannsóknarnefndinni má ráða að það að auglýsa bankana samhliða til sölu hafi verið pólitísk ákvörðun. Hún hafi verið tekin þrátt fyrir vitund um miður ákjósanlegar markaðsaðstæður til að selja tvær hliðstæðar og hlutfallslega stórar fjármálastofnanir á sama tíma.Af sömu skýrslum má ráða að tvö önnur sjónarmið hafi stuðlað að því að ákveðið var að hafa þennan hátt á við söluna þrátt fyrir hinar tiltölulega óhagstæðu ytri aðstæður. Annars vegar áhersla á að ná pólitískum markmiðum ríkisstjórnarinnar um sölu bankanna á kjörtímabilinu og hins vegar mikilvægi þess að afla fjár í ríkissjóð, þá einkum erlends gjaldeyris. Rétt er að geta þess hér að Ríkisendurskoðun komst síðar að þeirri niðurstöðu að sú söluaðferð að auglýsa ráðandi hlut í bæði Landsbankanum og Búnaðarbankanum í einu yrði að teljast "óheppileg" þar sem ekki hefði verið komin reynsla á þá söluaðferð sem valin var og slík samhliða auglýsing hefði gefið minni möguleika á að viðhalda samkeppni milli áhugasamra kaupenda.

Á lokastigum söluferlisins frá miðju sumri 2002 varð síðan framkvæmd þess með þeim hætti að fallið var frá því að gera yrði kröfur um faglega þekkingu og reynslu af fjármálaþjónustu til kaupenda kjölfestuhluta í bönkunum. Af heimildum rannsóknarnefndar verður ráðið að eftir að bréfið barst frá Samson-hópnum hafi orðið breyting sem fól í sér verulega rýmkun frá fyrri kröfum að þessu leyti. Taka verður fram að heimildir rannsóknarnefndar veita þó ekki upplýsingar um neina beina og formlega ákvarðanatöku að þessu leyti. Áður hafði verið miðað við að kjölfestufjárfestir þyrfti að uppfylla faglegar kröfur um reynslu og þekkingu á sviði fjármálaþjónustu og aðkoma hans yrði til að auka samkeppnishæfni bankans. Þessum kröfum var ekki framfylgt í þeim lokaáfanga einkavæðingar bankanna sem hófst í kjölfar bréfsins frá Samson-hópnum. Áherslan varð í reynd fyrst og fremst á að fá kaupendur að stórum eignarhlutum ríkisins í báðum bönkunum og ljúka sölunni fyrir lok kjörtímabilsins vorið 2003. Með öðrum orðum var með kjölfestufjárfesti upp frá þessu einungis vísað til þess þáttar hugtaksins sem lýtur að stærð eignarhlutarins.

Að því marki sem reynsla þeirra sem lýstu áhuga á að koma að kaupunum af fjármálastarfsemi og viðskiptum kom til mats áður en eignarhlutirnir voru seldir var það látið hinum erlenda ráðgjafa við einkavæðinguna, HSBC bankanum, eftir að meta það ásamt öðrum atriðum. Seint í söluferli Landsbankans þegar framkvæmdanefnd um einkavæðingu sendi samhljóða bréf til þriggja bjóðenda, dags. 28. ágúst 2002, sem lið í því að velja einn af þeim til einkaviðræðna (sbr. val Samsonar 9. september s.á.) hafði hvorki verið tekin afstaða til innbyrðis vægis einstakra viðmiða né til þess hvaða mælikvarða skyldi beita til að meta tilboðin innan hvers viðmiðs, t.d. hvað félli undir faglega þekkingu og reynslu á sviði fjármálaþjónustu. Sjá um þetta einnig skýrslu Ríkisendurskoðunar frá október 2002 og gagnrýni sem þar kom fram á framkvæmd sölunnar að þessu leyti. Það verður ekki annað séð en stjórnvöld hafi alfarið lagt í hendur HSBC að ákveða hvaða vægi ætti að gefa einstökum atriðum, bæði faglegum og fjárhagslegum, við mat á því hvaða aðila ríkið ætti að velja til frekari viðræðna um sölu á eignarhlutunum.

Sérstaka athygli rannsóknarnefndar hefur vakið tölvubréf, dags. 29. ágúst 2002, sem fulltrúi HSBC sendi starfsmanni framkvæmdanefndar um einkavæðingu. Af bréfinu verður ráðið að þar sé lýst möguleikum til að hagræða matsviðmiðum á þann hátt að tryggt sé að sá aðili sem fyrirfram stendur vilji til að semja við ("preferred party") verði fyrir valinu við beitingu þeirra, sbr. nánar í kafla 6.3.3.4.Við athugun rannsóknarnefndarinnar hafa ekki komið fram gögn sem sýna að þeir sem komu að undirbúningi þessara mála af hálfu ráðherranefndar og framkvæmdanefndar um einkavæðingu hafi, áður en til þessa mats HSBC kom, tekið afstöðu til þess hvaða vægi einstök atriði ættu að hafa við matið, svo sem það verð sem boðið var. Ljóst er að ágreiningur um þetta varð m.a. til þess að einn nefndarmanna í framkvæmdanefnd um einkavæðingu, fulltrúi fjármálaráðherra, sagði sig úr nefndinni í september 2002.

Í stórum dráttum má ráða þá mynd af umfjöllun í kaflanum og þá sérstaklega áherslu stjórnvalda á að ljúka söluferlinu á kjörtímabilinu, raunar næstum hálfu ári áður en kosningar áttu að eiga sér stað, að stjórnvöld hafi frá og með áliðnu sumri 2002 í vaxandi mæli látið pólitísk markmið um að ljúka einkavæðingu bankanna sem slíkri hafa forgang gagnvart þeim faglegu markmiðum sem áður höfðu verið sett fram og gengið hafði verið út frá í söluferlinu fram að þeim tíma.

Að mati rannsóknarnefndar verður einnig að hafa í huga að síðastnefnd stefnumörkun á lokastigi söluferlisins, þar á meðal yfirlýsingar sem stjórnvöld gáfu á opinberum vettvangi um hvenær þau hygðust ljúka sölunni, var til þess fallin að hafa áhrif á stöðu þeirra sem fóru fyrir hönd ríkisins með sölu bankanna gagnvart samningsaðilum sínum. Nægir þá að horfa til almennra sjónarmiða um samningagerð og -tækni.

Til hliðsjónar um hvernig mál þróuðust í raun í samningaviðræðunum má t.d. benda á umfjöllun í köflum 6.3.3.3 og 6.3.5. Þar eru rakin tiltekin atriði varðandi framgöngu endanlegra kaupenda hvors banka fyrir sig í samningaviðræðum um bankana og samskipti þeirra við fulltrúa stjórnvalda.

Í kafla 6.3.3.3 er fjallað um þátttöku erlends aðila í kaupum á hlut í Búnaðarbankanum og m.a. greint frá skyldum um upplýsingagjöf þar um í rammasamkomulagi (HoA) milli íslenska ríkisins og S-hópsins, dags. 15. nóvember 2002, um kaup á bankanum. Í kaflanum kemur fram að í framkvæmd sætti framkvæmdanefnd um einkavæðingu sig við það, án þess að nein raunhæf áhrif hefði á söluferlið, að S-hópurinn virti ekki afdráttarlausan tímafrest í rammasamkomulaginu til að veita ásættanlegar upplýsingar um beina fjárfestingu af hálfu "Societe Generale og/eða annarrar alþjóðlegrar fjármálastofnunar" eða eignarhluta í Eglu hf. Eftir því sem næst verður komist voru upplýsingar um það hver hin erlenda fjármálastofnun væri fyrst veittar stjórnvöldum við eða rétt fyrir undirskrift kaupsamnings um Búnaðarbankann 16. janúar 2003. Fram að því tímamarki virðast hvorki framkvæmdanefnd né ráðherranefnd um einkavæðingu hafa haft vitneskju um hver hin erlenda fjármálastofnun væri. Enn fremur virðist því verklagi hafa verið fylgt í viðræðum S-hópsins og framkvæmdanefndar um einkavæðingu að ætla ráðgjafa íslenskra stjórnvalda við söluna, þ.e. starfsmanni breska fjárfestingabankans HSBC, tiltekið milligönguhlutverk við upplýsingagjöf að þessu leyti sem fól í sér að trúnaður milli hans og framkvæmdanefndarinnar var skertur. Af heimildum rannsóknarnefndar verður ekki séð hvaða réttmætu forsendur framkvæmdanefndin taldi fyrir hendi til að fallast mætti á slíkt fyrirkomulag gagnvart samningsbundnum einkaráðgjafa sínum við söluna. Í þessu sambandi verður loks að minna á bréf formanns framkvæmdanefndar um einkavæðingu til forsvarsmanns Kaldbaks frá 8. nóvember 2002 þar sem formaðurinn fullyrti að S-hópurinn hefði innan sinna vébanda "virt erlent fjármálafyrirtæki". Samkvæmt framangreindu, og því sem rakið er í kafla 6.3.3.3, verður ekki að séð formaðurinn hafi á þessum tímapunkti getað haft staðfesta vitneskju um hvort og þá hvaða erlenda fjármálafyrirtæki stæði að tilboði S-hópsins ásamt hinum íslensku aðilum.

Ef aftur er horft til mikilvægis þess að vel tækist til við sölu ríkisbankanna, einkum varðandi það að tryggja faglega og trausta starfsemi þeirra til framtíðar og þess hversu afdrifarík salan hlaut að verða í því tilliti verður að telja að þær aðstæður sem samkvæmt framangreindu sköpuðust á lokastigi söluferlis bankanna hafi ekki verið til þess fallnar að tryggja með fullnægjandi hætti að slík markmið næðust. Hvað sem öðru líður verður að telja að slíkar aðstæður hefðu síður skapast hefðu forsendur sölunnar og meginatriði um framkvæmd hennar komið fram í þeirri löggjöf sem var grundvöllur bankasölunnar. Nægir þar að benda á að stjórnvöld hefðu að tilsvarandi marki haft takmarkaðra svigrúm til að ákveða hvort og að hve miklu leyti ásættanlegt teldist að víkja frá þeim forsendum og kröfum sem almennt var gengið út frá að lægju einkavæðingu bankanna til grundvallar á þeim tíma þegar Alþingi veitti heimild til sölu bankanna en þær má sjá jafnt af lögskýringargögnum með lögum um söluheimildina sem og gögnum og yfirlýsingum frá ríkisstjórn og einstökum ráðherrum á mánuðunum kringum samþykkt laganna. Rannsóknarnefnd Alþingis telur því að það hefði getað haft raunhæfa þýðingu fyrir einkavæðingarferli bankanna hefði Alþingi sett í þá löggjöf sem veitti stjórnvöldum heimild til sölu bankanna ákvæði um þær efnislegar forsendur og kröfur sem almennt var gengið út frá á þeim tíma að skyldu liggja henni til grundvallar. Telja verður m.a. ljóst að þá hefði síður komið til þess að vikið væri frá fyrri markmiðum á lokastigum söluferlisins.

Forystumenn þáverandi ríkisstjórnar hafa skýrt ofangreinda stefnubreytingu um að hverfa frá kröfum um faglega reynslu og þekkingu við val á kaupendum bankanna m.a. með vísan til þess að þessi atriði myndu koma til skoðunar hjá Fjármálaeftirlitinu í kjölfarið. Nánar tiltekið lúta þær skýringar að því að haft hafi verið í huga að þó að stjórnvöld létu hjá líða að gera kröfu um eða taka sérstaka afstöðu til slíkra atriða við val á kaupendum og frágang samninga við þá myndu þau ávallt á síðari stigum koma til skoðunar hjá Fjármálaeftirlitinu í tengslum við lögbundna meðferð þess á væntanlegum umsóknum kaupendanna um heimild til að fara með virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum. Hertar reglur að því leyti höfðu verið leiddar í lög með ákvæðum laga nr. 69/2001 samhliða lögum nr. 70/2001 um heimild til sölu ríkisbankanna, sbr. nú VI. kafla laga nr. 161/2002, og var kveðið á um það í samningum um bankana að samþykki Fjármálaeftirlitsins á slíkum umsóknum kaupenda væri forsenda kaupanna.

Af þessu tilefni bendir rannsóknarnefndin á að við val á kaupendum að eignarhlutum ríkisins í þessum bönkum hlutu að koma til umfjöllunar önnur atriði en yrðu síðar viðfangsefni Fjármálaeftirlitsins á framangreindum grundvelli. Hinar hertu reglur um eftirlit Fjármálaeftirlitsins að þessu leyti gátu því ekki aflétt þörfinni á því að ríkið ákvæði hvernig það vildi standa að sölunni.Við þetta má bæta að ljóst er af skýrslu þáverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins fyrir rannsóknarnefnd að hann var ekki sáttur við þessa nálgun þeirra sem fóru með sölu bankanna af hálfu ríkisins og orðaði það svo að ríkið hefði látið eins og þessi atriði "kæmu því ekki við".Að þessu leyti verður ekki annað sagt en að Fjármálaeftirlitið hafi staðið frammi fyrir þegar teknum ákvörðunum af hálfu ríkisstjórnar er kaupendurnir óskuðu eftir heimild þess til að fara með hina keyptu hluti í bönkunum. Í hinu viðamikla ferli sem val á kaupendum bankanna var stóðu stjórnvöld frammi fyrir því sem seljandi bankanna að taka afstöðu til þess hversu vel þeir væru til þess fallnir að eiga og reka banka með tilliti til faglegrar þekkingar og reynslu.Að mati rannsóknarnefndar er ekki hægt að fallast á að stjórnvöldum hafi verið rétt að skjóta sér undan sjálfstæðri ákvarðanatöku um þetta atriði en ætlast í staðinn til þess að afstaða til þess yrði að öllu leyti innifalin í ákvarðanatöku Fjármálaeftirlitsins samkvæmt reglum laga um virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum. Óhjákvæmileg afleiðing þess var að Fjármálaeftirlitið var sett í þá stöðu að endanlegar lyktir þessa stóra máls gætu ráðist af niðurstöðu stofnunarinnar um þessi atriði eftir að ríkið hafði fyrir sitt leyti, án þess að telja ástæðu til að taka afstöðu til og meta faglega þekkingu og reynslu, lagt blessun sína yfir kaupendurna og gengið frá samningum við þá. Rétt er þá að hafa einnig í huga að athugun og mat Fjármálaeftirlitsins hlaut samkvæmt áðurnefndum lagaákvæðum að taka til mun fleiri sjónarmiða en faglegrar þekkingar og reynslu umsækjenda og var þar ekki gert upp á milli vægis þeirra.

Í kaflanum var gerð grein fyrir meginatriðum kaupsamninga um Landsbankann og Búnaðarbankann, þ. á m. atriðum varðandi fjármögnun kaupenda. Hér að framan var m.a. vikið að því að stjórnvöld hefðu léð því sjónarmiði þýðingu á lokastigi söluferlis bankanna að með sölunni yrði aflað erlends fjár í ríkissjóð og þá m.a. horft sérstaklega til upplýsinga sem lágu fyrir um nýlega afstaðin viðskipti þeirra einstaklinga sem stóðu að Samson-hópnum á erlendum vettvangi og hagnaðar sem þeir höfðu haft af þeim.Af gögnum úr söluferlinu er einnig ljóst að af þeirra hálfu var ítrekað skírskotað til sömu atriða í samskiptum við stjórnvöld. Sem lið í athugun sinni á því hvernig var endanlega gengið frá atriðum varðandi fjármögnun kaupanda í ákvæðum kaupsamnings um Landsbankann og hvernig þau ákvæði voru síðan framkvæmd aflaði rannsóknarnefndin gagna frá Kaupþingi um lán bankans til Samsonar eignarhaldsfélags ehf.Af þeim gögnum bankans má ráða, sbr. umfjöllun í köflum 6.3.6.3 og 6.3.6.4, að tvö af þeim lánum sem upplýsingar bárust um hafi endanlega, þ.e. burtséð frá tímabundinni millifjármögnun annars staðar frá, verið veitt til þess að fjármagna tvær síðari greiðslur Samsonar (af þremur) vegna kaupa á Landsbankanum. Þessar greiðslur námu samanlagt um 70% af kaupverði bankans eins og það varð endanlega að teknu tilliti til uppgjörs á samningsbundnum frádráttar- og afsláttarliðum. Rannsóknarnefndin vekur í því sambandi athygli á að samkvæmt kaupsamningi um Landsbankann skyldi eiginfjárhlutfall kaupverðsins vera 34,5% og jafnframt að í kaupsamningnum var, að undanskildu banni við fjármögnun kaupanna hjá Landsbankanum sjálfum, ekki kveðið á um takmörkun á því hvaðan kaupandi aflaði lánsfjár.

Hvað varðar fjármögnun á kaupum hins svokallaða S-hóps á Búnaðarbankanum, nánar tiltekið þess hluta sem félagið Egla hf. keypti, benda gögn og upplýsingar rannsóknarnefndar ekki til annars en að 35% af kaupum þess aðila hafi verið fjármögnuð með láni frá Landsbankanum. Hvað varðar hlutfall fjármögnunar með lánsfé og það hvaðan lánsins var aflað verður ekki annað séð en að hvort tveggja hafi verið í samræmi við ákvæði kaupsamnings um Búnaðarbankann. Sá samningur hafði hvað Eglu hf. varðaði ekki að geyma aðrar takmarkanir á því hvaðan félagið aflaði lánsfjár vegna kaupanna en að banna að kaupin væru fjármögnuð með þátttöku Búnaðarbankans sjálfs. Þá var sérstakt ákvæði í samningnum um skyldu Eglu hf. til að leggja fram fyrir tiltekið tímamark lánsloforð frá "íslenskum banka". Loks er bent á að kaupsamningur um Búnaðarbankann hafði ekki að geyma almennt bann við að kaupendur legðu hin keyptu hlutabréf að veði vegna lánsfjármögnunar en kvað á hinn bóginn á um tilteknar tímabundnar takmarkanir á því hvenær heimilt skyldi teljast að ganga að slíkum veðum. Í lánssamningi Eglu hf. við Landsbankann veðsetti Egla hf. hin keyptu hlutabréf í Búnaðarbankanum til tryggingar láninu. Samningurinn hafði að geyma ákvæði í samræmi við framangreind ákvæði kaupsamnings um Búnaðarbankann um tímabundnar takmarkanir á því hvenær Landsbankanum teldist heimilt að ganga að veðunum.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur loks rétt að benda á að það var ein af forsendum Fjármálaeftirlitsins fyrir því að fallast á umsókn Samsonar eignarhaldsfélags ehf. um heimild til að fara með virkan hlut í fjármálafyrirtæki í byrjun febrúar 2003 að Samson hafði fallist á ósk stofnunarinnar um að samþykktum félagsins yrði í meginatriðum breytt frá því að lúta að almennri fjárfestingastarfsemi í þá mynd að einskorðast við eignarhald á Landsbankanum. Í kaflanum var gerð grein fyrir samskiptum sem áttu sér stað milli Fjármálaeftirlitsins og Samsonar um mitt ár 2005 og vöktu athygli rannsóknarnefndar með hliðsjón af framangreindri forsendu Fjármálaeftirlitsins fyrir ákvörðun um að samþykkja hæfi Samsonar til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Þau samskipti hófust með því að Fjármálaeftirlitið hafði sett fram gagnvart Samson margþætt og veruleg gagnrýnisefni, m.a. að því er varðaði hæfi félagsins til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Í svari Samsonar við þeirri gagnrýni setti félagið einnig fram ósk um að Fjármálaeftirlitið heimilaði félaginu að víkka á ný út samþykktir sínar þannig að þær tækju til almennrar fjárfestingastarfsemi og þar með að felld yrði niður sú takmörkun á starfsemi félagsins sem Fjármálaeftirlitið hafði rúmum tveimur árum áður talið forsendu fyrir hæfi þess til að fara með virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki.

Af fyrirliggjandi gögnum hjá rannsóknarnefndinni um samskipti aðila í kjölfarið verður síðan ekki annað ráðið en að upphaflegt erindi Fjármálaeftirlitsins og hin margþættu gagnrýnisefni stofnunarinnar hafi fengið litla athygli og umfjöllun og í öllu falli ekki leitt til teljanlegra aðgerða eða ákvarðana af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Þess í stað beindust samskipti aðila í meginatriðum einungis að ósk Samsonar um heimild til útvíkkunar samþykkta félagsins. Þessum samskiptum lauk í byrjun júní 2006 með samþykki Fjármálaeftirlitsins á þessari ósk Samsonar á grundvelli nánari skilyrða sem stofnunin setti og var samþykktum Samsonar breytt í samræmi við það strax í kjölfarið. Sem fyrr segir verður hins vegar ekki ráðið af lokaniðurstöðu Fjármálaeftirlitsins í þessum samskiptum að stofnunin hafi þar sérstaklega ráðið til lykta þeim gagnrýnisefnum sem lutu að ráðstöfunum Samsonar í eignarhaldi sínu á Landsbankanum og höfðu orðið stofnuninni tilefni til hins upphaflega erindis sem fyrr var rakið. Að mati rannsóknarnefndar er framangreind atburðarás og lyktir þessara tilteknu samskipta Fjármálaeftirlitsins og Samsonar að mörgu leyti einkennandi fyrir þann skort á festu og eftirfylgni í eftirliti Fjármálaeftirlitsins með fjármálamarkaðnum sem nefndin hefur m.a. talið tilefni til að fjalla um og gagnrýna á öðrum stöðum í skýrslunni.

Hér í upphafi kom fram að ríkið hefði með einkavæðingu ríkisbankanna á vissan hátt gefið tóninn fyrir það hvernig skipulag eignarhalds varð á íslenskum fjármálamarkaði og þá m.a. varðandi stærð eignarhluta. Af því tilefni er loks rétt að benda á að í umfjöllun kafla 6.5 hér að framan er leitast við, m.a. með myndrænni framsetningu á þróun eignarhalds einstakra aðila í íslensku bönkunum, að gefa nánari mynd af því hvernig sú þróun varð og stærð eignarhlutanna. Í grófum dráttum kemur þar m.a. fram að eignarhald Landsbankans breyttist lítið frá einkavæðingu bankans. Eftir sameiningu Kaupþings og Búnaðarbankans varð sömuleiðis lítil breyting á eignarhaldi hins sameinaða banka. Eignarhaldið á Glitni banka breyttist þó nokkuð á síðustu árum fyrir fall bankanna. Mesta breytingin varð vorið 2007 þegar FL Group og Baugur náðu undirtökum í Glitni með skuldsettum hlutabréfakaupum Jötuns Holding ehf., Saxbygg Invest ehf., Sund Holding ehf. og Elliðatinda ehf.