6. kafli – Eftirlit með starfsemi sparisjóða

6. Eftirlit með starfsemi sparisjóða

6.1 Inngangur

Með þingsályktun Alþingis um rannsókn á adraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna frá 10. júní 2011 var rannsóknarnefnd Alþingis falið að gera grein fyrir og leggja mat á hvernig eftirliti með sparisjóðunum var háttað ásamt því að gera grein fyrir atriðum sem varða framkvæmd laga og reglna þar að lútandi. Þá var nefndinni falið að gera grein fyrir því hvernig niðurstöðum eftirlitsaðila var fylgt eftir.

Í þessum kafla er dregin upp mynd af eftirliti með starfsemi sparisjóða og skiptist hann í umfjöllun um innra eftirlit sparisjóða og opinbert eftirlit með starfsemi þeirra. Í kaflanum um innra eftirlit er fjallað um eftirlit stjórnar og starfsmanna þeirra sparisjóða sem fjallað er um í skýrslunni. Nánar er gerð grein fyrir innra eftirliti hvers sparisjóðs um sig í umfjöllun um einstaka sparisjóði. Þá er hér dregin upp mynd af opinberu eftirliti með starfsemi og starfsumhverfi sparisjóðanna og einkum fjallað um starfsemi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands í því samhengi.

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði er að finna ítarlega úttekt á starfsemi og skipulagi opinberra eftirlitsstofnana. Tilgangur umfjöllunarinnar hér er ekki að endurtaka hana. Sjónum er frekar beint að eftirliti með sparisjóðunum sérstaklega og starfsemi þeirra. Þá verður einnig að hafa í huga að umfjöllunin miðast við skipulag eftirlitsstofnana sem er aðeins að takmörkuðu leyti notast við enn í dag hjá þeim eftirlitsstofnunum sem til umfjöllunar eru, einkum Fjármálaeftirlitinu. Eftir fremsta megni verður þó gerð grein fyrir þeim laga- og skipulagsbreytingum sem gerðar hafa verið frá falli viðskiptabankanna haustið 2008.

6.2 Hlutverk og staða sparisjóða

Fjármálamarkaðir gegna mikilvægu hlutverki í hagkerfi hverrar þjóðar. Hagur samfélagsins er beintengdur því að fjármálamarkaðir séu áreiðanlegir og rekstur banka og annarra fjármálafyrirtækja traustur. Lendi fjármálafyrirtæki í rekstrarerfiðleikum eða greiðsluþroti getur það haft veruleg kerfislæg áhrif með miklum afleiðingum, jafnvel falli fjármálakerfisins í heild. Sparisjóðir hafa verið til staðar í íslensku samfélagi frá því um miðja 19. öld. Starfsemi þeirra taldist lengi vel hafa markast af félagslegum sjónarmiðum fremur en þeim almennu viðskiptasjónarmiðum sem yfirleitt ráða för í starfsemi fjármálafyrirtækja. Í fámennum byggðarkjörnum á landsbyggðinni hafa sparisjóðir að vissu leyti verið hryggjarstykki samfélagsins og þjónað því hlutverki að efla atvinnulíf og almenna samfélagsþróun í heimabyggðinni.1

Um starfsemi sparisjóða gilda lög nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Sparisjóðir starfa, líkt og önnur fjármálafyrirtæki, á grundvelli starfsleyfis sem Fjármálaeftirlitið veitir. Sparisjóði er óheimilt að hefja starfsemi án þess að hafa slíkt starfsleyfi, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2002. Starfsleyfi sparisjóða svipar mjög til starfsleyfis hefðbundinna viðskiptabanka og veitir viðkomandi sparisjóði heimild til eftirfarandi starfsemi:

1. Móttaka endurgreiðanlegra fjármuna frá almenningi í formi innlána eða skuldaviðurkenningar.

2. Veiting útlána sem fjármögnuð eru með endurgreiðanlegum fjármunum frá almenningi.

3. Eignaleiga þegar fyrirtæki hefur slíka starfsemi að meginstarfsemi sinni.

4. Útgáfa og umsýsla greiðslukorta.

5. Útgáfa og umsýsla rafeyris.

6. Viðskipti og þjónusta með fjármálagerninga samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti.2

Mismunandi var hvort sparisjóðir höfðu leyfi til þess að starfa samkvæmt öllum ofantöldum heimildum og fór það eftir umfangi og starfsemi hvers sparisjóðs. Með lögum nr. 77/2012, sem fólu í sér breytingu á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, voru starfsheimildir sparisjóða þrengdar að því leyti að í dag takmarkast þær við hefðbundna viðskiptabankastarfsemi og því er ekki gert ráð fyrir að sparisjóðir stundi fjárfestingabankastarfsemi.3

Í lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki var ekki að finna neina almenna skilgreiningu á hugtakinu sparisjóður við setningu. Í framkvæmd hafði þó verið litið á sparisjóði sem sérstaka tegund sjálfseignarstofnana og talað var um þá sem sjálfseignarstofnanir „í eðli sínu“.4 Það fyrirkomulag hefur ekki verið óumdeilt og bent hefur verið á að lögbundið stjórnarfyrirkomulag sparisjóða eigi ekki margt sameiginlegt með sjálfseignarstofnunum.5 Með 4. gr. laga nr. 76/2009, sem breytti 61. gr. laga nr. 161/2002, var fært í lög að sparisjóður væri sjálfseignarstofnun sem starfaði sem fjármálafyrirtæki samkvæmt lögunum. Sérstaklega var tekið fram að beita skyldi ákvæðum hlutafélagalaga nr. 2/1995 um sparisjóði að því leyti sem ekki væri kveðið á um annað í lögum nr. 161/2002. Ákvæði laga um sjálfseignarstofnanir í atvinnurekstri ættu ekki við um sparisjóði. Með lögum nr. 77/2012 voru gerðar enn frekari kröfur til rekstrarforms sparisjóða. Þá var sparisjóðum jafnframt heimilað að starfa ýmist sem sjálfseignarstofnun eða hlutafélag að rekstrarformi, sbr. gildandi 62. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Gerð er krafa um að sparisjóðir tilgreini rekstrarform sitt í heiti sínu, þannig að nota skuli skammstöfunina „ses.“ fyrir sjálfseignarstofnun en ákvæði hlutafélagalaga gildi um tilgreiningu á rekstarformi hlutafélags, sbr. 62. gr. laga nr. 161/2002.

Sparisjóðir og önnur fjármálafyrirtæki njóta þeirrar sérstöðu að bú þeirra verða ekki tekin til skipta eftir almennum reglum gjaldþrotaréttar, heldur gilda um slit þeirra sérreglur í XII. kafla laga nr. 161/2002. Fjármálafyrirtæki verða aðeins tekin til slita eftir kröfu Fjármálaeftirlitsins, eða eftir atvikum stjórnar fyrirtækisins, að uppfylltum skilyrðum 2. mgr. 101. gr. laganna. Þegar héraðsdómari hefur kveðið upp úrskurð um slit fjármálafyrirtækis skipar hann því slitastjórn sem í sitja að hámarki fimm menn. Slitastjórnin tekur við réttindum og skyldum stjórnar fyrirtækisins eða fundar stofnfjáreigenda, sbr. 4. mgr. 101. gr. laganna. Störf slitastjórnar felast meðal annars í meðferð krafna og ráðstöfun hagsmuna fyrirtækis líkt og við gjaldþrot almennra fyrirtækja. Eftir að slitastjórn hefur greitt allar viðurkenndar kröfur og eftir atvikum tekið frá fé, standi ágreiningur um einhverjar kröfur, getur slitameðferð lokið á tvo vegu, sbr. 1. mgr. 103. gr. laga nr. 161/2002 ásamt síðari breytingum. Þegar um er að ræða sparisjóð getur slitastjórnin annars vegar látið sparisjóðinn aftur í hendur stofnfjáreigenda og sparisjóðurinn hafið starfsemi á ný undir nýrri stjórn, uppfylli hann skilyrði þess að hefja starfsemi á ný. Þessi leið er bundin því að Fjármálaeftirlitið og þeir sem fara með tvo þriðju hluta atkvæða stofnfjáreigenda samþykki að sparisjóðurinn hefji starfsemi á ný, sbr. 1. tölulið ákvæðisins. Hins vegar getur slitastjórn ákveðið að greiða stofnfjáreigendum út eignarhlut þeirra af eftirstöðvum eigna samkvæmt ákvæði 2. töluliðar. Standi eignir eftir í búi sparisjóðs, eftir að slitastjórn hefur greitt stofnfjáreigendum út þeirra hlut, skal þeim ráðstafað samkvæmt samþykktum sparisjóðsins en óheimilt er að ráðstafa þeim til stofnfjáreigenda. Segja má að í þessu endurspeglist munurinn á hlutafé í hlutafélagi og stofnfé í sparisjóði þar sem stofnfjáreigendur geta aðeins gert tilkall til stofnfjárhlutar síns á meðan eignum hlutafélags er ráðstafað samkvæmt frumvarpi til úthlutunar eftir ákvæðum laga nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl.

6.3 Innra eftirlit í fjármálafyrirtækjum

Ríkar kröfur eru gerðar til innra eftirlits fjármálafyrirtækja. Skoðun á innra eftirliti þeirra tekur til þess hvernig fyrirkomulagi þess er háttað og kannað er hvort einhverja veikleika sé að finna í eftirlitskerfum þeirra. Við yfirferð rannsóknarnefndarinnar á innra eftirliti sparisjóðanna var stuðst við skýrslur innri og ytri endurskoðenda, einkum frá árunum 2005–2011 og skýrslur sem starfsmenn sparisjóðanna gáfu fyrir nefndinni.

6.3.1 Skilgreining á innra eftirliti

Hugtakið innra eftirlit hefur ekki verið skilgreint í íslenskri löggjöf en í 17. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki er gerð krafa um að fjármálafyrirtæki skuli á hverjum tíma ráða yfir tryggu eftirlitskerfi með áhættu í tengslum við alla starfsemi sína.

Í kjölfar áfalla á bandarískum fjármagnsmörkuðum um og eftir árið 1980 vöknuðu upp spurningar um eftirlit og eftirlitsaðila, meðal annars um það hvort innra eftirlit fyrirtækja hefði brugðist. Meðal helstu hagsmunaaðila ríkti ekki sameiginlegur skilningur á innra eftirliti og ekki var einhugur um hvaða kröfur ætti að gera til þess. Í framhaldinu sameinuðust ýmsir hagsmunaaðilar úr viðskiptalífinu í Bandaríkjunum um skilgreiningu á innra eftirliti. Þessir aðilar mynduðu samstarfsnefnd, svonefnda COSO-nefnd,6 sem skilaði skýrslu árið 1992 um innra eftirlit. Skýrslan byggðist á umfangsmiklum könnunum meðal stjórnenda fyrirtækja og fræðimanna um hvaða kröfur bæri að gera til innra eftirlits og hvernig hægt væri að setja upp innra eftirlitskerfi til að draga úr hættu á áföllum á fjármagnsmörkuðum. Skýrslan hefur haft mikil áhrif á umfjöllun um innra eftirlit og uppbyggingu þess um heim allan. Nefndin hefur síðan haldið áfram útgáfu ýmissa leiðbeininga um innra eftirlit og áhættustýringu. Staðlar og reglur ýmissa fagstétta taka gjarnan mið af skilgreiningu COSO-nefndarinnar, svo sem staðlar um innri og ytri endurskoðun. Þá taka reglur Basel-nefndarinnar7 um bankaeftirlit og leiðbeinandi tilmæli Fjármálaeftirlitsins um innra eftirlit einnig mið af þessari skilgreiningu.8

Hugtakið innra eftirlit er skilgreint í skýrslu COSO-nefndarinnar sem ferli sem er mótað af stjórn fyrirtækis, innri stjórnendum þess og starfsmönnum. Tilgangur þess er að veita hæfilega vissu um að fyrirtækið nái eftirtöldum markmiðum:

1. að ná árangri og skilvirkni í starfseminni;

2. að búa yfir og hafa aðgang að áreiðanlegum upplýsingum, þ.m.t. fjárhagsupplýsingum;

3. að uppfylla ákvæði laga og reglna.

Innra eftirlit er samofið starfsemi félags og er ætlað að auðvelda stjórn og stjórnendum að hafa umsjón með rekstri félagsins. Það setur ákveðinn ramma um hvernig unnið sé að markmiðum þess og skilgreinir ábyrgð. Því er mikilvægt að það sé formlegt og skjalfest til þess að auðvelda stjórn að meta virkni þess á hverjum tíma, og að virknin sé prófuð reglulega.9

Samkvæmt skýrslu COSO-nefndarinnar skiptist innra eftirlit í fimm meginþætti sem tengjast innbyrðis:

1. Umhverfi innra eftirlits. Í því felast m.a. siðferðisleg gildi og viðhorf stjórnenda til þess að innra eftirlit sé mikilvægur þáttur í því að tryggja skilvirkni og meta hættu á tjóni sem orsakast af sviksemi eða mistökum.

2. Áhættumat. Með því er metin áhætta sem getur komið í veg fyrir að markmið um árangur og skilvirkni, áreiðanlegar fjárhagsupplýsingar og fylgni við lög og reglur náist.

3. Eftirlitsaðgerðir. Þar undir falla allar þær aðgerðir sem felldar eru inn í daglega starfsemi til þess að mæta áhættu, svo sem aðgreining starfa, viðeigandi verklagsreglur og verkferlar.

4. Upplýsingar og samskipti. Þessi þáttur nær til upplýsingakerfa og hvers konar samskipta sem styðja við innra eftirlit.

5. Stjórnendaeftirlit/vöktun innra eftirlits. Í því felst eftirlit og eftirfylgni stjórnenda með því að innra eftirlit sé fullnægjandi á hverjum tíma. Stjórn getur falið endurskoðunarnefnd þetta hlutverk eða innri endurskoðunardeild sem annast eftirlit með fyrirkomulagi og virkni innra eftirlits.

Umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis um innra eftirlit tekur mið af þessum fimm meginþáttum innra eftirlits.

6.3.2 Innra regluverk

Víða í löggjöfinni er gerð sú krafa að fjármálafyrirtæki eða stjórn þeirra setji sér innri reglur um ýmsa þætti starfseminnar. Mikilvægi innra regluverks fjármálafyrirtækja endurspeglast meðal annars í 5. gr. laga um fjármálafyrirtæki þar sem áskilnaður er gerður um ýmsar skjalfestar innri reglur félags sem sækir um starfsleyfi sem fjármálafyrirtæki, þar á meðal eftirlits- og starfsreglur. Ríkar kröfur eru gerðar til eftirlitskerfa í fjármálafyrirtækjum og því nauðsynlegt að settar séu skýrar innri reglur um starfsemina til að tryggja að farið sé eftir gildandi lögum og ytra regluverki og tryggja gæði þeirrar þjónustu sem veitt er, og til að samræma vinnubrögð og skýra ábyrgð og heimildir.

6.3.2.1 Stofnsamningar og samþykktir

Sparisjóðir hafa í gegnum tíðina getað starfað sem sérstök tegund sjálfseignarstofnunar eða sem hlutafélög. Um sjálfseignarstofnun sem er sparisjóður gilda ákvæði laga um hlutafélög að því leyti sem ekki eru sérstakar reglur í lögum um fjármálafyrirtæki. Í hlutafélagalögum er að finna helstu ákvæði um stofnsamning og samþykktir félaga. Í stofnsamningi skulu m.a. koma fram helstu upplýsingar um félag, svo sem hverjir séu stofnendur, hlutafé og hvaða fjárhæð sé greidd fyrir hlut. Í samþykktum er á hinn bóginn frekar að finna reglur sem félagið markar sér, einkum ólögákveðin atriði, og varða gerð og rekstur félagsins.

Við setningu laga um fjármálafyrirtæki var ákvæðum um sparisjóði skipað í VIII. kafla þeirra. Í upphaflegri gerð 61. gr. laganna, þar sem fjallað var um stofnun sparisjóðs, kom fram að í samþykktum sparisjóðs skyldi meðal annars koma fram heiti sparisjóðs og heimili, heildarupphæð stofnfjár og skipting þess í stofnfjárhluti, reglur um eigendaskipti að stofnfjárhlutum, aukningu stofnfjár, kosningu sparisjóðsstjórnar og störf hennar, breytingar á samþykktum og slit á sparisjóði og ráðstöfun eigin fjár í því sambandi. Um breytingu sparisjóðs í hlutafélag var svo fjallað í 73. gr. laganna. Með lögum nr. 76/2009 var heimild til breytingar sparisjóðs í hlutafélag afnumin og var ákvæði 61. gr. laga um fjármálafyrirtæki jafnframt breytt þannig að skýrt var kveðið á um að sparisjóðir væru sjálfseignarstofnanir sem störfuðu sem fjármálafyrirtæki og væri þeim skylt að nota heitið „sparisjóður“ í firmanafni sínu. Þá skyldu þeir skilgreina í samþykktum sínum samfélagslegt hlutverk sitt. Með lögum nr. 77/2012 var kveðið á um efni samþykkta sparisjóðs10 með ítarlegri hætti og samkvæmt gildandi 67. gr. laga um fjármálafyrirtæki skal í samþykktum sjálfseignarstofnunar sem er sparisjóður koma fram, auk áðurnefndra atriða: samfélagslegt hlutverk hans og starfssvæði; ákvæði um kosningu stjórnar, störf hennar og kjörtímabil; ákvæði um hvernig boðað skuli til funda stofnfjáreigenda og hvaða mál skuli taka fyrir á aðalfundi; reikningsár sparisjóðsins, hvort og hvernig stofnfjáreigendur skuli sæta innlausn á hlutum sínum og hvort þeir njóti forgangsréttar til áskriftar við aukningu stofnfjár. Þá er ekki heimilt að veita stofnfjáreigendum sérréttindi í samþykktum sparisjóðs.

6.3.2.2 Starfsreglur stjórnar

Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. laga um fjármálafyrirtæki skal í samþykktum fjármálafyrirtækja kveða á um verkaskiptingu stjórnar og framkvæmdastjóra sem skal taka mið af ákvæðum hlutafélagalaga. Í 2. mgr. segir síðan að stjórn fjármálafyrirtækis skuli setja sér starfsreglur þar sem nánar skuli kveðið á um framkvæmd starfa stjórnarinnar.11 Í reglunum skal sérstaklega fjallað um heimildir stjórnar til að taka ákvarðanir um einstök viðskipti, framkvæmd reglna um sérstakt hæfi stjórnarmanna, meðferð stjórnar á upplýsingum um einstaka viðskiptamenn, setu stjórnarmanna í stjórnum dótturfyrirtækja og hlutdeildarfélaga og framkvæmd reglna um meðferð viðskiptaerinda stjórnarmanna. Fjármálaeftirlitið hefur gefið út leiðbeinandi tilmæli um efni reglna samkvæmt ákvæðinu, hin fyrstu nr. 1/2003, en þeim hefur tvívegis verið breytt, með leiðbeinandi tilmælum nr. 4/2006 og gildandi leiðbeinandi tilmælum nr. 1/2010. Hver sparisjóður setti sínar eigin starfsreglur, en jafnan voru reglurnar áþekkar. Almennt var tilgangur þeirra að tryggja vandaða og óháða málsmeðferð. Í því sambandi áttu stjórnarmenn og sparisjóðsstjóri að gæta hagsmuna viðskiptavina sinna og tryggja að viðskiptin væru lögum samkvæmt. Í framhaldi af því fjölluðu reglurnar gjarnan um stjórn sparisjóðsins og sparisjóðsstjóra þar sem meðal annars var að finna ákvæði um kjör stjórnar, boðun til stjórnarfunda og lögmæti þeirra, auk reglubundinna verkefna stjórnarfunda. Meðal annars mátti finna í reglunum ákvæði um að vissar skýrslur skyldi taka fyrir á fundum stjórnar með reglulegu millibili.

Samkvæmt reglum flestra sparisjóðanna fólst hlutverk stjórnar einkum í eftirfarandi:

1. að sinna stefnumótun, eftirliti og töku meiri háttar ákvarðana í rekstri sparisjóðsins í samræmi við lagareglur sem giltu um stjórnun hans;

2. að útbúa lánareglur sem næðu til framkvæmda á lánveitingum og ábyrgðum;

3. að setja markmið varðandi áhættur í starfseminni og tryggja að þeir starfsmenn sem málið varðaði hefðu fullan skilning á áhættumarkmiðum sparisjóðsins, áhættustefnu og þeim mörkum áhættutöku sem ákveðin höfðu verið;

4. að sjá til þess að eiginfjárgrunnur skyldi á hverjum tíma nema að lágmarki átta prósentum af áhættugrunni;

5. að ráða sparisjóðsstjóra og setja honum erindisbréf;

6. að sjá til þess að sparisjóðsstjóri og aðrir stjórnendur fylgdu útlánastefnu sparisjóðsins og framkvæmdu þær aðgerðir sem þörf væri á til að fylgja áhættustefnu og mörkum áhættutöku í rekstri hans og tryggja tilvist skilvirkra upplýsingakerfa til að fylgjast með meginþáttum áhættu, starfsemi, rekstrarafkomu og rekstrarumhverfi sparisjóðsins;

7. að tryggja gagnsæi í ákvörðunarferlum og úthlutun ábyrgðar og valds til sparisjóðsstjóra til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra;

8. að fjalla um þau mál sem stjórnin skyldi annast samkvæmt lögum, reglugerðum, fyrirmælum Fjármálaeftirlitsins og samþykktum sparisjóðsins, auk þeirra mála sem sparisjóðsstjóri legði fyrir stjórnina, og bera ábyrgð á skýrsluskilum til Fjármálaeftirlitsins.

Starfsreglur sparisjóða höfðu jafnan að geyma ákvæði um hlutverk og skyldur sparisjóðsstjóra sem endurspegluðu oft ákvæði hlutafélagalaga um starfsskyldur framkvæmdastjóra. Í starfsreglum var fjallað um almenn hæfisskilyrði stjórnarmanna og sparisjóðsstjóra og hæfisskilyrði stjórnarmanna til afgreiðslu einstakra mála. Í flestum þeirra var tekið fram að stjórnarmenn skyldu ekki taka þátt í meðferð mála sem snertu viðskipti þeirra sjálfra, fyrirtækja sem þeir ættu virkan eignarhlut í, sætu í stjórn í, væru fyrirsvarsmenn fyrir eða ættu verulegra hagsmuna að gæta í viðskiptum við sparisjóðinn. Sama gilti um þátttöku í meðferð mála sem tengdust aðilum sem töldust venslaðir þeim með öðrum hætti. Þá skyldi þess gætt að stjórnarmaður fengi ekki aðgang að gögnum sem vörðuðu afgreiðslu máls sem hann brysti hæfi til að taka þátt í. Þá var yfirleitt að finna sérstakan kafla í reglum sparisjóðanna um meðferð upplýsinga um viðskiptamenn, þagnarskyldureglur og reglur um fyrirgreiðslur til venslaðra aðila, auk þess sem að jafnaði var þar að finna reglur um stjórnarstörf og viðskiptaerindi stjórnarmanna, auk reglna um mörk fjárfestinga.

6.3.2.3 Útlánareglur

Í lögum er ekki að finna bein fyrirmæli til stjórna fjármálafyrirtækja um að setja sér lánareglur. Á hinn bóginn hefur verið litið svo á að leiða megi af ákvæðum laga nr. 161/2002 að það sé í verkahring stjórnar fjármálafyrirtækis að gefa út sérstakar útlánareglur. Þannig segir í 1. mgr. 54. gr. laganna að kveða skuli á um verkaskiptingu stjórnar og framkvæmdastjóra í samþykktum fjármálafyrirtækis. Slík verkaskipting skal taka mið af ákvæðum hlutafélagalaga, en í 68. gr. þeirra laga segir að framkvæmdastjóri félags skuli að meginstefnu til annast daglegan rekstur á meðan stjórn þess sinni stefnumótun, eftirliti og töku meiri háttar ákvarðana. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 161/2002 sagði um 1. mgr. 54. gr. laganna að mæla þyrfti fyrir um atriði á borð við skyldu stjórnar til setningar reglna um mörk heimilda framkvæmdastjóra til að veita lán og ákveða fjárfestingar en að því leyti sem ekki væri kveðið á um slíka fjárfestingu myndi hún ráðast af meginreglum félagaréttar. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 54. gr. að stjórn setji sér starfsreglur þar sem nánar er kveðið á um framkvæmd starfa stjórnarinnar, svo sem heimildir til að taka ákvarðanir um einstök viðskipti o.fl. Í 1. mgr. 55. gr. laganna segir svo að stjórn fjármálafyrirtækja skuli ekki taka þátt í ákvörðunum um einstök viðskipti nema umfang þeirra sé verulegt miðað við stærð fyrirtækisins og að einstakir stjórnarmenn skuli ekki hafa afskipti af ákvörðunum um einstök viðskipti. Af þessu leiðir að til þess að ákvarðanataka verði skilvirk og í samræmi við stefnu stjórnar, en jafnframt til að gæta jafnræðis gagnvart viðskiptamönnum fjármálafyrirtækja, þarf stjórn fjármálafyrirtækis að afmarka verklag, Sparisjóðirnir settu heimildir og umfang viðskipta sem falla undir verksvið framkvæmdastjóra. Sparisjóðirnir settu sér allir útlánareglur um framkvæmd og stefnu við veitingu útlána til viðskiptamanna. Þær voru jafnan settar með vísan til laga um fjármálafyrirtæki, reglna um stórar áhættu­skuld­bindingar eða reglna um framkvæmd starfa stjórnar og sparisjóðsstjóra.

6.3.2.4 Reglur um áhættuviðmið

Áhættuviðmið gefa til kynna ramma sem miða skal við í rekstri og hámarksviðmið út frá áhættugrunni. Þau gefa til að mynda til kynna hversu háu hlutfalli af eiginfjárgrunni má ráðstafa til útlána, kaupa í hlutabréfum eða skuldabréfum og gjaldeyri við margvíslegar aðstæður. Ýmsar reglur eða stefnur fjármálafyrirtækja geta sett ákveðin viðmið sem fara ber eftir um ólíka áhættuþætti í rekstri þeirra, t.d útlánaáhættu og lausafjáráhættu.

Seðlabanki Íslands hefur heimild til að setja lánastofnunum reglur um lágmark lausafjár sem þeim ber ætíð að hafa yfir að ráða, sbr. 12. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Fjármálafyrirtæki bera að auki ábyrgð á að fyrir hendi sé fullnægjandi lausafjárstýring og traust umgjörð um stýringu lausafjáráhættu sem tryggir að viðhaldið sé nægilegu lausafé.12 Í leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 1/2008 um bestu framkvæmd við lausafjárstýringu fjármálafyrirtækja kemur fram að mikilvægt sé að greina hvernig fjármögnunarþörf fjármálafyrirtækis kann að þróast við ólíkar aðstæður þar sem traust lausafjárstýring dragi úr líkum á alvarlegum áföllum. Lausafjárstýring sé þannig kerfislega mikilvæg og ekki eingöngu bundin við einstök fjármálafyrirtæki, þar sem áfall hjá einu fjármálafyrirtæki getur haft áhrif á stöðugleika fjármálakerfisins í heild.13 Tilmælin byggjast á tilmælum Basel-nefndarinnar um lausafjárstýringu og í þeim er meðal annars fjallað um stjórnarhætti við stýringu lausafjáráhættu, mælingu, opinbera upplýsingagjöf og hlutverk eftirlitsaðila.

Fjármálafyrirtækjum ber að setja sér skýr þolmörk fyrir lausafjáráhættu sem sé viðeigandi fyrir stefnu þess og hlutverk innan fjármálakerfisins samkvæmt leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 1/2008. Stjórnendum ber einnig að setja sér stefnu, reglur og starfsvenjur vegna stýringar lausafjáráhættu í samræmi við áhættuþol og til tryggingar því að fjármálafyrirtækið eigi ávallt nægilegt laust fé. Að auki mæla tilmælin á um að stjórnendum beri að hafa allar upplýsingar um lausafjárþróun bankans til stöðugrar endurskoðunar og gefa stjórn reglulega skýrslu um þróunina. Stjórn ber að endurmeta og samþykkja stefnu, reglur og starfsvenjur í tengslum við lausafjárstýringu að minnsta kosti einu sinni á ári og tryggja að stjórnendur stýri lausafjáráhættu á skilvirkan hátt.

Fjárfestingarstefna kveður á um samsetningu eignasafns og er jafnan sett fram til viðmiðunar um hversu hátt hlutfall af eignasafni fjármálafyrirtækis megi nota til fjárfestingar í einstökum eignaflokkum. Sparisjóðum er ekki lagalega skylt að marka sér fjárfestingarstefnu.14 Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis markaði sér þó formlega fjárfestingarstefnu þar sem sjóðurinn fjárfesti í verðbréfum fyrir eigin reikning og tók stöður bæði til lengri og skemmri tíma í gegnum dótturfélag sitt, SPRON-Verðbréf hf.15 Stjórn sparisjóðs getur í störfum sínum þurft að taka tillit til fjárfestingarstefnu þegar sett eru markmið um áhættur í starfsemi sparisjóða. Til dæmis má benda á 4. mgr. 11. gr. starfsreglna um framkvæmd starfa stjórnar og sparisjóðsstjóra Byrs sparisjóðs frá 2007 þar sem sagði að stjórn bæri að setja markmið um áhættur í starfseminni, ákveða mörk áhættutöku og byggja upp eftirlit með áhættum í rekstri sínum. Samkvæmt reglunum áttu áhættumarkmið að taka tillit til útlánastefnu, fjárfestingarstefnu, rekstraráhættustefnu, stefnu Byrs sparisjóðs í fjárstýringu og annarra áhættuþátta sem stjórn taldi mikilvæga.16 Með breytingum á lögum um fjármálafyrirtæki, einkum með lögum nr. 77/2012 og nr. 47/2013, hefur nú verið girt fyrir að sparisjóðir geti fengið starfsheimildir eftir 7. tölul. 1. mgr. 20. gr. laga um fjármálafyrirtæki, þ.e. stundað viðskipti fyrir eigin reikning eða fyrir viðskiptavini með greiðsluskjöl á peningamarkaði, erlendan gjaldeyri, framvirka samninga og skiptirétt, gengisbundin bréf, vaxtabréf og verðbréf. Aðskilnaður er orðinn milli viðskiptabankastarfsemi og fjárfestingarbankastarfsemi, eða hreinnar sparisjóðsstarfsemi og fjárfestingarstarfsemi þeirra, hjá sparisjóðunum.

6.3.2.5 Starfsreglur fyrir regluvörð

Þeim sparisjóðum sem hafa starfsleyfi til viðskipta og þjónustu með fjármálagerninga samkvæmt lögum nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti17 er samkvæmt sömu lögum skylt að halda uppi skipulagi sem tryggir samfellda og reglulega starfsemi og þjónustu við viðskiptavini þeirra. Í því felst meðal annars að halda úti regluvörslu.18 Í nokkrum sparisjóðum setti stjórn sérstakar starfsreglur um starfsemi regluvarðar. Reglurnar höfðu meðal annars að geyma ákvæði um stöðu regluvarðar, heimildir, útlistanir á verkefnum, ákvæði um aðgang að upplýsingum og viðskipti.

6.3.2.6 Reglur um hæfi lykilstarfsmanna

Með lögum nr. 75/2010 um breyting á lögum um fjármálafyrirtæki var hugtakið lykilstarfsmaður fyrst skilgreint í lögum en það er „einstaklingur í stjórnunarstarfi, annar en framkvæmdastjóri, sem hefur umboð til að taka ákvarðanir sem geta haft áhrif á framtíðarþróun og afkomu fyrirtækisins“. Í október 2010 gaf Fjármálaeftirlitið út leiðbeinandi tilmæli nr. 3/2010 um hæfi lykilstarfsmanna þar sem lögð er skylda á fjármálafyrirtæki og aðra eftirlitsskylda aðila að setja sér reglur um efnið og birta á heimasíðu fyrir­tækisins.

Leiðbeinandi tilmæli Fjármálaeftirlitsins um hæfi lykilstarfsmanna voru ekki gefin út fyrr en 5. október 2010. Fram að því hvíldi ekki skylda á sparisjóðunum að setja sér slíkar reglur og þær komu því ekki til sérstakrar skoðunar hjá rannsóknarnefndinni.

6.3.2.7 Reglur um peningaþvætti

Hver sparisjóður setti sér reglur um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka samkvæmt 23. gr. laga nr. 64/2006. Voru reglurnar að jafnaði áþekkar og í mörgum tilvikum samhljóða. Í upphafi reglnanna var jafnan að finna almenn ákvæði um tilgang og markmið reglnanna ásamt orðskýringum. Tilgangur þeirra og markmið var að uppfylla ýtrustu kröfur sem gerðar voru til fjármálafyrirtækja á innlendum og alþjóðlegum vettvangi um varnir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, ásamt því að leitast við að hindra að rekstur og starfsemi sparisjóðanna væru notuð til peningaþvættis og fjármögnunar hryðjuverka. Þá var almennt að finna ákvæði um könnun á áreiðanleika viðskiptamanna og eftir atvikum öryggisráðstafanir í samskiptum við viðskiptamenn. Einnig var yfirleitt að finna í reglunum kafla um eftirlit á meðan á samningssambandi stæði. Í reglum Byrs sparisjóðs, Sparisjóðs Vestmannaeyja og Sparisjóðs Bolungarvíkur var til að mynda mælt fyrir um að skylt væri að láta athuga gaumgæfilega öll viðskipti sem grunur léki á að rekja mætti til peningaþvættis eða fjármögnunar hryðjuverka og tilkynna lögreglu um viðskipti þar sem slík tengsl væru talin vera fyrir hendi. Í framhaldi af því var upptalning á viðskiptum sem talin voru grunsamleg eða óvenjuleg. Þá var að jafnaði kafli í reglunum um innra eftirlit þar sem meðal annars var kveðið á um tilnefningu sérstaks ábyrgðarmanns vegna aðgerða gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.

6.3.3 Umhverfi innra eftirlits

Leiðbeinandi tilmæli Fjármálaeftirlitsins um innra eftirlit og áhættustýringu nr. 1/2002 byggjast á grunnreglum Basel-nefndarinnar um innra eftirlit banka frá september 1998. Í tilmælunum eru settar fram lágmarkskröfur um innra eftirlit og áhættustýringu hjá fjármálafyrirtækjunum. Grunnreglur Basel-nefndarinnar endurspegla að töluverðu leyti framsetningu og umfjöllun COSO-nefndarinnar um innra eftirlit.

Samkvæmt COSO-nefndinni er umhverfi innra eftirlits fyrirtækis talið vera einn af fimm meginþáttum þess. Með því er átt við það umhverfi sem innra eftirliti er skapað, þar á meðal viðhorf stjórnar og stjórnenda, stjórnskipulag, siðferðisleg gildi, hæfi stjórnar og lykilstarfsmanna, auk annarra atriða. Í 2. tölul. leiðbeinandi tilmæla Fjármálaeftirlitsins nr. 1/2002 kemur fram að sérstök áhersla sé lögð á ábyrgð og skyldur stjórna og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja. Sérstakur kafli er í tilmælunum um yfirsýn stjórnenda og eftirlitsþætti þar sem meðal annars kemur fram:

1. Hlutverk stjórnar fjármálafyrirtækis er að gera sér grein fyrir þeim áhættum sem fylgja starfseminni, að setja ásættanleg mörk vegna þeirra og tryggja að framkvæmdastjóri grípi til nauðsynlegra ráðstafana til að greina, mæla, hafa eftirlit með og stjórna áhættum.

2. Framkvæmdastjóra ber að fylgjast með því að innra eftirlit fjármálafyrirtækisins sé fullnægjandi og skilvirkt.

3. Stjórn ber endanlega ábyrgð á því að fullnægjandi og skilvirkt innra eftirlitskerfi sé til staðar og ber að hafa eftirlit með því að framkvæmdastjóri fylgist með virkni innra eftirlitskerfisins.

4. Stjórn og framkvæmdastjóra ber að stuðla að góðu starfssiðferði og góðum starfsháttum innan fjármálafyrirtækisins.

Ofangreindar áherslur eru í samræmi við grunnreglur 1–3 sem gefnar voru út af Basel-nefndinni.19 Stjórn fjármálafyrirtækis ber endanlega ábyrgð á því að ávallt sé til staðar fullnægjandi og skilvirkt innra eftirlitskerfi.

6.3.3.1 Stjórnskipulag

Stjórnskipulag sparisjóða mótast af starfsemi hvers og eins þeirra og tekur meðal annars mið af stefnu, framtíðarsýn, starfsumhverfi og þeim verkefnum sem sparisjóðnum er ætlað að sinna. Birtingarmynd stjórnskipulagsins er gjarnan birt í skipuriti en að baki því liggur iðulega mikil vinna við að greina verkefni og skipuleggja þau og koma lagi á stjórnunaraðferðir, boðleiðir o.fl. Skipulag sparisjóðs, formlegt sem óformlegt, skiptir því máli við mat á innra eftirliti og ekki síst flæði upplýsinga sem snerta það.

Fjármálafyrirtæki hafa almennt svigrúm til að ákveða sjálf skipulag starfseminnar. Algengt var að í stærri sparisjóðum störfuðu mismunandi deildir, svið eða nefndir. Misjafnt var undir hvern þessar skipulagseiningar heyrðu. Sumar heyrðu undir sparisjóðsstjóra, svo sem lánanefnd og áhættunefnd, meðan aðrar heyrðu beint undir stjórn, til dæmis endurskoðunarnefnd sem hafði meðal annars eftirlit með innri og ytri endurskoðun og áhættustýringu. Innri endurskoðun heyrði beint undir stjórn. Í minni sparisjóðunum voru skipuritin einfaldari og oft ekki til formleg skipurit. Undir sparisjóðsstjóra, sem heyrði undir stjórn, starfaði þjónustustjóri eða skrifstofustjóri og gjaldkerar. Yfirleitt var þá ekki um að ræða sérstakar nefndir eða starfshópa en í einhverjum tilvikum voru stofnaðar endurskoðunarnefndir í minni sparisjóðunum á árinu 2011. Innri endurskoðun var yfirleitt útvistað í minni sparisjóðunum.

6.3.3.1.1 Lánanefnd

Sparisjóðir starfræktu lánanefndir í umboði sparisjóðsstjóra og var fjallað um hlutverk nefndanna í útlánareglum eða lánahandbókum sparisjóðanna. Markmið þeirra var að taka ákvarðanir um lánveitingar umfram útlánaheimildir annarra starfsmanna, svo sem útibússtjóra, og gátu heimildir nefndanna náð upp að heimildum sparisjóðsstjóra, eða eins og reglur stjórnar sögðu til um. Í lánanefnd sátu gjarnan sparisjóðsstjóri og útibússtjórar eða staðgenglar þeirra. Þar sem lánanefnd gegndi mikilvægu hlutverki í eftirlitskerfi hvers sparisjóðs var mikilvægt að ritaðar væru formlegar fundargerðir og ákvarðanir nefndarinnar væru þar rökstuddar. Fulltrúi áhættustýringar sat gjarnan fundi lánanefndar án atkvæðisréttar og lét til sín taka ef hann taldi að lánaákvörðun stangaðist á við útlánareglur eða væri ekki í samræmi við viðmið í áhættustýringu sparisjóðsins.

6.3.3.1.2 Áhættunefnd

Áhættunefndir eða áhættustýringarhópar sparisjóða höfðu að jafnaði það hlutverk að fjalla með reglubundnum hætti um málefni tengd áhættustýringu og aðstoða stjórnendur við mat á mismunandi tegundum áhættuskuldbindinga. Hlutverk nefndanna var gjarnan skilgreint í handbókum um áhættustýringu eða reglum um framkvæmd áhættustýringar og störfuðu þær jafnan í umboði sparisjóðsstjóra. Í áhættunefnd var forstöðumaður áhættustýringar gjarnan formaður en með honum í nefndinni voru iðulega sparisjóðsstjóri og framkvæmdastjórar. Nefndunum, ef þær voru til staðar, bar að halda formlega fundi, setja sér vinnureglur og rita fundargerðir.

6.3.3.1.3 Aðrar nefndir

Innan sparisjóðanna voru einnig starfræktar ýmsar undirnefndir sem gegndu ýmsum nöfnum, á borð við öryggisnefnd, starfskjaranefnd og launanefnd. Slíkar nefndir komu ekki til sérstakrar skoðunar hjá rannsóknarnefndinni.

6.3.3.2 Stjórnarhættir

Fyrir gildistöku laga nr. 75/2010 mælti ákvæði 19. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki fyrir um að fjármálafyrirtæki bæri að starfa „í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti og venjur á fjármálamarkaði“. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna var vísað til 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að fylgjast meðal annars með því að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Við skýringu á því hvað teldust eðlilegir og heilbrigðir viðskiptahættir og venjur ætti að líta til fyrirmæla sem leiða af settum lögum og almennra siðareglna og viðtekinna venja í fjármálastarfsemi eða einstökum undirgreinum hennar. Með lögum nr. 75/2010 var svo þremur málsgreinum bætt við 19. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Samkvæmt gildandi 2. mgr. 19. gr. kemur það í hlut Fjármálaeftirlitsins að setja reglur um hvað teljist eðlilegir og heilbrigðir viðskiptahættir fjármálafyrirtækja samkvæmt lögunum. Slíka heimild til handa Fjármálaeftirlitinu mátti lesa úr eldri lögskýringargögnum, en ástæða þótti til að kveða á um skylduna með skýrum hætti. Þá var það fært í lög að fjármálafyrirtækjum bæri að fylgja viðurkenndum leiðbeiningum um stjórnarhætti fyrirtækja. Fjármálaeftirlitið setti reglur nr. 670/2013 um eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti 12. júní 2013.

Viðskiptaráð Íslands hóf sumarið 2003 að vinna að leiðbeiningum um góða stjórnarhætti fyrirtækja sem höfðu það að markmiði að skýra hlutverk og störf stjórnarmanna og stjórnenda fyrirtækja á Íslandi og auðvelda þeim þannig að rækja skyldur sínar. Leiðbeiningarnar taka við þar sem löggjöf sleppir og fela í sér auknar skyldur stjórnenda fyrirtækja á ýmsum sviðum. Þeim er ekki ætlað að koma í stað opinbers regluverks heldur byggjast þær á löggjöf, viðskiptavenjum og alþjóðlegum viðmiðum sem greint hafa nokkur sameiginleg megineinkenni góðra stjórnarhátta.20 Á seinni árum hafa leiðbeiningarnar byggst á reglu sem gengur undir nafninu „fylgið eða skýrið“ (e. comply or explain). Samkvæmt henni eiga fyrirtæki að fylgja leiðbeiningunum en skýra frá því í ársreikningi sínum ef vikið er frá þeim. Reglan veitir stjórnendum fyrirtækja svigrúm til að aðlaga leiðbeiningarnar þannig að þær henti þeirra starfsemi.21

Leiðbeiningar um stjórnarhætti fyrirtækja hafa komið út í fjórum útgáfum, sú fyrsta árið 2004 og sú fjórða 2012. Nokkrar breytingar hafa orðið milli útgáfnanna, en oft hafa það verið minni háttar formbreytingar fremur en viðamiklar efnisbreytingar.22 Leiðbeiningar Viðskiptaráðs hafa verið þær viðurkenndu leiðbeiningar sem fjármálafyrirtæki horfa til og fylgja í samræmi við 3. mgr. 19. gr. laga nr. 161/2002.23

Í þriðju útgáfu leiðbeininga um stjórnarhætti fyrirtækja frá 2009 var gerð krafa um að félag héldi úti vefsíðu og birti þar stjórnarháttayfirlýsingu félagsins, starfskjarastefnu, upplýsingar um stjórnarmenn, framkvæmdastjóra, endurskoðendur og nefndarmenn auk upplýsinga um hluthafafundi, ársreikning, skýrslur stjórnar og fundargerðir hluthafafunda.24

Í leiðbeiningum um góða stjórnarhætti er sérstök umfjöllun um innra eftirlit og áhættu­stýringu. Þar kemur fram að æskilegt sé að stjórn skilgreini að minnsta kosti árlega þá áhættuþætti sem mikilvægast sé að félagið takist á við. Lögð er áhersla á að innra eftirlit og áhættustýring fái næga umfjöllun innan stjórnar og því beri að halda sérstaka stjórnarfundi að minnsta kosti einu sinni á ári til að fara yfir málefni þeim tengd og boða til þeirra ytri og innri endurskoðendur félags ásamt framkvæmdastjóra og endurskoðunarnefnd. Þá ætti stjórn að framkvæma árlega úttekt á innra eftirliti og áhættustýringu og grípa til viðeigandi aðgerða ef þörf krefur.25

6.3.4 Áhættustýring sparisjóða

Samkvæmt 17. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki skulu fjármálafyrirtæki hafa yfir að ráða tryggu eftirlitskerfi til að fylgjast með áhættu í tengslum við alla starfsemi sína. Samkvæmt 3. mgr. 17. gr. laganna hefur Fjármálaeftirlitið heimild til að setja frekari reglur um framkvæmd áhættustýringar, stöðu þeirra sem framkvæma hana í skipuriti fjármálafyrirtækja og um eftirlitskerfi vegna áhættuþátta í starfseminni.26 Fjármálaeftirlitið gaf út leiðbeinandi tilmæli nr. 1/2002 um innra eftirlit og áhættustýringu hjá fjármálafyrirtækjum í janúar 2002 og eru þau enn í gildi. Í tilmælunum eru settar fram lágmarkskröfur um innra eftirlit og áhættustýringu hjá fjármálafyrirtækjum. Í inngangi tilmælanna segir:

Reynslan sýnir að undanfari erfiðleika í starfsemi fjármálafyrirtækja hefur verið skortur á yfirsýn stjórnenda, ófullnægjandi markmiðssetning varðandi áhættutöku og veikleikar í innra eftirliti. Fjármálaeftirlitið telur nauðsynlegt að stuðla að styrkingu á þessum þáttum í starfsemi þessara fyrirtækja með útgáfu leiðbeinandi tilmæla.

Tilmæli Fjármálaeftirlitsins nr. 1/2002 eru á rúmum tveimur blaðsíðum og ekki ítarleg. Í tilmælunum er lögð áhersla á ábyrgð og skyldur stjórna og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja. Samkvæmt þriðja kafla tilmælanna er það hlutverk stjórnar fjármálafyrirtækis að gera sér grein fyrir þeim áhættum sem fylgja starfseminni og að setja ásættanleg mörk. Þá ber stjórn að tryggja að framkvæmdastjóri grípi til nauðsynlegra ráðstafana til að greina, mæla og hafa eftirlit með og stjórna áhættuþáttum. Stjórn ber jafnframt að tryggja að framkvæmdastjóri fylgist með virkni innra eftirlitskerfisins, þar á meðal virkni áhættustýringar. Endanleg ábyrgð á því að fullnægjandi og skilvirkt innra eftirlitskerfi sé ávallt til staðar hjá fjármálafyrirtækjum er hjá stjórn. Í þriðja kaflanum er einnig fjallað um hlutverk og ábyrgð framkvæmdastjóra er lýtur að áhættustýringu fjármálafyrirtækis en samkvæmt tilmælunum felst ábyrgð hans í að þróa aðferðir til að greina, mæla, fylgjast með og hafa eftirlit með áhættuþáttum fjármálafyrirtækis.

Í fjórða kafla tilmælanna er gerð krafa um að veruleg áhætta, sem kynni að hafa neikvæð áhrif á að markmiðum fjármálafyrirtækis yrði náð, sé greind og metin. Áhættumatið þarf að ná til allra áhættuþátta en í tilmælunum eru ekki frekari leiðbeiningar um framkvæmd áhættustýringar. Fjármálaeftirlitið hefur birt spurningalista á vefsíðu sinni27 sem stofnunin notar meðal annars við eftirlitsstörf. Spurningalistinn gefur að einhverju leyti til kynna kröfur Fjármálaeftirlitsins til áhættustýringar og þeirra atriða sem koma til skoðunar við mat á áhættustýringu fjármálafyrirtækja. Þá hefur Fjármálaeftirlitið nýverið gefið út leiðbeinandi tilmæli um áhættustýringu annarra fjármálafyrirtækja en banka og sparisjóða, eins og leiðbeinandi tilmæli nr. 1/2011 um áhættustýringu vátryggingafélaga, leiðbeinandi tilmæli nr. 4/2011 um áhættustýringu samtryggingadeilda lífeyrissjóða, sem voru endurútgefin í leiðbeinandi tilmælum nr. 1/2013, og leiðbeinandi tilmæli nr. 2/2013 um áhættustýringu vörsluaðila séreignarsparnaðar.

Við gerð leiðbeinandi tilmæla Fjármálaeftirlitsins um innra eftirlit og áhættustýringu fjármálafyrirtækja voru hafðar til hliðsjónar grunnreglur Basel-nefndar um bankaeftirlit frá 1998.28 Í tilmælum Fjármálaeftirlitsins er vísað til þess að áhættumat þurfi að ná til allra áhættuþátta sem snúa að fjármálafyrirtækinu. Samsvarandi reglu má finna í fjórðu grunnreglu Basel-nefndarinnar en þar eru nefndir í dæmaskyni áhættuþættir sem taldir eru eiga við bankastarfsemi, eins og útlánaáhætta, gengisáhætta, markaðsáhætta, vaxtaáhætta, lausafjáráhætta, rekstraráhætta, lagaáhætta og orðstírsáhætta. Í sömu reglu Basel-nefndarinnar er kveðið á um að innra eftirlitskerfið þurfi ávallt að vera í endurskoðun þannig að það nái til nýrra og breyttra áhættuþátta eða áhættuþátta sem ekki hefur áður verið stýrt.29

Fjármálafyrirtækjum ber að upplýsa opinberlega um áhættur, áhættustýringu og eiginfjárstöðu fyrirtækisins, sbr. 11. mgr. 84. gr. laga nr. 161/2002. Til að uppfylla þetta ákvæði hafa flest fjármálafyrirtæki, þar á meðal sparisjóðir, birt sérstaka umfjöllun um áhættustýringu í ársreikningum sínum frá og með árinu 2007. Stjórnir stærri sparisjóða höfðu einnig sett sér reglur um áhættuviðmið og áhættustýringu þar sem skilgreind voru markmið áhættustýringar og mörk áhættutöku ákveðin. Áhættuviðmiðin gáfu meðal annars til kynna hlutföll af eiginfjárgrunni sem mátti ráðstafa til útlána, kaupa í hlutabréfum eða skuldabréfum og gjaldeyri. Þá voru reglur um stýringu lausafjáráhættu og rekstraráhættu einnig meðal reglna um áhættuviðmið, auk annarra áhættuþátta sem stjórnir sparisjóðanna töldu mikilvæga. Í reglum um áhættuviðmið og áhættustýringu var jafnan að finna skilgreiningu á ábyrgð stjórnar, sparisjóðsstjóra og annarra starfsmanna sem komu að áhættustýringu sparisjóðanna.

Sparisjóðum er heimilt á grundvelli gildandi 65. gr. laga nr. 161/2002, sbr. 5. gr. laga nr. 77/2012, að hafa samstarf um áhættustýringu enda sé slíkt gert á almennum viðskiptalegum forsendum. Þessi heimild kom í lög með breytingarlögum nr. 76/2009.30

6.3.4.1 Áhættustýring í verðbréfafyrirtækjum
samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti

Í lögum nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti er að finna ákvæði um áhættustýringu, en samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna skal fjármálafyrirtæki sem hefur heimild til verðbréfaviðskipta hafa örugga verkferla fyrir innra eftirlit og áhættumat. Í reglugerð nr. 995/2007 um fjárfestavernd og viðskiptahætti fjármálafyrirtækja, sem sett var á grundvelli 26. gr. laganna, eru gerðar frekari kröfur til áhættustýringar verðbréfafyrirtækja. Samkvæmt a- og b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar ber fjármálafyrirtækjum sem lögin taka til að koma á og viðhalda viðunandi stefnu og verkferlum um áhættustýringu þar sem greind er öll áhætta sem tengist starfsemi, ferlum og kerfum fyrirtækisins og ákvarða, þar sem við á, það áhættustig sem fyrirtækið þolir og stýra áhættu innan þeirra áhættuþolmarka. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar ber fjármálafyrirtækjum að hafa eftirlit með „hæfi og skilvirkni“ í stefnu og verkferlum um áhættustýringu, eftirfylgni með fyrirkomulagi, verkferlum og úrræðum til stýringar áhættu og „hæfi og skilvirkni“ ráðstafana sem gerðar eru til að ráða bót á annmörkum áhættustýringar.

Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar er verðbréfafyrirtækjum skylt að koma á og viðhalda óháðri starfseiningu sem hefur með höndum áhættustýringu þar sem slíkt er eðlilegt með tilliti til umfangs og eðlis starfsemi fyrirtækisins. Starfseiningunni ber að sjá um framkvæmd áhættustefnu og koma á og viðhalda verkferlum um áhættustýringu, skilgreina þolmörk og hafa eftirlit með að farið sé eftir lögum og reglum, verklagsreglum og heimildum er tengjast áhættustýringu. Starfseiningin skal jafnframt veita yfirstjórn upplýsingar og ráðgjöf um áhættustýringu og skila að minnsta kosti árlega skýrslu um málefni áhættustýringar. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar skal sérstaklega gerð grein fyrir því í skýrslunni hvort gripið hafi verið til viðeigandi ráðstafana ef um annmarka á áhættustýringu er að ræða.

Smærri fjármálafyrirtæki þurfa ekki að reka sjálfstæða starfseiningu um áhættustýringu ef því verður ekki við komið vegna smæðar og umfangs starfseminnar. Þau verða hins vegar að geta sýnt fram á virkni áhættustýringar og að stefna og verklag uppfylli kröfur reglugerðarinnar og séu ætíð virk eins og fram kemur í 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar.

6.3.5 Eftirlitsaðgerðir og aðgreining starfa

Eftirlitsaðgerðir eru þær verklagsreglur og starfshættir sem stjórn og stjórnendur setja og er ætlað að bregðast við hættu á því að fyrirtæki nái ekki markmiðum sínum. Samkvæmt 5. kafla leiðbeinandi tilmæla Fjármálaeftirlitsins um innra eftirlit og áhættustýringu nr. 1/2002 eiga eftirlitsaðgerðir að vera óaðskiljanlegur hluti af daglegri starfsemi fyrirtækis. Þar segir einnig að virkt innra eftirlitskerfi útheimti viðeigandi eftirlitsskipulag með skilgreindum eftirlitsaðgerðum á öllum stigum starfseminnar. Eftirlitsaðgerðirnar fela í sér athuganir á því hvort áhættumörk séu virt, eftirfylgni vegna frávika frá reglum og athuganir á samþykktar- og afstemmingarkerfum. Viðeigandi aðgreining starfa skiptir einnig máli í virku innra eftirlitskerfi. Greina þarf hættu á hagsmunaárekstrum einstakra starfa og lágmarka þá hættu eftir því sem hægt er með aðgreiningu starfa eða hafa með þeim sérstakt eftirlit. Fjallað er um þessar kröfur í leiðbeinandi tilmælum fjármálaeftirlitsins nr. 1/2002 en þær eru í samræmi við grunnreglur 5 og 6 hjá Basel-nefndinni.31

Eftirlitsaðgerðir eru skilvirkastar ef þær eru yfirfarnar af stjórnendum og öðrum starfsmönnum sem hluti daglegrar starfsemi. Ef eftirlitsaðgerðir teljast ekki til reglulegrar starfsemi er horft á þær sem minna mikilvægar og gefst þá ekki alltaf tími til að sinna þeim á viðunandi hátt. Það telst ekki viðunandi að stjórnendur setji reglur og fyrirmæli fyrir starfsemi sparisjóða og fylgi þeim ekki frekar eftir. Stjórnendur þurfa reglulega að tryggja að starfsemi sparisjóðsins sé í samræmi við verklagsreglur og fyrirmæli og að yfirferð þeirra sé með reglubundnum hætti.32 Stjórn og stjórnendur fela oft innri endurskoðunardeildum þetta hlutverk.

Aðgreining starfa er mikilvægur hluti eftirlitskerfis fjármálastofnana og að komið sé í veg fyrir hagsmunaárekstra. Erlendis hafa eftirlitsyfirvöld yfirfarið sérstaklega hvernig veikleikar í innra eftirliti hafa valdið fjármálastofnunum tjóni. Sú vinna hefur leitt í ljós að tjón vegna veikleika í innra eftirliti má oft og tíðum rekja til veikleika í aðgreiningu starfa.33

Rannsóknarnefnd Alþingis kallaði eftir öllum verklagsreglum innan sparisjóðanna á árunum 2005 til 2011. Helstu verklagsreglur sem stjórn og stjórnendur sparisjóða settu um ýmsa þætti starfseminnar voru útlánareglur, undirskriftarreglur, reglur um fjárfestingar og reglur um fjárstýringu. Misjafnt var hversu margar og ítarlegar verklagsreglur voru settar í sparisjóðunum og réðst það af stærð og umfangi hvers sparisjóðs um sig. Þá var misjafnt hversu aðgengilegar verklagsreglurnar voru og hversu vel starfsmenn sparisjóðanna þekktu til þeirra.34

6.3.6 Upplýsingar og samskipti

Upplýsingar eru mikilvægar í öllum rekstri, þær verða að vera fullnægjandi og áreiðanlegar. Í þessu sambandi er ekki einungis átt við fjárhagslegar upplýsingar heldur allar upplýsingar sem hafa þýðingu við ákvarðanatöku. Upplýsingarnar verða að vera áreiðanlegar og aðgengilegar, og upplýsingakerfin traust og ná til allra mikilvægra starfsþátta fyrirtækisins. Þá verður að vera til staðar fullnægjandi viðbúnaðaráætlun til að tryggja rekstraröryggi.

Virk samskipti, formleg eða óformleg, eru mikilvæg í góðu innra eftirlitskerfi. Samskipti eru farvegur fyrir öflun og miðlun upplýsinga og er ætlað að tryggja að starfsmenn hafi skilning á og fylgi markmiðum og starfsaðferðum fyrirtækisins og þekki skyldur sínar og ábyrgð. Um þetta er fjallað í leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 1/2002 og grunnreglum 7–9 hjá Basel-nefndinni.35

Skipurit banka eða sparisjóðs þarf að tryggja virk samskipti milli stjórnenda og starfsmanna. Stjórnendur þurfa að fá upplýsingar í tíma sem tengjast áhættum og rekstri almennt. Stjórnendur verða jafnframt að upplýsa starfsmenn sína um markmið, stefnumótun og væntingar sínar, sem og um reglur og fyrirmæli sem starfsmönnum er gert að fara eftir. Innri upplýsingakerfi eru því mikilvægur þáttur í eftirliti fjármálafyrirtækja.36 Fjármálaeftirlitið setti leiðbeinandi tilmæli nr. 1/2005 um rekstur upplýsingakerfa eftirlitsskyldra aðila í júní 2005 og ný tilmæli, nr. 1/2012, komu í stað þeirra árið 2012.

Megintilgangur tilmæla um rekstur upplýsingakerfa var að tryggja áfallalausan rekstur eftirlitsskylds aðila og lágmarka rekstraráhættu hans ásamt því að stuðla að því að eftirlitsskyldir aðilar uppfylltu reglur og lagaskyldur. Ríkari kröfur eru gerðar til fjármálafyrirtækja með umsvifamikla og fjölþætta starfsemi. Í tilmælunum er vísað til leiðbeininga og staðla um rekstur upplýsingakerfa, svo sem ÍST ISO/IEC 17799 og ÍST BS 77999-2 um upplýsingaöryggi,37 ISO 9000gæðastaðalinn og CobiT.38 Við gerð þessara tilmæla er tekið mið af sambærilegum tilmælum á hinum Norðurlöndunum.

Samkvæmt 2. gr. leiðbeinandi tilmæla um rekstur upplýsingakerfa nr. 1/2005 skulu fjármálafyrirtæki setja sér stefnu og ákveða markmið og öryggiskröfur til reksturs upplýsingakerfa. Þá skulu liggja fyrir lýsingar á ferlum fyrir rekstur og öryggi þeirra, hver beri ábyrgð á stjórnun, öflun búnaðar, þróun, rekstri, kerfisviðhaldi, öryggi upplýsinga og innleiðingu og niðurlagningu kerfa eða búnaðar. Þá þarf að liggja fyrir áhættugreining og viðmið fyrir ásættanlega áhættu tengda notkun upplýsingatækni. Verkferlar skulu vera til staðar er miða að því að tryggja vernd búnaðar, lagna, kerfa og upplýsinga sem talin eru mikilvæg rekstri fyrirtækisins, meðal annars vegna áfalla, misnotkunar og óheimils aðgangs. Fjármálafyrirtæki skulu skjalfesta og uppfæra viðbúnaðaráætlun til að tryggja órofinn rekstur upplýsingakerfa í kjölfar áfalla og eru í 7. gr. leiðbeinandi tilmæla nr. 1/2005 gerðar kröfur um til hvaða þátta áætlunin þarf að ná.

Þá segir í 6. gr. reglna nr. 216/2007 um stórar áhættuskuldbindingar að fjármálafyrirtæki skuli hafa yfir að ráða traustu stjórnunar- og upplýsingakerfi og innra eftirlitskerfi þar sem allar stórar áhættuskuldbindingar og breytingar á þeim séu rekjanlegar þannig að unnt sé að hafa eftirlit með þeim.

6.3.7 Vöktun innra eftirlits

Stjórn og framkvæmdastjóri bera ábyrgð á því að innra eftirlit fjármálafyrirtækis sé fullnægjandi og skilvirkt og þurfa að fylgjast með virkni þess.39 Stjórnendur þurfa því að vakta innra eftirlitskerfi fyrirtækisins og meta gæði þess með reglubundnum hætti. Athuganir á innra eftirlitskerfi þurfa að vera í höndum óháðs, vel þjálfaðs og hæfs starfsfólks og skal niðurstöðum þeirra beint bæði til stjórnar og framkvæmdastjóra. Veikleika í innra eftirliti þarf að upplýsa án tafar með skýrslu til stjórnar og framkvæmdastjóra og þarf þegar í stað að bregðast við þeim.

Sambærilegar reglur er að finna í leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 1/2002 og í grunnreglum 10–12 hjá Basel-nefndinni.40 Þar kemur fram að vöktun lykiláhættuþátta skuli vera hluti af daglegri starfsemi fjármálastofnunarinnar ásamt reglulegum úttektum innan starfseminnar og af innri endurskoðun. Vöktun innra eftirlits ætti að vera hluti af daglegum rekstri en einnig ætti að framkvæma reglulega úttektir á öllu innra eftirlitskerfinu.41 Umfang vöktunar ætti að taka mið af þeim áhættuþáttum sem til staðar eru og af eðli rekstrarins. Í fjármálastofnunum gegnir innri endurskoðun lykilhlutverki í vöktun innra eftirlits. Innri endurskoðendur eru ráðnir af stjórn til þess að kanna virkni innri eftirlitskerfa en í því felst meðal annars að leggja mat á og koma með tillögur til úrbóta um eftirlitskerfi, áhættustýringu og stjórnarhætti.

6.3.7.1 Innri endurskoðun

Innri endurskoðun er mikilvægur hluti af vöktunarhluta innri eftirlitskerfa og veitir óháð mat á hlítni við eftirlitsaðgerðir og hvort þær teljist nægjanlegar. Með skýrslugjöf beint til stjórnar eða endurskoðunarnefndar og til lykilstjórnenda fá þessir aðilar upplýsingar milliliðalaust. Mikilvægt er að innri endurskoðun sé vel mönnuð og að þar starfi hæft, óhlutdrægt og vel þjálfað fólk sem þekkir sitt hlutverk og ábyrgð. Innri endurskoðun skal vera óháð daglegum rekstri og hafa ótakmarkaðan aðgang að nauðsynlegum gögnum.42

6.3.7.1.1 Lög og reglur um innri endurskoðun

Samkvæmt 16. gr. laga nr. 161/2002 skal fjármálafyrirtæki starfrækja endurskoðunardeild sem annast innri endurskoðun. Í sömu grein er kveðið á um að stjórn fjármálafyrirtækis skuli ráða forstöðumann endurskoðunardeildarinnar sem fer með innri endurskoðun í umboði hennar. Innri endurskoðun er hluti af skipulagi fjármálafyrirtækja og þáttur í eftirlitskerfi þeirra. Fjármálafyrirtæki geta þó sótt um undanþágu frá því að starfrækja sérstaka endurskoðunardeild til Fjármálaeftirlitsins.

Með lögum nr. 75/2010 var skerpt á ákvæðinu og meðal annars gerð krafa um að við innri endurskoðunardeild starfaði ákveðinn lágmarksfjöldi starfsmanna þótt ekki væri tiltekið hver sá fjöldi ætti að vera en miða skyldi við að starfsmannafjöldinn endurspeglaði stærð fjármálafyrirtækis og starfsemi þess. Þá voru kröfur til óhæðis innri endurskoðunardeildar skýrðar nánar og skal deildin starfa óháð öðrum deildum og mega starfsmenn hennar ekki vera hluthafar í viðkomandi fjármálafyrirtæki. Jafnframt var nýmæli að setja forstöðumanni innri endurskoðunardeildar fjármálafyrirtækja sérstök hæfisskilyrði. Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 161/2002 skal forstöðumaður innri endurskoðunar hafa lokið háskólanámi sem nýtist í starfi og búa yfir nægilegri reynslu til að sinna starfi sínu. Hann má ekki hafa verið úrskurðaður gjaldþrota eða hafa hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað. Efnislega er þessi áskilnaður nánast sá sami og gerður er til hæfis stjórnar og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækja, sbr. gildandi 1. mgr. 52. gr. laganna og er það á verksviði Fjármálaeftirlitsins að hafa eftirlit með hæfi forstöðumanns. Í 3. mgr. 16. gr. laga nr. 161/2002 er nú krafa um að innri endurskoðun skuli reglulega gera stjórn og endurskoðunarnefnd grein fyrir starfsemi sinni. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna43 kom fram að eðlilegt væri að leggja til þetta fyrirkomulag með vísan til þeirrar ríku ábyrgðar sem stjórn fjármálafyrirtækis hefur. Þá er stjórn skylt að taka þær athugasemdir sem forstöðumaður innri endurskoðunar metur mikilvægar fyrir á stjórnarfundum og færa þær til bókar. Forstöðumaðurinn hefur rétt til setu á stjórnarfundum þegar athugasemdir hans eru á dagskrá. Í athugasemdum með frumvarpinu kom fram að markmið þessarar breytingar hafi verið að tryggja gagnsæi auk þess sem Fjármálaeftirlitinu væri gefið tækifæri til að beita þeim úrræðum sem það hefur, teldi það þörf á, enda hefði því borist athugasemd innri endurskoðunar án ástæðulauss dráttar. Með athugasemdum er einkum átt við formlegar athugasemdir sem innri endurskoðun telur tilefni til að komið verði á framfæri við stjórn en ekki minni ábendingar sem telja má almennar. Í 4. mgr. 16 gr. laga nr. 161/2002 er gerður áskilnaður um að innri endurskoðun skuli eigi sjaldnar en árlega gera Fjármálaeftirlitinu grein fyrir niðurstöðum kannana sinna og auk þess tilkynna Fjármálaeftirlitinu sérstaklega og án tafar þær athugasemdir sem gerðar hafi verið og sendar stjórn.

Hinn 24. september 2008 gaf Fjármálaeftirlitið út leiðbeinandi tilmæli nr. 3/2008 um störf innri endurskoðunardeilda fjármálafyrirtækja en slík tilmæli eða leiðbeiningar höfðu ekki áður verið gefin út. Við gerð tilmælanna horfði Fjármálaeftirlitið til staðla sem Alþjóðasamtök innri endurskoðenda (The Institute of Internal Auditors, IIA) höfðu sett auk leiðbeinandi reglna Basel-nefndarinnar um bankaeftirlit frá ágúst 2001, „Internal audit in banks and the supervisor‘s relationship with auditors“.44 Líta mátti til þessara reglna til leiðbeiningar um störf innri endurskoðenda íslenskra fjármálafyrirtækja auk alþjóðlegra staðla um störf innri endurskoðenda fram að þeim tíma er Fjármálaeftirlitið gaf leiðbeinandi tilmælin út. Basel-nefndin setti nýjar reglur um innri endurskoðun í júní 2012, „The internal audit function in banks,“ og féllu þá reglur nefndarinnar frá því í ágúst 2001 niður. Í nýju reglunum hefur verið tekið tillit til þróunar síðustu ára innan fjármálageirans og eftirlits með bankastarfsemi, auk þess lærdóms sem draga má af alþjóðlegri fjármálakreppu.45

Í leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 1/2002 um innra eftirlit og áhættustýringu hjá fjármálafyrirtækjum er fjallað um athuganir á innra eftirliti. Þar er áskilið að fylgja þurfi stöðugt eftir heildarvirkni innra eftirlits en ekki er gerð krafa um að vöktun innra eftirlits sé framkvæmd af innri endurskoðanda eða innri endurskoðunardeild. Þó kemur fram að athuganir á innra eftirlitskerfinu þurfi að vera í höndum óháðs, vel þjálfaðs og hæfs starfsfólks og niðurstöðum athugana á innra eftirlitskerfi þurfi að beina til bæði stjórnar og framkvæmdastjóra. Veikleika í innra eftirliti þarf að upplýsa án tafar með skýrslugerð til sömu aðila, og þarf þegar í stað að bregðast við þeim.

Fjármálaeftirlitið getur veitt undanþágu frá starfrækslu innri endurskoðunardeildar með hliðsjón af eðli og umfangi fjármálafyrirtækis og sett þeim fyrirtækjum skilyrði sem sækja um slíka undanþágu samkvæmt 16. gr. laga nr. 161/2002. Þegar skerpt var á ákvæðinu með lögum nr. 75/2010 sagði í athugasemdum með frumvarpi til laganna að skilyrði fyrir undanþágu gæti t.d. verið á þá lund að gerð yrði krafa um að komið yrði á laggirnar annars konar innra eftirliti, auk þess sem Fjármálaeftirlitið gæti veitt undanþágu frá einstökum þáttum starfsemi innri endurskoðunardeilda.46 Fjármálaeftirlitið gaf út nánari reglur um slíka undanþágu í leiðbeinandi tilmælum nr. 4/2003 varðandi undanþágu frá starfrækslu endurskoðunardeildar hjá fjármálafyrirtækjum og höfðu tilmælin að geyma viðmið um þau fyrirtæki sem gátu óskað eftir slíkri undanþágu og hvaða lágmarkskröfur um fyrirkomulag innri endurskoðunar þyrftu að liggja til grundvallar undanþágunni. Í kjölfar breytingar á 16. gr. laga nr. 161/2002 með lögum nr. 75/2010 gaf Fjármálaeftirlitið út endurskoðuð leiðbeinandi tilmæli um undanþágu frá starfrækslu innri endurskoðunardeildar hjá fjármálafyrirtækjum nr. 2/2011 sem leystu hin fyrri af hólmi. Við gerð þeirra tilmæla voru reglur Basel-nefndar um bankaeftirlit frá ágúst 2001, „Internal audit in banks and the supervisor’s relationship with auditors“, höfð til hliðsjónar.

Ákvæði um innri endurskoðun er einnig að finna í öðrum lögum. Í 2. tölul. 1. mgr. 26 gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti er ráðherra gert að setja reglur um innri endurskoðun. Jafnframt skulu verðbréfasjóðir starfrækja innri endurskoðunardeildir samkvæmt d-lið 2. tölul. 17. gr. laga nr. 30/2003. Í sömu lögum er veitt heimild til að útvista innri endurskoðun að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins.

6.3.7.1.2 Leiðbeinandi tilmæli um störf innri endurskoðunardeilda fjármálafyrirtækja

Fjármálaeftirlitið gaf út leiðbeinandi tilmæli um störf innri endurskoðunardeilda fjármálafyrirtækja í september 2008. Við gerð tilmælanna horfði Fjármálaeftirlitið til staðla Alþjóðasamtaka innri endurskoðenda (IIA) auk leiðbeinandi reglna Basel-nefndarinnar um bankaeftirlit frá ágúst 2001. Í reglum Basel-nefndarinnar eru settar fram 20 meginreglur eða grunnreglur um innri endurskoðun og samskipti við fjármálaeftirlit og ytri endurskoðendur.

Skilgreining á innri endurskoðun

Samkvæmt leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 3/2008 er hlutverk og markmið innri endurskoðunar skilgreint á eftirfarandi hátt:

Innri endurskoðun er starfsemi sem veitir óháða og hlutlæga staðfestingu og ráðgjöf sem ætlað er að bæta rekstur fyrirtækja.

Innri endurskoðun leggur mat á og bætir virkni áhættustýringar, eftirlitsaðferða og stjórnarhátta með kerfisbundnum og öguðum vinnubrögðum og styður þannig viðkomandi fyrirtæki í því að ná markmiðum sínum.

Skilgreining Fjármálaeftirlitsins er í samræmi við skilgreiningu Alþjóðasamtaka innri endurskoðenda sem hefur verið óbreytt frá árinu 1999. Í leiðbeinandi reglum Basel-nefndar um bankaeftirlit sem gefnar voru út í ágúst 2001 er einnig að finna samsvarandi skilgreiningu sem byggir á skilgreiningu alþjóðasamtakanna.47

Stjórnun endurskoðunardeildar

Samkvæmt tilmælum Fjármálaeftirlitsins ber stjórn að gera erindisbréf um störf innri endurskoðanda þar sem mælt er fyrir um tilgang, valdsvið og ábyrgð innri endurskoðunar. Jafnframt skal í bréfinu gerð grein fyrir stöðu deildarinnar í skipuriti, heimild til óhefts aðgangs að gögnum og starfsfólki og annarra atriða sem talin eru skipta máli við framkvæmd úttekta. Þessi ákvæði tilmælanna eru í samræmi við 6. grunnreglu Basel-nefndarinnar.48

Staða í skipuriti, óhæði og skýrslugjöf

Gæta þarf vel að óhæði innri endurskoðunar og tryggja að starfsmenn innri endurskoðunardeilda séu hlutlausir í reynd og starfi og óháðir þeim rekstrareiningum sem þeir framkvæma skoðun á. Í leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins er lögð rík áhersla á sjálfstæði innri endurskoðunar. Endurskoðunardeild skal ekki bera ábyrgð á innra eftirliti eða innleiðingu þess og er starfsmönnum innri endurskoðunar ekki heimilt að gegna öðrum störfum innan fjármálafyrirtækis nema tryggt sé að þau störf skerði ekki óhæði þeirra. Þó er heimilt að veita stjórn og stjórnendum ráðgjöf um innra eftirlit til að bæta virkni þess. Til að gæta hlutleysis og óhæðis er mikilvægt að innri endurskoðun heyri beint undir stjórn í skipuriti og að skýrslugjöf sé beint til hennar og æðstu stjórnenda. Í tilmælunum er lögð áhersla á að skýrslugjöf vegna innri endurskoðunar sé formleg og ljúki með skýrslu þar sem gerð er grein fyrir forsendum úttekta innri endurskoðunar og greint frá niðurstöðum þeirra. Ákvæði leiðbeinandi tilmæla Fjármálaeftirlitsins eru í samræmi við grunnreglur Basel-nefndarinnar um innri endurskoðun en í 5. og 7. grunnreglu er fjallað um óhæði og hlutleysi innri endurskoðunar.49

Heimildir

Í tilmælum Fjármálaeftirlitsins er að finna ákvæði um heimildir innri endurskoðanda. Hann þarf að hafa ótakmarkaðan aðgang að gögnum, starfsfólki og öðrum upplýsingum sem hann telur nauðsynlegar til að ná fram markmiðum innri endurskoðunar. Einnig þarf innri endurskoðandi að geta átt óheft samskipti við ytri endurskoðendur. Stjórnendur skulu veita innri endurskoðun án tafar upplýsingar um öll mikilvæg atvik sem varða öryggismál eða brot á ákvæðum laga og reglna og jafnframt upplýsa um þróun, nýjungar, vörur og breytingar í rekstri. Allar starfseiningar, þar með talin dótturfélög, falla undir starfssvið innri endurskoðunardeildar.

Hæfni og fagmennska

Gerð er krafa um fagmennsku og kunnáttu innri endurskoðanda og starfsmanna hans í tilmælum Fjármálaeftirlitsins. Þó eru ekki frekari leiðbeiningar um með hvaða hætti eigi að meta hæfni og fagmennsku en vísað til þess að við mat á þessum þáttum skuli tekið mið af þeim markmiðum sem ætlað er að ná með innri endurskoðun. Þessi ákvæði eru í samræmi við grunnreglur Basel-nefndarinnar um innri endurskoðun en í 8. grunnreglu, um faglega hæfni, er umfjöllun um nauðsyn þess að manna innri endurskoðunardeildir vel.50

Gæðaeftirlit

Innri endurskoðandi er ábyrgur fyrir að þróa og viðhalda virku gæðaeftirliti sem tekur til allra þátta starfsemi innri endurskoðunar samkvæmt leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 3/2008 og skal hann upplýsa stjórn reglulega um gæðaeftirlit innri endurskoðunardeildar. Engar frekari leiðbeiningar eru þó um það með hvaða hætti eigi að koma upp slíku gæðaeftirliti. Í alþjóðlegum stöðlum Alþjóðasamtaka um innri endurskoðun eru leiðbeiningar um gæðaeftirlit innri endurskoðunar. Í grunnstöðlunum eru gerðar kröfur til innra og ytra gæðamats og jafnframt sú krafa að forstöðumenn innri endurskoðunardeilda upplýsi stjórnendur og stjórn um niðurstöður gæðamats. Nánari útlistun á þeim kröfum sem settar eru fram í þessum stöðlum er að finna í leiðbeiningum sem einnig eru útgefnar af alþjóðasamtökunum.51 Þau gefa jafnframt út verklagsstaðla þar sem eðli innri endurskoðunar er lýst og sett fram gæðaviðmið sem hægt er að beita til þess að meta frammistöðu innri endurskoðunar.

Verkefni innri endurskoðunar

Í tilmælum Fjármálaeftirlitsins eru verkefni innri endurskoðunar skilgreind. Þar kemur fram að verkefni innri endurskoðunar ættu að fela í sér greiningu og mat á því hvort eftirlitsferlar eða eftirlitskerfi séu til staðar og séu viðeigandi og skilvirk. Í tilmælunum koma einnig fram þeir þættir sem innri endurskoðun ber að kanna reglulega (sjá nánar rammagrein).

Í leiðbeinandi reglum Basel-nefndarinnar er fjallað um verkefni innri endurskoðunar. Í grunnreglu 3 er umfjöllun um nauðsyn þess að innri endurskoðun sé sífellt til staðar til þess að vakta innra eftirlit fjármálastofnunarinnar og aðstoða stjórn og stjórnendur við að auka virkni þess.52 Í grunnreglu 10 kemur fram að innri endurskoðun skuli framkvæma óháð mat á áhættustýringu fjármálastofnunarinnar og matsaðferðum til að leggja mat á eigið fé.53 Í grunnreglu 11 kemur fram að verkefni innri endurskoðunar feli í sér gerð endurskoðunaráætlunar, yfirferð á ýmsum upplýsingum, að kynna niðurstöður fyrir stjórn og stjórnendum og koma með tillögur að úrbótum. Nálgun innri endurskoðunar skal vera áhættugrunduð og sett fram í endurskoðunaráætlun.54

Samskipti innri og ytri endurskoðenda

Ytri endurskoðendur skulu hafa aðgang að skýrslum innri endurskoðanda og ber innri endurskoðanda að upplýsa um atriði sem talin eru skipta máli við ytri endurskoðun samkvæmt tilmælum nr. 3/2008. Ytri endurskoðandi getur byggt á vinnu innri endurskoðanda og því getur tilvist innri endurskoðunardeildar haft áhrif á umfang og eðli endurskoðunaraðgerða ytri endurskoðanda þó svo að engin breyting sé á ábyrgð ytri endurskoðanda. Í reglum Basel-nefndarinnar, grunnreglu 16, kemur fram að fjármálaeftirlit einstakra landa skuli hvetja til samskipta innri og ytri endurskoðenda.55

Samskipti innri endurskoðunar og endurskoðunarnefndar

Endurskoðunarnefndum ber meðal annars að hafa eftirlit með fyrirkomulagi og virkni innri endurskoðunar, sbr. 108 gr. b. laga nr. 3/2006 um ársreikninga. Í því felst að hafa eftirlit með vinnuferli við gerð reikningsskila og eftirlit með fyrirkomulagi og virkni innra eftirlits, innri endurskoðunar, ef við á, og áhættustýringu. Samkvæmt tilmælum Fjármálaeftirlitsins skal endurskoðunarnefnd hafa aðgang að skýrslum innri endurskoðanda og skal hann upplýsa um atriði sem skipt geta máli fyrir endurskoðunarnefndina.

Staðlar og góð framkvæmd

Í tilmælum Fjármálaeftirlitsins er vísað til þess að það teljist góð framkvæmd við innri endurskoðun að fara eftir þeim stöðlum og leiðbeiningum sem viðurkennd séu innan sviðsins og nefnir Fjármálaeftirlitið sérstaklega staðla Alþjóðasamtaka innri endurskoðenda (IIA) og Alþjóðasamtaka um endurskoðun upplýsingakerfa (ISACA) auk tilmæla Basel-nefndarinnar um bankaeftirlit.

6.3.7.2 Regluvarsla

Þeim sparisjóðum sem hafa starfsleyfi til viðskipta og þjónustu með fjármálagerninga samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti56 er skylt samkvæmt þeim lögum að halda uppi skipulagi sem tryggir samfellda og reglulega starfsemi og þjónustu við viðskiptavini sína.57 Með því er átt við viðeigandi kerfi og verkferla fyrir helstu eftirlitsþætti, þar á meðal regluvörslu.58 Regluvarsla skal sjá um að reglum og verkferlum samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti sé komið á og fylgt. Regluvarsla er þannig mikilvægur þáttur í innra skipulagi fjármálafyrirtækja sem eiga í verðbréfaviðskiptum. Reglur um stöðu regluvarðar og hlutverk er að finna í 130. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti, reglugerð nr. 995/2007 um fjárfestavernd og viðskiptahætti fjármálafyrirtækja og reglum Fjármálaeftirlitsins nr. 987/2006 um meðferð innherjaupplýsinga og innherjaviðskipti, sem settar eru á grundvelli 132. gr. laga nr. 108/2007.59 Fyrir gildistöku reglugerðar nr. 995/2007 gerði Fjármálaeftirlitið aðeins kröfu um regluvörslu innan þeirra fjármálafyrirtækja sem einnig voru útgefendur verðbréfa.

Samkvæmt 130. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti og 1. mgr. 26. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 987/2005 ber stjórn útgefanda ábyrgð á eftirliti með því að reglunum sé fylgt. Þannig er það í hennar verkahring að ráða regluvörð og staðgengil hans, ellegar að staðfesta ráðningu hans. Með þessu er reynt að tryggja sjálfstæði regluvarðar í störfum gagnvart framkvæmdastjóra og öðrum starfsmönnum.60

Hlutverk regluvarðar samkvæmt 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 995/2007 er að hafa eftirlit með því að innri starfsreglur séu settar og að verkferlum sé komið á. Þá hefur hann ákveðið fræðslu- og ráðgjafarhlutverk gagnvart starfsmönnum fjármálafyrirtækisins svo að þeir geti uppfyllt skyldur fyrirtækisins samkvæmt lögum. Regluvörður skal samkvæmt 27. gr. reglna nr. 987/2006 leggja fyrir stjórn skýrslu um framkvæmd regluvörslu eins oft og nauðsyn þykir. Regluvörður sér um að setja saman, viðhalda og senda Fjármálaeftirlitinu skrá yfir fruminnherja og tímabundna innherja, auk þess sem hann hefur eftirlit með viðskiptum innherja samkvæmt III. kafla laga nr. 108/2007. Til að sjálfstæði regluvarðar í störfum sé tryggt ber að tryggja honum nauðsynlegt vald, úrræði og sérfræðiþekkingu, auk aðgangs að öllum nauðsynlegum gögnum, sbr. a-lið 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 995/2007.

Hafa verður í huga að það fer eftir umfangi og eðli starfsemi hve strangar kröfur eru gerðar til ráðstafana fjármálafyrirtækis til regluvörslu. Þetta er til að mynda tekið fram í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 995/2007 auk þess sem í 5. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar er að finna heimild til undanþágu frá kröfum um að starfsmenn fjármálafyrirtækis sinni ekki öðrum störfum samhliða regluvörslu. Til að undanþága sé veitt verður fjármálafyrirtæki að geta sýnt fram á að slíkar kröfur séu of þungbærar miðað við umfang og eðli starfsemi fjármálafyrirtækisins og að regluvarsla sé að öðru leyti fullnægjandi.

Rannsóknarnefnd Alþingis kallaði eftir yfirliti yfir starfandi regluverði hjá sparisjóðum á árunum 2005–2011 frá Fjármálaeftirlitinu. Upplýsingarnar eru unnar upp úr tilkynningum sparisjóðanna til Fjármálaeftirlitsins.

6.4 Opinbert eftirlit með sparisjóðum

Í því skyni að koma böndum á starfsemi banka og annarra fjármálafyrirtækja og takmarka áhættusækni hefur hið opinbera sett margvíslegar reglur um starfsemi slíkra fyrirtækja. Til að tryggja að reglum þessum sé fylgt hefur jafnframt verið komið upp opinberu og óháðu eftirlitskerfi. Hlutverk opinberra eftirlitsstofnana er að fylgjast með að starfsemi banka og annarra fjármálafyrirtækja sé í samræmi við lög og heilbrigða viðskiptahætti. Segja má að framkvæmd eftirlits þessara stofnana sé tvíþætt. Annars vegar er um almennt eftirlit að ræða, þar sem starfsemi fjármálafyrirtækis er könnuð á reglulegan hátt, meðal annars með reglubundnum skýrsluskilum. Hins vegar er framkvæmt sértækt eftirlit sem fer að mestu leyti fram með athugunum og heimsóknum til fjármálafyrirtækja þar sem starfsemi þeirra er könnuð.

Þegar settar eru reglur um sérstakt eftirlit á vegum hins opinbera ber að fara eftir ákvæðum laga nr. 27/1999 um opinberar eftirlitsreglur. Markmið laganna samkvæmt 2. gr. þeirra er að „opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd“. Þá má eftirlit á vegum hins opinbera ekki leiða til mismununar eða takmörkunar á athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist. Viðkomandi stjórnvald skal meta þörf fyrir eftirlit, gildi þess og þjóðfélagslegan kostnað, sbr. 3. gr. laganna. Framkvæmd þeirra er nánar útfærð í reglugerð nr. 812/1999 um eftirlitsreglur hins opinbera.

6.4.1 Sögulegur bakgrunnur eftirlits með fjármálastarfsemi

Eins og áður hefur verið nefnt var fyrsti sparisjóðurinn á Íslandi stofnaður árið 1858 en hann varð ekki langlífur. Sparisjóðunum fjölgaði þó ört, einkum snemma á 20. öldinni. Bankar höfðu jafnframt verið stofnaðir, Landsbanki Íslands tók til starfa árið 1886 og Íslandsbanki hf. árið 1904. Strax upp úr aldamótum hófst umræða um mikilvægi þess að koma á opinberu eftirliti með þessum fjármálastofnunum og árið 1923 voru samþykkt á Alþingi lög nr. 48/1923 um eftirlitsmann með bönkum og sparisjóðum. Eftirlitsmaður hafði það hlutverk að rannsaka raunverulegt fjárhagsástand banka og sparisjóða, koma skipulagi á bókhald þeirra, gera tillögur og skila skýrslum til ríkisstjórnarinnar. Kostnaður af eftirlitinu átti að vera greiddur af ríkissjóði en síðan endurgreiddur af bönkum og sparisjóðum í hlutfalli við veltufjármagn hverrar stofnunar. Mikillar óánægju gætti meðal bankanna um fyrirkomulag eftirlitsins og náði embætti eftirlitsmanns aldrei almennilegri fótfestu. Lögin voru því felld úr gildi árið 1935 og fjármálaráðuneytinu falið að annast eftirlit með fjármálastofnunum landsins. Eftirlitið var svo fært undir þann ráðherra sem fór með bankamál samkvæmt lögum nr. 69/1941 um sparisjóði. Þannig var engin sérstök eftirlitsstofnun með bönkum og sparisjóðum hér á landi frá 1935 allt til ársins 1961, en þá var Seðlabanka Íslands falið eftirlit með starfsemi banka, sparisjóða og annarra innlánsstofnana með lögum nr. 10/1961 um Seðlabanka Íslands.61

Með sérstöku bankaeftirliti Seðlabanka Íslands var í fyrsta sinn sett á fót virkt almennt eftirlit með fjármálastofnunum hér á landi. Eftirlitið fólst í því að fylgjast með því að innlánsstofnanir fylgdu lögum og reglum sem um starfsemi þeirra giltu hverju sinni. Þá var bankaeftirlitinu heimilt að færa ráðherra athugasemdir ef það taldi hag eða rekstur innlánsstofnunar óheilbrigðan. Ítarlegri ákvæði um bankaeftirlit Seðlabankans var að finna í nýjum heildarlögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/1986. Með aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu og breyttum efnahagsaðstæðum fór fjármálamarkaðurinn ört stækkandi og eftirlitsskyldum aðilum fjölgaði. Í kjölfarið fór af stað umræða um nauðsyn þess að setja á fót sjálfstæða stofnun sem færi með eftirlit með fjármálastarfsemi í heild sinni. Árið 1996 skipaði viðskiptaráðherra nefnd sem ætlað var að kanna hvernig best væri að haga skipan eftirlits með stofnunum og félögum sem starfa á fjármálamarkaði. Nefndin skilaði skýrslu í ársbyrjun 1998 og var niðurstaða meirihluta nefndarinnar að heppilegast væri að færa eftirlit með fjármálastarfsemi úr Seðlabankanum og koma á fót sérstöku fjármálaeftirliti, sem hefði eftirlit með banka- og vátryggingarstarfsemi.62 Á grundvelli skýrslunnar lagði viðskiptaráðherra fram frumvarp til laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sem markaði upphaf nýrrar sjálfstæðrar eftirlitsstofnunar, Fjármálaeftirlitsins.

6.4.2 Fjármálaeftirlitið

Fjármálaeftirlitið var sett á fót með lögum nr. 87/1998. Allt til ársins 2012 var starfsemi þess skipt í fjögur verkefnasvið, auk stoðþjónustu undir stjórn forstjóra: lánamarkað, verðbréfamarkað, vátryggingarmarkað og innheimtustarfsemi, og lífeyris- og verðbréfasjóðamarkað. Eftirlitssviðin voru lögð niður í byrjun árs 2012 og þrjú ný svið stofnuð í þeirra stað: vettvangsathuganir, eftirlit og greiningar. Vettvangsathuganir skiptast í tvo hluta, rannsóknir og vettvangsathuganir. Rannsókn á ætluðum afbrotum tengdum falli bankanna er dæmi um verkefni sem falla þar undir, en rannsókn á þeim lauk hjá Fjármálaeftirlitinu í febrúar 2013.63 Meginhlutverk eftirlitssviðs er að hafa eftirlit með aðilum á íslenskum fjármálamarkaði og gæta þess að þeir starfi í samræmi við lög og reglur sem gilda um starfsemi þeirra. Helsta viðfangsefni greiningarsviðs er að áhættumeta einstaka geira fjármálamarkaðar og markaðinn sem heild, fylgjast með þróun áhættu, gera tillögur að áherslum í eftirliti og meta þörf fyrir möguleg inngrip Fjármálaeftirlitsins.64

Fjármálaeftirlitið er ríkisstofnun sem heyrir stjórnarfarslega undir ráðherra, en lýtur þó sérstakri stjórn, sbr. 3. gr. laga nr. 87/1998. Stofnunin er því sjálfstætt stjórnvald í skilningi stjórnsýsluréttar, en í því felst að ráðherra getur ekki gefið Fjármálaeftirlitinu fyrirmæli nema með sérstakri lagaheimild og eru ákvarðanir þess ekki kæranlegar til ráðherra, sbr. 2. mgr. 18. gr. laganna. Með þessari skipan er ætlunin að tryggja sjálfstæði stofnunarinnar gagnvart ráðherra. Ráðherra skipar þriggja manna stjórn Fjármálaeftirlitsins til fjögurra ára í senn og skal einn stjórnarmaður skipaður eftir tilnefningu frá Seðlabanka Íslands, sbr. 4. gr. laganna.65 Forstjóri Fjármálaeftirlitsins er ráðinn af stjórn stofnunarinnar og annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri hennar, sbr. 5. gr laganna.

Hlutverk Fjármálaeftirlitsins er afmarkað í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998. Samkvæmt ákvæðinu skal það fylgjast með því að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Tekið er fram í 1. mgr. 9. gr. að Fjármálaeftirlitið skuli athuga rekstur eftirlitsskyldra aðila svo oft sem þurfa þyki. Í 1. mgr. 10. gr. er síðan kveðið á um að ef í ljós kemur að eftirlitsskyldur aðili fylgi ekki lögum og öðrum reglum sem gildi um starfsemi hans skuli Fjármálaeftirlitið krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs tíma.

Eftirlitsskyldir aðilar standa straum af kostnaði við rekstur Fjármálaeftirlitsins í samræmi við lög nr. 99/1999 um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna rennur eftirlitsgjaldið beint til Fjármálaeftirlitsins sem sér um að innheimta það.

Í 4. og 5. gr. laganna er mælt fyrir um álagningarhlutföll og álagningarstofna eftirlitsgjaldsins. Gjaldið reiknast meðal annars sem hundraðshluti af heildareignum, rekstrartekjum eða tryggingariðgjöldum eftirlitsskyldra aðila. Ákveðnir tilgreindir aðilar greiða fast gjald. Í 1. mgr. 5. gr. er mælt fyrir um tiltekið lágmark sem eftirlitsskyldum aðilum ber að greiða ef hlutfall eftirlitsgjalds af álagningarstofni nær ekki tiltekinni fjárhæð. Álagningargrunnur eftirlitsgjaldsins eru ársreikningar eftirlitsskyldra aðila fyrir næstliðið ár þegar áætlun er undirbúin. Samkvæmt 2. gr. laganna skal Fjármálaeftirlitið fyrir 1. júlí ár hvert gefa ráðherra skýrslu um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs. Í skýrslunni skal jafnframt lagt mat á þróun starfsemi undangenginna þriggja ára með tilliti til þess tíma sem ætla má að farið hafi í eftirlit með hverjum flokki eftirlitsskyldra aðila. Skýrslunni skal auk þess fylgja álit samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila á áætluðu rekstrarumfangi næsta árs ásamt afgreiðslu stjórnar Fjármálaeftirlitsins á álitinu. Gefi niðurstaða skýrslunnar tilefni til að breyta hundraðshluta eftirlitsgjalds skal ráðherra leggja frumvarp þar að lútandi fyrir Alþingi. Með þessu fæst samræmi milli gjaldtökunnar og rekstrarkostnaðar Fjármálaeftirlitsins. Endanlegt ákvörðunarvald um rekstrartekjur Fjármálaeftirlitsins og breytingar á álagningu eftirlitsgjalds er því í höndum Alþingis. Frá gildistöku laganna hefur þeim verið breytt árlega þar sem rekstraráætlanir eftirlitsins hafa gefið tilefni til breytinga á lögbundnum álagningarhlutföllum eftirlitsgjaldsins.

6.4.2.1 Eftirlitsheimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins

Fjármálaeftirlitið hefur víðtækar heimildir og úrræði til að framfylgja lögbundnu eftirlitshlutverki sínu samkvæmt lögum nr. 87/1998. Með lögunum var Fjármálaeftirlitinu falið að sinna því eftirliti sem áður hafði verið í höndum bankaeftirlits og vátryggingareftirlits og voru því valdheimildir þess áþekkar því sem hafði tíðkast hjá þeim eftirlitsstofnunum.66 Fjármálaeftirlitinu voru fengnar víðtækar heimildir til aðgangs að upplýsingum, auk heimildar til að koma að athugasemdum og kröfum um úrbætur í starfsemi eftirlitsskyldra aðila.67 Sé ekki farið eftir kröfum um úrbætur hefur Fjármálaeftirlitið viss fullnustuúrræði samkvæmt 11. gr. laganna. Fjármálaeftirlitið getur lagt dagsektir á eftirlitsskylda aðila og skipað þeim sérstakan tilsjónarmann. Þá var upprunalega kveðið á um í 3. mgr. 11. gr. að Fjármálaeftirlitinu bæri að tilkynna lögreglu ef stofnunin teldi eftirlitsskyldan aðila hafa gerst brotlegan við lög með refsiverðum hætti. Síðar var Fjármálaeftirlitinu færð heimild til að leggja stjórnvaldssektir á aðila vegna brota á tilteknum ákvæðum laganna og ljúka minni háttar málum með sátt.68 Fjármálaeftirlitinu ber að vísa til lögreglu þeim málum þar sem grunur leikur á meiri háttar broti gegn lögum eða reglum sem stofnuninni ber að framfylgja, sbr. 1. mgr. 12. gr. laganna.

6.4.2.1.1 Krafa um afhendingu upplýsinga og gagna

Eftirlitsskyldum aðilum er skylt að veita Fjármálaeftirlitinu aðgang að öllu bókhaldi sínu, fundargerðum, skjölum og öðrum gögnum í vörslu þeirra er varða starfsemina og Fjármálaeftirlitið telur nauðsynleg, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998. Synji eftirlitsskyldur aðili Fjármálaeftirlitinu um aðgang að gögnum eða skili þeim ekki í tæka tíð getur stofnunin lagt dagsektir á hann, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna. Í slíkum tilvikum getur stofnunin einnig krafist upplýsinga og skjala frá einstökum stjórnendum og starfsmönnum hins eftirlitsskylda aðila á grundvelli 3. mgr. 9. gr. laganna, að viðlögðum dagsektum. Í sömu grein er jafnframt tekið fram að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til að veita upplýsingar og aðgang að gögnum, að því undanskildu að lögmaður verður ekki skyldaður til að veita upplýsingar sem hann öðlast við athugun á lagalegri stöðu skjólstæðings í tengslum við dómsmál, eða upplýsingar sem hann öðlast fyrir, á meðan eða eftir lok dómsmáls, ef upplýsingarnar hafa bein tengsl við málið. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. eru stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins bundin þagnarskyldu. Þá eru upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.

Fjármálaeftirlitið getur gert vettvangsathuganir eða óskað upplýsinga á þann hátt og svo oft sem það telur þörf á. Engin nánari fyrirmæli um framkvæmd slíkra athugana er að finna í lögunum eða lögskýringargögnum.69

6.4.2.1.2 Athugasemdir og kröfur um úrbætur

Leiði athugun Fjármálaeftirlitsins í ljós að eftirlitsskyldur aðili fylgi ekki lögum og reglum um fjármálastarfsemi hefur Fjármálaeftirlitið heimild til að gera athugasemdir við starfsemi þess aðila og krefja hann um úrbætur innan hæfilegs frests samkvæmt 10. gr. laga nr. 87/1998. Sömu heimild hefur Fjármálaeftirlitið telji það hag eða rekstur eftirlitsskylds aðila að öðru leyti óheilbrigðan og brjóta í bága við eðlilega viðskiptahætti. Fjármálaeftirlitið getur boðað til fundar í stjórn eða framkvæmdastjórn hins eftirlitsskylda aðila til að fjalla um athugasemdir og kröfur um úrbætur.

6.4.2.1.3 Dagsektir og févíti

Fjármálaeftirlitið hefur heimild til að leggja dagsektir á eftirlitsskylda aðila á grundvelli 11. gr. laga nr. 87/1998. Dagsektir þjóna fyrst og fremst þeim tilgangi að efla þær rannsóknarheimildir sem Fjármálaeftirlitinu eru faldar í lögunum. Dagsektum verður beitt gagnvart eftirlitsskyldum aðilum, einstaklingum og lögaðilum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að hafa eftirlit með og öðrum einstaklingum og lögaðilum sem veitt geta upplýsingar í þágu athugana samkvæmt ákvæðum laga. Skerpt var á heimild Fjármálaeftirlitsins til að leggja á dagsektir með lögum nr. 67/2006. Var allur vafi tekinn af um það að Fjármálaeftirlitið gæti beitt dagsektum gagnvart einstaklingum jafnt sem fyrirtækjum, auk þess sem kveðið var skýrar á um heimildir Fjármálaeftirlitsins. Helstu ástæðu lagabreytingarinnar má rekja til lagalegrar óvissu sem skapaðist í kjölfar úrskurða kærunefndar um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi árið 2005. Kærunefndin felldi þá úr gildi ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að leggja dagsektir á tiltekna stofnfjáreigendur Sparisjóðs Hafnarfjarðar fyrir að afhenda ekki tilteknar upplýsingar. Fjármálaeftirlitið hafði sent stofnfjáreigendunum fyrirspurnir um eignarhluti þeirra í fjármálafyrirtæki á grundvelli ákvæða laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, en ekki fengið fullnægjandi svör. Kærunefndin taldi ekki verða með skýrum hætti ráðið að löggjafinn hefði ætlað að veita Fjármálaeftirlitinu heimild til að beita einstaklinga sem ættu eignarhlut í eftirlitsskyldum lögaðila dagsektum. Kærunefndin felldi því ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins úr gildi.70

Í töflu 3 er að finna yfirlit yfir beitingu dagsekta á árunum 2005–2011. Í öllum tilvikum var um vanhöld á reglubundnum skýrsluskilum að ræða.

Þá getur Fjármálaeftirlitið lagt févíti á aðila sem brjóta gegn ákvörðunum þess. Févíti getur numið frá 10 þúsund krónum til 2 milljóna króna. Munurinn á dagsektum og févíti er annars vegar sá að dagsektir eru þvingunarúrræði á meðan févíti fela í sér ákveðin viðurlög við lögbroti og hafa varnaðaráhrif. Hins vegar birtist munurinn í því að í dagsektum felst viðvarandi greiðsluskylda en févíti fela í sér eingreiðslu.71

Fjármálaeftirlitið hefur einu sinni beitt heimild sinni til að leggja févíti á sparisjóð, árið 2005. Um var að ræða ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins um að leggja févíti á Sparisjóð Hafnarfjarðar þar sem ekki hafði verið farið eftir kröfu Fjármálaeftirlitsins um að stjórn sparisjóðsins samþykkti engin frekari framsöl á stofnfjárhlutum í sparisjóðnum þar til rannsókn Fjármálaeftirlitsins á myndun virks eignarhlutar í sparisjóðnum væri lokið. Lagt var 1,5 milljóna króna févíti á sparisjóðinn.72

6.4.2.1.4 Stjórnvaldssektir og sáttir

Fjármálaeftirlitinu var veitt heimild með lögum nr. 55/2007 til að leggja stjórnvaldssektir á fyrirtæki og einstaklinga vegna brota á nánar tilteknum sérlögum er varða fjármálastarfsemi. Frá árinu 2003 hafði Fjármálaeftirlitið haft heimild til beitingar stjórnvaldssekta en sú heimild var bundin við brot á ákvæðum laga um verðbréfaviðskipti. Þá getur Fjármálaeftirlitið lokið málum með sátt, hafi eftirlitsskyldur aðili gerst brotlegur við ákvæði laga sem veita Fjármálaeftirlitinu heimild til að leggja á stjórnvaldssekt. Fjármálaeftirlitið hefur útfært heimildina nánar í reglum nr. 1245/2007. Er þar kveðið nánar á um heimild til sáttargerðar og framkvæmd hennar.

Á fundi stjórnar Fjármálaeftirlitsins 12. september 2008 var samþykkt að leggja 4 milljóna króna stjórnvaldssekt á Byr sparisjóð vegna ætlaðra brota á ákvæðum laga nr. 161/2002 vegna kaupa á virkum eignarhlut í SP-Fjármögnun hf. Byr sparisjóður hafði ekki leitað samþykkis Fjármálaeftirlitsins vegna kaupanna eins og áskilið er. Við ákvörðun fjárhæðar stjórnvaldssektarinnar var höfð hliðsjón af því að viðkomandi fyrirtæki ætti að þekkja reglur um virka eignarhluti og að um stóran eignarhlut væri að ræða. Þó var einnig litið til þess að sparisjóðurinn hefði viðurkennt mistök sín.73

6.4.2.1.5 Framkvæmdastjóra eða stjórnarmanni vikið frá

Á grundvelli 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 getur Fjármálaeftirlitið krafist þess að stjórnarmaður eða framkvæmdastjóri eftirlitsskylds aðila, sem uppfyllir ekki hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemina gilda, láti af störfum, annaðhvort tímabundið eða til frambúðar. Ef kröfur Fjármálaeftirlitsins eru ekki uppfylltar innan hæfilegs tímaramma getur Fjármálaeftirlitið vikið viðkomandi aðila einhliða frá störfum. Slíkar aðgerðir útiloka ekki beitingu annarra heimilda Fjármálaeftirlitsins. Heimildin var færð í lög með breytingarlögum nr. 67/2006.74

6.4.2.1.6 Skipun sérfræðings

Heimild Fjármálaeftirlitsins til skipunar sérfræðings er að finna í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. 3. gr. laga nr. 67/2006. Slíkum sérfræðingi er falið að gera athugun á tilteknum þáttum í starfsemi eða rekstri eftirlitsskylds aðila eða hafa að öðru leyti sértækt eftirlit með honum. Sérfræðingurinn skal skipaður til tiltekins tíma, þó ekki lengur en til fjögurra vikna í senn. Sérfræðingurinn á rétt á að hafa starfsstöð hjá hinum eftirlitsskylda aðila og skal honum veittur aðgangur að öllu bókhaldi, fundargerðum, skjölum og öðrum gögnum og upplýsingum sem eftirlitsskyldi aðilinn hefur í sinni vörslu og óskað er eftir. Þá hefur hann rétt til að sitja fundi í stjórn eftirlitsskylds aðila sem áheyrnarfulltrúi með málfrelsi. Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu er heimild til skipunar sérfræðings tilkomin vegna mats á þörf á sérstakri úttekt eða sértæku eftirliti með starfsemi fjármálafyrirtækis. Telji Fjármálaeftirlitið nauðsynlegt að skipa sérfræðing er stjórn fjármálafyrirtækis upplýst og gefinn kostur á að koma að andmælum. Skipun sérfræðingsins telst ekki stjórnvaldsákvörðun en það er hins vegar stjórnvaldsákvörðun að leggja kostnað vegna hennar á eftirlitsskyldan aðila. Eftirlitsskyldum aðila er þá tilkynnt um þau áform að skipa þurfi sérfræðing og að kostnaður vegna þess verði mögulega innheimtur sem sértækur kostnaður. Að fengnum andmælum er ákvörðun tekin um framhaldið. Ákvörðun um að leggja kostnað í þessu sambandi á viðkomandi fyrirtæki er tekin af stjórn Fjármálaeftirlitsins. Ef ákvörðun er tekin um skipun sérfræðings er hinum eftirlitsskylda aðila tilkynnt um það og eftir atvikum óskað eftir að sérfræðingurinn fái starfsstöð hjá félaginu. Leitað er að hæfum einstaklingi til að skipa sem sérfræðing í hverju tilviki, þ.e. aðila með reynslu og þekkingu af fjármálastarfsemi eða eftirlitsskyldri starfsemi. Hugað er að mögulegu vanhæfi aðila áður en nafn eftirlitsskylds aðila er gefið upp, en eftir að nafnið liggur fyrir skal sérfræðingurinn upplýsa hvort hann hafi slík tengsl við þennan aðila að það geti valdið vanhæfi. Eftir að ákvörðun um sérfræðing liggur fyrir er hann boðaður til fundar hjá Fjármálaeftirlitinu þar sem farið er yfir verklýsingu og honum afhent erindisbréf. Í framhaldi af þessu er ákveðið hvernig tilkynningarskyldu hans og skýrsluskilum til Fjármálaeftirlitsins skuli vera háttað.75

Fyrir fall bankanna haustið 2008 var fremur sjaldgæft að skipaðir væru sérfræðingar á grundvelli laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Frá þeim tíma og til loka ársins 2010 voru skipaðir 14 sérfræðingar vegna 13 eftirlitsskyldra aðila.

6.4.2.1.7 Svipting starfsleyfis

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 161/2002 getur Fjármálaeftirlitið afturkallað starfsleyfi fjármálafyrirtækis í heild eða að hluta í eftirfarandi tilvikum:

1. hafi fyrirtækið fengið starfsleyfi á grundvelli rangra upplýsinga eða á annan óeðlilegan hátt,

2. fullnægi fyrirtækið ekki ákvæðum laganna um stofnfé, hlutafé, eigið fé eða fjölda stofnfjáreigenda,

3. nýti fyrirtækið ekki starfsleyfið innan tólf mánaða frá því að það var veitt, afsali sér ótvírætt leyfinu eða hætti starfsemi í meira en sex mánuði samfellt,

4. fullnægi hluthafar, stjórnarmenn og stjórnendur fyrirtækis ekki hæfisskilyrðum laganna.

5. sé um að ræða náin tengsl fjármálafyrirtækis við einstaklinga eða lögaðila með þeim hætti sem um getur í 18. gr. laganna,

6. hafi ráðstafanir sem gripið hefur verið til á grundvelli ákvæða um inngrip Fjármálaeftirlitsins í eignir, réttindi og skyldur fjármálafyrirtækis skv. 100. gr. a. ekki náð árangri eða hafi verið kveðinn upp úrskurður um slit fyrirtækisins skv. XII. kafla,76

7. brjóti fyrirtækið að öðru leyti alvarlega eða ítrekað gegn lögum þessum, reglum, samþykktum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim.

6.4.2.1.8 Tilkynning til lögreglu um brot á lögum á fjármálamarkaði

Kveðið er á um tilkynningarskyldu Fjármálaeftirlitsins til lögreglu í 12. gr. laga nr. 87/1998. Ef eftirlitsskyldur aðili eða einstaklingur og lögaðilar hafa að mati Fjármálaeftirlitsins gerst með refsiverðum hætti brotlegir við lög eða reglur sem því er falið að framfylgja og brot eru meiri háttar ber stofnuninni að vísa þeim til lögreglu. Ákvörðun um að vísa máli til lögreglu verður ekki skotið til dómstóla samkvæmt niðurlagi greinarinnar.

6.4.2.2 Starfsumhverfi Fjármálaeftirlitsins eftir fall íslensku bankanna 2008

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði er fjallað um eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði á þeim tíma sem rannsókn þeirrar nefndar tók til. Þá voru lagaumhverfi, skipulagi og starfsumhverfi Fjármálaeftirlitsins fram að falli bankanna gerð ítarleg skil. Eftir útgáfu þeirrar skýrslu hafa verið gerðar umfangsmiklar breytingar á lögum um fjármálamarkaði og starfssviði Fjármálaeftirlitsins.

6.4.2.2.1 Helstu breytingar á lagaumgjörð á fjármálamarkaði frá hausti 2008

Lög nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna
sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. (neyðarlögin)

Með setningu laga nr. 125/2008 voru fjármálaráðherra veittar víðtækar lagaheimildir til aðgerða við sérstakar og mjög óvenjulegar aðstæður á fjármálamarkaði. Náðu heimildirnar meðal annars til þess að reiða fram fjármagn til að stofna ný fjármálafyrirtæki eða yfirtaka fjármálafyrirtæki eða þrotabú þess í heild eða að hluta. Með sérstökum og mjög óvenjulegum aðstæðum á fjármálamarkaði er átt við sérstaka fjárhags- eða rekstrarerfiðleika hjá fjármálafyrirtæki, meðal annars líkur á því að það geti ekki staðið við skuldbindingar sínar gagnvart viðskiptavinum eða kröfuhöfum, forsendur afturköllunar starfsleyfis séu líklega fyrir hendi eða líkur standi til að það geti ekki uppfyllt kröfur um lágmarks eigið fé og að úrræði Fjármálaeftirlitsins séu ekki líkleg til að takmarka tjón eða hættu á tjóni á fjármálamarkaði. Auk þessa ná sérstakar aðstæður meðal annars til þeirra aðstæðna að fjármálafyrirtæki hafi óskað eftir eða fengið heimild til greiðslustöðvunar eða nauðasamninga, óskað eftir gjaldþrotaskiptum eða verið úrskurðað gjaldþrota, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Ákvæði annarra laga um heimild ríkisins til að eiga virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki samkvæmt lögunum eða um yfirtökuskyldu og lýsingar gilda ekki, sbr. 3. mgr. 1. gr., auk þess sem aðrar undanþágur frá lögum eru gerðar svo ríkið geti stofnað eða tekið yfir fjármálafyrirtæki í heild eða að hluta.

Samkvæmt 2. gr. laganna er ráðherra heimilt við sömu aðstæður að leggja sparisjóði til fjárhæð sem nemur allt að 20% af bókfærðu eigin fé hans, en ríkissjóður fær þá stofnfjárbréf eða hlutabréf í viðkomandi sparisjóði sem endurgjald í samræmi við eiginfjárframlag sitt. Stofnfjárhlutur ríkisins nýtur sömu stöðu og aðrir stofnfjárhlutir í viðkomandi sjóði, en Fjármálaeftirlitinu er heimilt að setja sérstakar reglur um viðskipti með stofnfé í slíkum tilvikum.

Breytingar á lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki með lögum nr. 125/2008

Lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi var breytt með lögum nr. 125/2008, en við 8. gr. laganna, þar sem fjallað er um eftirlitsskyldur Fjármálaeftirlitsins, var bætt við nýrri 4. mgr., þar sem Fjármálaeftirlitinu voru veittar heimildir til að grípa til sérstakra ráðstafana í því skyni að takmarka tjón eða hættu á tjóni á fjármálamarkaði ef aðrir eftirlitsskyldir aðilar en fjármálafyrirtæki lentu í sérstökum fjárhags- eða rekstrarerfiðleikum og skyldu þá ákvæði 100. gr. a. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki gilda, sem einnig var nýmæli, sett með lögum nr. 125/2008.

Á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki voru gerðar þær breytingar að heimildir Fjármálaeftirlitsins til afturköllunar starfsleyfis fjármálafyrirtækja í heild eða að hluta voru auknar í þeim tilvikum sem ráðstafanir samkvæmt nýrri 100. gr. a. laganna skiluðu ekki árangri. Auk þessa var framsal stofnfjárhluta í sparisjóðum þar sem myndaðist virkur eignarhlutur ríkisins undanskilið samþykki stjórnar að fengnu samþykki Fjármálaeftirlitsins, en fjármálaráðherra fer með atkvæði fyrir hönd ríkissjóðs í samræmi við stofnfjáreign eða hlutafjáreign hans í sparisjóði, sbr. 2. og 3. mgr. 70. gr. laganna, eins og ákvæðin hljóðuðu eftir breytinguna. Þau voru síðar numin úr gildi með lögum nr. 76/2009.

Veigamesta breytingin á lögum um fjármálafyrirtæki var setning nýs lagaákvæðis sem heimilaði Fjármálaeftirlitinu að grípa til sérstakra ráðstafana, teldi það þörf á vegna sérstakra aðstæðna eða atvika, í því skyni að takmarka tjón eða hættu á fjármálamarkaði.77 Þær ráðstafanir sem Fjármálaeftirlitinu var veitt heimild til að grípa til voru:

1. að boða til hluthafafundar eða fundar stofnfjáreigenda, án tillits til samþykkta félags og ákvæða hlutafélagalaga;

2. að taka yfir vald hluthafafundar eða fundar stofnfjáreigenda í því skyni að taka ákvarðanir um nauðsynlegar aðgerðir, meðal annars að takmarka ákvörðunarvald stjórnar, víkja frá stjórn í heild eða að hluta, taka yfir eignir, réttindi og skyldur fjármálafyrirtækis í heild eða að hluta eða ráðstafa slíku fyrirtæki í heild eða að hluta, meðal annars með samruna við annað fyrirtæki;

3. að skipa fjármálafyrirtæki skilanefnd, þar sem ákvörðun er tekin um að víkja stjórn frá, og fari nefndin með allar heimildir stjórnar samkvæmt ákvæðum hlutafélagalaga;

4. að takmarka eða banna ráðstöfun fjármálafyrirtækis á fjármunum sínum og eignum, eða taka í sínar vörslur eignir sem mæta eiga skuldbindingum fjármálafyrirtækis, láta meta þær og ráðstafa til greiðslu áfallinna krafna, eftir því sem forsvaranlegt þykir;

5. að krefjast þess að fyrirtæki óski greiðslustöðvunar eða leiti heimildar til nauðasamninga.

Með lögum nr. 125/2008 voru auk þessa gerðar breytingar á lögum um húsnæðismál nr. 44/1998, þar sem Íbúðalánasjóði var heimilað að kaupa skuldabréf fjármálafyrirtækja, sem tryggð væru með veði í íbúðarhúsnæði; og lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Þá var bætt við nýrri 1. mgr. 103. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, þar sem kröfur vegna innstæðna samkvæmt lögum nr. 98/1999 voru látnar njóta rétthæðar samkvæmt 1. mgr. 112. gr. laga nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl. við skipti á búi fjármálafyrirtækja.

Helstu breytingar á lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi frá október 2008

Lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi hefur verið breytt sex sinnum frá því lög nr. 125/2008 voru sett. Að mestu leyti er þar um að ræða minni háttar breytingar sem varða ekki starfsemi Fjármálaeftirlitsins með beinum hætti. Veigamesta breytingin á lögunum varð hins vegar með lögum nr. 20/2009 þegar sett var ný grein um gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins. Með þeim var Fjármálaeftirlitinu veitt heimild til að birta opinberlega niðurstöður í málum sínum og athugunum, byggðum á lögunum, nema slík birting yrði talin stefna hagsmunum fjármálamarkaðarins í hættu, ekki varða hagsmuni hans sem slíks eða valda hlutaðeigandi aðilum tjóni sem ekki væri í samræmi við það brot sem um væri að ræða.78 Samkvæmt ákvæðinu skal Fjármálaeftirlitið birta opinberlega þá stefnu sem það fylgir við framkvæmd slíkrar birtingar.79

Lög nr. 75/2010 um breyting á lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, með síðari breytingum

Sumarið 2010 voru lög nr. 75/2010 samþykkt á Alþingi. Með lagasetningunni var skerpt verulega á eftirlitshlutverki og heimildum Fjármálaeftirlitsins, í samræmi við tillögur í skýrslu Kaarlos Jännäri um lagaumhverfi og framkvæmd fjármálaeftirlits á Íslandi.80

Með lagabreytingunum var Fjármálaeftirlitinu gert að setja margvíslegar reglur á grundvelli ákvæða laga nr. 161/2002. Þannig skyldi stofnunin meðal annars setja reglur um framkvæmd áhættustýringar og um eftirlitskerfi vegna áhættuþátta í starfsemi fjármálafyrirtækja. Í almennum athugasemdum með frumvarpi til laganna var vísað til þess að breytingin hefði þótt nauðsynleg til þess að veita áhættustýringu meira vægi en áður hefði verið gert. Sú skylda var lögð á Fjármálaeftirlitið að setja reglur um það hvað teldust eðlilegir og heilbrigðir viðskiptahættir á fjármálamarkaði. Þá var Fjármálaeftirlitinu gert að setja reglur um kaupauka- og hvatakerfi í fjármálafyrirtækjum. Loks var Fjármálaeftirlitinu veitt heimild til að ákveða í reglum sínum hvaða liði skyldi draga frá eiginfjárgrunni fjármálafyrirtækis.81

Aukið var við heimildir Fjármálaeftirlitsins til afskipta af rekstri fjármálafyrirtækja. Með lögunum var Fjármálaeftirlitinu heimilað að takmarka starfsemi einstakra starfsstöðva fjármálafyrirtækja og setja þeim sérstök skilyrði fyrir áframhaldandi starfsemi, teldi stofnunin sérstaka ástæðu til. Með ákvæðinu var leitast við að færa Fjármálaeftirlitinu mildara úrræði en að afturkalla starfsleyfi viðkomandi fjármálafyrirtækis.82 Til að tryggja eftirlitsaðilum nægilega yfirsýn yfir stöðu kerfislega mikilvægra viðskiptamanna fjármálafyrirtækja var sú skylda lögð á þau að halda sérstaka skuldbindingaskrá þar sem viðkomandi viðskiptavinir væru tilgreindir. Breytingar voru gerðar á reglum um virkan eignarhlut í fjármálafyrirtækjum en slakað á kröfum á þann veg að ekki var lengur gerð krafa um fyrirfram samþykki Fjármálaeftirlitsins á kaupum eða aukningu á virkum eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Fjármálaeftirlitinu var falið að meta hæfi þess sem vildi eignast virkan eignarhlut og meta hvort ástæða væri til þess að setja sig upp á móti fjárfestingunni. Ef óhæfur aðili eignaðist virkan hlut í fjármálafyrirtæki væri hægt að gera honum skylt að selja hlut sinn sem væri umfram leyfileg mörk, innan tímafrests sem Fjármálaeftirlitið setti. Þá var Fjármálaeftirlitinu heimilað að halda aðalfund hjá fjármálafyrirtæki, vanrækti stjórn þess það eða drægi lappirnar í þeim efnum.

6.4.2.2.2 Breytingar á skipulagi og starfsemi Fjármálaeftirlitsins frá hausti 2008

Frá falli íslensku bankanna árið 2008 hafa verið gerðar ýmsar breytingar á skipulagi og starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Bæði er um að ræða breytingar sem til komu strax í ársbyrjun 2009 og breytingar sem ráðist var í eftir útgáfu skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um orsakir og aðdraganda falls íslensku bankanna 2008.

Fjármálaeftirlitið hefur ráðist í umbótaverkefni sem byggjast á gagnrýni í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og úttektum erlendra sérfræðinga. Má þar nefna skýrslu finnska ráðgjafans Kaarlo Jännäri frá árinu 200983 og skýrslu franska ráðgjafans Pierre-Yves Thoraval frá árinu 2011.84 Að auki hefur verið tekið mið af viljayfirlýsingu íslenskra stjórnvalda til Alþjóðgjaldeyrissjóðsins frá 16. ágúst 2011 þar sem fjallað var um áframhaldandi uppbyggingu og styrkingu Fjármálaeftirlitsins.85 Þá hefur Fjármálaeftirlitið einnig litið til áherslna fulltrúa Framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins í tengslum við aðildarumsókn Íslands að Evrópusambandinu.86

Í kjölfar falls bankanna 2008 voru gerðar breytingar á starfsemi Fjármálaeftirlitsins til að bregðast við því ástandi sem skapast hafði og með það að markmiði að styrkja starfsemi þess. Í janúar 2009 hætti forstjóri Fjármálaeftirlitsins störfum og Ragnar Hafliðason, þáverandi aðstoðarforstjóri, tók tímabundið við. Gunnar Andersen tók við forstjórastöðunni um miðjan apríl sama ár. Á sama tíma var ráðið í nýja stöðu yfirlögfræðings og boðaði Fjármálaeftirlitið vaxandi áherslu á eftirlit í formi vettvangsathugana.87

Með setningu laga nr. 125/2008 breyttist verkefnastaða Fjármálaeftirlitsins en í kjölfarið voru þrír stærstu viðskiptabankar landsins teknir yfir, auk þess sem önnur fjármálafyrirtæki áttu í rekstrarerfiðleikum. Nokkur þeirra leituðu til Fjármálaeftirlitsins vegna stöðunnar sem upp var komin. Gerðar voru úttektir á þeim og beindi Fjármálaeftirlitið þeim tilmælum til skilanefnda bankanna að þær réðu sérfræðinga til að rannsaka tiltekna þætti í starfsemi bankanna þriggja fyrir fall þeirra.88 Verkefni tengd uppgjöri milli gömlu bankanna og þeirra nýju voru einnig meðal viðfangsefna Fjármálaeftirlitsins. Í ársskýrslu stofnunarinnar fyrir árið 2009 segir að ganga hafi þurft frá fjármálagerningum milli þeirra og tryggja nýju bönkunum eigið fé og starfshæfi. Þá lét Fjármálaeftirlitið utanaðkomandi aðila framkvæma verðmat á þeim eignum sem færðar voru til nýju bankanna.89 Um miðjan október 2008 hóf Fjármálaeftirlitið að rannsaka hugsanleg brot á lögum um fjármálastarfsemi í aðdraganda og kjölfar falls bankanna. Þeirri vinnu lauk 14. febrúar 2013, en alls lauk Fjármálaeftirlitið rannsókn á 205 málum. Af þeim voru 66 mál kærð til efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra eða embættis sérstaks saksóknara, 37 málum var vísað til embættis sérstaks saksóknara og fjórum málum lauk með stjórnvaldssekt. Þá var 98 málum lokið án frekari aðgerða.90

Í ársbyrjun 2010 setti Fjármálaeftirlitið á stofn þriggja manna ráðgjafarnefnd um mat á hæfi stjórnarmanna fjármálafyrirtækja, vátryggingafélaga, vátryggingamiðlana og lífeyrissjóða. Nefndin var skipuð sérfróðum aðilum og var tilgangur hennar að stuðla að bættu og hertu eftirliti með því að hæfisskilyrði um stjórnarmenn eftirlitsskyldra aðila væru uppfyllt, ásamt því að tryggja að stjórnarmenn væru meðvitaðir um hvaða þekkingar væri krafist af stjórnarmönnum og hvað fælist í þeirri ábyrgð sem fylgir stjórnarstörfum. Þannig skyldi nefndin veita umsögn um hæfi stjórnarmanns sem síðan væri höfð til hliðsjónar þegar Fjármálaeftirlitið tæki ákvörðun um hæfi viðkomandi. Sérstakar starfsreglur ráðgjafarnefndar um hæfi stjórnarmanna voru undirritaðar 10. febrúar 2010 og á sama tíma var gefið út verklag við mat á hæfi framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja, vátryggingafélaga, vátryggingamiðlana og lífeyrissjóða.

Hinn 6. janúar 2011 var undirritaður nýr samstarfssamningur milli Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands þar sem kveðið var á um nánara samstarf en verið hafði og lögð áhersla á að ef fjármálakerfið í landinu ætti að vera heilbrigt, virkt og öruggt þyrfti að skilgreina með skýrum hætti ábyrgð hvorrar stofnunar um sig og verkaskiptingu þeirra á milli. Á grundvelli samningsins halda forstjóri Fjármálaeftirlitsins og seðlabankastjóri fundi tvisvar á ári hið minnsta, ásamt helstu sérfræðingum beggja stofnana, þar sem lagt skal mat á kerfislæga áhættu í íslenska fjármálakerfinu. Þá voru settir á fót fjórir áhættuhópar á sviði gjaldeyrismála, lausafjár, þjóðhagsvarúðar og greiðslumiðlunar.91

6.4.2.2.3 Breytingar á starfsemi Fjármálaeftirlitsins frá því að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 kom út

Stefnumótunarvinna Fjármálaeftirlitsins hefur meðal annars tekið mið af gagnrýni í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna.92 Starfsmönnum hefur fjölgað, nýtt skipurit tekið gildi og svið verið endurskipulögð. Upplýsingatæknisvið hefur verið gert að sjálfstæðu sviði og unnið að uppbyggingu þess. Nýju skipuriti sem tók gildi í janúar 2012 er ætlað að fylgja betur eftir nýrri stefnu Fjármálaeftirlitsins sem tekur mið af tillögum erlendra sérfræðinga sem gera ráð fyrir breyttum alþjóðlegum áherslum við eftirlit með fjármálastarfsemi. Nýja skipulagið felur meðal annars í sér að fimm svið hafa verið lögð niður og í þeirra stað stofnuð þrjú svið, vettvangsathugana, eftirlits og greiningar, sem taka við öllum verkefnum þeirra eldri. Nýtt skipulag er verkefnamiðað (e. functional unit) og markmið þess er að auka skilvirkni og samhæfingu í starfseminni.93

Stefna Fjármálaeftirlitsins hefur einnig tekið breytingum eftir útgáfu rannsóknarskýrslunnar, en ný stefna Fjármálaeftirlitsins var gefin út á síðari hluta árs 2010.94 Í henni segir að framtíðarsýn Fjármálaeftirlitsins sé að fjármálamarkaðir starfi eftir gildandi leikreglum í þágu alls samfélagsins. Þeirri framtíðarsýn hyggist Fjármálaeftirlitið hrinda í framkvæmd með því að byggja starfshætti sína á þremur meginstoðum: löghlýðni og heilbrigðum viðskiptaháttum, sjálfstæðum könnunum og mati, og faglegri umræðu og gegnsæi. Fjármálaeftirlitið hafi mótað þau gildi sem einkenna muni vinnubrögð þess í framtíðinni, en þau séu áræðni, fagmennska og festa. Til að hrinda í framkvæmd nýrri stefnu Fjármálaeftirlitsins þurfi áframhaldandi umbætur í starfsemi þess með megináherslu á öflugan starfshóp reyndra sérfræðinga.95

Umbótaverkefni 2011–2015

Í ágúst 2011 samþykkti stjórn Fjármálaeftirlitsins aðgerðaáætlun vegna umbótaverkefna á árunum 2011–201596 og er hún meðal annars byggð á niðurstöðum skýrslu franska sérfræðingsins Pierre-Yves Thoraval um stöðu bankaeftirlits hjá Fjármálaeftirlitinu sem unnin var á fyrri hluta árs 2011 fyrir íslensk stjórnvöld. Í skýrslunni lagði Thoraval fram tillögur að aðgerðum svo að Fjármálaeftirlitið gæti uppfyllt alþjóðlega staðla Basel-nefndarinnar hvað varðar kjarnareglur um árangursríkt bankaeftirlit (e. core principles for effective banking supervision, BCP). Niðurstöður skýrslunnar voru þær að af 25 kjarnareglum staðalsins uppfyllti Fjármálaeftirlitið einungis þrjár að öllu leyti, en ellefu reglur að stórum hluta. Tekin var sú stefna að Fjármálaeftirlitið myndi uppfylla átta kjarnareglur til viðbótar þessum þremur við árslok 2012, og allar 25 kjarnareglurnar fyrir árslok 2013.97 Thoraval taldi að bæta þyrfti við starfsmönnum svo að hægt væri að byggja upp áhættumatskerfi (e. risk assessment system, RAS).98 Það væri forsenda þess að unnt væri að uppfylla kröfur kjarnareglnanna (BCP).99

Fyrrnefnd aðgerðaáætlun miðaðist við þágildandi 25 kjarnareglur (BCP) sem gefnar voru út í október 2006. Í september 2012 voru gefnar út nýjar kjarnareglur þar sem einstök ákvæði höfðu verið endurskoðuð og fjórum nýjum kjarnareglum bætt við, svo að nú eru þær samtals 29. Eftir að nýju reglurnar lágu fyrir ákvað Fjármálaeftirlitið að miða við þær um uppfyllingu einstakra kjarnareglna.

Umbótaverkefnum samkvæmt aðgerðaáætluninni var skipt í tvo hluta. Annar hlutinn beindist að heildstæðu áhættumiðuðu eftirlitskerfi og hinn hlutinn að stjórnun og skipulagi.100 Umbótaverkefnin lúta að innleiðingu nýs skipulags Fjármálaeftirlitsins þar sem megináherslan er á verkefna- og ferlamiðað skipulag, uppbyggingu áhættumatskerfis, þróun mannauðs og endurskipulagningu skýrsluskila frá eftirlitsskyldum aðilum.101

Áætlað er að umbótaverkefnum verði lokið á árinu 2015.102 Fjármálaeftirlitið hefur stefnt á að ljúka umbóta- og uppbyggingarverkefnum með þeim fyrirvara að Fjármálaeftirlitið fái svokallaða IPA-styrki frá Evrópusambandinu, en aðildarríki ESB samþykktu samhljóða tillögur Íslands að landsáætlun IPA fyrir árið 2013 þar sem gert var ráð fyrir fjárveitingu til Fjármálaeftirlitsins.103 Fyrir rannsóknarnefndinni sagði Unnur Gunnarsdóttir, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, að ekkert yrði af fyrirhuguðum IPA-styrkjum þar sem Evrópusambandið hefði fallið frá þeim í kjölfar þess að hlé var gert á aðildarviðræðum Íslands við sambandið. Því væri Fjármálaeftirlitið að skipuleggja framhald vinnunnar í samræmi við það. Ljóst væri þó að Fjármálaeftirlitið hefði engan annan valkost en að innleiða ný vinnubrögð í samræmi við alþjóðlega þróun.104

Rekstur Fjármálaeftirlitsins frá hausti 2008

Fjárveitingar til Fjármálaeftirlitsins hafa tekið breytingum á síðustu árum, en fáar ríkisstofnanir hafa aukið umsvif sín eins mikið síðan 2008 og Fjármálaeftirlitið. Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins um frumvarp til laga nr. 132/2012 um breytingu á lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 99/1999 sagði að samkvæmt ríkisreikningi fyrir árið 2007 hefði velta Fjármálaeftirlitsins verið um 600 milljónir króna og því væri útlit fyrir að heildarrekstrarútgjöld hefðu hækkað um nálægt 1.470 milljónir króna, eða hátt í 350%, gengi rekstraráætlun ársins 2013 eftir.105

Aukning varð á fjárveitingum til Fjármálaeftirlitsins eftir fall bankanna og útgáfu rannsóknarskýrslu Alþingis um fall þeirra. Samkvæmt fjáraukalögum nr. 176/2008, sem samþykkt voru 22. desember 2008, var framlag til Fjármálaeftirlitsins 549 milljónir króna. Tengdist sú fjárveiting auknum kostnaði vegna ráðstafana á grundvelli laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.106 Þá var veitt sérstakt aukaframlag úr ríkissjóði til Fjármálaeftirlitsins með fjáraukalögum 2009 upp á 18,5 milljónir króna.107

Samkvæmt ársskýrslu Fjármálaeftirlitsins fyrir árið 2012 nam eftirlitsgjaldið 1.643 milljónum króna, sem var töluvert lægra en upphaflega var ráð fyrir gert.108 Var því mætt með því að draga úr fyrirhugaðri uppbyggingu stofnunarinnar og fresta ráðningu ellefu starfsmanna.109 Fjármálaeftirlitið vakti athygli á því að niðurskurður rekstraráætlunar stofnunarinnar vegna ársins 2012 svaraði um ellefu stöðuígildum, og vegna þessa hafi þurft að fresta hluta af umbótaverkefnum.110 Áætlaður rekstrarkostnaður Fjármálaeftirlitsins fyrir árið 2013 nam 1.944 milljónum króna. Þar af var áætlað að eftirlitsgjald á árinu 2013 næmi 1.743 milljónum króna og yfirfærsla frá fyrra ári 201 milljón króna eða samtals 1.944 milljónum króna.111

6.4.2.3 Eftirlit Fjármálaeftirlitsins með sparisjóðum

Fjármálaeftirlitið sinnir eftirliti sínu með því að athuga rekstur eftirlitsskyldra aðila svo oft sem þurfa þykir og er aðilum skylt að veita Fjármálaeftirlitinu aðgang að öllu bókhaldi sínu, fundargerðum, skjölum og öðrum gögnum í vörslu þeirra sem varða starfsemina og Fjármálaeftirlitið telur nauðsynleg. Vegna starfsemi sinnar getur Fjármálaeftirlitið gert vettvangskannanir og óskað upplýsinga á þann hátt og svo oft sem það telur þörf á. Að hluta til fellur þetta undir svokallað viðvarandi fjárhagslegt eftirlit (e. prudential supervision eða off-site supervision) sem sinnt er með reglubundinni upplýsingasöfnun eða könnun á skýrslum frá eftirlitsskyldum aðilum, úrvinnslu og mati á gögnum sem leitt geta eftir atvikum til viðbragða af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Í 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er jafnframt getið annarra og sértækra úrræða (e. on-site supervision) sem Fjármálaeftirlitið getur gripið til og framkvæmt, eins og vettvangskannana og skipanar sérfræðings til að gera athugun á tilteknum þáttum í starfsemi og rekstri eftirlitsskylds aðila og hafa sértækt eftirlit með honum.

6.4.2.3.1 Reglubundin skýrsluskil

Einn mikilvægasti þáttur viðvarandi eftirlits er upplýsingasöfnun, en Fjármálaeftirlitið krefst reglubundinna skýrsluskila af hálfu eftirlitsskyldra aðila. Fjármálaeftirlitið fær sendar skýrslur og önnur gögn sem varða lánastofnanir með reglulegu millibili, en tíðni skýrsluskila fer eftir eðli og efni viðkomandi skýrslu.

Reglubundin skýrsluskil auðvelda Fjármálaeftirlitinu að draga upp mynd af stöðu einstakra fjármálafyrirtækja og heildarmynd af viðkomandi markaði. Upplýsingar úr skýrslunum eru teknar til greiningar og í kjölfarið fer fram mat á því hvort viðbragða sé þörf af hálfu stofnunarinnar. Til að varpa ljósi á virkni þessa eftirlitsúrræðis í starfsemi Fjármálaeftirlitsins tók rannsóknarnefnd Alþingis til skoðunar skil á skýrslum um eiginfjárhlutfall sparisjóða og skýrslur um stórar áhættuskuldbindingar og eftirfylgni Fjármálaeftirlitsins vegna þeirra.

Skýrslur um eiginfjárhlutfall

Á grundvelli 2. mgr. 84. gr. laga um fjármálafyrirtæki hefur Fjármálaeftirlitið sett reglur nr. 215/2007 um eiginfjárkröfur og áhættugrunn fjármálafyrirtækja. Í 3. gr. reglnanna segir að fjármálafyrirtæki skuli senda eiginfjárskýrslu til Fjármálaeftirlitsins ársfjórðungslega, eigi síðar en 30 dögum frá uppgjörsdegi.

Eigið fé fjármálafyrirtækja – eiginfjárgrunnur

Þegar talað er um eigið fé er átt við virði heildareigna fyrirtækis að frádregnum skuldum og skuldbindingum sem það hefur tekið á sig. Líta má á eigið fé fyrirtækis sem vissa tryggingu fyrir lánveitendur þess. Það hversu örugg slík trygging er fyrir skilum skulda veltur á því hversu hátt eigið fé er sem hlutfall af skuldum. Reglur um lágmarkseiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja miða að því að takmarka áhættusækni þeirra og tryggja stöðugleika fjármálakerfisins í heild. Reglur um eigið fé fjármálafyrirtækja er að finna í X. kafla laga um fjármálafyrirtæki og er eigið fé fjármálafyrirtækja skilgreint í 84. gr. laganna. Eftir gildistöku laga nr. 170/2006, sem breyttu lögum nr. 161/2002, mælir 1. mgr. 84. gr. laganna fyrir um að eiginfjárgrunnur fjármálafyrirtækis, eins og hann er nánar skilgreindur í 4. mgr. 84. gr., skuli á hverjum tíma nema að lágmarki 8% af áhættufjárgrunni og nefnist þetta hlutfall eiginfjárhlutfall. Skýrslu fjármálafyrirtækis um eiginfjárhlutfall ber að skila til Fjármálaeftirlitsins ársfjórðungslega samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 215/2007.

Eiginfjárgrunnur samkvæmt 1. mgr. 84. gr. er samsettur úr þremur eiginfjárþáttum, A, B og C, sbr. 4. mgr. 84. gr. Þannig skal eiginfjárþáttur A nema að lágmarki helmingi eigin fjár, sem samanstendur af innborguðu hlutafé, varasjóðum, yfirverðsreikningi hlutafjár, endurmatsreikningi samkvæmt verðbólgureikningsskilum og óráðstöfuðu eigin fé, en að frádregnu bókfærðu virði eigin hlutabréfa eða stofnfjárbréfa, viðskiptavild, reiknaðri skattinneign og öðrum óefnislegum einingum, svo og tapi og samþykktri arðsúthlutun. Þá skal taka tillit til hlutdeildar minni hluta í eigin fé dótturfélaga samkvæmt samstæðureikningsskilum. Eiginfjárþáttur B má hæst nema 50% af eiginfjárþætti A, sbr. 2. tölul. 4. mgr. 84. gr., og samanstendur hann af víkjandi lánum,112 þar sem skýrt er kveðið á um að endurgreiðslutími lánsins sé eigi skemmri en fimm ár og endurmatsreiknings samkvæmt kostnaðarverðsreikningsskilum. Við gjaldþrot eða slit viðkomandi fjármálafyrirtækis víkur það fyrir öllum öðrum kröfum á hendur því en kröfum um endurgreiðslu stofnfjár eða hlutafjár. Gilda ákveðnar reglur um niðurfærslu fjárhæðar lánsins að liðnum ákveðnum tíma og svo um hvernig telja má slík lán til eiginfjárgrunns með tilliti til eftirstöðva lánsins á hverjum tíma. Samkvæmt 3. tölul. 4. mgr. 84. gr. laganna má eiginfjárþáttur C hæst nema 50% af eiginfjárþætti A, en jafnframt má hann hæst nema 4,8% af reiknuðum áhættugrunni vegna markaðsáhættu liða í veltubók samkvæmt 28. gr. laganna og gengisáhættu, en í 28. gr. er fjallað um hvernig fara skuli með virka eignarhluti fjármálafyrirtækja í öðrum félögum við útreikning eiginfjárgrunns. Eiginfjárþáttur C samanstendur af víkjandi lánum, sambærilegum og í eiginfjárþætti B, þar sem skýrt er kveðið á um að endurgreiðslutíminn sé eigi skemmri en tvö ár. Jafnframt skal kveðið á um að óheimilt sé að greiða af láninu eða greiða af því vexti ef eiginfjárkrafa viðkomandi fjármálafyrirtækis er undir lágmarki samkvæmt 1. gr., þ.e. 8% samkvæmt lögunum, eða ef endurgreiðsla höfuðstóls eða vaxta veldur því að eiginfjárkrafan fer undir það lágmark. Ber jafnframt að tilkynna Fjármálaeftirlitinu ef slík greiðsla veldur því að eiginfjárgrunnur nálgast lágmarkið.

Frá eiginfjárgrunni ber að draga bókfært virði eignarhluta og víkjandi krafna í öðrum fjármálafyrirtækjum og fyrirtækjum tengdum fjármálasviði, sbr. 1. mgr. 85. gr. laga nr. 161/2002, auk greiðslustofnana, sbr. 81. gr. laga nr. 120/2011, og rafeyrisfyrirtækja, sbr. 47. gr. laga nr. 17/2013. Þannig mega fjármálafyrirtæki ekki eiga hærri hlut en 10% af hlutafé annars fjármálafyrirtækis án þess að til frádráttar komi, en fari hlutur umfram 10% í einstöku fjármálafyrirtæki eða samanlagt bókfært virði eignarhluta í fleiri fjármálafyrirtækjum umfram 10% af eiginfjárgrunni viðkomandi fjármálafyrirtækis, þá dregst sú fjárhæð sem umfram nemur frá eiginfjárgrunni fjármálafyrirtækisins.113 Í 1. mgr. 28. gr. laganna segir að fjármálafyrirtæki megi ekki eiga virka eignarhluti í einstökum fyrirtækjum, sem ekki eru fjármálafyrirtæki eða fyrirtæki tengd fjármálasviði, sem nemi hærri fjárhæð en 15% af eiginfjárgrunni hlutaðeigandi fjármálafyrirtækis áður en tekið er tillit til frádráttar samkvæmt 5. gr. 85. gr. laganna. Þá segir í 2. mgr. að samtala virkra eignarhluta í slíkum fyrirtækjum megi ekki nema hærri fjárhæð en 60% af eiginfjárgrunni áður en tekið er tillit til frádráttar samkvæmt 5. mgr. 85. gr. og má bókfært virði samanlagðra eignarhluta sem fjármálafyrirtæki hefur eignast ekki nema hærri fjárhæð en 100% af eiginfjárgrunni þess. Tímabundinn eignarhlutur í fyrirtæki í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu í þeim tilgangi að verja kröfur fjármálafyrirtækis er þó undanþeginn við útreikninginn. Í 3. mgr. er þó heimilað að farið sé yfir hlutföllin sem getið er í 1. mgr. (15% af eiginfjárgrunni) og 1. málsl. 2. mgr. (samanlagt 60% af eiginfjárgrunni), en þá skuli umframfjárhæðin dregin frá við útreikning eiginfjárgrunns, og ef samtímis sé farið yfir bæði mörkin skuli draga frá hærri fjárhæðina sem umfram er.114 Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 er að finna umfjöllun um lán til aðila með veði í eigin hlutabréfum og því álitaefni velt upp hvort fjármálafyrirtækjum hafi borið að draga slík lán frá eigin fé sínu. Taldi rannsóknarnefndin veigamikil rök leiða að því að svo hefði átt að gera samkvæmt reglu 5. mgr. 84. gr. laga nr. 161/2002.115 Með lögum nr. 75/2010 um breyting á lögum nr. 161/2002 var lagt fortakslaust bann við lánveitingum með veði í eigin hlutabréfum eða stofnfjárbréfum.116

Áhættugrunnur

Áhættugrunnur er samtala veginna áhættuþátta í rekstri og starfsemi fjármálafyrirtækis, svo sem útlánaáhættu, hlutabréfaáhættu, vaxtaáhættu, rekstraráhættu og fleira, sbr. 2. mgr. 84. gr. laga um fjármálafyrirtæki, eins og ákvæðinu var breytt með lögum nr. 170/2006. Reglum um áhættugrunn er ætlað að mæla þá áhættu sem fylgir eignum fjármálafyrirtækja. Fjármálaeftirlitið setur nánari reglur um áhættuþætti, áhættuvogir og útreikning á áhættugrunni. Fram til 2. mars 2007 giltu reglur nr. 530/2003 um eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja, en við innleiðingu Basel II-reglnanna voru settar reglur nr. 215/2007 um eiginfjárkröfur og áhættugrunn fjármálafyrirtækja sem leystu þær fyrri af hólmi.117 Þar er meðal annars að finna upplýsingar um áhættuvogun eigna og aðferðir til að mæla áhættuþætti í rekstri og starfsemi fjármálafyrirtækja, en við matið er ýmist hægt að beita staðalaðferð (e. standardized approach) samkvæmt V. kafla reglnanna eða innramatsaðferð (e. Internal Rating Based approach, IRB-aðferð) samkvæmt VI. kafla reglnanna. Enginn sparisjóðanna beitti innramatsaðferð við mat á áhættuþáttum.118

Eiginfjárhlutfall sem veginn eiginfjárgrunnur af áhættugrunni

Í 1. mgr. 84. gr. laga segir að eiginfjárgrunnur fjármálafyrirtækis skuli á hverjum tíma nema að lágmarki 8% af áhættugrunni og ber stjórn og framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækis að leggja reglulega mat á eiginfjárþörf fyrirtækisins með hliðsjón af áhættustigi. Niðurstaða slíks mats telst vera hlutfall eiginfjárgrunns af áhættugrunni, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 84. gr., og getur það ekki verið lægra en 8%. Eiginfjárhlutfall er því veginn eiginfjárgrunnur af áhættugrunni:

Jafnan er stuðst við eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja til að meta hver eiginfjárþörf þeirra er eða þegar fjárhagsstaða þeirra er metin að öðru leyti og getur Fjármálaeftirlitið gert ríkari eiginfjárkröfur umfram hið lögákveðna 8% lágmark, sbr. 1. mgr. 84. gr.

Hátt eiginfjárhlutfall gefur jafnan til kynna sterka stöðu fjármálafyrirtækis, en fjármálafyrirtæki eru iðulega verulega skuldsett. Því eru reglurnar um útreikning eiginfjárhlutfalls þeirra með sérstöku móti, svo og um eiginfjárgrunn og áhættugrunn. Í áhættugrunni er vegin staða ákveðinna eigna og ræðst vægi þeirra af þeirri áhættu sem talin er fylgja þeim. Þeim mun hærri sem áhættan er, þeim mun hærra vægi hljóta eignirnar, en hærri áhættugrunnur leiðir að jafnaði til lægra eiginfjárhlutfalls.

Heimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins til að bregðast við of lágu eiginfjárhlutfalli

Uppfylli fjármálafyrirtæki ekki skilyrði um lágmarks eiginfjárhlutfall má það vænta þess að Fjármálaeftirlitið grípi til ráðstafana til úrbóta. Er því þá heimilt að mæla fyrir um endurbætur á innri ferlum, niðurfærslu á eignum við útreikning á eiginfjárgrunni, hömlur eða takmörkun á starfsemi fjármálafyrirtækis og að dregið sé úr áhættum sem starfsemi þess felur í sér. Þá er Fjármálaeftirlitinu heimilt að mæla fyrir um hærra eiginfjárhlutfall en 8%, sbr. 1. mgr. 84. gr. laga nr. 161/2002.

Reglur Fjármálaeftirlitsins nr. 530/2004, um viðmið við mat Fjármálaeftirlitsins á áhættu fjármálafyrirtækja og ákvörðun um eiginfjárhlutfall umfram lögbundið lágmark, voru settar á grundvelli þágildandi 2. málsl. 2. mgr. 84. gr. laga nr. 161/2002, sem veitti Fjármálaeftirlitinu heimild til að ákveða hærra lágmarkshlutfall eigin fjár fjármálafyrirtækja en 8% ef fyrirtækið uppfyllti ekki tiltekin viðmið í áhættumælingum. Fljótlega eftir að reglurnar voru settar var farið að huga að innleiðingu nýrra alþjóðlegra eiginfjárreglna, svokallaðra Basel II-reglna. Þær voru útfærðar af nefnd á vegum Alþjóðagreiðslubankans (Bank of International Settlements, BIS) og fela í sér endurbætur á eldri Basel I-reglum frá 1998, sem voru innleiddar á Íslandi með lögum nr. 7/1992 um breytingu á lögum nr. 86/1985 um viðskiptabanka og lögum nr. 8/1992 um breytingu á lögum nr. 87/1985 um sparisjóði. Tilskipanir Evrópuþingsins og -ráðsins 2006/48/EB um lánastofnanir og 2006/49/EB (CAD-tilskipunin),119 sem innleiddar voru með breytingalögum nr. 170/2006, byggja á Basel II-reglunum. Í kjölfarið setti Fjármálaeftirlitið reglur nr. 215/2007 um eiginfjárkröfur og áhættugrunn fjármálafyrirtækja sem leystu af hólmi eldri reglur nr. 530/2003 um eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja. Reglum nr. 530/2004 var síðar breytt með reglum nr. 177/2006 þar sem kröfur til fjármálafyrirtækja voru auknar, meðal annars til að standast áföll sem leiða til niðurfærslu ákveðinna eignaliða. Á grundvelli reglnanna krefst Fjármálaeftirlitið skýrsluskila af hálfu fjármálafyrirtækja um eiginfjárstöðu og eiginfjárhlutfall á skýrsluformi um eiginfjárstöðu. Skýrsluskilin byggjast á rammaákvæðum CAD–tilskipunarinnar um eiginfjárskýrslur og COREP–viðmiðum120 þáverandi nefndar evrópskra bankaeftirlitsaðila (Committee of European Banking Supervisors, CEBS) en Evrópska bankaeftirlitsstofnunin (European Banking Authority, EBA) hefur nú tekið við hlutverki hennar.

Kveðið er á um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að bregðast við ónógu eigin fé í 86. gr. laga nr. 161/2002. Stjórnendum og endurskoðanda fjármálafyrirtækis ber að tilkynna Fjármálaeftirlitinu þegar í stað hafi þeir ástæðu til að ætla að eiginfjárgrunnur fyrirtækisins sé undir lögbundnu lágmarki. Berist Fjármálaeftirlitinu slík tilkynning eða hafi það grun að öðru leyti um að eiginfjárgrunnur fyrirtækisins sé undir lögbundnu lágmarki ber því að krefja stjórn fyrirtækis um reikningsuppgjör þess og getur Fjármálaeftirlitið farið fram á áritun endurskoðanda á reikningsuppgjöri. Leiði skoðun á reikningsuppgjöri í ljós að skilyrðum 84. gr. laganna sé ekki fullnægt ber stjórn fjármálafyrirtækis að boða til hluthafafundar eða stofnfjáreigendafundar þar sem ákvörðun er tekin um næstu skref. Í kjölfarið skal stjórnin afhenda Fjármálaeftirlitinu greinargerð þar sem fram kemur til hvaða ráðstafana hún hyggst grípa. Ferlið getur tekið allt að tvo mánuði.121 Eftir að öll gögn hafa borist getur Fjármálaeftirlitið veitt fjármálafyrirtæki frest í allt að sex mánuði til að koma eiginfjárgrunni sínum í lögbundið horf. Heimilt er að framlengja þann frest í allt að sex mánuði „[s]éu til þess „ríkar ástæður“, eins og segir í 4. mgr. 86. gr. laganna. Á grundvelli sömu málsgreinar ber Fjármálaeftirlitinu að afturkalla starfsleyfi fjármálafyrirtækis ef:

1. greinargerð berst ekki innan tilskilins frests,

2. úrræði samkvæmt greinargerð eru ekki fullnægjandi,

3. frestur til að koma eiginfjárgrunni í lögbundið horf er liðinn.

Fjármálaeftirlitið getur því veitt fjármálafyrirtæki frest í tólf mánuði að hámarki til að koma eiginfjárhlutfalli sínu í lögbundið horf. Að þeim tíma liðnum hvílir sú skylda á Fjármálaeftirlitinu að afturkalla starfsleyfi þess.122

Við fall stóru bankanna þriggja í október 2008 voru nýir bankar stofnaðir á grunni þeirra föllnu. Í ágúst 2009 setti Fjármálaeftirlitið þeim fjárhagsleg skilyrði. Skilyrðin voru þau að eiginfjárhlutfall þeirra yrði 16% að lágmarki og að eiginfjárþáttur A yrði ekki lægri en 12% í að minnsta kosti þrjú ár nema Fjármálaeftirlitið ákvæði annað.123 Í desember 2009 gerði Fjármálaeftirlitið sams konar kröfu til Sparisjóðsins í Keflavík og Byrs sparisjóðs124 en í febrúar 2010 voru smærri sparisjóðum kynntar sömu eiginfjárkröfur.125

Bankasýsla ríkisins setti jafnframt reglur um innlausnarrétt sparisjóða þegar ríkið hafði eignast stofnfé sem lið í fjárhagslegri endurskipulagningu þeirra.126 Reglur þessar gilda um heimildir sparisjóða til innlausnar á eigin stofnfjárbréfum. Samkvæmt reglunum er miðað við að eftir innlausn sparisjóðs á eigin stofnfjárbréfum frá ríkissjóði verði eiginfjárþáttur A að lágmarki 12% og samtala eiginfjárþáttar A og B samtals að lágmarki 16%, eða í samræmi við kröfur Fjármálaeftirlitsins, hafi þær breyst. Nær þetta til þeirra fimm sparisjóða sem ríkissjóður eignaðist stofnfé í vegna fjárhagslegrar endurskipulagningar, það er Sparisjóðs Bolungarvíkur, Sparisjóðs Norðfjarðar, Sparisjóðs Svarfdæla, Sparisjóðs Vestmannaeyja og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis.127

Skil sparisjóða á skýrslum um eiginfjárhlutfall

Eiginfjárhlutfall flestra sparisjóða fór niður fyrir lögbundið lágmark í framhaldi af falli bankanna haustið 2008, eins og sjá má á töflu 5. Upplýsingar í töflunni byggjast á eiginfjárskýrslum sem sparisjóðir skiluðu til Fjármálaeftirlitsins og bréfasamskiptum sparisjóða og Fjármálaeftirlitsins. Rannsóknarnefndin óskaði eftir yfirliti frá Fjármálaeftirlitinu yfir eignarhluta sparisjóða í félögum sem þeim hefði borið skylda til að draga frá eiginfjárgrunni í skýrslum um eiginfjárhlutfall samkvæmt Basel I-reglum.128 Í ljós kom að slíkar upplýsingar lágu ekki fyrir.129 Því verður ekki fullyrt hvort Fjármálaeftirlitið hafi farið með skipulegum hætti yfir eða gagnrýnt samsetningu og útreikning sparisjóða á eiginfjárgrunni þeirra. Hér er fjallað um þau tilvik þegar eiginfjárhlutfall sparisjóða fór undir lögbundið lágmark og hvernig samskiptum Fjármálaeftirlitsins við stjórnendur sparisjóða var háttað í framhaldi af því. Nánari umfjöllun má finna í 13. kafla um fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna og köflum um hvern og einn sparisjóð.

Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis

Samkvæmt eiginfjárskýrslum Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis var eiginfjárhlutfall yfir lögbundnu lágmarki allt þar til í árslok 2008. Þannig sýnir skýrsla fyrir þriðja ársfjórðung 2008 að eiginfjárhlutfall sparisjóðsins var 10,05% en varð neikvætt um 13,56% í lok ársins. Það var þó orðið ljóst í október 2008 að eiginfjárstaða sparisjóðsins var erfið, og gerði stjórn hans grein fyrir stöðunni á fundi með Fjármálaeftirlitinu 10. október. Í lok mánaðarins taldi Fjármálaeftirlitið ljóst að eigið fé sparisjóðsins væri uppurið að teknu tilliti til áætlaðra niðurfærslna. Því var sparisjóðnum veittur fjögurra vikna frestur 30. október 2008 til að auka eiginfjárgrunn sinn.130 Fjármálaeftirlitið framlengdi frestinn ítrekað, síðast með bréfi 27. febrúar 2009 til 30. apríl sama ár, þar sem fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðsins stóð yfir.131 Fjármálaeftirlitið tók yfir hluthafafund Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis 21. mars 2009.132

Byr sparisjóður

Samkvæmt þeim skýrslum sem rannsóknarnefnd Alþingis kannaði fór eiginfjárhlutfall Byrs sparisjóðs undir lögbundið lágmark á öðrum ársfjórðungi 2009. Í byrjun árs 2009 var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins 8,12%, miðað við 22,97% í byrjun árs 2008. Á öðrum ársfjórðungi 2009 var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins orðið neikvætt um 2,94%. Byr sparisjóður fór fram á frest til að auka eiginfjárgrunn sinn með bréfi til Fjármálaeftirlitsins 3. júní 2009 þar sem reifaðar voru leiðir sem sparisjóðurinn hugðist fara til að styrkja eiginfjárgrunn sinn og veitti Fjármálaeftirlitið sparisjóðnum umbeðinn frest til 15. júlí sama ár.133 Fresturinn var framlengdur ítrekað, einn mánuð í senn, á meðan fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðsins stóð yfir, allt til 22. apríl 2010 þegar Fjármálaeftirlitið tók Byr sparisjóð yfir.134

Sparisjóðurinn í Keflavík

Samkvæmt skýrslum sparisjóðsins fór eiginfjárhlutfall sparisjóðsins undir lögbundið lágmark í lok árs 2008. Þá var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins 7,08% í samanburði við 15,65% í byrjun sama árs. Eiginfjárhlutfall sparisjóðsins hélt áfram að lækka árið 2009 og var 3,43% í árslok. Samkvæmt eiginfjárskýrslu fyrir fyrsta ársfjórðung 2010 var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins neikvætt um 17,35%. Fjármálaeftirlitið veitti sparisjóðnum fyrst frest til að auka eiginfjárgrunn sinn 25. maí 2009 þar sem endanlegur ársreikningur barst Fjármálaeftirlitinu 31. mars 2009.135 Sparisjóðurinn fékk ítrekaða viðbótarfresti, alls þrettán sinnum, allt þar til Fjármálaeftirlitið yfirtók Sparisjóðinn í Keflavík og Spkef sparisjóður var stofnaður.136 Eiginfjárhlutfall sparisjóðsins var undir lögbundnu lágmarki sex ársfjórðunga í röð.

Spkef sparisjóður

Spkef sparisjóður var stofnaður 22. apríl 2010 á grunni Sparisjóðsins í Keflavík og starfaði þar til undirritaður var samningur milli íslenska ríkisins og NBI hf. um yfirtöku hans á sparisjóðnum 5. mars 2011.137 Eiginfjárhlutfall sparisjóðsins var undir lögbundnu lágmarki allan starfstíma hans.138

Sparisjóður Mýrasýslu

Sparisjóður Mýrasýslu átti fyrstur sparisjóða í erfiðleikum með að halda eiginfjárhlutfalli sínu yfir lögbundnu lágmarki. Samkvæmt eiginfjárskýrslu fyrir fyrsta ársfjórðung 2008 var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins 8,67% en varð svo neikvætt um 0,45% á næsta ársfjórðungi þar á eftir. Fjármálaeftirlitið sendi sparisjóðsstjóra Sparisjóðs Mýrasýslu bréf 15. apríl 2008, í framhaldi af fundi með forsvarsmönnum sparisjóðsins, þar sem því var komið á framfæri að eigið fé sparisjóðsins væri hugsanlega komið niður fyrir lögbundin mörk. Fjármálaeftirlitið fór því fram á að fá afhent áritað reikningsuppgjör fyrir 2. maí 2008.139 Vegna manneklu óskaði sparisjóðurinn eftir fresti og afhenti ekki reikningsuppgjörið fyrr en 20. maí 2008. Samkvæmt uppgjörinu var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins 8,74% og ákvað Fjármálaeftirlitið að framkvæma vettvangsathugun hjá sparisjóðnum og hófst hún 11. júní.140 Um sumarið gerðu stjórnendur Sparisjóðs Mýrasýslu tilraun til að laga stöðu sparisjóðsins og leituðu meðal annars eftir því að sameinast öðrum fjármálafyrirtækjum án árangurs.141 Fjármálaeftirlitið sendi stjórn sparisjóðsins bréf 30. október 2008 þar sem þess var krafist að hún boðaði til fundar stofnfjáreigenda og skilaði stofnuninni greinargerð í samræmi við 3. mgr. 86. gr. laga nr. 16/2002.142 Stjórn sparisjóðsins brást við næsta dag og óskaði eftir því að Fjármálaeftirlitið veitti frest til að vinna að fjárhagslegri endurskipulagningu. Að auki fór stjórnin fram á að Fjármálaeftirlitið skipaði sérfræðing til að hafa eftirlit með starfseminni í samræmi við 9. gr. laga nr. 87/1998.143 Sparisjóðnum var veittur mánaðarfrestur 4. nóvember 2008.144 Hann var framlengdur ítrekað, mánuð í senn, síðast 2. mars 2009.145 Eiginfjárhlutfall sparisjóðsins hélst neikvætt allt þar til Nýi Kaupþing banki hf. tók Sparisjóð Mýrasýslu yfir 3. apríl 2009.146

Sparisjóður Bolungarvíkur

Samkvæmt skýrslum um eiginfjárhlutfall Sparisjóðs Bolungarvíkur fór eiginfjárhlutfallið niður fyrir lögbundið lágmark í árslok 2008 og var þá 2,41%. Fjármálaeftirlitið var fyrst upplýst um neikvætt eiginfjárhlutfall sparisjóðsins 1. apríl 2009 þegar því barst ársreikningur sparisjóðsins fyrir árið 2008. Fjármálaeftirlitið sendi stjórn sparisjóðsins bréf 11. júní 2009 og veitti honum frest til 30. júní 2009 til þess að auka eiginfjárgrunn sinn.147 Fresturinn var framlengdur ítrekað vegna tilrauna til fjárhagslegrar endurskipulagningar sparisjóðsins. Samkvæmt árshlutareikningi sparisjóðsins miðað við 30. júní 2010 var eiginfjárhlutfall á þeim tíma yfir lögbundnu lágmarki. Tillögur að fjárhagslegri endurskipulagningu Sparisjóðs Bolungarvíkur voru samþykktar á stofnfjáreigendafundi 10. júní 2010 en samkvæmt þeim hefði eiginfjárhlutfall sparisjóðsins náð lögbundnu lágmarki. Í kjölfar dóma Hæstaréttar Íslands 16. júní 2010, í málum nr. 93/2010 og 153/2010, varðandi lögmæti lánsskuldbindinga í íslenskum krónum tengdum gengi erlendra gjaldmiðla, var nauðsynlegt að endurskoða samkomulagið og var nýtt samkomulag um fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðsins undirritað 22. september.148

Sparisjóður Vestmannaeyja

Samkvæmt eiginfjárskýrslum sem Sparisjóður Vestmannaeyja skilaði til Fjármálaeftirlitsins fór eiginfjárhlutfall hans niður fyrir lögbundið lágmark í árslok 2008 og var þá 3,86%. Í ársbyrjun 2009 var farið að huga að fjárhagslegri endurskipulagningu og sótti sparisjóðurinn um 20% eiginfjárframlag úr ríkissjóði 12. mars 2009. Fjármálaeftirlitið veitti sparisjóðnum frest 22. júní 2009 til að koma eiginfjárhlutfalli í lögmælt horf.149 Hann var ítrekað framlengdur um mánuð í senn, síðast 17. maí 2010.150 Eiginfjárhlutfall Sparisjóðs Vestmannaeyja náði ekki lögbundnu lágmarki og uppfyllti ekki kröfur Fjármálaeftirlitsins fyrr en að lokinni fjárhagslegri endurskipulagningu um mitt ár 2010.151

Sparisjóður Norðfjarðar

Samkvæmt skýrslum um eiginfjárhlutfall Sparisjóðs Norðfjarðar var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins yfir lágmarkskröfum þar til í október 2008. Samkvæmt skýrslu frá því tímabili var eiginfjárhlutfallið komið niður í 1,08%. Fjármálaeftirlitið vakti athygli á þessu og óskaði 6. nóvember 2008 eftir greinargerð frá stjórn sparisjóðsins.152 Stjórnin sendi frá sér greinargerð 1. desember 2008 þar sem reifaðar voru hugmyndir um aðgerðir til að koma eiginfjárhlutfallinu yfir lögbundin mörk.153 Hinn 9. desember 2008 veitti fjármálaeftirlitið sparisjóðnum frest til að koma eiginfjárhlutfallinu í lögmælt horf og gilti hann til 12. janúar 2009.154 Ársuppgjör fyrir árið 2008 sýndi að eiginfjárhlutfallið var neikvætt um 0,9%. Á grundvelli greinargerðar frá stjórn sparisjóðsins ákvað Fjármálaeftirlitið 22. júní 2009 að veita frest á nýjan leik til 10. júlí 2009.155 Samkvæmt eiginfjárskýrslu fyrir 2. ársfjórðung 2009 fór eiginfjárhlutfall sparisjóðsins yfir lögbundið lágmark og nam þá 8,72%. Það fór aftur undir mörkin í lok árs 2009 og fór ekki yfir þau fyrr en að lokinni fjárhagslegri endurskipulagningu um mitt ár 2010.156

Sparisjóður Ólafsfjarðar

Samkvæmt eiginfjárskýrslum sem Sparisjóður Ólafsfjarðar skilaði til Fjármálaeftirlitsins fór eiginfjárhlutfallið undir lögbundið lágmark í lok þriðja ársfjórðungs 2008 og var þá 4,69%. Á öðrum ársfjórðungi sama árs hafði það verið 10,32%. Á árinu 2008 stóð til að Sparisjóður Mýrasýslu og Afl sparisjóður keyptu allt stofnfé Sparisjóðs Ólafsfjarðar og var kaupsamningur þess efnis undirritaður 1. nóvember 2008.157 Talið var að með sölu á stofnfé sparisjóðsins og sameiningu sparisjóðanna þriggja myndi eiginfjárhlutfall sameinaðs sparisjóðs vera 11,8%.158 Fjármálaeftirlitið var í samskiptum við stjórnendur sparisjóðsins og fylgdist með stöðu mála. Samkvæmt tölvupóstsamskiptum miðaði samrunaáætlunum vel.159 Í minnisblaði Fjármálaeftirlitsins um sparisjóði 30. apríl 2009 kom fram að við stofnfjáraukningu hafi eiginfjárhlutfall sparisjóðsins farið í 9,5%. Í eiginfjárskýrslu fyrir fyrsta ársfjórðung 2009 sem barst Fjármálaeftirlitinu um skýrsluskilakerfi stofnunarinnar 22. júlí 2009 var eiginfjárhlutfallið 8,57%. Mistök virðast hafa átt sér stað við gerð skýrslunnar þar sem Fjármálaeftirlitinu barst leiðrétt skýrsla 14. september 2009. Samkvæmt þeirri skýrslu var eiginfjárhlutfallið 5,71%. Með bréfi 1. desember 2009 fór Fjármálaeftirlitið fram á að stjórn sparisjóðsins afhenti stofnuninni áritað reikningsuppgjör miðað við 30. nóvember 2009.160 Það barst 21. desember sama ár og benti stjórnarformaður sparisjóðsins á að „unnið væri að lausn á málefnum sjóðsins“.161 Enn var unnið að „lausn málsins“ samkvæmt bréfi sparisjóðsstjóra til Fjármálaeftirlitsins 26. janúar 2010, en í bréfinu var óskað eftir mánaðarfresti til að auka eiginfjárgrunn sparisjóðsins.162 Fjármálaeftirlitið veitti umbeðinn frest tveimur dögum síðar og var hann framlengdur tvívegis, síðast 8. apríl 2010, til 20. maí sama ár.163 Á lokadegi frestsins upplýsti stjórn sparisjóðsins Fjármálaeftirlitið um að Arion banki hf., eigandi 99,99% stofnfjár í sparisjóðnum, hefði tekið þá ákvörðun að breyta kröfum sem bankinn átti á hendur honum í stofnfé. Við það fór eiginfjárhlutfallið yfir lögbundið lágmark og varð 9,6%.164 Það hélst yfir lögbundnu lágmarki þar til í árslok 2010. Fjármálaeftirlitið sendi stjórn sparisjóðsins bréf 4. febrúar 2011 og óskaði eftir endurskoðuðu reikningsuppgjöri þar sem eiginfjárhlutfall sparisjóðsins var þá neikvætt um 1,17%.165 Reikningsuppgjör ásamt greinargerð stjórnar sparisjóðsins barst Fjármálaeftirlitinu 18. mars 2011. Fram kom að fulltrúar sparisjóðsins ættu í viðræðum við Arion banka hf. um að styrkja eiginfjárgrunn sjóðsins.166 Á þeim grundvelli veitti Fjármálaeftirlitið sparisjóðnum frest til 2. ágúst 2011.167 Sparisjóðurinn starfaði á undanþágu Fjármálaeftirlitsins til 29. júní 2012 en þá jók Arion banki hf. stofnfjáreign sína í honum svo að eiginfjárhlutfall sparisjóðsins fór yfir lögbundið lágmark.168 Starfsemi Sparisjóðs Ólafsfjarðar var síðan sameinuð Arion banka hf. í september 2012.169

Sparisjóður Svarfdæla

Skýrslur um eigið fé Sparisjóðs Svarfdæla sýndu að eiginfjárhlutfall sparisjóðsins fór undir lögbundið lágmark í lok árs 2008 og var þá neikvætt um 10,80%, en hafði verið 16,17% ársfjórðunginn þar á undan. Hinn 18. mars 2009 sótti sparisjóðurinn um 20% eiginfjárframlag úr ríkissjóði á grundvelli reglna um framlag til sparisjóða skv. 2. gr. laga nr. 125/2008. Í umsókninni kom fram að samkvæmt drögum að ársreikningi fyrir árið 2008 væri eiginfjárhlutfall sparisjóðsins neikvætt um 11,1%. Fjármálaráðuneytið sendi umsókn sparisjóðsins til Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins til umsagnar. Fjármálaeftirlitinu barst eiginfjárskýrsla fyrir síðasta ársfjórðung 2008 hinn 8. apríl 2009. Fjármálaeftirlitið sendi stjórn sparisjóðsins bréf 11. júní 2009 og veitti frest til 30. júní 2009 til þess að auka eiginfjárgrunn sparisjóðsins.170 Áður hafði Fjármálaeftirlitið veitt fjármálaráðuneytinu umsögn vegna fyrrgreindrar umsóknar sparisjóðsins.171 Fresturinn var framlengdur ítrekað í tengslum við tilraunir sparisjóðsins til fjárhagslegrar endurskipulagningar, síðast 17. maí 2010 og þá til 11. júní 2010. Stofnfjárhafafundur sparisjóðsins samþykkti 16. júní 2010 samkomulag við Seðlabanka Íslands um fjárhagslega endurskipulagningu. Endanlegur frágangur dróst þó fram í desember 2010. Snemma árs 2011 varð ljóst að fjárhagsleg endurskipulagning myndi ekki duga til þess að sparisjóðurinn uppfyllti kröfur Fjármálaeftirlitsins um 16% eiginfjárhlutfall og var Fjármálaeftirlitinu tilkynnt með bréfi 23. febrúar 2011 að eiginfjárhlutfall sparisjóðsins væri um 12%.172 Fjármálaeftirlitið óskaði þá eftir greinargerð frá stjórn sparisjóðsins, sem skilaði henni 8. apríl 2011. Þar kom fram að á vettvangi Bankasýslu ríkisins væri unnið að hagræðingaraðgerðum í starfseminni. Ef sú vinna leiddi ekki til lausnar á vanda sparisjóðsins hygðist stjórnin skoða aðrar leiðir.173 Hinn 16. maí 2011 veitti Fjármálaeftirlitið Sparisjóði Svarfdæla frest til 31. júlí sama ár til að koma eiginfjárgrunninum í lögmætt horf, eða upp fyrir 16% eiginfjárkröfu Fjármálaeftirlitsins, og var fresturinn síðan framlengdur til 1. október sama ár.174 Sparisjóður Svarfdæla var settur í opið söluferli í lok ágúst 2011 en það gekk ekki eftir. Síðar var tilkynnt um sameiningu hans og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis, 26. mars 2013. Á aðalfundum sparisjóðanna 4. júlí 2013 var lögð fram tillaga um samruna þeirra sem samþykkt var einróma.175

Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis

Samkvæmt skýrslum Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis um eiginfjárhlutfall var eiginfjárhlutfallið vel yfir lögbundnum mörkum þar til leið á árið 2008, til að mynda var það 17,58% í lok árs 2006 og 12,39% í lok árs 2007. Í lok þriðja ársfjórðungs 2008 var eiginfjárhlutfallið orðið neikvætt um 6,19%. Fjármálaeftirlitið sendi sparisjóðnum bréf 7. nóvember 2008 og óskaði eftir greinargerð stjórnar sjóðsins um það til hvaða ráðstafana hún hygðist grípa vegna þess.176 Greinargerðin barst Fjármálaeftirlitinu 1. desember 2008 og 9. desember 2008 veitti Fjármálaeftirlitið sparisjóðnum frest til að grípa til aðgerða til 12. janúar 2009.177 Í skýringum sem sparisjóðurinn gaf Fjármálaeftirlitinu í bréfi 11. janúar 2009 kom fram að sjóðurinn hefði sótt um 20% eiginfjárframlag úr ríkissjóði auk þess sem til stæði að nýta stofnfé sem sjóðurinn hefði fengið vilyrði um. Við þessar aðgerðir myndi eiginfjárhlutfall hans fara yfir lögbundið lágmark. Á grundvelli þessara upplýsinga sá Fjármálaeftirlitið ekki ástæðu til að framlengja frestinn, þar sem talið var að umrædd áform myndu ná fram að ganga.178 Áætlanir sparisjóðsins gengu hins vegar ekki eftir og hélst eiginfjárhlutfallið undir lögbundnu lágmarki. Samkvæmt ársreikningi sparisjóðsins, sem barst Fjármálaeftirlitinu 2. júní 2009, var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins neikvætt um 11,7%. Fjármálaeftirlitið veitti sparisjóðnum á ný frest til að bæta eiginfjárstöðu sína með bréfi 22. júní 2009.179 Fresturinn var framlengdur ítrekað í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðsins.180 Samkomulag um fjárhagslega endurskipulagningu lá fyrir 24. mars 2010 og hlaut samþykki Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) 21. júní 2010181 en í kjölfar dóma Hæstaréttar Íslands 16. júní 2010, í málum nr. 93/2010 og 153/2010, varðandi lögmæti lánsskuldbindinga í íslenskum krónum tengdum gengi erlendra gjaldmiðla, var nauðsynlegt að endurskoða samkomulagið. Eiginfjárhlutfall sparisjóðsins varð ekki jákvætt fyrr en í ágúst 2010.

Skýrslur annarra sparisjóða en þeirra sem að framan greinir bentu ekki til þess að eiginfjárhlutfall þeirra væri undir lögbundnu lágmarki. Því bar Fjármálaeftirlitinu ekki að grípa til aðgerða.

Stórar áhættuskuldbindingar

Mikil samþjöppun áhættu hjá fjármálafyrirtækjum felur í sér verulega kerfisáhættu. Þess vegna er mikilvægt að eignasafn þeirra sé ekki þannig samsett að vanskil eins viðskiptavinar eða fleiri innbyrðis tengdra aðila leiði til fjárhagslegra örðugleika. Reglur um stórar áhættuskuldbindingar gegna því hlutverki að stuðla að áhættudreifingu í rekstri fjármálafyrirtækja.

Með setningu laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki var Fjármálaeftirlitinu veitt heimild til að setja reglur um stórar áhættur fjármálafyrirtækja og voru þær fyrstu á grundvelli laganna nr. 531/2003.182 Í kjölfar innleiðingar tilskipana Evrópusambandsins frá 2006 um lánastofnanir og eigið fé með breytingalögum nr. 170/2006, við innleiðingu Basel II-reglnanna, leystu reglur Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007 um stórar áhættuskuldbindingar hjá fjármálafyrirtækjum þær fyrri af hólmi. Gildandi reglur eru nr. 625/2013.

Í 1. mgr. 30. gr. laga um fjármálafyrirtæki er kveðið á um hámark áhættuskuldbindinga. Fyrir gildistöku laga nr. 75/2010, sem fólu í sér breytingu á ákvæðinu, hljóðaði það á þá leið að áhætta vegna eins eða fleiri innbyrðis tengdra viðskiptamanna mætti ekki fara fram úr 25% af eiginfjárgrunni fjármálafyrirtækis, eins og hann væri reiknaður samkvæmt 84. og 85. gr. laganna. Eftir gildistöku laga nr. 75/2010 tekur ákvæðið til áhættu eins viðskiptamanns eða hóps tengdra viðskiptamanna, eins og þeir eru nánar skilgreindir í lögunum. Með áhættu samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga um fjármálafyrirtæki, eins og hún var skilgreind í 2. mgr. 30. gr. laganna fram til setningar laga nr. 75/2010, var átt við lánveitingar, verðbréfaeign, eignarhluta og veittar ábyrgðir fjármálafyrirtækis vegna einstakra viðskiptamanna eða fjárhagslega tengdra aðila, svo og annarra skuldbindinga sömu aðila gagnvart fjármálafyrirtækinu. Eins og ákvæðinu var breytt með lögum nr. 75/2010 er áhætta nú talin felast í lánveitingum, verðbréfaeign, eignarhluta og veittum ábyrgðum fjármálafyrirtækis, svo og öðrum skuldbindingum gagnvart fjármálafyrirtækinu.

Áhættuskuldbindingar samkvæmt reglum Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007 voru eignaliðir og liðir utan efnahagsreiknings sem tilgreindir eru í V. kafla reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 215/2007. Stórar áhættur teljast þær sem nema 10% eða meira af eiginfjárgrunni, en upphaflega var það hámark sett á stórar áhættur samkvæmt ákvæðinu að samtala þeirra mætti ekki fara yfir 800% af eigin fé fjármálafyrirtækis. Með lögum nr. 119/2011 var það hámark lækkað í 400%.

Skýrslum um stórar áhættuskuldbindingar þurfti að skila ársfjórðungslega til Fjármálaeftirlitsins183 og voru þær í tvennu lagi; annars vegar var um að ræða yfirlit yfir aðila sem féllu undir reglur um stórar áhættuskuldbindingar viðkomandi fjármálafyrirtækis og hins vegar nákvæmari sundurliðun á áhættuskuldbindingunum og þeim tryggingum sem að baki þeim lágu.

Fari áhættuskuldbindingar fjármálafyrirtækis yfir leyfileg mörk skal það tilkynnt Fjármálaeftirlitinu án tafar. Því er þá heimilt, ef aðstæður leyfa, að veita hlutaðeigandi tiltekinn frest til að laga sig að gildandi reglum. Með reglum nr. 216/2007 var kveðið á um undantekningartilvik þar sem leyfilegt væri að fara fram úr hámarksáhættum og eru þau tilvik skilgreind í X. kafla reglna nr. 215/2007 um eiginfjárkröfur og áhættugrunn fyrirtækja. Forsendur fyrir slíkri umframáhættu er að hún sé áhættuskuldbinding í veltubók og að fyrirtækið uppfylli viðbótareiginfjárkröfu sem hlýst af tiltekinni umframáhættu. Hafa verður í huga að brot gegn ákvæðum laga um takmarkanir á stórum áhættum kunna að varða stjórnvaldssektum, auk þess sem slík brot eru refsiverð samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, en lítið hefur verið um sakamál vegna slíkra brota.184

Fjárhagslega tengdir aðilar í skilningi reglna Fjármálaeftirlitsins

Frá setningu laga nr. 161/2002 og fram til þess að lögunum var breytt með lögum nr. 75/2010 var kveðið á um það í 1. mgr. 30. gr. laganna að áhætta vegna eins eða fleiri innbyrðis tengdra viðskiptamanna mætti ekki fara fram úr 25% af eigin fé185 fjármálafyrirtækis. Með lögum nr. 75/2010 var 30. gr. laga nr. 161/2002 breytt á þann veg að fjármálafyrirtækjum er gert skylt að tengja saman aðila ef vafi leikur á því hvort um hóp tengdra aðila sé að ræða, nema þau geti sýnt fram á að svo sé ekki. Sönnunarbyrðin hvílir með öðrum orðum á fjármálafyrirtækinu. Í lögunum var ekki skilgreint hvað átt væri við með innbyrðis tengdum viðskiptamönnum, en í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna var vísað til þess að um væri að ræða reglur um hámark áhættu vegna einstakra eða fleiri innbyrðis tengdra viðskiptamanna sem hlutfall af eigin fé fjármálafyrirtækis, sem væru að mestu leyti samhljóða ákvæðum í reglum nr. 34/2002 um hámark lána og ábyrgða lánastofnana og fyrirtækja í verðbréfaþjónustu.186

Í 2. gr. reglna nr. 216/2007 var kveðið á um að fjárhagslega tengdir aðilar væru:

1. Tveir eða fleiri einstaklingar eða lögpersónur sem, nema sýnt sé fram á annað, mynda eina áhættu vegna þess að einn þeirra hefur bein eða óbein yfirráð yfir hinum, eða

2. tveir eða fleiri einstaklingar eða lögpersónur, þar sem enginn einn hefur yfirráð yfir hinum, eins og skilgreint er í a. lið, en teljast til sömu áhættu vegna þess að þeir eru svo fjárhagslega tengdir að líkur eru á að ef einn þeirra lendir í fjárhagserfiðleikum eigi hinn aðilinn eða allir í greiðsluerfiðleikum.

Reglurnar voru að stofni til þær sömu frá 1994. Í þeim var aðeins tekið á fjárhagslegum tengslum, en við setningu laga nr. 161/2002 var getið um áhættu eins eða fleiri innbyrðis tengdra viðskiptamanna í 1. mgr. 30. gr., án þess að þau tengsl væru skýrð nánar í lögunum eða athugasemdum með frumvarpi til laganna.

Eins og framar er getið voru gerðar breytingar á ákvæðum laga um stórar áhættur á árinu 2011. Nýrri málsgrein var bætt inn í 30. gr. laganna sem færði sönnunarbyrði um að aðilar væru ekki fjárhagslega tengdir frá Fjármálaeftirlitinu yfir til fjármálafyrirtækjanna sjálfra, stæði um það ágreiningur. Þá var hugtakið yfirráð skilgreint í orðskýringarákvæði 1. gr. laganna sem „tengsl milli móðurfélags og dótturfélags, eins og þau eru skilgreind í lögum um ársreikninga, eða sambærilegt samband milli einstaklings eða lögaðila og félags“. Í júlí 2011 sendi Fjármálaeftirlitið frá sér drög að leiðbeinandi tilmælum um mat á tengslum aðila í skilningi reglna nr. 216/2007 um stórar áhættuskuldbindingar til fjármálafyrirtækja til umsagnar og voru tilmælin birt á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins 6. mars 2014. Tilmælin taka mið af fyrrnefndum breytingum á lögum nr. 161/2002 og eru ætluð fyrir fjármálafyrirtæki við mat á því hvort tengja eigi viðskiptamenn saman. Í tilmælunum er að finna túlkun Fjármálaeftirlitsins á hópi tengdra viðskiptamanna. Við skýringu hugtaksins lítur Fjármálaeftirlitið til fjögurra þátta: markmiðs reglna um stórar áhættur, verndarhagsmuna laga um fjármálafyrirtæki, viðurkenndra sjónarmiða samkvæmt leiðbeinandi tilmælum Evrópsku bankaeftirlitsstofnunarinnar og þeirra afleiðinga sem vanræksla á fylgni við reglur um tengingar aðila getur haft.187 Í tilmælunum er einnig lögð fram túlkun Fjármálaeftirlitsins á hugtökunum yfirráð og fjárhagsleg tengsl og atriði nefnd sem fjármálafyrirtæki ættu að líta til við mat á því hvort um yfirráð eða fjárhagsleg tengsl sé að ræða. Nýjar reglur Fjármálaeftirlitsins um stórar áhættuskuldbindingar hjá fjármálafyrirtækjum nr. 625/2013 voru settar 10. júní 2013.

Skil sparisjóða á skýrslum um stórar áhættuskuldbindingar

Skýrslum um stórar áhættuskuldbindingar er ætlað að varpa ljósi á áhættu fjármálafyrirtækis af útlánum og útlánaígildum og aðstoða við áhættustýringu. Fjármálafyrirtæki skulu upplýsa Fjármálaeftirlitið ef áhættuskuldbindingar þeirra fara yfir þau mörk sem reglur kveða á um. Dæmi voru um ósamræmi milli tilgreindrar eiginfjárstöðu sparisjóða í skýrslum um eiginfjárhlutfall og skýrslum um stórar áhættuskuldbindingar. Nefna má að Fjármálaeftirlitið gerði athugasemdir við skýrslu Sparisjóðs Höfðhverfinga um stórar áhættuskuldbindingar miðað við stöðu sjóðsins 31. desember 2007. Þannig var uppgefið eigið fé í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar miðað við stöðu sjóðsins 31. desember 2006, eða frá árinu áður, en þá var það 196,1 milljón króna, en samkvæmt skýrslu um eiginfjárhlutfall var eigið fé sjóðsins 128,7 milljónir króna miðað við stöðu 31. desember 2007. Þessi lækkun á eigin fé hafði í för með sér að áhættuskuldbindingar þriggja aðila fóru yfir 25% af eiginfjárgrunni, eða umfram hámark samkvæmt 30. gr. laga nr. 161/2002. Fjármálaeftirlitið óskaði eftir því að stjórn sparisjóðsins gerði grein fyrir viðbrögðum sem gripið yrði til í því skyni að koma áhættuskuldbindingum umræddra aðila undir lögbundið hámark.188

Samkvæmt skýrslum Sparisjóðs Norðfjarðar um stórar áhættuskuldbindingar var einn aðili með hærri skuldbindingu en 25% í lok árs 2005, 2006 og 2009, en tveir aðilar höfðu verið með skuldbindingu umfram lögbundið hámark í lok árs 2008. Rannsóknarnefndin kallaði eftir samskiptum milli stjórnar Sparisjóðs Norðfjarðar og Fjármálaeftirlitsins vegna brota á þessari reglu. Í minnisblaði Fjármálaeftirlitsins frá 6. febrúar 2006 segir:

Skýrsla um stórar áhættuskuldbindingar pr. 31.12.2005. Þar eru áhættuskuldbindingar [félags] 25,3%. Hringdi í Vilhjálm sem var meðvitaður um þetta en sagði að við lok ársuppgjörs færi eigið fé í ca. 400 m.kr. og einnig að nú væri [félagið] búið að selja fasteign á Siglufirði og fengi um 15 m.kr. sem gengju til lækkunar á heimild …189

Þá gerði Fjármálaeftirlitið athugasemd við endurskoðaða skýrslu Sparisjóðs Höfðhverfinga um stórar áhættuskuldbindingar miðað við stöðu 30. júní 2008. Við endurskoðað uppgjör hafði komið í ljós að eiginfjárgrunnur sparisjóðsins hefði lækkað úr 135,3 milljónum króna í 122,7 milljónir króna. Við það fóru áhættuskuldbindingar þriggja aðila yfir leyfilegt hámark, eða í 27,7%, 27,2% og 25,8% af eiginfjárgrunni.190

Þá má nefna ósamræmi í skýrslum Sparisjóðs Svarfdæla, en í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar miðað við 31. mars 2008 var eiginfjárgrunnur sparisjóðsins 966,8 milljónir króna. Í skýrslum um eiginfjárhlutfall á sama tíma var eiginfjárgrunnurinn 875,5 milljónir króna og í árshlutareikningi 31. mars 2008 var eiginfjárgrunnurinn 867,2 milljónir króna. Sparisjóðnum bar að skila inn leiðréttum skýrslum ef í ljós kæmi að eiginfjárgrunnur sem stuðst var við væri ekki réttur, en það var ekki alltaf gert.

Í ársbyrjun 2009 var orðið ljóst að flestir sparisjóðirnir áttu í erfiðleikum með að halda eiginfjárhlutfalli sínu yfir lögbundnu lágmarki. Það hafði í för með sér að áhættu­skuld­bind­ingar urðu hærri en 25% af eiginfjárgrunni sparisjóða samkvæmt skýrslum um stórar áhættuskuldbindingar. Rannsóknarnefnd Alþingis kallaði eftir samskiptum milli Fjármálaeftirlitsins og sparisjóða í kjölfar þessa. Í svari Fjármálaeftirlitsins sagði, að á fyrstu mánuðum ársins 2009 hefði komið í ljós að tap sparisjóðanna væri slíkt að flestir væru komnir með neikvætt eigið fé. Þegar það lá fyrir var sparisjóðum veittur frestur, á grundvelli 4. mgr. 86. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, til að koma eiginfjárhlutfalli í lögbundið horf og var litið til þess að sparisjóðunum stóð til boða að sækja um eiginfjárframlag úr ríkissjóði, allt að 20% eigin fjár, samkvæmt 2. gr. laga nr. 125/2008.191 Afstaða Fjármálaeftirlitsins var sú að neikvæð eiginfjárstaða sparisjóðanna gerði það að verkum að prósentuviðmiðanir um stórar áhættur ættu ekki lengur við.192

6.4.2.3.2 Álagspróf

Eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja skal á hverjum tíma vera að lágmarki 8%, sbr. 1. mgr. 84. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Allt frá setningu laganna hefur Fjármálaeftirlitinu þó verið heimilt að gera hærri eiginfjárkröfu. Samkvæmt 2. mgr. 84. gr., eins og ákvæðið hljóðaði í upphafi, var heimilt að krefjast hærra eiginfjárhlutfalls fyrir fjármálafyrirtæki sem talin voru hafa ófullnægjandi fjárhagsstöðu með hliðsjón af áhættustigi. Skyldi mat Fjármálaeftirlitsins á áhættustigi og ákvörðun um hærra eiginfjárhlutfall byggt á nánari reglum þess. Í kjölfar setningar laganna var tekið í notkun sérstakt áhættumatskerfi sem átti að auðvelda stofnuninni mat á nauðsynlegri eiginfjárstöðu einstakra fjármálafyrirtækja út frá upplýsingum um eigið fé, gæðum eigna, arðsemi, lausafjárstöðu, næmi fyrir markaðsáhættu og stjórnun. Þá voru tekin upp sérstök álagspróf í eftirliti með fjármálafyrirtækjum. Tilgangur álagsprófs er að gera Fjármálaeftirlitinu betur kleift að fylgjast með eiginfjárhlutfalli fjármálafyrirtækja og getur niðurstaða þess orðið grundvöllur að ákvörðun um hærri eiginfjárkröfu en 8%.

Fjölþætt álagspróf Fjármálaeftirlitsins

Með fjölþættu álagsprófi er kannað hver áhrifin yrðu á eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja ef gert er ráð fyrir áföllum sem leiða samtímis til niðurfærslu ákveðinna eignaliða. Fyrirtækin þurfa að geta staðist slík áföll án þess að eiginfjárhlutfall þeirra fari niður fyrir 8%. Fjármálaeftirlitið setti reglur nr. 530/2004 um viðmið við mat þess á áhættu fjármálafyrirtækja og ákvörðun um eiginfjárhlutfall umfram lögbundið lágmark, en reglurnar voru endurskoðaðar með reglum nr. 177/2006. Í töflu 6 má sjá þær forsendur sem lagðar voru til grundvallar í fjölþættum álagsprófum Fjármálaeftirlitsins samkvæmt reglum þess.

Álagsprófið fór fram ársfjórðungslega hjá fjármálafyrirtækjum, þar með talið sparisjóðunum, allt frá árinu 2006 en upplýsingar um niðurstöður um stærstu bankana voru birtar á sex mánaða fresti. Leiði álagspróf til þeirrar niðurstöðu að fjármálafyrirtæki uppfylli ekki lágmarkskröfur um eiginfjárhlutfall kveða reglurnar á um að Fjármálaeftirlitið eigi viðræður við stjórn og framkvæmdastjóra viðkomandi fjármálafyrirtækis um áhættumat og eiginfjárstöðu þess og þær ráðstafanir sem stjórnendur hyggjast grípa til. Leiði viðræður ekki til fullnægjandi niðurstöðu getur Fjármálaeftirlitið krafist hærra lágmarkseiginfjárhlutfalls með því að ákvarða álag samkvæmt 5. gr. reglna nr. 530/2004. Þannig þarf viðkomandi fjármálafyrirtæki að standast fjölþætt, almennt álagspróf samkvæmt 3. gr. reglnanna að viðbættu álaginu.193 Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2002 er þó hnykkt á því í umfjöllun um 2. mgr. 84. gr. þeirra að ákvörðun um hærra eiginfjárhlutfall verði ekki tekin nema fyrir liggi að önnur og vægari úrræði komi ekki að haldi.194 Heimildinni var aldrei beitt á árunum 2002–2008.195

Viðbótarálagspróf

Fjármálaeftirlitið hefur einnig tekið upp önnur álagspróf til að kanna sérstaka þætti í rekstri fjármálafyrirtækja. Viðbótarálagspróf voru framkvæmd síðla árs 2007 og á árinu 2008 í tengslum við vinnu viðbúnaðarhóps Fjármálaeftirlitsins. Viðbótarálagsprófin sneru að markaðsáhættu, útlánaáhættu, fastvaxtaáhættu, lausafjáráhættu og orðsporsáhættu, auk áhættu vegna veðkalla, fasteignaveðtryggðra lána og stórra áhættuskuldbindinga.196 Markmið álagsprófanna var að greina einangraða þætti í rekstri fjármálafyrirtækja sem hægt væri að nýta til að bregðast við ef ástæða væri til þess. Sömuleiðis var þess getið í niðurstöðum álagsprófanna hvort ástæða væri til að grípa til aðgerða eða hvort setja ætti viðkomandi fjármálafyrirtæki á athugunarlista.197

Framkvæmd álagsprófa

Frá árinu 2006 voru fjölþætt álagspróf framkvæmd ársfjórðungslega miðað við stöðu fjármálafyrirtækja í lok hvers ársfjórðungs.198 Fjármálaeftirlitið birti reglulega niðurstöður álagsprófa en þó nær eingöngu fyrir stærri fjármálafyrirtæki. Haustið 2008 gerði Samband íslenskra sparisjóða athugasemdir við að niðurstöður álagsprófa sparisjóðanna væru ekki gerðar opinberar með sama hætti og niðurstöður álagsprófa stærri fjármálafyrirtækja, og var vísað til þess, að með því að Fjármálaeftirlitið gæfi aðeins út „sérstaka fréttatilkynningu um að „stóru viðskiptabankarnir“ stæðust álagspróf (svokallað stresstest) en neita sparisjóðum um samsvarandi „vottorð“ þótt tölurnar [gæfu] fullt tilefni til þess“ kynni það að draga upp ranga mynd af stöðu sparisjóðanna.199 Sparisjóðum sem fóru fram á eiginfjárframlag úr ríkissjóði í samræmi við 2. gr. laga nr. 125/2008 var gert að framkvæma sín eigin álagspróf.200

Rannsóknarnefndin skoðaði sérstaklega þau álagspróf sem lögð voru á sparisjóði á öðrum ársfjórðungi 2008. Það var jafnframt síðasta álagsprófið sem Fjármálaeftirlitið birti opinberlega fyrir fall bankanna um haustið, en ekki voru birtar upplýsingar um stöðu sparisjóðanna. Af niðurstöðum þeirra má greina að margir sparisjóðanna voru veikir fyrir hlutabréfaáhættu.

Sparisjóðurinn í Keflavík

Rannsóknarnefnd Alþingis skoðaði niðurstöður álagsprófa fyrir Sparisjóðinn í Keflavík um mitt ár 2008. Þegar búið var að taka tillit til áhættuþátta kom í ljós að leiðrétt eiginfjárhlutfall sparisjóðsins var 9,17%. Heildaráhrif allra áhættuþátta var til lækkunar eiginfjárhlutfalls um 1,14%, þar af nam lækkun vegna áhættu tengdri hlutabréfum 1,54%. Til viðbótar reglubundnu álagsprófi reiknaði Fjármálaeftirlitið áhrif af viðbótarálagsprófi vegna útlánaáhættu fyrir Sparisjóðinn í Keflavík. Niðurstaða þess var að eiginfjárhlutfallið lækkaði um 1,94% frá reglubundnu álagsprófi og taldist leiðrétt eiginfjárhlutfall sparisjóðsins vera 7,23%. Fjármálaeftirlitið sendi sparisjóðsstjóra sparisjóðsins bréf 24. september 2008 samhliða skýrslu um vettvangsathugun sem framkvæmd var um sumarið. Taldi Fjármálaeftirlitið nauðsynlegt í ljósi niðurstaðna álagsprófa að stjórnendur gripu til ráðstafana til þess að styrkja eiginfjárhlutfallið og að gerð yrði rekstraráætlun og heildaráætlun um eiginfjárstöðu sparisjóðsins í lok árs 2008. Óskað var eftir að stjórnendur sparisjóðsins gerðu grein fyrir því til hvaða ráðstafana yrði gripið til að styrkja eiginfjárhlutfallið eigi síðar en 10. október sama ár. Þann dag óskaði sparisjóðurinn eftir lengri fresti til að svara fyrirspurninni vegna óviðráðanlegra orsaka.201 Svör sparisjóðsins bárust tíu dögum síðar, þar sem tíunduð var heildarfjárhæð krafna á viðskiptamenn í erlendri mynt, skuldir sparisjóðsins við erlenda aðila og staða sparisjóðsins gagnvart Icebank hf.202 Á þeim tíma var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins komið undir lögbundið lágmark. Aðgerðir Fjármálaeftirlitsins tóku því mið af eiginfjárstöðu sparisjóðsins.203

Sparisjóður Mýrasýslu

Um mitt ár 2008 var leiðrétt eiginfjárhlutfall Sparisjóðs Mýrasýslu neikvætt um 1,46% samkvæmt álagsprófi Fjármálaeftirlitsins. Heildaráhrif allra áhættuþátta á eiginfjárhlutfall sparisjóðsins var til lækkunar um 1,01% en hlutfallið var neikvætt fyrir um 0,45%. Aðgerðir Fjármálaeftirlitsins í kjölfarið tóku því mið af eiginfjárstöðu sparisjóðsins en voru ekki sérstakt viðbragð vegna niðurstöðu álagsprófsins.204

Sparisjóður Bolungarvíkur

Fjármálaeftirlitið framkvæmdi álagspróf á eiginfjárstöðu Sparisjóðs Bolungarvíkur miðað við stöðu í lok annars ársfjórðungs 2008. Við það kom í ljós að miðað við forsendur álagsprófsins myndi eiginfjárhlutfall sparisjóðsins lækka úr 10,11% í 7,37%, sem var 0,63% undir lágmarkskröfum um eiginfjárhlutfall. Stjórn sparisjóðsins var ritað bréf þar sem sparisjóðurinn var hvattur til úrbóta. Á stjórnarfundi sparisjóðsins 30. september 2008 kom fram að stefnt væri að sölu á eignarhlut í fjármálafyrirtæki og með því myndi eiginfjárhlutfall sparisjóðsins lagast. Ekki er að sjá að Fjármálaeftirlitið hafi átt í frekari samskiptum við sparisjóðinn vegna álagsprófsins, en í lok árs 2008 var eiginfjárhlutfall sparisjóðsins komið undir lögbundið lágmark og því ljóst að aðgerðir Fjármálaeftirlitsins tóku mið af þeirri stöðu fremur en álagsprófinu.205

Sparisjóður Vestmannaeyja

Rannsóknarnefndin skoðaði niðurstöður álagsprófs Fjármálaeftirlitsins á Sparisjóð Vestmannaeyja um mitt ár 2008. Heildaráhrif allra áhættuþátta á eiginfjárhlutfall sparisjóðsins voru til lækkunar eiginfjárhlutfalls um 1,79% og var leiðrétt eiginfjárhlutfall 6,95%. Enginn einn af þeim fjórum áhættuþáttum sem lagt var mat á í álagsprófum skar sig sérstaklega úr. Fjármálaeftirlitið sendi bréf til sparisjóðsstjóra Sparisjóðs Vestmannaeyja 24. september 2008 þar sem farið var fram á að gerð yrði grein fyrir sjónarmiðum sparisjóðsins varðandi þessa stöðu. Þá krafðist Fjármálaeftirlitið þess að gerð yrði rekstraráætlun fyrir árið 2008 og áætlun um eiginfjárstöðu í lok árs. Svar barst frá sparisjóðnum þar sem fram kom að samkvæmt rekstraráætlun væri gert ráð fyrir 312 milljóna króna tapi á árinu 2008 og eiginfjárhlutfalli um 8,3%. Töldu stjórnendur sparisjóðsins að miðað við ástandið í umhverfi fjármálafyrirtækja væri eiginfjárhlutfall upp á 8,3% ásættanlegt til skemmri tíma, en til lengri tíma þyrfti hlutfallið að hækka.206

Sparisjóður Höfðhverfinga

Þegar búið var að taka tillit til áhættuþátta í álagsprófi fyrir árið 2008 kom í ljós að leiðrétt eiginfjárhlutfall Sparisjóðs Höfðhverfinga var 3,50%. Heildaráhrif allra áhættuþátta á eiginfjárhlutfall sparisjóðsins voru til lækkunar eiginfjárhlutfalls um 5,63%, þar af nam lækkun vegna áhættu tengdri hlutabréfum 4,97%. Álagspróf voru framkvæmd á 14 sparisjóðum á sama tíma og af þeim var eiginfjárhlutfall Sparisjóðs Höfðhverfinga viðkvæmast fyrir áhættu tengdri hlutabréfum. Fjármálaeftirlitið sendi bréf til Sparisjóðs Höfðhverfinga 22. október 2008 og fór fram á að sparisjóðurinn afhenti áritað reikningsuppgjör fyrir 31. október, auk þess sem því var beint til stjórnar sparisjóðsins að huga að því að grípa til ráðstafana sem kveðið er á um í 3. mgr. 86. gr. laga um fjármálafyrirtæki.207 Fjármálaeftirlitinu barst svarbréf 26. nóvember 2008 þar sem gerð var grein fyrir erfiðri stöðu sparisjóðsins og fyrirætlunum til að auka við stofnfé hans.208 Sparisjóðurinn fór fram á frest til að vinna að því að auka við eiginfjárgrunn sinn, sem Fjármálaeftirlitið veitti síðan í kjölfarið.209

Leiðrétt eiginfjárhlutfall annarra sparisjóða samkvæmt álagsprófi Fjármálaeftirlitsins var yfir lögbundnu lágmarki eiginfjár. Fjármálaeftirlitinu bar því ekki að grípa til aðgerða vegna þeirra.

Gagnrýni á álagspróf

Fram kom í máli Ragnars Hafliðasonar, fyrrverandi aðstoðarforstjóra Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefndinni að álagspróf Fjármálaeftirlitsins hefðu byggt á reglum þess frá 2004 og verið samin og þróuð hjá Fjármálaeftirlitinu. Tilgangur þeirra hefði verið að kanna ákveðna áhættuþætti á borð við verð hlutabréfa og markaðsskuldabréfa og hafi þau verið hönnuð miðað við stöðuna og umhverfið eins og það var á þeim tíma. Álagspróf sem beitt var á sparisjóðina og bankana hafi verið nánast óbreytt fram á mitt ár 2008. Prófin hafi verið undir áhrifum frá þeirri vinnu sem tengdist innleiðingu á Basel II- og Pillar 2-reglum á Evrópuvettvangi.210

Í skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um Ísland árin 2007 og 2008 var lögð áhersla á að fjölþættu álagsprófin þyrfti að endurbæta. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna var tekið undir gagnrýni Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, þar sem fram hafi komið að bæði hefði þurft að gera ráð fyrir þyngri áföllum, t.d. meiri lækkun á verði hlutabréfa, og að gera hefði þurft ráð fyrir tveimur bylgjum áfalla. Þá hefði eingöngu verið horft til eigin bréfa fjármálafyrirtækjanna við mat á áhrifum lækkunar hlutabréfaverðs, en ekki tekið tillit til þess hve viðkvæm þau voru fyrir gengi hlutabréfa vegna lána með veði í hlutabréfum og framvirkum samningum um hlutabréf. Við þetta hafi bæst að álag var prófað á vaxtafryst eða virðisrýrð útlán en slíkt hefði getað haft áhrif á ákvarðanir bankanna um að vaxtafrysta eða virðisrýra útlán og þeir frekar ákveðið að endurlána til að koma í veg fyrir að lán lentu í þessum flokki. Almennt sé ekki ráðlegt að hafa álagspróf þess eðlis að þau geti haft áhrif á viðskiptahegðun.211

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um fall íslensku bankanna kemur enn fremur fram að starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins hafi verið ljóst að auka þyrfti við álagsprófin. Þrátt fyrir það hafi stjórnendur þess sett mikið traust á niðurstöður þeirra. Þá benti nefndin á að í þeirri stöðu sem upp var komin á alþjóðlegum fjármálamörkuðum hefði lausafjáreftirlit þurft að vera mun ítarlegra, sem hefði falið í sér söfnun viðeigandi gagna og framkvæmd álagsprófa á grundvelli þeirra. Eigi að síður hefði Fjármálaeftirlitið haldið áfram að leggja áherslu á eiginfjárhlutfall bankanna fram að falli þeirra. Þetta hafi leitt til þess að niðurstöður álagsprófa hafi verið villandi síðustu tólf mánuðina fyrir fall þeirra. Þá benti rannsóknarnefndin á að ekki hefði verið tekið nægjanlegt tillit til þeirrar áhættu sem leiddi af innlánum í útibúum íslensku bankanna erlendis ef til þess kæmi að áhlaup yrði gert á þá.212

Í 83. gr. laga um fjármálafyrirtæki kemur fram að þau skuli kappkosta að hafa ætíð yfir að ráða nægilegu lausu fé til að geta innt af hendi úttektir á innlánsfé og aðrar greiðslur sem starfsemi hlutaðeigandi fyrirtækis fylgja. Þrátt fyrir að lausafjáreftirlit sem varðar stöðugleika fjármálakerfisins sé á ábyrgð Seðlabanka Íslands ber Fjármálaeftirlitinu að fylgjast með því að fjármálafyrirtæki uppfylli skyldur sínar samkvæmt lögum og reglum sem um þau gilda.

Páll Gunnar Pálsson, sem var forstjóri Fjármálaeftirlitsins frá árinu 1999 til 2005, lýsti því fyrir rannsóknarnefnd Alþingis sem rannsakaði aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna að þegar á árinu 2004 hefði staðið til að gera breytingar á álagsprófinu, meðal annars þannig að tekið yrði tillit til lausafjáráhættu. Hann sagði jafnframt að Fjármálaeftirlitið hefði strax á árinu 2000 byrjað að stilla upp áhættumatskerfi og álagsprófi. Álagsprófið sé meira þekkt í dag „og ekki af góðu einu vegna þess að það var notað sem rök fyrir því að það væri allt í lagi þegar það var ekkert í lagi, sem er alveg hræðilegt“. Þá taldi hann álagsprófið aldrei hafa átt að vera aðalatriðið eða eina atriðið í eftirlitinu heldur einn liður í því. Um leið og reglur Fjármálaeftirlitsins hefðu verið komnar á hefði komið fram í ræðu hans að til stæði að endurskoða þær vegna þess að þróun verðbréfamarkaðar væri með þeim hætti að álagsprófið gerði ekki nægjanlega grein fyrir gengisáhættu eða lausafjáráhættu.213

Í júlí 2010 birtist á vef Alþjóðagjaldeyrissjóðsins grein eftir Li Lian og Martin Čihák sem nefndist „Of Runes and Sagas: Perspectives on Liquidity Stress Testing Using an Iceland Example“. Þar kemur meðal annars fram að alþjóðlega fjármálakreppan hafi leitt í ljós veikleika þeirra álagsprófa sem bæði yfirvöld og alþjóðastofnanir eins og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn notuðu á fjármálastofnanir víðs vegar um heiminn. Álagspróf sem eingöngu eru bundin við áhrif tiltekinna áfalla á eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja séu ófullnægjandi. Í greininni leitast höfundar við að sýna fram á hvernig önnur samsetning á álagsprófum með mismunandi áhættuþáttum hefði gefið betri mynd af veikleikum kerfisins, og notast þar við opinberar upplýsingar um föllnu bankana á Íslandi sem sýna fram á gríðarlegan lausafjárvanda fyrir fall þeirra. Skýrsluhöfundar komast að þeirri niðurstöðu að helsti galli prófanna hafi verið að í þeim væri einblínt um of á ákveðna grunnáhættuþætti en misst sjónar á öðrum veikleikum og áhrifum af stigmögnun þeirra. Undir það falli lausafjárskortur einstakra fjármálafyrirtækja og kerfisins í heild. Bent er á að álagspróf þurfi ekki að vera sérstaklega flókin heldur geti tiltölulega einfaldar prófanir sem taki til allra mögulegra áfalla komið upp um veikleika í kerfunum í tíma. Álagspróf þurfi að innihalda prófanir á lausafjárstöðum sem séu nánast óhugsandi, eins og áhlaup á banka sem jafnvel eru með mjög sterka lausafjárstöðu og að gera ráð fyrir að lánveitendur fjármálafyrirtækja neiti um framlengingar lána og fleira.214

6.4.2.3.3 Vettvangsathuganir

Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er Fjármálaeftirlitinu veitt heimild til að gera vettvangskannanir til að sinna eftirlitshlutverki sínu, en þær fela í sér heimsóknir eftirlitsaðila til fjármálafyrirtækja og geta verið misjafnar að tilgangi, eðli og umfangi.215 Þannig getur könnun beinst að allri starfsemi fyrirtækisins eða einstökum þáttum þess og tekið allt frá nokkrum klukkustundum til nokkurra daga. Með vettvangsathugun er hægt að afla upplýsinga um stöðu fjármálafyrirtækis milliliðalaust og leggja mat á gæði þeirra upplýsinga sem Fjármálaeftirlitinu eru veittar reglulega með skýrslum. Þannig nýtast þær við mat á fjárhagsstöðu fjármálafyrirtækja og hvernig þau uppfylla ákvæði laga og reglna sem um starfsemina gilda. Þá er hægt að kanna gæði innri ferla og kerfa, hvernig innri reglum er framfylgt og meta hæfi stjórnenda. Með vettvangsathugunum veitir Fjármálaeftirlitið því eftirlitsskyldum aðilum nokkurt aðhald. Þær er hægt að framkvæma í samræmi við fyrirfram ákveðna verkáætlun eða fyrirvaralaust.216

Hér á eftir verður fjallað um vettvangsathuganir Fjármálaeftirlitsins hjá sparisjóðunum. Á árunum 2005 til 2008 heimsótti Fjármálaeftirlitið 13 sparisjóði, eins og sjá má á töflu 8. Rannsóknarnefnd Alþingis kannaði sérstaklega hvenær athuganir fóru fram, hvenær Fjármálaeftirlitið kom athugasemdum sínum á framfæri við stjórnendur sparisjóðanna og með hvaða hætti. Þá kannaði rannsóknarnefndin einnig hvernig athugasemdum Fjármálaeftirlitsins og kröfum um úrbætur var fylgt eftir. Nánari umfjöllun um efni eftirlitsskýrslna Fjármálaeftirlitsins er að finna í köflum um einstaka sparisjóði.

Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis

Fjármálaeftirlitið kannaði útlánaáhættu Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. 3. og 4. september 2007. Jafnframt var lagt mat á áhættustýringu og innra eftirlit vegna útlána.217 Sparisjóðnum barst tilkynning um fyrirhugaða athugun 5. júlí sama ár og í kjölfarið var óskað eftir frekari gögnum frá sparisjóðnum í ágúst. Drög að skýrslu með niðurstöðu athugunarinnar voru send sparisjóðnum 26. september 2007 þar sem honum var gefinn kostur á að koma sjónarmiðum og athugasemdum sínum á framfæri, sem hann gerði. Fjármálaeftirlitið skilaði endanlegri skýrslu 22. október 2007 og fór fram á úrbætur á grundvelli 32 athugasemda og 15 ábendinga, auk þess sem krafa var gerð um að ytri endurskoðandi sparisjóðsins færi yfir úrbæturnar og skilaði skýrslu um hvaða breytingar hefðu verið gerðar fyrir 31. janúar 2008. Þá var óskað eftir því að skýrslan yrði tekin til umfjöllunar í stjórn sparisjóðsins og fundargerð þess fundar send stofnuninni.

Á stjórnarfundi sparisjóðsins 7. nóvember 2007 var farið yfir skýrslu Fjármálaeftirlitsins. Innri endurskoðanda var falið að fylgjast náið með því að verkferlum og öðrum forms­atriðum yrði fylgt til hins ýtrasta. Á sama fundi voru samþykktar breytingar á lánareglum og reglum um áhættudreifingu útlána í samræmi við ábendingar Fjármálaeftirlitsins. Þá var skilgreiningu í lánahandbók á stærstu skuldurum breytt og náði sú skilgreining nú til þeirra sem höfðu útlán sem námu 2,5% af eigin fé sparisjóðsins eða meira í stað 10% áður. Ekki var frekar rætt um skýrslu Fjármálaeftirlitsins á stjórnarfundum sparisjóðsins. Á stjórnarfundi SPRON-Verðbréfa hf. 14. nóvember 2007 voru ræddar athugasemdir Fjármálaeftirlitsins um útlán félagsins og var ákveðið að framvegis yrði gert ársplan um eftirlitsskyld málefni sem tekin yrðu fyrir á stjórnarfundum ársins.

Fjármálaeftirlitinu barst skýrsla ytri endurskoðanda Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis 8. febrúar 2008 með samantekt á athugasemdum eftirlitsins og þeim úrbótum sem gerðar höfðu verið, auk þess sem þess var getið að enn væri unnið að úrbótum á nokkrum þáttum í starfseminni. Í framhaldi af því sendi Fjármálaeftirlitið bréf til stjórnar sparisjóðsins þar sem það tilkynnti komu sína 2. apríl 2008. Þá yrði farið yfir helstu athugasemdir sem gerðar voru í athugun Fjármálaeftirlitsins og hver staðan væri í þeim málum. Jafnframt var óskað eftir því að fá að sjá fundargerðir stjórnar og lánanefndar SPRON-Verðbréfa hf. frá því í október 2007, en að öðru leyti myndi eftirlitið óska eftir frekari gögnum og upplýsingum á staðnum.218 Samkvæmt svari Fjármálaeftirlitsins við fyrirspurn rannsóknarnefndarinnar var farið yfir umbeðin gögn á fundinum en frekari samskipti urðu ekki eftir það milli Fjármálaeftirlitsins og sparisjóðsins hvað þetta mál varðaði.219 Rannsóknarnefndin óskaði þá upplýsinga um það, hvort Fjármálaeftirlitið hefði talið viðbrögð sparisjóðsins fullnægjandi. Í svari Fjármálaeftirlitsins sagði að óskað hefði verið eftir skriflegum viðbrögðum við athugasemdum í skýrslunni, sem hefðu borist, auk þess sem fundað hefði verið með tilteknum stjórnendum sparisjóðsins. Þá hefðu umbeðin gögn legið fyrir á fundinum. Ekki hefði verið óskað eftir frekari gögnum frá sparisjóðnum og svaraði Fjármálaeftirlitið því til, að því yrði að álykta að svar sparisjóðsins hefði verið metið fullnægjandi af hálfu Fjármálaeftirlitsins á þeim tíma.220

Byr sparisjóður

Fjármálaeftirlitið gerði vettvangsathugun á útlánaáhættu Byrs sparisjóðs dagana 3. til 4. september 2007. Drög að skýrslu Fjármálaeftirlitsins voru send til andmæla 28. september 2007. Lokaskýrsla var unnin um niðurstöður athugunarinnar og send stjórn og sparisjóðsstjóra 24. október sama ár. Óskaði Fjármálaeftirlitið eftir því að stjórn fjallaði um skýrsluna og að fundargerð þess stjórnarfundar yrði send stofnuninni. Á fundi stjórnar sparisjóðsins 1. nóvember 2007 kom fram að innri endurskoðandi og verkefnisstjóri hjá sparisjóðnum hefðu farið yfir efni skýrslunnar og þær aðgerðir sem grípa þyrfti til í framhaldi af ábendingum Fjármálaeftirlitsins.221 KPMG sendi Fjármálaeftirlitinu svar fyrir hönd Byrs sparisjóðs 7. febrúar 2008 þar sem farið var yfir athugasemdir Fjármálaeftirlitsins og þær úrbætur sem sparisjóðurinn hafði gert. Helstu breytingar voru þær að búið var að samþykkja nýjar útlánareglur, fjölga starfsfólki í áhættustýringu og skerpa á verkefnum þess, auk þess sem ráðinn hafði verið lánastjóri sem bar ábyrgð á störfum lánanefndar.222 Í svari Fjármálaeftirlitsins við fyrirspurn rannsóknarnefndarinnar um hvort viðbrögð sparisjóðsins hefðu verið fullnægjandi kom fram að Fjármálaeftirlitið taldi að svo hefði verið á þeim tíma sem um ræðir, enda væri ekki að sjá að Fjármálaeftirlitið hefði óskað eftir frekari gögnum frá sparisjóðnum vegna vettvangsathugunarinnar.223

Sparisjóðurinn í Keflavík

Fjármálaeftirlitið gerði vettvangsathugun hjá Sparisjóðnum í Keflavík 7. júlí 2008. Frumdrög að skýrslu voru send sparisjóðnum til andmæla 1. ágúst 2008 og var endanlegri skýrslu skilað 24. september sama ár.224 Fjármálaeftirlitið fór fram á að úrbætur yrðu gerðar í samræmi við efni skýrslunnar, að ytri endurskoðandi yfirfæri þær og skilaði skýrslu um viðbrögð sparisjóðsins fyrir 19. desember sama ár. Þá var óskað eftir því að skýrslan yrði tekin til umfjöllunar í stjórn sparisjóðsins og fundargerð send Fjármálaeftirlitinu.225 Á stjórnarfundi sparisjóðsins 30. september 2008 var bókað að sparisjóðsstjóra hefði verið falið í samráði við starfsmenn sparisjóðsins að bregðast við athugasemdum Fjármálaeftirlitsins og kynna framgang fyrir stjórn á næsta stjórnarfundi.226 Vettvangsskýrsla Fjármálaeftirlitsins var hins vegar ekki til umræðu á næsta stjórnarfundi þar á eftir. Í svari Fjármálaeftirlitsins við fyrirspurn rannsóknarnefndarinnar um hvort viðbrögð sparisjóðsins hefðu verið fullnægjandi kom fram að Fjármálaeftirlitið taldi að svo hefði verið á þeim tíma sem um ræðir, enda væri ekki að sjá að Fjármálaeftirlitið hefði óskað eftir frekari gögnum frá sparisjóðnum vegna vettvangsathugunarinnar.227 Hafa verður í huga að þegar lokið var við skýrsluna var Sparisjóðurinn í Keflavík í rekstrarerfiðleikum og héldu starfsmenn Fjármálaeftirlitsins ítrekað fundi með forsvarsmönnum hans í framhaldi af skýrslunni, fyrst 3. október 2008. Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjáreigendafundar Sparisjóðsins í Keflavík 22. apríl 2010.228

Sparisjóður Mýrasýslu

Fjármálaeftirlitið kannaði útlánaáhættu, markaðsáhættu og eftirlit með peningaþvætti hjá Sparisjóði Mýrasýslu 11.–19. júní 2008. Drög að skýrslu voru send stjórn sparisjóðsins 10. júlí 2008 til andmæla og var endanleg skýrsla birt 30. júlí sama ár. Fjármálaeftirlitið fór fram á að skýrslan yrði tekin til umfjöllunar á stjórnarfundi sparisjóðsins og fundargerð fundarins send Fjármálaeftirlitinu innan mánaðar. Þá fór Fjármálaeftirlitið fram á úrbætur í samræmi við efni skýrslunnar innan tiltekinna tímamarka og að ytri endurskoðandi skilaði Fjármálaeftirlitinu skýrslu um breytingarnar. Skýrsla Fjármálaeftirlitsins var til umræðu á stjórnarfundi Sparisjóðs Mýrasýslu 21. ágúst 2008, en þá var ný stjórn tekin við. Bókað var:

Bernhard sagði lauslega frá skýrslu frá FME. Nokkrar umræður urðu um skýrsluna. Róbert lagði til að áhættustýring, vinna við regluverk og fleira yrði keypt af Kaupþingi og mun Róbert verða starfsfólki SPM innan handar við að koma þessum málum í lag.229

Skýrslan og viðbrögð við henni voru ekki rædd frekar á stjórnarfundum sparisjóðsins. Hafa verður í huga að á þessum tíma var eigið fé sparisjóðsins komið undir lögbundið lágmark. Sparisjóðurinn var tekinn yfir af Fjármálaeftirlitinu 4. apríl 2009.230

Sparisjóður Höfðhverfinga

Fjármálaeftirlitið gerði athugun á starfsemi og rekstri Sparisjóðs Höfðhverfinga 16.–17. nóvember 2005. Drög að skýrslu voru send sparisjóðsstjóra og stjórnarformanni sparisjóðsins 12. desember 2005 til andmæla og bárust Fjármálaeftirlitinu athugasemdir stjórnar sparisjóðsins 29. desember sama ár. Endanleg skýrsla var svo send sparisjóðsstjóra og stjórn sparisjóðsins 9. janúar 2006. Fjármálaeftirlitið fór fram á að fá endurskoðað uppgjör sparisjóðsins fyrir árið 2005 og samþykktar starfsreglur stjórnar eigi síðar en 28. febrúar 2006. Þá átti einnig að liggja fyrir sjónarmið stjórnar sparisjóðsins um athugasemdir Fjármálaeftirlitsins í skýrslunni.231 Samkvæmt fundargerðum stjórnar Sparisjóðs Höfðhverfinga var skýrsla Fjármálaeftirlitsins til umræðu á fundi stjórnarinnar 23. febrúar 2006 þar sem farið var yfir möguleg svör til Fjármálaeftirlitsins. Svarbréf stjórnarinnar var síðan tekið fyrir á stjórnarfundi þremur dögum síðar, undirritað af stjórnarmönnum og sent til Fjármálaeftirlitsins.

Sparisjóður Suður-Þingeyinga

Fjármálaeftirlitið gerði vettvangsathugun hjá Sparisjóði Suður-Þingeyinga 16. nóvember 2005. Einkum var gerð úttekt á útlánamálum og tryggingum, auk þess sem vanskil, afskriftir og vaxtafrystingar sjóðsins voru athugaðar. Fjármálaeftirlitið sendi sparisjóðnum niðurstöður sínar 21. desember 2005 og óskaði þess að stjórn sparisjóðsins tæki þær til umræðu og afgreiðslu á stjórnarfundi auk þess að senda afrit fundargerðar til stofnunarinnar.232 Stjórn Sparisjóðs Suður-Þingeyinga tók skýrsluna til umfjöllunar á fundi sínum 28. desember 2005. Lýsti hún ánægju með niðurstöður hennar og var sammála ábendingum Fjármálaeftirlitsins. Í svari Fjármálaeftirlitsins við fyrirspurn rannsóknarnefndarinnar um hvort viðbrögð sparisjóðsins hefðu verið fullnægjandi kom fram að Fjármálaeftirlitið taldi að svo hefði verið á þeim tíma sem um ræðir, enda væri ekki að sjá að Fjármálaeftirlitið hefði óskað eftir frekari gögnum frá sparisjóðnum vegna vettvangsathugunarinnar.233

Sparisjóður Hornafjarðar og nágrennis

Fjármálaeftirlitið gerði vettvangsathugun hjá Sparisjóði Hornafjarðar og nágrennis 28. september 2005 og sendi sparisjóðnum skýrslu í október sama ár. Athugunin beindist fyrst og fremst að útlánum sparisjóðsins og tryggingum fyrir þeim, vanskilum og afskriftum. Við athugunina var tekinn til skoðunar rúmlega helmingur af öllum útlánum sjóðsins, eða allir lánþegar með áhættuskuldbindingar umfram 7 milljónir króna, öll skuldabréf í vanskilum umfram eitt ár og allir hlaupareikningsyfirdrættir í vanskilum.234 Að mati Fjármálaeftirlitsins var nauðsynlegt að gera ráðstafanir þegar í stað svo að sparisjóðurinn uppfyllti lágmarkskröfur um eigið fé og eiginfjárhlutfall. Hálfu ári síðar sameinaðist Sparisjóður Hornafjarðar og nágrennis Sparisjóði Vestmannaeyja.235

Sparisjóður Norðlendinga

236

Fjármálaeftirlitið gerði könnun á starfsemi og rekstri hjá Sparisjóði Norðlendinga 26. febrúar 2007 og sendi sparisjóðnum skýrslu 7. maí sama ár. Á grundvelli þeirra gagna sem aflað var taldi Fjármálaeftirlitið rekstur sparisjóðsins í traustum farvegi og að ekki hefði verið ástæða til sérstakra athugasemda.237 Fjármálaeftirlitið fór fram á að skýrslan yrði lögð fram á stjórnarfundi í sparisjóðnum og að ljósrit fundargerðar yrði sent til stofnunarinnar. Engin bókun fannst í fundargerðum sparisjóðsins um kynningu á úttektinni.

Sparisjóður Húnaþings og Stranda

Fjármálaeftirlitið gerði úttekt á Sparisjóði Húnaþings og Stranda 15. nóvember 2005. Athuguð voru útlánamál, tryggingar, vanskil, afskriftir og vaxtafrystingar. Fjármálaeftirlitið mat það svo að sparisjóðurinn hefði hægt og bítandi verið að vinna sig út úr erfiðum skuldamálum undanfarin misseri, en undanfarin ár hefði sparisjóðurinn þurft að afskrifa talsverðar fjárhæðir vegna stórra lánþega, þar sem þess hefði ekki verið nægilega gætt að fullnægjandi tryggingar væru fyrir veittum fyrirgreiðslum. Fjármálaeftirlitið sendi sparisjóðnum skýrslu 31. janúar 2006 og óskaði þess að stjórn sparisjóðsins tæki hana til umræðu og afgreiðslu á stjórnarfundi og að afrit fundargerðar yrði sent stofnuninni.238 Fram kom í fundargerð stjórnar sparisjóðsins 24. febrúar 2006 að skýrsla Fjármálaeftirlitsins hefði verið lögð fyrir fundinn og niðurstöður hennar ræddar ítarlega. Samkvæmt upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu barst fullnægjandi svar frá sparisjóðnum.239 Sparisjóður Húnvetninga og Stranda sameinaðist Sparisjóðnum í Keflavík 4. desember 2007.

Sparisjóður Hafnarfjarðar

Fjármálaeftirlitið gerði athugun á starfsemi og rekstri Sparisjóðs Hafnarfjarðar 29. maí 2006. Skoðunin var margþætt og beindist einkum að útlánastofni sparisjóðsins, hvernig töku trygginga fyrir skuldbindingum væri háttað, hvort farið væri að lánareglum sjóðsins við útlánaákvarðanir og hvernig eftirliti með fjárhag og greiðslugetu skuldara væri háttað ásamt fleiri atriðum. Skoðaðar voru eignir sparisjóðsins, fullnustueignir, markaðsverðbréf og eignarhlutir í félögum, og þá var farið yfir hvernig innri endurskoðandi sparisjóðsins kæmi að eftirliti með stórum áhættum. Skýrsla með niðurstöðum athugunarinnar var send Sparisjóði Hafnarfjarðar 9. október 2006 og óskaði Fjármálaeftirlitið eftir því að stjórn sparisjóðsins tæki hana til umræðu og afgreiðslu á stjórnarfundi og að afrit fundargerðar yrði sent stofnuninni.240 Skýrslan var tekin fyrir á fundi stjórnar Sparisjóðs Hafnarfjarðar 16. október 2006. Voru Fjármálaeftirlitinu þakkaðar fjölmargar ábendingar og þær ræddar lið fyrir lið. Sparisjóður Hafnarfjarðar sameinaðist Sparisjóði vélstjóra í desember 2006 undir nafninu Byr sparisjóður.

Sparisjóður Skagafjarðar

Fjármálaeftirlitið gerði athugun á starfsemi og rekstri Sparisjóðs Skagafjarðar 18. október 2006. Tilgangur athugunarinnar var meðal annars að kanna útlánastofn sparisjóðsins og hvernig greiðslutryggingum fyrir lánum til stærstu lánþega væri háttað, ásamt athugun á vanskilum og afskriftum. Fjármálaeftirlitið sendi sparisjóðnum skýrslu 24. janúar 2007 og óskaði eftir því að skýrslan yrði lögð fram á stjórnarfundi sparisjóðsins og að ljósrit af fundargerð viðkomandi fundar yrði sent Fjármálaeftirlitinu.241 Stjórn Sparisjóðs Skagafjarðar fór yfir skýrsluna á fundi sínum 9. febrúar 2007 og var bókað að stjórnin deildi áhyggjum Fjármálaeftirlitsins af stöðu mála. Síðar sama ár sameinaðist sparisjóðurinn öðrum sparisjóðum undir heitinu Afl sparisjóður.242

6.4.2.3.4 Önnur eftirlitsverkefni

Fjármálaeftirlitið sinnir ýmsu öðru eftirliti en vettvangsathugunum og yfirferð reglubundinna skýrsluskila. Sem dæmi um það má nefna veitingu starfsleyfis, eftirlit með peningaþvætti og meðferð fyrirspurna og kvörtunarmála. Hér verður nánar greint frá tveimur flokkum þessara verkefna sem verið hafa fyrirferðarmiklir í starfsemi Fjármálaeftirlitsins á liðnum árum, annars vegar eftirlit með virkum eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum og hins vegar mat á hæfi stjórnenda og stjórnarmanna í fjármálafyrirtækjum.

Eftirlit með eignarhaldi

Í VI. kafla laga um fjármálafyrirtæki eru ákvæði um virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum og meðferð þeirra. Eigendum virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum ber að leita samþykkis Fjármálaeftirlitsins þegar aukið er við eignarhlut þannig að farið sé yfir 20, 25, 33, eða 50% eða þegar eignarhlutur nemur svo stórum hluta að fjármálafyrirtæki teljist dótturfélag, sbr. 1. mgr. 40. gr. laganna. Fjármálaeftirlitið skal leggja mat á hæfi umsækjanda til að eiga eignarhlutinn og hefur þá hliðsjón af atriðum sem talin eru upp í 42. gr. Fyrir gildistöku laga nr. 75/2010, um breytingu á lögum nr. 161/2002, bar að huga að eftirfarandi atriðum:

1. Fjárhag umsækjanda og aðila sem hann var í nánum tengslum við.

2. Þekkingu og reynslu umsækjanda.

3. Hvort eignarhald umsækjanda skapaði hættu á hagsmunaárekstrum á fjármálamarkaði.

4. Stærð þess hlutar eða atkvæðisréttar sem umsækjandi hugðist fjárfesta í.

5. Hvort ætla mætti að eignarhald umsækjanda myndi torvelda eftirlit með hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki.

6. Hvort umsækjandi hefði gefið Fjármálaeftirlitinu umbeðnar upplýsingar ásamt fylgigögnum og þær upplýsingar reynst réttar.

7. Refsingum sem umsækjandi hefði verið dæmdur til að sæta og hvort hann sætti rannsókn.

Eftir gildistöku laga nr. 75/2010 voru athugunarefnin fimm:

1. Orðspor þess sem hyggst eignast eða auka við virkan eignarhlut.

2. Orðspor og reynsla þess sem mun veita fjármálafyrirtækinu forstöðu, komi til hinna fyrirhuguðu kaupa eða aukningar eignarhlutar.

3. Fjárhagslegt heilbrigði þess sem hyggst eignast eða auka við virkan eignarhlut í fjármálafyrirtækinu.

4. Hvort ætla megi að eignarhald þess sem hyggst eignast eða auka við virkan eignarhlut muni torvelda eftirlit með hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki eða hafa áhrif á hvort það muni fylgja lögum og reglum sem um starfsemi þess gilda.

5. Hvort ætla megi að eignarhald þess sem hyggst eignast eða auka við virkan eignarhlut muni leiða til peningaþvættis eða fjármögnunar hryðjuverka.

Ef umsókn um að fara með virkan eignarhlut er hafnað fellur niður atkvæðisréttur sem er umfram leyfileg mörk. Eftir tilkynningu Fjármálaeftirlitsins er viðkomandi aðila skylt að selja þann hluta eignarhlutarins sem er umfram leyfileg mörk.

Með ákvæðum laga um virka eignarhluti leitast löggjafinn við að tryggja að hæfir aðilar sem bæði hafa þekkingu á rekstri fjármálafyrirtækja og eru líklegir til þess að fara að lögum um rekstur þeirra eignist virka eignarhluti í þeim. Það er hlutverk Fjármálaeftirlitsins að tryggja að farið sé eftir þeim leikreglum sem löggjafinn hefur sett um meðferð á virkum eignarhlutum. Bent er á það í skýrslu Kaarlo Jännäri frá árinu 2009 að ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins snemma árs 2003 um að leyfa stóra eignarhluti í Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands hafi skapað fordæmi sem hafi gert Fjármálaeftirlitinu erfitt fyrir við að takmarka samþjöppun eignarhalds.243 Í töflu 9 má sjá yfirlit yfir þær umsóknir um virkan eignarhlut sem Fjármálaeftirlitið tók til umfjöllunar á árunum 2004–2007 eins og þær birtust í ársskýrslum Fjármálaeftirlitsins. Ekki var gerð grein fyrir umsóknum til Fjármálaeftirlitsins um að fara með virka eignarhluti í ársskýrslum eftir árið 2007.

Sparisjóður Hólahrepps

Árið 2003 áttu fyrirtæki, stjórnarmenn og framkvæmdastjórar innan samstæðu Kaupfélags Skagfirðinga um 40% af heildarstofnfé Sparisjóðs Hólahrepps. Kaupfélagið sótti um heimild til Fjármálaeftirlitsins 28. febrúar 2003 til að fara með virkan eignarhlut í sparisjóðnum fyrir hönd samstæðunnar. Stjórnarmenn og framkvæmdastjórar kaupfélagsins voru ekki tilgreindir í umsókninni. Fjármálaeftirlitið taldi ekki ástæðu til að kanna stöðu þeirra sérstaklega og veitti samþykki sitt með ákvörðun 24. mars sama ár. Þrátt fyrir samþykki Fjármálaeftirlitsins ákvað stjórn sparisjóðsins að takmarka atkvæðamagn kaupfélagsins og tengdra aðila með hliðsjón af þágildandi 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Í aðdraganda aðalfundar sparisjóðsins 28. maí 2003 mótmæltu þeir stofnfjáreigendur sem þurftu að þola takmörkun á atkvæðisrétti ákvörðun stjórnar. Var því ákveðið að fresta aðalfundi og leita úrskurðar Fjármálaeftirlitsins, sem komst að þeirri niðurstöðu að „það [hefði] ekki á þessu stigi forsendur til að taka ákvörðun um að virkur eignarhlutur í Sparisjóði Hólahrepps [næmi] stærra hlutfalli af stofnfé en þegar [hefði] fengist samþykki fyrir:“244

Í dómi Hæstaréttar Íslands frá 22. febrúar 2005 í máli nr. 48/2005 reyndi á beitingu ákvæða laga nr. 161/2002 um virka eignarhluti. Málið varðaði sölu Kaupfélags Skagfirðinga á tæplega 40% af stofnfé Sparisjóðs Skagafjarðar til aðila sem tengdust sparisjóðnum, þ.e. stjórnenda, starfsmanna og aðila sem tengdust þeim fjölskylduböndum. Þessi sala virkjaði atkvæðisrétt fyrir stofnfjárhluti sem áður höfðu verið skilgreindir sem virkir eignarhlutir samstæðunnar. Daginn eftir söluna var samþykkt stofnfjáraukning í krafti þessa aukna atkvæðavægis. Þeir sem mótfallnir voru stofnfjáraukningunni leituðu til sýslumanns og kröfðust lögbanns á henni á þeim grunni að laga hefði ekki verið gætt. Hæstiréttur staðfesti niðurstöðu héraðsdóms um að leggja fyrir sýslumann að leggja lögbann á stofnfjáraukninguna.245

Sala stofnfjárbréfa í Sparisjóði Hafnarfjarðar árið 2005

Árið 2005 hafði Fjármálaeftirlitið afskipti vegna kaupa og sölu stofnfjárbréfa í Sparisjóði Hafnarfjarðar og ákvarðaði í kjölfarið að virkur eignarhlutur hefði myndast í andstöðu við lög og að atkvæðisréttur þeirra sem ákvörðunin átti við skyldi takmarkaður. Áður hafði Fjármálaeftirlitið tekið ákvörðun um að leggja dagsektir á nokkra stofnfjárhafa, en þeir kærðu þá ákvörðun til kærunefndar samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sem felldi úr gildi ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins.246 Ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um takmörkun á atkvæðisrétti stofnfjáreigenda voru sömuleiðis kærðar til kærunefndarinnar, sem felldi þær úr gildi.247 Fjármálaeftirlitið höfðaði dómsmál til að hnekkja úrskurðum kærunefndarinnar en málunum var vísað frá dómi á þeim forsendum að stofnunin hefði ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn þess þar sem Sparisjóður Hafnarfjarðar hafði þá sameinast Sparisjóði vélstjóra svo að úr varð Byr sparisjóður.248 Fram kom hjá Jónasi Fr. Jónssyni, fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefndinni að úrskurður kærunefndarinnar hefði þýtt að Fjármálaeftirlitið hafi talið sig þurfa að túlka allar íþyngjandi reglur mjög þröngt eftir það.249

Tilraunir KEA til kaupa á stofnfé Sparisjóðs Höfðhverfinga

Í ársbyrjun 2008 falaðist KEA eftir öllu stofnfé Sparisjóðs Höfðhverfinga. Sparisjóðurinn hafði átt í eiginfjárerfiðleikum og var talið nauðsynlegt að auka eigið fé hans. Stjórn sparisjóðsins og forstjóri KEA eigna ehf. undirrituðu síðan skilyrtan kaupsamning um stofnféð 12. mars 2008. Meðal þeirra skilyrða sem sett voru af hálfu KEA eigna ehf. var að Fjármálaeftirlitið samþykkti að KEA eignir ehf. færi með virkan eignarhlut og atkvæðisrétt í sparisjóðnum.250 Fjármálaeftirlitið taldi að ekki fengist séð að hugmyndir sparisjóðsins um kaup KEA eigna ehf. á stofnfé sparisjóðsins væru í samræmi við ákvæði laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki og vísaði meðal annars til þágildandi 40. gr. laganna um virkan eignarhlut í fjármálafyrirtækjum og sérreglna um sparisjóði. Meginreglan væri sú að ekki væri gert ráð fyrir því að hægt væri að eiga virkan eignarhlut í sparisjóði nema í tilteknum tilvikum. Sýna þyrfti fram á nauðsyn þess að ráðast í fjárhagslega endurskipulagningu og síðan þyrfti að sýna fram á að henni yrði ekki við komið með öðrum hætti en að tiltekinn aðili eignaðist virkan eignarhlut í sparisjóðnum.251 Fjármálaeftirlitið benti jafnframt á að samkvæmt þágildandi 64. gr. laga um fjármálafyrirtæki væru sala eða annað framsal stofnfjárhluta í sparisjóði óheimil nema með samþykki sparisjóðsstjórnar. Enn fremur var bent á fyrirmæli laga um dreifða eignaraðild sparisjóða og að stofnfjáreigendur í sparisjóði skyldu vera minnst þrjátíu. Óskaði Fjármálaeftirlitið því einnig upplýsinga um það hvernig sparisjóðurinn hygðist uppfylla það skilyrði.252 Í framhaldinu áttu sparisjóðurinn og Fjármálaeftirlitið í töluverðum samskiptum þar sem stjórn sparisjóðsins reyndi að sýna fram á að engar aðrar leiðir væru tækar til að auka eigið fé sparisjóðsins. Sparisjóður Höfðhverfinga sótti formlega um heimild fyrir KEA eignir ehf. til að eiga virkan eignarhlut í sparisjóðnum 20. ágúst 2008. Í umsókninni kom fram að fyrir lægi að stofnfé yrði í dreifðri eignaraðild þar sem stofnfjárhafar yrðu að minnsta kosti þrjátíu og að enginn þeirra hefði meira en 5% atkvæðavægi, en að minnsta kosti tveir aðilar réðu þó slíkum hlut hvor um sig, KEA eignir ehf. og Sænes ehf.253 Með umsókninni fylgdi óendurskoðað árshlutauppgjör fyrir tímabilið 1. janúar til 30. júní 2008, en sparisjóðsstjóri taldi það gefa raunsanna mynd af stöðu sjóðsins. Í svari Fjármálaeftirlitsins var ítrekað að til þess að það gæti metið hvort skilyrði 70. gr. laga um fjármálafyrirtæki væru uppfyllt þyrftu ákveðin grunngögn að liggja fyrir og taldi stofnunin því nauðsynlegt að óska eftir árshlutauppgjöri sparisjóðsins, árituðu af endurskoðanda.254 Stjórn sparisjóðsins sendi Fjármálaeftirlitinu bréf 7. október 2008 þar sem greint var frá því að sparisjóðurinn og KEA eignir ehf. hefðu rift samningi sínum með vísan til framvindu mála á fjármálamarkaði og breytts lagaumhverfis.255

Stjórnvaldssekt lögð á Byr sparisjóð 12. september 2008

Á stjórnarfundi Fjármálaeftirlitsins 12. september 2008 samþykkti stjórn að leggja stjórnvaldssekt á Byr sparisjóð vegna brota á 1. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 vegna kaupa sparisjóðsins á virkum eignarhlut í SP-Fjármögnun hf. Upphaf málsins má rekja til þess að 26. október 2007 undirritaði Byr sparisjóður samning um kaup á 2,37% hlut Sparisjóðs Bolungarvíkur í SP-Fjármögnun hf. Umsókn um að fara með virkan eignarhlut umfram 33% í félaginu barst Fjármálaeftirlitinu 7. febrúar 2008. Fjármálaeftirlitið sendi Byr sparisjóði bréf 6. mars 2008 og vakti athygli á að ekki hefði verið leitað samþykkis á kaupum sparisjóðsins og ekki gerður fyrirvari í kaupsamningi um samþykki Fjármálaeftirlitsins. Óskað var eftir sjónarmiðum sparisjóðsins og í svari hans 13. mars sama ár kom fram að

Byr hefði aftur á móti litið svo á, er Sparisjóður Bolungarvíkur leitaði til Byrs vegna sölu á hlut sínum í SP-Fjármögnun hf., að í raun hefði verið um að ræða tilfærslu lítils eignarhlutar frá einum sparisjóði til annars og að Landsbanki Íslands hf. yrði áfram með óbreyttan hlut, þ.e. 51%. Þ.a.l. hafi Byr ályktað að Fjármálaeftirlitið myndi ekki gera athugasemdir við kaupin. Beðist var velvirðingar á því að ekki skyldi gerður fyrirvari í kaupunum um samþykki.256

Fjármálaeftirlitið veitti Byr sparisjóði frest til að ljúka málinu með sátt og fundaði forstjóri Fjármálaeftirlitsins með stjórnendum sparisjóðsins 30. júní 2008 þar sem farið var yfir málið. Samdægurs hafnaði Byr sparisjóður sátt. Sjónarmið sparisjóðsins voru þau að um yfirsjón hefði verið að ræða en ekki ásetning. Alvarleiki og umfang mistakanna gætu ekki skapað grundvöll til innheimtu sekta. Stjórn Fjármálaeftirlitsins taldi þó ótvírætt að Byr sparisjóður hefði brotið gegn 1. mgr. 40 gr. laga nr. 161/2002. Tilgangur lagaákvæðisins og ákvæða laganna um mat Fjármálaeftirlitsins á hæfi umsækjenda væri einkum sá að draga úr hættunni á að stórir hluthafar í fjármálafyrirtækjum hefðu „skaðleg áhrif með tilliti til heilbrigðs og trausts reksturs fyrirtækjanna eða markaðarins“. Eftirlitsaðilar þyrftu að hafa raunhæft tækifæri til að meta hæfi umsækjenda fyrirfram í stað þess að „standa hugsanlega [frammi] fyrir orðnum hlut“.257 Við ákvörðun fjárhæðar stjórnvaldssektar var litið til þess að Byr sparisjóður hefði viðurkennt mistök sín. Aftur á móti væri eignarhluturinn stór og langur tími hefði liðið frá því að sparisjóðurinn gerði samning um kaupin þar til sótt hefði verið um heimild til þess að fara með eignarhlutinn. Stjórn Fjármálaeftirlitsins taldi því hæfilegt að gera Byr sparisjóði að greiða 4 milljóna króna stjórnvaldssekt.258

Virkur eignarhlutur í Icebank hf.

Sparisjóður Mýrasýslu óskaði eftir heimild Fjármálaeftirlitsins til að fara með allt að 20% virkan eignarhlut í Icebank hf. 19. október 2007. Tveimur mánuðum síðar óskaði Fjármálaeftirlitið eftir frekari upplýsingum, meðal annars um hvernig fjármögnun yrði háttað og hvernig það samrýmdist heilbrigðum og traustum rekstri fjármálafyrirtækja að sparisjóðsstjóri Sparisjóðs Mýrasýslu ætti sæti í stjórn Icebank hf.259 Svör sparisjóðsins voru á þá leið að löng hefð væri fyrir setu sparisjóðsstjóra í stjórn Icebank hf. og að Fjármálaeftirlitinu væri einungis heimilt að hafna umsókn um virkan eignarhlut eða setja henni skilyrði ef hætta væri á alvarlegum hagsmunaárekstri. Sú hætta væri ekki fyrir hendi. Þá yrðu kaupin fjármögnuð með eigin fé sparisjóðsins auk þess sem dregið yrði á lánalínur þeirra innlendu fjármálafyrirtækja sem sparisjóðurinn væri í samningssambandi við, án þess að tekin hefði verið endanleg ákvörðun um af hvaða lánalínu yrði dregið. Eftir frekari eftirgrennslan Fjármálaeftirlitsins kom í ljós að stjórn sparisjóðsins myndi leita til Icebank til að fjármagna kaupin.260 Fjármálaeftirlitið hafnaði umsókn sparisjóðsins 30. maí 2008. Taldi stofnunin að seta sparisjóðsstjóra í stjórn Icebank væri til þess fallin að skapa hættu á hagsmunaárekstrum á fjármálamarkaði og að óheppilegt væri að kaup á virkum eignarhlut væru fjármögnuð með seljendaláni. Þá væri fjárhagsstaða sparisjóðsins ekki nægilega trygg og því gæti hann ekki talist hæfur til að fara með virkan eignarhlut, sbr. 42. gr. laga nr. 161/2002.261

Á stjórnarfundi Fjármálaeftirlitsins 18. september 2007 var samþykkt tillaga starfsmanna stofnunarinnar um takmörkun á sameiginlegum atkvæðisrétti Byrs sparisjóðs og Sparisjóðs Kópavogs, sem tengds aðila við Byr sparisjóð, í Icebank hf. við 19,99% og var forstjóra Fjármálaeftirlitsins falið að ganga frá bréfi þess efnis til sparisjóðanna.

Mat á hæfi framkvæmdastjóra og stjórnarmanna

Gerðar eru ríkari kröfur til þeirra einstaklinga sem starfa hjá fjármálafyrirtækjum en í almennum hlutafélögum. Ræðst sú afstaða af kröfum um trúverðugleika starfseminnar og jafnframt því að tryggt sé að viðkomandi einstaklingur geti sinnt stöðu sinni á forsvaranlegan hátt. Samkvæmt svari frá Fjármálaeftirlitinu við fyrirspurn rannsóknarnefndarinnar hefur verið viðhaft sérstakt mat á hæfi framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja frá lokum árs 2005 en slíkt mat fer fram þegar nýir aðilar taka við.262 Byggist þessi framkvæmd á 52. gr. laga nr. 161/2002 og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998. Eins og 52. gr. laga nr. 161/2002 hljóðaði við setningu laganna var í 1. mgr. gerð krafa um að stjórnarmenn og framkvæmdastjórar fjármálafyrirtækja væru lögráða og hefðu ekki verið úrskurðaðir gjaldþrota eða hlotið dóm í tengslum við atvinnurekstur fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum, sjálfum lögunum um fjármálafyrirtæki eða löggjöf um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld eða þeim sérlögum sem gilda um þá sem lúta opinberu eftirliti með fjármálastarfsemi.263 Því til viðbótar kom fram í 2. mgr. að viðkomandi aðilar skyldu búa yfir „nægilegri þekkingu og starfsreynslu til að geta gegnt stöðu sinni á tilhlýðilegan hátt“ auk þess sem þeir máttu ekki hafa sýnt af sér háttsemi sem gæfi „tilefni til að ætla að þeir misnoti aðstöðu sína eða skaði fyrirtækið“. Því var um að ræða matskennda hæfisreglu í 2. mgr. 52. gr. laganna. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 161/2002 er að finna áskilnað um að mat Fjármálaeftirlitsins skuli byggt á rökstuddri niðurstöðu með tilliti til hagsmuna fjármálafyrirtækisins og viðskiptavina þess.264 Fjármálaeftirlitið þurfti sjálft að hafa eftirlit með breytingum á framkvæmdastjóra eða stjórnarmönnum fjármálafyrirtækja og voru fyrirtækin ekki skyldug til að upplýsa eftirlitið um mannabreytingar í þeim stöðum. Með b-lið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 111/2007 um breytingar á lagaákvæðum um fjármálafyrirtæki o.fl. var 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki breytt á þann veg að eftirleiðis skyldu fjármálafyrirtæki upplýsa Fjármálaeftirlitið um þær breytingar sem ættu sér stað á skipan framkvæmdastjóra og stjórnarmanna.

Með 39. gr. laga nr. 75/2010 um breytingu á lögum nr. 161/2002 voru gerðar verulegar breytingar á 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Með breytingunni var Fjármálaeftirlitinu gert skylt að framkvæma sérstakt hæfismat á þeim einstaklingum sem hygðust taka við starfi framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtæki eða taka sæti í stjórn þess. Var skyldan sett á meðal annars vegna þess að lögin höfðu í för með sér ríkari kröfur til stjórnarmanna og rétt þótti að þeir gerðu sér fulla grein fyrir þeirri ábyrgð sem stjórnarseta hefur í för með sér. Fjármálaeftirlitið gaf út verklagsreglur 10. febrúar 2010 um mat á hæfi framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja, vátryggingafélaga, vátryggingamiðlara og lífeyrissjóða. Eftir að verklagsreglurnar tóku gildi munu allir einstaklingar sem hyggjast gegna stöðu framkvæmdastjóra eða stjórnarmanns hjá fjármálafyrirtæki þurfa að gangast undir slíkt mat. Einstaklingur sem starfað hefur á síðustu 12 mánuðum í sambærilegu starfi hjá fjármálafyrirtæki og hefur í því starfi staðist hæfismat þarf ekki að undirgangast mat á ný taki hann við starfi framkvæmdastjóra eða stjórnarmanns hjá öðru fjármálafyrirtæki. Við framkvæmd hæfismatsins er nýr framkvæmdastjóri eða stjórnarmaður fjármálafyrirtækis boðaður til fundar við Fjármálaeftirlitið þar sem rædd skulu tiltekin ákvæði laga og reglna er snerta starfsemina. Sömuleiðis leggur viðkomandi aðili fram þau gögn sem 52. gr. laga um fjármálafyrirtæki kveður á um að lögð séu fram. Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um hæfi eða eftir atvikum skort á hæfi skal tekin innan tveggja vikna frá viðtali við ráðgjafarnefnd og telst stjórnvaldsákvörðun gagnvart þeim sem hún snýr að. Sérreglur gilda um endurupptöku hæfismats í verklagsreglum Fjármálaeftirlitsins. Í dag eru í gildi reglur Fjármálaeftirlitsins nr. 887/2012 um framkvæmd hæfismats framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja.

Rétt er að taka fram að eftirlit Fjármálaeftirlitsins með hæfi framkvæmdastjóra og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja er viðvarandi og því getur komið til athugunar mat á hæfi þeirra í öðrum tilvikum en að ofan greinir. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998, eins og henni var breytt með lögum nr. 67/2006, getur Fjármálaeftirlitið einhliða vikið þeim stjórnarmönnum eða framkvæmdastjórum frá störfum sem ekki uppfylla hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemina gilda.

6.4.2.3.5 Lán sparisjóða til kaupa á eigin stofnfjárbréfum gegn handveði í bréfunum sjálfum

Samkvæmt 29. gr. laga 161/2002 um fjármálafyrirtæki, eins og ákvæðið hljóðaði fram til ársins 2010, mátti fjármálafyrirtæki ekki án samþykkis Fjármálaeftirlitsins eiga eða taka veð í eigin hlutabréfum sem næmi hærri fjárhæð að nafnverði en 10% af nafnverði innborgaðs hlutafjár fyrirtækisins. Þá sagði að ef fjármálafyrirtæki veitti í tengslum við hlutafjárútboð lán til kaupa á eigin hlutabréfum eða stofnfjárbréfum fyrir hærri fjárhæð en 5% af nafnvirði heildarhlutafjár eða stofnfjár hlutaðeigandi fyrirtækis skyldu settar traustar tryggingar fyrir lánum sem væru umfram framangreint hlutfall.265

Í skýrslu Fjármálaeftirlitsins um útlánaáhættu hjá Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis frá október 2007 kom fram að mikil aukning hefði orðið á lánum með handveði í óskráðum bréfum milli áranna 2006 og 2007. Í júní 2006 voru 33% lána með veði í óskráðum hlutabréfum en hlutfallið hækkaði í 63,3% ári síðar. Þá sagði í skýrslunni að þessi þróun hefði ekki verið í samræmi við lánareglur þar sem þær kvæðu á um að sparisjóðurinn ætti ekki að veita lán með handveði í óskráðum hlutabréfum, þar með talið stofnbréfum. Fram kom að framreiknað nafnverð stofnfjárbréfa í sparisjóðnum sem voru að handveði fyrir útlánum í september 2007 voru tæpir 3 milljarðar króna, eða um 14% af framreiknuðu heildarnafnverði stofnfjárbréfa sparisjóðsins. Það var skoðun Fjármálaeftirlitsins að sparisjóðurinn hefði ekki farið að lögum og að grípa þyrfti til viðeigandi aðgerða með hliðsjón af 10. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 29. gr. laga um fjármálafyrirtæki. Þá var upplýst að heildarútlán sparisjóðsins til kaupa á stofnfjárbréfum í sjóðnum í stofnfjárútboði hefðu numið um 1,2 milljörðum króna eða 6,08% af framreiknuðu heildarnafnverði stofnfjárbréfa sparisjóðsins, sem væri brot á 2. mgr. 29. gr. sömu laga nema settar væru traustar tryggingar fyrir þeim lánum umfram 5% af nafnverði heildarhlutafjár. Þar að auki færi þetta ekki saman við gildandi lánareglur sparisjóðsins þar sem tekið var fram að það væri almenn regla að veita ekki lán með handveði í stofnfjárbréfum sparisjóða. Fjármálaeftirlitið lagði því áherslu á það í skýrslu sinni að samstæðan starfaði samkvæmt gildandi lánareglum og íhugaði gaumgæfilega þá auknu áhættu sem fælist í því að lána gegn handveði í eigin rekstri og til kaupa á eigin stofnfjárbréfum þar sem greiðslugeta lántakenda væri háð verðmæti lánveitanda. Þá gerði Fjármálaeftirlitið athugasemd við að einskis var getið um mörk tryggingarþekju stofnfjárbréfa.266

Í september 2008 kom út skýrsla Fjármálaeftirlitsins um útlánaáhættu, markaðsáhættu og eftirlit með peningaþvætti hjá Sparisjóðnum í Keflavík. Þar kom fram að 31 aðili, flestir einstaklingar, höfðu lán hjá sparisjóðnum með veði í stofnfjárbréfum sjóðsins. Þar komst Fjármálaeftirlitið að þeirri niðurstöðu að við útreikninga á verðmæti veðanna hefði sjóðurinn notað of hátt gengi sem væri óraunhæft og því væri tryggingarstaða vegna lána með veði í stofnfjárbréfum ónóg. Í skýrslunni sagði:

Lán með veði í óskráðum hlutabréfum nema um 5.807 m.kr. Um 2.200 m.kr. eða 38% af þeim lánum er með veði í sparisjóðnum sjálfum. Mikilvægt er fyrir SpKef að íhuga gaumgæfilega þá auknu áhættu sem felst í því að lána gegn handveði til kaupa á eigin stofnfjárbréfum þar sem greiðslugeta lántakenda er háð verðmæti lánveitanda. Lánaáhætta sparisjóðsins tengd eigin stofnfjárbréfum telst veruleg í hlutfalli af eiginfjárgrunni sparisjóðsins.267

Nokkur dæmi voru um lán til kaupa á stofnfjárbréfum hjá Byr sparisjóði. Seinni hluta árs 2007 óskaði eigandi Sólstafa ehf., Þorsteinn M. Jónsson, eftir framlengingu á tveimur gjaldföllnum lánum um eitt ár. Á sama tíma var óskað eftir því að Sólstafir ehf. fengju 100% lán vegna kaupa á stofnfjárbréfum í Byr sparisjóði að fjárhæð rúmar 70 milljónir króna til fimm ára með afborgun „einu sinni á ári, kringum arðgreiðslu“. Lánsbeiðnin var samþykkt gegn veði í stofnfjárbréfum.268 Þá fékk Exeter Holdings ehf. lán hjá Byr sparisjóði haustið 2008 fyrir rúman milljarð króna þar sem trygging var í stofnfjárbréfum í Byr sparisjóði með 100% veðsetningu.269

6.4.2.3.6 Viðbúnaðarhópur Fjármálaeftirlitsins

Haustið 2007 fór fram sameiginleg viðlagaæfing fjármálaeftirlitsaðila á Norðurlöndum og Eystrasaltslöndunum. Með æfingunni var viðbragðshæfni yfirvalda ríkjanna könnuð með hliðsjón af hugsanlegum áföllum á fjármálamörkuðum. Í fréttatilkynningu frá Fjármálaeftirlitinu var sérstaklega tekið fram að tímasetning viðlagaæfingarinnar fæli ekki í sér vísbendingu um breytt mat yfirvalda á fjármálastöðugleika í viðkomandi löndum.270

Í kjölfar æfingarinnar var sérstökum viðbúnaðarhóp komið á fót hjá Fjármálaeftirlitinu. Hópurinn starfaði sem nokkurs konar vöktunaraðili og var hlutverk hans að hafa viðvarandi eftirlit með helstu áhættum í starfsemi fjármálafyrirtækja, bregðast við ef á þyrfti að halda og kynna helstu niðurstöður fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins, Seðlabanka Íslands og stjórnum viðkomandi fjármálafyrirtækja. Fyrir rannsóknarnefndinni kom fram hjá Jónasi Fr. Jónssyni, fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins, að á þeim tíma sem hópurinn hefði verið stofnaður hefði verið mikið „stress“ í alþjóðlega fjármálakerfinu. Hann hefði talið þörf á því, í ljósi þess að á Íslandi hefðu verið þrír bankar í mikilli alþjóðlegri starfsemi, að Fjármálaeftirlitið yki viðbúnað sem fælist í að safna upplýsingum og bera kennsl á tákn um veikleika.271 Viðbúnaðarhópurinn kom saman á tveggja vikna fresti að jafnaði. Hann hélt ekki fundargerðir, en þess í stað voru niðurstöður hópsins ritaðar á sérstök stöðuskjöl sem lögð voru fram á fundum stjórnar Fjármálaeftirlitsins.272

Fjármálaeftirlitið afhenti rannsóknarnefnd Alþingis stöðuskjöl viðbúnaðarhópsins og samantektir starfsmanna stofnunarinnar sem störfuðu með viðbúnaðarhópnum. Fram kemur í þeim gögnum að viðbúnaðarhópurinn taldi að auk viðskiptabankanna þriggja væri nauðsynlegt að fylgjast sérstaklega með Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis, Byr sparisjóði, Sparisjóði Mýrasýslu og Icebank hf., allt frá byrjun árs 2008. Í stöðuskjölum var bókað að þessir sparisjóðir væru á sérstökum vöktunarlista.273 Viðbúnaðarhópurinn jók tíðni þeirra álagsprófa sem sparisjóðirnir voru látnir gangast undir og í tilvikum stærstu sparisjóðanna voru framkvæmd markaðsáhættupróf og lausafjáráhættupróf. Þá framkvæmdi viðbúnaðarhópurinn svokölluð CAMELS-próf274 á stærstu sparisjóðunum. Hvað útlánaáhættu varðar fylgdist viðbúnaðarhópurinn með þeim lánum sem veitt voru gegn veði í hlutabréfum og aflaði upplýsinga um tryggingarþekju og veðköll vegna þeirra. Þá var fylgst með lánum gegn veði í íbúðarhúsnæði út frá veðhlutfalli og vanskilum þess lánaflokks. Viðbúnaðarhópurinn tók saman upplýsingar um sjóðsstreymislán út frá heildarstöðu, vanskilum og tryggingum. Teknir voru saman listar yfir stærstu vanskilaaðila og stórar áhættuskuldbindingar kannaðar frekar. Af stöðuskjölum hópsins að dæma fylgdist viðbúnaðarhópurinn með þessum lánaflokkum hjá viðskiptabönkunum þremur en einnig Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis og Byr sparisjóði. Þá var fylgst með sjóðsstreymislánum hjá Icebank hf. en hann lánaði lítið til einstaklinga og gegn veði í íbúðarhúsnæði. Í stöðuskjali frá 10. september 2008 má greina áhyggjur viðbúnaðarhópsins af stöðu sjóðsstreymislána hjá Icebank hf., en tekið var fram að bankinn væri í sérstakri athugun hjá Fjármálaeftirlitinu. Í stöðuskjali 23. maí 2008 er fjallað um niðurstöður álagsprófa hjá Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis, Byr sparisjóði, Sparisjóðnum í Keflavík og Sparisjóði Mýrasýslu. Prófuð voru áhrif 30% lækkunar íbúðarverðs á veðhlutföll útlánasafns. Niðurstöður sambærilegs álagsprófs voru kynntar á fundum viðbúnaðarhópsins í júní og í september sama ár. Útbúið var sérstakt eyðublað til útfyllingar fyrir fjármálafyrirtæki sem ætlað var að varpa ljósi á umfang lána til verktaka með veðum í húsnæði í byggingu. Um vorið 2008 voru vanskil þessara lána lítil en þau voru orðin töluverð strax um haustið.275

Vegna markaðsáhættu var fylgst með stöðutöku stærstu sparisjóðanna. Óskað var eftir upplýsingum um eigið fé, áhættugrunn, hlutafjár- og skuldabréfaeign, erlenda gjaldmiðla og aðrar eignir þeirra. Í apríl var framkvæmt álagspróf á sjö stærstu fjármálafyrirtækjunum miðað við stöðu þeirra 31. janúar sama ár. Í ljós kom að Icebank hf. færi eitt þeirra undir 8% eiginfjárhlutfall.276 Sama var uppi á teningnum þegar álagspróf var framkvæmt miðað við stöðu bankanna 31. mars 2008. Af stöðuskjölum viðbúnaðarhópsins að dæma voru ekki framkvæmd frekari álagspróf eftir það. Þannig er sama álagspróf til umræðu á fundum viðbúnaðarhópsins í júní og í september 2008.277

Frá ársbyrjun 2008 hóf Fjármálaeftirlitið vinnu við að fylgjast með lausafjárstöðu íslensku bankanna á samstæðugrunni í samvinnu við Seðlabanka Íslands. Hannað var sérstakt fyrirspurnarbréf sem sent var til sjö fjármálafyrirtækja, þar á meðal Icebank hf., Sparisjóðsins í Keflavík og Sparisjóðs Mýrasýslu. Farið var fram á upplýsingar um lausafjárstöðu til 12 mánaða og upplýsingar um erlendar skuldir og mat á greiðslu þeirra. Í mars 2008 var lausafjárstaða almennt talin fullnægjandi en á stöðuskjali frá apríl kom fram að Icebank hf. og Sparisjóður Mýrasýslu væru á sérstökum athugunarlista.278 Í júní 2008 var Sparisjóðurinn í Keflavík einnig kominn á hann.279 Þá fór Fjármálaeftirlitið fram á það við stærstu bankana að þeir gerðu skriflega grein fyrir viðbúnaðaráætlunum vegna lausafjáráhættu. Í september fundaði viðbúnaðarhópurinn svo með fulltrúum frá Icebank hf. vegna lausafjárstöðu hans.280

Viðbúnaðarhópurinn fylgdist einnig með fjármögnun bankanna, eiginfjárhlutfalli þeirra og orðsporsáhættu. Í því skyni voru framkvæmd álagspróf og upplýsinga aflað um fjármögnunarþörf bankanna og fjárhagsstöðu nokkurra virkra eigenda þeirra. Í stöðuskjali frá því í september 2008 er bókað að til skoðunar sé hjá viðbúnaðarhópnum að skipa Sparisjóði Vestmannaeyja, Sparisjóði Höfðhverfinga og Sparisjóði Bolungarvíkur sérstakan tilsjónarmann, eins og síðar var gert.281

6.4.2.4 Stjórn Fjármálaeftirlitsins

6.4.2.4.1 Almennt

Yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins er í höndum þriggja manna stjórnar sem skipuð er af ráðherra. Samkvæmt lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er hlutverk hennar að móta áherslu í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Forstjóri annast daglega stjórnun en meiri háttar ákvarðanir eru bornar undir stjórn til samþykktar eða synjunar. Stjórnin hefur fjórum sinnum sett sér starfsreglur og eru gildandi reglur frá 18. apríl 2012. Í reglunum er mælt fyrir um verkaskiptingu stjórnar og forstjóra, hlutverk stjórnar, hæfi stjórnarmanna, þagnarskyldu, stjórnarfundi og ákvarðanir stjórnar í meiri háttar málum. Samkvæmt reglunum teljast meiri háttar ákvarðanir, í skilningi 2. mgr. 4. gr. laganna, meðal annars vera ákvarðanir um févíti og beitingu stjórnvaldssekta, dagsektir, aðrar en vegna reglubundinna gagnaskila, afturköllun starfsleyfa eftirlitsskyldra aðila eða samþykkt tillögu um afturköllun slíks starfsleyfis í þeim tilvikum þar sem veiting þess er hjá öðrum en Fjármálaeftirlitinu. Sama gildir um ákvarðanir um að svipta eiganda virks eignarhlutar atkvæðisrétti, ákvarðanir um algera synjun um kaup á virkum eignarhlutum og ákvarðanir um að framkvæmdastjóri eftirlitsskylds aðila geti ekki gegnt starfi sínu.

6.4.2.4.2 Störf stjórnar Fjármálaeftirlitsins á árunum 2005 til 2010

Rannsóknarnefnd Alþingis fór yfir fundargerðir stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá árinu 2005 til 2010. Stjórnarfundir á tímabilinu 2005 til ársloka 2007 voru að meðaltali 17 á ári. Málefni Sparisjóðs Hafnarfjarðar voru töluvert til umræðu á fundum stjórnar Fjármálaeftirlitsins árin 2005 til 2006 en til skoðunar var hvort skapast hefði virkur eignarhlutur í sparisjóðnum við sölu stofnfjárhluta. Á stjórnarfundum 18. ágúst og 13. september 2005 var samþykkt tillaga um að leggja dagsektir á tiltekna stofnfjáreigendur í sparisjóðnum vegna vanskila á upplýsingum. Mál sparisjóðsins var áfram til rannsóknar hjá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins og var stjórn reglulega upplýst um gang mála. Á stjórnarfundi 17. febrúar 2006 samþykkti stjórnin samhljóða að takmarka atkvæðisrétt tiltekinna stofnfjáreigenda við 5% auk þess sem til umræðu var að leggja févíti á stjórn sparisjóðsins vegna ákvörðunar um að fara ekki að fyrirmælum stofnunarinnar um að fresta framsölum á stofnfjárbréfum á meðan á rannsókn máls stæði. Févíti var svo lagt á stjórn sparisjóðsins á næsta fundi stjórnar Fjármálaeftirlitsins 9. mars 2006.282 Í fundargerðum stjórnar var reglulega bókað að fylgst væri með stofnfjáraukningum sparisjóða og áætlunum um hlutafélagsvæðingu. Til að mynda voru áform Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis um hlutafélagsvæðingu kynnt á stjórnarfundi Fjármálaeftirlitsins 27. júní 2006. Á sama fundi greindi Jónas Fr. Jónsson, forstjóri stofnunarinnar, frá því að hann væri eigandi að nokkrum stofnfjárbréfum í sparisjóðnum og óskaði í framhaldinu eftir því að víkja sæti sem forstjóri við afgreiðslu málsins þar sem málið gæti tengst mati á verðgildi stofnfjár. Stefán Svavarsson stjórnarformaður var því settur forstjóri í málefnum sparisjóðsins.283 Þá voru einnig kynnt áform um sameiningar sparisjóða á stjórnarfundum Fjármálaeftirlitsins. Á fundi stjórnar 25. september 2006 var til að mynda gerð grein fyrir erindi frá Sparisjóði vélstjóra og Sparisjóði Hafnarfjarðar um fyrirhugaða sameiningu sparisjóðanna. Á sama fundi voru kynnt áform um samruna Sparisjóðsins í Keflavík og Sparisjóðs Ólafsvíkur og sameiningu Sparisjóðs Vestmannaeyja og Sparisjóðs Hornafjarðar. Þá komu til samþykkis eða synjunar allar meiri háttar ákvarðanir. Reglulega voru teknar ákvarðanir um álagningu dagsekta vegna vanskila á skýrslum, auk þess sem umsóknir um heimild til að fara með virkan eignarhlut voru lagðar fyrir stjórn.

Á árunum 2008 og 2009 fundaði stjórn Fjármálaeftirlitsins mun oftar en áður og sérstaklega þegar líða tók á haustið 2008. Alls fundaði stjórnin 36 sinnum á árinu 2008 og 88 sinnum árið 2009. Í október 2008 varð töluverð breyting á verkefnum stjórnar og þeim málum sem til umræðu voru í ljósi falls viðskiptabankanna þriggja. Af fundargerðum stjórnar Fjármálaeftirlitsins má ráða að fylgst var með viðbrögðum sparisjóðanna og stöðu þeirra, þótt önnur verkefni tengd falli bankanna hafi notið forgangs. Þá komu inn á borð stjórnarinnar mál þeirra sparisjóða sem teknir voru yfir af Fjármálaeftirlitinu samkvæmt heimild í lögum nr. 125/2008. Stíft var fundað í mars 2009, en laugardaginn 21. mars óskaði stjórn Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis eftir því að Fjármálaeftirlitið tæki yfir stjórn sparisjóðsins, auk þess sem Sparisjóðabankinn var tekinn yfir sama dag. Hið sama má greina af fundargerðum stjórnar Fjármálaeftirlitsins árið 2010 en 22. apríl það ár tók Fjármálaeftirlitið yfir stjórn Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík. Þau málefni sem komu fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins árið 2010 vörðuðu að mestu leyti fjárhagslega endurskipulagningu þeirra sparisjóða sem enn voru starfandi.284

6.4.2.4.3 Viðhorf stjórnarformanna Fjármálaeftirlitsins

Stefán Svavarsson var stjórnarformaður Fjármálaeftirlitsins á árunum 2001 til ársloka 2006. Í skýrslu Stefáns fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að á þeim tíma sem Stefán gegndi starfi stjórnarformanns hefði stjórnin aðallega komið að málum sem starfsmenn stofnunarinnar og forstjóri hefðu unnið að, til kynningar og staðfestingar eða höfnunar. Daglegur rekstur hefði verið í höndum forstjóra og hann hefði stýrt eftirlitinu. Frá árinu 2003 hefðu viðskiptabankarnir og íslenska fjármálakerfið stækkað með gríðarlegum hraða án þess að Fjármálaeftirlitið stækkaði í samræmi við það. Mun meiri tími hefði farið í eftirlit með viðskiptabönkunum og sparisjóðir hefðu verið „svona aðeins til hlés“. Við stækkun viðskiptabankanna hefðu sparisjóðirnir vegið lítið í heildarstarfsemi fjármálakerfisins í landinu og því hefði Fjármálaeftirlitið reynt að beina kröftum sínum annað. Hann hefði skynjað að lítill hljómgrunnur væri fyrir því að auka fjárveitingar til Fjármálaeftirlitsins, sérstaklega hjá hinum eftirlitsskyldu aðilum sem fjármagna eftirlitið. Að mati Stefáns hefði þurft að leggja mun meiri áherslu á svokallað „on-site“ eftirlit. „Off-site“ eftirlit, sem felist í móttöku á reglubundnum skýrslum frá eftirlitsskyldum aðilum, væri „eftirlit í skötulíki“ og hefði takmarkað vægi. Mun árangursríkara væri að fá að sjá frumgögn og heimildir á starfsstöð viðkomandi aðila. Það hefði því getað breytt einhverju ef stofnunin hefði haft meiri mannafla til að vinna að vettvangsathugunum.285 Stefán minntist þess að hafa óskað eftir sérstakri fjárveitingu til að stofna sérstaka sveit manna sem færi inn í fjármálastofnanir og gerði úttekt á starfsemi þeirra, en það hefði verið slegið út af borðinu af stjórnvöldum og hagsmunaaðilum.

Lárus Finnbogason tók við stjórnarformennsku af Stefáni í ársbyrjun 2007 og gegndi starfinu til ársloka það ár. Lárus hafði setið í stjórn frá stofnun Fjármálaeftirlitsins í ársbyrjun 1999. Að sögn Lárusar fundaði stjórnin reglulega og lagði línurnar á hverju ári með hvað ætti að skoða og á hvað skyldi lögð áhersla í starfsemi stofnunarinnar. Stjórnin hefði ekki haft miklar áhyggjur af eftirliti með sparisjóðum, þar sem það var að miklu leyti á könnu þeirra starfsmanna sem komu frá bankaeftirliti Seðlabanka Íslands og höfðu sinnt eftirliti með sparisjóðum þar. Eftirlitið þar var framkvæmt með ákveðnum hætti og sú framkvæmd hélt áfram í Fjármálaeftirlitinu. Störf stjórnar hafi mun frekar beinst að viðskiptabönkunum sem stækkuðu ört á þessum tíma.286 Aðspurður um hvort skort hefði á eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins eða beitingu þeirra sem til staðar voru taldi Lárus að leggja hefði mátt meiri áherslu á eftirlit á vettvangi. Skort hefði á að eftirlitsskyldir aðilar „[fyndu] meira fyrir eftirlitinu, vissu meira af því“. Vettvangseftirlit hefði aukist jafnt og þétt, en stjórnin hefði gagnrýnt hversu langan tíma það tók að vinna úr upplýsingum úr vettvangsheimsóknum. Hann lagði þó áherslu á að auðvelt væri að líta til baka og finna eitthvað sem betur hefði mátt fara. Hafa þyrfti í huga að á þessum tíma hefði verið mikil uppsveifla í fjármálageiranum og Fjármálaeftirlitið átt erfitt með að halda góðu fólki. Mikil starfsmannavelta hefði verið hjá stofnuninni þar sem hún gat ekki keppt við launakjör fjármálageirans.287

Lárus Finnbogason lét af störfum stjórnarformanns á aðalfundi stofnunarinnar í janúar 2008. Við stöðunni tók Jón Sigurðsson sem sat fram í febrúar 2009, þegar stjórn Fjármálaeftirlitsins og forstjóri báðust lausnar frá störfum sínum. Að sögn Jóns komu málefni sparisjóðanna alloft fyrir fundi stjórnar. Fram til hausts 2008 var oftast nær um að ræða mál sem hann vildi kalla „umferðarmál“, sem sneru að sameiningum sjóða, erindum um virkan eignarhlut sparisjóðanna í öðrum fjármálafyrirtækjum eða tengdum fyrirtækjum og brot á reglum um slík viðskipti. Mál hefðu yfirleitt komið á borð stjórnar til að staðfesta eða hafna staðfestingu á ákvörðunum og aðgerðum forstjóra og framkvæmdastjórnar. Eftir að viðskiptabankarnir þrír féllu um haustið hefðu málefni sparisjóðanna verið oft á dagskrá, sérstaklega þar sem kröfur á föllnu bankana voru hátt hlutfall af efnahagsreikningi sparisjóðanna. „Umferðarmálum“ hefði hins vegar fækkað og mál fremur varðað fjárhagslega stöðu sparisjóðanna.288 Að mati Jóns olli uppsveifla viðskiptabankanna því að stofnunin lagði meiri áherslu á að fylgjast með sparisjóðunum í gegnum reglubundin skýrsluskil án þess að nægilegt færi gæfist til að kanna á vettvangi hvað þeim bjó að baki. Sparisjóðirnir hefðu „komið meira í skuggann af því sem var að gerast á bankasviðinu“ þar sem starfsmenn Fjármálaeftirlitsins hefðu átt fullt í fangi að fylgjast með stærri eftirlitsskyldum aðilum.289

Gunnar Ólafur Haraldsson tók við stöðu stjórnarformanns Fjármálaeftirlitsins 5. febrúar 2009 og gegndi stöðunni til 15. febrúar 2010. Þegar Gunnar tók við höfðu fyrrverandi stjórn og forstjóri stofnunarinnar sagt af sér og Ragnar Hafliðason aðstoðarforstjóri tekið tímabundið við forstjórastöðunni á meðan leitað var að nýjum forstjóra. Í skýrslu Gunnars fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að stjórnin hefði tekið að sér verkefni sem áður höfðu verið í höndum forstjóra. Stjórnin hefði, ásamt starfsmönnum stofnunarinnar, þurft að „láta þetta ganga og takast á við þau fjölmörgu verkefni sem lágu fyrir á þessum tíma“. Eitt þeirra verkefna hefði verið að finna nýjan forstjóra. Stjórnin hefði fundað daglega og verið nokkurs konar „starfsstjórn“. Gunnar sagði stjórn Fjármálaeftirlitsins hafa veitt sparisjóðunum mikla athygli og fylgst grannt með stöðu mála og samningaviðræðum einstakra sparisjóða við kröfuhafa og Seðlabanka Íslands. Í mars 2009 hefði staða Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis og Icebank hf. verið mjög slæm. Viðræður við kröfuhafa gengu illa og óljóst hvort Seðlabanki Íslands teldi sér fært að veita fjármálafyrirtækjunum þá fyrirgreiðslu sem talið var að þyrfti til. Gunnar ítrekaði þó að Fjármálaeftirlitið hefði fylgst með viðræðunum en það væri ekki hlutverk Fjármálaeftirlitsins „í sjálfu sér að vera með skoðanir á því hvernig það [ætti] að vera“.290 Svo fór að Fjármálaeftirlitið tók yfir stjórn Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis og Icebank hf. laugardaginn 21. mars 2009, eins og nánar má lesa um í 13. kafla.

6.4.2.4.4 Viðhorf forstjóra og helstu stjórnenda Fjármálaeftirlitsins

Páll Gunnar Pálsson var forstjóri Fjármálaeftirlitsins frá stofnun þess til júní 2005. Hann sagði fyrir rannsóknarnefndinni að sparisjóðirnir hefðu löngu fyrir aldamótin verið að mörgu leyti veikbyggðir. Bankaeftirlit Seðlabankans og síðar Fjármálaeftirlitið hefðu stöðugt verið að fást við sparisjóði sem hefðu ofmetið útlánagæði sín. Oft hefði komið í ljós við heimsóknir til þeirra að eiginfjárhlutfallið hefði verið miklu lægra en menn höfðu ætlað og jafnvel verið komið undir lögmælt lágmark. Þá hefðu þeir ítrekað verið að reka sig upp undir hámark stórra áhættuskuldbindinga. Þetta hefði kallað á að sparisjóðirnir urðu að afla nýs stofnfjár. Fjármálaeftirlitið hefði verið mjög meðvitað um þetta og aðgerðir löggjafans á þessum tíma hefðu verið viðbrögð eða tilraunir til þess að styrkja sparisjóðakerfið. Sparisjóðirnir hefðu því lengi staðið frammi fyrir erfiðum úrlausnarefnum og unnið að því ásamt stjórnvöldum að leita leiða svo að þeir gætu að sem flestu leyti staðið jafnfætis viðskiptabönkunum og sinnt skyldu sinni í sínu nærumhverfi og ekki síður uppfyllt þær öryggiskröfur sem löggjafinn og Fjármálaeftirlitið setti þeim. Hann sagði Fjármálaeftirlitið jafnframt hafa brýnt fyrir forsvarsmönnum sparisjóðanna að þekkja vel lántakendur og oft vitnað til myndlíkingar sem m.a. var notuð í dönsku bankaeftirliti, að lána ætti einungis til þeirra „sem þú getur séð með því að fara upp í kirkjuturninn“. Í hans tíð hefði Fjármálaeftirlitið reglulega farið í heimsóknir til sem flestra sparisjóða til að afla upplýsinga um útlánagæðin og iðulega komist að annarri niðurstöðu um þau en forsvarsmenn og endurskoðendur þeirra.291

Ólafur Orrason, starfsmaður Fjármálaeftirlitsins, byrjaði að fylgjast með sparisjóðunum sem starfsmaður bankaeftirlits Seðlabanka Íslands í kringum 1980 og hélt því starfi áfram þegar verkefni hans fluttust yfir til Fjármálaeftirlitsins við stofnun þess. Fyrir rannsóknarnefndinni sagði Ólafur að farnar hefðu verið „sparisjóðareisur“ út á land nokkrum sinnum á ári og þrír til sex sjóðir heimsóttir á viku. Ekki hefði verið hægt að heimsækja þá alla ár hvert, svo sjaldnar hefði verið farið í sparisjóði sem menn töldu að væru í lagi. Þegar hann hóf störf hjá bankaeftirlitinu voru sparisjóðirnir 43 og þriðjungur þeirra á bóndabæjum. Þá hefði umfang sparisjóðanna í fjármálakerfinu verið um 20% en væri nú rúmlega 1%. Fjármálakerfið í heild væri því ekki lengur mikið upp á sparisjóðina komið. Á árinu 2007 hefðu menn farið að taka eftir því að Fjármálaeftirlitið væri algjörlega undirmannað. Yfirmenn hefðu ráðið illa við að halda í besta starfsfólkið þar sem ekki hefði verið hægt að keppa við launin hjá fjármálafyrirtækjum. Hann hafi þó talið stofnunina vinna þokkalegt starf, en það hafi ekki dugað til.292

Ragnar Hafliðason, fyrrverandi aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, sagði rannsóknarnefndinni að í kringum 2005 hefðu alþjóðlegar kröfur farið að aukast sem hafi endurspeglast í lagasetningu og auknum skyldum Fjármálaeftirlitsins. Á sama tíma hefðu bankarnir stækkað hratt. Samkeppni bankanna við Íbúðalánasjóð á árinu 2004 kallaði á nýjar skýrslur og eftirfylgni með þeim. Árleg starfsmannavelta Fjármálaeftirlitsins hefði verið 20–25% þegar eðlileg velta ætti að vera 10–15%. Bankarnir hefðu verið að bæta við sig starfsfólki og þrátt fyrir að Fjármálaeftirlitið hefði greitt hærri laun en tíðkuðust hjá öðrum opinberum stofnunum hefðu bankarnir boðið jafnvel helmingi hærri laun. Þannig hafi Fjármálaeftirlitið misst fólk sem hafði verið hjá stofnuninni í tvö til þrjú ár að loknu háskólaprófi. Fjármálaeftirlitið hefði því verið nokkurs konar útungunarstöð fyrir bankana, sem hefði bitnað á störfum þess. Kröfur um skýrslusöfnun hafi svo haldið áfram að aukast, eins og með nýrri löggjöf árið 2006 um peningaþvætti. Þá hafi með innleiðingu nýrra alþjóðlegra reglna fylgt úttektir alþjóðlegra nefnda sem komu til þess að fylgjast með því að Ísland uppfyllti allar kröfur. Álagið á starfsfólk stofnunarinnar hafi því verið gífurlegt fyrir hrun. Ein afleiðing þess hafi verið sú að dregið hafi úr heimsóknum til sparisjóðanna. Með auknum mannafla hjá Fjármálaeftirlitinu hafi lagaleg eftirfylgni orðið meiri og betri en áður enda starfi nú hartnær helmingi fleiri en árið 2006 í sömu verkefnum. Þá benti hann á að í kringum árið 2007 hefði aðstaða Fjármálaeftirlitsins við að beita sér gagnvart eftirlitsskyldum aðilum batnað með heimildum til álagningar stjórnvaldssekta. Verklag vegna skýrsluskila sé nú í ákveðnum ferlum þar sem dagsektir falli á þá sem ekki skila á réttum tíma. Þá geti eftirlitið birt niðurstöður úr einstökum úttektum á netinu, sem veiti eftirlitsskyldum aðilum mikið aðhald. Ragnar sagði að í meginatriðum hafi skipulag verið þannig fyrir hrun að eftirlitseiningarnar hafi skipst niður í lánamarkað, vátryggingamarkað, lífeyrissjóði og verðbréfamarkað. Eftir 2012 hafi skipulaginu hins vegar verið breytt og eftirlitsaðilar farið að vinna þvert á sviðin og þá verið skipt upp þannig að einn hópur hafi fyrst og fremst verið í vettvangsskoðunum (e. on-site) en annar hópur í eftirliti innandyra (e. off-site) og sjái um öll lagaleg málefni ásamt ábyrgðaraðilum með einstökum eftirlitsskyldum aðilum. Þriðja sviðið sé svo greiningarsvið (e. over-site) þar sem fylgst sé með áhættum í kerfinu í heild. Það sé eitt af mikilvægustu eftirlitskerfunum. Niðurstaða prófana í því kerfi293 endurspegli áhættumatið og hversu hár eiginfjárgrunnur einstakra banka eða sparisjóða þurfi að vera til þess að endurspegla þær áhættur sem séu í starfseminni á hverjum tímapunkti. Út frá því ákveði Fjármálaeftirlitið svo eiginfjárhlutfall þeirra, sem geti orðið mun hærra en hið lögbundna 8% lágmark. Búið sé að keyra þetta gagnvart öllum bönkunum en nokkrir sparisjóðir séu eftir. Í ljós hafi komið alls konar áhættur í bókum sumra þeirra sparisjóða þar sem ICAAP-keyrsla294 hafi átt sér stað, sem kölluðu á viðbótar eiginfjárbindingu, sem aftur hækkuðu kröfu um eiginfjárhlutfall. Hins vegar sé þetta ekki síður gott tæki fyrir eftirlitsskylda aðila til þess að sjá hvar skórinn kreppir og þeir geta þá losað sig úr stöðum sem kalla á viðbótar-eiginfjárbindingu.295

Guðmundur Jónsson, starfsmaður Fjármálaeftirlitsins, sagði við skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni að seinustu árin fyrir fall bankanna hefðu verið mjög erfið hjá stofnuninni. Við forstjóraskipti 2005 hafi mikið af fólki hætt og reynslulaust fólk, nýkomið úr skóla, komið í staðinn. Þá hafi „minikrísan“ komið 2006 sem hafi truflað starfsemina mikið, með endalausum fréttafundum og fundum með erlendum aðilum sem hingað komu til þess að afla upplýsinga. Ofan á þetta hafi starfsmannaveltan áfram verið ör og Fjármálaeftirlitið ávallt undirmannað. Í Fjármálaeftirlitinu hafi því verið hálfgert „krísuástand“ á þessum tíma, erfitt hafi verið að forgangsraða og starfsmenn stöðugt að „slökkva elda“. Ástandið á sparisjóðunum hafi líka verið erfitt á sama tíma, mikið um vitlausar skýrslur sem hafi kostað heimsóknir og yfirlegu umfram það sem hefði átt að vera. Aðspurður sagði Guðmundur að ástæða þessa hefði verið sú að leiðbeiningarnar með skýrslunum hefðu mátt vera betri, en því til viðbótar vantaði augljóslega vant fólk hjá sparisjóðunum til að sinna þessum verkefnum. Margar skýrslurnar hefðu þarfnast þekkingar og yfirlegu hjá þeim sem fylltu þær út. Þá hefði upplýsingakerfi sparisjóðanna ekki verið eins og best hefði verið á kosið. Margoft hefði komið í ljós að sumir þeirra sem fylltu út skýrslurnar hefðu litla hugmynd haft um út á hvað þær gengju. Guðmundur taldi að á árunum 2003–2004 hefði Fjármálaeftirlitið hætt að hafa við, bankarnir hefðu verið á fullu í útrás og sparisjóðirnir með þeim í alls kyns „samkrulli“ sem hefði undið upp á sig. Í byrjun árs 2007 hafi síðan verið opnað fyrir rafræn skil á skýrslum. Kerfið hafi þó verið óþjált í byrjun, seinkað allri vinnu og minni eftirfylgni hafi orðið með skýrsluskilum.296

Jónas Fr. Jónsson var forstjóri Fjármálaeftirlitsins frá júlí 2005 til janúar 2009. Fyrir rannsóknarnefndinni sagði hann að sparisjóðirnir hefðu verið innan við 4% af fjármálakerfinu í landinu eða þar um bil, sem hefði þrefaldast á árunum 2003–2005. Á meðan hefði fjármálaeftirlitið vaxið úr 33 starfsmönnum í 35. Skipulagið hafi ekki verið skilvirkt og óánægja meðal starfsmanna með launakjör og fleira. Húsnæðið hafi verið óhentugt fyrir starfsemina, fjármagn af skornum skammti og upplýsingakerfið ekki gott. Á þeim þremur árum sem hann hafi verið verið í starfi hjá Fjármálaeftirlitinu hafi fjárveiting til embættisins farið úr 300 milljónum króna í 950 milljónir króna árið 2008 og starfsmönnum fjölgað úr 35 í um 60 en samhliða hafi átt sér stað veruleg starfsmannavelta. Nýtt skipulag hafi byggst á því að skilgreind voru 4 svið og framkvæmdastjóri settur yfir hvert þeirra sem hafði daglega umsjón með því. Innan sviðanna voru svo sérstakir ábyrgðarmenn fyrir mismunandi fjármálafyrirtæki sem þeir áttu að þekkja best. Þá hafi átt sér stað rafræn þróun í úrvinnslukerfi Fjármálaeftirlitsins sem tók rafrænt á móti skýrslum fjármálafyrirtækjanna og leitaði uppi ákveðnar kennitölur. Þetta hafi allt verið í vinnslu þegar fall bankanna reið yfir og fengið góðar umsagnir í úttektum sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn gerði 2008 þótt þeir teldu að eðlilega mætti gera meira. Eftirlitið með sparisjóðunum hefði í raun verið þannig að ábyrgðarmenn þeirra fylgdust náið með þeim gögnum sem var skilað og fóru í skipulagðar vettvangsrannsóknir.297 Jónas benti á að vettvangsathuganir áranna 2010–2012 hefðu verið færri en áranna 2007 og 2008. Sparisjóðirnir hefðu þó verið meira á annarra herðum en sínum. Aðspurður um stór mál sem hann myndi eftir frá þessum tíma og hann hefði komið að nefndi hann Sparisjóð Hafnarfjarðar. Þar hafi Fjármálaeftirlitið verið að elta uppi virkan eignarhlut sem starfsmenn þess töldu hafa myndast og meðal annars beitt dagsektum á einstaklinga. Hann sagðist hafa verið mjög ósáttur við kærunefnd Fjármálaeftirlitsins í því máli, sem hefði lokað á eftirlitið með miklum kröfum um sönnun. Ákveðið hefði verið að láta reyna á þetta fyrir dómstólum en málinu hefði að lokum verið vísað frá eftir að hafa verið mjög lengi í meðförum dómstóla og þá á þeirri forsendu að samruni hefði orðið milli Sparisjóðs Hafnarfjarðar og Sparisjóðs vélstjóra og þar með hefðu engir hagsmunir verið lengur fyrir hendi. Afstaða kærunefndarinnar hefði þýtt að Fjármálaeftirlitið hefði talið sig þurfa að túlka allar íþyngjandi reglur mjög þröngt. Þá nefndi hann að eftir að Fjármálaeftirlitið fékk auknar heimildir til álagningar stjórnvaldssekta á árinu 2007 hefði umboðsmaður Alþingis í ræðu hjá Félagi lögfræðinga í fjármálafyrirtækjum goldið mikinn varhug við svo víðtækum heimildum til stjórnvaldssekta.298 Því þyrfti að fylgjast vel með því að fylgt yrði öllum meðferðarreglum, skráðum og óskráðum. Ræða umboðsmanns hafi haft töluverð áhrif og falið í sér skilaboð um að menn þyrftu að hafa tvöfaldan vara á sér í ljósi þessa.299

6.4.3 Seðlabanki Íslands

Seðlabanki Íslands var stofnaður með lögum nr. 10/1961 um Seðlabanka Íslands og tók hann til starfa 7. apríl 1961. Frá árinu 2001 hefur Seðlabanki Íslands starfað samkvæmt lögum nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Á grundvelli laganna hefur Seðlabankinn eftirlit með fjármálamarkaði í heild sinni en einnig með einstökum fjármálafyrirtækjum. Bankinn sinnir jafnframt eftirliti með gjaldeyrismarkaði á grundvelli laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Seðlabankinn starfar einnig á grundvelli laga nr. 90/1999 um öryggi greiðslufyrirmæla í greiðslukerfum, laga nr. 43/1990 um lánasýslu ríkisins og laga nr. 22/1968 um gjaldmiðil Íslands.

Seðlabanki Íslands er sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins, sbr. 1. gr. laga nr. 36/2001. Frá gildistöku laganna og til ársins 2009 var yfirstjórn bankans samkvæmt þágildandi 22. gr. laganna í höndum bankaráðs og heyrði bankinn undir forsætisráðuneytið. Bankastjórn bar hins vegar ábyrgð á daglegum rekstri bankans og fór með ákvörðunarvald í öllum málefnum sem ekki voru falin öðrum í lögunum. Í bankastjórn sátu þrír bankastjórar þar sem einn var formaður bankastjórnar en bankastjórar voru skipaðir til sjö ára í senn samkvæmt þágildandi 23. gr. laganna. Með lögum nr. 5/2009 var stjórnskipulagi Seðlabankans breytt á þann hátt að bankastjórn var lögð af. Í stað bankastjórnar var komið á fót peningastefnunefnd sem tekur ákvarðanir um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum, sbr. 24. gr., en stjórn bankans er að öðru leyti í höndum eins seðlabankastjóra, sem skipaður er til fimm ára í senn. Frá 30. ágúst 2012 hefur fjármála- og efnahagsráðherra farið með yfirstjórn Seðlabankans samkvæmt 22. gr., sbr. forsetaúrskurð nr. 100/2012 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Bankaráð Seðlabankans er skipað sjö fulltrúum sem kjörnir eru hlutbundinni kosningu af Alþingi, sbr. 26. gr. Bankaráð gegnir því hlutverki að hafa eftirlit með því að Seðlabankinn starfi í samræmi við þau lög sem um starfsemi hans gilda, auk þess að sinna ákveðnum verkefnum og hafa eftirlit með tilteknum þáttum í starfsemi bankans, sbr. 28. gr.

6.4.3.1 Hlutverk Seðlabanka Íslands

Seðlabankar eru mikilvægur hluti af fjármálakerfinu. Meginverkefni þeirra er að stýra peningamálum með það markmið að tryggja verðstöðugleika og varðveita verðgildi gjaldmiðilsins, en einnig að viðhalda greiðslu- og uppgjörskerfum og vera lánveitandi til þrauta­vara. Seðlabönkum er ætlað að varðveita gjaldeyrisvarasjóð ríkja og miða stefnu sína við það að þjóðarbúið líði ekki gjaldeyrisskort. Segja má að Seðlabanki sé í ljósi stöðu sinnar stjórnandi á sviði peningamála og áhrifavald hans byggist á því að bankinn er uppspretta peninga í samfélaginu og að hann er „banki bankanna“. Hann getur með aðgerðum sínum haft áhrif á peningamagnið í landinu og þar með útlánagetu annarra peningastofnana.300 Stjórntæki seðlabanka í þessum efnum eru kölluð stjórntæki í peningamálum og er þeim ætlað að hafa áhrif á verðlag og gengi gjaldmiðla.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 36/2001 er meginmarkmið Seðlabanka Íslands að stuðla að stöðugu verðlagi. Um þetta markmið Seðlabankans segir m.a. í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/2001:

Þar sem seðlabankar hafa í aðalatriðum aðeins eitt stjórntæki, þ.e. vexti, og geta því aðeins náð einu þjóðhagslegu markmiði til langs tíma er eðlilegt að meginmarkmið peninga­stefn­unnar sé stöðugt verðlag.301

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. skal Seðlabankinn stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum, enda telji hann það ekki ganga gegn meginmarkmiði sínu skv. 1. mgr. 3. gr. Hann sinnir jafnframt viðfangsefnum sem samrýmast hlutverki hans sem seðlabanka, svo sem að varðveita gjaldeyrisvarasjóð og stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi, þar með talið greiðslukerfi í landinu og við útlönd, sbr. 4. gr. Bankinn hefur því einnig hlutverki að gegna þegar kemur að eftirliti með fjármálamarkaðinum. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands sagði um 4. gr.:

Áherslan á virkt og öruggt fjármálakerfi er í samræmi við þá auknu áherslu sem lögð er á það í seðlabönkum flestra landa að stuðla að öryggi fjármálakerfisins, þ.e. að tryggja fjármálastöðugleika. Þetta er vaxandi viðfangsefni í Seðlabanka Íslands og nauðsynlegt þykir að kveða sérstaklega á um það í lögunum. Í þessu felst ekki að bankinn feti sig inn á verksvið Fjármálaeftirlitsins. Fjármálaeftirlitið hefur hlutverki að gegna sem skilgreint er í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Það byggist m.a. á því að fylgjast með því að stofnanir sem sæta eftirliti Fjármálaeftirlits starfi í samræmi við lög og reglur sem um starfsemina gilda. Athygli Seðlabankans beinist ekki að þessu og síður að einstökum stofnunum en verkefni Fjármálaeftirlitsins. Seðlabankinn beinir fyrst og fremst sjónum að hinu þjóðhagslega umhverfi fjármálakerfisins og að fjármálakerfinu í heild, styrk þess og veikleikum. Bankinn leitast við að stuðla að öryggi fjármálakerfisins.302

Eftirlit Seðlabankans sem hefur það að markmiði að varðveita stöðugleika fjármálakerfisins í heild er nefnt þjóðhagsvarúð (e. macroprudential). Þetta eftirlit er annars eðlis en eftirlit Fjármálaeftirlitsins, sem miðar að því að viðhalda trausti og styrk einstakra fjármálafyrirtækja.

6.4.3.2 Eftirlitshlutverk Seðlabanka Íslands með fjármálafyrirtækjum/sparisjóðum

Sem fyrr segir snýr eftirlitshlutverk Seðlabanka Íslands einna helst að því að hafa eftirlit með fjármálakerfinu í heild. Bankinn hefur þó einnig hlutverki að gegna þegar kemur að því að hafa eftirlit með einstökum fjármálafyrirtækjum. Þetta eftirlit bankans, sem á vissan hátt svipar til eftirlits Fjármálaeftirlitsins, miðast aðallega við að hafa eftirlit með því að fyrirtækin uppfylli þau skilyrði sem Seðlabankinn setur þeim í reglum um bindiskyldu lánastofnana samkvæmt 11. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, lágmark eða meðaltal lauss fjár þeirra samkvæmt 12. gr. laganna og gjaldeyrisjöfnuð samkvæmt 13. gr. laganna.303

6.4.3.2.1 Eftirlit með lausafjárstöðu

Seðlabanki Íslands hefur samkvæmt 12. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands heimild til þess að setja lánastofnunum reglur um lágmark lausafjár sem þeim ber ætíð að hafa yfir að ráða. Markmiðið með gerð slíkra reglna er að tryggja að lánastofnanir, þar á meðal sparisjóðirnir, eigi ávallt til nægt laust fé sem þær geta notað til að mæta fyrirsjáanlegum og hugsanlegum greiðsluskuldbindingum á tilteknu tímabili. Á grundvelli ákvæðisins voru settar reglur nr. 386/2002 um lausafjárhlutfall sem tóku gildi 29. maí 2002. Reglur nr. 317/2006 um lausafjárhlutfall leystu þær reglur af hólmi 25. apríl 2006 en núgildandi reglur nr. 782/2012 tóku gildi 27. september 2012. Þær breytingar sem orðið hafa frá árinu 2002 á reglum um lausafjárhlutfall hafa aðallega lotið að því með hvaða hætti lausafjárkröfur og lausafjárskuldbindingar eru skilgreindar. Ákvæði er lúta að fyrirkomulagi eftirlits Seðlabankans með lausafjárhlutfallinu hafa þó að mestu haldist óbreytt.

Lausafjárhlutfall lánastofnana er reiknað hlutfall milli lausafjárkrafna og lausafjárskuldbindinga þeirra. Samkvæmt reglunum má hlutfallið milli krafna og skuldbindinga sem falla í gjalddaga eða breyta má í laust fé innan eins mánaðar og innan þriggja mánaða ekki vera lægra en 1.304 Það þýðir að skuldbindingar lánastofnunar sem falla á gjalddaga innan eins mánaðar og innan þriggja mánaða mega aldrei vera hærri en kröfur lánastofnunar sem falla á gjalddaga eða breyta má í laust fé á sama tímabili. Sé laust fé til eins mánaðar hærra en reglurnar krefjast má færa það sem umfram er yfir á næsta tímabil samkvæmt reglunum, þ.e.a.s. tímabil skuldbindinga og krafna sem falla í gjalddaga innan þriggja mánaða. Lánastofnunum er skylt að senda Seðlabankanum sérstaka skýrslu mánaðarlega um upplýsingar sem lagðar eru til grundvallar útreikningi á lausafjárhlutfallinu.305

Nái lausafjárhlutfall lánastofnunar ekki því lágmarki sem sett er fram í reglunum skal reikna dagsektir á þær fjárhæðir sem á vantar. Jafnframt getur Seðlabankinn beitt lánastofnun dagsektum vanræki hún að skila skýrslu um lausafjárhlutfall sitt til bankans eða ef veittar eru vísvitandi rangar upplýsingar. Samkvæmt 2. og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001 tekur seðlabankastjóri (áður bankastjórn) ákvörðun um beitingu þessara úrræða, en nánar er fjallað um þessi atriði í reglum nr. 389/2002, um beitingu viðurlaga í formi dagsekta.

Samstarf Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um lausafjármál

Eins og þegar er getið ber Seðlabanki Íslands ábyrgð á eftirliti með lausafjármálum og upplýsingasöfnun vegna þeirra. Skýrslur um lausafjárhlutfall voru innheimtar mánaðarlega frá móðurfélögum fjármálafyrirtækja. Í samræmi við samstarfssamning Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins framsendi Seðlabankinn lausafjárskýrslur til Fjármálaeftirlitsins.306

Snemma árs 2008 hófst aukið samstarf milli Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins um lausafjármál fjármálafyrirtækja þegar Fjármálaeftirlitið fór að beina sjónum sínum að lausafjárstöðu stærstu viðskiptabankanna og hóf að afla lausafjárskýrslna fjármálafyrirtækja á samstæðugrunni. Í febrúar 2008 var vinnuhópur um lausafjármál settur á fót innan Fjármálaeftirlitsins. Hópurinn hafði það markmið að fylgjast með lausafjárstöðu stærstu fjármálafyrirtækjanna. Þá var stofnaður sérstakur vinnuhópur Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans um lausafjármál. Hópurinn hafði eftirlit með stóru viðskiptabönkunum, sem og öðrum fjármálafyrirtækjum, þar með talið sparisjóðum. Hópurinn kannaði lausafjárstýringu sparisjóða í því skyni að fá heildstæða mynd af lausafjárstýringu hvers sparisjóðs. Fjármálaeftirlitið innheimti lausafjárskýrslur á samstæðugrunni frá Sparisjóðabanka Íslands hf./Icebank hf., Sparisjóðnum í Keflavík, Sparisjóði Mýrasýslu og Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis. Skýrslunum var jafnharðan deilt með Seðlabanka Íslands. Fjármálaeftirlitið hætti að safna lausafjárskýrslum á samstæðugrunni í október 2008.307 Þá innheimti Seðlabankinn tímabundið tíðari gögn um lausafjárstöðu nokkurra sparisjóða en reglur kváðu á um og deildu Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið upplýsingum og greiningum.

Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis

Frá desember 2004 til og með febrúar 2009 fór lausafjárhlutfall Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis fyrir allt að þrjá mánuði alloft undir lágmarkshlutfallið, en með því að yfirfæra laust fé til allt að eins mánaðar yfir á tímabilið til allt að þriggja mánaða fór hlutfallið yfir 1 í öllum tilvikum.

Seðlabankinn sendi sparisjóðnum viðvörun um viðurlög vegna lausafjárhlutfalls 15. október 2008. Þar kom fram að sparisjóðurinn hefði ekki uppfyllt lágmarksskilyrði um lausafjárhlutfall 30. september 2008, lausafjárhlutfall fyrir allt að einn mánuð hefði verið 0,816 en ætti að vera yfir 1,0. Vænt viðurlög vegna þessa voru talin nema rúmum 285 milljónum króna. Sparisjóðurinn sendi Seðlabankanum bréf 22. október 2008 þar sem skýrt var frá samningi milli Íbúðalánasjóðs og sparisjóðsins um kaup Íbúðalánasjóðs á lánasafni sparisjóðsins upp á rúma 20 milljarða króna. Um 4 milljarðar króna af þessari fjárhæð skyldu greiðast með markaðshæfum verðbréfum árið 2016 og því myndi lausafjárstaða sparisjóðsins batna um 16 milljarða króna strax eftir að kaupin yrðu frágengin.308

Sparisjóðurinn sendi uppfærða lausafjárskýrslu í kjölfar bréfsins, þar sem tekið var tillit til þessa samnings og var lausafjárhlutfallið þá 1,001. Seðlabankinn sendi bréf til sparisjóðsins 4. nóvember 2008 og greindi frá ákvörðun um að „innheimta ekki viðurlög“ að svo stöddu vegna brotanna vegna tímabundinna og óvenjulegra aðstæðna. Ekki kom oftar til þess að lausafjárhlutfall fyrir allt að einn mánuð væri undir lágmarkinu á þessu tímabili.

Sparisjóðurinn í Keflavík

Frá desember 2004 til og með apríl 2010 fór lausafjárhlutfall Sparisjóðsins í Keflavík fyrir allt að þrjá mánuði 21 sinni undir lágmarkslausafjárhlutfallið en með því að yfirfæra laust fé til allt að eins mánaðar yfir á tímabilið til allt að þriggja mánaða fór hlutfallið yfir 1 í öllum tilvikum. Lausafjárhlutfall fyrir allt að einn mánuð uppfyllti ávallt lágmarksskilyrði á þessu tímabili.

Þrátt fyrir að skýrsluskil sýndu að lausafjárstaða Sparisjóðsins í Keflavík uppfyllti lágmarksskilyrði hafði Seðlabanki Íslands áhyggjur af stöðu hans, sem kom meðal annars fram í bréfi til Fjármálaeftirlitsins í lok júlí 2009 um slæma stöðu Sparisjóðsins í Keflavík. Þar sagði:

Eins og fram hefur komið á undanförnum mánuðum, þá hefur Seðlabanki Íslands haft verulegar áhyggjur af stöðu Sparisjóðsins í Keflavík vegna slæmrar lausafjárstöðu hans og gjaldeyrisójafnaðar auk eiginfjárvanda. Seðlabankinn hefur einnig ítrekað lýst þessum áhyggjum í samskiptum við sparisjóðinn og talið stöðu hans óviðunandi.

Lausafjárstaða Sparisjóðsins í Keflavík er mjög slæm jafnvel þótt sparisjóðurinn hafi ekki greitt af lánum frá lokum maí sl. meðan samningaviðræður við kröfuhafa hafa farið fram. Lausafjárstaða sjóðsins batnaði í júní þegar hann fékk lán frá NBI en eftir það hefur á ný verið hreint útstreymi úr Sparisjóðnum og slæm lausafjárstaða því ekki aðeins tengd skuldbindingum Sparisjóðsins við aðra lánardrottna.309

Byr sparisjóður

Lausafjárhlutfall til eins mánaðar uppfyllti ávallt skilyrði Seðlabankans. Frá desember 2006 til og með apríl 2010 fór lausafjárhlutfall Byrs sparisjóðs til þriggja mánaða þrisvar sinnum undir lágmark á árinu 2007, einu sinni á árinu 2008, tvisvar sinnum á árinu 2009 og svo í mars árið 2010. Með yfirfærslu umframfjár frá tímabilinu til allt að eins mánaðar yfir á tímabilið til allt að þriggja mánaða uppfyllti sparisjóðurinn ávallt lausafjárskilyrði fyrir það tímabil líka.

Seðlabanki Íslands hafði þrátt fyrir þetta áhyggjur af lausafjárstöðu sparisjóðsins og sendi honum bréf 14. desember 2009 þar sem óskað var eftir upplýsingum um til hvaða aðgerða sjóðurinn hygðist grípa færi svo að lausafjárstaða hans versnaði enn frekar. Sparisjóðsstjóri svaraði þessu bréfi 18. desember og sagði lausafjárstöðuna hafa versnað „vegna þeirrar óvissu sem sparisjóðurinn [hefði] búið við auk þeirrar fjölmiðlaumræðu sem sparisjóðurinn [hefði] þurft að lifa með“. Lausafjárstaða sparisjóðsins væri sterk og hann ynni eftir formlegri viðbragðsáætlun hvað varðaði lausafjárstýringu. Í lok bréfsins óskaði sparisjóðsstjóri eftir fundi með Seðlabanka Íslands.310 Sparisjóðsstjóri Byrs og forstöðumaður fjárstýringar sparisjóðsins funduðu síðan með Seðlabankanum um lausafjárstöðu og viðbúnaðaráætlun sparisjóðsins 6. janúar 2010. Á fundinum kom fram að orðsporsáhætta sparisjóðsins væri mikil. Öll neikvæð umfjöllun og sögusagnir hefðu áhrif á starfsemi sjóðsins. Í apríl 2009 hefði sparisjóðurinn leitað til nokkurra lífeyrissjóða til að kanna möguleika á skammtímafjármögnun en lífeyrissjóðirnir hefðu sagst eiga fullt í fangi með að bjarga verðmætum eftir bankahrunið og fjárfestu því nær eingöngu í innlánum og skuldabréfum með ábyrgð ríkisins. Á fundinum kom fram að sparisjóðurinn hefði tekið saman pakka af íbúðalánum sem sparisjóðsstjóri hefði fengið umboð stjórnar til að selja í hlutum. Íbúðalánasjóður hefði lagt fram tilboð í lánin sem námu 27 milljörðum króna. Fulltrúar Seðlabankans inntu eftir því hvort til staðar væri viðbúnaðaráætlun sem gripið yrði til ef lausafjárstaða sjóðsins versnaði í kjölfar væntanlegs fundar stofnfjárhafa 15. janúar 2010. Töldu þeir að orðræða og upplýsingar sem fram kæmu á fundinum gætu haft í för með sér áhættu. Upplýst var að sparisjóðurinn hefði ekki undirbúið viðbragðsáætlun vegna þessa.311

Sparisjóður Mýrasýslu

Frá desember 2004 til og með mars 2009 fór lausafjárhlutfall Sparisjóðs Mýrasýslu fyrir allt að þrjá mánuði þónokkrum sinnum undir lágmarkshlutfallið 1, en með því að nýta heimildir sem Seðlabankinn veitti til þess að yfirfæra laust fé frá tímabilinu allt að einum mánuði yfir á tímabilið allt að þremur mánuðum fór hlutfallið yfir 1 í öllum tilvikum.

Í september 2008 var lausafjárhlutfall sparisjóðsins til allt að eins mánaðar 0,826 og barst sparisjóðnum viðvörun frá Seðlabankanum 17. október 2008 um viðurlög vegna lausafjárhlutfalls sem uppfyllti ekki lengur lágmark sem sett var í 1. mgr. 3. gr. reglna nr. 317/2006.312 Vænt viðurlög vegna þessa námu 24,9 milljónum króna og svaraði sparisjóðurinn bréfinu 24. október sama ár. Hinn 4. nóvember 2008 tilkynnti Seðlabankinn að fallið yrði frá viðurlögum vegna lausafjárhlutfalls „vegna tímabundinna og óvenjulegra aðstæðna“.313 Þetta var eina skiptið á tímabilinu sem lausafjárhlutfallið til eins mánaðar fór undir sett mörk.

Sparisjóður Norðfjarðar

Frá desember 2004 til desember 2011 fór lausafjárhlutfall Sparisjóðs Norðfjarðar fyrir allt að einn mánuð einu sinni undir lágmark Seðlabankans, í september 2005. Seðlabankinn sendi sparisjóðnum tilkynningu 18. október 2005 um ákvörðun dagsekta samkvæmt reglum nr. 389/2002 um beitingu viðurlaga í formi dagsekta. Reikningur sparisjóðsins var skuldfærður fyrir dagsektunum fram til 31. október sama ár en í bréfi Seðlabankans til sparisjóðsins frá 10. nóvember 2005 kom fram að ný skýrsla sýndi að sparisjóðurinn uppfyllti skilyrði um lausafjárhlutföll. Í sex skipti á tímabilinu var lausafjárhlutfall sparisjóðsins fyrir allt að þrjá mánuði undir skilgreindu lágmarki en með yfirfærslu af tímabilinu að einum mánuði yfir á tímabilið að þremur mánuðum uppfyllti sparisjóðurinn ávallt lágmarkskröfur um lausafé.

Sparisjóður Bolungarvíkur

Sparisjóður Bolungarvíkur uppfyllti ávallt lágmark Seðlabanka Íslands um lausafjárhlutfall til allt að eins mánaðar á tímabilinu frá desember 2004 til desember 2011. Lausafjárhlutfall sparisjóðsins til allt að þriggja mánaða var 33 sinnum undir lágmarkskröfum á tímabilinu, en að teknu tilliti til yfirfærslureglna Seðlabanka Íslands uppfyllti sparisjóðurinn lausafjárkröfur í öllum tilvikum nema einu, í júní 2010. Þá var lausafjárhlutfallið rétt undir því sem það mátti lægst vera. Í svari við fyrirspurn rannsóknarnefndar til Seðlabankans kom fram að allar líkur væru á því að bankinn hefði gert athugasemdir varðandi stöðuna í gegnum síma eða tölvupóst.314

Aðrir sparisjóðir uppfylltu skyldur sínar gagnvart Seðlabanka Íslands frá desember 2004 til desember 2011. Í einhverjum tilvikum fór lágmarkslausafjárhlutfall þeirra niður fyrir lágmark Seðlabanka Íslands, en með tilliti til yfirfærslureglna bankans kom ekki til þess að þeir sparisjóðir ættu ekki nægt lausafé.

6.4.3.2.2 Eftirlit með gjaldeyrisjöfnuði

Seðlabanki Íslands hefur samkvæmt 13. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands heimild til þess að setja reglur um gjaldeyrisjöfnuð lánastofnana. Gjaldeyrisjöfnuður er mismunur á eignum og skuldbindingum lánastofnunar í erlendri mynt, bæði innan og utan efnahagsreiknings hennar. Gjaldeyrisjöfnuður er því mælikvarði á gjaldeyrisáhættu lánastofnunarinnar.315 Markmiðið með reglunum um gjaldeyrisjöfnuð er að takmarka gengis­áhættu lánastofnana með því að koma í veg fyrir að gjaldeyrisjöfnuður þeirra fari fram úr tilteknum mörkum.316

Með vísan til heimildar í 13. gr. laga nr. 36/2001 hefur Seðlabankinn sett reglur um gjaldeyrisjöfnuð. Gildandi reglur um gjaldeyrisjöfnuð nr. 950/2010 tóku gildi 6. desember 2010 og leystu af hólmi reglur nr. 707/2009, en áður höfðu gilt reglur sama efnis nr. 577/2008, nr. 318/2006 og nr. 387/2002.317 Allar þessar reglur eiga það sammerkt að þær setja lánastofnunum, þar á meðal sparisjóðum, ákveðin mörk og takmarka opna gjaldeyrisstöðu í einstökum erlendum gjaldmiðlum og heildargjaldeyrisjöfnuð við ákveðið hlutfall (10–30%) af eiginfjárgrunni þeirra. Gildandi reglur heimila að opin gjaldeyrisstaða lánastofnunar sem hlutfall af eigin fé í einstökum erlendum gjaldmiðlum sé að hámarki 15% og heildargjaldeyrisjöfnuður 15%, sbr. 5. gr. Með reglum nr. 577/2008 sem tóku gildi 20. júní 2008 urðu breytingar á takmörkunum á opnum gjaldeyrisstöðum í einstökum myntum og sagði í 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. þeirra að fjármálafyrirtæki skyldi hlíta eigin verklagsferlum um mörk þeirra. Rannsóknarnefndin leitaði eftir svörum hjá Seðlabanka við opnum gjaldeyrisstöðum í einstökum myntum hjá sparisjóðum. Í svari Seðlabankans kom fram að hann hefði ekki gert athugasemdir við þær stöður heldur einblínt á heildargjaldeyrisjöfnuð hvers sparisjóðs.318

Í ljósi sérstakra aðstæðna í aðdraganda og kjölfar efnahagshrunsins gat Seðlabankinn veitt lánastofnun heimild til þess að hafa sérstakan jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð utan við almennan gjaldeyrisjöfnuð, til varnar áhrifum af breytingum á gengi krónunnar á eiginfjárhlutfall, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglna nr. 577/2008 og 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglna nr. 707/2009. Þessa heimild er nú að finna í 6. gr. reglna nr. 950/2010. Í ákvæði til bráðabirgða í gildandi reglum er jafnframt heimild til þess að veita lánastofnun undanþágu til þess að vera með neikvæðan gjaldeyrisjöfnuð.

Hinn 19. nóvember 2008 tilkynnti Seðlabanki Íslands fjármálastofnunum með tölvuskeyti að ekki yrði beitt viðurlögum þótt gjaldeyrisjöfnuður viki út fyrir þau mörk sem leyfð voru í reglum nr. 577/2008. Seðlabankinn sendi bréf 14. janúar 2009 þar sem sagði að aðstæður á fjármálamarkaði hefðu ekki gefið tilefni til að endurskoða fyrri ákvörðun og hún stæði að sinni.319 Þessi undanþága gilti fyrir skil á skýrslum fyrir október 2008 fram til 1. janúar 2011 þegar reglur nr. 950/2010 um gjaldeyrisjöfnuð tóku gildi.320

Samkvæmt reglum Seðlabanka Íslands um gjaldeyrisjöfnuð er lánastofnun skylt að skila Seðlabankanum mánaðarlega skýrslu um gjaldeyrisjöfnuð sinn.321 Í skýrslunni eru skuldir og eignir í erlendum gjaldmiðlum flokkaðar eftir útlánum, skuldabréfum, hlutabréfum, hlutdeildarskírteinum verðbréfasjóða, innlánum, ávöxtunarsamningum, skuldum við Seðlabanka o.fl. Þær upplýsingar sem fram koma á þessum skýrslum liggja til grundvallar eftirliti Seðlabankans með gjaldeyrisjöfnuði lánastofnana. Seðlabankinn getur að auki krafist tíðari skýrslugjafar og á hverjum tíma kallað eftir ítarlegri upplýsingum um sundurliðun eigna og skulda lánastofnunar.

Ef gjaldeyrisjöfnuður lánastofnunar fer fram úr leyfilegum mörkum skal lánastofnunin þegar í stað grípa til aðgerða á þann hátt að jöfnuðurinn verði innan tilskilinna marka eigi síðar en innan þriggja viðskiptadaga. Takist það ekki er Seðlabankanum heimilt að reikna dagsektir á þá fjárhæð sem er umfram tilskilin mörk, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglna nr. 950/2010 og 2. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001. Þá getur bankinn einnig beitt lánastofnun dagsektum vegna vanrækslu á skýrsluskilum eða ef vísvitandi eru veittar rangar upplýsingar, sbr. 4. mgr. 7. gr. reglnanna og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001. Samkvæmt 2. og 3. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001 tekur seðlabankastjóri (áður bankastjórn) ákvörðun um beitingu þessara úrræða. Um þetta er nánar fjallað í reglum um beitingu viðurlaga í formi dagsekta nr. 389/2002.

Í minnisblaði Seðlabanka Íslands frá 4. júní 2008 um undanþágur samkvæmt 2. tölul. 4. gr. nýrra reglna um gjaldeyrisjöfnuð kemur fram að Seðlabanki Íslands teljist ekki eftirlitsaðili einstakra fyrirtækja heldur fjármálamarkaðar í heild. Eitt af markmiðum hans væri að viðhalda fjármálastöðugleika. Mikið flökt gengisvísitölu íslensku krónunnar geti valdið bjöguðu hlutfalli hjá smærri fjármálafyrirtækjum sem eiga umframgjaldeyri vegna rekstraraðstæðna en hafi lítið eigið fé í hlutfalli við nettógjaldeyrisstöðu. Þar sem hlutverk Seðlabanka Íslands væri ekki að stjórna áhættustýringu þessara fyrirtækja og rekstur þeirra hefði ekki teljandi áhrif á fjármálastöðugleika mætti veita þeim sérstaka heimild til undanþágu.322

Hér er að finna samantekt um gjaldeyrisjöfnuð sparisjóðanna og samskipti við Seðlabankann vegna hans. Ítrekað er að frá október 2008 til janúar 2011 gilti undanþága frá settum reglum Seðlabankans um gjaldeyrisjöfnuð. Seðlabankinn hafði tilkynnt fjármálastofnunum með tölvuskeyti 19. nóvember 2008 að ekki yrði beitt viðurlögum þótt gjaldeyrisjöfnuður viki út fyrir leyfð mörk. Undanþágan var í gildi þar til nýjar reglur nr. 950/2010 um gjaldeyrisjöfnuð tóku gildi í janúar 2011. Gjaldeyrisjöfnuður Afls sparisjóðs var innan settra marka eftir að nýju reglurnar tóku gildi og er því ekki fjallað um gjaldeyrisjöfnuð hans frekar.

Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis og Byr sparisjóður

Heildargjaldeyrisjöfnuður Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis og Byrs sparisjóðs var innan leyfilegra marka frá janúar 2007 til október 2008.

Við fall Kaupþings banka hf. brustu helstu gjaldeyrisvarnir Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis þar sem gjaldeyrisvarnarsamningar sparisjóðsins voru að stærstum hluta gerðir við bankann. Síðustu gjaldeyrisvarnir sem sparisjóðurinn gerði við erlenda banka voru með lokagjalddaga 1. október 2008 og við fall Kaupþings námu útistandandi framvirkir gjaldeyrissamningar sparisjóðsins við bankann að jafnvirði um 50,4 milljörðum króna. Um var að ræða níu samninga sem gerðir höfðu verið 29. og 30. september 2008 til eins mánaðar.323 Gjaldeyrisjöfnuður sjóðsins var umfram sett mörk þar til hann var tekinn yfir af Fjármálaeftirlitinu í mars 2009.

Gjaldeyrisjöfnuður Byrs sparisjóðs fór umfram sett mörk þegar gengi krónunnar féll og leiðir til að verja gjaldeyrisáhættu sjóðsins lokuðust vegna markaðsaðstæðna. Sparisjóðurinn sendi umsókn til Seðlabanka Íslands 3. október 2008 um heimild til að halda sérstakan jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð sem næmi 40% af eiginfjárgrunni. Í rökstuðningi sjóðsins kom fram að erfitt væri að verja stöðu sjóðsins með gjaldeyrissamningum, eins og sjóðurinn hafði gert, sökum erfiðra skilyrða á gjaldeyrismörkuðum. Seðlabankinn samþykkti umsóknina sama dag og gilti hún til ársloka 2008. Sjóðurinn sendi aftur umsókn 24. október 2008 og óskaði eftir því að heimildin yrði hækkuð í 45% af eiginfjárgrunni til 15. janúar 2009.324 Umsókninni var ekki svarað, enda sendi Seðlabankinn sparisjóðunum skeyti 19. nóvember 2008 þar sem tilkynnt var að ekki yrði beitt sektum þrátt fyrir að gjaldeyrisjöfnuður færi út fyrir sett mörk.

Sparisjóðurinn í Keflavík

Heildargjaldeyrisjöfnuður Sparisjóðsins í Keflavík var innan leyfilegra marka frá janúar 2007 til júlí 2008 þegar gengi krónunnar fór að síga, eigið fé rýrnaði og leiðum til að verja gjaldeyrisáhættu sjóðsins fækkaði vegna markaðsaðstæðna. Sparisjóðurinn óskaði eftir heimild Seðlabanka Íslands 12. ágúst 2008 til að halda sérstakan jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. gjaldeyrisjafnaðarreglna nr. 577/2008.325 Bankinn veitti heimild til að halda jákvæðan jöfnuð að fjárhæð 2,6 milljarðar króna eða 31% af eigin fé sjóðsins til loka árs 2008.326

Í nóvember og desember 2008 sendi sparisjóðurinn Seðlabanka Íslands beiðni um skiptasamning til að rétta af gjaldeyrisjöfnuð sjóðsins. Seðlabankinn hafnaði beiðninni á þeim forsendum að gengisbundnar eignir sparisjóðsins, sérstaklega löng erlend útlán, væru mun hærri en gengisbundnar skuldir. Í því fælist mikil áhætta og frekar þyrfti að vinna í því að umbreyta erlendum útlánum yfir í krónulán. Enn fremur hefði Seðlabanki Íslands ætíð varað við því að gjaldeyrislán væru veitt viðskiptavinum sem hefðu litlar eða engar gjaldeyristekjur.327

Stjórn Sparisjóðsins í Keflavík samþykkti viðauka 24. mars 2009 við 22 milljóna evra sambankalán leitt af Raiffeisen Zentralbank. Vegna þessa láns gerði sparisjóðurinn gjaldmiðlaskiptasamning við Seðlabankann til eins mánaðar í lok mars 2009 að fjárhæð 13 milljónir evra, og greiddi fyrir þær um 2,6 milljarða króna. Heildargjaldeyrisjöfnuður sparisjóðsins í lok apríl 2009 var þó enn langt yfir mörkum, eða 526% af eigin fé samkvæmt skýrslum til Seðlabankans. Þar sem gjaldeyrisvarnir bankans voru nánast engar var eigið fé sparisjóðsins mjög berskjaldað fyrir hreyfingum á gengi krónunnar, og það gerði mat á endurfjármögnunarþörf sparisjóðsins erfitt. Af hálfu Seðlabanka Íslands var gengisáhætta sparisjóðsins metin mikil og litlar líkur taldar á því að honum tækist að koma upp gengisvörnum án aðstoðar ríkisins.328

Í maí 2009 var ritað minnisblað í Seðlabanka Íslands sem fjallaði um slæma stöðu Sparisjóðsins í Keflavík. Þar kom fram að gjaldeyrisvarnir sparisjóðsins væru engar; hann hefði leitað til bankans vegna skiptasamninga í desember 2008 en þeirri beiðni verið synjað, meðal annars þar sem ekki þótti víst að sparisjóðurinn gæti lagt fram nægar tryggingar. Bankinn vildi heldur ekki gefa fordæmi um skiptasamninga við fjármálafyrirtæki. Ólíklegt var talið að sparisjóðurinn myndi ráða við niðurfærslu gengistryggðra útlána, sérstaklega ef eiginfjárframlag ríkisins væri ekki nægilegt. Gengisáhætta sparisjóðsins var metin umtalsverð og tekið fram að ríkið ætti ekki að leggja fram fé í rekstur hans nema þessari áhættu væri lokað.329 Seðlabankinn fylgdist vel með gjaldeyrisjöfnuði og lausafjárstöðu sparisjóðsins á þessum tíma en hann átti í samningaviðræðum við lánardrottna sína og stjórnvöld nær allt árið 2009 og fram til apríl 2010. Skekkja í gjaldeyrisjöfnuði og veik eiginfjárstaða voru viðvarandi í sparisjóðnum allt þar til Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjáreigendafundar í apríl 2010.

Sparisjóður Mýrasýslu

Gjaldeyrisjöfnuður Sparisjóðs Mýrasýslu var innan settra marka fram til ágúst 2008 þegar gjaldeyrisjöfnuður sem hlutfall af eigin fé sparisjóðsins varð -37%. Með bréfi 25. september 2008 tilkynnti Seðlabanki Íslands, í samræmi við 4. gr. reglna nr. 577/2008, að Sparisjóður Mýrasýslu hefði frest til og með 30. september til að leiðrétta gjaldeyrisstöðu sína sem þá var 366 milljónum króna undir settum mörkum. Staðan var leiðrétt og viðurlögum ekki beitt.330 Í október 2008 fór hann aftur umfram sett mörk og hélst sú staða þar til Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjáreigendafundar sparisjóðsins í apríl 2009. Ástæður þess voru að eigið fé sjóðsins lækkaði úr tæpum 8 milljörðum króna í apríl 2008 í 1,5 milljarða króna í september 2008, gjaldeyrissamningum sem verja áttu gjaldeyrisáhættu sjóðsins var lokað í október og krónan styrktist gagnvart einstökum myntum. Erlendar eignir urðu þá mun hærri en erlendar skuldir sparisjóðsins.

Sparisjóður Höfðhverfinga og Sparisjóður Norðfjarðar

Fyrir utan nokkur skipti á því tímabili sem undanþága Seðlabanka Íslands frá hlutföllum um gjaldeyrisjöfnuð gilti var gjaldeyrisjöfnuður Sparisjóðs Höfðhverfinga ekki innan settra marka í júlí 2011 og Sparisjóðs Norðfjarðar í júní 2011. Seðlabankinn ákvað að beita ekki viðurlögum við þeim frávikum.331

Sparisjóður Ólafsfjarðar, Sparisjóður Vestmannaeyja, Sparisjóður Bolungarvíkur, Sparisjóður Svarfdæla, Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis, Sparisjóður Suður-Þingeyinga og Sparisjóður Strandamanna

Heildargjaldeyrisjöfnuður Sparisjóðs Ólafsfjarðar, Sparisjóðs Vestmannaeyja, Sparisjóðs Bolungarvíkur, Sparisjóðs Svarfdæla, Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis, Sparisjóðs Suður-Þingeyinga og Sparisjóðs Strandamanna var meira og minna umfram sett mörk eftir að reglur nr. 950/2010 tóku gildi í upphafi árs 2011. Meginskýring þess að sparisjóðirnir fóru yfir sett mörk var sú að erlendar eignir og erlendar skuldir tóku ekki sömu breytingum á sama tíma. Meðan verið var að færa niður útlán í erlendri mynt og umbreyta í íslenskar krónur skekktist staða sparisjóðanna. Þá færði Sparisjóður Strandamanna útlán sín í erlendri mynt ekki niður fyrr en á árinu 2011. Eiginfjárstaða þeirra allra, nema Sparisjóðs Suður-Þingeyinga og Sparisjóðs Strandamanna, tók einnig miklum breytingum í desember 2010 þegar þeir luku fjárhagslegri endurskipulagningu sinni.332

Allir þessir sparisjóðir sóttu um undanþágur fyrir þessari stöðu og samkvæmt upplýsingum frá Seðlabankanum voru samskipti milli bankans og sparisjóðanna um gjaldeyrisstöðu þeirra töluverð á árinu.333

6.4.3.2.3 Eftirlit með greiðslu- og uppgjörskerfum

Eins og fram hefur komið hefur Seðlabanki Íslands það hlutverk að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi. Eitt af viðfangsefnum bankans á sviði fjármálastöðugleika er að stuðla að virku og öruggu greiðslukerfi innanlands og við útlönd, sbr. 4. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Í því felst meðal annars að setja reglur um starfsemi greiðslu- og uppgjörskerfa og kerfislegt eftirlit með þeim, sbr. bankastjórnarsamþykkt frá 27. nóvember 2006. Um verkaskiptingu Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins vegna eftirlits með greiðslu- og uppgjörskerfum er fjallað í 3. gr. samstarfssamnings stofnananna en ekki þykir sérstök ástæða til að fjalla frekar um þá þætti hér.

6.4.3.2.4 Bindiskylda fjármálafyrirtækja

Seðlabanki Íslands hefur samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands heimild til að ákveða að lánastofnanir skuli eiga fé á bundnum reikningi í bankanum. Bankinn hefur samkvæmt greininni einnig heimild til að ákveða að tiltekinn hluti aukningar innlána eða ráðstöfunarfjár við hverja stofnun skuli bundinn á reikningi í bankanum. Enn fremur er honum heimilt að ákveða að verðbréfasjóðir skuli eiga fé á bundnum reikningi í bankanum. Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. setur Seðlabankinn nánari reglur um grundvöll og framkvæmd bindingarinnar, þar með talið til hvaða lánastofnana hún tekur. Í reglunum má ákveða að bindihlutfall sé mismunandi eftir eðli lánastofnana og verðbréfasjóða og flokkum innlána og annarra skuldbindinga sem bindingin nær til. Við setningu slíkra reglna skal gæta jafnræðis við ákvörðun bindiskyldu þannig að hún valdi ekki röskun á samkeppnisstöðu milli þeirra innlendu fyrirtækja sem sæta innlánsbindingu. Gildandi reglur um bindiskyldu nr. 373/2008 tóku gildi 15. apríl 2008 og leystu þær reglur nr. 879/2005 af hólmi, en áður höfðu gilt reglur sama efnis nr. 388/2002 og 906/2003.

Með nokkurri einföldun vísar bindiskylda lánastofnunar til þess fjár sem henni er skylt að eiga á viðskiptareikningi sínum hjá Seðlabankanum á hverjum tíma. Fjárhæðin miðast við ákveðna skuldaliði í efnahagsreikningi hennar sem mynda svokallaðan bindigrunn. Bindifjárhæð lánastofnunar er síðan reiknuð út frá bindigrunni og miðað er við að ákveðið hlutfall (bindihlutfall) af bindigrunni sé bindiskylt. Lánastofnun skal mánaðarlega skila skýrslu til Seðlabankans vegna útreiknings á bindiskyldu. Seðlabankinn reiknar út bindifjárhæð við upphaf hvers binditímabils og skal lánastofnun sjá til þess að á hverju binditímabili sé innstæða hennar á viðskiptareikningi í Seðlabankanum eigi lægri að meðaltali en sú fjárhæð. Uppfylli lánastofnun ekki bindiskyldu sína reiknar Seðlabankinn dagsektir á lánastofnunina, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglna nr. 373/2008, sbr. og 2. mgr. 37. gr. laga nr. 36/2001.

Samkomulag um umsjón Sparisjóðabankans með bindiskyldu fyrir sparisjóðina og framkvæmd þess

Sparisjóðirnir eru sem lánastofnanir bindiskyldir aðilar. Í reglum um bindiskyldu er veitt heimild fyrir eina bindiskylda lánastofnun til þess að fela annarri bindiskyldri lánastofnun að annast bindiskyldu fyrir sína hönd með samþykki Seðlabankans. Við útreikning á bindifjárhæð þeirrar lánastofnunar sem tekur að sér milligöngu um bindiskyldu er heildarbindifjárhæð þeirrar stofnunar jöfn samtölu bindifjárhæðar hennar og hverrar þeirrar stofnunar sem hún fer með bindiskyldu fyrir.

Á grundvelli heimildarinnar gerðu allir sparisjóðirnir nema Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis samning við Sparisjóðabanka Íslands/Icebank hf. um að vera milligönguaðili um bindiskyldu sína gagnvart Seðlabankanum. Eftir fall Sparisjóðabankans gerðu sparisjóðirnir samning við Byr um sams konar milligöngu. Á grundvelli þessara samninga áttu sparisjóðirnir að eiga fjárhæð sem samsvaraði bindifjárhæð þeirra á viðskiptareikningi sínum hjá milligönguaðilanum. Í samningunum var jafnframt tekið fram að við vanefndum einstakra aðila á uppfyllingu bindiskyldu sinnar væru sömu viðurlög og tilgreind væru í reglum Seðlabankans. Þannig sá Sparisjóðabankinn og síðar Byr um að uppfylla bindiskyldu fyrir bæði sig og aðra sparisjóði en einnig að beita viðurlögum gagnvart þeim. Því mætti segja að gagnvart sparisjóðunum hafi milligönguaðilinn sinnt sams konar hlutverki um bindiskyldu og Seðlabankinn gagnvart milligönguaðilanum.

6.4.3.2.5 Álagspróf og viðlagaæfingar

Einn þáttur í eftirliti Seðlabanka Íslands með fjármálamarkaði og fjármálafyrirtækjum eru svokölluð álagspróf, en slík próf eru notuð til þess að meta viðnám fjármálafyrirtækja gegn áföllum. Fara prófin þannig fram að áföll eru sviðsett og niðurstöður þeirra notaðar til þess að meta áhrif þeirra á lykilstærðir viðkomandi fyrirtækis.334 Álagspróf Seðlabankans gagnvart einstökum fjármálafyrirtækjum geta beinst að ýmsum þáttum í starfsemi þeirra, svo sem lausafjáráhættu, útlánaáhættu, markaðsáhættu og rekstraráhættu.

Á grundvelli samstarfssamnings við Fjármálaeftirlitið hefur Seðlabankinn haldið viðlagaæfingar með Fjármálaeftirlitinu. Slíkar æfingar hafa einnig verið gerðar með fjármálayfirvöldum á Norðurlöndunum á grundvelli samkomulags frá 2003 milli seðlabanka Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar um viðbrögð við fjármálaáfalli í banka sem starfar í fleiri en einu norrænu ríki. Hinn 10. júní 2010 varð Ísland aðili að samkomulagi um samstarf milli fjármálaeftirlita, seðlabanka og fjármálaráðuneyta í ESB um fjármálastöðugleika milli landa. Á grundvelli þess samkomulags var gert samkomulag 17. ágúst sama ár um fjármálastöðugleika milli Norðurlanda og Eystrasaltsríkjanna. Á grundvelli þess samkomulags tók til starfa samstarfshópur fulltrúa Danmerkur, Eistlands, Finnlands, Lettlands, Litháen, Noregs og Svíþjóðar auk Íslands til þess að tryggja fjármálastöðugleika yfir landamæri.

6.4.3.2.6 Viðskipti Seðlabanka Íslands

Á grundvelli 1. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 getur Seðlabanki Íslands veitt lánastofnunum lán með kaupum á verðbréfum eða á annan hátt gegn tryggingum sem bankinn metur gildar. Þessi lánaviðskipti geta verið í innlendri eða erlendri mynt. Á grundvelli ákvæðisins setur bankinn jafnframt reglur um þessi lánaviðskipti sín við lánastofnanir. Gildandi reglur nr. 553/2009 um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands tóku gildi 26. júní 2009 og leystu reglur nr. 808/2008 af hólmi, en áður höfðu gilt reglur nr. 541/2007 um sama efni, og þar áður reglur nr. 997/2004 um viðskipti lánastofnana við Seðlabanka Íslands.

Lánveitingar Seðlabankans á grundvelli 1. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 eru einn af grunnþáttum í starfsemi bankans. Lán Seðlabankans á grundvelli ákvæðisins eru þrenns konar: regluleg viðskipti, daglán og önnur viðskipti. Lán Seðlabankans til fjármálafyrirtækja, sem flokkast sem regluleg viðskipti, eru lánasamningar til allt að sjö daga gegn fjárhagslegri tryggingarráðstöfun, sem Seðlabankinn metur gilda, og viðskipti með innstæðubréf Seðlabanka Íslands, þ.e. skuldabréf sem gefin eru út til fjármálafyrirtækja. Daglán eru lán sem Seðlabankinn veitir til næsta viðskiptadags, gegn fjárhagslegri tryggingarráðstöfun sem Seðlabankinn metur gilda. Í öðrum viðskiptum Seðlabankans felst meðal annars gerð sams konar lánasamninga og í reglulegum viðskiptum. Þessir samningar geta aftur á móti verið til lengri tíma en sjö daga.

Helstu viðskipti Seðlabankans við lánastofnanir á grundvelli 1. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 og reglna settra á grundvelli þess ákvæðis eru veðlán, eða lán gegn veði.335

6.4.3.2.7 Fjárhagslegar tryggingarráðstafanir í viðskiptum fjármálafyrirtækja við Seðlabankann

Eins og framar greinir gilda sérstakar reglur um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands. Í aðdraganda falls bankanna árið 2008 gerði Seðlabankinn nokkrar breytingar á reglum sem giltu um lánaviðskipti bankans sem stefndu að því að gefa fjármálafyrirtækjum færi á að nota fleiri tegundir verðbréfa með undirliggjandi tryggingum sem tryggingu fyrir veðlánum og daglánum Seðlabankans.

Hinn 18. júní 2007 setti Seðlabankinn reglur nr. 541/2007 um viðskipti bankans við fjármálafyrirtæki. Í III. kafla reglnanna var kveðið á um fjárhagslegar tryggingarráðstafanir fjármálafyrirtækja í þessum viðskiptum. Í 11. gr. reglnanna kom fram að hæf verðbréf til tryggingar í viðskiptum við Seðlabankann væru innstæðubréf Seðlabankans, spariskírteini ríkissjóðs, ríkisbréf, ríkisvíxlar, skuldabréf og víxlar sem gefnir eru út í íslenskum krónum og uppfylla tiltekin skilyrði sem sett eru fram í sex töluliðum. Þau eru:

1. að útgefið markaðsvirði flokks sé yfir 3 milljarðar króna og staðfest sé að það magn hafi selst,

2. að útgefandi hafi lánshæfismat frá einhverju þriggja matsfyrirtækja, Standard & Poor’s, Moody’s eða Fitch, og langtímalánshæfiseinkunn sé A- eða betra miðað við matskerfi Standard & Poor’s og Fitch, og A3 eða betra hjá Moody’s,

3. að verðbréf með ábyrgð ríkissjóðs séu metin eins og ríkissjóður sé útgefandi,

4. að verðbréfin hafi viðskiptavaka á skipulegum verðbréfamarkaði eða viðurkenndum upplýsingaveitum sem Seðlabankinn samþykkir,

5. að verðbréfin séu að jafnaði valin þannig að ekki sé um að ræða bréf með lokagjalddaga fyrir lok lánstímans, og

6. að verðbréf, önnur en innstæðubréf Seðlabankans, séu rafrænt skráð.

Í 2. mgr. 11. gr. reglnanna kemur auk þess fram að ekki sé heimilt að leggja fram víkjandi skuldabréf til tryggingar í viðskiptum við Seðlabankann. Samkvæmt 3. mgr. 11. gr. er útgefanda ekki heimilt að nota eigin skuldabréf eða víxla til tryggingar fyrir eigin viðskiptum hjá Seðlabankanum né heldur að nota skuldabréf eða víxla útgefanda sem viðkomandi fjármálafyrirtæki á virkan eignarhlut í, sbr. 2. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Í 4. mgr. 11. gr. segir að séu bréf dregin út eða falli í gjalddaga fyrir gjalddaga skuldbindingar og óski seljandi eftir því að fá þau afhent skuli hann leggja fram ný hæf verðbréf, og skal þá matsverð þeirra vera að minnsta kosti jafnhátt og matsverð hinna útdregnu eða gjaldföllnu verðbréfa. Í 5. mgr. 11. gr. segir svo að fjármálafyrirtæki ábyrgist að verðbréf lögð fram til fjárhagslegrar tryggingarráðstöfunar vegna skuldbindinga við Seðlabankann séu veðbanda- og kvaðalaus.

Hinn 18. janúar 2008 setti Seðlabankinn nýjar reglur um viðskipti bankans við fjármálafyrirtæki, nr. 35/2008. Helsta breytingin frá fyrri reglum var sú að rýmkuð voru ákvæði um verðbréf sem teljast veðhæf í reglulegum viðskiptum fjármálafyrirtækja við Seðlabankann og miðuðu breytingarnar að því að „færa reglur Seðlabankans nær því sem [tíðkaðist] í nálægum löndum þannig að rekstrarumhverfi og samkeppnisstaða íslenskra banka [yrði] áþekk því sem erlendir samkeppnisbankar [bjuggu] við að því er varðar veðlánaviðskipti við seðlabanka“.336 Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. nýju reglnanna var útgefanda heimilt að leggja fram sértryggð skuldabréf í íslenskum krónum sem varin væru með eignasafni fasteignaveðbréfa (e. covered bonds), hefðu skuldabréfin lánshæfismat frá einhverju þriggja matsfyrirtækja, Standard & Poor’s, Moody’s eða Fitch, og langtímalánshæfiseinkunn AA+ eða betra miðað við matskerfi Standard & Poor’s og Fitch og Aa1 eða betra hjá Moody’s. Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. var heimilt að leggja fram til tryggingar rafrænt skráð verðbréf (skuldabréf og víxla) í Bandaríkjadölum, evrum og sterlingspundum. Samkvæmt greininni gátu verðbréfin verið skuldabréf og víxlar ríkja, fjölþjóðastofnana og fjármálafyrirtækja sem skráð eru í kauphöllum og gefin út af aðilum innan vébanda aðildarríkja Efnahags- og framfarastofnunarinnar OECD sem uppfylltu eftirfarandi skilyrði:

1. útgefið markaðsvirði hvers flokks skyldi vera yfir 500 milljónir Bandaríkjadala, 500 milljónir evra eða 300 milljónir sterlingspunda og staðfest að það magn hafi selst;

2. verðbréfin skyldu vera án uppgreiðslu- og innköllunarákvæða og ekki innihalda vilnanir eða vaxtaþrep; verðbréf í erlendum myntum skyldu ekki fara yfir 50% af verðmati trygginga;

3. verðbréfin skyldu skráð í kauphöll og hafa lánshæfismat frá einhverju þriggja matsfyrirtækja, Standard & Poor’s, Moody’s eða Fitch, og langtíma­lánshæfiseinkunn A- eða betra miðað við matskerfi Standard & Poor’s og Fitch og A3 eða betra hjá Moody’s;

4. verðbréfin hefðu viðskiptavaka á skipulegum verðbréfamarkaði eða viðurkenndum upplýsingaveitum sem Seðlabankinn samþykkti.

Hinn 2. apríl 2008 setti Seðlabankinn nýjar reglur nr. 317/2008 um viðskipti bankans við fjármálafyrirtæki. Með reglunum voru gerðar breytingar á ákvæðum um hæf bréf til tryggingar í viðskiptum við Seðlabankann. Fólust breytingarnar í því að aðeins var gerð krafa um að sértryggð skuldabréf hefðu tiltekið lánshæfismat og fallið var frá því skilyrði að útgefandi slíkra bréfa skyldi einnig hafa það. Talið var að breytingin gæti liðkað fyrir viðskiptum á fjármálamörkuðum og auðveldað smærri fjármálafyrirtækjum að afla sér lausafjár gegn tryggum veðum.337

Hinn 22. ágúst 2008 setti Seðlabankinn nýjar reglur nr. 808/2008 um viðskipti bankans við fjármálafyrirtæki. Reglurnar fólu í sér ákveðna rýmkun á ákvæðum sem sneru að veðhæfum bréfum í viðskiptum við Seðlabankann. Samkvæmt reglunum voru eignavarin verðbréf (e. asset backed securities), sem tryggð voru með fjárstreymi af undirliggjandi skuldabréfum í framtíðinni, talin veðhæf til tryggingar í viðskiptum við bankann ef þau uppfylltu önnur skilyrði reglnanna sem talin voru upp í 12. gr. þeirra, en útgefandi þeirra þurfti meðal annars að hafa lánshæfismat frá einhverju þriggja matsfyrirtækja, Standard & Poor’s, Moody’s eða Fitch, og hafa lágmarkseinkunn sem birt var samkvæmt skilmálum sem Seðlabankinn setti um tryggingarhæfi verðbréfa. Eignavarin verðbréf þurftu einnig að hafa lánshæfismat frá einhverju þriggja matsfyrirtækja, Standard & Poor’s, Moody’s eða Fitch, og hafa lágmarkseinkunn sem birt var samkvæmt skilmálum sem Seðlabankinn setti um tryggingarhæfi verðbréfa. Þá var gerð krafa um að reglubundið eftirlit skyldi haft með undirliggjandi eignum þessara verðbréfa sem staðfest skyldi af löggiltum endurskoðanda. Í reglunum voru jafnframt hert ákvæði um takmarkanir á tryggingarhæfi verðbréfa en samkvæmt 5. mgr. 13. gr. reglnanna gat Seðlabankinn ákveðið hversu hátt hlutfall af útgefnu markaðsvirði einstakra flokka ótryggðra verðbréfa lægi í tryggingarsafni bankans. Samkvæmt 6. mgr. 13. gr. gat bankinn ákveðið hámark ótryggðra verðbréfa sem samþykkt voru til fjárhagslegrar tryggingarráðstöfunar frá einstökum útgefanda. Samkvæmt 7. mgr. 13. gr. reglnanna var ekki hægt að nota verðbréf sem fjárhagslega tryggingarráðstöfun ef viðmiðunarverð lá ekki fyrir á skipulegum verðbréfamarkaði eða hjá viðurkenndum upplýsingaveitum sem Seðlabankinn samþykkti, nema með sérstakri ákvörðun bankastjórnar. Átti þessi takmörkun einnig við um verðbréf sem ekki höfðu lánshæfismat frá þeim matsfyrirtækjum sem Seðlabankinn viðurkenndi.

Gildandi reglur nr. 553/2009 um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabankann voru settar 26. júní 2009. Í reglunum voru ákvæði um tryggingar í viðskiptum við bankann hert. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. eru hæfar tryggingar fyrir viðskiptum við Seðlabankann skuldabréf gefin út af ríkissjóði Íslands í íslenskum krónum, innstæðubréf gefin út af Seðlabankanum, bundin innlán fjármálafyrirtækja við Seðlabankann og íbúðabréf gefin út af Íbúðalánasjóði. Samkvæmt 3. mgr. 11. gr. skulu verðbréf sem sett eru til tryggingar uppfylla þrjú skilyrði:

1. að útgefið markaðsvirði flokks í íslenskum krónum sé yfir 3 milljörðum króna og staðfest sé að það magn hafi selst,

2. að verðbréfin hafi viðskiptavaka á skipulegum verðbréfamarkaði eða í viðurkenndum upplýsingaveitum sem sýni bæði kaup- og sölutilboð og Seðlabankinn samþykkir,

3. að verðbréfin skulu vera rafrænt skráð í verðbréfamiðstöð sem Seðla­bank­inn viðurkennir.

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. reglnanna getur Seðlabankinn samþykkt skuldabréf gefin út af Íbúðalánasjóði, Landsvirkjun, Lánasjóði sveitarfélaga og Reykjavíkurborg hæf til tryggingar. Einnig getur Seðlabankinn samþykkt skuldabréfaflokka útgefna af ríkissjóði Íslands þrátt fyrir að þeir uppfylli ekki skilyrði 1.–3. tölul. 3. mgr. 11. gr. og birtir Seðlabankinn á vefsíðu sinni þá flokka skuldabréfa sem bankinn samþykkir. Seðlabankinn getur einnig samþykkt sem tryggingu fyrir viðskiptum eiginfjárloforð og eiginfjárframlag ríkisins til fjármálafyrirtækis sem er alfarið í eigu ríkisins þrátt fyrir að sú trygging uppfylli ekki skilyrði 1.–3. tölul. 3. mgr. 11. gr. Seðlabankinn getur sett takmörk á hversu hátt hlutfall slíkra trygginga hægt er að leggja fram í viðskiptum við bankann.

6.4.4  Samkeppniseftirlitið

Samkeppniseftirlitið starfar eftir samkeppnislögum nr. 44/2005. Lögin hafa að geyma ákvæði um stofnunina, úrræði hennar og efnisreglur sem hún fylgist með að farið sé eftir. Þá gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993 um málsmeðferð og undirbúning einstakra mála hjá Samkeppniseftirlitinu auk óskráðra grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins. Samkeppniseftirlitið hefur einnig sett sér reglur um málsmeðferð eftirlitsins á grundvelli samkeppnislaga. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. samkeppnislaga fer ráðherra með framkvæmd laganna, en í umboði hans annast Samkeppniseftirlitið eftirlit samkvæmt lögunum og daglega stjórnsýslu á því sviði sem lögin ná til. Samkeppniseftirlitið er því sjálfstætt stjórnvald í skilningi stjórnsýsluréttar, en í því felst að ráðherra getur ekki gefið Samkeppniseftirlitinu fyrirmæli nema með sérstakri lagaheimild. Ráðherra skipar þriggja manna stjórn Samkeppniseftirlitsins til fjögurra ára í senn, sbr. 2. mgr. 5. gr. laganna. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar er hlutverk stjórnar að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri Samkeppniseftirlitsins, en meiri háttar ákvarðanir skal bera undir stjórnina til samþykktar eða synjunar. Í samræmi við 6. gr. laganna ræður stjórn forstjóra Samkeppniseftirlitsins, en hlutverk forstjóra er að annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Samkvæmt 1. gr. starfsreglna stjórnar Samkeppniseftirlitsins frá 16. september 2011 ber forstjórinn ábyrgð gagnvart stjórninni, kemur fram fyrir hönd stofnunarinnar og tekur ákvarðanir fyrir hönd hennar. Forstjórinn annast þessi störf í umboði og undir yfirumsjón stjórnarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna er hlutverk Samkeppniseftirlitsins að:

1. Framfylgja boðum og bönnum laganna og leyfa undanþágur samkvæmt þeim.

2. Ákveða aðgerðir gegn samkeppnishamlandi hegðun fyrirtækja.

3. Gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og benda stjórn­völdum á leiðir til þess að gera samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra sam­keppnis­aðila á Íslandi.

4. Fylgjast með þróun á samkeppnis- og viðskiptaháttum á einstökum mörkuðum í íslensku viðskiptalífi og kanna stjórnunar- og eignatengsl á milli fyrirtækja.

Ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins eru ekki kæranlegar til ráðherra heldur sæta þær kæru til sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar, áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Í 4. gr. málsmeðferðarreglna Samkeppniseftirlitsins er kveðið á um að Samkeppniseftirlitið geti tekið mál til meðferðar hvort heldur er á grundvelli aðsendra erinda eða að eigin frumkvæði, til dæmis á grundvelli ábendinga, samkvæmt 7. gr. reglnanna, upplýsinga sem birtast í fjölmiðlum og mats á samkeppnisskilyrðum á einstökum mörkuðum.

Þá kveða samkeppnislög á um margs konar úrræði til að bregðast við brotum á samkeppnislögum. Samkeppniseftirlitið getur tekið bráðabirgðaákvarðanir á meðan mál er til meðferðar fyrir stofnuninni, gert sáttir við aðila vegna brota á samkeppnislögum, veitt álit og tekið ákvarðanir.

6.4.4.1 Íhlutun Samkeppniseftirlitsins vegna samruna einstakra sparisjóða

Samrunareglur veita samkeppnisyfirvöldum heimild til þess að leggja mat á samkeppnisleg áhrif samruna fyrirtækja og grípa til íhlutunar gegn samrunum sem raska samkeppni, annaðhvort með því að ógilda samruna eða setja þeim skilyrði. Í 17. gr. samkeppnislaga er fjallað um samruna. Þar segir að samruni teljist hafa átt sér stað þegar breyting verður á yfirráðum til frambúðar:

1. vegna samruna tveggja eða fleiri fyrirtækja eða hluta úr fyrirtækjum sem áður störfuðu sjálfstætt,

2. þegar fyrirtæki tekur yfir annað fyrirtæki,

3. vegna þess að einn eða fleiri aðilar, sem þegar hafa yfirráð yfir a.m.k einu fyrirtæki, eða eitt eða fleiri fyrirtæki ná beinum eða óbeinum yfirráðum, í heild eða að hluta, yfir einu eða fleiri fyrirtækjum til viðbótar með því að kaupa verðbréf eða eignir, með samningi eða öðrum hætti,

4. með stofnun fyrirtækis um sameiginlegt verkefni sem gegnir til frambúðar allri starfsemi sjálfstæðrar efnahagseiningar.

Í 17. gr. c. segir jafnframt að telji Samkeppniseftirlitið að samruni hindri virka samkeppni með því að markaðsráðandi staða eins eða fleiri fyrirtækja verði til eða slík staða styrkist, eða verði til þess að samkeppni á markaði raskist að öðru leyti með umtalsverðum hætti, geti stofnunin ógilt samruna.

Samkeppniseftirlitið tók til skoðunar fjölda samruna einstakra sparisjóða frá ársbyrjun 2005. Niðurstaðan í flestum málum var sú að ekki væru forsendur til að aðhafast vegna samrunanna þar sem rannsókn benti ekki til þess að röskun yrði á samkeppni.

Samruni Kaupþings banka hf. og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf.

Hinn 5. júní 2008 barst Samkeppniseftirlitinu bréf þar sem gerð var grein fyrir fyrirhuguðum samruna Kaupþings banka hf. og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um samrunann frá 26. september 2008 var það mat eftirlitsins að viðskiptabankarnir þrír væru í sameiginlegri markaðsráðandi stöðu og ljóst væri að brotthvarf Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis af markaðnum sem sjálfstæðs keppinautar myndi skapa umtalsverðar samkeppnishömlur. Samkeppniseftirlitið féllst þó á samrunann á grundvelli sjónarmiða um fyrirtæki á fallanda fæti.338 Það var því niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að sú breyting á markaðnum sem fælist í samruna Kaupþings og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis væri óhjákvæmileg miðað við þær aðstæður sem sparisjóðurinn var í, þar sem félagið myndi ella hverfa af markaðnum sem sjálfstæður keppinautur. Var því engin önnur niðurstaða álitin tæk en sú að heimila samrunann.

Yfirráð yfir Glitni banka hf. og Byr sparisjóði

Með bréfi dags. 15. maí 2007 hóf Samkeppniseftirlitið sérstaka rannsókn á eigna- og stjórnunartengslum Glitnis banka hf., Byrs sparisjóðs og MP Fjárfestingarbanka hf. Tilefni rannsóknarinnar voru umtalsverð viðskipti með hlutabréf í Glitni. Samkeppniseftirlitið komst að þeirri niðurstöðu að félögin FL Group hf., Primus eignarhaldsfélag ehf., Baugur hf., Sund hf., Saxhóll hf., Bygg hf., Imon ehf. og Materia Invest ehf. færu sameiginlega með yfirráð yfir Glitni banka hf. og Byr sparisjóði. Þannig bæri þessum fyrirtækjum að tilkynna samrunann í samræmi við ákvæði 17. gr. samkeppnislaga. Niðurstaðan byggðist á því að þorri hlutafjár eða drjúgur hluti stofnfjár í Byr sparisjóði og Glitni væru í eigu sama fyrirtækjahóps, tengsl væru innan hans, ásamt því að fjárhagsleg afkoma þessara aðila væri verulega samtvinnuð. Þá væru einnig fyrir hendi tengsl milli stjórnarmanna fyrirtækjanna tveggja, auk þess sem meirihluti stjórnarmanna Byrs sparisjóðs og Glitnis tengdust málsaðilum. Fyrrgreind félög, sem ákvörðunin beindist að, kærðu ákvörðun Samkeppniseftirlitsins til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sem felldi ákvörðun Samkeppniseftirlitsins úr gildi með úrskurði 5. september 2008 í máli nr. 11/2008. Taldi áfrýjunarnefndin að Glitnir og Byr sparisjóður hefðu átt að njóta aðildarstöðu í málinu. Þar sem það var ekki gert var litið svo á að andmælaréttur þeirra hefði verið brotinn. Samkeppniseftirlitið taldi síðar að við fall bankanna árið 2008 hefðu forsendur til frekari meðferðar málsins brostið.339

Samruni Kaupþings banka hf. og Sparisjóðs Mýrasýslu

Samkeppniseftirlitinu barst samrunaskrá vegna kaupa Kaupþings banka hf. á verulegum hluta nýs stofnfjár í Sparisjóði Mýrasýslu 3. september 2008. Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 51/2008 taldi stofnunin að kaup Kaupþings á stærstum hluta stofnfjár Sparisjóðs Mýrasýslu væru til þess fallin að hamla samkeppni. Möguleiki væri á að Kaupþing kæmist í markaðsráðandi stöðu á markaðnum fyrir viðskiptabankaþjónustu við einstaklinga og smærri fyrirtæki í Borgarnesi og nærsveitum. Þrátt fyrir þessar kringumstæður var niðurstaða Samkeppniseftirlitsins sú að erfið staða Sparisjóðs Mýrasýslu leiddi til þess að engin niðurstaða væri tæk í málinu önnur en sú að heimila samrunann.340

Samruni – Byr sparisjóður, Byr hf. og íslenska ríkið

Með bréfi dags. 22. október 2010 tilkynnti Byr sparisjóður Samkeppniseftirlitinu um yfirráð sín yfir Byr hf. í samræmi við 17. gr. a samkeppnislaga. Í samrunaskrá kom fram að frá yfirtöku Fjármálaeftirlitsins á Byr sparisjóði og stofnun Byrs hf. hefðu staðið yfir viðræður milli íslenska ríkisins, slitastjórnar sparisjóðsins og Byrs hf. um uppgjör á milli sparisjóðsins og hins nýja banka. Samkomulag hefði náðst um að kröfuhafar sparisjóðsins myndu taka við hlutafé í Byr hf. sem lið í uppgjöri krafna þeirra. Vegna þess taldi Samkeppniseftirlitið ljóst að Byr sparisjóður hefði náð yfirráðum yfir Byr hf. og því væri um að ræða samruna í skilningi 17. gr. samkeppnislaga. Málinu lauk með ákvörðun nr. 36/2010. Samkeppniseftirlitið taldi að samkeppnislegt sjálfstæði Byrs sparisjóðs hf. kynni að vera skert með samrunanum, ekki síst í ljósi þess að sú staða gæti komið upp að sömu kröfuhafar yrðu áberandi bæði hjá Byr sparisjóði og Kaupþingi eða Glitni banka, en þeir voru stærstu eigendur Arion banka og Íslandsbanka. Sú staða var talin geta raskað samkeppni og voru samrunanum sett skilyrði í framhaldi af viðræðum við aðila málsins í því skyni að tryggja samkeppnislegt sjálfstæði Byrs hf. Í þeim fólst að Byr sparisjóður skuldbatt sig til þess að tryggja samkeppnislegt sjálfstæði Byrs hf., meðal annars með því að tryggja að í stjórn Byrs hf. sætu einstaklingar sem væru óháðir öðrum viðskiptabönkum og sparisjóðum á sama markaði.341

Kaup Landsbanka Íslands hf. á rekstri og eignum Sparisjóðs Svarfdæla

Samruni Landsbanka Íslands hf. og Sparisjóðs Svarfdæla var tilkynntur Samkeppniseftirlitinu 9. maí 2012. Samkeppniseftirlitið taldi að með kaupum Landsbankans á eignum og rekstri Sparisjóðs Svarfdæla væri um að ræða samruna í skilningi c-liðar 1. mgr. 17. gr. samkeppnislaga.342 Í andmælaskjali sem birt var samrunaaðilum 28. ágúst 2012 var talið að samruninn samrýmdist ekki samkeppnislögum. Taldi stofnunin að samruni fyrirtækjanna hefði þau áhrif að styrkja sameiginlega markaðsráðandi stöðu Arion banka, Íslandsbanka og Landsbankans á Eyjafjarðarsvæðinu og landinu öllu. Þá var vakin athygli á því að fækkun fjármálafyrirtækja á markaðnum leiddi til þess að erfiðara yrði fyrir nýja keppinauta að ná fótfestu á honum. Mun fljótlegra og auðveldara væri að byggja upp viðskiptabankastarfsemi með kaupum á fyrirtæki sem þegar hefði leyfi til að taka við innlánum heldur en að byggja slíka starfsemi upp frá grunni. Fækkun fyrirtækja stuðlaði þannig almennt að aðgangshindrunum að markaðnum. Þá var vakin athygli á því að fækkun sparisjóða veikti rekstrargrundvöll þeirra sparisjóða sem eftir stæðu og þar með getu þeirra til að vaxa og veita stóru viðskiptabönkunum þremur samkeppni. Að virtum þessum rökum taldi Samkeppniseftirlitið ljóst að samruninn treysti í sessi sameiginlega markaðsráðandi stöðu bankanna á Eyjafjarðarsvæðinu og landinu öllu. Í ákvörðuninni var þess getið að stofnunin hefði talið sig knúna til þess að heimila samruna Kaupþings og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis árið 2008 og Íslandsbanka og Byrs sparisjóðs árið 2011 á grundvelli aðstæðna sem reglan um fyrirtæki á fallanda fæti tæki til. Aftur á móti væri það frummat stofnunarinnar í þessu tilviki að skilyrðum fyrir beitingu reglunnar væri ekki fullnægt, þar sem samrunaaðilum hefði ekki tekist að sýna fram á að ekki hefðu verið til staðar aðrir möguleikar sem hefðu haft minni samkeppnisröskun í för með sér. Gallar hefðu verið á söluferlinu á þann hátt að þegar útboði á stofnfé ríkisins í Sparisjóði Svarfdæla lauk án árangurs hefði sparisjóðnum að minnsta kosti borið að ganga úr skugga um hvort þeir aðilar sem höfðu sýnt sparisjóðnum áhuga í nýafstöðnu en árangurslausu söluferli hefðu haft áhuga á kaupum á eignum og rekstri sjóðsins, áður en gengið var til samninga við Landsbankann. Rannsókn Samkeppniseftirlitsins sýndi að ekki hafði verið kannað hvort aðrir fjárfestar sem sýnt höfðu áhuga í stofnfjárútboðinu væru áhugasamir um að kaupa sparisjóðinn á sömu forsendum og Landsbankinn. Svo fór að 6. september 2012 afturkallaði Landsbankinn samrunatilkynningu frá 9. maí 2012 með bréfi þar sem því var lýst að í ljósi þess að Sparisjóður Svarfdæla hefði leitað til Tryggingasjóðs sparisjóða og fengið þau svör að sjóðurinn væri tilbúinn að reiða fram, án skilyrða, stofnfé og víkjandi lán sem gerði að verkum að eiginfjárhlutfall sjóðsins færi yfir 16% hefðu Landsbankinn og Sparisjóður Svarfdæla ákveðið að falla frá kaupsamningi sínum. Af þessum sökum komst Samkeppniseftirlitið að þeirri niðurstöðu að ekki væru forsendur til að aðhafast frekar í málinu. Leiddu afskipti Samkeppniseftirlitsins til þess að ekki varð af yfirtöku Landsbankans á sparisjóðnum.343

Frá árinu 2005 til 2012 hafði Samkeppniseftirlitið 58 mál til meðferðar sem vörðuðu sparisjóðina.344 Hér hefur því aðeins verið getið nokkurra þeirra og einkum þeirra sem vörðuðu samruna, en fjöldi annarra mála sem vörðuðu samruna og kaup á stofnfé sparisjóðanna komu á þessum tíma fyrir Samkeppniseftirlitið, svo sem samruni Sparisjóðs vélstjóra og Sparisjóðs Hafnarfjarðar; samruni Sparisjóðs Siglufjarðar og Sparisjóðs Skagafjarðar; kaup Sparisjóðs Mýrasýslu á Sparisjóði Siglufjarðar og Sparisjóði Ólafsfjarðar; kaup Byrs á Sparisjóði Kópavogs, Sparisjóði Norðlendinga og Verðbréfastofu sparisjóðanna; kaup Sparisjóðsins í Keflavík á Sparisjóði Vestfirðinga og Sparisjóði Húnaþings og Stranda; kaup KEA á stofnfé Sparisjóðs Höfðhverfinga; fyrirhugaður samruni sparisjóðs Þórshafnar og Sparisjóðsins í Keflavík; og samruni Kaupþings banka hf. og Sparisjóðs Mýrasýslu. Rannsóknarnefndin sá ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um þessi mál.

6.4.4.2 Rannsókn Samkeppniseftirlitsins á ætluðum brotum Sambands íslenskra sparisjóða (SÍSP) á samkeppnislögum

Áður en lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki var breytt með lögum nr. 76/2009 var kveðið á um samstarf sparisjóðanna í 69. gr. laganna. Ákvæðið heimilaði sparisjóðum að fela sameiginlegum aðila á þeirra vegum að leggja fyrir þá leiðbeinandi tillögur um vexti og þjónustugjöld, enda bryti slíkt ekki í bága við ákvæði samkeppnislaga.

Með bréfi Samkeppniseftirlitsins 2. mars 2006 hóf stofnunin athugun á því hvort samstarf sparisjóða á vettvangi Sambands íslenskra sparisjóða kynni að fela í sér ólögmætt samráð í skilningi 10. gr., sbr. 12. gr. samkeppnislaga.345 Eftir að athugunin hófst barst Samkeppniseftirlitinu umsókn frá sambandinu um undanþágu vegna samstarfs sparisjóðanna á sviði viðskiptabankaþjónustu. Samkeppniseftirlitið sendi sambandinu andmælaskjal 11. mars 2008 þar sem fram kom að það væri frummat þess að á vettvangi SÍSP hefði, að minnsta kosti frá árinu 2005, átt sér stað samráð um verð og markaðsmál sem bryti í bága við 10. gr. samkeppnislaga og 12. gr. sömu laga. Var það frummat Samkeppniseftirlitsins að slíkt samstarf rúmaðist ekki innan þágildandi 69. gr. laga um fjármálafyrirtæki.

Samkeppniseftirlitið tók fram í andmælaskjalinu að öll skilyrði 15. gr. yrðu að vera uppfyllt svo að til greina kæmi að veita undanþágu samkvæmt ákvæðinu, en til þess að veitt væri undanþága þyrfti að vera rökstutt með fullnægjandi hætti í undanþágubeiðni með hvaða hætti viðkomandi samstarf færi gegn 10. og 12. gr. samkeppnislaga. Var það mat Samkeppniseftirlitsins að ekki væri að finna slíkan rökstuðning í undanþágubeiðni aðila auk þess sem ekki væri sýnt fram á að sérhver efnisþáttur samstarfsins félli undir alla stafliði undanþáguákvæðisins.346

Eftir að Samkeppniseftirlitinu höfðu borist sjónarmið SÍSP við fyrrgreindu andmælaskjali sendi Samkeppniseftirlitið bréf til fjórtán tilgreindra sparisjóða til að afla nánari upplýsinga. Meðal annars óskaði eftirlitið eftir því að sérhver sparisjóður veitti stofnuninni eftirfarandi upplýsingar:

1. lýsingu á þátttöku sparisjóðsins í útbúningi leiðbeinandi gjaldskrár sparisjóðanna frá árinu 2005;

2. afrit af eða lýsingu þeirra gagna sem sparisjóðurinn veitti móttöku eða lét í té vegna útbúnings leiðbeinandi verðskrár sparisjóðanna frá árinu 2005;

3. veltu sparisjóðsins á síðasta reikningsári, og

4. hlutfall inn- og útlána sem tóku mið af leiðbeinandi gjaldskrá sparisjóðanna árin 2005, 2006 og 2007. Lægju upplýsingar ekki fyrir óskaði Samkeppniseftirlitið eftir mati sparisjóðsins á viðkomandi hlutföllum.

Vegna breyttra aðstæðna á fjármálamarkaði í kjölfar falls viðskiptabankanna þriggja 2008 var meðferð málsins frestað um sinn. Samkeppniseftirlitið tilkynnti málsaðilum bréfleiðis 4. september 2009 að ákveðið hefði verið að aðhafast ekki frekar í málinu og málinu væri því lokið. Við ákvörðunina var höfð hliðsjón af framkomnum sjónarmiðum, breyttum aðstæðum á fjármálamarkaði, ekki síst á vettvangi sparisjóðanna, og breytingum sem orðið höfðu á heimildum sparisjóða til samstarfs samkvæmt lögum nr. 76/2009 um breyting á lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002.347

6.5 Samantekt og ályktanir rannsóknarnefndar

Rannsóknarnefndin beindi sjónum sínum aðallega að því hvernig ákveðnum þáttum í innra og opinberu eftirliti með starfsemi sparisjóða var háttað á árunum 2005–2011. Í því skyni var óskað eftir upplýsingum og gögnum frá Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands sem varpað gætu ljósi á framkvæmd eftirlits með starfsemi sparisjóðanna og samskipti þessara stofnana við sparisjóðina. Þá kannaði rannsóknarnefndin hvernig innra eftirliti var háttað hjá sparisjóðunum. Um nánari umfjöllun um það sem hér kemur fram vísast til kaflanna um hvern sparisjóð fyrir sig.

6.5.1 Ályktanir um innra eftirlit

Sem fjármálastofnanir féllu sparisjóðirnir undir alþjóðlegt regluverk um slíka starfsemi. Á meðan bankar og fjármálastofnanir víðs vegar um heiminn stækkuðu eða sameinuðust til að mynda stærri einingar, sem almennt voru taldar hagkvæmari í rekstri, breyttist stærð íslensku sparisjóðanna lítið, og átti það einkum við um sparisjóði á landsbyggðinni. Innri endurskoðun, áhættustýring og skýrsluskil til opinberra eftirlitsaðila fengu sífellt meira vægi í starfsumhverfi fjármálafyrirtækja. Skila þurfti æ fleiri skýrslum um starfsemina og gerð þeirra krafðist meiri þekkingar eftir því sem regluverkið varð flóknara. Sömuleiðis jukust þekkingarkröfur til þeirra sem sinntu innri endurskoðun og áhættustýringu. Minni sparisjóðir bjuggu sjaldnast yfir sérhæfðri þekkingu á regluverki sem þessu, en gátu þó keypt sér aðgang að henni, t.d. hjá endurskoðunar- og ráðgjafarfyrirtækjum. Starfsemi minni sparisjóðanna var frekar einföld og ekki þörf á umfangsmiklu eftirliti, en það þurfti engu að síður að vera til staðar til að uppfylla kröfur laga og reglna. Skýrslur til opinberra eftirlitsaðila eru sniðnar að erlendri fyrirmynd til þess að ná yfir fjármálafyrirtæki af ýmsum toga og stærð. Það krefst því töluverðrar þekkingar að vinna slíkar skýrslur og miðla til eftirlitsaðila upplýsingum um atriði í rekstri, jafnvel þótt um sé að ræða litla fjármálastofnun með einfalda starfsemi.

Stjórnum sparisjóða ber að hafa eftirlit með starfsemi þeirra og störfum sparisjóðsstjóra. Stjórnir voru skipaðar stofnfjáreigendum og framan af einnig aðilum tilnefndum af viðkomandi sveitarfélagi. Mikið var lagt upp úr því að stofnfjáreigendur kæmu úr heimabyggð og voru stjórnir gjarnan skipaðar einstaklingum sem þekktu vel til á starfssvæði sparisjóðsins. Hefðbundin sparisjóðastarfsemi, sem svo er kölluð, það er eingöngu innláns- og útlánsstarfsemi, er í eðli sínu einföld og þar kann þekking á nánasta umhverfi að skipta miklu. Auknar starfsheimildir og flóknara regluverk gera ríkari kröfur til þekkingar stjórnenda. Sumir sparisjóðanna brugðu á það ráð að ráða til sín sparisjóðsstjóra með nokkra reynslu úr viðskipta- eða bankastarfsemi til þess að tryggja að starfsemi sparisjóðanna stæðist strangari kröfur. Þegar svo háttar til kann að myndast ákveðið misvægi, þar sem sparisjóðsstjórinn býr yfir meiri þekkingu en stjórnin, bæði á starfseminni og reglum sem um hana gilda, og því getur stjórninni orðið óhægt um vik að sinna eftirlitshlutverki sínu.

Innri endurskoðun fjármálafyrirtækis er mikilvægur hluti af vöktun innri eftirlitskerfa og er ætlað að leggja óháð mat á hlítni við eftirlitsreglur og eftirlitsaðgerðir og meta hvort þær teljist nægjanlegar. Innri endurskoðun heyrir beint undir stjórn og hlutverk hennar er að upplýsa stjórn eða endurskoðunarnefnd, þar sem hún er starfrækt, og lykilstjórnendur milliliðalaust. Mikilvægt er að innri endurskoðun sé vel mönnuð og að þar starfi hæft, óhlutdrægt og vel þjálfað fólk sem þekkir hlutverk sitt og ábyrgð. Innri endurskoðun skal vera óháð daglegum rekstri og hafa ótakmarkaðan aðgang að nauðsynlegum gögnum. Hún er því eitt helsta stjórntæki sem stjórn fjármálafyrirtækis hefur yfir að ráða til að fá óháð mat á því hvort innra eftirlit þess sé virkt og hvort lögum og reglum, sem og stefnu fyrirtækisins, sé framfylgt í daglegum rekstri þess.

Í 16. gr. laga um fjármálafyrirtæki er kveðið á um að fjármálafyrirtæki skuli starfrækja endurskoðunardeild sem annast innri endurskoðun. Hún er hluti af skipulagi fjármálafyrirtækja og þáttur í eftirlitskerfi þeirra. Stjórn fjármálafyrirtækis skal ráða forstöðumann endurskoðunardeildar sem fer með innri endurskoðun í umboði stjórnar. Fjármálafyrirtæki geta þó sótt um undanþágu til Fjármálaeftirlitsins frá því að reka sérstaka endurskoðunardeild og útvistað innri endurskoðun.

Stærri sparisjóðirnir ráku eigin innri endurskoðunardeildir á því tímabili sem rannsóknarnefndin horfði til. Forstöðumenn endurskoðunardeilda störfuðu í umboði stjórnar en í skýrslum forstöðumanna í stærri sparisjóðunum fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að oft hefði starfið og helstu áherslur í því verið lítt skilgreind af hálfu stjórnar. Forstöðumennirnir mótuðu því starfið og byggðu eins og vænta mátti á þeirri reynslu og þekkingu sem fyrir var í viðkomandi sparisjóði, en ekki síður eigin starfsreynslu og þekkingu, en sumir forstöðumannanna höfðu litla reynslu af innri endurskoðun áður en þeir tóku starfið að sér. Mikil starfsmannavelta einkenndi starf endurskoðunardeilda í þremur af fjórum stóru sparisjóðunum en í skýrslum forstöðumannanna í öllum stærri sparisjóðunum kom fram það sjónarmið að fæð starfsmanna hafi staðið deildunum fyrir þrifum.

Á tímabilinu sem rannsóknin náði til stækkuðu stærri sparisjóðirnir töluvert en starfsmannafjöldi í innri endurskoðun breyttist lítið. Nokkuð skorti á að innra eftirlit þessara sparisjóða væri skriflegt og skjalfest og fátítt var að gerðar væru skriflegar áætlanir um innri endurskoðun. Á stjórnarfundum sparisjóðanna var þó iðulega bókað að innri endurskoðandi hefði komið inn á fund og kynnt niðurstöður sínar, en fátt var skjalfest um viðbrögð eða eftirfylgni. Oft voru sömu athugasemdir innri endurskoðanda ítrekaðar, sem bendir til að litlar breytingar hafi orðið í kjölfar þeirra. Þá var það almennt viðhorf innri endurskoðenda sem gáfu skýrslu fyrir rannsóknarnefndinni að stjórn og stjórnendur hefðu takmarkaðan áhuga haft á innra eftirliti. Í sparisjóðum sem hélst illa á starfsfólki í innri endurskoðunardeild og þar sem takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir um innra eftirlit eða eftirfylgni má telja að deildirnar hafi ekki uppfyllt sem skyldi þær kröfur sem til þeirra eru gerðar í lögum, reglum og leiðbeinandi tilmælum nema að nafninu til. Á þetta sérstaklega við um Sparisjóð Mýrasýslu og Sparisjóðinn í Keflavík.

Smærri sparisjóðirnir fóru þá leið að sækja um undanþágu til Fjármálaeftirlitsins frá því að starfrækja innri endurskoðunardeild og fengu iðulega sjálfstætt endurskoðunarfyrirtæki til að sjá um þann þátt starfseminnar. Í nær öllum tilvikum var um að ræða sama endurskoðunarfyrirtæki og sá um ytri endurskoðun viðkomandi sparisjóðs. Í samningum við endurskoðunarfyrirtæki um innri endurskoðun var yfirleitt gerð grein fyrir þeim verkefnum sem innri endurskoðanda var ætlað að vinna og í flestum tilvikum var árlegum skýrslum um innri endurskoðun skilað til stjórnar sparisjóðanna. Áherslur í úttektum endurskoðunarfyrirtækjanna voru ekki þær sömu í öllum tilvikum og skýrslur þeirra misítarlegar. Oft og tíðum voru sömu ábendingar gerðar ár eftir ár án þess að brugðist væri nægilega vel við þeim.

Torvelt getur verið fyrir smærri fjármálafyrirtæki að halda úti eigin endurskoðunardeildum, bæði vegna smæðarinnar og vandkvæða við að tryggja óhæði þeirra starfsmanna sem vinna að innri endurskoðun. Þegar innri endurskoðandi er utanaðkomandi aðili er sjálfstæði hans í störfum alla jafna tryggt og skýrslugjöf til stjórnar í föstum skorðum. Umfang starfa hans, umfram þær lágmarkskröfur sem gerðar voru í leiðbeinandi tilmælum Fjármálaeftirlitsins nr. 4/2003, gat oltið á viðhorfum stjórnar til starfa innri endurskoðanda. Slíkri útvistun fylgja þó óneitanlega ýmsir ókostir, til að mynda hefur innri endurskoðandi sem kemur utan að ekki sömu tilfinningu fyrir daglegri starfsemi fyrirtækisins og hefur síður tækifæri til sjálfstæðra athugana.

Að einhverju leyti má rekja óljósa umgjörð um starf innri endurskoðunardeilda til þess að reglur og eftirlit með slíkri starfsemi hérlendis voru takmörkuð, þótt fyrir lægi fjöldi fyrirmynda að ramma um innri endurskoðun í erlendum stöðlum um slíka vinnu. Leiða má að því líkur að meðan regluverkið um innri endurskoðun var ekki skýrt hafi stjórnendur sparisjóðanna haft lítinn vilja og getu til að ráðstafa takmörkuðum tíma og tilföngum í innra eftirlit. Því verður að telja að framfaraskref hafi verið stigið þegar Fjármálaeftirlitið gaf út leiðbeinandi tilmæli nr. 2/2008 um störf innri endurskoðunardeilda fjármálafyrirtækja, þó segja megi að tilmælin hafi komið seint fram í ljósi mikillar útþenslu fjármálakerfisins. Lengi hafði verið þörf á markvissu og öflugu innra eftirliti fjármálafyrirtækja. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði var kallað eftir skýrari lagagrundvelli fyrir innri endurskoðun hjá fjármálafyrirtækjum og kallað eftir lagalega bindandi reglum sem væru skýrar, stöðugar og fyrirsjáanlegar um lágmarks inntak innri endurskoðunar í fjármálafyrirtækjum. Brugðist var við ábendingunum sem fram komu í skýrslunni með lögum nr. 75/2010, en með þeim voru meðal annars gerðar breytingar á 16. gr. laga um fjármálafyrirtæki sem fjallar um endurskoðunardeildir. Margt af því sem fram kom við athugun rannsóknarnefndarinnar á innri endurskoðun hefur breyst með nýjum reglum og hefur því nú þegar verið brugðist við mörgum þeim veikleikum sem rannsóknarnefndin kom auga á. Nú er gerð krafa um að í innri endurskoðunardeild fjármálafyrirtækis starfi lágmarksfjöldi starfsmanna, en fjöldi þeirra skal endurspegla stærð og starfsemi fjármálafyrirtækis. Þá hafa verið skýrðar nánar kröfur til óhæðis innri endurskoðunardeildar og sett sérstök hæfisskilyrði fyrir forstöðumann endurskoðunardeildar, t.d. um þekkingu, reynslu og menntun.

Rannsóknarnefnd Alþingis um fall bankanna benti einnig á að mikilvægt væri að innri endurskoðendur fjármálafyrirtækja fengju tækifæri til að eiga reglulega fundi með Fjármálaeftirlitinu, en með því gæfist færi á að samhæfa betur innra og ytra eftirlit og auka slagkraft eftirlits með fjármálafyrirtækjum. Rannsóknarnefndin tekur undir þessi sjónarmið, enda kom það berlega fram í skýrslum fyrir rannsóknarnefndinni að suma starfsmenn sem sinntu innra eftirliti sparisjóðanna skorti þekkingu á starfinu, en hún jókst með þátttöku þeirra á sameiginlegum vettvangi til skoðana- og upplýsingaskipta um störf sín. Í 4. mgr. 16. gr. laga um fjármálafyrirtæki er nú áskilnaður um að innri endurskoðun skuli eigi sjaldnar en árlega gera Fjármálaeftirlitinu grein fyrir niðurstöðum kannana sinna, auk þess sem eftirlitinu skal tilkynnt sérstaklega og án tafar um þær athugasemdir sem gerðar hafa verið og sendar stjórn. Þá hefur Fjármálaeftirlitið sinnt fræðslu um innri endurskoðun fjármálafyrirtækja til þeirra sem sinna störfunum.

Samkvæmt 17. gr. laga nr. 161/2002 skulu fjármálafyrirtæki hafa yfir að ráða tryggu eftirlitskerfi til að fylgjast með áhættu í tengslum við alla starfsemi sína og hefur Fjármálaeftirlitið heimild til að setja nánari reglur um framkvæmd áhættustýringar. Fjármálaeftirlitið setti leiðbeinandi tilmæli nr. 1/2002 um innra eftirlit og áhættustýringu hjá fjármálafyrirtækjum, þar sem gerð er krafa um innra eftirlitskerfi þar sem áhætta í starfseminni sé greind og metin. Það er hlutverk stjórnar að gera sér grein fyrir áhættum í starfseminni, að setja ásættanleg mörk fyrir áhættuþætti og tryggja að gripið sé til nauðsynlegra ráðstafana til að greina, mæla, hafa eftirlit með og stjórna áhættuþáttum. Jafnan er sparisjóðsstjóra falið það hlutverk í sparisjóðunum.

Í áhættustýringu felst meðal annars að fylgjast með útlánaáhættu fjármálafyrirtækja, vaxtaáhættu, gengisáhættu, lausafjáráhættu, rekstraráhættu og eiginfjárhlutfalli fyrirtækisins, sem og stórum áhættum samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki. Starfsmenn áhættustýringar verða því að hafa góða yfirsýn yfir rekstur fjármálafyrirtækisins og vera upplýstir um allar stærri ákvarðanir sem teknar eru innan fyrirtækisins.

Stærri sparisjóðirnir, Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf., Byr sparisjóður, Sparisjóður Mýrasýslu og Sparisjóðurinn í Keflavík, starfræktu eigin áhættustýringu á tímabilinu sem rannsóknarnefndin hafði til skoðunar. Auk þess höfðu þeir sett sér reglur um áhættuviðmið og áhættustýringu þar sem skilgreind voru markmið áhættustýringar og mörk áhættutöku ákveðin, Sparisjóðurinn í Keflavík þó fyrst árið 2008.

Úttektir Fjármálaeftirlitsins á stóru sparisjóðunum á árunum 2007 og 2008 leiddu í ljós ýmsar brotalamir í starfi áhættustýringar sparisjóðanna en helstu aðfinnsluefnin voru þau að deildirnar væru ekki nógu stórar, álagspróf og aðrar athuganir væru gerðar of sjaldan og næðu ekki til nógu margra þátta í starfseminni. Því hafi þá starfsmenn sem sinntu áhættustýringu skort yfirsýn yfir starfsemi sparisjóðanna og þá áhættuþætti sem máli skiptu. Í svörum sparisjóðanna við skýrslum Fjármálaeftirlitsins var viðbrögðum þeirra lýst en þau fólust iðulega í frekari og tíðari athugunum og fjölgun starfsmanna. Þar sem reglur um áhættustýringu hafði skort í Sparisjóðnum í Keflavík voru viðbrögð hans að móta innri reglur og endurskoða ferla áhættustýringar. Í svari Sparisjóðs Mýrasýslu til Fjármálaeftirlitsins kom fram að stjórn hefði verið kunnugt um ágalla á áhættustýringu og hefði hún reynt að fá starfsmenn með næga þekkingu til að taka að sér störf í áhættustýringu en það hefði gengið illa. Af viðbrögðum sparisjóðanna að dæma voru athugasemdir Fjármálaeftirlitsins þarfar, enda leiddu þær til umbóta á störfum deildanna. Líkt og á við um innri endurskoðun má segja að umfang áhættustýringar hafi ekki fylgt eftir vexti sparisjóðanna. Fámennar deildir höfðu ekki næga yfirsýn yfir áhættuþætti starfseminnar og hraður vöxtur sparisjóðanna gerði það að verkum að áhættur gátu breyst snögglega að eðli og umfangi, t.d. við samruna sparisjóða. Fjármálaeftirlitið gerði í öllum tilvikum athugasemd við yfirsýn stjórnenda stærri sparisjóðanna yfir áhættuþætti í rekstri þeirra.

Lög um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 gera kröfu um að í fyrirtækjunum sé til staðar eftirlitskerfi með áhættu, þótt ekki þurfi að starfrækja sérstaka deild. Framkvæmd áhættustýringar var með óformlegri hætti í smærri sparisjóðum en í þeim stærri, að minnsta kosti framan af tímabilinu sem rannsóknin náði til. Í skýrslum innri endurskoðunar minni sparisjóðanna var í fæstum tilvikum fjallað um áhættustýringu, en það er eitt af meginverkefnum innri endurskoðunar að leggja mat á áhættustýringu og hvernig markmiðum um áhættuþætti sé fylgt eftir. Hins vegar hafði tilkoma leiðbeinandi tilmæla Fjármálaeftirlitsins nr. 3/2008 um störf endurskoðunardeilda fjármálafyrirtækja áhrif, því í skýrslum innri endurskoðenda vegna ársins 2011 var í flestum tilvikum að finna sérstaka umfjöllun um áhættustýringu. Á þeim tíma höfðu stjórnir nokkurra minni sparisjóða einnig samþykkt reglur um framkvæmd áhættustýringar.

Með lögum nr. 76/2009 var gerð breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Þar var meðal annars gerð sú breyting að kveðið var á um heimild sparisjóða til að hafa samstarf um tiltekin verkefni, enda væri slíkt gert á almennum viðskiptalegum forsendum. Meðal þeirra verkefna sem sparisjóðunum er heimilt að hafa samstarf um er ráðgjöf um áhættustýringu. Slíkt samstarf víkur þó ekki til hliðar þeim skyldum sem einstakir sparisjóðir bera samkvæmt lögum og reglum; gagnvart eftirlitsaðilum, stofnfjáreigendum, hluthöfum eða öðrum. Ætlunin var að eyða þeim vafa sem uppi var um raunverulegar heimildir sparisjóðanna til samstarfs og verður að telja að sú ráðstöfun hafi verið til bóta, enda gaf þetta minni sparisjóðum tækifæri til þess að samnýta þekkingu á regluverki um fjármálamarkað, sem getur orðið þeim til mikillar hagræðingar.

6.5.2 Ályktanir um Fjármálaeftirlitið

Á haustmánuðum 2008 áttu flestir sparisjóðir í umtalsverðum eiginfjárvandræðum og fór eiginfjárhlutfall flestra þeirra undir lögbundið 8% lágmark á einhverjum tímapunkti á árunum 2008–2011. Þrír sparisjóðir störfuðu í meira en 12 mánuði eftir að Fjármálaeftirlitið veitti þeim fyrst frest til að koma eiginfjárhlutfalli sínu yfir lögbundið lágmark, skv. 4. mgr. 86. gr. laga nr. 161/2002. Í ákvæðinu er skýrt kveðið á um að afturkalla skuli starfsleyfi fjármálafyrirtækis takist því ekki að lagfæra eiginfjárhlutfall sitt innan 12 mánaða. Þar er ekki vikið að því hvort viðkomandi fjármálafyrirtæki eigi í viðræðum um fjárhagslega endurskipulagningu sem líkur standi til að muni koma fyrirtækinu á réttan kjöl. Ákvæðið er í raun þrengra en samsvarandi ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og Evrópuráðsins 2006/29/EB sem innleitt var með nefndu lagaákvæði. Fram kemur í fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika að nauðsyn þess að ljúka fjárhagslegri endurskipulagningu áður en fresturinn rynni út hafi verið ljós, ella bæri að afturkalla starfsleyfi sparisjóðanna, en það er afar viðurhlutamikil ákvörðun. Fjármálaeftirlitið leit svo á að beiting hennar gagnvart sparisjóði sem væri við það að ljúka fjárhagslegri endurskipulagningu væri það íþyngjandi og kynni að valda þeim sem hún beindist að tjóni og því væri réttara að halda að sér höndum en beita henni.

Samkvæmt ákvæði 4. mgr. 86. gr. laga nr. 161/2002 er heimilt að veita fjármálafyrirtæki frest í allt að sex mánuði til að auka eiginfjárgrunn sinn og við „sérstakar aðstæður“ er Fjármálaeftirlitinu heimilt að framlengja frestinn í allt að sex mánuði til viðbótar. Að mati rannsóknarnefndarinnar hefur löggjafinn, með orðalagi ákvæðisins, markað Fjármálaeftirlitinu það verklag að fjármálafyrirtæki hafi ekki starfsleyfi lengur en í sex mánuði eftir að ljóst þykir að fyrirtækið sé með ónógt eigið fé. Þó er gert ráð fyrir sérstökum aðstæðum án þess að nánar sé gerð grein fyrir hvað í þeim geti falist. Það er mat rannsóknarnefndarinnar að á árunum 2008–2011 hafi ríkt sérstakar aðstæður á íslenskum fjármálamarkaði og því hafi fjármálafyrirtækjum réttilega verið veittur viðbótarfrestur samkvæmt 2. málsl. 4. mgr. 86. gr. laga nr. 161/2002 til að koma eiginfjárgrunni sínum í lögmælt horf. Það vitnar þó um óskýra lagaframkvæmd að sparisjóðir hafi starfað lengur en í 12 mánuði eftir að ljóst var að eiginfjárhlutfall þeirra væri undir lögbundnu lágmarki.

Á fyrstu mánuðum ársins 2009 höfðu flestir sparisjóðanna lítið eða neikvætt eigið fé. Eiginfjárvandræði þeirra höfðu í för með sér að áhættuskuldbindingar urðu hærri en 25% af eiginfjárgrunni, samkvæmt skýrslum um stórar áhættuskuldbindingar. Afstaða Fjármálaeftirlitsins var sú að við ríkjandi aðstæður ættu prósentuviðmiðanir um stórar áhættur ekki við, þar sem öll útlán viðkomandi sparisjóðs gætu þá talist stórar áhættur. Þegar fyrir lá að gripið yrði til aðgerða voru vonir bundnar við að eiginfjárstaða sparisjóðanna kæmist aftur í lögmætt horf. Þegar illa árar og eigið fé verður lítið eða jafnvel neikvætt verða stórar áhættuskuldbindingar að sama skapi afar stórt eða neikvætt hlutfall af eigin fé. Skýrslur til Fjármálaeftirlitsins um stórar áhættuskuldbindingar geta þá haft takmarkað upplýsingagildi um útlánaáhættu, þar sem þær varpa fremur ljósi á eiginfjárvandræði sem ekki eru alltaf af völdum útlána en á áhættu í útlánum og útlánaígildum. Að mati Fjármálaeftirlitsins var „tilgangslaust“ að krefjast þess að sparisjóðirnir uppfylltu lagaskilyrði um takmarkanir á stórum áhættum, það yrði að bíða þangað til þeir stæðust aftur kröfur laga um lágmarks eigið fé. Hér kemur til álita hvort löggjafinn þurfi að kveða nánar á um virkni löggjafar á fjármálamarkaði og undanþágur við óvenjulegar og sérstakar aðstæður.

Álagspróf eru mikilvægt verkfæri Fjármálaeftirlitsins til að meta hvort gera eigi auknar eiginfjárkröfur til fjármálafyrirtækja. Álagspróf sem Fjármálaeftirlitið lagði á sparisjóðina á öðrum ársfjórðungi 2008 bentu til vaxandi erfiðleika í rekstri sparisjóðanna. Þegar að því kom að bregðast við niðurstöðum prófanna voru viðskiptabankarnir þegar fallnir og sparisjóðirnir komnir í verulega rekstrarerfiðleika. Áföllin haustið 2008 voru meiri en álagsprófin höfðu gert ráð fyrir. Fjármálaeftirlitið beindi því sjónum að öðrum atriðum en niðurstöðum álagsprófanna.

Málefni sparisjóðanna komu reglulega inn á borð stjórnar Fjármálaeftirlitsins en afhending stofnunarinnar á fundargerðum stjórnar til rannsóknarnefndarinnar var með þeim hætti að ekki var mögulegt að bera meðferð mála sparisjóðanna saman við önnur mál á borði stjórnar. Í skýrslum stjórnarformanna Fjármálaeftirlitsins fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að mikið traust hefði verið lagt á starfsmenn stofnunarinnar, sérstaklega þá sem starfað hefðu hjá bankaeftirliti Seðlabanka Íslands fyrir stofnun Fjármálaeftirlitsins, og hefði stjórn reitt sig á kunnáttu þeirra, reynslu og þekkingu. Ekki verður fullyrt um hve mikla umræðu mál sparisjóðanna fengu eða hefðu átt að fá hjá stjórn Fjármálaeftirlitsins, en þegar komið var fram á árið 2008 og fram til ársins 2009 einblíndi stjórnin á málefni viðskiptabankanna en hlutur sparisjóðanna var hverfandi.

Markmið laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er að stuðla að því að fjármálastarfsemi sé í samræmi við lög, reglur og samþykktir sem hverju sinni gilda um starfsemina. Þá er þeim ætlað að stuðla að öruggum og áfallalausum viðskiptum á fjármagnsmarkaði. Þannig er það eftirlit sem Fjármálaeftirlitinu er falið með lögunum talið vera forsenda þess að hægt sé að fylgjast með heilbrigði fjármagnsmarkaðar og verjast áföllum. Áföll á fjármálamarkaði hér á landi haustið 2008 áttu sér nokkurn aðdraganda og margvíslegar orsakir, eins og rakið er í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008. Þar er vikið að því að Fjármálaeftirlitið hafi ekki verið í stakk búið til að sinna hlutverki sínu með fullnægjandi hætti, bæði vegna fjárskorts og skorts á nægjanlega djúpri þekkingu og reynslu af eftirliti með alþjóðlegum fjármálafyrirtækjum. Enda þótt vart verði séð hvernig markmiði laganna yrði náð við þær aðstæður sem hér ríktu við fall bankanna og strax í kjölfar þess tekur rannsóknarnefndin að miklu leyti undir þessi sjónarmið.

Að mati rannsóknarnefndarinnar er vandkvæðum bundið að benda á einstök atriði þar sem Fjármálaeftirlitið sinnti ekki lögbundnu hlutverki sínu við eftirlit með starfsemi sparisjóða. Stór hluti ráðstöfunartíma stofnunarinnar fór í yfirferð á reglulegum skýrslum frá sparisjóðum og heimsóknir á starfsstöðvar. Fjármálaeftirlitið gerði sérstaka rannsókn hjá hverjum og einum sparisjóði og vann skýrslur um útlánaáhættu, markaðsáhættu og eftirlit með peningaþvætti hjá sparisjóðunum. Í þeim var yfirleitt að finna aðfinnslur um atriði í starfsemi sparisjóðanna sem endurskoðendum þeirra var falið að fylgja eftir. Sú eftirfylgni tókst ekki alltaf sem skyldi. Þá var eftirfylgnin oft ekki meiri en sú að hlutast til um að stjórn sparisjóðanna væri upplýst um þau atriði sem aðfinnslur beindust að, jafnvel án frekari krafna um viðbrögð eða aðgerðir af hálfu sparisjóðanna. Hvað umfang eftirlits með sparisjóðunum varðar verður að hafa í huga að í árslok 2007 var hlutur sparisjóðanna um 5% af efnahagsreikningum íslenskra viðskiptabanka og sparisjóða. Þá, þegar mest lét, voru starfsmenn Fjármálaeftirlitsins 62. Þannig verður ekki séð að sparisjóðirnir hafi setið á hakanum hjá Fjármálaeftirlitinu þegar höfð er hliðsjón af hlutfallslegri stærð þeirra á fjármálamarkaðnum.

Við fall íslensku bankanna haustið 2008 varð stór breyting á starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Með lögum nr. 125/2008 fékk Fjármálaeftirlitið víðtækar heimildir til að ráðstafa réttindum og skyldum fjármálafyrirtækja. Lögfest voru ákvæði sem heimiluðu fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs við sérstakar aðstæður á fjármálamarkaði að reiða fram fjármagn til að stofna nýtt fjármálafyrirtæki eða yfirtaka fjármálafyrirtæki í heild eða að hluta auk þess sem fjármálaráðherra var heimilað að leggja sparisjóði til allt að 20% af bókfærðu eigin fé hans. Eins og nánar er vikið að í 13. kafla, um fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna, var þegar ljóst í kjölfar falls viðskiptabankanna þriggja haustið 2008 að sparisjóðirnir stóðu höllum fæti. Á sama tíma og Fjármálaeftirlitið og önnur stjórnvöld stóðu í ströngu við að bregðast við falli viðskiptabankanna og koma öðrum fjármálafyrirtækjum til bjargar voru lög um fjármálafyrirtæki tekin til endurskoðunar og sérfræðingar fengnir til að koma með tillögur að því sem betur mætti fara. Lög nr. 75/2010, um breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, voru meðal annars viðbrögð við þeim tillögum en byggðust einnig á vinnu sem áður var hafin innan viðskiptaráðuneytisins. Eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins voru auknar auk þess sem ábyrgð og hlutverk innri eftirlitsdeilda og áhættustýringar fjármálafyrirtækja var aukið. Á sama tíma áttu sér stað nokkur umskipti í starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Á árunum 2009–2011 var tvívegis skipt um forstjóra stofnunarinnar auk þess sem skipulagi hennar var breytt oftar en einu sinni. Innan Fjármálaeftirlitsins er enn unnið að umbótaverkefnum sem miða að því að gera eftirlit með starfsemi fjármálafyrirtækja árangursríkara. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis er nauðsynlegt að komið sé á festu í starfsemi Fjármálaeftirlitsins og að henni sé tryggður sá grundvöllur sem nauðsynlegur er til að byggja upp nægjanlega þekkingu og reynslu svo stofnunin sé í stakk búin til að sinna lögbundnu hlutverki sínu.

6.5.3 Ályktanir um Seðlabanka Íslands

Seðlabanki Íslands, líkt og seðlabankar víðs vegar um heiminn, gegnir mikilvægu og margþættu hlutverki fyrir fjármálakerfi en meðal þeirra eru lausafjármögnunarhlutverk og eftirlitshlutverk. Í athugasemd með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands var fjallað um aðskilnað eftirlitshlutverks Seðlabankans annars vegar og Fjármálaeftirlitsins hins vegar. Athygli Seðlabankans ætti síður að beinast að einstökum stofnunum en fyrst og fremst að hinu þjóðhagslega umhverfi fjármálakerfisins og að fjármálakerfinu í heild, styrk þess og veikleikum. Í minnisblaði Seðlabankans frá 4. júní 2008 um undanþágur samkvæmt 2. tölul. 4. gr. nýrra reglna um gjaldeyrisjöfnuð kom til að mynda fram að Seðlabanki Íslands teldist ekki eftirlitsaðili einstakra fyrirtækja heldur fjármálamarkaðar í heild. Eitt af markmiðum hans væri að viðhalda fjármálastöðugleika.

Til þess að sinna þessu hlutverki sínu hefur Seðlabanki Íslands meðal annars, samkvæmt 12. gr. laga nr. 36/2001, heimild til þess að setja lánastofnunum reglur um lágmark lausafjár sem þeim ber ætíð að hafa yfir að ráða. Rannsóknarnefndin yfirfór skýrslur um lausafé sem sparisjóðirnir skiluðu til Seðlabankans frá upphafi árs 2005 fram til loka árs 2011 eða fram til þess dags sem viðkomandi sparisjóður hætti starfsemi. Örfá tilvik komu upp þar sem sparisjóðir uppfylltu ekki reglurnar. Lausafjártímabilin sem helst eru til skoðunar eru tímabilið allt að einum mánuði annars vegar og frá einum mánuði til þriggja mánaða hins vegar. Ef fjármálastofnun er með nægt laust fé til eins mánaðar má hún nýta það sem umfram er lágmarkið og færa yfir á næsta tímabil, þ.e. tímabilið frá einum mánuði til þriggja. Með tilliti til heimilda til yfirfærslu milli tímabila uppfylltu sparisjóðirnir alltaf lausafjárkröfur fyrir tímabilið frá einum mánuði til þriggja mánaða. Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis og Sparisjóður Mýrasýslu uppfylltu ekki lágmarkslausafjárhlutfall fyrir tímabilið allt að einum mánuði í október 2008 en Seðlabankinn féll frá því að beita viðurlögum vegna þessa með tilliti til tímabundinna og óvenjulegra aðstæðna.

Þá hefur Seðlabankinn, með vísan til heimildar í 13. gr. laga nr. 36/2001, sett reglur um gjaldeyrisjöfnuð sem ná til heildarjöfnuðar erlendra mynta annars vegar og jöfnuðar einstakra mynta hins vegar. Rannsóknarnefndin yfirfór skýrslur sparisjóðanna um gjaldeyrisjöfnuð frá janúar 2007 til loka árs 2011 eða fram til þess dags sem viðkomandi sparisjóður hætti starfsemi, og leitaði svara hjá Seðlabankanum við opnum gjaldeyrisstöðum í einstökum myntum hjá sparisjóðunum. Í svörum Seðlabankans kom fram að hann hefði ekki gert athugasemdir við þær stöður heldur einblínt á heildargjaldeyrisjöfnuð hvers sparisjóðs. Í ljósi sérstakra aðstæðna í aðdraganda og kjölfar efnahagshrunsins gat Seðlabankinn veitt lánastofnun heimild til þess að hafa sérstakan jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð, utan við almennan gjaldeyrisjöfnuð, til varnar áhrifum af breytingum á gengi krónunnar á eiginfjárhlutfall, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglna nr. 577/2008 og 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglna nr. 707/2009. Þessa heimild er nú að finna í 6. gr. reglna nr. 950/2010.

Hinn 19. nóvember 2008 tilkynnti Seðlabanki Íslands fjármálastofnunum að ekki yrði beitt viðurlögum þótt gjaldeyrisjöfnuður viki út fyrir leyfileg mörk. Í janúar 2009 ítrekaði Seðlabankinn þá ákvörðun sína, þar sem aðstæður á fjármálamarkaði hefðu ekki gefið tilefni til að endurskoða hana. Þessi undanþága gilti fyrir skil á skýrslum fyrir október 2008 fram til 1. janúar 2011 þegar nýjar reglur nr. 950/2010 um gjaldeyrisjöfnuð tóku gildi. Eftir þann tíma var gjaldeyrisjöfnuður margra minni sparisjóðanna umfram leyfileg mörk samkvæmt nýjum reglum og fengu þeir undanþágur frá Seðlabankanum fyrir stöðum sínum. Þegar sparisjóðir fóru umfram mörkin á árinu 2011 án þess að fyrir því hefðu verið veittar sérstakar heimildir, var ákveðið að beita ekki viðurlögum. Seðlabankinn safnaði upplýsingum um lausafjár- og gjaldeyrisstöður sparisjóðanna á þessum tíma án þess að beita sérstökum viðurlögum ef farið var út fyrir settar heimildir. Var það í samræmi við það sjónarmið að Seðlabankinn hefði ekki eftirlit með einstökum stofnunum heldur kerfinu í heild.

Auk þess að vera eftirlitsaðili greiðir Seðlabankinn fyrir lausafjárgreiðslum til bankakerfisins. Hann veitir meðal annars lán til skamms tíma, dags eða viku í senn, með veði í verðbréfum sem uppfylla ákveðin skilyrði. Svo sem fram kom í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um fall bankanna rýmkaði Seðlabankinn nokkrum sinnum á árinu 2008 reglur um veðhæf bréf í viðskiptum lánastofnana við bankann, sem jók laust fé í umferð. Markmið reglnanna sem settar voru var meðal annars að færa reglur Seðlabankans nær reglum hjá seðlabönkum nágrannalandanna, jafna samkeppnisstöðu íslenskra banka og erlendra, liðka fyrir viðskiptum á fjármálamörkuðum og auðvelda smærri fjármálafyrirtækjum að afla sér lausafjár gegn tryggum veðum. Þó voru í ágúst 2008 settar takmarkanir á ótryggð verðbréf sem taka mætti að veði fyrir fyrirgreiðslum, og höfðu reglurnar bein áhrif á stöðu veðlána til Sparisjóðabankans, en ótryggð skuldabréf voru eina tryggingin sem bankinn lagði að veði fyrir fyrirgreiðslum Seðlabankans. Minni sparisjóðirnir nýttu sér lítið skammtímafjármögnun hjá Seðlabankanum fyrir fall bankanna haustið 2008, nema fyrir milligöngu Sparisjóðabankans, en um þau viðskipti er fjallað í 11. kafla, um fjármögnun sparisjóðanna, og 31. kafla, um Sparisjóðabankann. Eftir fall bankanna og með versnandi stöðu Sparisjóðabankans dró úr veðlánaviðskiptum sparisjóðanna fyrir tilstilli hans. Þeir sóttu í sífellt meiri mæli fjármagn til Seðlabankans, en þar var áberandi þáttur Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis sem fékk stór veðlán hjá bankanum í lok árs 2008. Reglubreytingarnar á árinu 2008 höfðu ekki bein áhrif til aukinna fyrirgreiðslna til sparisjóðakerfisins, því mörg veðanna uppfylltu ekki skilyrði reglnanna til lánveitinga. Bankastjórn veitti undanþágur frá reglunum, einkum í tilviki Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis, til þess að liðka fyrir fyrirgreiðslum. Þessar breytingar á reglunum höfðu því lítil áhrif á sparisjóðina sjálfa.

 

---