18. Vinna stjórnvalda 1999–2012 varðandi stefnumótun í húsnæðis­málum og hlutverk Íbúðalánasjóðs

Efnisyfirlit

Tímabilið frá og með setningu húsnæðislaga nr. 44/1998 til ritunartíma þessarar skýrslu hefur í ríkum mæli einkennst af almennri umræðu og aðgerðum stjórnvalda varðandi stefnumótun í húsnæðismálum, aðkomu stjórnvalda að íbúðalánamarkaðnum og mótun framtíðarstefnu Íbúðalánasjóðs. Hér á eftir verður drepið á nokkra áfanga á þeirri vegferð.

18.1 Erindi Sambands íslenskra viðskiptabanka 1999

Hinn 13. október 1999 sendi Samband íslenskra viðskiptabanka félagsmálaráðherra bréf varðandi breytingu á hlutverki Íbúðalánasjóðs og var afrit sent viðskiptaráðherra. Meginefni þess er sem hér verður rakið:

Stjórn sambands íslenskra viðskiptabanka (SÍV) telur tímabært að taka upp nýtt fyrirkomulag við veitingu íbúðalána þannig að ríkið hverfi frá smásölu og samskiptum við lántakendur en taki þess í stað að sér endurfjármögnun íbúðalána. Vísað er um fyrirmynd til Bandaríkjanna þar sem lánastofnun, Federal National Mortgage Association (Fannie Mae), endurfjármagni íbúðalán sem viðskiptabankar, sparisjóðir, sérhæfðir íbúðalánasjóðir og fleiri aðilar veiti. Fannie Mae var upphaflega í eigu bandarísku alríkisstjórnarinnar en er í dreifðri eignaraðild og hlutabréfin skráð í kauphöllinni í New York.

Markmið breytingarinnar er að gera Íbúðalánasjóð að heildsölulánveitanda í stað smásölulánveitanda. Í grófum dráttum má hugsa sér eftirfarandi fyrirkomulag sem nefnt hefur verið verðbréfun (e. securitisation): Viðskiptabankar og sparisjóðir veita íbúðalán. Þeir annast öll samskipti við lántaka, meta greiðslugetu þeirra, taka ákvörðun um lánveitingu og annast frágang skuldabréfa. Þessi skuldabréf geta lánveitendur síðan selt sem söfn til Íbúðalánasjóðs gegn peningagreiðslu en því aðeins að við veitingu lánanna hafi verið fylgt reglum sem Íbúðalánasjóður setur. Í þessum reglum geta komið fram hin ýmsu samfélagslegu markmið og skilyrði sem felast í stefnu stjórnvalda varðandi íbúðalán. Lán, sem veitt væru á skjön við reglur Íbúðalánasjóðs, t.d. hærri lán, gæti lánveitandi ekki selt til sjóðsins. Íbúðalánasjóður mundi síðan semja við lánveitendur um að þeir önnuðust innheimtu á skuldunum. Með þessu móti ættu lántakendur einungis samskipti við viðskiptabanka sinn eða sparisjóð og yrðu aldrei varir við Íbúðalánasjóð sem fjármagnaði lánin. Íbúðalánasjóður mundi halda áfram að fjármagna sig með sölu húsnæðisbréfa á markaði.

Í þeirri hugmynd, sem hér hefur verið reifuð, er ekki get ráð fyrir afnámi ríkisábyrgðar á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs eða einkavæðingu hans. Breyting sjóðsins úr smásölulánveitanda í heildsölulánveitanda útilokar þó á engan hátt slíkar breytingar síðar og kann jafnvel að auðvelda þær.

Að lokum segir að þar sem framtíðarfyrirkomulag íbúðalána og starfsemi Íbúðalánasjóðs hafi töluverð áhrif á heildarhagræðingu í bankakerfinu, sem stjórnvöld hafi lýst yfir að þau stefni að, sé afrit af því sent til viðskiptaráðherra.

18.2 Breytingar líklegar, frétt ríkissjónvarpsins 21. júlí 2005

Sagt var að líklegt mætti telja að breytingar yrðu gerðar á Íbúðalánasjóði að lokinni stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar. Seðlabankastjóri kallaði eftir því að sjóðnum yrði breytt í heildsölubanka en framkvæmdastjórinn segði að vilji menn breyta hlutverki sjóðsins yrði að breyta lögum. Seðlabankastjóri, sem hafi komið á fund félagsmálanefndar Alþingis þá um morguninn til að ræða mál Íbúðalánasjóðs, sé óánægður með lánasamninga sjóðsins við banka og sparisjóði upp á 80 milljarða króna. Hann vilji eigi að síður ekki horfa til baka heldur sjá breytingar.

Birgir Ísleifur Gunnarsson seðlabankastjóri: „[...] ég bendi til dæmis á það sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn sagði, hann gerði Íbúðalánasjóð sérstaklega að umtalsefni í sinni greinargerð um daginn, að hlutverk hans í framtíðinni gæti orðið einhvers konar heildsölubanki. Það er að segja að bankar og sparisjóðir önnuðust viðskipti við íbúðareigendur eða fasteignaeigendur en síðan kæmi Íbúðalánasjóður til og fjármagnaði þessi kaup eins og við sjáum að er mjög víða erlendis.“

Guðmundur Bjarnason, framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs: „Það kom hér fram í upplýsingum frá Seðlabankanum að á einu ári hafa bankarnir aukið sín útlán til heimila um 180 milljarða eða 95%. Á sama tíma hafa útlán Íbúðalánasjóðs dregist saman um 50 miljarða eða 12%. Þannig að það er svona spurning hver er að skrúfa upp verðbólguna og hver er að skrúfa upp húsnæðisverðið og hver er aðal gerandinn á þessum markaði.“

18.3 Starfshópur október 2005

Á fundi stjórnar Íbúðalánasjóðs 18. ágúst 2005 var gerð eftirfarandi bókun:

  • „Lagt fram bréf félagsmálaráðherra til stjórnar Íbúðalánasjóðs, þar sem fram kemur ósk um samstarf Íbúðalánasjóðs og félagsmálaráðuneytis um mótun framtíðarstefnu fyrir Íbúðalánasjóð, meðal annars í ljósi þeirra sviptinga sem verið hafa á íbúðalánamarkaði undanfarin misseri.
  • Í ljósi þeirrar umræðu sem varð um málið á fundi félagsmálaráðherra og stjórnar Íbúðalánasjóðs á síðasta fundi stjórnarinnar leggur ráðherra til að settur verði á fót starfshópur sérfræðinga og ráðgjafa til að vinna að tillögum um framtíðarstefnu sjóðsins.
  • Ráðherra tilnefnir frá hálfu ráðuneytisins Sigurjón Örn Þórsson, aðstoðarmann ráðherra, og Guðjón Bragason skrifstofustjóra í starfshópinn og óskar eftir því að stjórn Íbúðalánasjóðs tilkynni ráðuneytinu sem fyrst hvaða sérfræðinga og ráðgjafa hún tilnefni til verksins.
  • Stjórnin samþykkir að hefja samstarf við ráðuneytið en leggur áherslu á að starfshópurinn leggi mat á núverandi stöðu Íbúðalánasjóðs, hver staða hans gæti orðið ef hann verður rekinn í óbreyttri mynd, jafnframt því að leggja fram hugmyndir að mögulegu breyttu rekstrarformi.
  • Stjórn Íbúðalánasjóðs samþykkir að skipa Hall Magnússon, sviðsstjóra þróunarsviðs, Jóhann G. Jóhannsson, ráðgjafa sjóðsins, og Jón Garðar Hreiðarsson stjórnunarráðgjafa í framangreindan starfshóp.
  • Jafnframt felur stjórnin framkvæmdastjóra og formanni stjórnar að ákvarða í samráði við félagsmálaráðherra hver stýra skuli vinnu hópsins, hvenær hópurinn taki til starfa og fylgjast með vinnu starfshópsins í samvinnu við ráðherra.“

Starfshópurinn skilaði skýrslu sem ber yfirskriftina: „Framtíðarhlutverk og stefna Íbúðalánasjóðs. Starfshópur félagsmálaráðherra og Íbúðalánasjóðs. Áfangaskýrsla. Október 2005.“

Í inngangi skýrslunnar eru tilgreind eftirfarandi orð félagsmálaráðherra í tilvitnuðu bréfi hans sem er dagsett 17. ágúst 2005:

„Innkoma bankanna á íbúðalánamarkaðinn og mikill vöxtur þeirra á undanförnum árum gefa tilefni til að ætla að þeir kunni að vera tilbúnir að bjóða íbúðalán til frambúðar. Við þær aðstæður þarf að huga að því hvernig best verði hagað aðkomu hins opinbera að íbúðalánakerfinu og hvernig hið opinbera geti áfram tryggt aðgang landsmanna allra, sem á annað borð uppfylla tiltekin lágmarksskilyrði, að íbúðalánum á hagstæðum kjörum án tillits til efnahags eða búsetu, líkt og verið hefur.“

Í skýrslunni sé að finna mat á stöðu Íbúðalánasjóðs og hugmyndir um framtíðarhlutverk. Einnig séu gerðar tillögur um næstu skref sem m.a. feli í sér frekari athugun á þeim leiðum sem hópurinn hafi velt upp. Mat á stöðu Íbúðalánasjóðs byggist á því að leggja annars vegar mat á sjóðinn sem slíkan og hins vegar mat á stöðu hans á íbúðalánamarkaðnum.

Um aðkomu stjórnvalda að íbúðalánamarkaði segir:

„[...] Húsnæðismarkaður á Íslandi hefur undanfarna áratugi einkennst af miklum skorti á fjármögnun. Alla 20. öldina þurfti atbeina ríkisins til að tryggja fjármagn til kaupa á íbúðarhúsnæði þar sem viðskiptabankar veittu einungis takmörkuð lán á háum vöxtum. Mikil umbreyting hefur orðið á íslenska fjármálamarkaðnum síðustu ár. Með breyttu eignarhaldi bankanna og auknum efnahagslegum styrk þeirra hefur vilji þeirra til að láta til sín taka á íbúðalánamarkaði aukist eins og kom í ljós með innkomu þeirra á markaðinn í ágúst 2004.“

18.3.1 Íbúðalánasjóður

Íbúðalánasjóður starfar á grundvelli laga nr. 44/1998 um húsnæðismál, með síðari breytingum. Markmið laganna er að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.

Með lagasetningunni var Íbúðalánasjóður settur á fót og lagður grunnur að heildstæðu og einsleitu húsnæðislánakerfi. Hið félagslega húsnæðiskerfi í eldri mynd var lagt af og í staðinn komið á kerfi sem gerir tekju- og eignaminni kaupendum kleift að standa undir kaupum á íbúð. Þessi breyting hafði jákvæð félagsleg áhrif, jók valfrelsi tekju- og eignaminni kaupenda og batt enda á hverfaskiptingu milli félagslegra íbúða og eignaríbúða.

Íbúðalánasjóður hefur unnið að markmiðum laganna með því að veita lán til íbúðakaupa með sömu skilmálum hvar sem er á landinu og án tillits til efnahags kaupenda.

  • Helstu skilyrði lánveitinga Íbúðalánasjóðs eru að skuldarar sýni fram á getuna til að endurgreiða lánið. Sjóðurinn getur ekki gert kröfu á hendur skuldara persónulega ef veð dugar ekki fyrir eftirstöðvum gjaldfallins láns og skuldarar njóta fjölþættra annarra lögbundinna réttinda ef þeir lenda í greiðsluvanda.
  • Íbúðalánasjóður hefur einnig, í ljósi stærðar sinnar, borið afföll vegna afskrifta félagslegs húsnæðis á undanförnum árum, án þess að þær afskriftir hefðu áhrif á almenn lánakjör.
  • Stærð sjóðsins, fjölþætt eignasafn í stórum skuldabréfaflokkum og ábyrgð ríkisins á skuldbindingum hans hefur tryggt honum sífellt hagstæðari fjármögnunarkjör.
  • Markaðshlutdeild sjóðsins hefur tryggt að sjóðurinn hefur þar til nýlega verið ráðandi um þróun fasteignalánamarkaðarins. Þetta stafar að sjálfsögðu af því að bankarnir hafa ekki veitt sjóðnum beina samkeppni í veitingu íbúðalána fyrr en á haustmánuðum 2004.

Til að afla fjár til starfsemi sinnar selur Íbúðalánasjóður skuldabréf á innlendum og erlendum skuldabréfamörkuðum. Vaxtaákvarðanir sjóðsins eru gagnsæjar og byggjast samkvæmt lögum á fjármögnunarkostnaði sjóðsins og skilgreindu vaxtaálagi.

Íbúðalánasjóður nýtur tiltekinna lögbundinna fríðinda sem ætlað er að auðvelda honum að sinna hlutverki sínu. Hann nýtur ríkisábyrgðar á skuldbindingum sínum, skattleysis, undanþágu frá stimpilskyldu fjármögnunarbréfa og þarf ekki að greiða arð til eiganda. Starfsskilyrðin gera sjóðnum kleift að fjármagna sig með ódýrari hætti en aðrir lánveitendur eiga kost á.

18.3.2 Markmið húsnæðisstefnu stjórnvalda

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. maí 2003 er sett fram heildstæð stefnumörkun í húsnæðismálum. Kveðið er á um að haldið verði áfram endurskipulagningu á húsnæðismarkaði í samræmi við markmið um Íbúðalánasjóð. Lánshlutfall almennra íbúðalána verði hækkað á kjörtímabilinu í áföngum í allt að 90% af verðgildi eigna að ákveðnu hámarki og að leigumarkaður íbúðarhúsnæðis verði efldur.

Á fyrri hluta árs 2004 var hafist handa um endurskipulagningu skuldabréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs sem tók gildi í júli 2004. Sú aðgerð hafði þau áhrif að lækka fjármögnunarkostnað sjóðsins verulega og skapa þannig forsendur fyrir lækkandi útlánsvöxtum. Hækkun lánshlutfalls í 90% náðist fram með lagabreytingu í árslok 2004. Með þessum breytingum var lokið við það umbótaferli í húsnæðismálum sem hófst með setningu laganna frá 1990 og miðaði að því að lánshlutfall fyrir almenna lántakendur yrði eins hátt og kostur væri með eins góðum kjörum og unnt væri að veita.

Á hinn bóginn er ljóst að innkoma bankanna á húsnæðislánamarkaðinn hefur vakið spurningar um það hvert hlutverk ríkisins eigi að vera á þessum markaði og hvernig því hlutverki verði best sinnt. Sú breyting á markaðsaðstæðum kallar óhjákvæmilega á endurmat á því hvernig aðkomu stjórnvalda að húsnæðislánamarkaðnum skuli háttað.

Í þeirri vinnu, sem hér hefur verið unnin, er gengið út frá því að markmiðssetning stjórnarsáttmálans frá 2003 eigi ennþá við og að hún sé það leiðarljós sem vinna þarf eftir þegar mat er lagt á það hvort breyta eigi með einhverjum hætti aðkomu stjórnvalda að íbúðalánamarkaði. Gengið er út frá því að í „markmiðum um Íbúðalánasjóð“ sem vísað er til í stjórnarsáttmálanum felist eftirfarandi:

  • Að stjórnvöld tryggi aðgang almennings að lánsfé til íbúðakaupa á eins góðum kjörum og kostur er.
  • Að stjórnvöld auðveldi tekju- og eignaminni kaupendum þátttöku á fasteignamarkaði á jafnréttisgrundvelli og forðist skiptingu markaðarins á ný í almenn úrræði og félagsleg úrræði.
  • Að landsmenn geti átt markaðsviðskipti með húsnæði um land allt. Í því felst að tryggja aðgengi að lánum til íbúðakaupa utan virkra markaðssvæða.
  • Að stjórnvöld tryggi framboð lánsfjár til að efla og halda við leigumarkaði ...“

Kafli með fyrirsögninni Framtíðarhlutverk er svohljóðandi:

„Eins og fyrr hefur verið rakið bendir flest til þess að framtíðarhorfur Íbúðalánasjóðs við óbreyttar rekstrarforsendur felist í að sjóðurinn sinni í sífellt ríkari mæli þeim hópum sem standa höllum fæti á húsnæðismarkaðnum, svo sem þeim sem eru að kaupa sína fyrstu íbúð, tekju- og eignaminni kaupendum og kaupendum á svæðum utan virkra markaðssvæða. Bankarnir muni líklega bjóða sínum bestu viðskiptavinum þau bestu kjör sem þeir geta boðið en óvíst er hvernig fari með hinn almenna húsnæðismarkað að öðru leyti. Slíkt ræðst m.a. af því hvaða kjör einkaaðilar bjóði til lengri tíma litið. Í ályktunum um stöðu Íbúðalánasjóðs í kaflanum hér á undan eru færð skýr rök fyrir áframhaldandi tilvist sjóðsins á íbúðalánamarkaðnum og þörf á breytingum. Þá hefur verið lýst þeim tækifærum sem nú eru til breytinga og því hvernig æskilegt væri að leita nýrra leiða til að auka á jafnvægi og draga úr spennu á íbúðalánamarkaði.“

Valkostum við breytingar er lýst á eftirfarandi hátt:

  • ÍLS fari af smásölumarkaði og útvegi markaðsaðilum hagkvæmt fjármagn með skilyrðum. Í þessu felst að sett yrði á fót sérstakt hlutafélag sem hefði með höndum öflun fjár og myndi svo endurfjármagna með einum eða öðrum hætti útlán viðskiptabanka og sparisjóða – hin eiginlega heildsöluleið.
  • ÍLS verði áfram á smásölumarkaði en taki einnig að sér að útvega markaðsaðilum hagkvæmt fjármagn með skilyrðum. Í þessu felst annars vegar að sett yrði á fót sérstakt hlutafélag sem hefði með höndum öflun fjár og myndi svo endurfjármagna með einum eða öðrum hætti útlán viðskiptabanka og sparisjóða og hins vegar að ÍLS myndi geta sinnt smásölu áfram – nokkurs konar sambland af heildsölu- og smásöluleið.
  • ÍLS verði lagður niður og markaðnum látið eftir að sinna lánveitingum til húsnæðismála. Í þessu felst að sjóðnum yrði lokað og eignasafn hans selt en ríkið gæti nýtt söluandvirðið til annarra verkefna. Markaðnum yrði hins vegar treyst fyrir íbúðalánamarkaðnum – hin eiginlega markaðsleið.
  • ÍLS verði breytt í hlutafélag og það einkavætt með sölu í heild sinni. Í þessu felst að hið einkavædda fyrirtæki myndi starfa áfram á markaði en ríkið gæti nýtt söluandvirðið til annarra verkefna – einkavæðingarleið.
  • Óbreytt starfsemi með aðlögun að breyttum markaðsaðstæðum. Í þessu felst að sjóðurinn myndi starfa áfram með minni háttar breytingum, svo sem hækkun hámarksláns – óbreytt smásöluleið.
  • ÍLS sinni einungis lánveitingum á félagslegum forsendum til tekju- og eignaminni kaupenda og kaupenda á óvirkum markaðssvæðum – félagsleg leið.

Í niðurlagi skýrslunnar segir:

„[...] Hópurinn telur því rétt að leggja til að haldið verði áfram frekari könnun á heildsöluleið. Hópurinn telur á þessu stigi ekki efni til að útiloka að saman geti farið heildsöluhlutverk og smásala í einhverju formi eða um einhvern tíma og telur rétt að það verði til frekari umfjöllunar ef ráðist verður í frekari könnun á heildsölukostinum.

Vissulega er óvissa um endanleg fjármögnunarkjör sem heildsölufyrirtæki getur náð. Þær tilgátur sem hér hafa verið settar fram byggja á vel ígrunduðu mati á fyrirliggjandi forsendum og eru settar fram eftir bestu vitund. Fjármögnunarkjör geta hins vegar breyst frá einum tíma til annars eins og dæmin sanna. Ef forsendur breytast með einhverjum hætti kunna að skapast þær aðstæður að rétt sé að kanna á ný aðrar leiðir en útfærslu á heildsöluleið. Þá er ljóst að ekki er hægt að spá með neinni vissu fyrir um markaðshegðun annarra aðila á smásölumarkaði í kjölfar þess að Íbúðalánasjóður færði sig yfir á heildsölumarkað. Ekki er útilokað að slík áhrif gætu til skamms tíma verið þensluvaldandi.

Hópurinn telur ekki efni að halda lengra í umfjöllun sinni en sem nemur þessum ráðleggingum. Stjórn Íbúðalánasjóðs óskaði sérstaklega eftir umfjöllun um hvort breytinga væri þörf og því var áhersla lögð á að draga fram helstu sjónarmið þar um í vinnu hópsins. Eðlilegt er að stjórn Íbúðalánasjóðs og ráðherra fari yfir athugun hópsins og niðurstöður og að í kjölfarið verði tekin ákvörðun um næstu skref. Hópurinn bendir á að margt er ókannað varðandi útfærslu heildsöluleiðar og í henni felast hættur og tækifæri. Ef vel tekst til við útfærsluna er það álit hópsins að heildsöluleið sé skynsamleg leið. Meðal þeirra atriða sem kanna þarf frekar er:

  • Hvernig starfsumgjörð fyrirtækisins verði skilgreind til að hámarka lánshæfismat þess.
  • Hvernig unnt verði að hrinda nýjum skuldabréfaflokkum af stokkunum með eins góðum árangri í verðmyndun og kostur er.
  • Hvaða svigrúm er fyrir hendi til að skilgreina samband stjórnvalda, ríkisins sem eiganda, og nýs heildsölufyrirtækis á þann hátt að hentugt sé fyrir lánshæfismat fyrirtækisins.
  • Hver viðhorf viðskiptabanka og sparisjóða eru til málsins og hvernig unnt yrði að koma á samvinnu milli þeirra og nýs heildsölufyrirtækis.
  • Hvernig tryggt verði að ávinningur af fjármögnunarkjörum heildsölufyrirtækisins skili sér eins vel og kostur er til lántakenda, óháð efnahag og búsetu.
  • Hvernig hægt yrði að halda í þau réttindi sem skuldarar njóta samkvæmt lögum við lántöku hjá Íbúðalánasjóði og tryggja þau í hinu nýja kerfi.“

Atvik höguðu svo til að ekki varð af frekari skýrslugerð af hálfu þessa starfshóps.

18.4 Stýrihópur september 2006

Félagsmálaráðherra mætti á stjórnarfund Íbúðalánasjóðs 6. janúar 2006 og skýrði frá því að í kjölfar niðurstöðu framangreinds starfshóps hygðust ríkisstjórnarflokkarnir setja á fót stýrihóp sem leitaði víðtæks samráðs með hagsmunaaðilum um framtíðarfyrirkomulag opinbera húsnæðiskerfisins. Til að annast það verkefni setti félagsmálaráðherra, með bréfi dags. 21. febrúar 2006, á fót stýrihóp sem var skipaður Ármanni Kr. Ólafssyni, aðstoðarmanni fjármálaráðherra, Jóhanni G. Jóhannssyni, sviðsstjóra hjá Íbúðalánasjóði, og Sigurjóni Erni Þórssyni, aðstoðarmanni félagsmálaráðherra, sem var jafnframt formaður, en starfsmaður hópsins var Árni Páll Árnason lögmaður. Stýrihópnum var falið að skipuleggja og sinna formlegu samráði við hagsmunaaðila um kosti og galla óbreytts fyrirkomulags Íbúðalánasjóðs og hugsanlegar nýjar leiðir í aðkomu hins opinbera að húsnæðismarkaðnum. Jafnframt var hópnum falið að vinna skýrslu og móta tillögur til ráðherra á grundvelli samráðsins.

Stýrihópurinn hélt fundi með fjölmörgum aðilum og leitaði upplýsinga m.a. frá fulltrúum Alþýðusambands Íslands, Samtaka atvinnulífsins, BSRB, Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja, Neytendasamtakanna, Félags fasteignasala, Sambands sparisjóða, Sambands íslenskra sveitarfélaga, Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands og Rannsóknarseturs í húsnæðismálum við Viðskiptaháskólann á Bifröst.

Að loknum fyrri hluta samráðsferlis skilaði stýrihópurinn áfangaáliti til félagsmálaráðherra 3. apríl 2006. Þar segir að æskilegt sé að þróa íbúðalánakerfið með þeim hætti að dragi úr almennri ábyrgð ríkisins á skuldbindingum Íbúðalánasjóðs. Þróa þurfi hlutverk sjóðsins í átt til hlutverks bakhjarls, íbúðabanka, á íbúðamarkaði. Grunnhugsunin í nýju kerfi myndi m.a. fela í sér að nýr íbúðabanki bjóði bönkum og sparisjóðum að veita lán samkvæmt skilmálum hans og að bankar og sparisjóðir annist einir afgreiðslu lána íbúðabankans og þjónustu við einstaklinga. Í minnisblaði félagsmálaráðherra, dags. 26. september 2006, til ríkisstjórnar Íslands segir að áfangaálitið hafi verið kynnt fyrir ríkisstjórninni 18. apríl 2006 og hún hafi samþykkt að stýrihópurinn ynni áfram að þróun framtíðarkerfis, slíks sem hér um ræðir, með aðstoð sérfræðinga og í samráði við þá sem hagsmuna ættu að gæta af framtíðarfyrirkomulagi á íbúðalánamarkaði.

18.4.1 Lokaálit stýrihóps um framtíðarstefnumótun um hlutverk og aðkomu stjórnvalda að íbúðalánamarkaðnum

Það er dagsett 11. september 2006 og segir þar að orðið hafi að ráði að sérfræðingar viðskiptabanka og sparisjóða ynnu að gerð eigin tillaga. Eftir að þeir höfðu tekið saman tillögur sínar á vettvangi Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) var fundur þeirra og stýrihópsins haldinn 19. júlí 2006. Í mörgum atriðum var samræmi milli tillaga SBV og tillaga stýrihópsins. Það sem á greindi var eftirfarandi:

  • Eignarhald. Tillögur SBV fólu í sér að heildsölusjóður ætti að vera í sameiginlegri eigu Íbúðalánasjóðs, banka og sparisjóða eftir nánara samkomulagi. Stýrihópurinn benti á að í umboði því sem hann hefði fengið hefði verið gert ráð fyrir að nýr íbúðabanki væri að öllu leyti í eigu ríkisins. Því þyrfti pólitíska ákvörðun til að breyta um stefnu í því efni.
  • Félagslegt hlutverk og neytendavernd. SBV var andvígt því að heildsölusjóður hefði einhverjar félagslegar kvaðir. Æskilegra væri að Íbúðalánasjóður yrði áfram starfræktur til að sinna því hlutverki, m.a. að veita leiguíbúðalán háð tekju- og eignamörkum. Allar lánveitingar nýs sjóðs ættu að vera á markaðslegum forsendum. Stýrihópurinn benti á að í umboði því sem hann hefði fengið hefði verið lögð áhersla á að samþætta enn sem fyrr félagslegt hlutverk almennum lánveitingum og tryggja jafnrétti í húsnæðismálum óháð búsetu og efnahag.
  • Útfærsla á heildsöluleiðinni. Tillögur SBV fólu í sér að nýr heildsölusjóður ákvarðaði þau lánsform sem smásöluaðilar gætu selt til sjóðsins, með áþekkum hætti og gert var ráð fyrir í tillögum stýrihópsins. Á hinn bóginn vildi SBV að viðskiptabankar og sparisjóðir hefðu samningssamband við lántakendur og seldu lánin eftir þörfum til heildsölusjóðsins, þvert á þær hugmyndir stýrihópsins að samningssamband væri beint milli heildsöluaðila og lántakenda; væru gagnsæi og samningssamband lánssamninga milli heildsölubankans og lántaka ekki fyrir hendi mundi það draga úr ávinningi kerfisins fyrir neytendur og leiða m.a. til aukins rekstrarkostnaðar, verri þjónustu, minni stöðlunar fjármálaafurða, verri samningsaðstöðu heildsölubanka gagnvart smásölum og verri gæða lána.
  • Í niðurstöðuhluta lokaálitsins er greint frá því að samhljómur hafi verið í áherslum stýrihópsins og SBV varðandi ýmis atriði í uppbyggingu nýs heildsölubanka; þannig hafi allir verið sammála um mikilvægi þess að almenn löggjöf yrði sett um sérvarin skuldabréf (e. covered bonds).
  • Stýrihópurinn leggur til að stjórnvöld hlutist til um lagabreytingar sem heimili Íbúðalánasjóði að setja á fót fjármögnunarkerfi á heildsölustigi, sem byggi á útgáfu sérvarinna skuldabréfa, sem sjálfstæða rekstrareiningu innan sjóðsins án ríkisaðstoðar. Þannig tækist stjórnvöldum að styðja við samkeppni á íbúðalánamarkaði en standa jafnframt vörð um þau pólitísku markmið sem liggi að baki húsnæðisstefnu þeirra.

Viðauki með lokaáliti stýrihópsins hefur að geyma útfærslu hans á nýjum Íbúðabanka. Þar segir að í tillögum hans að útfærslu varðandi stofnun nýs Íbúðabanka, er mundi sinna fjármögnun íbúðalána sem síðan yrðu veitt í gegnum banka og sparisjóði, væri gengið út frá eftirfarandi grunnforsendum:

  • Að bankar og sparisjóðir fari alfarið með afgreiðslu og útlánastarfsemi til einstaklinga og geti boðið lán samkvæmt skilyrðum Íbúðabankans.
  • Að bankar og sparisjóðir veiti lánin á bestu fáanlegum kjörum.
  • Að slíkur bakhjarl mundi ekki njóta almennrar ábyrgðar ríkisins á skuldbindingum sínum og að sú fyrirgreiðsla, sem hann mundi að öðru leyti njóta af hálfu ríkisins, væri í beinu samhengi og réttu hlutfalli við þær sérstöku skyldur sem honum væri falið að uppfylla af löggjafanum.
  • Að lánaskilmálar Íbúðabankans tryggi að lántakar geti áfram fengið lán á sömu kjörum, óháð búsetu og félagslegri stöðu.
  • Að lántakar mundu áfram njóta sömu réttinda til greiðsluvandaúrræða og tryggð séu við lántökur hjá Íbúðalánasjóði, svo sem til lengingar lána og til greiðslufrystingar.
  • Að Íbúðabankinn yrði hlutafélag að öllu leyti í eigu ríkisins, sambærilegt við SBAB í Svíþjóð.
  • Að Íbúðabankinn gæti framfylgt pólitískum markmiðum stjórnvalda í húsnæðismálum á hverjum tíma, sambærilegt við Fannie Mae og Freddie Mac í Bandaríkjunum, og fengi fyrir það endurgjald.
  • Að Íbúðabankinn mundi fjármagna íbúðalán fyrir innlendar fjármálastofnanir samkvæmt settum reglum.
  • Lán Íbúðabankans yrðu með fyrir fram ákveðnu vaxtaálagi til að auka gagnsæi í verðlagningu, með sama hætti og tíðkist hjá Totalkredit í Danmörku.
  • Íbúðabankinn mundi þurfa að fylgja almennum reglum Fjármálaeftirlitsins um fjármálafyrirtæki.
  • Íbúðabankinn mundi þurfa að skila arðsemi á eigið fé umfram áhættulausa vexti.

18.5 Samráðshópur um húsnæðisstefnu

Hinn 4. nóvember 2010 skipaði félags- og tryggingamálaráðherra samráðshóp um húsnæðisstefnu sem hafði það hlutverk að móta heildstæða húsnæðisstefnu sem yrði grundvölluð á því markmiði að tryggja landsmönnum fjölbreytta og örugga valkosti í húsnæðismálum. Sérstök áhersla var lögð á að efla varanlega leigu- og búseturéttarkosti, stuðla að jöfnuði milli búsetuforma og mæta stöðu sem upp væri komin í húsnæðismálum í kjölfar efnahagsþrenginganna. Nefndin var skipuð 20 mönnum. Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, sem formaður, og Ingi Valur Jóhannsson voru skipuð að tilhlutan félags- og tryggingamálaráðherra en aðrir eftir tilnefningu ýmissa aðila/þingflokka/samtaka. Samhliða samráðshópnum var starfræktur starfshópur sem var skipaður formanni samráðshópsins, Inga Vali Jóhannssyni, Birni Þór Hermannssyni og Ásgeiri Runólfssyni.

Samráðshópurinn skilaði skýrslu í apríl 2011. Í henni er vísað til þess að samkvæmt vegvísi Evrópuráðsins um húsnæðisöryggi sé mikilvægt að horfa til eftirfarandi þátta þegar markmið húsnæðisstefnu séu skilgreind:

  • Atriða til að auka framboð af viðunandi og viðráðanlegu húsnæði.
  • Fjárhagslegs stýritækis fyrir viðkvæma hópa vegna öflunar eigin húsnæðis.
  • Atriða til að bæta skilvirkni í greiðslu húsnæðisbóta.

Um hlutverk ríkisins á húsnæðislánamarkaði segir í skýrslunni:

„Samráðshópur um húsnæðisstefnu leggur til að ríkið sé á húsnæðislánamarkaði til að ná hagkvæmni við öflun fjár til útlána, tryggja jöfn búsetutækifæri um allt land, stuðla að bættu aðgengi og auðvelda stjórnvöldum að ná félagslegum markmiðum. Félagsleg markmið koma fram í húsnæðisáætlun, lögum og reglugerðum. Þau geta náð til uppbyggingar íbúða í samræmi við húsnæðisáætlun, stuðnings til að auka framboð af leigu-, búseturéttar- og eignaríbúðum og lána til kaupa á fyrstu íbúð. Ríkið vinnur að þessum markmiðum í gegnum Íbúðalánasjóð. Til viðbótar á sjóðurinn að hafa umsjón með allri þátttöku ríkisins í uppbyggingu á íbúðamarkaði, til dæmis fyrir eldri borgara, fatlað fólk og námsmenn. Færa þarf húsnæðissjóði hins opinbera inn í Íbúðalánasjóð og skilgreina hlutverk þeirra í samræmi við markmið húsnæðisstefnunnar. Með þessu er félagslegt hlutverk sjóðsins aukið og byggð upp sérfræðiþekking í húsnæðismálum innan stjórnkerfisins. Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur sett sem skilyrði fyrir samþykki á framlagi ríkisins til Íbúðalánasjóðs að gerð verði áætlun um endurskipulagningu sjóðsins í félagslegt og samkeppnislegt hlutverk í samræmi við reglur EFTA. Starfsemi Íbúðalánasjóðs til framtíðar þarf að gera ráð fyrir að ríkið geti náð fyrrnefndum markmiðum um hlutverk sitt á húsnæðislánamarkaði. Við endurskoðun á hlutverki ríkisins á húsnæðislánamarkaði þarf að skoða hvort auðvelda eigi ungu fólki innkomu á húsnæðismarkaðinn með húsnæðissparnaðarkerfi með skattalegum hvötum.“

Í niðurstöðukafla segir:

„Samráðshópur um húsnæðisstefnu leggur til að:
  • Teknar verði upp húsnæðisbætur í stað vaxta- og húsaleigubóta til að tryggja jafnræði milli búsetuforma. Bæturnar verði samtímagreiðslur eins og húsaleigubætur eru í dag.
  • Upplýsingaöflun og greining á húsnæðismarkaðinum verði stórefld.
  • Húsnæðisáætlun verði innleidd til að auðvelda sveitarfélögum að ná markmiðum húsnæðisstefnunnar.
  • Húsaleigulög og rekstrar- og skattaumhverfi húsnæðisfélaga verði endurskoðað til að treysta rekstrargrundvöll þeirra og bæta stöðu leigjenda og búseturéttarhafa.
  • Framboð af leigu- og búseturéttaríbúðum taki mið af niðurstöðum þarfagreiningar.
  • Hlutverk ríkisins á húsnæðislánamarkaði verði endurskoðað til að ná félagslegum markmiðum og stuðla að efnahagslegum stöðugleika.“

18.6 Vinnuhópar

Í september 2011 voru skipaðir fimm vinnuhópar í samræmi við skýrslu samráðshóps um húsnæðisstefnu. Frá velferðarráðuneytinu barst, sem svar við fyrirspurn nefndarinnar, stöðuskjal 23. ágúst 2012 varðandi vinnuhópa um húsnæðismál. Efni þess verður tilgreint hér í heild sinni:

  • Vinnuhópur, sem fékk það hlutverk að efla og samræma öflun og miðlun upplýsinga um húsnæðismál, skilaði skýrslu með tillögum sínum 16. febrúar síðastliðinn. ÍLS er að vinna að tillögum til velferðarráðuneytisins varðandi tilhögun upplýsingavinnslu og -miðlunar í samræmi við tillögur vinnuhópsins. Fyrsti áþreifanlegi árangur þessa verkefnis er bætt upplýsingagjöf um leiguverð en Þjóðskrá vinnur nú með reglubundnum hætti upplýsingar um leiguverð íbúðarhúsnæðis. Íbúðalánasjóður hefur með höndum eftirfylgni með tillögum vinnuhópsins sem snúa að öðrum stofnunum eða aðilum. Unnið er að sameiginlegri niðurstöðu velferðarráðuneytisins og Íbúðalánasjóðs varðandi greiningar sjóðsins um húsnæðismál.
  • Vinnuhópur, sem skipaður var til að endurskoða rekstrar– og skattaumhverfi húsnæðis- og leigufélaga, hefur ekki lokið störfum. Vinnuhópnum er ætlað að endurskoða rekstrar- og skattaumhverfi húsnæðisfélaga, húsnæðissamvinnufélaga, fasteignasjóða og einstaklinga sem vilja leigja út íbúðir og gera tillögur um breytingar ef ástæða þykir til.
  • Vinnuhópur, sem fékk það hlutverk að koma með tillögur um að taka upp húsnæðisbætur í stað vaxtabóta og húsaleigubóta, hefur skilað tillögum sínum. Ekki þykir vænlegt að gera breytingar á núverandi vaxtabótakerfi fyrr en öll áhrif slíkra breytinga hafi verið könnuð til hlítar. Unnið er að tillögum og útreikningum sem miða að því að hefja aðlögun húsaleigubóta að nýju húsnæðisbótakerfi í áföngum þegar á árinu 2013.
  • Vinnuhópur um gerð húsnæðisáætlunar skilaði tillögum sínum 6. júní síðastliðinn. Vinnuhópurinn fékk það hlutverk að koma með tillögur um víðtæk samráð húsnæðis- og skipulagsyfirvalda við gerð landsskipulagsstefnu sem sveitarfélög eiga að taka mið af við gerð skipulagsáætlana eða breytinga á þeim. Velferðarráðuneytið hefur komið tillögunum til úrvinnslu hjá Íbúðalánasjóði. Áformað er að halda samráðsfund með ÍLS til að yfirfara hugsanlegt hlutverk sjóðsins við innleiðingu húsnæðisáætlunar.
  • Verkefni vinnuhóps um framtíðarhlutverk Íbúðalánasjóðs var tvíþætt; annars vegar að yfirfara hlutverk sjóðsins með hliðsjón af reglum Evrópuréttar um ríkisaðstoð, hins vegar að fjalla um aðkomu Íbúðalánasjóðs að húsnæðislánamarkaðnum. Vinnuhópurinn kom að undirbúningi fyrir svar stjórnvalda við athugasemdum ESA þess efnis að fjárhagsstuðningur ríkisins til Íbúðalánasjóðs væri ekki félagslegur og þar af leiðandi ekki í samræmi við skuldbindingar Íslands skv. EES-samningnum. Einnig kom vinnuhópurinn að undirbúningi að frumvarpi sem samþykkt var á Alþingi í júní.
  • Unnið er að endurskoðun húsaleigulaga og laga um húsnæðissamvinnufélög. Velferðarráðuneytið hefur sent núgildandi húsaleigulög, sem sett voru 1994, til umsagnar og athugunar hjá fjölmörgum aðilum. Miðað við fyrstu yfirferð hafa ekki komið fram tillögur um viðamiklar breytingar á lögunum.
  • Jafnframt hefur verið leitað eftir umsögnum frá starfandi húsnæðissamvinnufélögum varðandi reynsluna af framkvæmd laga um húsnæðissamvinnufélög. Af svörum forsvarsmanna félaganna má ætla að nauðsynlegt sé að fram fari heildarendurskoðun á lögunum og því er nauðsynlegt að setja á laggirnar sérstakan vinnuhóp með fulltrúum þessara félaga til að hrinda því í framkvæmd.

Undir stafliðum a-c verður hér greint frá meginatriðum niðurstaðna þeirra skýrslna sem frammi liggja frá framangreindum vinnuhópum:

a.

Vinnuhópur um gerð húsnæðisáætlunar

Vinnuhópurinn telur húsnæðisáætlun nauðsynlega til að fylgjast með þróun húsnæðismarkaðarins, stuðla að hæfilegu framboði íbúðarhúsnæðis og styðja við markmið stjórnvalda, ríkis og sveitarfélaga, í húsnæðismálum. Þá eigi húsnæðisáætlun að vera hluti af landsskipulagsstefnu.

Vinnuhópurinn bendir á að gerð húsnæðisáætlunar verði að byggjast á víðtæku samstarfi hagsmunaaðila á húsnæðismarkaði, þ.e. ríkis og sveitarfélaga, opinberra stofnana, sem tengjast málaflokknum, og fjármálafyrirtækja. Aukið samráð og samstarf þessara aðila geti leitt til skynsamlegri ákvarðana þeirra og annarra um uppbyggingu íbúðarhúsnæðis og góðrar húsnæðisáætlunar.

Lagt er til að velferðarráðuneytið beri ábyrgð á gerð húsnæðisáætlunar sem verði unnin á fjögurra ára fresti hið minnsta. Upplýsingar, sem liggja til grundvallar húsnæðisáætlun, verði opinberar, sundurliðaðar eftir landshlutum og sveitarfélögum og uppfærðar árlega.

Vísað er til þess að haustið 2010 samþykkti Alþingi tvenn lög sem fela í sér aukna upplýsingaöflun á sviði skipulags- og mannvirkjamála. Annars vegar er þar um að ræða ný skipulagslög, nr. 123/2010, þar sem Skipulagsstofnun er falið það hlutverk „að sjá um að upplýsingar um áætlanir um landnotkun á landsvísu séu fyrir hendi“ og hins vegar ný lög um mannvirki, nr. 160/2010, sem kveða á um að Mannvirkjastofnun starfræki gagnasafn fyrir upplýsingar um mannvirki og mannvirkjagerð um land allt. „Skipulagsstofnun áformar nú að taka saman upplýsingar úr aðalskipulagsáætlunum sveitarfélaga um áætlaða uppbyggingu á íbúðarhúsnæði. Þær upplýsingar nýtast við að áætla framboð af íbúðarhúsnæði mörg ár fram í tímann.“

b.

Vinnuhópur um húsnæðisbætur

Vinnuhópur fékk það hlutverk að koma með tillögur um að taka upp húsnæðisbætur í stað vaxtabóta og húsaleigubóta. Hugmyndin að baki skipunar hans var að útfæra nánar tillögur samráðshópsins um húsnæðisstefnu varðandi jöfnun húsnæðisstuðnings.

Vinnuhópurinn lýsir sig sammála hugmyndafræðinni sem lá til grundvallar starfi hans og byggist á því að hið opinbera tryggi öllum sama rétt til fjárhagsstuðnings vegna húsnæðiskostnaðar, óháð búsetuformi. Hópurinn leggur áherslu á að nýtt kerfi verði sem einfaldast og gerir því tillögu um að útreikningur húsnæðisbóta ráðist af fjölskyldustærð en sé óháður fjölskyldugerð eða aldri barna. Þá sé eðlilegast að mæta þörf barnafjölskyldna fyrir stuðning með barnabótum.

Tillögur vinnuhópsins miða að því að smíða stuðningskerfi til framtíðar sem hvetji ekki til skuldasöfnunar heimila og allir sitji við sama borð, óháð búsetuformi.

c.

Vinnuhópur um upplýsingar um húsnæðismál

Í samantektarhluta skýrslu vinnuhóps, sem fékk það hlutverk að efla og samræma öflun og miðlun upplýsinga um húsnæðismál, segir:

„[...] Mikilvægt er að hið opinbera safni reglulega upplýsingum um húsnæðismarkað svo hagsmunaaðilar og stjórnvöld geti nýtt þær við ákvarðanatöku, bætt áætlanagerðir sínar og aukið þannig skilvirkni á húsnæðismarkaði. Til að stuðla að því er nauðsynlegt að upplýsingarnar séu aðgengilegar og nái athygli sem flestra.

Helstu gallar á núverandi fyrirkomulagi söfnunar og miðlunar upplýsinga um húsnæðismál eru að upplýsingarnar eru ekki aðgengilegar á einum stað og að enginn opinber aðili birtir reglulega greiningu á þróun húsnæðismarkaðar. Lagt er til að stofnanir, sem safna og miðla upplýsingum um húsnæðismál, sameinist um að miðla þeim á vefsvæðinu island.is. Á vefsvæðinu yrði birt árlega eða oftar ítarleg greining á húsnæðismarkaðnum. Lagt er til að greiningarnar verði unnar af Íbúðalánasjóði í samvinnu við efnahags- og viðskiptaráðuneytið og velferðarráðuneytið. Það er í samræmi við lög um húsnæðismál að Íbúðalánasjóður sé ráðgefandi fyrir stjórnvöld í húsnæðismálum. Til að greiningar Íbúðalánasjóðs og annarra aðila um húsnæðismarkaðinn verði sem bestar er mikilvægt að þeim verði tryggt aðgengi að upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Lagt er til að 24. gr. laga um skráningu og mat fasteigna kveði nánar á um rétt og skyldur Þjóðskrár til að vinna upplýsingar úr fasteigna- og þjóðskrá fyrir utanaðkomandi aðila.“

Hinn 30. janúar 2012 gaf velferðarráðherra svar á Alþingi við fyrirspurn um hvernig unnið hefði verið úr niðurstöðum og tillögum starfshóps um húsnæðisstefnu til framtíðar. Þar segir:

[...] Síðan er það fimmti hópurinn, sem er verkefni vinnuhóps um framtíðarhlutverk Íbúðalánasjóðs, sem er gríðarlega stórt verkefni og tengist umræðu margra ára í sambandi við ESA. Sá hópur er í fullum gangi og hefur verið í samskiptum við ESA um þær breytingar. Ég hef áður gert grein fyrir því í þinginu. Við höfum farið þar mjög varlega og reiknað með því að Íbúðalánasjóður haldi sínu félagslega hlutverki sem hann hefur haldið hingað til.

18.7 Ágrip um rannsókn ESA

Framangreint gefur tilefni til að hér verði í ágripsformi tilgreind nokkur þeirra atriða, sem eru ítarlega rakin í ritsmíð Bjarnveigar Eiríksdóttur sem fylgir í viðaukahefti skýrslunnar, þ.e. þeirra sem fjalla um rannsókn ESA á árunum 2003-2012 á Íbúðalánasjóði sem þiggjanda ríkisaðstoðar. Þar er því lýst að rannsóknin greinist í tvo meginþætti:

„1. Fyrri athugun ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Forathugun hófst 20. nóvember 2003 og lauk 11. ágúst 2004 með ákvörðun nr. 213/04/COL. Ákvörðun ESA ógilt með dómi (innskot: 7. apríl 2006) í máli E-9/04. Formleg rannsókn málsins hófst 21. júní 2006 og lauk 27. júní 2008 með ákvörðun ESA nr. 405/08/COL.

Fyrri athugun ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs hófst í kjölfar tilkynningar íslenskra stjórnvalda til ESA þann 20. nóvember 2003 í tilefni af því að fyrirhugað var að sjóðurinn myndi hækka hámarkslán sín úr 80% í 90% af kaupverði húsnæðis[...] Skömmu síðar eða þann 29. janúar 2004 sendu Samtök banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) bréf til ESA þar sem þau lýstu ástandi á húsnæðislánamarkaði á Íslandi og að húsnæðislánakerfi ÍLS væri brot á EES-reglu. Að lokinni athugun sinni í málinu komst ESA að þeirri niðurstöðu að Íbúðalánasjóður nyti ríkisaðstoðar vegna starfsemi sinnar[...] Þrátt fyrir að um ríkisaðstoð væri að ræða taldi ESA þó að umrædd aðstoð til sjóðsins væri í samræmi við þau viðmið sem sett væru fram í 2. mgr. 59. gr. EES um fjármögnun vegna þjónustu í almannaþágu, þ.e. aðstoðin nyti því undanþágu. Taldi stofnunin ekki efni til að taka málið til formlegrar rannsóknar og lýsti því yfir að fjármögnun íslenska ríkisins á starfsemi Íbúðalánasjóðs samrýmdist ríkisaðstoðarreglum 2. mgr. 59. gr. EES. Tók ESA því ákvörðun um að ljúka athugun sinni, sbr. ákvörðun nr. 213/04/COL [...]

Mál E-9/04. Samtök banka og verðbréfafyrirtækja höfðuðu mál gegn Eftirlitsstofnun EFTA til ógildingar á ákvörðun nr. 213/04/COL í máli Íbúðalánasjóðs á grundvelli 36. gr. ESE-samningsins. Taldi dómstóllinn að ekki væri ástæða til að telja ríkisaðstoð til ÍLS óhóflega miðað við almannaþjónustuhlutverk sjóðsins. Þó taldi dómstóllinn að í þeirri þjónustu sem ÍLS veitti væru a.m.k. tvö atriði sem ekki samrýmdust almannaþjónustuhlutverkinu. Í fyrsta lagi væru ekki neinar takmarkanir á því hvers konar húsnæði væri hægt að kaupa með hinum niðurgreiddu íbúðalánum. Tók dómstóllinn fram að aðeins væri takmörkuð fjárhæð lána en engar formlegar takmarkanir á því til hve stórs eða verðmæts húsnæðis væri lánað. Í öðru lagi gæti sami aðili átt kost á láni til kaupa á fleiri en einni íbúð. Að mati dómstólsins skorti á að útlánastarfsemin væri formlega takmörkuð við lánveitingar til hins almenna borgara til öflunar íbúðarhúsnæðis[...] Þetta kallaði því að mati dómstólsins á að málið yrði tekið til formlegrar rannsóknar og hagsmunaaðilum þá gefinn kostur á að gæta hagsmuna sinna[...] Komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að ESA hefði borið að taka málið til formlegrar rannsóknar og ógilti því ákvörðun stofnunarinnar[...]

Meðan á formlegri rannsókn stóð samþykkti ESA röksemdir íslenskra stjórnvalda um að möguleg ríkisaðstoð til Íbúðalánasjóðs væri „yfirstandandi aðstoð“. Var því ekki lengur tilefni til formlegrar rannsóknar málsins. Tók ESA ákvörðun um að ljúka formlegri rannsókn málsins með ákvörðun sinni nr. 405/08/COL 27. júní 2008 en tók á sama tíma ákvörðun um að hefja nýja rannsókn málsins.

2. Síðari athugun ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Tilmæli til íslenskra stjórnvalda um að þau grípi til viðeigandi ráðstafana til að aðlaga ríkisaðstoð til Íbúðalánasjóðs að reglum EES-samningsins. Málsmeðferð í samræmi við 2. mgr. 17. gr. II. hluta bókunar 3 við ESE-samninginn. Málinu er ekki lokið.

Þann 27. júní 2008 sendi ESA íslenskum stjórnvöldum svonefnt 17. gr. bréf vegna meðferðar á „yfirstandandi aðstoð“. Í bréfinu tilkynnti stofnunin íslenskum stjórnvöldum það bráðabirgðamat sitt að yfirstandandi aðstoð til ÍLS væri ekki í samræmi við EES-samninginn. Beindust athugasemdir ESA aðeins að almennri lánastarfsemi ÍLS en ekki sérstökum lánaflokkum, s.s. til lántakenda undir tilteknum tekjumörkum, og var því niðurgreiðsla vaxta til ÍLS ekki til umfjöllunar í málinu[. . . ]Með vísan til ofangreindra röksemda hefur ESA talið að Íbúðalánasjóður njóti ríkisaðstoðar í formi óbeinnrar og ótakmarkaðrar ríkisábyrgðar, undanþágu frá tekjuskatti og undanþágu frá áskilnaði um arð.

Í samskiptum sínum við ESA á þessu tímabili lýstu íslensk stjórnvöld því að bankarnir hefðu dregið sig út af íbúðalánamarkaði og því væri markaðsbrestur. Í kjölfar bankahrunsins haustið 2008 kom fram sú afstaða ESA á fundum með íslenskum stjórnvöldum að vegna ástandsins á húsnæðislánamarkaði myndi stofnunin sýna biðlund í málinu og sökum þess dróst meðferð þess á langinn[...]

Eftirlitsstofnunin fylgdi að lokum eftir yfirlýsingum sínum með því að senda íslenskum stjórnvöldum bréf þann 18. júlí 2011 með tillögum um viðeigandi ráðstafanir samkvæmt 18. gr. II. hluta bókunar 3 við Samninginn um Eftirlitsstofnun og EFTA-dómstól. Í bréfinu var íslenskum stjórnvöldum gert að grípa til viðeigandi ráðstafana til að afnema í síðasta lagi 1. janúar 2012 ríkisaðstoð til Íbúðalánasjóðs að því marki sem aðstoðin samrýmdist ekki skuldbindingum EES-samningsins[...] Þann 18. janúar 2012 samþykkti stjórn ESA að gera breytingar á leiðbeiningarreglum sínum um ríkisaðstoð um meðferð mála þar sem ríkisaðstoð er veitt til þjónustu sem veitt er í almannaþágu. Tóku reglurnar gildi 31. janúar 2012. Í hinum nýju reglum er útskýrt með gleggri hætti en áður hvaða skilyrðum slík aðstoð skuli bundin til að hún samrýmist EES-reglum. Einnig eru settar svonefndar rammareglur um slíka aðstoð þar sem m.a. er gert ráð fyrir að EES-ríki þurfi að fylgja ákveðnum málsmeðferðarreglum þegar þau ákveði að veita ríkisaðstoð vegna þjónustu í almannaþágu [...] Í kjölfar þess að hinar nýju reglur voru settar bauð ESA íslenskum stjórnvöldum að mál Íbúðalánasjóðs yrði rannsakað einnig í samræmi við hinar nýju reglur þrátt fyrir að liðinn væri sá frestur, sem ESA hafði sett stjórnvöldum til að gera ráðstafanir til að breyta þeirri aðstoð sem veitt er til Íbúðalánasjóðs, til samræmis við ríkisaðstoðarreglur EES [...]“

18.8 Eftirfylgni við rannsókn ESA

Með frumvarpi um breytingar á starfsemi Íbúðalánasjóðs, sem varð með smávægilegum breytingum að lögum nr. 84/2012, um breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, með síðari breytingum (EES-reglur o.fl.), var einkum brugðist við niðurstöðu rannsóknar Eftirlitsstofnunar EFTA á starfsemi Íbúðalánasjóðs, sbr. ákvörðun stofnunarinnar, dags. 18. júlí 2011. Í athugasemdum með lagafrumvarpinu er vísað til þess að Eftirlitsstofnun EFTA hafi komist að þeirri niðurstöðu að Íbúðalánasjóður njóti ríkisaðstoðar í formi eigendaábyrgðar, vaxtaniðurgreiðslna og undanþágu frá arðsemiskröfu og greiðslu tekjuskatts. Í 1. mgr. 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið komi fram sú meginregla að hvers kyns aðstoð, sem aðildarríki að samningnum veiti eða veitt sé af ríkisfjármunum og raski eða sé til þess fallin að raska samkeppni með því að ívilna ákveðnum fyrirtækjum eða framleiðslu ákveðinna vara, sé ósamrýmanleg framkvæmd samningsins að því leyti sem hún hafi áhrif á viðskipti milli samningsaðila.

„Í 2. mgr. 59. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið er kveðið á um sérstakar undanþágur frá þeirri meginreglu að óheimilt sé að veita ríkisaðstoð og ríkjum heimilað að veita ríkisaðstoð til fyrirtækja sem veita þjónustu í almannaþágu að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Hefur ákvæðið verið skýrt á þann veg að slík undanþága sé meðal annars bundin þeim skilyrðum að fela þurfi viðkomandi aðila sérstaklega að veita nánar skilgreinda þjónustu í almannaþágu. Enn fremur að viðkomandi aðili megi einungis veita þjónustu í almannaþágu sem sé nauðsynleg og hún sé ekki fram úr hófi miðað við þá skilgreindu þjónustu sem ætlunin er að veita.“

Helstu breytingar, sem gerðar voru samkvæmt lögum nr. 84/2012 á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, eru raktar í 5. kafla skýrslu þessarar.

Á fundi með fulltrúum ESA 5. júní 2012 lögðu íslensk stjórnvöld fram bréf þar sem lýst var þeim lagabreytingum og öðrum breytingum sem fyrirhugaðar væru til að laga starfsemi Íbúðalánasjóðs að ríkisaðstoðarreglum EES. Fram kom sú afstaða stofnunarinnar að miða bæri umfang hennar við þjónustu sem væri ekki veitt af markaðinum og hefja þyrfti undirbúning að því að vinna að málinu samkvæmt nýju málsmeðferðarreglunum sem fæli í sér að skilgreina, að höfðu samráði við hagsmunaaðila, hver umsvif almannaþjónustu Íbúðalánasjóðs skyldu vera til framtíðar. Íslensk stjórnvöld lögðu til að stofnaður yrði vinnuhópur vegna málsins og mundu þau upplýsa ESA um skipan hans í síðasta lagi 15. ágúst 2012.

Í tölvupósti velferðarráðuneytisins 19. september 2012 er upplýst að vinnuhópur þessi hafi ekki verið formlega skipaður en hann hafi eigi að síður komið saman, myndaður af Bjarnveigu Eiríksdóttur hdl. og fulltrúum velferðarráðuneytis, fjármála- og efnahagsráðuneytis og Íbúðalánasjóðs.

Samtök fjármálafyrirtækja (SFF, áður Samtök banka og verðbréfafyrirtækja, SBV) hafa enn sem fyrr, allt frá því er þau sendu kvörtun til ESA í byrjun árs 2004, stöðu kæranda í málafylgju ESA gagnvart íslenska ríkinu varðandi ráðstafanir sem gera þurfi á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Samtökin komu á framfæri við Alþingi athugasemdum sínum meðan þingleg meðferð framangreinds frumvarps um breytingu á lögum um húsnæðismál stóð yfir. Þær lutu m.a. að því að þær ráðstafanir, sem frumvarpið gerði ráð fyrir, gengju of skammt og væru ekki í samræmi við tillögur ESA.

Samtök fjármálafyrirtækja hafa einnig gert athugasemdir við rannsókn ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Með bréfi, dags. 6. júlí 2012, veitti ESA íslenskum stjórnvöldum frest til að gera athugasemdir við bréf SFF til eftirlitsstofnunarinnar, dags. 1. júní 2012, eigi síðar en 31. ágúst 2012. Með tölvupósti velferðarráðuneytisins til nefndarinnar fylgdi afrit bréfs ráðuneytisins, dags. 7. október 2012, með ítarlegum athugasemdum vegna framangreinds. Í ritsmíð Bjarnveigar Eiríksdóttur hdl. í viðaukahefti skýrslu þessarar er greint ítarlega frá athugasemdum beggja aðila; SFF og íslenskra stjórnvalda.