3. viðauki

Lán Húsnæðisstofnunar ríkisins vegna greiðsluerfiðleika og skyldar aðgerðir, 1983–1998

Verðbólga fór sem kunnugt er mjög vaxandi hér á landi á áttunda áratug liðinnar aldar og hélst verðbólgustigið hátt allt til loka hins níunda. Mældist verðbólga yfir 20% sem næst samfellt allt árabilið 1973–1989 og öll árin 1978–1983 mældist ársverðbólga hærri en 40%.1 Árið 1979 var brugðist við þessu á þann hátt að komið var á 100% verðtryggingu fjárskuldbindinga á lánamarkaði.

Verðbólgan náði hámarki fyrri hluta árs 1983, en eftir að ný ríkisstjórn tók við völdum í maímánuði það ár var gripið til víðtækra efnahagsaðgerða í því skyni að draga úr verðbólgu, m.a. afnáms vísitölutryggingar launa. Verulegar almennar verðhækkanir héldu þó áfram eftir að launahækkanir höfðu verið stöðvaðar og af þessu misgengi hlaust kaupmáttarfall meðal almennra launþega. Misgengi þetta kom, eins búast mátti við, sérlega illa við fjárhag fjölskyldna er nýlega höfðu keypt sér sitt fyrsta húsnæði eða stóðu sjálfar að sinni eigin húsbyggingu, sem á þessum tíma var mun algengara en orðið er nú á seinni árum.

Við þessar aðstæður kom fram á sjónarsviðið hópur manna sem lagði fram kröfur um úrbætur í húsnæðismálum á fjölmennum fundi í veitingahúsinu Sigtúni í ágústmánuði 1983. Var hópurinn eftir þetta kenndur við þann stað. Krafist var hærri húsnæðislána, lengri lánstíma þeirra og einnig afturvirkra aðgerða til þess að rétta hlut þeirra er komnir voru í greiðsluvanda.

Kröfur Sigtúnshópsins leiddu til hraðari viðbragða stjórnvalda en ella hefði orðið, en eigi að síður höfðu aðgerðir þeirra vegna áhrifa óðaverðbólgunnar á húsnæðismarkaðinn hafist nokkru fyrr. Þannig höfðu tvenn bráðabirgðalög verið sett vorið 1983, þau fyrri í apríl til þess að draga úr vísitöluhækkun á húsaleigu og þau síðari kváðu á um frestun 25% af vísitöluhækkun verðtryggðra húsnæðislána.2 Á fyrri hluta ársins náði meðalverðbólguhraði 7–8% á mánuði.

Lánakjör Húsnæðisstofnunar voru þannig árið 1983, að lán Byggingarsjóðs ríkisins til nýbygginga voru til 21 árs og lán til kaupa á eldra húsnæði til 16 ára, vextir voru 2,25%. Byggingarsjóður verkamanna lánaði til 43 ára með 0,5% vöxtum.3 Öll voru þessi lán án afborgunar fyrsta árið og að fullu verðtryggð miðað við lánskjaravísitölu. Lán Byggingarsjóðs ríkisins til nýrra íbúða voru 19,4% af byggingarkostnaði staðalíbúðar sem reiknaður var af Rannsóknarstofnun byggingariðnaðarins.4 Lán til notaðra íbúða gátu hæst orðið helmingur þessarar fjárhæðar. Lán Byggingarsjóðs verkamanna námu 90% af byggingarkostnaði. Þá er þess að geta að lán Byggingarsjóðs ríkisins til nýbygginga voru greidd út í þremur hlutum á 18 mánaða tímabili, sem í þeirri óðaverðbólgu sem ríkti á þessum tíma þýddi mikla rýrnun raunvirðis útborgaðra lána sjóðsins.

Stærsta aðgerð stjórnvalda til þess að koma til móts við kröfur Sigtúnshópsins var ákvörðun um hækkun lána Byggingarsjóðs ríkisins um 50% um komandi áramót. Þetta þýddi að lánshlutfall hækkaði 1. janúar 1984 úr 19,4% í 29,1% af byggingarkostnaði staðalíbúðar.5 Einnig var lagt fram stjórnarfrumvarp sem m.a. kvað á um að lánstími yrði lengdur.

Þá var einnig ákveðið að allir lántakendur Byggingarsjóðs ríkisins frá ársbyrjun 1982 ættu rétt á viðbótarláni er næmi 50% af upprunalegu láni, þ.e. að hækkun lánanna væri í raun afturvirk sem þessu næmi. Hækkunin var ekki sjálfvirk gagnvart öllum sem fengið höfðu lán á þessum tíma, heldur þurfti að sækja sérstaklega um slík viðbótarlán hjá Húsnæðisstofnun. Mjög margir lántakendur notfærðu sér þó, eins og við mátti búast, þetta tilboð stjórnvalda, því það sem eftir lifði ársins 1983 var afgreitt 2.121 slíkt viðbótarlán að fjárhæð 141 m.kr.6 (1.654 m.kr. á verðlagi 2012).

Um þetta leyti komu einnig fram hugmyndir um að draga úr áhrifum vísitöluhækkana húsnæðislána með því að taka tillit til almennrar launaþróunar. Í Ársskýrslu Húsnæðisstofnunar ríkisins 1983 er að finna greinargerð um svonefnt rauntekjuákvæði (d. reallønsklausul) í danska verðtryggingarkerfinu, en Danir höfðu þá nýlega hafið að verðtryggja talsverðan hluta húsnæðislána sem þar voru í boði. Samkvæmt rauntekjuákvæðinu skyldi vísitölubinding lána ætíð taka mið af launavísitölu í stað verðlagsvísitölu þegar launavísitalan hækkaði minna en verðlagsvísitalan.7 Þessara hugmynda sá stað í stjórnarfrumvarpi um Húsnæðisstofnun sem lagt var fram í desember 1982.8 Það stjórnarfrumvarp náði ekki fram að ganga fyrir þingkosningar vorið 1983.

Áðurnefnd hækkun lánshlutfalls nýrra lána Byggingarsjóðs ríkisins gekk í gildi 1. janúar 1984 og 1. júlí sama ár, er ný lög um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 60/1984, tóku gildi, kom til framkvæmda lenging lána sjóðsins úr 26 árum í 31 ár á byggingarlánum og úr 16 í 21 á lánum til kaupa eldra húsnæðis. Þá skyldu lánin framvegis vera afborgunarlaus tvö fyrstu ár lánstímans í stað einungis fyrsta ársins áður. Á hinn bóginn voru vextir á lánum sjóðsins samtímis hækkaðir úr 2,25% í 3,5%, sem í reynd sneri 11,8% lækkun greiðslubyrðar vegna lánalengingarinnar yfir í 4,2% aukningu hennar og sneri þar með við áhrifum hins lengri lánstíma til lækkandi greiðslubyrðar lántakenda. Mikil aukning lánveitinga varð hjá Byggingarsjóði ríkisins á árinu 1984, eða 84% að raunvirði.9

Í ársbyrjun 1985 ákvað svo ríkisstjórnin að stofna nýjan lánaflokk sem notaður yrði til lánveitinga til þeirra sem lent höfðu í greiðsluerfiðleikum vegna húsnæðislána. Mikill fjöldi umsókna barst, samtals um 2.300, og kallaði afgreiðsla þeirra á miklar annir hjá Húsnæðisstofnun og ráðningu nýrra starfsmanna. Þetta varð til þess að síðar á árinu var komið á fót sérstakri ráðgjafarstöð hjá Húsnæðisstofnun. Alls voru á árinu veitt um 1.900 lán vegna greiðsluerfiðleika að fjárhæð samtals 249 m.kr. (1.708 m.kr. á verðlagi 2012). Hæsta fjárhæð lánanna var 150.000 kr. og þau að hámarki til 10 ára.10

Einnig skipaði félagsmálaráðherra í ársbyrjun 1985 starfshóp til að vinna að tillögum um leiðir til þess að jafna greiðslubyrði af fasteignaveðlánum lántakenda Húsnæðisstofnunar. Lagafrumvarp var fljótlega lagt fram og um vorið voru samþykkt lög nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga.

Í lögunum fólst að þegar laun hækkuðu minna en lánskjaravísitala skyldi hluta endurgreiðslu lánsins frestað þar til laun hækkuðu á ný umfram lánskjaravísitölu. Þetta gerðist þannig samkvæmt lögunum, að mismunur hækkana, samkvæmt launavísitölu og lánskjaravísitölu, skyldi færður á sérstakan jöfnunarreikning. Skuld á jöfnunarreikningi teldist hluti af höfuðstól lánsins og um hana skyldu gilda sömu kjör og í lánssamningi. Þessi skuld skyldi síðan endurgreidd hlutfallslega þegar og ef launavísitalan hækkaði umfram lánskjaravísitölu, ellegar að loknum upphaflegum lánstíma, væri þá enn skuld til staðar á jöfnunarreikningnum. Með þessum hætti væri tryggt að greiðslubyrði húsbyggjenda og kaupenda vegna lána hjá byggingarsjóðum Húsnæðisstofnunar ríkisins þyngdist ekki, þó að kaupmáttur launa rýrnaði vegna efnahagssveiflna.

Lögin, sem tóku gildi í júlí 1985, náðu einungis beint til lána byggingarsjóða Húsnæðisstofnunar, en gert var ráð fyrir að sama tilhögun myndi gilda um húsnæðislán annarra sjóða og stofnana eftir því sem um semdist milli lántakenda og lánveitenda. Þegar húsbréfakerfinu var komið á árið 1989 tóku lögin um greiðslujöfnun ekki til lána innan ramma húsbréfakerfisins og fór því gildi þessara ákvæða minnkandi með tímanum.

Mjög reyndi á starfsemi Ráðgjafarstöðvar Húsnæðisstofnunar tvö fyrstu starfsárin, en eftir mikla hækkun lánshlutfalls í kjölfar innleiðingar nýs lánakerfis þann 1. september 1986 og talsverðrar efnahagsuppsveiflu árin 1986–1988, dró verulega úr lánveitingum til fólks í greiðsluerfiðleikum. Yfirlit yfir lánveitingar Húsnæðisstofnunar ríkisins vegna greiðsluerfiðleika 1985–1992 má sjá í eftirfarandi töflu.

Alls voru veitt um 4.000 greiðsluerfiðleikalán á fyrstu tveimur starfsárum Ráðgjafarstöðvarinnar og nam fjárhæð þeirra tæpum 5 milljörðum kr. á verðlagi ársins 2012. Þessar lánveitingar sneru nær eingöngu að misgengishópunum svonefndu og voru þannig framhald af hinum sérstöku viðbótarlánum sem veitt voru í árslok 1983 og greint var frá hér að framan. Jafnframt var haft samráð við banka og sparisjóði sem athuguðu skuldbindingar þessa hóps og voru oft fáanlegir til þess að skuldbreyta skammtímalánum í lengri lán. Í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði í febrúar 1986, þegar einnig var samið um upptöku á nýju húsnæðislánakerfi, kom það í hlut ríkisvaldsins að leggja 600 m.kr. (3,4 milljarða kr. á verðlagi 2012) til greiðsluerfiðleikalána Húsnæðisstofnunar. Þessarar háu fjárveitingar sér mjög stað í umfangi greiðsluerfiðleikalánanna árið 1986.

Eftir að dró úr greiðsluerfiðleikalánunum 1987–1990 varð síðan mikil aukning árið 1991, en þá var farið að veita lán vegna greiðsluerfiðleika innan vébanda húsbréfakerfisins og hækkuðu fjárhæðir lánanna verulega við það. Heimildir til að veita greiðsluerfiðleikalán úr húsbréfakerfinu runnu út í árslok 1991 og lauk afgreiðslu síðustu lánanna árið eftir.

Allt tímabilið 1985–1992 voru, eins og taflan sýnir, veitt næstum 7.000 greiðsluerfiðleikalán að fjárhæð samtals 15,7 milljarðar kr. (á verðlagi 2012). Ef sérstöku viðbótarlánin sem veitt voru við lok ársins 1983 eru meðtalin, voru alls veitt um 9.000 lán til stuðnings vegna misgengisvandans að fjárhæð 17,4 milljarðar kr. á verðlagi 2012. Hér skal þó hafa í huga að nokkuð var um að sömu aðilum væri veitt fyrirgreiðsla eða aðstoð oftar en einu sinni.

Starfsemi Ráðgjafarstöðvarinnar færðist með tímanum meira í átt til veitingar almennrar ráðgjafar til nýrra lántakenda hjá Húsnæðisstofnun ríkisins og mats á greiðslugetu þeirra. Yfirlýst meginmarkmið þessarar ráðgjafar var að hindra það að þessir lántakendur lentu erfiðleikum við að greiða af lánum sínum og söfnuðu í kjölfarið upp vanskilum við byggingarsjóðina.

Þegar húsbréfakerfið hóf göngu sína við lok ársins 198911 varð öllum lántakendum skylt að ganga í gegnum greiðslumatsferli hjá Ráðgjafarstöðinni. Þann 15. apríl 1991 færðist greiðslumat vegna væntanlegra húsbréfalána að stórum hluta til viðskiptabanka lántakendanna, en starfsemin hélt engu að síður einnig áfram hjá Húsnæðisstofnun ríkisins, sem fyrr í höndum Ráðgjafarstöðvarinnar. Árið 1992 hætti svo Húsnæðisstofnun að veita sérstök greiðsluerfiðleikalán en starfsemi Ráðgjafarstöðvarinnar hélt áfram við almenna ráðgjöf og leiðbeiningar til handa lánsumsækjendum og tók starfsemin nú einnig til lántakenda hjá Byggingarsjóði verkamanna, þar sem lánveitingar til félagslegra íbúðabygginga jukust verulega á árunum um og eftir 1990.

Í október 1993 gerðu Húsnæðisstofnun ríkisins, bankarnir og fjölmargir sparisjóðir, í samstarfi við samtök lífeyrissjóðanna, með sér samkomulag um aðgerðir til að leysa greiðsluvanda fólks. Tillaga um þessar aðgerðir hafði verið samþykkt í ríkisstjórn í ágúst sama ár. Markmiðið með samkomulaginu var að þessar lánastofnanir ynnu í sameiningu að því að aðstoða fjölskyldur sem væru í greiðsluvanda, með skuldbreytingum þar sem við ætti og þar sem von var talin á að þær skiluðu árangri. Í október var svo í samræmi við þetta stofnaður sérstakur lánaflokkur vegna hinna fyrirhuguðu skuldbreytinga. Um einu og hálfu ári seinna höfðu um 1.500 íbúðareigendur sótt um aðstoð af þessu tagi hjá Húsnæðisstofnun og stærstur hluti þeirra fengið einhverja úrlausn sinna mála.

Nokkur fjöldi íbúðareigenda fékk þannig lausn á erfiðleikum sínum í kjölfar þessa samkomulags og voru dæmi um að bankar og sparisjóðir teygðu sig lengra í skuldbreytingum en gerst hafði áður. Gert var ráð fyrir að sá viðskiptabanki eða sú lánastofnun, þar sem viðskipti eða vanskil viðkomandi lántakanda væru mest, hefði forgöngu um að aðstoða umsækjandann með því að reikna út greiðslubyrði lána, greiðslugetu og kanna til hvaða ráða þyrfti að grípa til að draga úr greiðslubyrði lántakandans og koma í veg fyrir greiðsluvanda hans í framtíðinni.

Í fljótu bragði hefði mátt gera ráð fyrir því að tekist hefði að komast fyrir helstu orsakir greiðsluvanda húsbyggjenda og húsnæðiskaupenda. Lánshlutfall íbúðalána hafði stórhækkað og lánin voru til lengri tíma en nokkru sinni fyrr. Vaxtastig hafði að vísu hækkað nokkuð eftir 1985, en hið tekjutengda vaxtabótakerfi sem komið var á samhliða húsbréfakerfinu 1989/1990 sló verulega á áhrif vaxtahækkananna gagnvart lántakendum húsnæðislána.

Hér er hins vegar á það að líta að árin um og eftir 1990 einkenndust af talsverðum efnahagslegum samdrætti hér á landi, sem m.a. stafaði af minni þorskafla en áður. Einna besti mælikvarðinn er sá, að frá ársbyrjun 1989 til október 1993 dróst vísitala kaupmáttar launa saman um samtals 12,7%.12 Eftir umtalsverðan hagvöxt 1984–1987 tók við kyrrstaða flest árin fram til ársins 1995 og sum þeirra dróst landsframleiðsla saman, mest um 3,3% árið 1992.13 Atvinnuleysi fór einnig vaxandi og varð það mest, eða 5,3% að jafnaði, bæði árin 1993 og 1994.14

Vaxandi gagnrýni gætti á aðgerðir stjórnvalda í húsnæðismálum er leið að kosningum til Alþingis vorið 1995. Á flokksþingi Framsóknarflokksins í nóvember 1994 var ályktað um vaxandi greiðsluvanda íbúðareigenda og heitið aðgerðum kæmist flokkurinn til valda. Þingmenn flokksins lögðu í framhaldi af þessu fram frumvarp til laga um greiðsluaðlögun skömmu fyrir þinglok í febrúar 2005.15 Í kjallaragrein í DV lýsti Finnur Ingólfsson, alþingismaður, ástandi mála þannig:

Greiðsluerfiðleikar heimilanna hafa skapað neyðarástand á þúsundum heimila í landinu þar sem gjaldþrot blasir við mörgum þeirra. Önnur meginástæðan fyrir greiðsluerfiðleikum heimilanna birtist í göllum húsbréfakerfisins, styttri lánstíma, hærri vöxtum og þar af leiðandi aukinni greiðslubyrði. Hin er atvinnuleysið, stórhækkaðir skattar, auknar álögur í heilbrigðis- og menntamálum, lækkun barna- og vaxtabóta og vaxandi kjaraskerðing. Það þarf því að grípa til margra og víðtækra ráðstafana.16

Framsóknarflokkurinn vann á í kosningunum í apríl 1995 og eftir myndun nýrrar ríkisstjórnar í sama mánuði hófst nýr félagsmálaráðherra hans fljótlega handa við breytingar á húsnæðiskerfinu. Við árslok 1995 hafði lánshlutfall húsbréfalána verið hækkað og lántakendum gefinn kostur á húsbréfalánum til allt að 40 ára. Við það léttist greiðslubyrði lántakenda um nærfellt 20% og um allt að 40% til lántakenda með lágar tekjur ef tekið var tillit til vaxtabótagreiðslna. Þá voru einnig lögfest ákvæði um skuldbreytingar fasteignalána, sem raunar voru þá þegar í talsverðum mæli komnar í framkvæmd hjá Ráðgjafarstöð Húsnæðisstofnunar.

Í febrúar 1996 tók svo nýtt embætti til starfa að frumkvæði félagsmálaráðherra, sem nefndist Ráðgjafarstofa um fjármál heimilanna. Auk félagsmálaráðuneytisins stóðu að Ráðgjafarstofunni eftirtaldir aðilar: Húsnæðisstofnun ríkisins, viðskiptabankarnir, Samband íslenskra sparisjóða, Samband íslenskra sveitarfélaga, Reykjavíkurborg, Bændasamtök Íslands, Neytendasamtökin, Þjóðkirkjan, samtök lífeyrissjóðanna, stofnlánadeild landbúnaðarins, ASÍ og BSRB. Þessir aðilar skiptu með sér rekstrarkostnaði Ráðgjafarstöðvarinnar í ákveðnum umsömdum hlutföllum.

Ráðgjafarstofan hafði ekki möguleika á að veita fólki í greiðsluvanda lánafyrirgreiðslu með sama hætti og Ráðgjafarstöð Húsnæðisstofnunar, en veitti hins vegar alhliða fjármálaráðgjöf er snerti heildarfjárhagsstöðu heimilanna. Verkefni Ráðgjafarstofunnar fólust ekki síst í því að afla upplýsinga til þess að byggja á markvissar tillögur um betri framtíðarúrræði svo takast mætti að fyrirbyggja fjárhagsörðugleika fólks. Reynt var að skoða heildstætt hvaða úrræði væru í boði og hvort þörf væri gagngerra breytinga eða hvort einstakar breytingar væru nægjanlegar.

Ráðgjafarstofan var til húsa í miðborg Reykjavíkur og þar störfuðu í byrjun sjö starfsmenn, þar af fimm sem sinntu ráðgjafarstörfum. Frá upphafi leitaði mikill fjöldi fólks til Ráðgjafarstofunnar eftir aðstoð við að koma fjármálum sínum á réttan kjöl.

Ráðgjöf og greiðsluerfiðleikaaðstoð hélt einnig áfram hjá Húsnæðisstofnun ríkisins allt þar til stofnunin var lögð niður við árslokin 1998 og sinntu um 7–10 manns þessari starfsemi síðustu árin sem hún var við lýði.

Þau 14 ár sem þessi starfsemi var fyrir hendi hjá Húsnæðisstofnun ríkisins fengu samtals 11.300 umsækjendur aðstoð af einhverju tagi vegna greiðsluerfiðleika, svo sem í formi lána, frystingar eða skuldbreytingar lána. Stærstur hluti umsækjenda eftir 1990 átti í erfiðleikum vegna lána úr húsbréfakerfinu, eða um 60%. Í um 20% tilvika var um að ræða lán Byggingarsjóðs ríkisins, þrátt fyrir að lánveitingar hans hefðu að mestu lagst fyrir róða eftir 1990. Um 20% aðstoðartilvika voru vegna erfiðleika við að greiða af lánum Byggingarsjóðs verkamanna og fór það hlutfall hækkandi síðustu starfsár sjóðsins.17 18

Eftir að Húsnæðisstofnun ríkisins var lögð niður fór öll aðstoð vegna erfiðleika íbúðareigenda og húsbyggjenda fram hjá Ráðgjafarstofu um fjármál heimilanna, sem árið 2010 var leyst af hólmi af embætti umboðsmanns skuldara.

Heimildaskrá

Alþingistíðindi 1982–1995.

DV.

Guðmundur Jónsson og Magnús S. Magnússon ritstj. (1997). Hagskinna – sögulegar hagtölur um Ísland. Reykjavík: Hagstofa Íslands.

Hagstofa Íslands (1998). Landshagir 1998 – Statistical Yearbook of Iceland.

Hagstofa Íslands.

Húsnæðisstofnun ríkisins. Ársskýrslur

Húsnæðisstofnunar ríkisins 1983-1998.

---