3. Meginlínur í þróun íslenska húsnæðislánakerfisins

3.1 Inngangur

Lánveitingar í þágu almennings til öflunar húsnæðis hafa staðið yfir hér á landi í meira en heila öld. Upphaf þeirra má rekja til stofnunar Veðdeildar Landsbanka Íslands árið 1900 og átti veðdeildin strax á fyrsta áratugi 20. aldar þátt í uppbyggingu Reykjavíkur og fjölda annarra þéttbýlisstaða á þeim tíma.

Eftir síðari heimsstyrjöldina hófst skipuleg viðleitni til uppbyggingar almenns húsnæðislánakerfis. Stór skref í þeirri viðleitni voru stigin árið 1955 með stofnun húsnæðismálastjórnar og árið 1957 þegar Húsnæðismálastofnun ríkisins var komið á fót. Sú stofnun, sem frá 1980 nefndist Húsnæðisstofnun ríkisins, var lögð niður árið 1999 og við hlutverki hennar tók núverandi Íbúðalánasjóður.

Meginhugsun íslenska húsnæðislánakerfisins, þegar húsnæðismálastjórn og Húsnæðismálastofnun komu til sögunnar á sjötta áratug 20. aldar, var sú að veita skyldi fjölskyldunum í landinu aðstoð við að byggja sitt eigið húsnæði. Segja má að sá stuðningur hafi fallið í góðan jarðveg, því „að byggja sjálfur“ mátti næstum heita þjóðaríþrótt Íslendinga fyrstu áratugina eftir lok síðari heimsstyrjaldarinnar.

Allar götur fram á miðjan níunda áratuginn runnu lánveitingar opinbera húsnæðislánakerfisins fyrst og fremst til byggingar nýrra íbúða og íbúðarhúsa. Lán til öflunar húsnæðis með því að festa kaup á íbúðarhúsnæði á almennum fasteignamarkaði voru alls ekki á dagskrá Húsnæðismálastofnunar fyrstu 15 starfsár hennar og hófust, þá aðeins í litlum mæli, ekki fyrr en árið 1970.

Á árunum 1985–1990 varð hins vegar sú ótvíræða eðlisbreyting á íslenska byggingarlánakerfinu að það breyttist í fasteignalánakerfi. Fyrri lánveitingar lífeyrissjóðanna til íbúðakaupa runnu með tilurð nýs lánakerfis árið 1986 að mestu leyti í gegnum Byggingarsjóð ríkisins og að miklu stærri hluta en áður til íbúðakaupa almennings á fasteignamarkaði. Tilurð húsbréfakerfisins eftir 1989 ýtti enn frekar undir þessa þróun. Samtímis jukust lánveitingar almenna húsnæðislánakerfisins mjög mikið á tiltölulega skömmum tíma og náðu árið 1991 6,1% af vergri landsframleiðslu. Fasteignalánin náðu alveg yfirhöndinni í lánastarfsemi Húsnæðisstofnunar á tíunda áratugnum, enda fremur lítið byggt af nýju íbúðarhúsnæði á því tímabili.

Á fyrstu árum Íbúðalánasjóðs jukust lánveitingarnar á ný og í byrjun nýrrar aldar var nýtt met slegið, því miðað við verga landsframleiðslu náðu lánveitingar Íbúðalánasjóðs árin 2003, 2004 og 2005 meira en 7% af landsframleiðslu. Hluti þeirrar aukningar lá raunar í ört rísandi öldu íbúðabygginga eftir aldamótin 2000, sem náðu hámarki á árunum 2005–2007. Á þeim árum gætti sem kunnugt er einnig mjög sterkt innkomu almennu viðskiptabankanna á íbúðalánamarkaðinn, en þeir höfðu þá nýlega verið einkavæddir.

Rétt er að undirstrika að hin mikla þátttaka hins almenna, ríkisrekna húsnæðislánakerfis í lánveitingum á almennum fasteignamarkaði er – hvað í fljótu bragði verður séð – einstök í evrópsku og líklega einnig alþjóðlegu tilliti. Víðast annars staðar en á Íslandi hafa opinberar húsnæðislánastofnanir ekki komið að fjármögnun íbúðalána á almennum markaði. Það hlutverk hefur oftast verið í höndum hins almenna bankakerfis viðkomandi landa.

Samfelldar félagslegar íbúðabyggingar hér á landi áttu sér upphaf með setningu fyrstu laganna um verkamannabústaði árið 1929. Árið 1960 höfðu verið byggðar um 1.100 íbúðir innan verkamannabústaðakerfisins. Árið 1970 var Byggingarsjóður verkamanna færður undir stjórn Húsnæðismálastofnunar ríkisins. Einna mestur vöxtur varð í þessu kerfi á níunda áratugnum og í upphafi þess tíunda, m.a. vegna þess að farið var að lána til annarra íbúðaforma en eingöngu verkamannabústaða. Þegar kom að lokum félagslega húsnæðiskerfisins rétt fyrir aldamótin 2000 náði það til um 11 þúsund íbúða.

Hér á eftir verður stiklað á helstu þáttunum í þróun íslenska húsnæðislánakerfisins fram að tilurð Íbúðalánasjóðs árið 1999. Fyrst eru dregnir saman helstu atburðir og atriði sem einkenna einstaka áratugi frá því um miðja 20. öld og eftir það eru helstu einkenni íslenskra húsnæðismála dregin fram og leitast við að varpa ljósi á mikilvægustu meginlínur þróunar húsnæðismála á Íslandi síðustu sex áratugi eða svo.

3.2 Tímabilið 1951–1960

Við upphaf sjötta áratugarins gætti enn niðursveiflu íslensks efnahagslífs er hafist hafði skömmu eftir lok síðari heimsstyrjaldarinnar og hafði í för með sér víðtæka skömmtun á innfluttum varningi, þar á meðal byggingarefnis. Á sama tíma lá fyrir mikil þörf fyrir nýbyggingar íbúðarhúsnæðis, bæði vegna mikillar fjölgunar landsmanna og örra fólksflutninga úr dreifbýli í þéttbýli.

Skortur var á lánsfé til íbúðabygginga, sem leiddi til virks stuðnings opinberra aðila við viðleitni ungra fjölskyldna til þess að vinna sem mest sjálfar við byggingu eigin íbúðarhúsnæðis. M.a. var horfið frá skattlagningu vinnu manna við eigin húsbyggingar, jafnframt því sem bæjarstjórn Reykjavíkur beitti sér fyrir uppbyggingu íbúðarhúsnæðis af hæfilegri stærð í Smáíbúðahverfinu svonefnda. Af ríkisvaldsins hálfu var ýtt undir þetta framtak með stofnun sérstakrar lánadeildar, Lánadeildar smáíbúða.

Árið 1955 var svo í framhaldi af starfsemi Lánadeildar smáíbúða komið á húsnæðismálastjórn og opinberu veðlánakerfi undir stjórn Veðdeildar Landsbanka Íslands. Árið 1957 var svo Húsnæðismálastofnun ríkisins, er laut stjórn húsnæðismálastjórnar, sett á laggirnar. Þar með hófst sú stofnanalega staða með miðlæga ríkisstofnun sem mikilvægasta gerandann í húsnæðismálum landsmanna sem enn stendur.

3.3 Tímabilið 1961–1970

Á sjöunda áratugnum voru í fyrsta sinn gerðir kjarasamningar sem tengdust virkum aðgerðum stjórnvalda í húsnæðismálum. Árið 1964 var samið um aukið fé til lánveitinga Húsnæðismálastofnunar og árið eftir var gert samkomulag um byggingu 1.250 íbúða fyrir láglaunafólk, sem allar risu af grunni í nýju úthverfi Reykjavíkur, Breiðholti. Lánveitingar Húsnæðismálastofnunar jukust verulega fyrstu árin eftir þetta.

Verulegur uppgangur var í efnahagslífinu fyrri hluta sjöunda áratugarins, en eftir 1967 skall á alvarleg efnahagskreppa samfara hruni síldarstofnsins og versnandi viðskiptakjara sjávarútvegsins. Dró eftir það nokkuð úr íbúðabyggingum og lánveitingum Húsnæðismálastofnunar.

3.4 Tímabilið 1971–1980

Á áttunda áratugnum hófst tímabil mikillar verðbólgu, á bilinu 30–50%, frá árinu 1974. Farið var að verðtryggja lán Húsnæðismálastofnunar mun meira en áður, sem endaði með lögum um fulla verðtryggingu árið 1979. Árið 1970 var Byggingarsjóður verkamanna, sem lánað hafði til byggingar verkamannabústaða síðan á fjórða áratug aldarinnar, færður undir stjórn Húsnæðismálastofnunar ríkisins. Einnig hófust fyrstu lánveitingar stofnunarinnar til kaupa á notuðu húsnæði á almennum fasteignamarkaði. Byggingarátak það sem kennt var við Framkvæmdanefnd byggingaráætlunar var enn í fullum gangi í Breiðholtshverfi í Reykjavík í upphafi áratugarins og árið 1973 hófust framkvæmdir á landsbyggðinni samkvæmt áætlun um byggingu 1.000 leiguíbúða.

Almenna lífeyrissjóðakerfið, sem samið hafði verið um í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði árið 1969, var að hefja göngu sína á áttunda áratugnum og árið 1974 voru samþykkt á Alþingi lög um skylduaðild launþega að lífeyrissjóðum. Sjóðfélagar lífeyrissjóðanna áttu kost á lánum úr sjóðunum, sem mest voru notuð til húsbygginga eða íbúðarkaupa. Hér var því um að ræða verulega viðbót við lánveitingar Húsnæðismálastofnunar til húsnæðisöflunar almennings. Þar til fullri verðtryggingu var komið á árið 1979 hjó vaxandi verðbólga stór skörð í fjárvörslu- og ávöxtunar-hlutverk lífeyrissjóðakerfisins.

Bygging íbúða náði á þessum tíma hámarki, sem ekki var slegið fyrr en á bóluárunum í aðdraganda bankahrunsins 2008. Á sama tíma fór verðbólga mjög vaxandi og fór yfir 40% á ársgrundvelli á síðari hluta áratugarins.

3.5 Tímabilið 1981–1990

Á níunda áratugnum urðu miklar breytingar á sviði húsnæðismála landsmanna, líklega þær mestu í allri sögu húsnæðiskerfisins. Áratugurinn hófst með miklum erfiðleikum vegna mikillar verðbólgu og ónógra húsnæðislána, sem aðeins námu litlum hluta af byggingarkostnaði eða kaupverði íbúða. Lánveitingar til félagslegra íbúðabygginga jukust verulega frá árinu 1981, en á sama tíma varð ekki hliðstæð aukning á lánum almenna lánakerfisins. Óánægja almennings braust út í fundahöldum og kröfugerð Sigtúnshópsins, sem svarað var af hálfu stjórnvalda með tiltölulega lítilli hækkun lána og greiðslu viðbótarlána við áður veitt lán. Einnig hófst virkt ráðgjafarstarf hjá Húsnæðisstofnun til aðstoðar lántakendum í fjárhagserfiðleikum.

Árið 1986 gerðu aðilar vinnumarkaðarins með sér samkomulag sem m.a. fól í sér tillögur um að tekið yrði upp nýtt húsnæðislánakerfi sem byggðist á því að fjármagni lífeyrissjóða yrði veitt til lántakenda í gegnum lánasjóði Húsnæðisstofnunar, Byggingarsjóð ríkisins og Byggingarsjóð verkamanna. Þessum tillögum var hrint í framkvæmd með opnun á nýju lánakerfi þann 1. september 1986. Lán til nýbygginga hækkuðu upp í 70% af áætluðum byggingarkostnaði og lán til íbúðakaupa í 49%. Það kom hins vegar fljótlega í ljós að hið nýja lánakerfi annaði ekki eftirspurn eftir lánum og fljótlega myndaðist nokkurra ára biðröð lánsumsókna. Eftir kosningar og stjórnarskipti árið 1987 fór í gang vinna við nýja endurskoðun á húsnæðislánakerfinu. Niðurstaðan var upptaka húsbréfakerfisins frá og með árinu 1990, jafnframt því sem lánakerfið frá 1986 var blásið af. Lánveitingar Húsnæðisstofnunar jukust mjög mikið við þessar breytingar og lán til kaupa á notuðu húsnæði á almennum fasteignamarkaði náðu í fyrsta sinn yfirhöndinni yfir lán til nýbygginga.

3.6 Tímabilið 1991–1998

Á þessu tímabili áttu sér stað talsverðar breytingar á húsnæðislánakerfinu og því lauk með lokun félagslega eignaríbúðakerfisins og því að Húsnæðisstofnun ríkisins var lögð niður. Lánveitingar stofnunarinnar voru sem fyrr sagði í hámarki árið 1991, sem orsakaðist af því að eldra lánakerfi sem innleitt hafði verið árið 1986 var enn við lýði samtímis því að húsbréfakerfið var tekið til starfa af fullum krafti. Einnig náðu lánveitingar innan vébanda hins félagslega hluta húsnæðislánakerfisins sögulega hámarki á árunum fyrst eftir 1990.

Einnig var á þessum árum tekist á um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins og kom upp ágreiningur um þetta efni milli félagsmálaráðuneytisins og stjórnenda Húsnæðisstofnunar. Niðurstaðan varð lagabreyting árið 1993 sem dró úr sjálfstæði stofnunarinnar.

Lokaár Húsnæðisstofnunar 1995–1998 einkenndust svo af því ferli sem leiddi til þess að stofnunin var lögð niður. Jafnframt því sem umfang félagslega húsnæðiskerfisins hafði aukist verulega á félagsmálaráðherraárum Jóhönnu Sigurðardóttur, fór gagnrýnin á félagslega kerfið vaxandi. Nýr félagsmálaráðherra frá 1995, Páll Pétursson, lét í framhaldinu hefja vinnu að því markmiði að minnka umfang félagslega húsnæðiskerfisins. Þær hugmyndir fengu stuðning frá sveitarfélögunum og Sambandi íslenskra sveitarfélaga, en Alþýðusamband Íslands og ýmis félagasamtök á sviði húsnæðismála beittu sér gegn tillögum um lokun félagslega húsnæðiskerfisins. Lög nr. 44 um húsnæðismál voru svo samþykkt á Alþingi í maí 1998 og í samræmi við þau var félagslega húsnæðiskerfinu lokað og Húsnæðisstofnun ríkisins lögð niður í árslok 1998. Starfsemi Íbúðalánasjóðs hófst síðan í ársbyrjun 1999.

3.7 Megindrættirnir í stefnu Íslendinga í húsnæðismálum

Með rétti má segja að stefna Íslendinga í húsnæðismálum hafi vissa sérstöðu þegar litið er til fyrirkomulags húsnæðismála meðal helstu grannþjóðanna undanfarna áratugi. Eftir lok síðari heimsstyrjaldarinnar hófst víða í nágrannalöndum okkar víðtækt uppbyggingarstarf í húsnæðismálum og stefnumótun til þeirrar framtíðar sem við blasti. Víða var beinlínis þörf á víðtækri endurreisn borga sem illa höfðu orðið úti í lofthernaði stríðsins. Beitt var nýjum og stórtækum aðferðum í byggingariðnaði og mörg lönd Evrópu hófu uppbyggingu félagslegs húsnæðis í stórum stíl og skipti þá ekki miklu máli hvort við völd voru hægri eða vinstri flokkar. Skipulag nýrra hverfa varð frábrugðið þeim eldri, í stað einstakra húsa við minni götur komu fjölbýlishús með bílastæðum í fjölmennari og stærri hverfum, oft langt frá miðsvæðum borganna.

Þróun mála á Íslandi varð talsvert önnur. Afskipti ríkisvaldsins voru lítil fyrstu árin eftir stríðslokin og hin sterka staða þjóðarbúsins á tímum Nýsköpunarstjórnarinnar var fyrst og fremst nýtt til atvinnuuppbyggingar, einkum í sjávarútvegi. Fljótlega breyttist þó þessi staða, gjaldeyrisforðinn frá stríðsárunum varð uppurinn og taka varð upp innflutningstakmarkanir og skömmtun gjaldeyris, sem m.a. kom niður á innflutningi á byggingarefni. Íbúðabyggingar drógust því saman á þessum tíma, en komust aftur á góðan skrið þegar virkari aðgerða stjórnvalda fór að gæta á sjötta áratugnum. Góður árangur varð af þeirri stefnu ríkisstjórna og sveitarfélaga, ekki síst bæjarstjórnar Reykjavíkur, að styðja við sjálfsbjargarviðleitni fjölskyldna sem að meira eða minna leyti stóðu sjálfar að byggingu eigin húsnæðis. Sú sjálfseignarstefna sem svo mjög hefur einkennt íslenska húsnæðisstefnu var á þessum árum að taka á sig fast og skipulegt form.

Um nokkurra áratuga skeið þróaðist um margt séríslenskt fyrirkomulag í húsnæðismálum, sem þrátt fyrir litla lánamöguleika almennings hafði í för með sér uppbyggingu öflugs og vandaðs húsnæðisforða sem ekki stóð að baki því sem helstu nágrannaþjóðir Íslendinga áorkuðu á sama tíma. Hér var staðan sú, að húsbyggjendur áttu aðeins kost á lánum sem svöruðu til 20–30% af kostnaði við byggingu eða kaup á húsnæði. Að öðru leyti lögðu menn fram sitt eigið fé og oft í ríkum mæli eigin vinnu þegar um eigin húsbyggingu var að ræða. Aukin aðkoma lífeyrissjóðanna að húsnæðislánamarkaðinum dró þó úr lánsfjárskorti frá og með áttunda áratugnum.

Ef litið er yfir íslensk húsnæðismál eins og þau voru um 1980, þá blasir við þróun sem um margt var sjálfsprottin. Í raun var árangur Íslendinga í húsnæðismálum þá þegar mjög góður, því yfir 80% þjóðarinnar bjuggu orðið í eigin húsnæði, sem að stórum hluta var bæði rúmgott og vandað. Á þessum tíma var einnig skuldsetning fjölskyldna í landinu vegna húsnæðisöflunar mjög lítil miðað við það sem síðar hefur orðið. Auk mikils hagvaxtar var hin mikla verðbólga eftirstríðstímans í raun eitt helsta hreyfiafl þessarar þróunar. Slíkt samhengi blasti t.d. skýrt við árin 1975–1980, er saman fóru ör hagvöxtur, sem m.a. tengdist útfærslu landhelginnar 1972 og 1975, mikil verðbólga og viðbót nýrra íbúða, sem nam ríflega tveimur þúsundum árlega. Einn þáttur í mikilli byggingu íbúða á þessum tíma var án efa viðleitni manna til þess að verja fjármuni sína fyrir rýrnun af völdum verðbólgunnar með því að „fjárfesta í steinsteypu“ og treysta á að verðmæti íbúðarhúsnæðis héldist betur í takt við verðbólguna en fjármunir geymdir á bankareikningum.

Víðtæk opinber afskipti af húsnæðismálum fóru mun seinna og hægar af stað hér á landi en í nálægum löndum og að sumu leyti gegndi hinn opinberi stuðningur á sviði húsnæðismála einungis jaðarhlutverki þegar heildarmynd húsnæðisþróunarinnar er skoðuð. Á níunda áratug liðinnar aldar urðu hins vegar þau stefnuhvörf sem hófu Húsnæðisstofnun ríkisins og síðar Íbúðalánasjóð upp í sess opinberrar lánastofnunar sem gegndi leiðandi lykilhlutverki í framvindu húsnæðismála landsmanna.

3.8 Félagslegar íbúðabyggingar á Íslandi

Á Íslandi, sem og í flestum öðrum löndum sem náð hafa ákveðnu stigi efnahagsþróunar og þéttbýlismyndunar, hafa ríkisvald og sveitarfélög með ýmsum hætti reynt að auka húsnæðisöryggi þess hluta almennings sem lægstar hefur framfærslutekjur. Félagslegar aðgerðir í húsnæðismálum hafa birst í ýmsum myndum og umfang þeirra er afar mismunandi meðal þjóða heims. Hér á Íslandi hefur félagslegt húsnæði haft þá sérstöðu að lengst af hefur verið leitast við að gera íbúunum kleift að teljast vera þinglýstir eigendur þess húsnæðis sem þeim fellur í hlut undir félagslegum formerkjum.

Skipta má uppbyggingu félagslegs húsnæðis á Íslandi í þrjú tímabil. Fyrsta tímabilið nær til ársins 1965 og einkenndist af fremur hægfara uppbyggingu félagslegra húsnæðisvalkosta, fyrst og fremst verkamannabústaða, og í mun minna mæli byggingu leiguíbúða. Tímabilið 1965–1980 héldu byggingar verkamannabústaða áfram og jafnframt var hrint í framkvæmd tveimur viðamiklum byggingaráætlunum, þ.e. byggingu 1.250 íbúða á félagslegum grundvelli í Breiðholtshverfi og 1.000 íbúða leiguíbúðaáætlun hins opinbera er hófst árið 1973. Tímabilið 1980–1995 einkennist svo af hraðri kerfisuppbyggingu, samtímis því að fjölbreytni félagslega íbúðakerfisins jókst og jafnframt einnig það sem kalla má flækjustig þess.

3.8.1 Þróun félagslega húsnæðiskerfisins 1930–1965

Upphaf þess, sem síðar var nefnt félagslega húsnæðiskerfið1, má rekja til fyrstu laganna um verkamannabústaði frá árinu 1929. Árið 1941 höfðu alls verið byggðar 253 íbúðir í verkamannabústöðum. Af þessum fjölda var 212 íbúðir að finna í Reykjavík og samtals 41 íbúð á Akureyri, Ísafirði, Siglufirði og í Hafnarfirði.2 Tiltölulega hæg uppbygging hélt áfram næstu áratugi; við lok ársins 1952 voru íbúðir í verkamannabústöðum alls 8333 og við árslok 1962 voru þær orðnar 1.326 talsins,4 sem svaraði til 4,6% allra íbúðabygginga í landinu frá 1930.5 Árið 1965, þremur árum seinna, gæti heildarfjöldi íbúða í verkamannabústöðum hafa verið um 1.500.

Byggingaraðilar verkamannabústaðanna voru Byggingarfélög verkamanna, sem störfuðu á helstu þéttbýlisstöðum landsins. Lánveitingar komu úr Byggingarsjóði verkamanna sem fjármagnaður var sameiginlega af ríki og sveitarfélögum. Lán til byggingar verkamannabústaða voru óverðtryggð á þessum tíma, þannig að eftir að samfellt verðbólguskeið hófst hér á landi á árum síðari heimsstyrjaldarinnar nutu eigendur verkamannabústaða góðs af mun léttari endurgreiðslum en ella.

Á heimsstyrjaldarárunum síðari hóf Reykjavíkurbær byggingu varanlegs húsnæðis til útrýmingar heilsuspillandi húsnæði. Þessi starfsemi var að nokkru fjármögnuð með framlagi Borgarsjóðs og árið 1957 var stofnaður sérstakur Byggingarsjóður Reykjavíkur sem starfaði til ársins 1982. Reykjavíkurbær átti með þessum hætti hlut bæði að byggingu leiguíbúða og eignaríbúða með forkaupsréttarákvæðum og hlutverk Byggingarsjóðs Reykjavíkur var ekki síst það að útrýma braggahúsnæði eftirstríðsáranna úr höfuðborginni.6

3.8.2 Örari vöxtur kerfisins 1965–1980

Á þessu tímabili fjölgaði félagslegum íbúðum mun hraðar en áður hafði verið. Byggingar verkamannabústaða héldu áfram og árið 1970 voru íbúðirnar orðnar 1.748 talsins.7 Örari uppbygging stafar m.a. af fastari grundvelli byggingarkerfisins en áður hafði verið sem byggðist ekki síst á breytingum sem gerðar voru á lögum um Húsnæðismálastofnun ríkisins árið 1970 og fólu í sér að Byggingarsjóður verkamanna var settur undir stjórn húsnæðismálastjórnar og framkvæmd lánveitinga varð verkefni Húsnæðismálastofnunar ríkisins.

Á árunum 1970–1980 voru alls byggðar 842 íbúðir í verkamannabústöðum samkvæmt lögum um Húsnæðismálastofnun ríkisins nr. 30/1970.8 Þá er ógetið 1.252 íbúða sem Framkvæmdanefnd byggingaráætlunar byggði í Breiðholtshverfi í Reykjavík 1965–1979, samkvæmt sérstöku samkomulagi við verkalýðshreyfinguna árið 1965, og byggingar 848 leigu- og söluíbúða sveitarfélaga utan höfuðborgarsvæðisins.9 10 Heildarviðbót félagslegra eignaríbúða var þannig 2.942 árin 1965–1980.

3.8.3 1980–1995: Aukin fjölbreytni, enn meira byggt

Á þessu tímabili jókst hlutur félagslegra íbúðabygginga verulega og náði hámarki á árunum kringum 1990.

Árið 1974 hafði verkalýðshreyfingin sett þá kröfu á oddinn í kjarasamningum að þriðjungur alls þess húsnæðis, sem byggt væri í landinu, væri á félagslegum grundvelli. Ríkisvaldið gekk að þessu og var það staðfest með sérstökum yfirlýsingum þeirra tveggja ríkisstjórna er voru við völd 1971–1978.

Í nýjum húsnæðislögum (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 51/1980) sem samþykkt voru á Alþingi vorið 1980 var þriðjungsmarkmiðið tilgreint í einni af upphafsgreinum þess kafla laganna er fjallaði um félagslegar íbúðabyggingar. Í framhaldinu var fjárstreymi aukið verulega til Byggingarsjóðs verkamanna og ríkisstjórnin lýsti því sem markmiði sínu að ljúka við byggingu samtals 1.200 félagslegra íbúða á þriggja ára tímabili, þ.e. árin 1981, 1982 og 1983. Þetta markmið náðist ekki en byggingar félagslegra íbúða jukust engu að síður verulega.

Með lagabreytingu árið 1984 (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 60/1984) var lánstími til félagslegra leiguíbúða lengdur úr 15 árum í 31 ár og félagasamtökum, er störfuðu á sviði húsnæðismála, veittur sami lánsréttur og sveitarfélögunum til byggingar leiguíbúða. Árið 1987 var lánstími til leiguíbúða gerður sá sami og til verkamannabústaða og þá voru einnig sett lög um nýtt afbrigði félagslegs húsnæðis, sem fjármagnað var með lánveitingum úr Byggingarsjóði verkamanna, og nefndist þetta nýja form kaupleiguíbúðir.

Árið 1988 tók Húsnæðisstofnun ríkisins að beiðni félagsmálaráðuneytisins saman skrá yfir félagslegt húsnæði í landinu. Niðurstöðurnar voru þessar,11 tölurnar ná til loka ársins 1987:

Vorið 1990 voru samþykktar verulegar breytingar á gildandi lagaákvæðum um félagslegar íbúðabyggingar og tóku breytingarnar (sbr. lög nr. 70/1990, um breyting á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 86/1988, sbr. lög nr. 109/1988 og 76/1989) gildi 1. júní það ár. Lögin fólu í sér uppstokkun á félagslega íbúðakerfinu og lánveitingum þess. Meðal helstu breytinganna má nefna að nafnið verkamannabústaðir var fellt niður og í staðinn kom heitið félagslegar eignaríbúðir og einnig voru stjórnir verkamannabústaða, sem starfað höfðu frá árinu 1970, aflagðar og hlutverk þeirra falið húsnæðisnefndum er stofna skyldi í stærri sveitarfélögum. Þá var hlutur bæði leiguíbúða og kaupleiguíbúða aukinn og lánstími lána til leiguíbúða lengdur í 50 ár en lánstími til eignaríbúða var áfram 43 ár. Aukning lánveitinga Byggingarsjóðs verkamanna, sem hafist hafði nokkrum árum áður, hélt áfram og vorið 1990 tók húsnæðismálastjórn ákvörðun um að veita samtals 822 framkvæmdalán til nýbygginga undir félagslegum formerkjum.12

Samkvæmt yfirliti, sem Húsnæðisstofnun lét gera í tengslum við norrænt rannsóknarverkefni árið 1993, voru félagslegar íbúðir í landinu orðnar 8.249 við lok ársins 1992.13

3.8.4 Hámarksstærð félagslega húsnæðiskerfisins

Félagslega húsnæðiskerfið náði mestri stærð á síðari hluta tíunda áratugarins. Á sama tíma hófst undirbúningur að þeirri lagasetningu sem leiddi til lokunar þess félagslega eignaríbúðakerfis er komið var á með fyrstu lögunum um verkamannabústaði árið 1929.

Meðfylgjandi tafla 3.2 sýnir þróun félagslega húsnæðiskerfisins á þeim árum sem vöxtur þess var mestur, þ.e. á níunda áratugnum og þeim átta árum á þeim tíunda sem kerfið var við lýði, þ.e. fram að lokun þess í upphafi ársins 1999. Miðað er við fjölda framkvæmdalána á ári hverju til nýbygginga og einnig er sýndur fjöldi eldri íbúða sem voru „keyptar inn í kerfið“ í nokkrum mæli á þessum árum. Þá er einnig sýndur fjöldi verkamannabústaða og félagslegra eignaríbúða sem kom til endursölu á tímabilinu.

Alls bættust við um 7.200 félagslegar íbúðir á tímabilinu 1981–1998. Samtímis því að félagslega kerfið stækkaði fjölgaði einnig þeim eignaríbúðum sem árlega komu til endurúthlutunar og endursölu innan kerfisins og voru þær orðnar yfir 800 á ári á síðustu starfsárum þess. Eftir 1990 nam árleg viðbót félagslegra íbúða að viðbættum endursöluíbúðum um 1.200 íbúðum að meðaltali á ári. Á sama tímabili jókst einnig fjölbreytni kerfisins með tilkomu kaupleiguíbúða og vaxandi fjölda leiguíbúða jafnframt því sem fjöldi notaðra íbúða jókst.14

Samkvæmt Ársskýrslu Byggingarsjóðs verkamanna, sem tekin var saman á síðasta starfsári sjóðsins, 1998, var heildarfjöldi félagslegra íbúða á skrá félagsíbúðadeildar Húsnæðisstofnunar 10.600 við lok ársins 1997.15 Árið 1998 bættust við 444 íbúðir, þannig að lokatölur kerfisins þegar það var lagt niður voru 11.044 íbúðir. Um 1980 hafði stærð félagslega kerfisins verið um 4.500 íbúðir og því ljóst að vöxtur þess var langmestur á níunda og tíunda áratug 20. aldar. Fjöldi íbúða á öllu landinu við lok ársins 1998 var 102.166,16 þannig að hlutfall félagslegs húsnæðis af öllu húsnæði landsmanna var þá komið í 10,8%.

3.8.5 1995–1998: Lokun félagslega eignaríbúðakerfisins

Jafnframt örum vexti félagslega íbúðakerfisins á fyrri hluta tíunda áratugarins jókst gagnrýni á ýmsa þætti þess. Gagnrýnisþættirnir voru fjölmargir, svo sem vaxandi flækjustig kerfisins og mjög hæg eignarmyndun í eignaríbúðakerfinu. Þyngra vógu í reynd erfið fjárhagsstaða Byggingarsjóðs verkamanna og vaxandi erfiðleikar sveitarfélaga á landsbyggðinni vegna þeirra fjárhagslegu skuldbindinga sem ört vaxandi fjöldi félagslegra íbúða hafði í för með sér.

Ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks er mynduð var eftir alþingiskosningar vorið 1995 boðaði í málefnasamningi verulegar breytingar á húsnæðismálum. Fljótlega hófst víðtæk vinna að lagabreytingum innan málaflokksins, sem tóku gildi vorið 1998 með samþykkt laga um húsnæðismál, nr. 44/1998. Ásamt því að Húsnæðisstofnun ríkisins var lögð niður var kveðið svo á að fyrri lánveitingum í félagslegum tilgangi yrði hætt og öll lánastarfsemi Byggingarsjóðs verkamanna skyldi aflögð. Kaupskylda sveitarfélaganna gagnvart félagslegum eignaríbúðum gilti þó áfram. Á höfuðborgarsvæðinu blasti það við að eigendur félagslegra eignaríbúða gætu selt íbúðir sínar á mun hærra verði en fengist við innlausn íbúðanna samkvæmt kaupskylduákvæðunum. Þessi munur fór ört vaxandi vegna verulega hækkandi fasteignaverðs árin 1999–2001. Þetta varð til þess að í maí 2002 var gerð lagabreyting sem heimilaði sveitarfélögunum að aflétta kaupskyldu félagslegra eignaríbúða (lög nr. 86/2002, um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, með síðari breytingum). Þar með voru eigendur fyrrverandi verkamannabústaða og félagslegra eignaríbúða í raun orðnir jafnsettir íbúðareigendum á frjálsum markaði, jafnframt því sem ráðstöfun þessa íbúðaforða sem félagslegs úrræðis var ekki lengur til staðar. Utan höfuðborgarsvæðisins fól kaupskylda sveitarfélaganna hins vegar í sér hærri fjárhæðir en nam markaðsverði íbúðanna. Til þess að vinda ofan af þessum vanda sveitarfélaganna utan höfuðborgarsvæðisins voru um nokkurra ára skeið veitt sérstök söluframlög úr Varasjóði húsnæðismála, sem stofnaður var samkvæmt áðurnefndum lögum nr. 86/2002.

Við lok ársins 2000 töldust félagslegar eignaríbúðir á landinu öllu ennþá vera um 5.500 talsins, þar af um 4.100 á höfuðborgarsvæðinu og um 1.400 á landsbyggðinni. Við lok ársins 2004 voru um 2.700 slíkar íbúðir óseldar, þar af um 1.800 á höfuðborgarsvæðinu og um 900 á landsbyggðinni.17 Tíu ára kaupskyldu síðustu félagslegu eignaríbúðanna lauk við lok ársins 2008.

3.8.6 Viðbótarlánakerfið

Í stað félagslegra eignaríbúða kváðu lög um húsnæðismál, nr. 44/1998, á um upptöku viðbótarlána innan ramma húsbréfakerfisins til umsækjenda með tekjur undir tilteknum tekjumörkum. Með viðbótarláninu frá hinum nýstofnaða Íbúðalánasjóði náði lánshlutfall það, sem viðkomandi umsækjandi átti rétt á, samtals 90% af kaupverði íbúðar, þó innan ákveðinna hámarksviðmiðana. Formleg úthlutun viðbótarlánanna var í höndum sveitarfélaganna. Sá sem rétt átti á viðbótarláni hafði frjálst val um kaup á íbúð á fasteignamarkaði í sínu sveitarfélagi en var ekki bundinn við framboð félagslegra eignaríbúða í sveitarfélaginu eins og raunin hafði verið í hinu aflagða félagslega eignaríbúðakerfi. Á hinn bóginn var heildargreiðslubyrði samkvæmt kjörum húsbréfakerfisins mun þyngri en verið hafði í félagslega eignaríbúðakerfinu, jafnvel þó svo að á móti kæmi talsvert aukinn réttur kaupendanna til vaxtabóta.

Viðbótarlánakerfið starfaði á árunum 1999–2004 og heildarfjöldi viðbótarlána sem veittur var reyndist vera 13.500.18 Tilvist viðbótarlánakerfisins þýddi það að talsvert stór hópur lántakenda Íbúðalánasjóðs, jafnvel allt að 30–40% þeirra, átti rétt á samtals 90% lánafyrirgreiðslu miðað við tiltekið kostnaðarverð húsnæðis. Árið 2004 var hins vegar ákveðið að öll lán Íbúðalánasjóðs skyldu miðast við fyrrgreint 90% lánshlutfall og var því ljóst að viðbótarlánin sem sérstakt úrræði höfðu runnið skeið sitt á enda. Viðbótarlánin 1999–2004 geta því með réttu talist vera brú húsnæðiskerfisins yfir í 90% lánin sem buðust íslenskum húsbyggjendum og íbúðakaupendum frá og með haustinu 2004.

3.8.7 Efling leigumarkaðar eftir árið 2000

Eftir gildistöku laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, dró fyrstu árin úr byggingu leiguíbúða, enda einungis gert ráð fyrir því að veitt væru lán til 50 leiguíbúða árlega fyrstu tvö starfsár Íbúðalánasjóðs.19 Þetta reyndist þó einungis vera stutt millibilsástand, því að fljótlega eftir árþúsundamótin jukust lánveitingar Íbúðalánasjóðs til leiguíbúða verulega.

Samkvæmt ákvæði í fyrrgreindum lögum um húsnæðismál (kafli IX) skipaði félagsmálaráðherra árið 1998 nefnd sem vann að tillögugerð um framtíðarskipan leigumarkaðarins. Lét nefndin gera könnun á þörfinni fyrir leiguhúsnæði meðal sveitarfélaga og félagasamtaka í landinu. Nefndin skilaði niðurstöðum sínum snemma á árinu 2000.20 Könnunin á leigumarkaðnum leiddi í ljós þörf fyrir hátt í 2.000 leiguíbúðir sveitarfélaga og félagasamtaka. Nefndin lagði til hækkun húsaleigubóta í stað beinna niðurgreiðslna lána og að veittir yrðu stofnstyrkir aðila starfandi á leigumarkaði.21

Árið 1995 hafði verið komið á vísi að húsaleigubótakerfi sem smám saman efldist og myndaði er hér var komið sögu bakhjarl þess að unnt væri að auka framtíðarvægi leigumarkaðarins. Árið 1997 stofnaði Reykjavíkurborg Félagsbústaði hf. er tóku að sér rekstur 827 leiguíbúða er þá voru í eigu Reykjavíkurborgar. Félagsbústaðir hf. hafa hægt og bítandi fjölgað leiguíbúðum sínum sem við lok ársins 2011 voru orðnar 2.208 talsins.22 Á allra síðustu árum hafa fleiri af stærstu sveitarfélögum landsins fylgt dæmi Reykjavíkurborgar og stofnað rekstrarfélög um rekstur félagslegra leiguíbúða í sinni eigu.23 Leiguíbúðir sveitarfélaganna voru alls orðnar 4.704 talsins við lok ársins 2011. Íbúðir í eigu samtaka fatlaðra eru, þegar þetta er ritað, um 1.000 talsins. Búseturéttaríbúðir eru nú um 1.500 og námsmannaíbúðir um 2.000 talsins.

3.8.8 Lokaorð

Vaxtartölur félagslega íbúðakerfisins voru þær að árið 1965 var fjöldinn um 1.500 íbúðir, um 4.500 íbúðir árið 1980 og yfir 11.000 íbúðum við lokun hins eldra kerfis árið 1998. Í þeim forða leigu- og búseturéttaríbúða í eigu sveitarfélaga og félagasamtaka, sem „lifði af“ kerfisbreytingar þær sem hófust 1. janúar 1999, fólst hins vegar kjarni þess nýja félagslega íbúðakerfis sem byggst hefur upp sl. 14 ár.

Undanfarin ár hefur mjög dregið úr íbúðabyggingum á Íslandi og eru þær þau fjögur heilu ár, sem liðin eru frá bankahruninu 2008, hinar minnstu sem sést hafa yfir það langt tímabil frá því á fjórða áratug 20. aldar. Erfiðleikar íslenskra íbúðareigenda hafa einnig verið mjög miklir og raunar eitt af helstu leiðarstefjum þjóðfélagsumræðunnar á árunum eftir 2008. Húsnæðismál eru því mjög í brennidepli þjóðmálanna og ljóst að framtíðarstefnumótun í þessum málaflokki hlýtur að vera ofarlega á dagskrá eftir því sem lengra líður frá þeim endurmats- og uppgjörsárum bankahrunsins sem senn eru að baki. Þegar þetta er ritað bendir margt til að vægi félagslegra húsnæðislausna muni aukast og húsnæðisstefna með meira samfélagslegu ívafi en áður komist á dagskrá þjóðmálanna.

---