21. kafli Orsakir falls íslensku bankanna – ábyrgð, mistök og vanræksla

21.1 Inngangur

Markmið þessarar skýrslu er að draga upp sem heildstæðasta mynd af aðdragandanum að falli bankanna og leita svara við þeirri spurningu hverjar hafi verið orsakir þess. Í þessum kafla eru dregnar saman helstu niðurstöður nefndarinnar sem fjallað hefur verið um í köflunum hér að framan. Áréttað skal að hér er aðeins um útdrátt að ræða og því vandkvæðum bundið að draga of miklar ályktanir af honum einum.

Hér á eftir er fyrst vikið að þeim þáttum í starfsemi íslensku bankanna sem rannsóknarnefndin telur vera meginorsakir fyrir falli þeirra haustið 2008. Að því búnu er vikið að vinnu stjórnvalda í aðdragandanum að falli bankanna auk þess sem dregnar eru nánari ályktanir um afmarkaða þætti í störfum stjórnvalda. Loks er skýrt frá mati og ályktunum nefndarinnar um það hverjum hafi orðið á mistök eða sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni.

21.2 Fjármálamarkaðir í aðdragandanum að falli íslensku bankanna

21.2.1 Meginorsakir

21.2.1.1 Vöxtur bankakerfisins og trúverðugleiki

Skýringa á falli Glitnis banka hf., Kaupþings banka hf. og Landsbanka Íslands hf. er fyrst og fremst að finna í vexti þeirra og þar með stærð þeirra við fall. Um síðustu aldamót þjónuðu íslensku bankarnir fyrst og fremst þörfum íslenskra aðila vegna viðskipta og umsvifa á Íslandi. Efnahagur stóru bankanna þriggja nam þá rétt rúmlega eins árs landsframleiðslu Íslands. Eftir því sem leið á fyrsta áratug 21. aldarinnar óx starfsemi erlendis hratt, bæði vegna þjónustu við íslenska aðila sem höfðu aukin umsvif erlendis en einnig þjónustu við erlenda aðila sem voru óháðir íslensku efnahagsumhverfi. Eðli starfseminnar breyttist einnig mikið þar sem fjárfestingarbankastarfsemi varð æ mikilvægari þáttur í rekstri bankanna. Fram að því höfðu þeir aðallega stundað hefðbundna viðskiptabankastarfsemi. Efnahagur bankanna óx hratt. Í lok árs 2007 voru stóru bankarnir þrír orðnir alþjóðlegir bankar með heildareignir sem námu nærri nífaldri landsframleiðslu Íslands.

Segja má að hraður vöxtur bankanna hafi hafist á árinu 2003. Í lok þess árs var einkavæðingu ríkisbankanna lokið. Einnig sameinuðust Kaupþing og Búnaðarbanki það ár. Þegar litið er til vaxtar banka er mikilvægt að gera greinarmun á innri og ytri vexti. Innri vöxtur banka felst aðallega í því að sú starfsemi sem til staðar er vex og þar með að bankinn lánar meira út sjálfur og stækkar þannig útlánasafn sitt.Ytri vöxtur felst hins vegar í því að eignir eru keyptar, oft í formi banka eða annarra félaga. Þannig er keypt þroskað eignasafn og starfsemi sem stutt er við í framhaldinu. Áhættan sem fylgir yfirtökum er að of hátt verð sé greitt fyrir yfirteknu eignina, áhættan sem fylgir hins vegar innri vexti er af öðrum toga. Eins og fram kemur hjá Mark Flannery í viðauka 3 við skýrsluna er hættan við hraðan innri vöxt minnkandi útlánagæði og lakara utanumhald og eftirlit með útlánum. Slíkt getur leitt til greiðsluvanda innan fárra ára.Tafla 1 sýnir í meginatriðum hvernig samanlagður vöxtur stóru bankanna þriggja skiptist í innri og ytri vöxt. Sjá má að ytri vöxtur var verulegur á árunum 2004 og 2005. Á þeim árum keypti Kaupþing danska bankann FIH Erhvervsbank og breska bankann Singer & Friedlander. Glitnir festi kaup á norska bankanum BN Bank. Á þessum árum var jafnframt innri vöxtur bankanna hvað mestur ef horft er til hlutfallslegs vaxtar en árið 2007 var vöxturinn mestur ef horft er til aukningar í krónum. Innri vöxtur öll ár fram til 2008 var umtalsverður.

Mynd 2 sýnir útlán móðurfélaga stóru bankanna þriggja flokkuð eftir tegund lántakenda. Útlán móðurfélaganna voru yfirleitt á bilinu 50–60% af öllum útlánum samstæðna bankanna frá miðju ári 2004. Sjá má að talsverð aukning varð á útlánum til íslenskra rekstrarfyrirtækja og var hún nokkuð jöfn yfir tímabilið, ef útlán eru mæld í evrum. Útlán til heimila landsins tóku snarpan kipp haustið 2004 þegar allir stóru bankarnir hófu að veita lán til íbúðakaupa í samkeppni við Íbúðalánasjóð. Aukning útlána til heimila var mjög mikil í hálft annað ár frá haustinu 2004. Mestur og stöðugastur var þó vöxtur útlána til eignarhaldsfélaga annars vegar og erlendra aðila hins vegar. Aukning útlána til erlendra aðila var sýnu meiri. Sérstaklega var aukningin mikil á seinni hluta árs 2007. Á fyrri hluta árs 2007 juku íslensku bankarnir þrír útlán sín til erlendra aðila um 800 milljónir evra, í um 8,3 milljarða evra. Á seinni hluta ársins, það er eftir að hinn alþjóðlegi lausafjárvandi hófst um mitt sumar 2007, jukust útlán til erlendra aðila hins vegar um 11,4 milljarða evra, í 20,7 milljarða evra. Lán móðurfélaga bankanna til erlendra aðila jukust þar með um rúmlega 120% á einungis sex mánuðum. Eins og sjá má í kafla 8.0 varð þessi aukning hjá öllum þremur bönkunum, eða um 5 milljarða aukning hjá Kaupþingi og 3 milljarða aukning hjá Landsbankanum og Glitni. Það vekur athygli rannsóknarnefndarinnar að þessi aukning hófst um svipað leyti og lausafjárvandinn á alþjóðlegum fjármálamörkuðum. Aukningin var það mikil að ætla má að margir af hinum nýju viðskiptavinum hafi leitað til íslensku bankanna eftir að aðrir bankar voru farnir að draga úr útlánum sínum, og því hafi aðrir verið búnir að synja þessum viðskiptavinum um fyrirgreiðslur.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur að efnahagur og útlán bankanna hafi vaxið fram úr innviðum bankanna sjálfra. Þannig hafi utanumhald og eftirlit með útlánum ekki fylgt eftir útlánavextinum. Rannsóknir hafa jafnframt sýnt að hraður útlánavöxtur banka er til þess fallinn að rýra útlánagæði þeirra. Sér í lagi á þetta við þegar bankar ryðjast inn á ný markaðssvæði þar sem samkeppni er mikil fyrir en segja má um vöxt íslensku bankanna árið 2007 að þetta hafi verið tilfellið. Hin vaxandi hlutdeild eignarhaldsfélaga í útlánasafni bankanna var einnig til þess fallin að valda áhyggjum. Eignir eignarhaldsfélaga eru yfirleitt verðbréf, oft hlutabréf og lán til slíkra félaga og eru því ekki almennt með veðum í traustum rekstri. Útlánaáhætta er því að öðru jöfnu meiri en til félaga í arðbærum rekstri. Rannsóknarnefndin telur því að hinn mikli útlánavöxtur bankanna hafi valdið því að eignasafnið hafi þróast í að verða mjög áhættusamt.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur að svo mikill og áhættusamur vöxtur samræmist ekki langtímahagsmunum trausts banka, en hins vegar hafi verið sterkir hvatar til vaxtar innan bankanna. Þeir hvatar hafi meðal annars falist í hvatakerfum bankanna og einnig í mikilli skuldsetningu stærstu eigenda. Rannsóknarnefndin telur að eftirlitsaðilum hafi mátt vera ljóst að slíkir hvatar væru til staðar og að ástæða væri til að hafa áhyggjur af hinum hraða vexti. Aftur á móti er ljóst að Fjármálaeftirlitið, sem var aðaleftirlitsaðili bankanna, óx ekki í samræmi við vöxt hinna eftirlitsskyldu aðila og réð af þeirri ástæðu illa við verkefni sín og hafði auk þess önnur vandamál við að glíma eins og nánar er vikið að í kafla 21.4 hér á eftir.

Íslensku bankarnir sóttu fjármagn í miklum mæli til útlanda, fyrst á evrópska skuldabréfamarkaði og síðar á bandaríska skuldabréfamarkaði.Tvennt studdi þennan aðgang.Annars vegar gott lánshæfismat þeirra sem þeir fengu að nokkru leyti í arf frá ríkinu og hins vegar aðgengi þeirra að mörkuðum í Evrópu á grundvelli EES-samningsins. Ein meginástæða fyrir góðu lánshæfismati bankanna var traust staða ríkisins og væntingar um að ríkið styddi við þá. Þessi aðgangur að alþjóðlegum fjármagnsmörkuðum var helsta forsenda mikils vaxtar bankanna, þá sérstaklega á árunum 2004–2006, þegar þeir uxu mest eins og sést í töflu 1. Á árinu 2005 sóttu Glitnir, Kaupþing og Landsbankinn um 14 milljarða evra á erlenda skuldabréfamarkaði, það er rétt rúmlega landsframleiðsla þess árs og tvöfalt meira en árið áður (sjá mynd 3). Mest voru þessar skuldabréfaútgáfur til 3–5 ára á mjög hóflegum vöxtum, eða einungis um 15 til 25 punktum yfir viðmiðunarvöxtum. Í lok árs 2005 fóru vextir hækkandi fyrir íslensku bankana og þann 21. febrúar 2006 hækkuðu þeir skyndilega þegar matsfyrirtækið Fitch tilkynnti um neikvæðar horfur fyrir lánshæfiseinkunn Ríkissjóðs Íslands. Í kjölfarið fylgdu nokkrar neikvæðar matsskýrslur um bankana, meðal annars frá Merrill Lynch og Danske Bank. Bankarnir þurftu þá að greiða mun hærra vaxtaálag en aðrar evrópskar fjármálastofnanir í sama áhættuhópi, samanber skýrslu Merrill Lynch frá 7. mars 2006 þar sem tekið er fram að íslensku bankarnir borgi sambærilegt vaxtaálag og bankastofnanir í nýmarkaðsríkjum (e. emerging markets), eða um 50 punkta yfir álagi hjá sambærilegum evrópskum bönkum. Evrópski skuldabréfamarkaðurinn lokaðist því sem næst og eins og sést á mynd 3 minnkaði skuldabréfaútgáfa á evrópska markaðnum úr um 12 milljörðum evra árið 2005 í einungis rúma 4 milljarða 2006. Hins vegar opnaðist um sama leyti nýr markaður, það er skuldabréfamarkaðurinn í Bandaríkjunum. Sú opnun var að miklu leyti vegna skuldavafninga, þar sem íslensk skuldabréf voru tekin inn í vafningana í skjóli hins háa lánshæfismats íslensku fjármálafyrirtækjanna. Á sama tíma voru þau almennt með háa vexti miðað við lánshæfismat þeirra. Íslensku bankarnir voru þannig "ódýrastir" miðað við lánshæfiseinkunn sem matsfyrirtækin veittu þeim og þar með tilvaldir til að hækka meðaleinkunn skuldavafnings. Nær 6 milljarðar evra voru þannig teknar að láni á bandaríska skuldabréfamarkaðnum. Eftir þessi þrjú ár í röð með verulega miklum skuldabréfaútgáfum var endurfjármögnunaráhætta bankanna orðin veruleg og þá sérstaklega á árunum 2008–2011. Rannsóknarnefnd Alþingis telur ljóst að farið hafi verið allt of geyst í útgáfu skuldabréfa á alþjóðlegum mörkuðum, þegar einsýnt var að fyrr eða síðar myndu vextir fara hækkandi og aðgengi að lánsfé myndi þrengjast á ný. Hvað höfðu menn hugsað sér að gera þá?

Eftir að skuldabréfamarkaðir svo gott sem lokuðu á íslensku bankana á seinni hluta ársins 2007 urðu bankarnir að leita nýrra úrræða til að endurfjármagna þau skuldabréf sem voru á gjalddaga og þá útlánaaukningu sem varð síðustu sex mánuði þess árs. Eins og vikið verður að nánar síðar urðu erlend innlán og skammtímaveðlán uppspretta fjármagns fyrir bankana þrjá. Þannig urðu bankarnir stöðugt háðari skammtímafjármögnun, sem var mjög næm fyrir markaðsaðstæðum. Áhlaup á veðlánin var alveg jafn yfirvofandi og áhlaup á erlendu innlánsreikningana.

Ef horft er á fjármögnunarhlið bankanna í samhengi við útlánahlið þeirra sést að á árinu 2007 var mikið misræmi í þróun þessara liða. Á sama tíma og dró úr útgáfu skuldabréfa bankanna og gjalddagar eldri bréfa nálguðust voru útlán engu að síður aukin sem aldrei fyrr og þar með magnaðist endurfjármögnunaráhættan.

Snemma árs 2006 höfðu ýmsir bent á það að íslenska bankakerfið væri vaxið fram úr getu Seðlabankans og dregið var í efa að hann væri fær um að sinna hlutverki sínu sem lánveitandi til þrautavara. Þrátt fyrir þessar áhyggjur og áhrif þeirra á vaxtaálag bankanna héldu þeir áfram að vaxa óáreittir. Seðlabanki Íslands styrkti að nokkru leyti gjaldeyrisvaraforða sinn í lok árs 2006, en eftir það varð lítil breyting á honum. Í lok árs 2007 voru skammtímaskuldir þjóðarinnar orðnar um fimmtánfaldur gjaldeyrisforði Seðlabankans en stærstur hluti skammtímaskuldanna var vegna fjármögnunar bankanna. Erlend innlán bankanna þriggja voru einnig um áttfaldur gjaldeyrisforðinn. Því var ljóst að annað hvort þyrfti að stækka gjaldeyrisforðann verulega eða að draga úr tengslum bankanna við Ísland. Að öðrum kosti væru líkurnar á áhlaupi á íslensku bankana verulegar þar sem Seðlabankinn var ekki trúverðugur bakhjarl þeirra. Ofan á þetta bættist að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta hafði yfir mjög litlu fjármagni að ráða í samanburði við þau innlán bankanna sem honum var ætlað að tryggja. Saman voru þessir þættir mjög til þess fallnir að auka hættu á mögulegu áhlaupi á bankana.

Þegar loks átti að styrkja gjaldeyrisvaraforða Seðlabankans í byrjun árs 2008 til að hægt væri að leggja fram trúverðugt loforð um stuðning við fjármálakerfið var, að undanskildum skiptasamningi milli Íslands og seðlabanka Svíþjóðar, Noregs og Danmerkur, gripið í tómt, eins og fram kemur í kafla 4.0. Nánast skuldlaust íslenska ríkið og Seðlabanki þess nutu ekki lánafyrirgreiðslu á erlendum fjármagnsmörkuðum þegar mest á reyndi, enda fjármálakerfi landsins orðið um tíföld landsframleiðsla.

Prófessor Mark Flannery bendir á í rammagrein sinni í kafla 3.0 að flest lönd sem eru með umfangsmikla alþjóðlega bankastarfsemi og geta því lent í sambærilegum vandamálum hafi byggt upp bankakerfi sitt á lengri tíma og eftirlitsstofnanir þeirra hafi því reynslu af eftirliti með stórum bönkum. Trúverðugleiki eftirlitsstofnana geti þannig aukið traust fjárfesta á þeim bönkum sem þær hafa eftirlit með og dregið þannig úr mikilvægi hlutverks seðlabanka sem lánveitanda til þrautavara. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að trúðverðugleika af þessum toga hafi skort hér á landi, enda engin reynsla komin á eftirlitið með bönkunum í gegnum efnahagsþrengingar.

Íslensku bankarnir voru með yfirlýst markmið um hraðan vöxt og jafnframt höfðu verið hvatar til vaxtar innan bankanna. Því var ljóst að utanaðkomandi hvata þurfti til að hefta vöxt bankanna. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að nokkrar leiðir hefðu verið færar til að hefta vöxtinn. Á grundvelli þess að starfsemi þeirra fór fljótlega í auknum mæli að færast yfir í fjárfestingarbankastarfsemi sem er alla jafna áhættusamari hefði Fjármálaeftirlitið geta krafist þess að eiginfjárhlutföll bankanna væru hærri. Seðlabankinn hefði einnig getað haldið í kröfur um gjaldeyrisjöfnuð. Reglur um gjaldeyrisjöfnuð voru upphaflega settar meðal annars til að takmarka gjaldeyrisáhættu þjóðarbúsins. Þegar vægi erlendrar starfsemi bankanna jókst varð eiginfjárhlutfall þeirra næmara fyrir sveiflum í gengi krónunnar. Seðlabankinn brást við með því að heimila bönkunum að auka vægi erlendra eigna til þess að vega á móti lækkun eigin fjár vegna hugsanlegrar veikingar krónunnar. Með þessu móti stóðust bankarnir áfram álagspróf Fjármálaeftirlitsins þar sem reynt var á þol þeirra gagnvart meðal annars veikingu krónunnar, án þess að þeir þyrftu að hækka eiginfjárhlutfall sitt. Heppilegra hefði verið að halda í kröfur um gjaldeyrisjöfnuð án þess að gefa frá þeim undanþágur en það hefði kallað á hærra eiginfjárhlutfall og því dregið úr útlánavexti. Í þriðja lagi hefði verið hægt að hemja vöxt bankanna með því að nota svokallaðan kvikan afskriftareikning, eins og gert hafði verið á Spáni og lýst er í kafla 4.0, til að vega upp á móti því að gæðum útlána hrakar eftir því sem útlánavöxtur er meiri. Innlögn í þennan afskriftareikning er því háð útlánavexti viðkomandi banka og er ætlað að minnka ágóða af of miklum útlánavexti.

21.2.1.2 Skuldsetning eigenda bankanna

Þegar stærstu áhættuskuldbindingar Glitnis, Kaupþings, Landsbankans og Straums-Burðaráss eru skoðaðar, sést að í öllum bönkum voru helstu eigendur bankans meðal stærstu lántakenda hans. Þetta er ljóst hvort sem horft er til þess hvernig bankarnir sjálfir skilgreindu hópa sem teljast skyldu ein áhættuskuldbinding, sjá fylgiskjal 1 við kafla 8.0, eða til þeirrar aðferðafræði sem notuð er við þá greiningu á krosseignatengslum sem lýst er í viðauka 2 með skýrslunni. Hér á eftir verða tekin nokkur dæmi um fyrirgreiðslu þriggja stærstu bankanna til stærstu eigenda sinna.

Glitnir banki hf.

Útlán Glitnis til Baugur Group og tengdra aðila, sér í lagi FL Group, voru veruleg. Raunar voru allir stóru bankarnir þrír sem og Straumur-Burðarás með veruleg útlán til þessa hóps. Það sem er mjög frábrugðið varðandi útlán Glitnis til hópsins er sú breyting sem varð á útlánafyrirgreiðslum Glitnis til Baugur Group og tengdra aðila eftir að stjórnarskipti urðu vorið 2007. Þau stjórnarskipti urðu eftir að aðilar tengdir Baugi og FL Group juku verulega við eignarhlut sinn í bankanum. Á mynd 4 sést að á seinni hluta árs 2007 og í byrjun árs 2008 tæplega tvöfölduðust útlán móðurfélags Glitnis til Baugs og þeirra félaga sem töldust Baugi tengd samkvæmt aðferðafræði rannsóknarnefndar Alþingis. Útlánin fóru úr því að vera um 900 milljónir evra vorið 2007 í tæpa 2 milljarða evra ári síðar. Nokkuð stór hluti þessarar útlánaaukningar var til Baugs sjálfs og FL Group, sem var stærsti hluthafi bankans, en hæst fóru útlán til hópsins yfir 80% af eiginfjárgrunni bankans. Svipað mynstur sést hjá fjárfestingarfélaginu Fons hf., sjá mynd 5, en Fons átti í miklu samstarfi við Baug og FL Group og félögin áttu til að mynda sameiginleg fjárfestingarfélög. Mestur hluti útlánaaukningarinnar til Fons varð í ágúst 2007, eftir að verulega fór að þrengja að íslensku bönkunum og ekki síst Glitni. Rannsóknarnefndin telur því að Baugur, FL Group og Fons hafi fengið óeðlilega greiðan aðgang að lánsfé hjá Glitni banka hf. að því er virðist í krafti eignarhalds síns. Þá eru einnig sterkar vísbendingar um að Baugur og FL Group hafi reynt, í krafti eignar sinnar í bankanum, að hafa óeðlileg áhrif á stjórnendur hans. Rétt fyrir fall bankanna leitaðist Glitnir við að gæta hagsmuna sinna gagnvart Landic Property ehf., vegna þeirrar stöðu sem bankinn taldi félagið vera komið í. Eins og fram kemur á spássíu brást Jón Ásgeir Jóhannesson ókvæða við sem aðaleigandi Stoða, stærsta eiganda Glitnis og Landic Property.

Í lok árs 2007 fékk Baugur víkjandi lán hjá öllum þremur stóru bönkunum, 5 milljarða króna í Landsbanka, 5 milljarða króna í Kaupþingi og 15 milljarða króna í Glitni, eins og fram kemur í kafla 8.12. Þessar lánveitingar komu inn sem veltufjármunir í reikningum Baugs og bættu þar með veltufjárstöðu félagsins um áramótin.

Rannsóknarnefndin vill í þessu sambandi einnig benda á að dótturfélag Glitnis, Glitnir Sjóðir, keypti einnig verulega mikið af verðbréfum gefnum út af Baugi og FL Group. Á árinu 2008 lánuðu Sjóður 9 og Sjóður 1 Baugi og FL Group um og yfir 38 milljarða króna (300 milljónir evra, gengið 30.6.2008), sjá nánar kafla 14.0. Þar sem eignir þessara sjóða voru um 170 milljarðar króna á þessu tímabili var þetta rúmlega 20% af eignum sjóðanna. FL Group var stærsti skuldunautur Sjóðs 9 en næststærsti skuldunautur Sjóðs 1 á eftir Íbúðalánasjóði. Eins og fram kemur síðar bar það við að sjóðirnir keyptu útgáfur skuldabréfa frá þessum félögum í heild, en erfitt er að sjá að slíkt samræmist starfsemi verðbréfasjóða.

Jafnframt voru meðal stærstu lántakenda Glitnis aðilar tengdir Milestone ehf. annars vegar og BNT hf. hins vegar en aðilar tengdir þessum félögum voru fyrir áðurnefnd stjórnarskipti vorið 2007 stærstu eigendur bankans. Raunar áttu þessi félög einnig 7% hlut í bankanum eftir stjórnarskiptin í gegnum sameiginlegt félag sitt, Þátt International. Lán til Milestone ehf. og tengdra félaga komust hæst upp í 650 milljónir evra í mars 2008, en lán til BNT hf. voru um 300 milljónir evra allt árið 2008.

Kaupþing banki hf.

Stærsti hluthafi Kaupþings var Exista hf. með rúmlega fimmtungshlut í bankanum. Exista var jafnframt einn allra stærsti skuldari bankans. Mynd 6 sýnir þróun útlána Kaupþings til Exista og aðila tengdra félaginu miðað við aðferðafræði rannsóknarnefndar Alþingis. Eins og fram kemur í kafla 8.12 voru lánin oft veitt án sérgreindra trygginga, eða vel rúmur helmingur þeirra lána sem veitt voru frá ársbyrjun 2007 fram að falli bankanna. Í árslok 2007 óskaði félagið m.a. eftir 20 milljarða króna víkjandi skuldabréfaláni hjá Kaupþingi banka en bankinn samþykkti að veita félaginu 250 milljónir evra. Tilgangur víkjandi lánsins var að styrkja eiginfjárstöðu félagsins.

Exista fékk einnig í janúar 2008 að taka út reiðufé sem Kaupþing hafði að handveði fyrir lánafyrirgreiðslu að upphæð rúmlega 14 milljarðar króna, en í staðinn fékk bankinn veð í hlutabréfum í Bakkavör.Tilgangur þessa samkvæmt fundargerð lánanefndar 30. janúar 2008 var að styrkja lausafjárstöðu Exista. Samtímis var ákveðið að lánið teldist sem áhættuskuldbinding Bakkavarar en ekki Exista. Í maí 2008 óskaði félagið enn eftir að bankinn gæfi eftir veð í hlutabréfunum í Bakkavör. Exista virðist þannig hafa verið í mikilli fjárþörf á þessum tíma og sífellt getað leitað til bankans.Exista fékk einnig verulegar lánafyrirgreiðslur hjá Kaupþingi í Lúxemborg, en í lok ágúst 2008 nam fyrirgreiðslan um 130 milljónum evra.

Peningamarkaðssjóður var stærsti sjóður Rekstrarfélags Kaupþings banka hf. Peningamarkaðssjóðurinn fjárfesti umtalsvert í skuldabréfum Exista árið 2007 og um áramótin var sú eign hans um 14 milljarðar króna.Voru það um 20% af heildareignum sjóðsins á þessum tíma, sjá nánar í kafla 14.0.

Robert Tchenguiz átti hlut í Kaupþingi og í Exista og var jafnframt stjórnarmaður í Exista. Hann fékk einnig verulegar lánafyrirgreiðslur hjá Kaupþingi á Íslandi, Kaupþingi í Lúxemborg og Kaupthing Singer & Friedlander. Samtals nam lánafyrirgreiðsla móðurfélags Kaupþings til Roberts Tchenguiz og tengdra aðila við fall bankans um 2 milljörðum evra. Þar að auki nam lánafyrirgreiðslan frá Kaupþingi í Lúxemborg um 210 milljónum evra og frá KSF 95 milljónum evra. Mikil aukning fyrirgreiðslu til Tchenguiz á tímabilinu janúar 2007 til október 2008 er athyglisverð í ljósi þess að síðla árs 2007 fór að halla undan fæti hjá mörgum félaga Tchenguiz. Í fundargerðum lánanefndar stjórnar Kaupþings kemur meðal annars fram að alloft lánar bankinn Tchenguiz til að mæta veðköllum í öðrum bönkum.

Landsbanki Íslands hf. og Straumur Burðarás Fjárfestingabanki hf.

Stærsti hluthafi Landsbankans frá einkavæðingu bankans var Samson eignarhaldsfélag. Eftir að Magnús Þorsteinsson seldi sinn hlut í félaginu áttu feðgarnir Björgólfur Guðmundsson og Björgólfur Thor Björgólfsson félagið til helminga, þó að miklu leyti í gegnum erlend eignarhaldsfélög sín. Útlán Landsbankans til þeirra og tengdra aðila voru veruleg. Útlán móðurfélags Landsbankans til Björgólfs Guðmundssonar og tengdra aðila má sjá á mynd 7, en megnið af þeim útlánum voru til Eimskipafélagsins eða aðila sem tengdust því en Björgólfur átti um þriðjung í Eimskipafélaginu. Lánin voru um 850 milljónir evra allt frá miðju ári 2007. Skuldbindingar Björgólfs vegna Fjárfestingarfélagsins Grettis jukust verulega á árinu 2007 og í ágúst 2008 fluttust þær svo yfir í Gretti eignarhaldsfélag, en samhliða þeim flutningi veitti Björgólfur Guðmundsson sjálfskuldarábyrgð og handveð í hlutabréfum í Icelandic Group. Rétt fyrir fall Landsbankans lagði síðan Björgólfur Thor Björgólfsson fram ábyrgð Givenshire Equities S.a.r.l. félagsins, sem átti um helmingshlut í Samson, fyrir skuldbindingum Björgólfs Guðmundssonar vegna sjálfskuldarábyrgðarinnar á skuldbindingum Grettis. Þetta var gert samhliða 153 milljóna evra lánafyrirgreiðslunni sem Björgólfur Thor fékk hjá Landsbankanum í Lúxemborg rétt fyrir fall bankans.

Björgólfur Thor var með þó nokkur lán hjá móðurfélagi Landsbankans en jafnframt var hann langstærsti skuldari Landsbankans í Lúxemborg eins og sést á mynd 8. Eins og fram kemur í kafla 8.12 námu heildarskuldbindingar Björgólfs Thors og félaga sem tengdust honum við Landsbanka Íslands tæpum einum milljarði evra í október 2008. Stór hluti lánveitinga til Björgólfs Thors og tengdra aðila var vegna lyfjafyrirtækisins Actavis, ýmist beint til félagsins eða til félaga sem áttu hlut í félaginu. Í kafla 8.8 er fjallað um víkjandi lán sem bæði Landsbankinn og Straumur-Burðarás veittu vegna yfirtöku fjárfesta á Actavis um mitt ár 2007, en Björgólfur Thor átti rúmlega 80% í félaginu sem keypti Actavis. Lánin voru mjög áhættusöm og báru vexti í samræmi við það. Árið 2008 veitti Landsbankinn jafnframt 153 milljóna evra lán til BeeTeeBee Ltd., félags í eigu Björgólfs, til þess að veita sem víkjandi lán inn í yfirtökustrúktúr Actavis og uppfylla þannig kröfu Deutsche Bank um aukið eigið fé í félaginu. Lánið var veitt 30. september en þá var Seðlabanki Íslands búinn að gera tilboð í 75% hlut Glitnis og lausafjárerfiðleikar Landsbankans, sérstaklega í erlendum gjaldeyri, fóru hratt vaxandi.

Björgólfur Thor var einnig stærsti hluthafi Straums-Burðaráss og var hann stjórnarformaður þess banka. Björgólfur Thor og Björgólfur Guðmundsson voru hvor um sig, ásamt tengdum aðilum, með stærstu skuldurum bankans og saman mynduðu þeir stærsta lántakendahóp hans. Mynd 9 sýnir útlán Straums til aðila tengdra Björgólfi Thor. Þá er áhugavert að sjá þróun útlána bankans til aðila tengdra Björgólfi Guðmundssyni, sem eins og hjá Landsbankanum voru aðallega félög tengd Eimskipafélaginu. Eimskipafélagið var í vaxandi vandræðum eftir því sem leið á árið 2007 og inn á árið 2008. Sjá má að lán til félaga sem tengdust því aukast verulega um áramótin 2007/2008.

Samantekt

Þegar svo ber undir að stærstu eigendur banka, sem skipa í stjórn hans og hafa þannig sterk áhrif í bankanum, eru jafnframt meðal stærstu lántakenda hans vakna upp spurningar um hvort lánveitingar séu ákveðnar á viðskiptalegum forsendum eða hvort lántakinn njóti þess mögulega að vera eigandi og eigi greiðari leið að hagstæðri lánafyrirgreiðslu en aðrir. Þegar slíkt gerist er í raun um að ræða verðmætaflutning til viðkomandi aðila frá öðrum hluthöfum og mögulega kröfuhöfum. Rannsóknir hafa sýnt að þar sem stórir eigendur banka eru jafnframt lántakendur njóta þeir oft stöðu sinnar og fá þannig óeðlilega hagstæð kjör.

Við skýrslutöku tjáði eigandi eins bankans, sem jafnframt var í bankaráði, að hann teldi að bankinn hefði verið "mjög ánægður að hafa [sig] sem lántakanda". Rannsóknarnefnd Alþingis telur að hægt sé að færa rök fyrir því að starfsmenn bankans hafi stöðu sinnar vegna vart getað metið á óvilhallan hátt hvort eigandinn hafi verið góður lántakandi eður ei.

Við einkavæðingu bankanna má sjá að Fjármálaeftirlitið hafði ákveðnar áhyggjur af því að eigendur bankanna væru í öðrum rekstri samhliða bankarekstrinum. Má þetta sjá meðal annars í upphaflegri kröfu þess um að Samson ehf. skuldbyndi sig til þess að takmarka tilgang og starfsemi félagsins við að sinna eignarhaldi í viðkomandi viðskiptabanka. Má ætla að það hafi meðal annars verið gert í því augnamiði að koma í veg fyrir veðsetningu hlutanna í Landsbankanum fyrir öðrum rekstri sem eigendurnir sannarlega voru í. Þessu skilyrði var aflétt 2. júní 2006 að gefnum ákveðnum forsendum, eins og fram kemur í kafla 6.0. Virðast þá áhyggjur á hagsmunaárekstri milli rekstrar bankanna og annarra fyrirtækja í eigu sömu aðila hafa verið horfnar. Rannsóknarnefndin telur að betra hefði verið að halda í skilyrðið og koma þannig í veg fyrir veðsetningu eignarhluta Samsonar fyrir auknum lánum. Einnig hefði átt að vera almennt og virkt eftirlit með því hvernig eigendur bankanna voru að nýta sér þá, öðrum rekstri sínum til framdráttar. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að eigendur allra stóru bankanna þriggja og Straums-Burðaráss hafi fengið óeðlilega greiðan aðgang að lánsfé hjá þessum bönkum að því er virðist í krafti eignarhalds síns. Þegar þrengja fór að bönkunum eftir því sem leið á haustið 2007 og árið 2008 virðast mörkin milli hagsmuna bankanna og hagsmuna stærstu hluthafa þeirra oft hafa verið óskýr og bankarnir lagt meira í það að styðja við eigendur sína en eðlilegt getur talist. Rannsóknarnefndin telur að rekstur íslensku bankanna hafi um margt einkennst af því að hámarka hag stærri hluthafanna sem héldu um stjórnartauma bankanna fremur en að reka trausta banka með hagsmuni allra hluthafa að leiðarljósi og sýna tilhlýðilega ábyrgð gagnvart kröfuhöfum.

21.2.1.3 Samþjöppun áhættu

Áhættudreifing er lykilatriði í bankarekstri. Bankar eru að öllu jöfnu mjög skuldsettir, samanborið við önnur fyrirtæki, og því sérstaklega mikilvægt að eignasafn þeirra sé þannig samsett að áhætta sé vel dreifð. Ella er hætta á að fjárhagslegur vandi eins viðskiptavinar, eða fleiri innbyrðis tengdra viðskiptavina, hafi í för með sér fjárhagslegan vanda viðkomandi fjármálafyrirtækis. Einnig er hætta á því að starfsemi banka taki of mikið mið af einstökum hópi viðskiptavina ef eignasafn hans er ekki nægilega vel dreift. Ef banki hefur tekið of mikla áhættu vegna eins aðila eða hóps tengdra aðila þannig að fjárhagsleg afkoma bankans veltur orðið á afkomu hópsins getur valdajafnvægi milli bankans og viðskiptavinarins breyst. Bankinn stendur og fellur þá með þessum stóru lántakendum sínum og hætta er því á að hann haldi áfram að lána þeim ef illa gengur, í von um að gæfan snúist þeim í hag. Þessi hegðun getur reynst skaðleg gagnvart innstæðueigendum og öðrum lánveitendum bankans sem bera tapið ef illa fer.

Til þess að draga úr samþjöppun áhættu hjá fjármálafyrirtækjum voru á Íslandi innleiddar reglur um stórar áhættur í samræmi við tilskipanir Evrópusambandsins, en nánar er um þetta fjallað í kafla 8.6. Af hálfu Íslands var tekin ákvörðun um að hafa reglur um stórar áhættur ekki strangari en tilskipanir Evrópusambandsins gera ráð fyrir, þrátt fyrir að slíkt væri heimilt. Innleiðingin var þó að stærstum hluta sambærileg við innleiðingu reglna um stórar áhættur í Danmörku, Noregi, Svíþjóð og Bretlandi. Reglur um stórar áhættur gegna mjög þýðingarmiklu hlutverki í fjármálakerfi landsins. Reglurnar hafa það meginhlutverk að vinna gegn áhættu innan banka með því að stuðla að áhættudreifingu í rekstri fjármálafyrirtækja og koma í veg fyrir keðjuverkun fjárhagslegra erfiðleika.Til þess að ná þessu markmiði er fjármálafyrirtæki óheimilt að stofna til áhættu gagnvart einum viðskiptavini, eða hópi viðskiptavina sem eru innbyrðis tengdir á ákveðinn hátt, umfram 25% af eiginfjárgrunni þess á hverjum tíma.

Rannsóknarnefndin telur að af framkvæmd fjármálafyrirtækja á reglum um stórar áhættur fram að falli bankanna megi ráða að þær hafi oft verið túlkaðar þröngt og þá sérstaklega þegar í hlut áttu aðilar sem fóru með virka eignarhluti í bönkunum eða aðilar þeim tengdir. Þetta má glögglega ráða af málum þar sem ágreiningur hefur komið upp milli Fjármálaeftirlitsins og eftirlitsskyldra aðila.Verður nú vikið að nokkrum dæmum sem fróðlegt er að skoða í þessu ljósi.

Landsbankinn: Actavis og Björgólfur Thor Björgólfsson

Í bréfi Fjármálaeftirlitsins til Landsbanka Íslands, dags. 22. mars 2007, voru gerðar alvarlegar athugasemdir við framkvæmd reglna um stórar áhættur. Gerðar voru athugasemdir við það hvernig Landsbankinn skilgreindi fjárhagslega tengda aðila í nokkrum tilvikum. Stærsti ágreiningurinn laut að því hvort skilgreina ætti Actavis Group hf. sem fjárhagslega tengt Björgólfi Thor Björgólfssyni og tengdum aðilum. Á þessum tíma fór Björgólfur með 38,84% eignarhlut í Actavis Group hf.Taldi Fjármálaeftirlitið að tengsl Björgólfs við Landsbankann og Burðarás hf. (síðar Straumur-Burðarás), sem fóru þá samtals með 8,5% eignarhlut í Actavis Group hf., væru svo mikil að skilgreina bæri eignarhluta þeirra saman með hlutum Björgólfs. Þá leit Fjármálaeftirlitið jafnframt til þess að aðrir hluthafar Actavis færu með smáa eignarhluti og því yrði að leggja til grundvallar að um yfirráð Björgólfs væri að ræða í skilningi reglna um stórar áhættur. Þessari túlkun hafnaði Landsbankinn í sérstöku fylgibréfi, dags. 30. apríl 2007. Þar er því haldið fram að Björgólfur og tengdir aðilar hafi ekki farið með yfirráð í Actavis Group hf. og að ekki væri hætta á smiti á fjárhagslegum erfiðleikum milli þessara aðila vegna sterkrar fjárhagslegrar stöðu Björgólfs og tengdra aðila að öðru leyti. Rannsóknarnefndin telur bagalegt að hér hafi ekki verið farið eftir ábendingum Fjármálaeftirlitsins og útistandandi lán til Björgólfs og tengdra aðila lækkuð, til að minnka þá áhættu sem af þessari stöðu hlaust innan bankans.

Í fylgiskjali með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 22. mars 2007, kemst Fjármálaeftirlitið að þeirri niðurstöðu að áhættuskuldbinding Landsbankans gagnvart Björgólfi og tengdum aðilum hafi numið að minnsta kosti 51,3 milljörðum kr. sem nam þá 49,7% af CAD eigin fé bankans.

Þrátt fyrir þetta veitti Fjármálaeftirlitið Landsbankanum heimild til að færa þessar skuldbindingar aðgreindar í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar miðað við 31. mars 2007. Fram kemur að slíkt verði ekki samþykkt við næstu skýrsluskil þar á eftir. Ljóst er þó af þeim gögnum sem rannsóknarnefndin hefur að skuldbindingarnar voru enn aðgreindar á skýrslu bankans til Fjármálaeftirlitsins miðað við 30. júní 2007 og þar með var ábending eftirlitsaðilans hundsuð. Ekkert framhald varð að öðru leyti á þessu máli fram í september 2007 þegar Actavis Group hf. var tekið yfir og endurfjármagnað. Málið féll þá niður af hálfu Fjármálaeftirlitsins.

Kaupþing banki hf.: Baugur og Mosaic Fashion

Í skýrslu Fjármálaeftirlitsins um útlánaáhættu Kaupþings banka hf., sem gerð var miðað við stöðuna 30.júní 2007,mat Fjármálaeftirlitið það svo að Baugur Group færi með yfirráð yfir Mosaic Fashions hf. Auk þess ætti að telja félögin Jötun Holding ehf. og ISP ehf. fjárhagslega tengd Baugi en ISP ehf. var í eigu Ingibjargar Pálmadóttur, eiginkonu Jóns Ásgeirs Jóhannessonar, aðaleiganda Baugur Group. Áhættuskuldbindingar þessara aðila samtals næmu 139,5 milljörðum kr., eða um 31% af lögbundnu eigin fé bankans 30. júní 2007, en að hámarki mega stórar áhættuskuldbindingar nema 25% af lögbundnu eigin fé fjármálafyrirtækis.

Á þessum tíma átti F-Capital ehf. (félag 100% í eigu Baugur Group hf.) 49% hlut í Mosaic Fashion en Kaupþing átti jafnframt 20% hlut í Mosaic. Í ljósi þess hversu stór eignarhluti F-Capital ehf. var í Mosaic Fashion, sem var undir yfirráðum Baugur Group, framseldi það félag 9,01% atkvæðisrétt frá sér til Kevins Stanford og Dons McCarthy (eiganda Don M. Ltd.) þannig að atkvæðisréttur F-Capital ehf. varð 39,9%. Don McCarthy sat á þessum tíma sem aðalmaður í stjórn Baugur Group og sat auk þess í stjórnum nokkurra annarra félaga sem Baugur Group átti hlut í. Af hálfu Fjármálaeftirlitsins var litið svo á að tengsl Dons McCarthy og stjórnenda Mosaic Fashion, sem áttu hlut í því félagi, væru svo mikil að líta yrði á þessa aðila sem einn. Með hliðsjón af þessu taldi Fjármálaeftirlitið að um yfirráð væri að ræða og skilgreina bæri áhættu á Mosaic Fashion með áhættu á Baugur Group. Kaupþing varð ekki við þessari ábendingu og hélt áfram að skila skýrslum um stórar áhættur með þessi félög sem ótengdar áhættur fram að falli bankans. Fjármálaeftirlitið hafði hins vegar ekki beitt valdheimildum sínum til að knýja fram breytingar á þessu gagnvart Kaupþingi banka þegar bankinn féll í október 2008.

Glitnir banki hf.: Stím og FL Group

Samkvæmt minnisblaði Fjármálaeftirlitsins frá nóvember 2008 tengdi Glitnir banki ekki saman áhættu á Stím ehf. og FL Group (síðar Stoðir). Í ljósi þess að verulegur hluti eigna Stíms ehf. (þá um þriðjungur) var í hlutabréfum í FL Group, taldi Fjármálaeftirlitið umtalsverðar líkur á að ef FL Group lenti í fjárhagslegum erfiðleikum myndi Stím ehf. jafnframt lenda í fjárhagslegum erfiðleikum. Taldi Fjármálaeftirlitið þannig vera um fjárhagsleg tengsl að ræða milli þessara aðila á grundvelli b. liðar 2. gr. reglna nr. 216/2007. Einu eignir Stíms ehf. á þessum tíma voru hlutabréf í FL Group og Glitni banka og hafði félagið tekið lán til að fjármagna kaupin á þeim bréfum.

Fjármálaeftirlitið hafði ekki beitt valdheimildum sínum til að knýja fram breytingar á útlánaáhættu Glitnis banka þegar bankinn féll í október 2008.

Glitnir banki flokkaði heldur ekki lán til félaga í eigu Ingibjargar Pálmadóttur með áhættu á hendur Baugur Group og félögum tengdum Jóni Ásgeiri Jóhannessyni.Var þetta gert þrátt fyrir að Jón Ásgeir og Ingibjörg væru saman í fjölmörgum fjárfestingum og hefðu til margra ára verið í sambúð og hjónabandi frá árinu 2007. Samkvæmt minnisblaði Fjármálaeftirlitsins frá nóvember 2008 tengdi Landsbankinn ekki heldur saman áhættu á þau í útlánaskýrslum árið 2007.

Samantekt

Af framansögðu má ráða að bankarnir tóku almennt ekki ábendingum Fjármálaeftirlitsins þegar kom til tenginga stórra áhættuskuldbindinga, heldur var fremur reynt að sannfæra Fjármálaeftirlitið um að áhætturnar væru í raun ekki tengdar, eins og rakið er nánar í skýrslunni. Það er vert að árétta að of stór útlán til eins viðskiptavinar og aðila tengdra honum eru ekki bönkum í hag. Bæði er aukin hætta á að banki verði fyrir verulegum skakkaföllum ef til gjaldþrots viðskiptavinarins kemur en ekki síður er hætta á að valdajafnvægið milli bankans og viðskiptavinarins fari úr skorðum, eins og skýrt er hér að framan. Rannsóknarnefndin telur því að það hefði átt að vera markmið stjórnenda bankanna og áhættustýringar þeirra að leyfa ekki einstökum áhættuskuldbindingum að verða of stórar. Þess í stað sjást þess merki að bankarnir sjálfir taki þátt í því að reyna að sniðganga reglur um stórar áhættur. Þetta finnst rannsóknarnefndinni aðfinnsluvert. Fjölmörg dæmi um þetta eru nefnd í skýrslunni, eins og til dæmis lán Glitnis til Svartháfs ehf. Þetta varð til þess að auka verulega samþjöppunaráhættu innan bankanna.

Rannsóknarnefndin telur þó einnig að Fjármálaeftirlitið hefði átt að beita valdheimildum sínum með markvissum hætti, eftir að hafa komist að þeirri niðurstöðu að einstök fjármálafyrirtæki hefðu gerst brotleg við reglurnar um stórar áhættuskuldbindingar. Reyndin var að fæst þessara mála höfðu verið leidd til lykta þegar bankarnir féllu í október 2008. Nánar er vikið að þætti Fjármálaeftirlitsins í þessu máli í kafla 21.4.

Reglur um stórar áhættur horfa eingöngu til áhættu gagnvart einstökum fjármálafyrirtækjum en ekki gagnvart fjármálakerfi Íslands sem heild. Þannig getur áhætta eins eða fleiri innbyrðis tengdra aðila verið í hámarki hjá tveimur eða fleiri fjármálafyrirtækjum samtímis, með tilheyrandi hættu á keðjuverkun ef fjárhagsleg vandræði koma upp. Framkvæmd eftirlits með stórum áhættum hefur því miður ekki tekið mið af þessu. Rannsóknarnefnd Alþingis telur þannig að áhætta hafi ekki einungis þjappast saman innan einstakra banka hér á landi heldur hafi áhætta jafnframt þjappast mjög mikið saman á milli banka. Þannig voru nokkuð stórir hópar tengdra lántakenda innan allra banka en jafnframt mynduðu margir af þessum hópum stórar áhættur í fleiri en einum banka. Þannig var kerfisleg áhætta vegna útlána bankanna orðin veruleg.

Af öllum þeim fyrirtækjahópum sem höfðu veruleg útlán í íslenska bankakerfinu stendur upp úr stór hópur fyrirtækja sem tengdist Baugi Group. Í öllum þremur bönkunum sem og í Straumi-Burðarási skapaði þessi hópur of stóra áhættu. Mynd 10 sýnir þróun útlána stóru bankanna þriggja til hópsins eins og hann er skilgreindur út frá aðferðafræði rannsóknarnefndar Alþingis sem skýrð er í viðauka 2 um krosseignatengsl og í kafla 8.7. Hæst námu skuldir þessa hóps við bankana þrjá um 5,5 milljörðum evra sem þá námu um 11% af öllum útlánum móðurfélaga bankanna og um 53% af samanlögðum eiginfjárgrunni þeirra. Rannsóknarnefndin telur að hér hafi verið búin að myndast veruleg kerfisáhætta, þar sem fall eins fyrirtækis gat haft áhrif ekki aðeins á einn kerfislega mikilvægan banka heldur alla þrjá kerfislega mikilvægu bankana. Fjármálastöðugleika var því verulega ógnað af til að mynda Baugi sem var, eins og fram kemur í skýrslunni, kominn í veruleg greiðsluvandræði þegar líða tók á árið 2008. Seðlabanka Íslands er falið að tryggja fjármálastöðugleika í landinu, en eins og fram kemur í skýrslunni hafði Seðlabankinn heldur ekki kallað eftir nauðsynlegum gögnum til að meta þessa kerfisáhættu. Rannsóknarnefndin hafnar því hins vegar að honum hafi ekki verið heimilt að fá gögn, eins og fram kemur í kafla 19.7. Fjármálaeftirlitið hafði hins vegar gögnin til að sjá þessa kerfisáhættu. Hvorug stofnunin aðhafðist hins vegar nokkuð til að takmarka þessa áhættu.

Fleiri hópar voru með verulegar skuldir við fleiri en einn banka. Exista hf. og tengdir aðilar voru með stærstan hluta innlendra lána sinna hjá Kaupþingi en jafnframt voru útlán Glitnis til hópsins veruleg og útlán Landsbankans til hópsins nokkur. Þróun útlána stóru bankanna þriggja til Exista-hópsins má sjá á mynd 11. Exista-hópurinn var mest með um 2,5 milljarða evra að láni um mitt ár 2007, en við fall bankanna voru þetta um 2 milljarðar evra, eða tæplega 20% af samanlögðum eiginfjárgrunni bankanna.

Útlán til aðila tengdra Björgólfsfeðgum voru hæst í Landsbankanum en voru einnig veruleg í Glitni og nokkur í Kaupþingi. Þá voru lán til þessara aðila veruleg í Straumi-Burðarási. Útlán til Björgólfs Guðmundssonar og tengdra aðila fóru hæst í um 1,3 milljarða evra, eins og sjá má á mynd 12.

Lán til Ólafs Ólafssonar og aðila sem honum tengdust voru veruleg í öllum bönkum og náðu þau hámarki rétt fyrir fall bankanna, sjá mynd 13. Framan af voru lánin hæst í Glitni en eftir því sem leið á árið 2008 jukust lán Kaupþings til hópsins mjög mikið. Þá voru hópar tengdir Milestone ehf., Fons hf. og Magnúsi Kristinssyni umfangsmiklir lántakendur bankanna.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur einnig að veruleg samþjöppun áhættu hjá bönkunum hafi falist í gengisáhættu vegna íslensku krónunnar. Bankarnir voru með mikinn og jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð í bókum sínum til þess að verja eiginfjárhlutföll sín síðustu misserin fyrir fall þeirra. Hins vegar telur rannsóknarnefndin að veruleg gengisáhætta hafi falist í útlánum í erlendri mynt sem veitt voru aðilum sem ekki höfðu raunverulega greiðslugetu í erlendri mynt. Íslensk fyrirtæki tóku að miklu leyti sín lán í erlendri mynt og átti það við um fyrirtæki sem voru með tekjur í erlendri mynt og höfðu því getu til að þola veikingu krónunnar en einnig fyrirtæki sem höfðu ekki tekjur í erlendri mynt að neinu ráði og voru jafnframt líkleg til þess að hafa minnkandi tekjur við veikara efnahagsástand og veikara gengi krónu. Jafnframt var þó nokkuð um það að lán væru veitt í erlendri mynt til kaupa á íslenskum hlutabréfum. Þá voru vaxandi lán til einstaklinga í erlendri mynt, bæði til bíla-og íbúðakaupa. Þannig telur rannsóknarnefndin að til staðar hafi verið mikil gengisáhætta í íslensku bönkunum í formi útlánaáhættu lána í erlendri mynt. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að samþjöppun áhættu hjá íslensku bönkunum hafi verið orðin hættulega mikil þó nokkru fyrir fall þeirra. Bæði á þetta við um lánveitingar til ákveðinna hópa innan hvers banka en jafnframt að sömu hópar hafi myndað stórar áhættur í fleiri en einum banka.Af þeim sökum hafi kerfisleg áhætta vegna útlána verið orðin veruleg. Skýrasta dæmið um þetta er Baugur Group og fyrirtæki því tengd. Í öllum þremur stóru bönkunum og Straumi-Burðarási var Baugshópurinn orðinn of stór áhætta. Hið sama má segja um Exista, Björgólf Thor Björgólfsson, Björgólf Guðmundsson og Ólaf Ólafsson, þótt áhætta vegna þessara aðila hafi verið nokkuð minni en Baugshópsins.

Þau atriði sem lýst hefur verið hér að framan leiddu til þess að bankakerfið í heild sinni varð mjög viðkvæmt fyrir ytri áföllum svo sem skyndilegum samdrætti í lánalínum til landsins. Það er mat nefndarinnar að við eftirlit með stórum áhættum bankanna hafi eftirlitsaðilar ekki eingöngu átt að ganga harðar fram í að koma í veg fyrir samþjöppun áhættu í hverjum banka fyrir sig, eins og vikið er að í köflum 8.6 og 16.0, heldur hafi einnig skort verulega á að þeir mætu rétt kerfisáhættu fjármálakerfisins í heild.

21.2.1.4 Veikt eigið fé

Eins og lýst er í kafla 21.1.1 óx efnahagur bankanna hratt og mikið á árunum fyrir fall bankanna. Vegna ofgnóttar lánsfjár og lágra vaxta á alþjóðamörkuðum fengu íslensku bankarnir stöðugt meira fé að láni sem þeir lánuðu áfram til viðskiptavina sinna.Til þess að standa undir þessum vexti þurfti eigið fé bankanna jafnframt að vaxa. Lög um lágmark eigin fjár banka voru í gildi á Íslandi og var framkvæmd þeirra nánar útfærð í reglum Fjármálaeftirlitsins. Reglurnar byggja á svokölluðum Basel-II stöðlum og kveða á um að eiginfjárgrunnur banka skuli ávallt nema yfir 8% af áhættugrunni, sem er mælikvarði fyrir eignir bankans og áhættu vegna þeirra. Eiginfjárgrunnurinn samanstendur af eigin fé samkvæmt ársreikningi, að frádregnum óefnislegum eignum, og öðrum þáttum sem teljast til eiginfjárgrunnsins, einkum víkjandi langtímalánum. Eiginfjárgrunnur er mælikvarði á getu banka til þess að takast á við tap, þ.e. vörn innstæðueigenda og almennra lánveitenda banka gagnvart tapi bankans. Jafnframt geta myndast hvatar hjá bönkum með lágt eiginfjárhlutfall til þess að taka meiri áhættu í rekstri sínum en innstæðueigendur og aðrir kröfuhafar kæra sig um. Því lægra eigið fé sem banki hefur miðað við þá áhættu sem er í rekstri hans þeim mun minni hluta tapsins bera eigendur bankans sjálfir. Á móti bera lánveitendur hans meiri áhættu. Kostnaður stjórnvalda við að veita bankanum aðstoð eykst einnig, en stjórnvöld hafa oft hag af því að koma í veg fyrir gjaldþrot banka til að vernda fjármálastöðugleika. Þannig er tilgangur reglna um eigið fé að vernda hagsmuni þeirra sem bankarnir hafa ekki hvata til að gæta og tryggja fjármálastöðugleika. Lánveitendur banka horfa einnig mjög til eiginfjárhlutfallsins og samsetningar eigin fjár sem eiga enda að segja til um styrk bankans til þess að þola áföll. Því er ljóst að eigið fé er grundvallarstærð í rekstri fjármálafyrirtækja og hefur mikil áhrif á möguleika þeirra til að fjármagna rekstur sinn og þar með möguleika þeirra til að stækka.

Eiginfjárhlutföll Glitnis, Kaupþings og Landsbankans voru, í uppgjörum, ávallt nokkuð yfir hinu lögbundna lágmarki. Hins vegar telur rannsóknarnefnd Alþingis að þau eiginfjárhlutföll hafi ekki endurspeglað raunverulegan styrk bankanna og fjármálakerfisins í heild til að þola áföll. Þetta er vegna umtalsverðrar áhættu sem bankarnir báru vegna eigin hlutabréfa, bæði í gegnum bein veð fyrir lánum og framvirka samninga um eigin hlutabréf. Þá getur sú staða komið upp að ef tap verður í rekstri bankans og hlutabréfaverð lækkar í kjölfarið verður afleiðingin aukið útlánatap vegna veða í hlutabréfum bankans. Þar með er geta bankans til þess að takast á við áföll og tap ekki söm og ef hann bæri enga áhættu vegna eigin hlutabréfa. Sér í lagi er mikilvægt að skoða hversu mikið bankinn kann að tapa á eigin hlutabréfum við gjaldþrot vegna þess að það er við gjaldþrot banka sem á eigið fé reynir sem vörn fyrir kröfuhafa. Ef eigið fé er ekki vörn fyrir innlánseigendur og kröfuhafa er það ekki eigið fé í hagrænum skilningi. Þá er ekki lengur hægt að líta til eiginfjárhlutfalla við mat á styrkleika fjármálastofnunar því tapsáhætta af hlutabréfum stofnunarinnar liggur hjá henni sjálfri.

Þrátt fyrir þá framkvæmd sem verið hefur á reikningsskilum fjármálafyrirtækja hér á landi telur rannsóknarnefnd Alþingis að veigamikil rök leiði til þeirrar niðurstöðu að draga hefði átt lán, sem einvörðungu eru tryggð með veði í eigin hlutabréfum, frá eigin fé fjármálafyrirtækis á grundvelli 5. mgr. 84. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Hið sama gildi um hluti sem voru að formi til skráðir í eigu þriðja aðila en "fyrir reikning" viðkomandi fjármálafyrirtækis. Nánari röksemdir fyrir þessari niðurstöðu koma fram í kafla 11.2. Með tilliti til þessarar niðurstöðu nefndarinnar er kannað í kafla 9.0 hvaða þýðingu ætla má að framkvæmd í samræmi við túlkun nefndarinnar hefði haft í starfsemi stóru fjármálafyrirtækjanna, Glitnis, Kaupþings og Landsbanka, á síðustu árum. Á grundvelli gagna um útlán, veð tekin í eigin hlutabréfum, framvirka samninga og eftir atvikum annarra gagna var umfang ofmetins eigin fjár metið. Það fjármagn sem bankarnir voru með bundið í eigin hlutabréfum er hér nefnt veikt eigið fé þar sem hlutafé, fjármagnað af eigin banka, er ekki sú vörn gegn tapi sem því er ætlað að vera.

Þegar eigið fé Glitnis er kannað í samræmi við túlkun nefndarinnar kemur fram að veikt eigið fé Glitnis er á bilinu 20 til 60 milljarðar frá lokum árs 2006 fram að falli bankans. Veikt eigið fé samanstendur af lánum veittum með veðum í eigin bréfum og framvirkum samningum í eigin bréfum, sjá mynd 14. Hjá Glitni er kjölfestueign FL Group ekki talin með, þó að ljóst sé að bankinn hafi verið ein stærsta eign FL Group. Hlutfallið óx verulega um vorið 2008 þegar meðal annars Rákungur fékk lán til kaupa á hlutabréfum í bankanum sem og félög í eigu lykilstjórnenda Glitnis, sjá kafla 10.0. Um mitt ár 2008 nam veikt eigið fé rúmlega 20% af eiginfjárgrunni Glitnis banka hf. Ef aðeins er horft á grunnþátt eiginfjárgrunnsins, þ.e. eigið fé hluthafa samkvæmt ársreikningi að frádregnum óefnislegum eignum, sést að veikt eigið fé Glitnis var orðið um 45% grunnþáttarins um mitt ár 2008.

Þar sem Kaupþing dró eign til varnar framvirkum samningum frá eigin fé eru framvirkir samningar ekki taldir með í matinu fyrir bankann. Aftur á móti eru veðsett bréf dótturfélaga Kjalars hf. og Exista hf. hér talin á móti skuldum móðurfélaganna. Hlutfall veiks eigin fjár vex einnig hjá Kaupþingi, úr því að vera um 10% af eiginfjárgrunni í lok árs 2006 í tæplega 30% af eiginfjárgrunni um mitt ár 2008 (sjá mynd 15). Ef aðeins er horft á grunnþátt eiginfjárgrunnsins, sést að veikt eigið fé Kaupþings var orðið rúmlega 60% grunnþáttarins um mitt ár 2008. Einkum hækkaði hlutfallið um vorið 2008 þegar Kaupþing greiddi upp skuld Kjalars hf. við Citibank, eins og fjallað er um í kafla 8.8. Þá tók bankinn veð í eigin hlutabréfum í eigu Eglu Invest BV. Þar með fjármagnaði bank-inn með beinum hætti eigin hlutabréf næststærsta eiganda síns eins. Í kafla 9.0 má sjá nánar þessa þróun flokkaða eftir hluthöfum.

Í tilviki Landsbankans var umfang veða í eigin bréfum talsvert minna en hjá hinum bönkunum. Hins vegar var stærsti eigandi bankans, Samson eignarhaldsfélag ehf., með lán hjá bankanum, umfram aðrar eignir í félaginu, þannig að hlutabréf bankans voru eina eignin sem stóð á móti þeim hluta lánanna sem hér er talinn með veiku eigin fé. Umrædd lán hefðu líklega tapast ef bankinn færi í þrot, en það er einmitt megineinkenni veiks eigin fjár. Kaupréttarfélög Landsbankans, sem fjallað er um síðar í þessum kafla og í kafla 10.0, eru einnig með talsverða lánafyrirgreiðslu gegn veðum í eigin bréfum. Hæst fór matið á veiku eigin fé í vel rúma 80 milljarða króna um haustið 2007 og helst það um 80 milljarðar fram að falli bankans, sem var um 50% grunnþáttar eigin fjár, eins og sjá má á mynd 16.

Hjá bönkunum þremur nam því veikt eigið fé samtals um 300 milljörðum króna um mitt ár 2008. Á sama tíma var eiginfjárgrunnur bankanna samtals um 1.186 milljarðar króna. Því var veikt eigið fé rúmlega 25% af eiginfjárgrunni bankanna. Ef aðeins er horft á grunnþátt eiginfjárgrunnsins, þ.e. eigið fé hluthafa samkvæmt ársreikningi að frádregnum óefnislegum eignum, þá var veikt eigið fé bankanna þriggja rúmlega 50% grunnþáttarins um mitt ár 2008.

Auk áhættu sem bankarnir báru vegna eigin hlutabréfa var á sama hátt metið hversu mikla tapsáhættu þeir báru af bréfum hinna, sem hér er nefnd krossfjármögnun. Á mynd 17 sést samanlagt eigið fé allra þriggja bankanna en á myndinni er sýnt umfang beinnar eigin fjármögnunar, þ.e. veiks eigin fjár, alls kerfisins ásamt krossfjármögnun. Á sama hátt og með veikt eigið fé hvers banka fyrir sig má líta á samtölu veiks eigin fjár bankanna hvers fyrir sig ásamt krossfjármögnun sem veikt eigið fé kerfisins. Á myndinni má sjá að bein fjármögnun á eigin hlutum samtals hjá bönkunum þremur jókst verulega frá byrjun árs 2006 fram á mitt ár 2008. Krossfjármögnunin jókst hins vegar frá byrjun árs 2006 fram á mitt ár 2007 og náði hámarki í september 2007 í tæpum 150 milljörðum króna. Eftir það dróst hún saman um tæpan þriðjung fram að miðju ári 2008. Um mitt ár 2008 nam bein fjármögnun bankanna á eigin hlutabréfum ásamt krossfjármögnun á hlutabréfum hinna um 400 milljörðum króna. Ef aðeins er horft á grunnþátt eiginfjárgrunnsins, þ.e. eigið fé hluthafa samkvæmt ársreikningi að frádregnum óefnislegum eignum, sést að veikt eigið fé kerfisins nam um 40% grunnþáttarins í lok árs 2006. Seinni hluta árs 2007 fór þetta hlutfall upp í 70% og sveiflaðist um þau mörk fram að falli bankanna.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur að fjármögnun eigin fjár í íslenska bankakerfinu hafi verið að svo stórum hluta byggð á lánsfé úr kerfinu sjálfu að stöðugleika þess var ógnað. Sér í lagi voru eignarhlutir stærstu hluthafa bankanna skuldsettir. Þetta olli því að bankarnir og stærstu eigendur þeirra voru afar viðkvæmir fyrir tapi og lækkun hlutabréfaverðs. Eftir því sem erfiðleikar jukust hjá bönkunum frá haustdögum 2007 og hlutabréfaverð tók að lækka freistuðust bankarnir, sér í lagi Kaupþing, til þess að styðja markvisst við verð eigin hlutabréfa og lánuðu til kaupa á bréfum sem lesa má um hér á eftir og í kafla 12.0.

Sú þrönga túlkun sem fjármálafyrirtækin byggðu á í útreikningi sínum á eigin fé leiddi til þess að eigið fé þeirra var skráð hærra heldur en ef áðurnefndri túlkun rannsóknarnefndarinnar hefði verið fylgt. Of hátt skráð eigið fé banka eykur getu hans til vaxtar, geta bankans til að takast á við áföll minnkar hins vegar og þar með eykst áhættan á gjaldþroti.Tap innstæðueigenda og annarra lánardrottna verður meira en ella við gjaldþrotið við þessar aðstæður. Ef um kerfislega mikilvægan banka er að ræða, eins og raunin var hér á Íslandi, verður kostnaðurinn fyrir þjóðfélagið í heild einnig verulegur, eins og raun ber vitni.

Með vísan til 5. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 telur rannsóknarnefndin, í ljósi þess sem að ofan er rakið, að ástæða sé til að setja fram þá ábendingu að hugað verði að því að setja mun skýrari reglur um hvaða eigin hlutabréf í fjármálafyrirtækjum eigi að koma til frádráttar við útreikning á eigin fé þeirra og auka skilvirkni eftirlits með þessum þætti. Jafnframt er ástæða til að huga að því hvort sporna eigi við því að íslenskir bankar láni til kaupa á hlutafé hver annars.

21.2.2 Umhverfið til vaxtar og áhættuaukningar

21.2.2.1 Rýmkun starfsheimilda fjármálafyrirtækja

Með aðild Íslands að EES-samningnum voru starfsheimildir íslenskra lánastofnana og þar með fjármálafyrirtækja rýmkaðar verulega. Þetta var gert samhliða því að tilskipanir Evrópusambandsins um fjármálamarkaðinn voru innleiddar í íslenskan rétt en þær tilskipanir fólu almennt í sér lágmarkssamræmingu á tilteknum atriðum sem snertu stofnun og rekstur lánastofnana ásamt meginreglunni um gagnkvæma viðurkenningu. Tilskipanirnar bönnuðu hins vegar aðildarríkjunum ekki að viðhalda eða setja sér strangari reglur en þar var kveðið á um gagnvart lánastofnunum í viðkomandi heimaríki enda væru þá uppfyllt ákveðin meginsjónarmið sem reglur Evrópusambandsins og EES-samningsins gera kröfu um. Úttekt á innleiðingu gerða samkvæmt EES-samningnum á sviði fjármálaþjónustu í íslenskan rétt var unnin fyrir rannsóknarnefndina og er birt sem viðauki 6 með rafrænni útgáfu skýrslunnar. Þar kemur fram að hér á landi var almennt ekki notað það svigrúm sem leiðir af gerðunum, þ.m.t. tilskipunum, til að setja strangari reglur um starfsheimildir fjármálafyrirtækja. Ljóst er af skýringum sem fram komu á Alþingi þegar framangreindar breytingar voru gerðar á lögum að þar réðu fyrst og fremst sjónarmið um að bæta samkeppnisstöðu íslensku fjármálafyrirtækjanna á Evrópska efnahagssvæðinu.

Rannsóknarnefndin athugaði sérstaklega hvernig starfsheimildir lánastofnana varðandi sjö tiltekin atriði hefðu breyst í kjölfar aðildar Íslands að EES-samningnum. Fyrsta breytingin fólst í auknum heimildum lánastofnana til að fjárfesta í ótengdum atvinnurekstri, önnur í auknum heimildum til lánafyrirgreiðslu til stjórnenda, þriðja í auknum heimildum til að fjárfesta í fasteignum og félögum um fasteignir, sú fjórða í auknum heimildum til að veita lán til kaupa á eigin hlutum, sú fimmta í minni kröfum um rekstrarfyrirkomulag verðbréfafyrirtækja, sú sjötta í auknum heimildum til að reka vátryggingarfélög og sú sjöunda í auknum heimildum til að fara með eignarhluti í öðrum lánastofnunum. Í öllum þessum tilvikum voru reglurnar rýmkaðar og athafnafrelsi lánastofnana aukið verulega. Lágmarkskröfur tilskipana Evrópusambandsins um starfsemi lánastofnana fjölluðu ekki beinlínis um þessar auknu starfsheimildir. Íslandi var því ekki skylt vegna EES-samningsins að auka starfsheimildir innlendra lánastofnana á þennan hátt, heldur var af samkeppnisástæðum talið nauðsynlegt að löggjöfin um þessi atriði yrði sambærileg löggjöfinni í helstu nágrannalöndunum.Athuganir rannsóknarnefndarinnar á starfsemi íslensku bankanna benda til þess að þessar auknu starfsheimildir hafi orðið til að auka verulega áhættu í rekstri bankanna. Sérstaka athygli vekur að frelsi lánastofnana til að stunda áhættusamari fjárfestingar var aukið umtalsvert á þessu tímabili og þá meðal annars með því að heimila fjárfestingarbankastarfsemi samhliða hefðbundinni starfsemi viðskiptabanka án þess að svigrúmi til aukinnar áhættutöku hafi um leið fylgt fullnægjandi aðhald og kröfur um aukið eigið fé. Fjármálaeftirlitið hafði heimild til að gera aukna kröfu um eigið fé fjármálafyrirtækja, meðal annars vegna áhættutöku í rekstri. Sú heimild var hins vegar aldrei nýtt. Aukin áhætta sem fylgir fjárfestingarbankastarfsemi felst fyrst og fremst í fjárfestingum í eignum sem erfitt getur verið að koma í verð innan skamms tíma og/eða eignum sem geta verið háðar miklum verðsveiflum. Sem dæmi má nefna stöðutöku í hlutabréfum og öðrum áhættumeiri tegundum fjármálagerninga. Þar sem engar takmarkanir voru í reynd gerðar á heimild bankanna til að fjárfesta í atvinnurekstri gátu þeir fjárfest í óskráðum hlutabréfum sem getur verið erfitt að koma í verð á skömmum tíma ef losa þarf um fjárfestinguna til að mæta öðrum skuldbindingum. Við fall bankanna haustið 2008 sátu fjármálafyrirtæki uppi með fjölmargar fjárfestingar af þessum toga sem þau höfðu ekki svigrúm til að losa um til að mæta skuldbindingum sínum þegar lausafjárkreppan þrengdi enn að haustið 2008.

Aukin heimild til lánafyrirgreiðslu til stjórnenda hafði mikil áhrif á fyrirgreiðslu viðskiptabanka, sparisjóða og lánastofnana (lánafyrirtækja) til tengdra aðila. Þótt ákvæðin hafi eingöngu náð til fyrirgreiðslu til bankastjóra/sparisjóðsstjóra höfðu þau óhjákvæmilega mótandi áhrif á fyrirgreiðslu til annarra stjórnenda þessara fyrirtækja. Á árunum 2004–2008 urðu kaupréttir, söluréttir og lán með takmarkaðri sjálfskuldarábyrgð hluti af launakjörum bankastarfsmanna. Í flestum tilvikum var fyrirgreiðslan á þann veg að bankarnir tóku á sig umtalsverða áhættu og kostnað en starfsmennirnir nutu alls væntanlegs ágóða sem af hlytist. Í kafla 10.0 er fjallað nánar um þetta efni og dæmi tekin um þau kjör sem stjórnendur fengu hjá fjármálafyrirtækjunum og þau hvatakerfi sem voru við lýði hjá þeim.

21.2.2.2 Ytri aðstæður og lausafjárgnótt

Efnahagsþróun í heiminum hafði veruleg áhrif hér á landi síðustu árin fyrir fall bankanna. Ójafnvægi í heimsbúskapnum var allverulegt en helstu einkenni þess voru langvarandi lágir vextir og mikill viðskiptahalli Bandaríkjanna. Almennt minnkandi flökt hagstærða frá því á fyrri hluta níunda áratugar síðustu aldar varð þess valdandi að áhættuálag á fjármálamörkuðum minnkaði, ávöxtunarkrafa lækkaði og æ fleiri fjárfestingarmöguleikar virtust því arðsamir. Hér var því um að ræða eina af nokkrum birtingarmyndum minni áhættufælni. Sérfræðingar voru ekki á einu máli um þær ástæður sem lágu að baki því að flökt hagstærða minnkaði eins og raun bar vitni. Ein tilgátan var að hagkerfi heimsins væru breytt (strúktúrbreyting), aðrir sögðu að bættri hagstjórn væri að þakka minna flökt í hagstærðum, þá sér í lagi bætt peningamálastjórn. Stock og Watson töldu hins vegar að meginskýringin væri heppni og drógu þeir þá ályktun að sú ró sem færst hefði yfir hagkerfi heimsins á síðustu 15 árum síðustu aldar og leiddi til vanmats á áhættu á fjármálamörkuðum heimsins gæti allt eins verið lognið á undan stormi sem kynni að vera í vændum. Aukið framboð sparifjár og lækkandi áhættuálag hafði öðru fremur áhrif á hlutabréfaverð undir lok síðustu aldar. En hlutabréfamarkaðir gáfu eftir í upphafi árs 2001, þegar "netbólan" sprakk. Framboð sparifjár á heimsvísu hélt áfram að vera mikið en það fluttist af hlutabréfamarkaði og yfir á fasteignamarkaðinn.Viðbrögð bandaríska seðlabankans við hraðri lækkun hlutabréfaverðs fólst í snarpri lækkun stýrivaxta. Lækkun stýrivaxta leiddi síðan til lækkunar afborgana af húsnæðislánum og samkeppni milli lánafyrirtækja jókst. Hækkun húsnæðisverðs vó því á móti eignalækkuninni vegna fallsins á hlutabréfamarkaði og eftirspurn hélst uppi. Þannig hélt endurfjármögnun húsnæðis, aukin skuldsetning og eiginfjárdráttur uppi eftirspurn þrátt fyrir lækkandi hlutabréfaverð.

Fjármálafyrirtæki stækkuðu og urðu flóknari. Leitin að ávöxtun kynti undir þróun nýrra fjármálaafurða sem ætlað var að auka ávöxtun og draga úr áhættu. Þar á meðal voru skuldavafningar (e. collateralized debt obligations eða CDOs). Vafningar eru eignatryggð verðbréf með undirliggjandi eignir sem gefa af sér þekktar tekjur. Skuldavafningar áttu eftir að koma við sögu hjá íslensku bönkunum, ekki sem eign, heldur voru skuldabréf bankanna sett inn í þessa vafninga í miklum mæli.

Eins og fram kemur hér að framan sóttu íslensku bankarnir mikið fjármagn á erlenda skuldabréfamarkaði á meðan færi gafst. Einkum var útgáfa skuldabréfa mikil á árunum 2004–2006, eða fram að svokallaðri "minikrísu". Áframhaldandi fjármögnun á erlendum skuldabréfamörkuðum tengdist svo fyrrnefndum skuldavafningum, þar sem skuldabréf íslensku bankanna voru sett inn í skuldavafninga í Bandaríkjunum.

Lausafjárgnótt, sögulega lágir vextir og lágt áhættuálag sköpuðu hættu. Langt tímabil þar sem eignaverð var stöðugt hafði í för með sér aukna áhættusækni vegna væntinga um varanlega lækkun á flökti. Skuldsetning jókst einnig mikið. Skyndilegar breytingar á flökti gátu því komið miklu fjármagni á hreyfingu mjög skyndilega ef markaðsverð og eignaval fjárfesta hefði miðast við forsendur um lítið flökt. Aukin skuldsetning myndi svo einnig valda því að þegar eignaverð lækkaði þá lækkaði það hraðar og meira en ella vegna þess hversu margir þyrftu að loka stöðum sínum samtímis.Vaxtamunaviðskipti með krónur voru umfangsmikil og því bættist við sú hætta að skyndilegar sveiflur í gengi gætu orsakað að undið yrði ofan af vaxtamunarviðskiptum í einni svipan.

21.2.2.3 Hagstjórn

Inngangur

Undanfarinn áratug hefur efnahagsstefnan miðað að því að viðhalda sem mestum langtíma hagvexti, en það er mat rannsóknarnefndarinnar að hvorki ríkisfjármálin né peningastefnan hafi brugðist nægjanlega við hagsveiflum, ofþenslu og vaxandi ójafnvægi í hagkerfinu. Því miður virðist óhjákvæmilegt að álykta að stefnan í ríkisfjármálum hafi í reynd kynt undir ójafnvæginu. Stefna Seðlabankans var heldur ekki nægjanlega aðhaldssöm og aðgerðir of takmarkaðar til þess að skila árangri í baráttunni við vaxandi skuldsetningu og undirliggjandi verðbólgu.Vaxtahækkanir komu jafnan of seint og voru of litlar og framan af virðist það meðal annars hafa stafað af óskhyggju bankans um að ríkisvaldið myndi taka þátt í því að draga úr þenslunni. Það gerðist ekki. Á sama tíma var nánast óheft aðgengi að lausafé í Seðlabankanum og virtist peningamagn afgreitt án takmörkunar og í reynd var bönkunum lánað lausafé út á skuldaviðurkenningar seinustu árin.

Þær stóriðjufjárfestingar sem ráðist var í vegna Fjarðaáls og Kárahnjúka voru mjög miklar í hlutfalli við verga landsframleiðslu og ljóst að verulega reyndi á stöðugleika efnahagslífsins á framkvæmdatímanum. Hér var um vel þekktan eftirspurnarskell að ræða sem ljóst var að yki verulega á þenslu ef ekkert væri að gert. Því hefði verið tilvalið að beita aðgerðum í ríkisfjármálum til mótvægis og draga úr opinberum framkvæmdum eins og mögulegt var á framkvæmdatíma stóriðjunnar og beita stýrivaxtahækkunum að auki þar sem umfang framkvæmdanna var svo mikið að frestun allra fyrirhugaðra opinberra framkvæmda hefði vart dugað til mótvægis. Engu að síður var það svo að minna fór fyrir mótvægi hins opinbera en efni stóðu til, þvert á móti voru ýmsar aðgerðir ríkisins til þess fallnar að auka enn frekar á þensluna. Því mæddu aðhaldsaðgerðir um of á Seðlabankanum.Vaxtahækkanir hans sem stöfuðu meðal annars af ónógu aðhaldi ríkisfjármála leiddu til þess að krónan styrktist og innstreymi erlends skammtímafjármagns jókst. Efnahags- og framfarastofnunin benti á það á árinu 2005 að aukið aðhald ríkisfjármála á meðan á stóriðjuframkvæmdum stæði myndi létta byrðum af peningastefnunni og koma í veg fyrir óhóflegar vaxtahækkanir til þess að verja verðstöðugleika. Hækkandi vextir væru þegar farnir að þrýsta raungenginu upp og þrengja að útflutnings- og samkeppnisgreinum. Þar sem aðhald ríkisfjármálanna varð lítið sem ekkert urðu vaxtahækkanir miklar og gengið styrktist verulega vegna innflæðis erlends fjármagns. Kaupmáttaraukningin jók eftirspurn eftir innfluttum neysluvörum og jók þetta á viðskiptahallann. Ójafnvægi í hagkerfinu jókst verulega og ljóst að innra ójafnvægi yrði ekki leiðrétt nema með verulegum efnahagssamdrætti og auknu atvinnuleysi en leiðrétting ytra ójafnvægis kallaði á veikingu krónunnar.

Útgjöld

Þótt töluvert hafi dregið úr skuldum ríkissjóðs á árunum 1995 til 2005 í hlutfalli við verga landsframleiðslu þá lækkuðu þær ekki mikið að nafnvirði. Árið 1998 voru heildarskuldir ríkissjóðs 381 milljarður kr. en 2001 höfðu þær aukist í 491 milljarð kr.

Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (IMF) bentu ítrekað á það á undanförnum árum að aðhald ríkisins væri of lítið í uppsveiflunni. OECD lagði ítrekað til að ríkið myndi setja sér þak á útgjöld til nokkurra ára í senn og miða vöxtinn við krónutölu í samræmi við verðbólgumarkmið Seðlabankans frekar en að skilgreina útgjaldavöxt í raunstærðum. Þá höfðu þessar stofnanir verulegar áhyggjur af vaxandi framúrkeyrslum útgjalda, einkum hjá sveitarfélögum. Bent var á að sveitarfélögin hefðu enn meiri tilhneigingu en ríkið til að eyða tímabundnum hagnaði vegna aukinna umsvifa í hagkerfinu. Rannsóknarnefnd Alþingis er sammála því að aðhald í ríkisfjármálum hefði átt að vera meira á árunum 2003–2007, sérstaklega í ljósi þeirra skattalækkana sem hrint var í framkvæmd.

Skattar

Tekjuskattur einstaklinga í staðgreiðslu var lækkaður um eina prósentu hvert ár 2005, 2006 og 2007, en þar til haustið 2006 hafði verið stefnt að lækkun um tvær prósentur 2007. Lækkun tekjuskatts var fylgt eftir með lækkun virðisaukaskatts á matvælum og fleiri vörum skömmu fyrir kosningar 2007, þrátt fyrir að stuttu áður hefði verið talin ástæða til að draga úr fyrirhuguðum tekjuskattslækkunum vegna viðvarandi þenslu í hagkerfinu.

Í Peningamálum Seðlabankans sem komu út í september 2004 var bent á að tímasetning þeirra skattalækkana sem þá voru fyrirhugaðar væri óheppileg með tilliti til stöðu efnahagslífsins: "Meira máli skiptir þó að útgjöld verði hamin næstu tvö árin. Það er sérstaklega ögrandi viðfangsefni í ljósi þess að áformað er að lækka skatta um sem nemur 20 ma.kr. á næstu þremur árum.Til þess að vinna á móti áhrifum lægri skatta á sama tíma og þörf er á mótvægisaðgerðum vegna stórframkvæmda þarf að draga mjög verulega úr útgjöldum hins opinbera."

Í skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um Ísland sem kom út í október 2005 segir að hægt sé að lækka skatta varanlega vegna þess árangurs sem náðst hafi við fjármálastjórn hins opinbera. Því til stuðnings var bent á lágar og lækkandi skuldir hins opinbera sem námu 23 prósentum af VLF í lok árs 2004. En þótt Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafi talið langtímaáhrif lægri skatta jákvæð yrðu þau væg þar sem atvinnuþátttaka væri þegar mjög mikil. Þess vegna væri skynsamlegt að fresta þeim skattalækkunum sem fyrirhugaðar væru árið 2006 og seinna þar til að ljóst yrði að umframeftirspurn væri horfin.Væri ómögulegt að fresta skattalækkunum þyrfti að skera útgjöld niður enn frekar en ráðgert væri til að mæta þensluáhrifum skattalækkananna. Í ágúst 2006 lagði Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn til að ríkisstjórnin tilkynnti að fjárlög 2007 myndu innihalda aðgerðir til þess að draga úr innlendri eftirspurn ef hagkerfið tæki ekki að kólna. Stungið var upp á frestun á lækkun tekjuskatts, hægari vexti samneyslu og minni vexti opinberrar fjárfestingar. Um mitt ár 2007 lýsti sjóðurinn áhyggjum af því að skattalækkanir á fyrri hluta ársins, sterk króna og endurnýjaður vöxtur húsnæðisverðs hefðu aukið tiltrú neytenda og kæmu í veg fyrir að einkaneysla leitaði á sjálfbært stig. Í febrúar 2005 taldi Efnahags- og framfarastofnunin að skattalækkanir myndu draga úr aðhaldi ríkisfjármála næstu misserin og stöðva það árið 2006, einmitt þegar þensla vegna stórframkvæmda væri í hámarki. Ríkið þyrfti að stefna að mun meiri afgangi ríkisfjármála en það gerði. Þess vegna þyrfti að leggja enn meiri áherslu á að draga úr útgjaldavexti. Í júlí 2006 lagði Efnahags- og framfarastofnunin enn áherslu á nauðsyn þess að draga frekar úr ríkisútgjöldum til að vega á móti þensluáhrifum skattalækkana þar til innlendur eftirspurnarþrýstingur væri horfinn. Þá benti Efnahags- og framfarastofnunin á það í febrúar 2008 að skattalækkanir snemma á árinu 2007 hefðu verið of snemma á ferðinni, en þá var tekjuskattur einstaklinga lækkaður um eina prósentu þriðja árið í röð og virðisaukaskattur á matvælum og fleiri vörum lækkaður verulega.

Svo virðist sem allir hafi verið sammála um að tímasetning skattalækkana á þeim miklu þenslutímum sem voru í íslenskum þjóðarbúskap árin 2005 til 2007 hafi verið óheppileg. Efnahags- og framfarastofnunin, Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og Seðlabanki Íslands eru á einu máli um þetta. Það kom einnig fram í skýrslu Geirs H. Haarde sem var fjármálaráðherra og síðar forsætisráðherra þegar umræddum skattalækkunum var hrint í framkvæmd að hann mat það svo á þessum tíma að tímasetning skattalækkana væri óheppileg. Hún gæti verið sem olía á eldinn, þ.e. aukið ofþensluna verulega og þar með líkurnar á kröftugum samdrætti að þensluskeiðinu loknu. Engu að síður var skattalækkunum hrint í framkvæmd þótt þær kynnu að valda hagkerfinu skaða vegna þess að þeim hafði verið lofað í samkeppni stjórnmálaflokka um atkvæði í aðdraganda kosninga sem snerist "...með mjög furðulegum hætti upp í kapphlaup um skattalækkanir", svo notuð séu orð Geirs.

Rannsóknarnefnd Alþingis fær ekki annað séð en að þær umdeilanlegu ákvarðanir um hagstjórn sem raktar hafa verið hér að framan hafi orðið til að ýkja ójafnvægi í hagkerfinu og þar með átt þátt í að knýja fram aðlögun með afar harðri lendingu. Umræddar ákvarðanir um lækkun skatta voru teknar í trássi við ráðleggingar sérfræðinga og þrátt fyrir að ráðamenn sem tóku þátt í ákvörðunum hafi gert sér grein fyrir þeim hættum sem af þeim kynnu að leiða. Rannsóknarnefndin telur þetta skýrt dæmi um að ekki hafi nægjanlega verið vandað til ákvarðana um hagstjórn hér á landi á síðustu árum.

Íbúðalánasjóður

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar frá 2003 er talað um að endurskipuleggja húsnæðismarkað í samræmi við markmið um Íbúðalánasjóð og hækka hámarkslánshlutfall í 90% af verðgildi eigna. Seðlabanki Íslands gerði úttekt á hugsanlegum efnahagslegum áhrifum hækkunar íbúðalána í samræmi við hugmyndir félagsmálaráðherrans Árna Magnússonar en þær voru:

1. Hækka hámarkslánshlutfall í 90% af verðgildi eigna.

2. Hækka lágmarkslán úr um 9 m.kr. í um 15,4 m.kr.

3. Húsnæðislán yrðu einungis veitt gegn fyrsta veðrétti.

4. Hámarkslánstími yrði styttur úr 40 árum í 30 ár.

Liður 1 og 2 eru til þess fallnir að auka eftirspurn á húsnæðismarkaði og þrýsta húsnæðisverði upp, seinni tveir liðirnir dempa þau áhrif. Seðlabankinn benti á að "[s]mávægilegar breytingar sem örva eftirspurn á tímum efnahagslegrar ofþenslu gætu aukið ójafnvægið í þjóðarbúskapnum og leitt til harkalegrar aðlögunar að því loknu". Seðlabankinn taldi því mikilvægt að ef yrði farið út í þessar breytingar þá yrði til dæmis hækkun hámarksfjárhæða frestað þar til eftirspurnarkúfurinn, sem fyrirsjáanlegur var vegna stóriðjuframkvæmdanna, væri að baki. Samantekt um ályktanir sem draga má af skýrslu Seðlabankans lýkur á þessum orðum: "Þá er mikilvægt að verði þessum breytingum hrundið í framkvæmd sé ekki slakað á þeim hluta tillagnanna sem lýtur að því að draga úr þensluáhrifum þeirra, þ.e. að lán Íbúðalánasjóðs verði á fyrsta veðrétti og að hámarkslánstími verði styttur í 30 ár."

Haustið 2003 hafði Hagfræðistofnun Háskóla Íslands unnið skýrslu um áhrif rýmri veðheimilda Íbúðalánasjóðs, það er liðar 1, og breyttrar fjármögnunar með útgáfu íbúðabréfa á húsnæðisverð og hagstjórn að beiðni Samtaka atvinnulífsins og Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja.Tímasetning var talin óheppileg þar sem verið væri að auka þenslu og eftirspurn á tímum mikilla stóriðjuframkvæmda og því myndi Seðlabankinn bregðast við með hærri stýrivöxtum en ella. Þá var varað við þeim langtímaáhrifum breytinganna að "skuldsetning íslenskra heimila [ykist] sem [ylli] því að hagkerfið [endaði] á lægri neysluferli en ella". Þetta var talið sérstakt áhyggjuefni því að skuldsetning íslenskra heimila var á þessum tíma þegar mjög há bæði í sögulegu og alþjóðlegu samhengi.

Lið eitt og tvö var hrint í framkvæmd árið 2004 á meðan lið þrjú og fjögur var sleppt, þvert á ráðleggingar Seðlabanka Íslands.Við það bættist að vextir voru lækkaðir, um miðjan júlí 2004 lækkaði Íbúðalánasjóður vexti á útlánum úr 5,1% í 4,8%. Síðan lækkuðu útlánsvextir sjóðsins enn frekar nokkuð skarpt haustið 2004. Í byrjun október voru þeir komnir niður í 4,3% og fóru lægst í 4,15% þar sem þeir héldust frá 22. nóvember 2004 til 24. nóvember 2005. Hámarkslánsupphæð sjóðsins hækkaði einnig hratt á þessum tíma, úr 9,7 milljónum króna í byrjun árs 2004 í 14,9 m.kr. í lok árs, 15,9 m.kr. í apríl 2005 og 18 m.kr. ári síðar.

Einn þáttur sem jók verulega á áhrif breytinganna á húsnæðisfjármögnunarmarkaði var samkeppni Íbúðalánasjóðs við bankana. Á næstu vikum og mánuðum eftir að fjármögnun Íbúðalánasjóðs var breytt og útlánsvextir lækkaðir ásamt fyrirheitum um töluverða hækkun hámarkslána tóku viðskiptabankarnir að bjóða samkeppnishæf íbúðalán. Bankarnir buðu nú hærri lán en sjóðurinn, á sambærilegum vöxtum og að minnsta kosti framan af með frjálslegri viðmið vegna veðsetningar. Einnig buðu bankarnir endurfjármögnunarmöguleika án sölu en það gerði Íbúðalánasjóður ekki.

Það er ljóst að áhrif breytinganna á fjármögnun, lánsupphæðum og veðhlutföllum Íbúðalánasjóðs urðu meiri en spáð var fyrst þegar þessar hugmyndir voru kynntar. Það stafar af því að í þeim tillögum sem Seðlabankinn vann út frá var jafnframt gert ráð fyrir aðgerðum sem ynnu gegn þensluáhrifum þessara breytinga, þ.e. styttingu hámarkslánstíma úr 40 árum í 30 og kröfu um fyrsta veðrétt. Enda ítrekaði bankinn að ef ákveðið yrði að fara út í umræddar breytingar hjá Íbúðalánasjóði mætti alls ekki sleppa aðhaldshluta aðgerðanna.Aðhaldshlutanum var samt sem áður sleppt og það þrátt fyrir þá skoðun þáverandi fjármálaráðherra að það væri verulega varasamt. Hann taldi hins vegar að ella hefði stjórnin ekki verið mynduð. Hann hefði þá metið það svo að væntanlegur skaði fyrir samfélagið væri ásættanlegur kostnaður við það að sitjandi flokkar héldu völdum.Að mati rannsóknarnefndar má líta á þetta sem ein af stærri hagstjórnarmistökum í aðdraganda falls bankanna, mistök sem gerð voru með fullri þekkingu á mögulegum afleiðingum, sem ekki létu á sér standa og voru tvíefldar í alþjóðlegu lágvaxtaumhverfi.

Fleiri lönd hafa glímt við húsnæðisbólur á undanförnum árum og eru þær nátengdar þeirri alþjóðlegu fjármálakreppu sem nú gengur yfir. Í skýrslu sem unnin var fyrir breska fjármálaeftirlitið um reglugerðarviðbrögð við alþjóðlegu bankakreppunni er meðal annars stungið upp á því að setja reglur um hámark lána í hlutfalli við verðmæti eignar sem verið er að kaupa og sem hlutfall af tekjum lántakandans. Það er gert til að koma í veg fyrir hraðan útlánavöxt og óhóflegt eignaverð og dempa þannig hagsveifluna. Enn fremur er stungið upp á því að breyta leyfilegum lánshlutföllum eftir stöðu hagsveiflunnar. Það myndi vernda lántakendur og styrkja lánastofnanir. Þannig mætti til dæmis lækka leyfileg lánshlutföll þegar eignaverð hækkaði hratt og útlánavöxtur væri mikill. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að taka eigi til skoðunar að veita annað hvort Seðlabanka Íslands eða Fjármálaeftirlitinu heimild til að setja reglur um leyfileg lánshlutföll til að koma í veg fyrir óhóflega aukningu í skuldsetningu á þenslutímum.

21.2.2.4 Peningamálastjórnun

Sérfræðingar Seðlabankans höfðu komist að þeirri niðurstöðu skömmu fyrir aldamót að fastgengisstefnan væri gengin sér til húðar og nauðsynlegt væri að breyta umgjörð peningastefnunnar. Annað hvort þyrfti að taka upp evru eða setja krónuna á flot og taka upp verðbólgumarkmið. Forsenda fyrir evruupptöku var Evrópusambandsaðild sem er pólitísk ákvörðun sem Seðlabankinn hefur lítið um að segja. Á hinn bóginn krafðist farsæl upptaka verðbólgumarkmiðs þróaðs fjármálakerfis sem gæti miðlað vaxtaákvörðunum. Á þessum tíma voru hvorki peningamarkaðurinn né gjaldeyrismarkaðurinn nægjanlega þróaðir. Í lok mars 2001 var Seðlabankinn hrakinn af fastgengisstefnunni, þegar útflæði gjaldeyris var verulegt, eða um einn sjötti af gjaldeyrisvaraforða þjóðarinnar á nokkrum dögum. Þann 27. mars 2001 undirrituðu bankastjórn Seðlabankans og forsætisráðherra viljayfirlýsingu um breytingar á fyrirkomulagi stjórnar peningamála á Íslandi. Frá og með 28. mars yrði meginhlutverk peningastefnunnar að halda verðbólgu sem næst 2,5% í stað þess að halda gengi krónunnar innan vikmarka. Samhliða því að umgjörð peningastefnunnar var breytt og sjálfstæði Seðlabankans aukið voru vextir lækkaðir þrátt fyrir að krónan væri undir verulegum þrýstingi til veikingar. Það kom fram í skýrslu þáverandi yfirmanns hagfræðideildar Seðlabankans að vextir voru lækkaðir á þessum tímapunkti vegna þrýstings frá forsætisráðuneytinu.

Framkvæmd peningastefnunnar var þannig að Seðlabanki Íslands ákvað vexti í vikulegum veðlánum til fjármálastofnana. Í kafla 4 er farið yfir framkvæmd peningastefnu í nokkrum þróuðum löndum og þar kemur fram að tvennt er sameiginlegt með öllum þeim ólíku aðferðum sem seðlabankar beita til þess að hafa áhrif á markaðsvexti, efnahagslífið og verðbólgu með stýrivöxtum sínum. Þeir setja sér markmið um tiltekna skammtímavexti á millibankamarkaði þar sem bankar koma saman og lána hver öðrum til þess að stilla af lausafjárstöðu sína í lok dags. Seðlabankarnir hafa að auki áhrif á heildarlausafjárstöðu fjármálakerfisins, flestir daglega eða oft á dag, til þess að koma í veg fyrir að millibankavextir víki um of frá stýrivöxtum vegna tilfallandi sveiflna í greiðsluflæði.

Á Íslandi hefur ekki verið lagt mat á hver lausafjárþörfin í kerfinu er. Bönkunum er eftirlátið að leggja mat á það og endurspeglast það í vikulegum óskum þeirra um veðlán hjá Seðlabankanum. Framkvæmd peningastefnunnar hér á landi var þannig í reynd að Seðlabankinn sá fjármálastofnunum fyrir ótakmörkuðu aðgengi að veðlánum svo lengi sem þær lögðu fram gild veð, sem þær nýttu sér í sívaxandi mæli frá því haustið 2005.

Frá því um haustið 2005 sáu bankarnir sér því ávallt hag í því að sækja sér laust fé til Seðlabankans og koma því í umferð, sjá mynd 21. Frá hausti 2005 þar til í byrjun október 2008 hækkaði staða lána gegn veði hjá Seðlabankanum úr um 30 milljörðum kr. í rúmlega 500 milljarða kr. Annað hvort mátti því vera ljóst að vextir voru allt of lágir eða að einhverjir bankar voru í reynd að sækja sér neyðarlán í Seðlabankann í sívaxandi mæli um árabil. Ef Seðlabankinn hefði viljað draga úr þenslu hefði mátt ætla að hann hefði haft áhuga á að draga úr lausafé í kerfinu. Það er til dæmis hægt að gera með öfugum endurhverfum viðskiptum eða með útgáfu innstæðubréfa. En þá þurfa vextir að vera nægilega háir til þess að lánastofnanir í viðskiptum við Seðlabankann sjái sér hag í því að lána honum lausafé frekar en að koma því í vinnu annars staðar í kerfinu. Í desember 2003 bauð Seðlabankinn fram tveggja vikna innstæðubréf í þeim tilgangi að draga laust fé úr umferð og vinna gegn hugsanlegum þensluáhrifum gjaldeyriskaupa bankans á þessum tíma og lækkunar bindiskyldunnar en hún hafði verið lækkuð verulega á árinu 2003. Ekki var mikil eftirspurn eftir þessum innstæðubréfum á þessum tíma og kann það að benda til þess að þegar haustið 2003 hafi Seðlabankinn verið orðinn "á eftir kúrfunni". Það er, vextir voru of lágir.

Eins og sjá má á mynd 22 lítur út fyrir að Seðlabanki Íslands hafi ekki hækkað vexti nægilega hratt á árunum eftir að verðbólgumarkmið var tekið upp. Sérstaklega verður þetta markvert á þriðja ársfjórðungi 2005, þegar engu líkara er en að einhver breyting hafi orðið á framkvæmd peningastefnunnar sem leiddi til þess að vaxtaákvarðanir falla enn lengra "á eftir kúrfunni" en áður.

Már Guðmundsson, sem var aðalhagfræðingur Seðlabankans þar til vorið 2004, taldi að vaxtahækkunarferlið hefði farið eðlilega af stað en síðan hefði hægt um of á því. "Ég held að við höfum aðallega lent á eftir kúrfunni haustið 2004 og sérstaklega, það er einhver ákveðin bið sem verður mjög í vaxtahækkunarferlinu sumarið 2005." Arnór Sighvatsson, sem varð aðalhagfræðingur Seðlabankans vorið 2005, segir einnig að í maí 2005 hafi hann komið á framfæri hugmyndum um að "nauðsynlegt [væri] að grípa til aukinna aðhaldsaðgerða [...] en það [hafi ekki verið] fyrr en í september sem að bankastjórnin greip til aðgerða og þá með reyndar nokkuð rösklegri hækkun stýrivaxta". Almennt benda gögn rannsóknarnefndarinnar til þess að ítrekað hafi verið innan Seðlabankans uppi mismunandi skoðanir um hversu háir stýrivextirnir ættu að vera. Bankastjórn Seðlabankans kaus oft minna aðhald en aðalhagfræðingur bankans lagði til.Tekið er fram að fundargerðir bankastjórnarinnar varpa ekki ljósi á það hvort og þá á hvaða gögnum eða upplýsingum bankastjórnin byggði ákvarðanir sínar um aðra stefnumörkun en þá sem aðalhagfræðingurinn lagði til.

Rannsóknarnefndin telur að stýrivextir hafi verið of lágir í uppsveiflunni.Vissulega áttu háir stýrivextir þátt í því að auka arðsemi af vaxtamunarviðskiptum og laða þannig erlent skammtímafjármagn til landsins. Seðlabankanum voru þó færar aðrar leiðir til að bregðast við neikvæðum áhrifum vaxtamunarviðskipta en að beita stýrivöxtunum. Hann hefði getað dregið úr arðsemi erlendrar lántöku, til að mynda með því að herða lausafjárkröfur og/eða auka bindiskyldu vegna erlendrar fjármögnunar bankanna.

Virkni peningastefnu byggist mjög á áhrifum skammtímavaxta á langtímavexti, sem svo hafa áhrif á neyslu- og fjárfestingarákvarðanir einstaklinga og fyrirtækja. Þetta meginmiðlunarferli stýrivaxta í gegnum vexti var ekki greitt hér á landi meðal annars vegna þess að framboð ríkisskuldabréfa var mjög lítið. Víða í öðrum löndum, t.a.m. í Noregi, heldur ríkið úti lágmarksstærð ákveðinna skuldabréfaflokka óháð því hver lántökuþörf ríkisins er. Litið er á útgáfu staðlaðra ríkisskuldabréfa sem grunnfarveg vaxta og liggja vextir ríkisskuldabréfa til grundvallar verðlagningu fjármálagerninga. Seðlabankinn óskaði ítrekað eftir því við fjármálaráðuneytið að ríkið myndi halda úti grunnvaxtaferli þannig að vaxtamyndun í landinu yrði eðlileg og miðlunarferlið um vaxtarófið virkt. Eins og fram kemur í kafla 4.0 taldi íslenska ríkið hins vegar ekki þörf á því að halda úti grunnvaxtarófi, enda kostaði slíkt vaxtagjöld af lánum sem ekki þyrfti að taka. Kostnaðinn af óvirkri peningastefnu má þó telja mun meiri en lágmarksvaxtakostnað af því að gefa út nægjanlega mikið af ríkisskuldabréfum til að miðla stýrivaxtaákvörðunum út í hagkerfið. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að afleiðing lítils framboðs ríkisskuldabréfa hafi verið sú að miðlun peningastefnu um vexti var minni en ella. Því hafi vextir þurft að vera þeim mun hærri og miðlun peningastefnu um gengi varð mikilvægari. Skortur á ríkisskuldabréfum átti því þátt í því að stýrivextir voru hærri en ella og krónan styrktist úr hófi sem jók á ytra ójafnvægi í hagkerfinu.

Það vantaði einnig upp á trúverðugleika Seðlabanka Íslands. Almennt mun seðlabanka ekki takast vel til við að halda verðbólgu nálægt markmiði nema honum heppnist að stýra verðbólguvæntingum sem næst því. Þegar verðbólgumarkmið var tekið upp voru vextir lækkaðir samtímis, en það hefur afleiðingar fyrir væntingar um vaxtalækkunarferli. Þetta var ekki heppileg byrjun. Í upphafi var vaxtaákvörðunarferlið laust í reipunum, sem eykur óvissu um framtíðarvexti. Það var ekki fyrr en árið 2005, þegar reglulegum vaxtaákvörðunarfundum var komið á, að Seðlabankinn setti sér vinnureglur um vaxtaákvörðunarferlið. Enn var reynt að auka á trúverðugleika peningastefnunnar árið 2007 þegar Seðlabankinn byrjaði að birta spár um feril stýrivaxta. En sjálf bankastjórn Seðlabankans gróf undan þessari umleitan með því að lýsa því yfir í Peningamálum að "[V]axtaferill grunnspárinnar [fæli] ekki í sér yfirlýsingu eða fyrirheit bankastjórnar". Þetta var óheppilegt þar sem það dró úr trúverðugleika spárinnar og spillti þar með tilgangi bankans með því að birta hana.

Seðlabanka Íslands gekk því illa að skapa traust á peningastefnunni. Í skýrslunni er lýst ákveðinni togstreitu milli hagfræðinga Seðlabankans og bankastjórnar varðandi mikilvægi trúverðugleika fyrir peningastefnuna. Þá eru dæmi um að ráðherrar hafi látið ummæli falla sem a.m.k. studdu ekki við peningastefnuna. Efnahags- og framfarastofnunin benti í skýrslu sinni um íslensk efnahagsmál á fyrri hluta árs 2008 á vandann sem skapast þegar ráðherrar virðast tala gegn stefnu bankans: "Til að styðja trúverðugleika og skilvirkni peningastefnunnar, væri hjálplegt ef ríkisstjórnin virti sjálfstæði stefnumörkunar bankans." Það er forsenda fyrir árangri peningastefnunnar að henni sé fylgt af festu.Verðbólgumarkmiðið er ekki eingöngu á ábyrgð Seðlabankans þótt honum sé skylt að beita tækjum sínum á þann hátt sem hann metur heppilegastan til að ná verðbólgumarkmiði innan ákveðins tíma.Verðbólgumarkmiðið er einnig markmið stjórnvalda.

Miðlun peningastefnunnar var því fyrst og fremst í gegnum gengið, eða eins og sagði í Peningamálum 2005/1: "Áhrif peningastefnu á gengi gjaldmiðla eru mikilvæg miðlunarleið hennar í opnu hagkerfi. Við núverandi aðstæður verður þessi miðlunarleið afar virk og áhrifarík. Ef hún væri ekki fyrir hendi hefði peningastefnan ekki sömu áhrif og ella, eins og aðstæður eru nú á alþjóðlegum fjármagnsmörkuðum. Þess vegna er mikilvægt að hindra ekki virkni hennar." Krónan styrktist stöðugt á árunum 2002 fram til byrjunar árs 2006, með tilheyrandi versnandi viðskiptahalla og því auknum líkum á að ójafnvægið myndi leiðréttast með snarpri gengislækkun og verðbólguskoti. Í stað þess að grípa til aðgerða til að takmarka styrkingu krónunnar brá Seðlabankinn á það ráð að heita nógu háum vöxtum til að sporna við skyndilegu útflæði fjármagns. Þótt tilgangur Seðlabankans með slíkri stefnu væri að koma í veg fyrir skyndilegan fjármagnsflótta var hún túlkuð sem loforð Seðlabankans um að hann myndi ekki leyfa genginu að falla. Áhrifin urðu því eins og um sölurétt á krónum væri að ræða. Hér var því enn frekar verið að gefa vaxtamunarviðskiptum undir fótinn.Vegna þessarar túlkunar sem festi rætur á markaðnum magnaðist ójafnvægið enn frekar og fallið varð hærra þegar til kom.

Útgáfa jöklabréfa hófst í lok ágúst 2005 og í byrjun september 2007 voru útistandandi um 450 milljarðar króna. Eftirspurn eftir krónum jókst með vaxandi jöklabréfaútgáfu. Fram var komin ný eftirspurn eftir sama magni af krónum. Af því leiddi að gengi krónunnar styrktist. Hærri vextir leiddu til aukinnar útgáfu jöklabréfa og þar með enn sterkari krónu og lægra innflutningsverðs.Virkni peningastefnunnar eftir gengisleiðinni jókst því við tilkomu jöklabréfanna. Aukin eftirspurn eftir íslenskum ríkisskuldabréfum til að verja stöðu í jöklabréfum leiddi aftur á móti til lækkunar á markaðsvöxtum og dró því enn frekar úr virkni peningastefnunnar eftir vaxtaleiðinni.

Seðlabankinn hefði getað unnið á móti því ytra ójafnvægi sem myndaðist vegna styrkingar krónunnar með því að kaupa gjaldeyri á markaði og veikja þar með krónuna, og stýft aðgerðina með útgáfu innstæðubréfa. En þá hefðu vextir þurft að hækka enn frekar, sérstaklega á árunum 2005 og 2006. Þar með hefði vægi vaxta í miðlunarferli peningastefnunnar aukist, en miðlun um gengi minnkað. Lausafjárgnótt og sókn í ávöxtun á alþjóðlegum fjármálamörkuðum hefði gert slíkar aðgerðir erfiðari og því var nauðsynlegt að Seðlabankinn fengi stuðning frá ríkisfjármálum við að slá á innlenda eftirspurn. En því var ekki að skipta eins og fram kemur hér að framan, enda skattalækkanir og aukin útlán til húsnæðiskaupa fremur á dagskrá á þeim tíma.

Rannsóknarnefndin telur að nauðsynlegt sé að auka samvinnu ríkisfjármála og Seðlabankans við hagstjórnaraðgerðir þannig að ekki sé beitt annarri stefnunni markvisst gegn hinni líkt og gert var undanfarin ár þegar ríkisfjármálin miðuðu stöðugt að því að auka á ójafnvægið og ofþensluna og láta Seðlabankanum einum eftir að glíma við afleiðingarnar.Til þess að skapa hlutlausan grundvöll fyrir samhæfingu efnahagsstefnunnar mætti fela sjálfstæðri ríkisstofnun það hlutverk að spá fyrir um efnahagshorfurnar og meta ástand efnahagsmála og líklega þróun að gefnum forsendum um mismunandi efnahagsstefnu. Þá má ætla að forsendur ákvarðanatöku hjá bæði Seðlabanka og stjórnvöldum verði þær sömu, sem gæti komið í veg fyrir það misræmi í hagstjórnaraðgerðum sem var augljóst á síðustu árum.

21.2.2.5 Innra og ytra ójafnvægi

Á árunum 2002 fram að falli bankanna var innra ójafnvægið í hagkerfinu mikið. Verðbólga fór yfir fjögur prósent í lok sumars 2005 og hélst há fram að falli bankanna. Á sama tíma fór atvinnuleysi undir tvö prósent og fór það lægst í 0,8 prósent í lok árs 2007. Framleiðsluspenna, það er frávik landsframleiðslu frá framleiðslugetu, varð jákvæð í lok árs 2004 og fór hæst í að mælast 3,7% yfir framleiðslugetu á fyrsta ársfjórðungi 2006. Á sama tíma jukust útlán lánakerfisins verulega eða úr um 250% af landsframleiðslu í lok árs 2001 í um 430% af landsframleiðslu í lok árs 2007. Skuldir heimilanna fóru úr því að vera um 700 milljarðar króna í 1.900 milljarða króna á sama tímabili, sjá mynd 24.

Ytra ójafnvægið jókst einnig hratt, eins og fram hefur komið. Eftir að ákveðið var árið 2003 að ráðast í byggingu Kárahnjúkavirkjunar og álvers Fjarðaáls var ljóst að viðskiptahalli yrði mikill á árunum á meðan á framkvæmdunum stæði, sjá mynd 25.Viðskiptahallinn jókst frá ári til árs 2002 til 2008. Hluta hallans má skýra með fyrrnefndum stórframkvæmdum sem þarfnast verulegs innflutnings fjárfestingarvöru. Framkvæmdirnar leiddu einnig til væntinga um vaxtahækkanir auk þess sem væntingar voru um aukið innstreymi fjármagns sem myndi styrkja krónuna. Þess vegna jókst innstreymi skammtímafjármagns í þeim tilgangi að nýta vaxtamun á meðan gengi krónunnar styrktist vegna vaxandi innstreymis. Afleiðing af því var enn frekari styrking krónunnar á árunum 2003 til 2005. Væntingar um aukinn kaupmátt gagnvart útlöndum tímabundið vegna sterkara gengis leiddu til þess að heimilin og fyrirtækin tóku þá rökréttu ákvörðun að flýta kaupum á innfluttum vörum og þjónustu á meðan þær voru ódýrar vegna hagstæðs raungengis. Ætla má að um þriðjung viðskiptahallans megi rekja til slíkra ákvarðana.Viðskiptahalli vegna erlendrar fjárfestingar er ekki áhyggjuefni á meðan fjárfestingin er sjálfbær, þ.e. ef arðsemi hennar er nægjanleg til að greiða erlendan fjármagnskostnað. Sama má segja um tímabundna tilfærslu á eftirspurn frá innlendum vörum til erlendra og flýtingu fjárfestingar í innfluttum fjárfestingarvörum og neysluvörum, einkum varanlegum og hálfvaranlegum neysluvörum, svo sem heimilistækjum og bílum.Aukning viðskiptahallans af þessum orsökum er tímabundin og gengur hratt til baka þegar hagsveiflan gengur sinn gang.Veiking gengisins þegar dregur úr þenslunni gegnir mikilvægu hlutverki í þeirri aðlögun og til þess að hún gangi eðlilega fyrir sig er nauðsynlegt að gengið fái að veikjast rétt eins og það fékk að styrkjast í uppsveiflunni þegar vaxtahækkanir beindu eftirspurn úr landi.Veiking gengisins árið 2001 átti veigamikinn þátt í skjótri aðlögun hagkerfisins árin 2001 og 2002 í kjölfar uppsveiflunnar 1998 til 2000.

Viðvarandi og vaxandi halli á þáttatekjum myndaðist í uppsveiflunni sem hófst á árunum 2003 til 2004. Þrátt fyrir aukningu vöruskiptahallans vegna stórframkvæmdanna og vaxandi halla á viðskiptum með vöru og þjónustu vegna tímabundinnar aukningar kaupmáttar gagnvart útlöndum, jókst hallinn á þáttatekjum einnig verulega í hlutfalli við VLF.Töluverð breyting varð einnig á samsetningu þáttateknanna á þessum árum.Vaxtagreiðslur til útlanda jukust umfram vaxtatekjur og ávöxtun hlutafjár. Þetta olli töluverðum áhyggjum. Árin 2002 til 2004 nema vaxtagjöld greidd til útlanda alls um 3½% til 4% af VLF sem er svipað hlutfall og að jafnaði næsta áratuginn þar á undan. Árið 2005 eru vaxtagjöld orðin 6% af VLF, yfir 14% 2006 og árin 2007 og 2008 eru vaxtagjöld um það bil 22% til 23% af VLF.

Erlend skuldastaða þjóðarinnar jókst einnig hröðum skrefum á þessum tíma, þá fyrst og fremst vegna erlendrar lántöku íslensku bankanna þriggja. Hrein erlend staða þjóðarbúsins hélst nokkuð stöðug á árunum 2001 til 2004 en hún versnaði verulega á árunum 2005 til 2008.

Þróun erlendrar stöðu þjóðarbúsins, viðskiptajafnaðar, krónunnar og skekking efnahagsreikninga á þensluárunum 2004 til 2007 var eins og skólabókardæmið sem lýst var af NBER (National Bureau of Economic Research) í greinasafni sem kom út um aðdraganda gjaldeyris- og fjármálakreppu Asíuríkjanna á árunum 1997 og 1998.

Strax í upphafi árs 2006 var staðan sú að krónan var mun sterkari en fékkst staðist til lengdar, viðskiptahallinn var kominn yfir 16% af VLF og efnahagsreikningur þjóðarbúsins virtist veikur þar sem skuldir í erlendum gjaldmiðlum umfram eignir nálguðust VLF að stærð. Á þessum tíma voru því til staðar allar forsendur fyrir fjármálakreppu. Greiningardeild Danske Bank dró athyglina að efnahagslegu ójafnvægi á Íslandi þar sem að mati deildarinnar stefndi í 20% viðskiptahalla árið 2006, atvinnuleysi var 1% og launahækkanir 7% á ári. Í framhaldinu lækkaði krónan ört í mars 2006 og skuldatryggingarálag á íslenska ríkið og bankana jókst. Ástandið róaðist þó um mitt ár 2006 og þá hélt ójafnvægi í þjóðarbúskapnum áfram að aukast en nú á meiri hraða en fyrr. Bankakerfið hélt áfram að vaxa, erlend skuldsetning þjóðarinnar jókst, hlutfall erlendra skammtímaskulda jókst einnig og skuldir fyrirtækja og heimila í erlendum gjaldmiðlum uxu verulega á árinu 2007. Þróunin var öll á þann veg að auka til muna líkurnar á alvarlegri fjármálakreppu.

21.2.3 Nánar um fjármálamarkaði og fjármálastofnanir

Í þessum kafla verður farið yfir helstu niðurstöður þeirra kafla skýrslunnar sem fjalla um fjármálamarkaði og fjármálastofnanir.

21.2.3.1 Íslenski hlutabréfamarkaðurinn

Í kafla 12.0 í skýrslunni er fjallað um þróun verðbréfaviðskipta á Íslandi á tímabilinu frá 2004 og fram til falls bankanna í október 2008. Greiningin sem þar er birt snýr fyrst og fremst að hlutabréfamarkaðnum og öðru fremur að viðskiptum með hlutabréf í Kaupþingi banka hf., Landsbanka Íslands hf. og Glitni banka hf. Frá því að útreikningur úrvalsvísitölunnar (OMX Iceland 15) hófst í ársbyrjun 1998 og þar til í ársbyrjun 2004 hafði gildi hennar hækkað um 110,29% en mestu hækkanirnar komu þó ekki fram fyrr en síðar. Frá ársbyrjun 2004 og þar til úrvalsvísitalan náði sínu hæsta gildi í 9016,48 stigum 18. júlí 2007 nam hækkunin alls 328,76% og var sú almenna hækkun úrvalsvísitölunnar einsdæmi meðal þróaðra hagkerfa eins og samanburður við erlendar vísitölur sýnir glöggt.

Leiddar eru líkur að því í kafla 12.0 að sú mikla hækkun sem varð á hlutabréfaverði frá upphafi árs 2004 fram til miðs árs 2007 megi fyrst og fremst rekja til aukinnar skuldsetningar vegna verðbréfakaupa og vanmats á þeirri auknu áhættu sem henni fylgdi. Á mynd 29 má glögglega sjá hversu mikil aukning var í veðsetningu hlutabréfa samfara hækkun hlutabréfaverðs allt fram til miðs árs 2007 þegar heildarvísitalan nær hámarki sínu. Á tímabilinu jókst veðsetning hlutabréfa sem nemur 40% allra skráðra hlutabréfa á markaði í Kauphöllinni, miðað við markaðsvirði þeirra.

Bankarnir sjálfir voru atkvæðamiklir í þessum lánveitingum til hlutabréfakaupa og í ákveðnum tilvikum höfðu þeir tekið veð í eigin hlutabréfum. Með fallandi hlutabréfaverði dró því úr gæðum útlánasafna þeirra sem aftur gat haft umtalsverð áhrif á afkomu bankanna og þar af leiðandi hlutabréfaverð þeirra.Til viðbótar voru starfsmenn bankanna í mörgum tilvikum með talsverðan eignarhlut í eigin banka sem bankinn jafnvel fjármagnaði. Því telur rannsóknarnefndin að bankarnir hafi verið búnir að koma sér í þrönga stöðu þegar hlutabréfaverð tók að lækka síðla árs 2007, veðþekjur á hlutabréfalánum þeirra lækkuðu og staða viðskiptavina þeirra fór versnandi.

Viðskiptavakt með hlutabréf er ein virk leið til að tryggja skilvirka verðmyndun, minnka miklar sveiflur í gengi bréfanna og tryggja að hægt sé að eiga eðlileg viðskipti með hluti í félaginu. Rannsóknarnefndin telur þó verulega óheppilegt að bankarnir sjálfir skuli hafa litið á sig sem viðskiptavaka í eigin bréfum, eins og þeir gerðu, jafnvel þótt slíkt sé ekki óheimilt samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti. Rannsóknarnefndin telur líkurnar á hagsmunaárekstrum verulegar þegar fyrirtæki er viðskiptavaki í eigin bréfum, og aukast líkurnar á hagsmunaárekstrum ef um lánastofnun er að ræða, enda eru slíkar stofnanir í aðstöðu til að vera einnig lánveitendur í tengdum viðskiptum. Í ljósi þess sem fram kemur í kafla 12 og hér á eftir getur rannsóknarnefnd Alþingis heldur ekki fallist á það sjónarmið að um eðlilega viðskiptavakt hafi verið að ræða af hálfu þriggja stóru bankanna eftir að gengi hlutabréfa þeirra tók að lækka síðla árs 2007.

Þegar kaup- og söluþrýstingur í tilboðabók bankanna er skoðaður með hliðsjón af þróun hlutabréfaverðs sést að fram til ársins 2006 virðist talsverður kaupþrýstingur fylgja þeirri hækkun sem verður á hlutabréfaverðinu hjá þeim öllum, sjá myndir 30, 31 og 32. Í kjölfar neikvæðrar umfjöllunar um íslenska fjármálakerfið í upphafi árs 2006 myndast svo söluþrýstingur á hlutabréfin. Í tilfelli Kaupþings og Glitnis magnaðist þessi söluþrýstingur, sérstaklega frá árslokum 2007 og fram að falli bankanna. Það vekur athygli að ójafnvægi virðist ríkja milli þess hversu lítinn kaupþrýsting þurfti til að hækka verðið fram til ársins 2006 og þess hversu mikinn söluþrýsting þurfti til að lækka verðið fram að falli bankanna. Í tilfelli Landsbankans er þróunin nokkuð ólík, þar sem nokkur kaupþrýstingur myndast á hlutabréf bankans frá því um mitt ár 2006 fram til júlí 2007 og hækkar verðið mikið samfara því. Haustið 2007 fer svo söluþrýstingur að aukast og er hann talsverður allt til falls bankans í október 2008 og lækkar hlutabréfaverðið samfara því. Athygli vekur að ólíkt hinum bönkunum tveimur virðist vera meiri samhverfa milli hækkunar á hlutabréfaverði bankans þegar kaupþrýstingur er mikill og lækkunar verðs þegar söluþrýstingur er mikill hjá Landsbankanum.

Stóru bankarnir þrír voru umsvifamiklir kaupendur eigin hlutabréfa í pöruðum viðskiptum í Kauphöllinni þegar leið á tímabilið og þá sérstaklega eftir að verð hlutabréfanna tók að lækka. Þannig voru allir þrír bankarnir á kauphlið paraðra viðskipta með eigin hlutabréf í um 44% tilvika árið 2008, sjá myndir 33,34 og 35.Salan var í öllum tilvikum lítil og jafnvel smávægileg þegar pöruð viðskipti eru skoðuð en Kaupþing var einungis í 1,61% tilfella á söluhlið viðskipta með eigin bréf í tilboðabók og eins voru Glitnir og Landsbankinn einungis í 1,36% og 0,67% tilfella á söluhlið viðskipta með hlutabréf í þeim sjálfum. Eins og fram kemur í töflu 2 vörðu deildir sem sáu um eigin viðskipti bankanna rúmlega 100 milljörðum króna samtals meira í kaup á eigin bréfum í pöruðum viðskiptum en þær fengu fyrir sölu eigin bréfa í pöruðum viðskiptum árið 2007. Samsvarandi tala fyrir árið 2008 er um 175 milljarðar króna, jafnvel þó að þá nái viðskiptin einungis til fyrstu níu mánaða þess árs.

Umfang viðskiptanna var svo mikið að ekki hefði verið mögulegt að halda kaupunum til streitu nema einhver sala kæmi á móti eða með því að flagga uppsöfnuðum eignarhlut opinberlega. Salan fór fyrst og fremst fram í stórum viðskiptum utan tilboðabókarinnar sem svo voru tilkynnt til Kauphallarinnar. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að margar af þeim lánveitingum til hlutabréfakaupa í bönkunum sjálfum sem fóru fram síðla árs 2007 og allt árið 2008 hafi verið til þess fallnar að auka svigrúm veltubóka bankanna til frekari hlutabréfakaupa og að ekki hafi í öllum tilfellum verið gætt að því að koma í veg fyrir að bankinn bæri alla áhættuna af verðbreytingum bréfanna (sjá nánar um einstök viðskipti og fjármögnun þeirra í kafla 12). Rannsóknarnefndin telur því að bankarnir hafi allir reynt að kalla fram óeðlilega eftirspurn eftir hlutabréfum í sjálfum sér og notað til þess það svigrúm sem hægt var að skapa með viðskiptum deilda eigin viðskipta. Grunur leikur á að markmið þeirra hafi verið að tempra hraða verðlækkun og vinna þannig tíma til að greiða úr öðrum málum.

Af framansögðu er ljóst að inngrip bankanna í viðskipti með eigin hlutabréf hafa orðið til þess að skekkja þá mynd sem þáverandi hluthafar höfðu um verðmæti hlutabréfa sinna. Hlutirnir voru þannig taldir verðmeiri en þeir voru í raun og nýir hluthafar á þeim tíma keyptu hluti á of háu verði.Að auki kunna aðrir viðskiptamenn bankanna að hafa orðið fyrir skaða þar eð þeir töldu verðþróunina vera til marks um að staða bankans væri betri en síðar kom á daginn. Einnig má benda á að verulegt tap hlaust af viðskiptum bankans með eigin hlutabréf, þar sem bankinn keypti bréf á hærra verði en selt var á (sjá nánar umfjöllun í kafla 12). Það fyrirkomulag sem haft var á lánveitingum bankans vegna ýmissa stórra viðskipta með hlutabréf í bankanum leiddi einnig til þess að endurheimt þeirra lána varð ótrygg með tilheyrandi tapi fyrir bankann og þar með fyrir þáverandi hluthafa og lánardrottna, nú kröfuhafa í þrotabú bankans.

Sé velgengni félags á einhvern beinan hátt og að verulegu leyti háð verði eigin hlutabréfa myndast gagnhæði (e. interdependence) milli afkomu þess og hlutabréfaverðsins sem getur stuðlað að óeðlilegum verðsveiflum og dregið úr skilvirkni verðmyndunarinnar. Eins og fram kemur í skýrslunni var afkoma og fjárhagsstaða bankanna á margan hátt háð verði eigin hlutabréfa þeirra. Bankarnir höfðu lánað verulega fyrir eigin hlutabréfum (kafli 9 og 12) og var fjárhagsleg staða stjórnenda og annarra starfsmanna oft og tíðum einnig verulega tengd hlutabréfaverði bankanna (kafli 10). Aðstæður höfðu því myndast þar sem fallandi hlutabréfaverð hefði getað haft afdrifarík áhrif á afkomu bankanna og afkomu starfsmanna þeirra. Þetta skapaði óæskilega hvata til þess að hafa með einhverjum hætti áhrif á verð hlutabréfanna þar sem mikið hefur legið við bæði frá sjónarhóli sjálfra bankanna og starfsmanna þeirra. Rannsóknarnefnd Alþingis telur mikilvægt að tryggt verði að slík aðstaða komi ekki upp aftur og í því sambandi hafa eftirlitsaðilar mikilvægu hlutverki að gegna.

21.2.3.2 Peningamarkaðssjóðir

Fjárfestingarsjóðir og verðbréfasjóðir eru sjóðir sem taka við fé frá almenningi, fyrirtækjum og fagfjárfestum til sameiginlegrar fjárfestingar. Sjóðunum er ætlað að fjárfesta í fjármálagerningum og öðrum eignum á grundvelli áhættudreifingar samkvæmt fyrirfram kunngerðri fjárfestingarstefnu. Fyrirkomulagið er í meginatriðum þannig að sérstakt rekstrarfélag sér um rekstur sjóðanna en félagið gefur út hlutdeildarskírteini til eigenda að sjóðunum. Glitnir, Kaupþing og Landsbankinn áttu allir rekstrarfélög sem sáu um rekstur sjóða. Þau rekstrarfélög voru Glitnir sjóðir hf., Rekstrarfélag Kaupþings banka hf. og Landsvaki hf. Á árunum 2004–2008 jókst heildarverðmæti eigna þeirra sjóða sem rekstrarfélögin þrjú stýrðu um rúm 400%, eða úr 173 milljörðum króna í 893 milljarða, sbr. mynd 36. Mest var aukning heildarverðmætis sjóða hjá Rekstrarfélagi Kaupþings eða 590%, heildarverðmæti sjóða Landsvaka jókst um tæp 400% en heildarverðmæti sjóða Glitnis sjóða jókst um rúm 300%.Athygli vekur að vöxtur heildarverðmætis og fjölgun fjárfestingarsjóða hófst á vormánuðum 2006, um sama leyti og evrópskir fjármagnsmarkaðir lokuðu á fjármögnun íslenskra fyrirtækja vegna neikvæðrar umfjöllunar um íslensku bankana, eins og rakið er t.d. í kafla 4 og víðar í skýrslunni. Aukningin var mun meiri hjá fjárfestingarsjóðum en verðbréfasjóðum á þessu tímabili með þeim afleiðingum að áhætta almennra fjárfesta jókst.

Þrátt fyrir þennan vöxt hjá verðbréfa- og fjárfestingarsjóðum var aðeins einn starfsmaður hjá Fjármálaeftirlitinu með eftirlit með þeim allt fram undir árslok 2007 en þá var þeim fjölgað. Þetta takmarkaða eftirlit var í engu samræmi við umfang sjóðanna eða þá fjárhagslegu hagsmuni sem um var að tefla fyrir almenning. Auk þess störfuðu rekstrarfélögin í nánu sambýli við móðurfélögin. Það eitt hefði átt að gefa Fjármálaeftirlitinu tilefni til að hafa á sér andvara gagnvart starfsháttum og sjálfstæði rekstrarfélaganna. Eftirlit með peningamarkaðssjóðum virðist fyrst og fremst hafa falist í því að ganga úr skugga um að skýrslum væri skilað á réttum tíma og í réttu horfi. Þær fáu athugasemdir sem Fjármálaeftirlitið gerði við starfsemi sjóðanna sneru einkum að formsatriðum og því að formlegar kröfur laga hefðu ekki verið uppfylltar (e. "box ticking"), t.d. að fjárfestingar hefðu ekki verið innan tiltekinna marka. Eftirlitið staðreyndi ekki sjálft þær upplýsingar sem fram komu í skýrslum með sjálfstæðri rannsókn. Rannsóknarnefndin kemst því að þeirri niðurstöðu að eftirlit Fjármálaeftirlitsins með verðbréfasjóðum og fjárfestingarsjóðum hafi verið ófullnægjandi.

Glitnir sjóðir hf.

Stærsti sjóður rekstrarfélagsins, Sjóður 9, stækkaði mjög hratt á skömmum tíma. Frá lokum árs 2005 fram til loka árs 2007, þegar eignir sjóðsins náðu hámarki fimmfölduðust eignir hans. Vöxtur sjóðsins var hraðari en svo að unnt væri að skapa honum eðlileg starfsskilyrði miðað við smæð innlenda verðbréfamarkaðarins og takmarkað framboð af traustum auðseljanlegum verðbréfum. Áhættudreifingu m.t.t. skuldaraáhættu var verulega ábótavant og það vekur sérstaka athygli hversu hlutfall ríkistryggðra verðbréfa í eignasafninu var lágt, sjá mynd 37. Lánveitingar Sjóðs 9 til Glitnis banka og tengdra félaga voru mjög umsvifamiklar og vekja alvarlegar spurningar um sjálfstæði rekstrarfélagsins gagnvart eiganda sínum, sjá mynd 38.

Undir lok tímabilsins voru Glitnis sjóðirnir farnir að starfa meira eins og bankar en fjárfestingarsjóðir. Þetta kemur meðal annars fram í því að farið var að krefjast trygginga gagnvart einstökum útgefendum og fjárfestingar í verðbréfum háðar sérstökum skilmálum um ráðstöfun andvirðis bréfanna.

Rekstrarfélag Kaupþings banka hf.

Hjá Rekstrarfélagi Kaupþings banka hf. (RKB) voru skoðaðir fjórir sjóðir, Peningamarkaðssjóður, Hávaxtasjóður, Skuldabréf Stutt og Skammtímasjóður. Á mynd 39 má sjá þróun heildarverðmætis sjóðanna frá janúar 2005 til loka september 2008. Stórum hluta heildareigna Peningamarkaðssjóðs var varið til að fjárfesta í móðurfélagi rekstrarfélagsins og félögum sem nefndin telur tengjast því. Á seinni helmingi árs 2006 var þetta hlutfall um og yfir 50% af heildareignum sjóðsins og árið 2008 talsvert hærra, sjá mynd 40. Þetta vekur óneitanlega upp spurningar um sjálfstæði rekstrarfélags sjóðanna gagnvart eiganda sínum. Fjárfestingar í NIBC og Norvik banka eru sérstaklega athyglisverðar í þessu sambandi því afar sjaldgæft var að sjóðurinn fjárfesti í verðbréfum erlendra banka og því um að ræða talsvert frávik frá fjárfestingum sjóðsins. Þá var hér einnig um að ræða tengsl skuldaranna við móðurfélagið og stóran hluthafa í því. Lítið sem ekkert var fjárfest í bréfum ríkis og sveitarfélaga á árunum 2006 til og með 2008.

Á árinu 2008 var um helmingur eigna Peningamarkaðssjóðsins, stærsta sjóðs RKB, að jafnaði bundinn í innlánum og stór hluti innlánanna var í Kaupþingi. Ef ekki hefði komið til setningar neyðarlaganna sem gerðu innlán að forgangskröfu í þrotabú fjármálastofnananna er ljóst að tap eigenda hlutdeildarskírteina hefði orðið gríðarlegt við hrun bankanna.

Landsvaki hf.

Í kafla 14 er farið yfir eignir tveggja sjóða Landsvaka hf., það er Peningabréfa ISK og Fyrirtækjabréfa. Hér verður greint frá niðurstöðum fyrir Peningabréf ISK. Eignir Peningabréfa ISK voru að meiri hluta í skuldabréfum Landsbankans og tengdra félaga sjá töflu 3. Einnig var mikið keypt af skuldabréfum Baugs og FL Group en Landsbankinn var einn helsti viðskiptabanki beggja félaganna. Á árinu 2008 voru fjárfestingar í þessum félögum endurnýjaðar á gjalddaga með tryggingatöku, þrátt fyrir greiðslufall, sem ekki getur talist til eðlilegrar starfsemi sjóða.

Rannsóknarnefnd Alþingis bendir á að við rannsókn hennar hafa komið fram gögn sem sýna að á fundi lánanefndar Landsbankans var því lýst yfir, samhliða afgreiðslu á umsókn um lánafyrirgreiðslu bankans, að ákveðið hefði verið að sjóðir Landsvaka keyptu skuldabréf útgefin af umsækjanda um lán, það er Baugi. Slík áhrif og tengsl bankans sem móðurfélags rekstrarfélagsins á ákvarðanir um fjárfestingar sjóða þess voru alls ekki samrýmanlegar þeim grundvelli sem fjárfestingar sjálfstæðra peningamarkaðssjóða eiga að byggjast á.

Samantekt

Við skoðun á fjárfestingum peningamarkaðssjóða á vegum rekstrarfélaganna þriggja sést að allir fjárfestu þeir að meginstefnu í verðbréfum og innlánum hjá móðurfélagi viðkomandi rekstrarfélags eða félögum sem rannsóknarnefndin hefur við þessa athugun talið tengjast þeim eða eigendum bankanna.Þetta er eitt helsta einkenni fjárfestinganna.Að mati rannsóknarnefndar Alþingis getur tilviljun ein ekki hafa ráðið þessum ákvörðunum um fjárfestingar.

Peningamarkaðssjóðirnir uxu hratt og urðu, að mati rannsóknarnefndar Alþingis, allt of stórir fyrir íslenskan verðbréfamarkað enda var framboð af traustum, auðseljanlegum verðbréfum mjög takmarkað. Þá var það einkenni allra sjóðanna við fall bankanna að hlutfall ríkistryggðra verðbréfa í eignasafninu var allt of lágt miðað við það sem eðlilegt getur talist við rekstur sjóða af því tagi sem hér um ræðir.

Það einkennir einnig síðustu mánuðina fyrir fall bankanna að rekstrarfélögin fjárfestu að nýju í verðbréfum tiltekinna útgefenda þegar kom að gjalddaga eldri verðbréfa. Þetta á einkum við um sjóði Glitnis og Landsvaka. Skuldir útgefenda voru þannig endurfjármagnaðar þegar kom að gjalddaga. Samhliða framlengingu skuldanna var leitast við að gæta hagsmuna þeirra sem höfðu fjárfest í sjóðunum með því að afla tryggingarréttinda hjá útgefendum. Þegar hér var komið sögu virðist starfsemi peningamarkaðssjóðanna fremur hafa svipað til hefðbundinnar útlánastarfsemi banka. Sú starfsemi, sem hér hefur verið lýst, samræmist aftur á móti ekki hlutverki peningamarkaðssjóða. Í þessu sambandi skal minnt á að með peningamarkaðsskjölum er átt við greiðsluhæf skjöl sem verslað er með á peningamarkaði og ætíð er hægt að meta til verðs, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 30/2003 um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði. Draga má í efa að þau verðbréf, sem voru ekkert annað en greiðslufrestur á skuld sem útgefandi gat ekki greitt á gjalddaga, hafi fullnægt þessu skilyrði.

Eins og fram kemur í kafla 14.0 átti það sér stað að sjóðir keyptu alla útgáfu tiltekinna verðbréfa. Rannsóknarnefnd Alþingis telur þetta mjög aðfinnsluvert. Ef einn sjóður, eða sjóðir innan sama rekstrarfélags eiga heila útgáfu skuldabréfa má gera ráð fyrir að ekki sé til staðar virk verðmyndun á markaði með viðkomandi verðbréf og það getur haft áhrif á verðmæti eignasafnsins. Þar sem eignir sjóðanna eru skráðar á markaðsvirði eða síðasta söluvirði er eingöngu hægt að uppfæra verð eignanna með því að eiga viðskipti með þær. Rannsóknarnefndin bendir einnig á að þau dæmi sem talin eru upp í kafla 14 um heildarkaup á útgáfum tengjast yfirleitt eigendum þess banka sem á rekstrarfélagið, svo sem 3,5 milljarða króna kaup Sjóðs 9 og Sjóðs 1 í verðbréfaútgáfu sem auðkennd var BAUG 06. Einnig má nefna dæmi þegar Sjóður 9 keypti í heild skuldabréfaflokkinn FL09 0709. Peningabréf Landsvaka keyptu svo alla frumútgáfu SAMS 07 3, SAMS 07 5 og SAMS 07 6. Námu þær fjárfestingar samtals 10 milljörðum króna um mitt ár 2007. Peningabréf ISK keyptu einnig frumútgáfur verðbréfa frá Straumi-Burðarás í heild (STRB 06 2, STRB 07 1 og STRB 07 3). Nam sú fjárfesting rúmum 7 milljörðum króna og var hún í eigu sjóðsins fram að slitum.

Það vekur athygli rannsóknarnefndar Alþingis að í mars 2008 gat Baugur ekki staðið skil á uppgreiðslu víxilsins BAUG 08 0319 að andvirði ríflega 2,6 milljarða króna.Viðbrögð rekstrarfélags Kaupþings banka hf. var að setja skuldina í lögfræðiinnheimtu. Lauk málinu með því að Baugur greiddi loks víxilinn í júní 2008. Þrátt fyrir að gjaldfallin skuld Baugs væri yfir 5% af heildarverðmæti eigna sjóðsins hélt gengi hans áfram að hækka milli mánaða. Með öðrum orðum, engin varúðarniðurfærsla var gerð á verðmæti kröfunnar né heldur á eignarhlut í öðrum verðbréfum sama útgefanda. Alls námu eignir sjóðsins í Baugi á þessu tímabili um 10% af heildarverðmæti sjóðsins. Greiðslufall Baugs, eins af stærstu skuldurum sjóðsins, hafði því ekki bein áhrif á gengi sjóðsins skv. upplýsingum frá sjóðstjóra. Sjóðstjórar munu ekki hafa álitið það í sínum verkahring að hlutast til um verðmat á eignum sjóðsins. Það hafi verið hlutverk vörslufélagsins Arion og verðmatsnefndar að verðmeta eignir sjóðanna. Í verðmatsnefndinni munu hafa setið m.a. sjóðstjórar frá rekstrarfélagi Kaupþings banka hf. og miðlarar frá Kaupþingi banka.

Fjárfesting Fyrirtækjabréfasjóðs Landsvaka í skuldabréfi útgefnu af Björgólfi Guðmundssyni, þvert á vilja sjóðstjóra, vekur sérstaka furðu rannsóknarnefndarinnar enda rúmaðist fjárfestingin hvorki innan fjárfestingarstefnu sjóðsins né heldur reglna um fjárfestingar, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 792/2003. Það vekur sérstaka athygli rannsóknarnefndarinnar hversu langan tíma það tók Fjármálaeftirlitið að verða vart við skuldabréfið hjá sjóðnum, enda fær Fjármálaeftirlitið mánaðarlegar skýrslur um eignasamsetningu sjóða. Það var ekki fyrr en í janúar 2008, eða rúmum tveimur árum eftir að skuldabréfið var keypt inn í sjóðinn, sem Fjármálaeftirlitið brást við en sendi þá einungis fyrirspurn um bréfið til Landsvaka. Samkvæmt frásögn starfsmanns Fjármálaeftirlitsins vildi forstjóri þess ekki aðhafast frekar í málinu þar sem ekki höfðu verið gerðar athugasemdir við fjárfestinguna áður. Rannsóknarnefndin telur ljóst að óháð því hversu langt var um liðið síðan skuldabréfið kom inn í sjóðinn hefði Fjármálaeftirlitið átt að krefjast þess að það yrði tafarlaust selt út úr sjóðnum.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var sjálfstæði rekstrarfélaganna gagnvart móðurfélögunum, bönkunum, verulega ábótavant. Launakerfi, launagreiðslur og bónusar voru meðal annars tengdir móðurfélaginu að ýmsu leyti, sérstaklega í tilviki Landsvaka og Rekstrarfélags Kaupþings banka. Launafyrirkomulagið var meðal annars til þess fallið að starfsmenn rekstrarfélaganna tækju fremur mið af hagsmunum móðurfélagsins en hagsmunum eigenda hlutdeildarskírteina. Skipan stjórna rekstrarfélaganna var einnig til þess fallin að draga úr sjálfstæði þeirra, enda voru stjórnirnar ýmist að meirihluta til eða alfarið skipaðar starfsmönnum bankanna. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis getur ekki skipt máli þótt um samstæðu hafi verið að ræða í skilningi félagaréttar. Um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði gilda sérstök lög nr. 30/2003 og samkvæmt 2. mgr. 15. gr. þeirra bar að tryggja sjálfstæði rekstrarfélaganna alveg án tillits til samstæðusjónarmiða. Þetta er alveg ljóst þegar haft er í huga að móðurfélagið og dótturfélagið, bankinn og rekstrarfélagið, eru sjálfstæð fjármálafyrirtæki sem hvort um sig býr yfir upplýsingum sem leynt eiga að fara.

21.2.3.3 Gjaldeyrismarkaður

Íslenska krónan var sett á flot í byrjun árs 2001 og tók hún að styrkjast fljótlega eftir það. Raungengi styrktist stöðugt frá því í lok árs 2001 fram í nóvember 2005 þegar það náði sínu hæsta gildi frá árinu 1988, sjá mynd 41. Á um fjórum árum hafði raungengið styrkst um nærri 50%. Á sama tímabili styrktist nafngengi krónunnar um 30%. Krónan veiktist nokkuð eftir þetta, þá sérstaklega í lok febrúar og í mars 2006 þegar hin svokallaða mini-krísa gekk yfir en á því tímabili féll krónan um 30% á nokkrum vikum. Um sumarið 2006 byrjaði krónan að styrkjast aftur en náði þó aldrei sama styrk og í lok árs 2005.

Í lok árs 2007 byrjaði krónan að veikjast og hélst sú þróun nær sleitulaust fram að falli bankanna. Sérstaklega var gengisfallið skarpt um miðjan mars þegar krónan féll um rúmlega 15% á einni viku. Þetta tímabil var því sérstaklega til skoðunar í kafla 13.0.

Stóru bankarnir þrír áttu í viðskiptum á millibankamarkaði í tvennum tilgangi.Annars vegar áttu þeir viðskipti fyrir eigin reikning til að mæta eigin viðskipta- og fjárfestingarþörfum og til að stýra gjaldeyrisjöfnuði sínum. Hins vegar voru þeir milliliðir í gjaldeyrisviðskiptum viðskiptavina sinna. Þegar litið er til hreins uppsafnaðs gjaldeyrisflæðis milli viðskiptavakanna þriggja á millibankamarkaði með evrur frá árslokum 2006 fram að falli má sjá að Kaupþing var mjög stór nettó kaupandi, eða sem nam um 3 milljörðum evra. Landsbankinn var á hinn bóginn stór nettó seljandi. Glitnir keypti og seldi gjaldeyri nokkuð jafnt yfir þetta tímabil. Undir lok ársins 2007 og í upphafi árs 2008 er umtalsvert magn af evrum keypt af Kaupþingi eða í gegnum Kaupþing, eða tæpir 2 milljarðar evra, á einungis um einum og hálfum mánuði. Á sama tíma jókst gjaldeyrisjöfnuður Kaupþings einnig verulega, eða úr því að vera tæp 70% af eigin fé í 85%. Stórir viðskiptavinir Kaupþings voru einnig virkir í gjaldeyriskaupum á þessum tíma. Exista keypti um 500 milljónir evra í framvirkum viðskiptum í gegnum Kaupþing og Kjalar einnig um 250 milljónir evra, eins og fram kemur í kafla 13.0. Á svipuðu tímabili, eða frá því í nóvember 2007 fram í janúar 2008 keyptu Baugur, Jötunn Holding ehf. og Eignarhaldsfélagið ISP ehf. samtals um 680 milljónir evra í framvirkum viðskiptum í gegnum Kaupþing. Seðlabanki Íslands sendi Fjármálaeftirlitinu bréf 2. apríl 2008 um mögulega markaðsmisnotkun Kaupþings og Exista á gjaldeyrismarkaði. Fjármálaeftirlitið svaraði erindinu í bréfi 7. ágúst 2008 á þann hátt að við athugun þess hefðu ekki komið fram vísbendingar um brot á þeirri löggjöf sem Fjármálaeftirlitið hefði eftirlit með.

Í viðskiptum sínum með gjaldeyri þurfa bankarnir að hafa í huga gjaldeyrisjöfnuð sinn, þar sem reglur gilda um hversu mikill mismunurinn má vera milli gengisbundinna eigna og skulda fjármálastofnana. Gjaldeyrisjöfnuður lánastofnana er skilgreindur sem mismunur á gengisbundnum eignum og skuldum og eru þá bæði taldar með skuldbindingar innan sem og utan efnahagsreiknings. Markmið þessara reglna er að koma í veg fyrir of mikla gengisáhættu hjá innlendum fjármálastofnunum og því gilda þessar reglur einungis um móðurfélögin. Seðlabankinn hafði heimild til að veita undanþágu frá þessum reglum, til varnar áhrifum af breytingum á gengi krónunnar á eiginfjárhlutföll. Seðlabankinn veitti Kaupþingi, Glitni og Landsbankanum undanþágu til að vera með jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð til að verja eigið fé sitt, og var heimildin í hlutfalli við hversu stór hluti af starfsemi hvers banka var í erlendum myntum. Á mynd 43 má sjá þróun gjaldeyrisjöfnuður hjá stóru bönkunum þremur. Má ætla, samanber gögn sem birt eru í kafla 8.0, að þessi jákvæði jöfnuður hafi meðal annars verið byggður upp með lánveitingum til innlendra fyrirtækja og einstaklinga í erlendum myntum. Einnig má ætla að hluti þessara gengistengdu eigna hafi verið myndaður með því að kaupa gjaldeyri í framvirkum viðskiptum frá viðskiptavinum, þ.e. útflutningsfyrirtækjum, lífeyrissjóðum og jöklabréfaeigendum, eins og fram kemur hjá einum forsvarsmanni bankanna. Á mynd 44 má sjá að framvirk kaup á gjaldeyri eru mun umfangsmeiri en framvirk sala á gjaldeyri.Að meðaltali eru samningar um framvirk kaup bankanna á erlendum gjaldeyri frá viðskiptavinum um fjórum sinnum umfangsmeiri en framvirk sala á árinu 2008. Sérstaklega er þessi munur áberandi fyrir Kaupþing og Glitni.

Af greiningunni í kafla 13.0 er ljóst að lífeyrissjóðir landsins voru stærstu seljendur erlendrar myntar framvirkt á árinu 2008, sérstaklega hjá Kaupþingi og Glitni. Lífeyrissjóðir hafa í auknum mæli gert framvirka gjaldeyrissamninga til að tryggja sér ákveðið verð á íslenskum krónum fram í tímann á erlendum eignum sínum, sökum þess að útgjöld sjóðanna eru ávallt í íslenskum krónum. Þannig hafa þeir varið afkomu sína fyrir skammtímasveiflum á gjaldeyrismarkaði. Það vekur hins vegar athygli að þessar varnir jukust þegar krónan veiktist, eins og augljóst er á mynd 45 sem sýnir stöðu framvirkra samninga lífeyrissjóða landsins. Staðan á samningunum fór úr um -900 milljónum evra um mitt sumar 2007 í -2,2 milljarða evra við fall bankanna. Þessi aukning gefur til kynna að þessum vörnum hafi verið stýrt á virkan hátt í stað þess að ákveðið fast hlutfall erlendu eignarinnar hafi verið varið. Ummæli stjórnenda sjóðanna skjóta einnig stoðum undir þá ályktun, sjá nánar í kafla 13.0. Það er því ljóst að þessir lífeyrissjóðir væntu þess að íslenska krónan ætti eftir að styrkjast. Skoðanir á því hvort lífeyrissjóðir eigi að verja erlendar eignir sínar fyrir gjaldeyrissveiflum eru mismunandi, en hvað sem því líður telur rannsóknarnefnd Alþingis það umhugsunarvert að lífeyrissjóðirnir sem kannaðir voru hafi aukið varnir þegar krónan tók að veikjast, sem bendir til þess að sjóðirnir, sem eiga að vera með langtímafjárfestingarmarkmið, hafi verið að vonast eftir skjótfengnum ágóða á gjaldeyrismarkaði.

21.2.3.4 Fjármögnun

Eins og fram kemur hér að framan var aðgangur að erlendum skuldabréfamörkuðum meginuppspretta vaxtar bankanna, sérstaklega á árunum 2003–2006. Á móti lækkaði hlutfall innlána í heildarfjármögnun íslensku bankanna. Á árinu 1998 voru Glitnir, Kaupþing og Landsbankinn að meðaltali með um 45% af fjármögnun í gegnum innlán en í kjölfar þess að skuldabréfamarkaðir opnuðust lækkaði þetta hlutfall niður í rétt rúm 22% í lok árs 2004.

Í byrjun árs 2006 þegar erlend matsfyrirtæki lýstu áhyggjum sínum af íslensku efnahagslífi bentu þau meðal annars á að íslensku bankarnir fjármögnuðu sig að litlu leyti með innlánum og að hlutfall innlána af útlánum væri lágt samanborið við sambærilega banka erlendis, sjá mynd 46. Í kjölfarið tóku bankarnir, þá sérstaklega Landsbankinn, til við að treysta innlánsgrunna sína með því að safna auknum innlánum erlendis. Fram á haust 2007 hækkaði innláns-/útlánshlutfall allra bankanna, en þó sérstaklega Landsbankans, en náði það hæst um 80% um haustið 2007.

Frá lokum þriðja ársfjórðungs 2006 til miðs árs 2007 þrefölduðust innlán viðskiptavina í Landsbankasamstæðunni sem var aukning um tæpa tíu milljarða evra. Mesti hluti þessa vaxtar var í útibúi Landsbankans í Bretlandi á Icesave-netreikningunum. Smásöluinnlán í Bretlandi höfðu vaxið úr engu í 6,6 milljarða evra og á sama tíma höfðu heildsöluinnlán bæði í breskum og hollenskum útibúum Landsbankans vaxið um 2,5 milljarða evra. Þessa þróun má sjá á mynd 47 sem sýnir innlán í útibúum Landsbankans í Bretlandi og Hollandi.Til að setja þessar tölur í samhengi má benda á að gjaldeyrisforði Seðlabanka Íslands í lok árs 2007 var tæplega tveir milljarðar evra. Hafði Landsbankinn því safnað sem nemur fimmföldum gjaldeyrisvaraforða Seðlabankans í innlánum á um níu mánuðum og þessi vöxtur var að níu tíundu hlutum í erlendum innlánum.

Hjá Kaupþingi banka var vöxtur innlána mestur á árinu 2007, þegar innlánin jukust um nær 7 milljarða evra eða nærri tvöfölduðust fyrir samstæðuna. Á sama tíma jukust innlán hjá Glitni banka um 3,5 milljarða evra. Líkt og Landsbankinn hóf Kaupþing einnig söfnun smásöluinnlána erlendis en þó ekki fyrr en á síðasta ársfjórðungi 2007 þegar Kaupthing Edge net-innlánsreikningunum var hleypt af stokkunum. Á mynd 48 má sjá vöxt í innlánum hjá Kaupthing Edge, flokkað niður eftir löndum og þar kemur í ljós að vöxturinn var mestur í Bretlandi. Það sem var frábrugðið hér miðað við Landsbankann var að vel rúmlega 4,2 milljarðar evra komu inn í dótturfélög Kaupþings og voru innlánstryggingar þeirra því ekki á ábyrgð Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.

Heildarfjárhæð innlána hjá bönkunum þremur náði hámarki um haustið 2007, í um 38 milljörðum evra. Þar af voru um 9,5 milljarðar evra hjá útibúum Landsbankans í Bretlandi og Hollandi. Þrátt fyrir þessa auknu sókn á innlánsmarkað var skuldabréfamarkaðurinn enn mikilvægur fyrir bankana. Árið 2006 fengu þeir rúmlega 11 milljarða evra að láni á erlendum skuldabréfamörkuðum og árið 2007 um 9 milljarða. Því var ljóst þegar lausafjárkreppan skall á haustið 2007 og erlendir skuldabréfamarkaðir svo gott sem lokuðu, að íslensku bankarnir yrðu að auka innlánssöfnun eða finna aðrar leiðir til að fjármagna sig. Skuldabréf að upphæð rúmlega 2 milljarðar evra voru á gjalddaga seinni hluta árs 2007 og árið 2008 voru um 3 milljarðar evra á gjalddaga. Þrátt fyrir velgengni Icesave reikninga Landsbankans og Edge reikninga Kaupþings banka drógust heildarinnlán beggja banka saman á árinu 2008. Heildsöluinnlán runnu út hjá öllum bönkunum, svo mikið var það hjá Landsbanka Íslands að útflæði heildsöluinnlána úr bresku og hollensku útibúunum síðasta árið fyrir fall bankanna var meira en sem nam innflæði smásöluinnlána á Icesave, sjá mynd 47 og nánar umfjöllun í kafla 7.0. Útflæði heildsöluinnlána hjá Glitni í Bretlandi var einnig umtalsvert.Veðlán jukust hins vegar verulega hjá öllum þremur bönkunum eftir að lausafjárkreppan hófst haustið 2007. Þróuðust mál þannig að veðlán jukust úr því að vera um tveir milljarðar evra haustið 2007 og voru þá lánin mestmegnis frá Seðlabanka Íslands, yfir í það að vera yfir níu milljarðar evra við fall bankanna, sjá mynd 49. Við fall bankanna var tæplega helmingur veðlána bankanna lán frá Seðlabanka Evrópu.

Frá því um haustið 2007 fram að falli jukust heildarveðlán Landsbankans um 1 milljarð evra. Á sama tíma jukust veðlán frá Seðlabanka Evrópu um 1,3 milljarða evra, sjá mynd 50. Glitnir banki jók veðlánatöku sína um rúmlega 2,5 milljarða evra frá upphafi árs 2008 fram að falli bankans, þar af var rúmur einn milljarður frá Seðlabanka Evrópu og annar rúmur milljarður frá erlendum bönkum, sjá mynd 51. Kaupþing jók einnig veðlántöku sína úr um 2 milljörðum evra haustið 2007 í um 4 milljarða evra við fall, sjá mynd 52. Kaupþing tók hins vegar lægri lán en hinir bankarnir hjá Seðlabanka Evrópu, eða tæpan milljarð evra.

Hér verður að gefa gaum eðlismun á fjármögnun á grundvelli skuldabréfaútgáfu annars vegar og fjármögnun með veðlánum hins vegar. Sá munur kemur aðallega fram í því að í stað þriggja til fimm ára skuldabréfa komu veðlán sem flest voru veitt til einnar viku þótt einstaka veðlán væru til sex mánaða. Fyrir bankana varð þessi aukning í fjármögnun með skammtímaveðlánum til þess að auka verulega fjármögnunaráhættu þeirra. Þetta er skýrt dæmi um það hvernig meðallíftími fjármögnunar bankanna styttist sífellt í lausafjárkreppunni. Líkt og innlán eru veðlán, sérstaklega frá öðrum aðilum en seðlabönkum, viðkvæm fyrir breytingum á markaðsaðstæðum.Þeir sem veita veðlán geta t.a.m.hafnað endurnýjun eða framlengingu þeirra á gjalddaga eða ákveðið að auka frádrag.Auga leið gefur að eftir því sem alþjóðlegir fjármálamarkaðir urðu viðkvæmari og lausafjárskorts gætti víðar urðu áhrif þessarar áhættu meiri. Til viðbótar fór verð verðbréfa í heiminum almennt lækkandi á þessum tíma. Slíkt hefur óneitanlega áhrif á veðlán þar sem undirliggjandi veð eru verðbréf. Þetta hefur bæði þá afleiðingu að aukin veðköll verða vegna verðlækkana á undirliggjandi veðum og einnig að næst þegar endurnýja á lán fást lægri lán á móti verðminni veðum. Fjármögnunaráhætta bankanna hafði því aukist verulega og var nú komin undir markaðsaðstæðum til skamms tíma.

Seðlabanki Evrópu

Eins og fram kemur hér að framan jukust veðlán íslensku bankanna hjá Seðlabanka Evrópu verulega á árinu 2008. Aukningin var sérstaklega mikil í upphafi ársins þegar veðlánin jukust um 2,5 milljarða evra frá upphafi febrúar til loka apríl 2008, sjá mynd 53. Ljóst er að þessi aukning vakti athygli hjá Seðlabanka Evrópu. Í lok apríl, nánar tiltekið föstudaginn 25. apríl um klukkan tvö eftir hádegi, hringdi seðlabankastjóri Evrópu, Jean-Claude Trichet, til Davíðs Oddssonar. Í drögum að fundargerð af fundi sem haldinn var klukkutíma síðar með forstjóra Fjármálaeftirlitsins og stjórnendum bankanna þriggja kemur fram að Davíð Oddsson hafi tjáð viðstöddum að Trichet verið mikið "niðri fyrir, hálf æstur". Hefði hann sagt að íslensku bankarnir væru með hátt í fjóra milljarða evra í veðlán í gegnum Seðlabanka Lúxemborgar. Trichet krafðist síðan fundar með fulltrúum íslensku bankanna, fulltrúum Seðlabanka Íslands og fulltrúum Fjármálaeftirlitsins mánudaginn 28. apríl í Lúxemborg. Á fundinum 28. apríl kom fram að bæði umfang og gagnkvæmni í bréfasafni íslensku viðskiptabankanna vekti athygli. Eins og fram kemur í kafla 7.0 var á þessum fundi gert óformlegt samkomulag um að íslensku bankarnir drægju úr notkun skuldabréfa hvers annars sem veða hjá Seðlabanka Evrópu. Þessi uppákoma virtist þó ekki duga til að stöðva íslensku bankana í veðlánstöku í gegnum dótturfélög sín í Lúxemborg.Veðlánin jukust upp í um 4,5 milljarða evra í lok júní, enda þótt bönkunum hefði mátt vera ljóst að þetta myndi valda óróa miðað við viðbrögðin í apríl.

Um sumarið var aftur gerð athugasemd við veðlán bankanna þriggja hjá Seðlabanka Evrópu, að þessu sinni var það seðlabankastjóri Lúxemborgar sem ræddi við forsvarsmenn Seðlabanka Íslands. Í lok júní 2008 var Davíð Oddsson staddur í Basel í Sviss og hitti hann þá Yves Mersch, seðlabankastjóra Lúxemborgar (BCL). Davíð Oddsson lýsti fyrstu kynnum þeirra við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis á eftirfarandi hátt: "[É]g hafði ekki hitt hann en þá var ég kynntur fyrir honum og er rétt búinn að heilsa honum og segja eitthvað svona nicetískt – fallegt veður í Basel eða eitthvað – og þá segir hann bara svona: Þitt bankakerfi – eins og það hét – er í miklum ógöngum." Daginn eftir átti Davíð Oddsson fund með seðlabankastjóranum ásamt bankastjórum norrænu bankanna. Þá var ákveðið að Yves Mersch kæmi til Íslands nokkrum dögum síðar.

Nánar er sagt frá þessum fundi sem þá var haldinn í kafla 7.0, en almennt má segja að þar hafi seðlabankastjóri Lúxemborgar lesið mönnum pistilinn. Það sem nú var vandamál voru ekki einungis hin óvörðu skuldabréf bankanna heldur líka gjaldeyrisskiptasamningar sem í gildi voru milli eignastrúktúra á vegum bankanna og bankanna sjálfra. Ljóst er að íslensku bankarnir höfðu vakið reiði hjá bankastjórum Seðlabankans í Lúxemborg og Seðlabanka Evrópu. Í lok júlí var bönkunum þremur í raun bannað að leggja skuldabréf hver annars að veði fyrir lánum hjá Seðlabanka Evrópu og gekk það eftir.

Almennt má ætla að framganga íslensku bankanna sem hér hefur verið lýst hafi átt sinn þátt í því að Ísland varð afskipt á vettvangi evrópskra seðlabanka, en það gerði aftur Seðlabanka Íslands og íslenska ríkinu erfitt fyrir við að afla lánsfjár, sjá nánar síðar í þessum kafla.

Seðlabanki Íslands

Eins og fram kemur hér að framan jukust veðlán Seðlabanka Íslands til innlendra fjármálastofnana verulega eftir að lausafjárkreppan skall á, sjá mynd 54.Til að verða við aukinni eftirspurn eftir lausu fé breytti Seðlabanki Íslands nokkrum sinnum reglum um veðlán á árinu 2008. Þetta var í takt við það sem þá gerðist hjá öðrum seðlabönkum í hinum vestræna heimi. Eða eins og Sturla Pálsson, framkvæmdastjóri alþjóða- og markaðssviðs Seðlabanka Íslands, sagði við skýrslutöku: "Við vorum búnir að opna á allt, kjallarinn í Seðlabankanum er fullur af brettum með handhafaskuldabréfum [...] við tókum af þeim allt sem þeir gátu afhent." Frá því um haustið 2007 fram að falli bankanna jukust veðlán Seðlabankans úr um 200 milljörðum króna í rúmlega 500 milljarða króna.Veðlán þriggja stóru bankanna hjá Seðlabankanun jukust á sama tímabili einnig og fóru hæst í yfir 200 milljarða króna vorið 2008, sjá mynd 55. Þá eru einungis bein veðlán talin, þó má ætla að stóru bankarnir þrír hafi í einhverjum mæli nýtt sér þjónustu minni fjármálafyrirtækja sem voru þá milliliðir í að fjármagna skuldabréf hjá Seðlabanka Íslands.

Í nóvember 2007 var Seðlabanka Íslands orðið ljóst að íslensku bankarnir voru farnir að stunda það í ríkum mæli að gefa út óvarin skuldabréf sem síðan voru seld öðrum fjármálafyrirtækjum, einkum Icebank, sem aftur notuðu skuldabréfin sem veð til þess að afla sér lána frá Seðlabanka Íslands. Með slíkum viðskiptum fóru fjármálafyrirtækin í raun í kringum þá reglu Seðlabankans að lán séu ekki veitt gegn veði í eigin skuldabréfum fjármálafyrirtækis. Þrátt fyrir þessa vitneskju spornaði Seðlabanki Íslands ekki strax við slíkum veðsetningum og reyndi ekki að afla sér traustari veða. Samtímis urðu minni fjármálastofnanir stórir lánadrottnar bankanna þriggja, með þeirri áhættu sem því fylgdi. Á mynd 55 má sjá að við fall bankanna var Seðlabanki Íslands með veð í bankaskuldabréfum og víxlum að verðmæti um 300 milljarðar króna á meðan heildarveðlán Seðlabankans voru um 500 milljarðar króna.

Rannsóknarnefnd Alþingis bendir á að heimild Seðlabanka Íslands til að veita lánastofnunum lán með kaupum á verðbréfum samkvæmt 7. gr. laga nr. 36/2001 er bundin því skilyrði að þau séu veitt gegn tryggingum sem bankinn metur gildar. Í kafla 7.0 eru færð rök fyrir því að viðhorf Seðlabankans til stöðu bankanna á þessum tíma fái illa samrýmst því að þau veð sem Seðlabankinn tók hafi verið trygg. Rannsóknarnefndin telur einnig ástæðu til að benda á að miðað við það sem almennt tíðkast í samskiptum seðlabanka og fjármálastofnana verður ekki annað séð en að Seðlabanki Íslands hefði getað takmarkað einstök veð án þess að slíkt hefði farið í hámæli og valdið falli bankanna. Í þessu samhengi verður ekki fram hjá því litið að Seðlabanki Evrópu og Seðlabanki Lúxemborgar gerðu tvívegis breytingar á veðkröfum vegna lánveitinga til íslensku bankanna og hafði Seðlabanki Íslands fulla vitneskju um það, en almenningur ekki. Nánar er fjallað um þetta í kafla 7.0.

Önnur fjármögnun sem lýst er í kafla 7.0 eru til dæmis víkjandi langtímalán, sem töldust hluti af eiginfjárgrunni bankanna. Einnig heildarskiptasamningar (TRS) sem bankarnir nýttu í mismiklum mæli til að fjármagna lán innan sem utan efnahagsreiknings. Líkt og innlán og veðlán eru heildarskiptasamningar viðkvæmir fyrir breytingum á markaðsaðstæðum. Rannsóknarnefndin telur að þessi aukning í fjármögnun með skammtímaveðlánum, heildarskiptasamningum og erlendum innlánum hafi verið til þess fallin að auka verulega fjármögnunaráhættu bankanna. Öll þessi fjármögnun er þess eðlis að hún getur horfið í bankaáhlaupi á mjög skömmum tíma. Hér var því ekki einungis að myndast hætta á innlánaáhlaupi heldur einnig áhlaupi á veðlán bankanna, sem í byrjun september voru um 10% af fjármögnun þeirra, eða 10 milljarðar evra. Sem dæmi má benda á þá áhættu sem fólst í skammtímafjármögnun þegar ríkið setti fram tilboð sitt um kaup á 75% hlut í Glitni. Glitnir var með veðlán frá erlendum fjármálastofnunum að upphæð um 500 milljónir evra á gjalddaga í október 2008. Þá eru ekki talin með veðlán frá Seðlabanka Evrópu. Eins og einnig er lýst í 20. kafla er ekki að sjá að stjórnvöldum hafi verið þessi áhætta ljós þegar fulltrúar ríkisstjórnarinnar tóku afstöðu til tillögu Seðlabankans um málefni Glitnis 28. september 2008, en komið verður nánar að því síðar í þessum kafla.

21.2.3.5 Útlán í erlendri mynt

Eins og fram kemur hér að framan uxu útlán íslensku bankanna verulega á síðustu árum fyrir fall. Í byrjun árs 2003 voru heildarútlán þriggja stóru bankanna um 7 milljarðar evra, en þau höfðu rúmlega sjöfaldast við fall bankanna í byrjun október 2008.

Eins og þegar hefur komið fram telur rannsóknarnefndin að eigendur allra stóru bankanna þriggja hafi fengið óeðlilegan aðgang að lánsfé hjá bönkunum. Þar sem þetta kemur fram hér að framan verður það ekki endurtekið, en hins vegar þykir við hæfi að nefna nokkur önnur atriði í sambandi við útlán íslensku bankanna hér.

Stóru bankarnir þrír voru með milli 60 og 75% af útlánum sínum í erlendum myntum. Útlán til erlendra aðila skýra þetta að nokkru leyti, en þó ekki alfarið. Innlend rekstrarfyrirtæki tóku einnig lán í erlendum myntum, enda oft með útflutningstekjur í erlendum myntum. Eignarhaldsfélög voru einnig með rúmlega helming af sínum lánum í erlendri mynt. Íslensk eignarhaldsfélög voru bæði í fjárfestingum á Íslandi sem og erlendis og því erfitt að alhæfa um gjaldmiðlaáhættu sem hefði getað verið í eignarhaldsfélögum vegna mismunandi myntsamsetningar á eignum og skuldum. Hins vegar fundust fjölmörg dæmi þess í fundargerðum lánanefnda að há lán í erlendri mynt hefðu verið veitt til kaupa á íslenskum hlutabréfum, sjá nánar í kafla 8.0 og kafla 12.0. Þar sem fylgni milli íslenskra hlutabréfa og krónunnar var sterk þegar lánin voru veitt var áhættan af slíkum lánum veruleg. Ef krónan styrktist á sama tíma og hlutabréfaverð hækkaði í krónum var ábatinn af slíkum hlutabréfalánum verulegur, en að sama skapi var tapið verulegt þegar gengi erlendra mynta hækkaði samhliða lækkandi verði á innlendum hlutabréfum.

Hlutfall lána í erlendri mynt í heildarlántöku einstaklinga jókst verulega þegar líða tók á árið 2006 og fram að falli bankanna, eins og sjá má á myndum 56, 57 og 58. Í krónum talið fóru erlend lán til heimila í bönkunum þremur úr 61 milljarði króna í lok árs 2006 í 232 milljarða króna við fall bankanna þriggja. Hvatinn sem lá að baki lántökum í erlendri mynt var lægri vaxtakostnaður.Til þess að spara vaxtakostnaðinn tóku lántakendur á sig áhættu vegna gengissveiflna. Í raun má líta svo á að lántakendur hafi, auk þess að taka lán, verið að taka þátt í vaxtamunarviðskiptum (e. carry trade). Lán í erlendri mynt til einstaklinga fóru úr því að vera um 5% af öllum lánum til einstaklinga í yfir 15% um mitt ár 2008. Athygli vekur að lánin eru að langmestu leyti í japönskum jenum og svissneskum frönkum, eða svokölluðum lágvaxtamyntum þess tíma. Á þessum tíma voru áhættulausir vextir í Japan um núll prósent en um þrjú prósent í Sviss. Hlutur þessara mynta í heildarlánveitingum til heimila fór úr því að vera um 2% í byrjun árs 2006 í um 13% við fall bankanna. Á þessum tíma er ekki hægt að segja að tekjur einstaklinga í þessum erlendu myntum hafi verið að aukast sem þessu nemur og því ljóst að veruleg gengisáhætta byggðist upp hjá íslenskum einstaklingum í aðdraganda hrunsins.

Ljóst er að hvatinn til þess að lána í erlendum myntum var meðal annars sá að auka við erlendar eignir bankanna, þar sem skuldir þeirra, þ.e. fjármögnun, var fyrst og fremst í erlendum myntum. Í því sambandi telur rannsóknarnefndin ástæðu til að benda á að ef viðskiptavinir bankanna eru ekki með greiðslugetu, sem sveiflast með erlendu myntinni, þá má færa rök fyrir því að lánin séu ekki raunveruleg eign í erlendri mynt fyrir bankann. Gengisáhættan sem bankinn hefði verið með ef hann hefði lánað í krónum hvarf ekki við það að lána íslensku viðskiptavinunum í erlendri mynt. Áhættan breyttist einvörðungu úr gengisáhættu í skuldaraáhættu (e. default risk).

Lánveitingar og fyrirgreiðsla lánastofnana til nokkurra af stærstu viðskiptavinum þeirra

Heildaráhættuskuldbindingar stóru bankanna þriggja, auk Straums, SPRON og Sparisjóðabankans, námu í október 2008 14.250 milljörðum kr. og um helmingur þeirra tengdist 246 samstæðum, þ.e. aðilum sem bankarnir tengdu saman samkvæmt reglum um tengda aðila í samræmi við reglur um stórar áhættuskuldbindingar. Rannsóknarnefnd Alþingis ákvað að taka til sérstakrar skoðunar í þeirri úttekt sem lýst er í kafla 8.12, 46 samstæður sem samanstóðu af 524 aðilum og voru með 22% af áhættuskuldbindingunum eða 3.165 milljarða kr. sem svarar til fimmtungs af efnahag fjármálafyrirtækjanna (samstæðna) um mitt ár 2008. Í úttektinni voru fundargerðir lánanefnda og fylgigögn notaðar til að varpa ljósi á lántökur samstæðnanna.

Fyrirgreiðsla fjármálafyrirtækjanna til þeirra aðila sem voru í úrtakinu einkenndist á árunum 2007 og 2008 fram að falli bankanna af því að endurfjármagna fyrri lánveitingar þar sem viðskiptavinur gat ekki staðið við áður gerða samninga. Um þriðjung aukinnar heildarfyrirgreiðslu má rekja til þess. Einnig leiddi rannsóknin í ljós að 54% af lánveitingum til samstæðnanna voru með tryggingartöku í hlutabréfum.

21.2.3.6 Ytri endurskoðun

Ársreikningar þeirra fjármálafyrirtækja sem rannsóknarnefnd Alþingis tók til skoðunar fjárhagsárin 2004 til og með 2007 voru áritaðir án fyrirvara af þeim endurskoðunarfyrirtækjum sem kosin voru á aðalfundum fjármálafyrirtækjanna til að annast endurskoðun reikninga þeirra. Samkvæmt framansögðu er því ljóst að endurskoðendur fjármálafyrirtækjanna hafa talið ársreikninga þeirra gefa glögga mynd af afkomu félags, efnahag þess og breytingu á handbæru fé, í samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðla, eins og þeir hafa verið samþykktir af Evrópusambandinu, á grundvelli endurskoðunar sem fram hafi farið í samræmi við lög og alþjóðlega endurskoðunarstaðla.

Í ljósi þess að virði eigna stóru bankanna þriggja eftir hrun var að meðaltali metið rúmlega þriðjungur af virði þeirra fyrir hrun, svo sem nánar er vikið að í kafla 11.2.6., ákvað rannsóknarnefnd Alþingis að beina sjónum sérstaklega að því hvernig staðið hefði verið að ákvörðunum um niðurfærslu fjármálakrafna. Eins og nánar er vikið að í kafla 11.2.8.2 nam niðurfærsla þriggja stóru bankanna einungis 0,6% af heildarskuldbindingum fyrirtækjanna í október 2008 og 0,7% af heildareignum þeirra um mitt ár 2008. Spurningin var því hvort reikningsskil fjármálafyrirtækjanna fyrir hrun hefðu gefið glögga mynd af hag og afkomu þeirra. Í því sambandi taldi rannsóknarnefndin rétt að huga sérstaklega að því hvernig staðið hefði verið að endurskoðun á mati á virði útlána, meðferð hlutabréfa sem lánað hafði verið fyrir kaupum á gegn veði í bréfunum, svo og lánum til starfsmanna til kaupa á hlutabréfum. Í þessu sambandi var sjónum einnig beint að endurskoðun ytri endurskoðenda á virkni innra eftirlits fjármálafyrirtækjanna með útlánum.

Skoðun rannsóknarnefndarinnar á umfjöllun ytri endurskoðenda um þörf á niðurfærslu útlána í endurskoðunarskýrslum þeirra fyrir árið 2007 (sjá kafla 11.2.8.3) sýnir að endurskoðendur fjármálafyrirtækjanna töldu mat þeirra um þörf á niðurfærslu útlána á árinu 2007 í meginatriðum rétt þar sem engin umtalsverð frávik voru talin hafa komið í ljós. Það sama kemur fram við hálfsársuppgjör fjármálafyrirtækjanna á árinu 2008, ytri endurskoðendur gera ekki athugasemdir á þá lund að framlög til niðurfærslu séu ekki í heild sinni nægjanleg.

Við athugun rannsóknarnefndar Alþingis á stöðu 46 samstæðna og 524 aðila sem þeim tengjast (sjá kafla 8.12) kom í ljós að skuldbindingar þeirra við öll fjármálafyrirtækin námu 1.180 milljörðum króna í janúar 2007. Í október 2008 voru skuldbindingarnar 3.165 milljarðar króna eða um 22% af heildarskuldbindingum fjármálafyrirtækjanna á þeim tíma.Vegna þessara tilteknu samstæðna voru lagðir til hliðar 12 milljarðar króna til að mæta niðurfærslu í hálfsársuppgjöri fjármálafyrirtækjanna á árinu 2008. Það svaraði til 0,4% af skuldbindingum þessara samstæðna við fjármálafyrirtækin í október 2008. Þremur mánuðum síðar var niðurfærsluþörfin metin 1.926 milljarðar króna. Það svaraði til 61% af skuldbindingum sömu samstæðna gagnvart fjármálafyrirtækjunum. Frá janúar 2007 höfðu fjármálafyrirtækin samþykkt lánsfjárheimildir til þessara aðila sem námu 3.012 milljörðum króna. Þar af voru 988 milljarðar í formi framlengingar áður tekinna lána eða um þriðjungur. Þessi viðskipti voru í megindráttum endurfjármögnun vegna fyrri lánveitinga þar sem lántakendur gátu ekki staðið við áður gerða samninga. Þá voru þessum aðilum veitt ný lán á tímabilinu sem námu um 2.026 milljörðum króna gegn veðum í hlutabréfum.

Við fall bankanna varð óhjákvæmilega mikið verðfall á eignum þeirra. Það er hins vegar niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að gæði útlánasafns bankanna hafi verið byrjuð að rýrna a.m.k. 12 mánuðum fyrir fall þeirra og hafi gert það allt fram að fallinu þótt ekki sæist þess stað í reikningsskilum bankanna. Þær rannsóknir sem nefndin hefur gert á fjárhag fjármálafyrirtækjanna benda eindregið til þess að virði útlána og skuldbindinga sem þeim tengdust hafi verið ofmetið í reikningsskilum fyrirtækjanna í árslok 2007 og við hálfsársuppgjör 2008. Þeir erfiðleikar í rekstri og fjármögnun margra viðskiptamanna bankanna sem þá voru þegar komnir fram, miðað við þá athugun sem rannsóknarnefndin hefur gert, benda til þess að þar kunni að hafa skeikað hundruðum milljarða króna. Athugun rannsóknarnefndarinnar sýnir að þrátt fyrir að framkvæmdar hafi verið margháttaðar "björgunaraðgerðir" bæði á árinu 2007 og 2008 voru nánast engar sértækar niðurfærslur gerðar, hvað þá gagnvart stærstu skuldurum fjármálafyrirtækjanna, en meðal þeirra voru helstu eigendur fyrirtækjanna.

21.2.3.7 Hvatakerfi

Helstu einkenni launa- og hvatakerfa íslensku bankanna á árunum 2004–2008 voru aukinn breytileiki launa meðal starfsmanna, bónusgreiðslur án eiginlegra tengsla við frammistöðu sem og bein eða óbein lánafyrirgreiðsla bankanna til eigin starfsmanna, sjá nánar kafla 10.0. Óraunsæ ávöxtunarkrafa eigenda á rekstur bankanna, sem jafnframt var grunnur hvatalauna, leiddi til aukinnar áhættusækni stjórnenda í útlánum, innlánum og fjárfestingarstefnu.

Hvatagreiðslur tengdar hlutabréfum bankanna voru útfærðar á mismunandi hátt, með kaupréttarsamningum, lánafyrirgreiðslum til eignarhaldsfélaga starfsmanna eða með útgáfu sölurétta á hlutabréfum viðkomandi banka samhliða lánveitingum til kaupa stjórnenda eða starfsmanna á hlutabréfunum. Framkvæmd og fyrirkomulag þessara samninga mynduðu kaupþrýsting á hlutabréf bankanna umfram það sem eðlilegt gat talist. Umfang þessara hvatafyrirgreiðslna var einnig verulega umfram það sem þekkist meðal skráðra hlutafélaga annars staðar. Sem dæmi má nefna að kaupréttir forstjóra í Bandaríkjunum eru að meðaltali um 0,17% af útistandandi hlutafé í skráðum hlutafélögum. Sigurður Einarsson, starfandi stjórnarformaður Kaupþings banka hf., hlaut hins vegar til dæmis árið 2003 kauprétt á 1,5% hlut í Kaupþingi með launasamningnum sem þá var gerður við hann.

Glitnir

Hvatakerfi Glitnis sem kallaðist EVA-kerfið og var í gildi fram á árið 2006 var að mörgu leyti skynsamlegt til þess að samhæfa markmið eigenda og stjórnenda. Ákveðnir þættir í því, svo sem þak á bónusútgreiðslum, umbun fyrir óbreyttan rekstur en ekki aðeins aukinn hagnað og mögulegur "neikvæður" bónus þegar illa gengi, eru allt eiginleikar sem taldir eru draga úr of mikilli áhættusækni stjórnenda. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var það óheillavænlegt skref, a.m.k. fyrir minnihlutaeigendur bankans og innstæðueigendur, þegar bónusfyrirkomulagi var breytt úr EVA-kerfinu yfir í svokallað ROE-kerfi árið 2006, þar sem meiri áhersla var lögð á skammtímahagnað en arðsemi félagsins til lengri tíma.Arðsemiskröfur af því tagi sem voru í ROE-hvatakerfinu voru til þess fallnar að ýta undir þá neikvæðu þætti sem búast má við að fylgi hvatalaunum, þ.e. að stjórnendur taki of mikla áhættu í rekstri. Þensla í útlánum bankans var ein afleiðing þessa, sbr. umfjöllun í kafla 10.0 og kafla 8.0 um útlán Glitnis m.a. til starfsmanna og kjölfestufjárfesta.

Laun hinna launahæstu hjá Glitni hækkuðu mikið á tímabilinu sem til rannsóknar var. Það eina prósent starfsmanna Glitnis sem hafði hæst laun fór úr því að vera með um 5 milljónir króna í mánaðarlaun árið 2004 í að vera með um 15 milljónir í mánaðarlaun árið 2007, sjá mynd 59. Hækkunin árið 2007 skýrist einkum af tveimur aðilum sem höfðu mjög há laun að meðaltali á mánuði árið 2007.Annars vegar hafði Lárus Welding að meðaltali um 84 milljónir króna á mánuði þá mánuði sem hann starfaði hjá bankanum og hins vegar var Bjarni Ármannsson með um 50 milljónir króna á mánuði. Á milli áranna 2007 og 2008 hækkuðu bónusgreiðslur til 1% starfsmanna með hæstu launin að meðaltali um tæplega helming, úr 3,7 milljónum króna að meðaltali á mánuði árið 2007 í 5,5 milljónir króna á mánuði árið 2008, á sama tíma og meðalgrunnlaun þessa hóps lækkuðu um 7% að raungildi.

Það vekur athygli rannsóknarnefndarinnar að hvorki er getið í ársskýrslu Glitnis árið 2007 um hluta skuldbindinga sem félagið tókst á hendur með ráðningarsamningi við Lárus Welding, alls 550 milljónir kr., né skuldbindingar félagsins vegna bónusgreiðslna til Bjarna Ármannssonar, alls 270 milljónir kr. Einungis er getið þeirrar 300 milljóna króna eingreiðslu sem Lárus fékk við undirritun ráðningarsamningsins og 100 milljóna króna greiðslu sem innt var af hendi til Bjarna Ármannssonar.

Lán Glitnis til starfsmanna sinna, og/eða eignarhaldsfélaga í þeirra eigu, námu alls um 55 milljörðum króna þegar þau urðu hæst í september 2008. Sú fjárhæð samsvaraði á þeim tíma um 17% af eiginfjárgrunni bankans, sjá frekari umræðu um lán til starfsmanna sem námu 100 milljónum króna eða meira í kafla 10. Af þessu voru lán til starfsmanna vegna hlutafjárkaupa í bankanum í því augnamiði að halda lykilstarfsmönnum bankans um 15 milljarðar króna. Upphaflega voru þessi hlutabréfalán veitt starfsmönnum í þeirra eigin nafni, þó þannig að sumum þeirra fylgdu söluréttir á hlutabréfunum. Ef svo bar undir var áhætta starfsmannsins engin af viðskiptunum. Síðar veitti bankinn lán í sama tilgangi til eignarhaldsfélaga í 100% eigu starfsmanna.

Af framangreindum 15 milljörðum króna lánaði bankinn fjórtán framkvæmdastjórum og lykilstarfsmönnum bankans alls um 8,1 milljarð til hlutafjárkaupa í maí 2008. Sérstaka athygli vekur að tvö af þessum lánum voru hærri en sem nam kaupum á hlutabréfum til að gera eigendum eignarhaldsfélaganna kleift að borga út arð samtímis og kaupin á hlutabréfunum fóru fram. Þannig fékk HG Holding ehf. að greiða 150 milljónir króna í arð til Hauks Guðjónssonar, stjórnarmanns í Glitni, og KÞG Holding ehf. fékk að greiða Kristni Þór Geirssyni, framkvæmdastjóra hjá Glitni, 150 milljónir króna í arð, en nánar er farið yfir í þessi starfsmannalán í kafla 10.3.4. Að lokum er vakin athygli á því að á aðalfundi Glitnis 20. febrúar 2008 lét Þorsteinn Már Baldvinsson nýkjörinn stjórnarformaður þau orð falla að kaupréttarsamningar yrðu ekki gerðir við starfsfólk Glitnis eins og staðan væri.

Landsbanki

Hvatakerfi Landsbankans byggði á tveimur meginstoðum; skammtímabónusgreiðslum og umtalsverðum kaupréttarsamningum við lykilstarfsmenn, sjá mynd 61. Útistandandi skuldbindingar Landsbankans vegna kaupréttarsamninga við starfsfólk voru um 1,5 milljarðar að nafnvirði þegar bankinn féll. Landsbankinn greiddi bónusgreiðslur til lykilstarfsmanna ef arðsemi eigin fjár var á bilinu 9–14% hærri en ávöxtunarkrafa ríkisskuldabréfa (til meðallangs tíma) á uppgjörstímanum.

Laun hinna launahæstu hjá Landsbankanum héldust nær óbreytt á árunum 2004–2006, eða rúmlega fjórar milljónir á mánuði að meðaltali. Mikil breyting varð árið 2007, þegar meðalmánaðarlaunin hjá því eina prósenti starfsmanna bankans sem hæstu launin höfðu fóru í rúmar 27 milljónir króna, sjá mynd 62. Þessa miklu tekjuaukningu hinna hæstlaunuðu má nær eingöngu rekja til launagreiðslna til Lárusar Welding, en hann fékk 167 milljónir króna greiddar fyrir þann mánuð sem hann var á launaskrá móðurfélagsins. Honum var greiddur út hagnaður vegna uppsafnaðra réttinda kaupréttarsamninga í formi kaupauka þegar hann sagði starfi sínu hjá Landsbankanum lausu, sjá nánar í kafla 10.4.2.

Almennt jukust bónusgreiðslur mikið milli ára í Landsbankanum á meðan tekjur þeirra starfssviða sem rannsóknarnefnd athugaði sérstaklega stóðu í stað. Fyrir verðbréfamiðlun til dæmis hækkuðu bónusgreiðslur með árunum án þess að hægt væri að skýra það með hækkandi þjónustutekjum. Sérstaka athygli vekur sú staðreynd að greiddir voru bónusar til verðbréfamiðlunar haustið 2007 sem námu um 194 milljónum króna, en á sambærilegu tímabili voru tekjur sviðsins einungis 178 milljónir króna.

Árið 2000 voru kaupréttarsamningar innleiddir í launa- og hvatakerfi Landsbankans. Ólíkt viðtekinni venju á erlendum mörkuðum, þar sem hlutafélög gefa út nýtt hlutafé til að mæta innlausn kaupréttarsamninga, var fyrst ákveðið, á þeim tíma sem ríkið var aðaleigandi bankans, að stofna fjárhaldsfélög (e. trusts) á aflandssvæðum. Þetta var að fyrirmynd hvatakerfis Búnaðarbankans sem hafði komið upp tveimur félögum, Otris S.A. og Ferradis Holding S.A., á Bresku Jómfrúaeyjum eða einu hinna svonefndu aflandssvæða.

Landsbankinn kom hlutabréfum, sem ætluð voru til varna vegna kaupréttarsamninga starfsmanna, fyrir í átta aflandsfélögum og virðist það hafa verið gert í því skyni að komast hjá flöggunarskyldu. Ekki verður annað séð en að öll félögin hafi í reynd lotið sömu stjórn. Þannig var t.d. umboðum safnað frá stjórnum allra félaganna, sem voru í höndum lögmanna á aflandssvæðum, til að starfsmaður Landsbankans gæti farið með atkvæðarétt félaganna á aðalfundi bankans vorið 2007. Stjórnunarleg tengsl félaganna endurspeglast einnig í þeirri staðreynd að eitt félaganna, Proteus, lánaði öðru nýju systurfélagi, Kimball Associated, sem átti ekkert eigið fé, hlutabréf sín sem tryggingu fyrir lánsfé hins nýja félags. Upplýsingar um þessi stjórnunarlegu yfirráð Landsbankans á félögunum komu ekki fram gagnvart fjárfestum, smærri hluthöfum og eftirlitsaðilum.

Eignir þessara 8 aflandsfélaga voru samanlagt um 13,2% af hlutafé Landsbankans frá miðju ári 2006 til falls bankans, sjá mynd 63. Fjármögnun þessara hlutabréfa var í upphafi hjá Landsbankanum sjálfum, en frá og með árinu 2006 fjármögnuðu Glitnir, Kaupþing og Straumur þessi félög. Landsbankinn gaf út sjálfskuldarábyrgð til tryggingar lántökunni í Glitni og Kaupþingi en ekki gagnvart Straumi, sjá töflu 9 í kafla 10.0. Rétt er hins vegar að geta þess að Landsbankinn fjármagnaði sams konar "kaupréttarfélög" fyrir Straum. Því var ekki hægt að sjá að um varnir á framtíðarskuldbindingum bankans væri að ræða þar sem áhættan á hlutabréfunum hvíldi á bankanum sjálfum allan tímann.

Rannsóknarnefndin bendir einnig á að kaupin á hlutabréfunum inn í aflandsfélög, eftir að fjármögnun félaganna var tryggð, skapaði kaupþrýsting á bréf í Landsbankanum sem stjórnendur stýrðu. Kaupþrýstingurinn stuðlaði að hækkun hlutabréfaverðs í bankanum á markaði eða vörnuðu lækkun verðs. Rannsóknarnefndin telur einnig að þetta fyrirkomulag hafi komið kjölfestufjárfesti bankans vel þar sem 13,2 prósenta óvirkur eignarhlutur gerir yfirráð kjölfestufjárfestisins meiri. Einnig vegna þess að hin hefðbundna leið að gefa út nýja hluti til að uppfylla kaupréttarsamninga starfsmanna hefði getað valdið því að eignarhaldsfélagið Samson ehf. hefði misst yfirráð í bankanum vegna þynningar á eignarhluta félagsins.

Fáir starfsmenn Landsbankans tóku lán í eigin nafni eða nafni eignarhaldsfélaga í þeirra eigu hjá útibúum Landsbankans á Íslandi að upphæð 100 milljónir kr. eða meira. Landsbankinn lánaði alls tæplega 2 milljarða króna til starfsmanna sem fengu meira en 100 milljónir að láni hver, sjá mynd 64. Það vekur þó athygli að um 40% þeirra lána sem Landsbankinn veitti starfsmönnum sínum gengu til Guðmundar Péturs Davíðssonar. Hann er bróðursonur Björgólfs Guðmundssonar. Lán Guðmundar og eignarhaldsfélags hans, Brimholts, stóðu í tæplega 800 milljónum kr. í lok september 2008.

Kaupþing

Kaupþing banki hf. greiddi hæst meðallaun á hvert stöðugildi af stóru bönkunum þremur, sjá mynd 66. Þar var einnig að finna mestan breytileika launa. Hjá Kaupþingi banka tók það þá starfsmenn sem voru í hópi þeirra 10% sem höfðu lægstu launin þrjú ár að afla sömu tekna og það 1% starfsmanna sem fékk hæst laun aflaði á einum mánuði að meðaltali. Gerð kaupréttarsamninga í Kaupþingi við starfsmenn var að mestu leyti hætt árið 2006, sjá mynd 65, en stjórnendur Kaupþings, með samþykki hluthafa, ákváðu að hverfa frá hvatalaunum í formi kaupréttarsamninga árið 2005 en veittu lykilstarfsmönnum þess í stað lán til hlutafjárkaupa til að ná sama markmiði. Ástæðan fyrir þessari umbreytingu á hvatalaununum mun hafa verið sú að stjórnendur Kaupþings vildu koma bankanum undan kostnaði vegna opinberra gjalda og draga úr skattbyrði starfsmannanna með færslu úr tekjuskatti í fjármagnstekjuskatt.

Upphaflega var ætlunin að gefa starfsmönnum sölurétt á hlutabréfin samhliða lánunum. Þannig hefði öll áhættan af viðskiptunum verið hjá bankanum. Hins vegar varð ljóst að samkvæmt reikningsskilastöðlum yrði að draga slíka sölurétti frá eiginfjárgrunni bankans. Stjórnendur Kaupþings leituðu því leiða og fólst lausnin í því að veita lán með 10% sjálfskuldarábyrgð starfsmannsins á höfuðstól og vöxtum þess gegn því að starfsmaður félli frá söluréttinum. Rannsóknarnefndin bendir á að lán til kaupa á hlutabréfum með veðum í bréfunum sjálfum og ekki nema 10% sjálfskuldarábyrgð starfsmanna er í raun það sama og að veita sölurétt fyrir 90% af bréfunum. Það vekur því athygli að endurskoðendur bankans skuli hafa látið það óátalið að bankinn dró þessa hluti ekki frá eiginfjárgrunni sínum, eins og ætti að gera þegar um raunverulega sölurétti er að ræða.

Lán til starfsmanna Kaupþings og eignarhaldsfélaga þeirra fóru úr því að vera innan við 10 milljarðar króna árið 2005 í tæplega 60 milljarða króna við fall bankans, sjá mynd 67. Almennt voru þessi lán í nafni starfsmanna, enda voru reglur bankans á þann veg að ekki mætti setja hlutabréfin í eignarhaldsfélag. Á Íslandi fengu þó fjórir starfsmenn að flytja lánin sín í eignarhaldsfélag með sérstöku leyfi Hreiðars Más Sigurðssonar og Guðnýjar Örnu Sveinsdóttur, fjármálastjóra. Það voru Kristján Arason (febrúar 2008), Ingvar Vilhjálmsson (október 2008), Hannes Frímann Hrólfsson (október 2008) og Guðni Níels Aðalsteinsson (október 2008). Þess má einnig geta að Ármann Þorvaldsson færði lán sín yfir í eignarhaldsfélag í janúar 2007 en Hreiðar Már hafði gert það vorið 2006.

Kaupthing Capital Partner II Fund er fjárfestingarsjóður sem átti að halda utan um fjárfestingar Kaupþings í óskráðum bréfum og var opinberlega kynntur sem lokaður sjóður í eigu félagsins, fagfjárfesta og viðskiptavina bankans í einkabankaþjónustu hans. Hinn 14. desember 2007 samþykkti lánanefnd stjórnar Kaupþings lán Kaupþings Lúxemborg til starfsmanna eða eignarhaldsfélaga í þeirra eigu sem námu allt að 137 milljónum sterlingspunda til að fjárfesta í félaginu KCPII. Mest nam einstök lánafyrirgreiðsla 10 milljónum sterlingspunda til eignarhaldsfélags Sigurðar Einarssonar, Hreiðars Más Sigurðssonar og Helga Bergs. Þessi lánafyrirgreiðsla til æðstu stjórnenda Kaupþings vegna fjárfestinga þeirra í Kaupthing Capital Partners II Fund er athyglisverð. Samskipti starfsmannanna sjálfra í tölvupóstum benda m.a. til að lánin hafi verið veitt án veða og/eða að starfsmenn Kaupþings hafi veðsett sömu bréf í bankanum oftar en einu sinni, sjá nánar í kafla 10. Félagið Kaupthing Capital Partners II Fund var tekið til gjaldþrotaskipta 15. október 2008.

21.2.3.8 Lánin heim

Eftir að lausafjárkreppan fór harðnandi seinni hluta árs 2007 fór hlutabréfaverð á Íslandi að lækka hratt eins og eignaverð almennt í heiminum. Staða íslenskra fjárfesta og stórra fjárfestingarfélaga þrengdist verulega enda voru þessir aðilar margir hverjir mjög skuldsettir og berskjaldaðir fyrir mikilli áhættu vegna hlutabréfa íslensku bankanna.

Stór fjárfestingarfélög lenda í vanda

Eitt stærsta fjárfestingarfélag Íslands, FL Group, skilaði mettapi á seinni helmingi ársins 2007 sem nam rúmlega 80 milljörðum króna. Þar af töpuðust yfir 60 milljarðar á síðasta ársfjórðungi ársins.Til þess að bregðast við því tapi var hlutafé félagsins aukið seint á árinu. Stærstur hluti þeirrar aukningar var sala hlutabréfa til stærsta eigandans, Baugs, greidd með fasteignafélaginu Landic Property. Á sama tíma uxu útlán íslensku bankanna til Baugs og FL Group og tengdra aðila, sérstaklega hjá Glitni, en frá miðju ári 2007 fram á vor 2008 rúmlega tvöfölduðust útlán bankans til hópsins, ef horft er til hlutfalls af eigin fé bankans.

Gnúpur, skuldsett eignarhaldsfélag með stærstan hluta eigna sinna í Kaupþingi og FL Group, riðaði til falls í lok árs 2007. Bankarnir unnu að því að vinda ofan af félaginu og gengu þeir til samninga við Gnúp í byrjun janúar 2008. Fregnir af vandræðum Gnúps fengu mikla athygli erlendra aðila og torvelduðu enn frekar fjármögnun bankanna, sér í lagi Glitnis. Jafnframt dró fall félagsins fram veikleika í markaði með hlutabréf bankanna. Kaupþing hafði til að mynda ákveðið að fjármagna í desember stóran hluta hlutabréfa Gnúps í Kaupþingi (Gift og AB 57) þrátt fyrir að skuldir Gnúps við bankann hefðu aðeins verið lítill hluti af þeirri upphæð.

Lánin heim

Stærstu íslensku fjárfestingarfélögin höfðu, auk lántöku á Íslandi, jafnframt verið í viðskiptum við aðra erlenda banka og fengið lán frá þeim. Mörg þessara lána voru veitt með veði í innlendum hlutabréfum. Með lækkandi hlutabréfaverði eftir því sem leið á veturinn 2007–2008 versnaði tryggingastaða þeirra lána og hinir erlendu lánveitendur fóru að kalla eftir auknum tryggingum. Snemma árs 2008 var vandi fjárfestingarfélagsins Milestone vaxandi vegna lána sem félagið hafði, í gegnum dótturfélög, fengið frá bandaríska bankanum Morgan Stanley. Annars vegar var um að ræða lán sem dótturfélag Milestone, Racon, hafði tekið til þess að kaupa sænska bankann Invik (síðar Moderna). Hins vegar var lán sem Þáttur International hafði fengið til fjármögnunar á 7% hlut félagsins í Glitni. Þáttur International var að stærstum hluta í eigu Milestone (í gegnum Sjóvá og dótturfélög þess) en félög tengd Einari og Benedikt Sveinssonum áttu um fjórðung í Þætti International. Eftir miklar eignaverðslækkanir hafði Milestone sjálft greitt inn á lánið en leitaði að endingu til Glitnis til að taka við fjármögnuninni. Eftir nokkrar þreifingar veitti Glitnir lán inn í félögin Földung og Svartháf til þess að greiða lánið við Morgan Stanley, alls um 240 milljónir evra.

Næststærsti hluthafi Kaupþings, Kjalar, lenti í svipaðri stöðu en félagið hafði, í gegnum dótturfélagið Eglu Invest, fengið lán frá bandaríska bankanum Citibank og var lánið veitt með veði í hlutabréfum Kjalars í Kaupþingi. Lánið var veitt með skilyrðum um aukin veð ef virði bréfanna lækkaði niður fyrir tiltekið hlutfall af láninu. Eftir því sem hlutabréfaverð lækkaði haustið 2007 og þá um veturinn gerði bankinn stöðugt aukin veðköll. Kjalar leitaði til Kaupþings sem lánaði félaginu fyrir veðköllum í nokkrum skömmtum á fyrstu mánuðum ársins 2008. Jafnframt veitti Glitnir lán til Eglu Invest vegna þessara veðkalla en samkvæmt einni lánaumsókn hjá Kaupþingi var samkomulag milli bankanna um að þeir lánuðu fyrir hlutabréfum hins vorið 2008. Þegar upp var staðið höfðu Glitnir og Kaupþing lánað Kjalari og Eglu Invest um 400 milljónir evra til að greiða Citibank skuldirnar og koma í veg fyrir að Citibank tæki hlutabréfin í Kaupþingi í sína eigu.

Síauknar lánveitingar Kaupþings til fjárfestingarfélagsins Oscatello síðla árs 2007 og snemma árs 2008 voru svipaðs eðlis. Á nokkurra mánaða tímabili var veitt vaxandi yfirdráttarlán til félagsins sem nam að lokum um 600 milljónum evra. Þetta yfirdráttarlán var veitt í skömmtum, ávallt til þess að svara mögulegum veðköllum fjármálafyrirtækisins Dawnay Day, bandaríska fjárfestingarbankans Morgan Stanley og Kaupthing Singer & Friedlander samkvæmt fundargerðum Kaupþings.

Um sumarið og haustið 2008 var svo staða félaga Björgólfs Thors Björgólfssonar orðin þröng vegna skulda við þýska bankann Deutsche Bank í tengslum við yfirtöku á lyfjafyrirtækinu Actavis árið 2007. Landsbankinn veitti þá félagi Björgólfs, BeeTeeBee Ltd., alls um 150 milljóna evra lán sem var svo lánað áfram sem víkjandi lán gagnvart skuld Deutsche Bank.

Ofangreind dæmi sýna að þegar lykileigendur Glitnis, Kaupþings og Landsbankans lentu í vandræðum vegna lána við erlenda lánardrottna voru það viðbrögð bankanna að taka við fjármögnuninni og greiða upp lán við hina erlendu banka. Á þennan hátt má segja að íslensku bankarnir hafi verið víkjandi lánveitendur gagnvart hinum erlendu. Í stað þess að láta erlendu bankana taka mögulegt tap á sig og leysa úr þeirri stöðu sem upp var komin voru lánin flutt heim með tilheyrandi aukinni áhættu og að endingu harðara falli bankanna.

Allt eða ekkert

Í kafla 21.2.1 var lýst helstu ástæðum falls bankanna. Meðal annars var nefnt hversu mikla áhættu bankarnir báru vegna eigin hlutabréfaverðs og hver áhrif þeirrar áhættu voru á raunverulegt eigið fé þeirra. Þegar leið á veturinn 2007/2008 voru bankarnir orðnir mjög háðir eigin hlutabréfaverði og stærstu skuldurum sínum. Í stað þess að halda í allt laust fé sem til var lögðu bankarnir talsverða fjármuni í að lána fyrir eigin hlutabréfum og styðja við helstu eigendur sína. Sérstaklega lánaði Kaupþing háar fjárhæðir til kaupa á eigin hlutabréfum. Í stað þess að leita í var lögðu bankarnir allt undir.

Haustið 2008 bætti Kaupþing svo enn í áhættuna þegar bankinn lánaði lykilviðskiptavinum sínum samtals rúmlega 500 milljónir evra til þess að selja skuldatryggingar á Kaupþing sjálft, sjá kafla 7.0.Viðskiptavinirnir tóku sjálfir enga áhættu en hefðu hagnast verulega ef bankinn hefði staðið af sér erfiðleikana.Til að framkvæma viðskiptin þurfti Kaupþing að reiða fram talsverðar fjárhæðir fyrirfram þar sem bankinn gæti ekki, eðli málsins samkvæmt, greitt tryggingu á eigin skuldum ef til þrots kæmi. Með sölu á tryggingunum var bankinn á ákveðinn hátt að greiða upp langtímaskuldir sínar. Kaupandi trygginganna var hins vegar þýski bankinn Deutsche Bank, eða erlendir viðskiptavinir hans. Enn hafði íslenskur banki keypt erlendan banka út úr áhættu á Íslandi, lánin og áhættan voru flutt heim.

21.2.3.9 Mars 2008

Eftir því sem leið frá haustinu 2007 jukust áhyggjur erlendra aðila vegna stöðu íslensku bankanna. Enda þótt að bönkunum steðjaði ekki hætta vegna undirmálslána voru þeir mjög háðir markaðsfjármögnun sem varð stöðugt erfiðari og stærð þeirra samanborið við hagkerfið var slík að verulegar efasemdir voru um getu Seðlabankans til að vera lánveitandi bankanna til þrautavara.

Í byrjun árs 2008 fóru þessar áhyggjur hratt vaxandi. Meðalskuldatryggingarálag íslensku bankanna um það bil tvöfaldaðist í janúar það ár er það fór úr um 200 punktum, sem þá þótti hátt, í um 400 punkta. Í febrúar hélt álagið áfram að rísa og krónan veiktist jafnt og þétt. Þann 22. febrúar var breski bankinn Northern Rock þjóðnýttur en fimm mánuðum áður hafði hann fengið neyðarstuðning frá breska Seðlabankanum eftir að áhlaup var gert á hann. Frá miðjum febrúar var jafnframt farið að bera á nokkru útstreymi af Icesaveinnlánsreikningum Landsbankans í Bretlandi. Skortur á erlendum gjaldeyri var vaxandi í íslenska bankakerfinu.

Á gjaldeyrismarkaði sást þessa gjaldeyrisskorts merki í verðlagningu gjaldeyrisskiptasamninga þar sem skipst var á íslenskum krónum og evrum. Slíkur samningur felur í raun í sér að annar aðilinn lánar hinum evrur en fær á móti lánaðar krónur. Í hefðbundnu árferði hefði sá sem fékk krónurnar lánaðar greitt mun hærri vexti en sá sem fékk evrur lánaðar þar sem vextir á krónum voru mun hærri en vextir á evrum. Skortur íslensku bankanna á erlendum gjaldeyri var hins vegar farinn að valda því að vaxtamunurinn var farinn að minnka nokkuð, sjá kafla 13.0.

Í mars ágerðist svo lausafjárskorturinn. Útstreymi af Icesave-reikningunum hélt áfram, vaxtamunur á gjaldeyrismarkaði minnkaði og krónan veiktist. Í Bandaríkjunum jókst óvissa vegna fasteignalána og 16. febrúar var Bear Stearns bankinn tekinn yfir af JP Morgan með stuðningi seðlabankans. Á sama tíma birtust greinar í breskum fjölmiðlum um áhættu af því að eiga innstæður í íslenskum bönkum. Áhlaup hófst á Landsbankann, bæði Icesave-reikninga og erlend heildsöluinnlán. Skortur á gjaldeyri í íslenska bankakerfinu varð algjör. Vaxtamunur á gjaldmiðlamarkaði hvarf nánast alveg sem þýddi að bankarnir voru tilbúnir að greiða jafnháa vexti fyrir evrur og krónur. Erlendir aðilar sem verið höfðu með gjaldeyrisskiptasamninga þar sem þeir fengu lánaðar evrur og lánuðu íslensku bönkunum krónur framlengdu ekki samninga sína, enda verðlagning þeirra gjörbreytt auk þess sem traust þeirra á íslensku bönkunum sem mótaðilum þvarr. Sjá má þessa breytingu á stöðu milli mars og apríl 2008 á mynd 68, en samdrátturinn í gjaldeyrisskiptasamningum þar sem erlendir aðilar fengu lánaðar evrur og lánuðu íslensku bönkunum krónur nam rúmum 2 milljörðum evra. Þegar vaxtamunur milli evru og krónu var því sem næst horfinn á markaðnum með gjaldeyrisskiptasamninga gat aðili sem átti evrur fengið "áhættulausan hagnað" með því að selja evrur sínar yfir í krónur, kaupa íslensk ríkisskuldabréf og kaupa evrurnar framvirkt. Hins vegar hefði þessi "áhættulausi hagnaður" verið háður því að íslensku bankarnir gætu staðið í skilum ef krónan félli. Það að vaxtamunurinn hélt áfram að vera lítill endurspeglar því hversu mikla mótaðilaáhættu erlendir markaðsaðilar töldu felast í íslensku bönkunum.

Samhliða því að vaxtamunur á gjaldmiðlaskiptamarkaði hvarf féll krónan verulega eins og sjá má á mynd 69 og á einum degi, daginn eftir kaup JP Morgan á Bear Stearns, féll krónan um tæp 10% frá föstudeginum gagnvart evru. Sama dag sendi Ingimundur Friðriksson tölvubréf til Johns Gieve, aðstoðarbankastjóra Seðlabanka Bretlands, með beiðni um gjaldeyrisskiptasamninga.

Næstu vikur héldu lausafjárvandræði íslensku bankanna, sér í lagi Landsbankans, áfram að vaxa. Erlendar innstæður streymdu út, eins og sjá má á mynd 70. Á tímabilinu 10. febrúar 2008 til 22. apríl sama ár námu úttektir hátt í einum milljarði punda eða um 20% af heildarinnstæðum á Icesave reikningum útibús Landsbankans í London. Ljóst er að verulega litlu hefði mátt muna að Landsbankinn kæmist í greiðsluþrot á þessum tíma. Í minnisblaði Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur frá fundi hennar með Geir H. Haarde og Davíð Oddssyni segir m.a.: "Davíð Oddsson hafði orð fyrir stjórninni og byrjaði á að segja að 193 millj. punda hafi runnið út af Icesave reikningum um helgina og þar til þennan dag. Sagði að Landsbankinn gæti þolað svona 6 daga." Skuldatryggingarálög bankanna náðu sínum hæstu gildum fram að því um mánaðamótin mars/apríl, en þá fóru skuldatryggingarálög bæði Glitnis og Kaupþings yfir 1000 punkta. Mikið var unnið þessar vikur að því að fá gjaldeyrisskiptasamninga við aðra seðlabanka. Um miðjan apríl var ástandið á alþjóðlegum mörkuðum farið að róast og dró úr áhlaupinu á Landsbankann. Með vorinu hækkuðu aftur innstæður á Icesave reikningum í Bretlandi og þegar sams konar reikningar voru opnaðir í Hollandi í maí það ár streymdi aftur inn erlendur gjaldeyrir í bankann. Hættan var liðin hjá í bili.

Björgun Englandsbanka á Northern Rock bankanum og yfirtaka JP Morgan á Bear Stearns með aðkomu bandaríska ríkisins hafði komið í veg fyrir að traust á fjármálamörkuðum glataðist með öllu, þrátt fyrir langvarandi lausafjárvanda. Þetta breyttist 15. september 2008 þegar fjárfestingarbankinn Lehman Brothers varð gjaldþrota. Traust á milli banka þvarr og vaxtaálag á millibankamarkaði rauk upp úr öllu valdi um allan heim.Til viðbótar við óvissuna um það hver væri berskjaldaður fyrir tapi vegna fasteignalána bættist við óvissan um hver tapaði á Lehman Brothers og hvað yrði næst. Bankar um allan heim reyndu að vernda lausafjárstöðu sína og eiginfjárstöðu því enginn vildi verða næstur til að falla. Lán til annarra banka og til viðskiptavina voru því ekki endurnýjuð, lánalínum var lokað, eignir seldar og veðköll jukust. Þar sem flestallir bankar brugðust við á sama hátt þegar hér var komið frusu allir markaðir og eignaverð hrundi. Dollaraskortur varð um allan heim og helstu seðlabankar endurnýjuðu og útvíkkuðu gjaldeyrisskiptasamninga. Bandaríska ríkið lagði drög að 700 milljarða dollara sjóði til að kaupa vandræðaeignir af bönkum (e. troubled asset relief program, TARP). Þann 25. september 2008 yfirtók bandaríska ríkið Washington Mutual bankann (WaMu) og 29. september var bankinn Bradford & Bingley þjóðnýttur í Bretlandi en hann hafði lánað mikið til fasteignaviðskipta. Sama dag tilkynnti íslenska ríkið samkomulag um að það myndi eignast 75% hlut í Glitni og fyrstu útgáfu TARP áætlunarinnar í Bandaríkjunum var hafnað í þinginu. Endurbætt útgáfa var hins vegar samþykkt 3. október. Þann 8. október lækkuðu margir seðlabankar vexti í samhæfðum aðgerðum. Á næstu dögum juku helstu seðlabankar stórlega aðgengi að lausafé og ríkisstjórnir í Evrópu og Bandaríkjunum vörðu háum upphæðum til endurfjármögnunar banka. Því ástandi sem skapaðist á alþjóðlegum fjármálamörkuðum haustið 2008 hefur verið lýst sem fárviðri. Það var í þessu ástandi sem íslensku bankarnir þrír, Glitnir, Landsbankinn og Kaupþing, féllu í byrjun október 2008.

"Þegar fjármagnsmarkaðir hrundu á haustdögum 2008 voru örlög íslensku bankanna innsigluð. Bankarnir höfðu skuldsett sig að því marki að það gerði íslensk yfirvöld að áhrifalausum áhorfendum með atburðunum."

21.3 Vinna stjórnvalda í aðdragandanum að falli íslensku bankanna

21.3.1 Umfjöllun um vinnu stjórnvalda og ýmsa markverða atburði árið 2006

Í 19. kafla var grein gerð fyrir aðdraganda þess að samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands (samráðshópi stjórnvalda) var komið á fót. Líkt og þar er nánar rakið höfðu fulltrúar framangreindra stjórnvalda frá því í janúar 2004 haft með sér samráð sem leiddi til þess að unnin var sérstök greinargerð um viðbúnað stjórnvalda vegna hugsanlegra erfiðleika á fjármálamarkaði.Var greinargerðin kynnt ráðherrum ráðuneytanna þriggja, forsvarsmönnum stofnananna tveggja og utanríkisráðherra 17. febrúar 2006. Í greinargerðinni voru ýmsar úrbætur lagðar til, m.a. um auknar valdheimildir Fjármálaeftirlitsins. Þá var lagt til að sérstökum samráðshópi stjórnvalda yrði komið á fót með formlegum hætti, sbr. umfjöllun hér að neðan um viðbrögð við þeirri tillögu.

Eins og áður er fram komið höfðu verið ýmis neikvæð teikn á lofti frá ársbyrjun 2006 varðandi íslenska fjármálamarkaðinn. Sem dæmi má nefna að í greiningarskýrslum erlendra fjármálafyrirtækja birtist í byrjun svonefndrar "mini-krísu" neikvæðari mynd af íslensku bönkunum en áður hafði verið dregin upp. Hinn 21. febrúar 2006 breytti matsfyrirtækið Fitch horfunum fyrir íslenska ríkið úr stöðugum í neikvæðar. Í kjölfarið lækkaði gengi krónunnar verulega auk þess sem innlend hlutabréf lækkuðu í verði. Sama dag var undirritað samkomulag um sérstakan samráðshóp stjórnvalda sem m.a. skyldi fjalla um stöðu og horfur á fjármálamarkaði. Þrátt fyrir að til hópsins hefði verið stofnað við aðstæður þar sem sérstök hætta virtist steðja að íslenskum fjármálamarkaði fundaði hópurinn aðeins tvisvar það ár, þ.e. 1. júní og 30. nóvember.

Almennt hefur verið talið að nokkur þáttaskil hafi orðið varðandi viðhorf erlendra aðila gagnvart íslenska fjármálakerfinu þegar um vorið 2006. Í því samhengi hefur gjarnan verið litið til skýrslu hagfræðinganna Frederic S. Mishkin og Tryggva Þórs Herbertssonar, Financial Stability in Iceland, sem Viðskiptaráð Íslands gaf út í maí 2006. Má segja að öldur hafi lægt að nokkru leyti eftir útgáfu skýrslunnar.

Um áramótin 2005/2006 höfðu erlend matsfyrirtæki og greiningaraðilar gagnrýnt íslensku bankana fyrir að vera ekki með næg innlán í starfsemi sinni. Bankarnir brugðust við þessari gagnrýni og ákváðu að leita innlána á erlendum mörkuðum í gegnum útibú sín þar. Fyrst var þetta gert í formi heildsöluinnlána. Landsbanki Íslands hf. hóf síðan í október 2006 að bjóða upp á svonefnda Icesave netreikninga í Bretlandi en Kaupþing banki hf. hóf viðtöku innlána á svonefnda Edge reikninga í nóvember 2007 í útibúi sínu í Finnlandi. Í kjölfarið bauð bankinn upp á reikningana í fleiri löndum ýmist í gegnum dótturfélög eða útibú. Í febrúar 2008 hóf Kaupþing að taka við innlánum í Bretlandi í gegnum dótturfélag sitt, Kaupthing Singer & Friedlander. Munur var á réttarstöðu innstæðueigenda eftir því hvort reikningar þeirra voru í dótturfélagi bankanna í viðkomandi landi eða útibúi þeirra þar. Dótturfélög sem bankarnir stofnuðu erlendis töldust sjálfstæðir erlendir lögaðilar og voru í samræmi við það aðilar að innlánstryggingakerfi viðkomandi lands. Þegar um útibú íslensks banka var að ræða skiptu erlendir viðskiptavinir í raun við íslenskan lögaðila og voru innlán þeirra tryggð af íslenska innlánstryggingakerfinu. Nánar er um þetta fjallað í kafla 17.0. Í Bretlandi tók Landsbankinn við innlánum í útibúi sínu í London. Í samræmi við það voru innstæður viðskiptavina þess tryggðar af Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi. Íslensku bankarnir buðu hagfelld vaxtakjör og nutu innlánsreikningar þeirra fljótt mikilla vinsælda erlendis, einkum í Bretlandi. Framan af var litið svo á að þessi liður í fjármögnun þeirra hefði tekist vel. Það var ekki fyrr en aðstæður á fjármálamarkaði í Bretlandi breyttust til hins verra á síðari hluta ársins 2007 sem neikvæðrar umræðu tók að gæta um innlánsreikninga íslenskra banka í Bretlandi, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir.

21.3.2 Umfjöllun um vinnu stjórnvalda og ýmsa markverða atburði árið 2007

Í febrúar 2007 hækkaði matsfyrirtækið Moody's langtímalánshæfiseinkunn þriggja stærstu íslensku bankanna.Var þetta gert á grundvelli þess að bankarnir væru kerfislega mikilvægir og að þess væri vænst að ríkið kæmi þeim til aðstoðar ef illa færi. Sú hækkun var reyndar dregin til baka með ákvörðun fyrirtækisins í byrjun apríl 2007. Óhætt er að segja að hin alþjóðlega lausafjárkreppa hafi markað þáttaskil í rekstri íslensku bankanna. Frá miðjum júlí 2007 tók að bera á skarpri veikingu íslensku krónunnar og lækkun á innlendu hlutabréfaverði.

Í 17. kafla er rakið að þegar leið á árið 2007 varð sú breyting að því er varðar innlán í íslenskum bönkum að rúmur helmingur þeirra stafaði frá erlendum aðilum. Í kaflanum er vikið að áhrifum þessarar þróunar á skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (TIF), en sjóðurinn er sjálfseignarstofnun sem starfar á grundvelli laga nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Í samræmi við EES-samninginn bar Íslandi að koma á innstæðutryggingakerfi sem uppfyllti lágmarkskröfur tilskipunar 94/19/EB. Þegar ákvæði laga nr. 98/1999 eru borin saman við reglur þessarar tilskipunar Evrópusambandsins um innstæðutryggingakerfi, eins og gert er í kafla 17.4, fær rannsóknarnefnd Alþingis ekki annað séð en að umræddar lágmarkskröfur, að því marki sem þær verða beinlínis ráðnar af tilskipuninni, komi fram í íslensku lögunum. Þá er ljóst að íslensku lögin voru að því er þessi atriði varðar almennt hliðstæð lögum um innstæðutryggingakerfi eins og þau voru t.d. á hinum Norðurlöndunum. Rannsóknarnefndin telur hins vegar að sú mikla breyting sem varð á fjármögnun íslensku bankanna með söfnun innlána á netreikningum frá árinu 2006 hefði átt að gefa þeim aðilum sem báru ábyrgð á framkvæmd og fyrirkomulagi innstæðutrygginga hér á landi tilefni til að hefjast handa um breytingar á reglum um TIF til að styrkja fjárhag hans. Þrátt fyrir að unnið væri á árinu 2007 að endurskoðun laga um TIF hjá viðskiptaráðuneytinu og að nefnd væri síðar skipuð um það verkefni varð niðurstaðan sú í ársbyrjun 2008 að ekki væri rétt að flytja slíkt frumvarp vegna óróleika og erfiðleika sem komnir væru upp á fjármálamörkuðum.

Um miðjan ágúst 2007 tilkynnti Kaupþing banki hf. að fyrirtækið hygðist kaupa hollenska bankann NIBC fyrir um 270 milljarða króna. Eins og nánar er rakið hér á eftir varð ekki úr þeim kaupum.

Í september 2007 varð breski bankinn Northern Rock fyrir áhlaupi þegar innstæðueigendur tóku út fé sitt í miklum mæli. Óhætt er að segja að þetta áhlaup hafi skapað nokkra tortryggni meðal innstæðueigenda í Bretlandi og endurspeglaðist hún í umfjöllun fjölmiðla. Fór loks svo í febrúar 2008 að bresk stjórnvöld lýstu því yfir að breska ríkið hygðist yfirtaka rekstur bankans. Í 18. kafla er nánar fjallað um áhrif þess andrúmslofts sem ríkti á þeim tíma, sbr. sérstaklega umfjöllun um Icesave innlánsreikninga Landsbanka Íslands hf.

Í september 2007 var einnig haldin samnorræn viðlagaæfing þar sem kanna átti viðbrögð stjórnvalda við sviðsettu fjármálaáfalli. Fyrir Íslands hönd tóku Fjármálaeftirlitið, fjármálaráðuneytið og Seðlabanki Íslands þátt í henni. Á æfingunni var gengið út frá því að Kaupþing hefði lent í erfiðleikum og áttu íslensk stjórnvöld að meta til hvaða aðgerða skyldi gripið.Var m.a. ætlast til þess að tekin yrði ákvörðun um það hvort íslenska ríkið myndi koma bankanum til aðstoðar vegna bágrar eiginfjárstöðu. Í skýrslu umsjónaraðila um æfinguna kom fram að lokaákvörðun um viðbrögð af hálfu íslenskra stjórnvalda hefði vísvitandi ekki verið tekin.Við skýrslutökur fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að það hefði verið niðurstaða fjármálaráðuneytisins og Seðlabankans að ekki skyldi tekin ákvörðun í málinu. Baldur Guðlaugsson, ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytis, lýsti því við skýrslutöku að hann hefði óttast að ef viðbrögð ríkisins myndu leka út þá hefði það slæm áhrif á íslenskan fjármálamarkað. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis hefði verið gagnlegt fyrir íslensk stjórnvöld að taka þátt í æfingunnni til enda, því haustið 2008 þurftu þau að glíma við svipaða atburðarás. Mikilvægum spurningum var hins vegar enn ósvarað á þeim tíma í viðlagastarfi íslenskra stjórnvalda. Telur nefndin því að það hafi verið afar misráðið af íslenskum stjórnvöldum að ljúka ekki viðlagaæfingunni.

Í síðari hluta október 2007 sótti Kaupþing um heimild til að færa bókhald sitt og semja ársreikning, samstæðureikning, í evrum frá og með rekstrarárinu 2008. Nánar er fjallað um þetta í 19. kafla.

Snemma í nóvember 2007 virðast efasemdir hafa vaknað innan Seðlabankans um veðlán ákveðinna fjármálafyrirtækja hjá stofnuninni. Ritaði bankastjórn Seðlabankans Fjármálaeftirlitinu bréf 13. nóvember þetta ár og vakti athygli á því að í síðasta lausafjárútboði Seðlabankans hefði Icebank tekið 105 milljarða króna að láni gegn veði. Umtalsverður hluti veðanna hefðu verið skuldabréf og víxlar sem Kaupþing og Glitnir banki hf. hefðu gefið út. Í bréfinu segir að sú spurning vakni hvort umfang þessara viðskipta Icebank samrýmist reglum sem bankanum beri að starfa eftir.

Í nóvember 2007 sendi Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabankans, bankastjórn stofnunarinnar minnisblað þar sem hann lagði til að bankastjórnin myndi skipa sérstakan starfshóp samkvæmt bankastjórnarsamþykkt nr. 1097 frá 24. mars 2006 um viðbrögð við lausafjárvanda þar sem líkur væru á að óvissuástand í fjármögnun og stöðu banka yrði ekki skammvinnt. Í minnisblaðinu segir einnig að gagnlegt sé að Seðlabankinn undirbúi viðbrögð sín ef svo fari að til hans verði leitað með yfirlýsingar eða lausafjárfyrirgreiðslu. Í kjölfarið kvaddi bankastjórn hópinn til starfa og fundaði hann í fyrsta sinn 14. nóvember 2007.Voru fundir hópsins tíðir í kjölfarið. Að sama skapi urðu fundir samráðshóps stjórnvalda, sem getið er hér að framan, tíðari um sama leyti.

Í síðari hluta nóvember 2007 gaf Viðskiptaráð Íslands út skýrslu hagfræðinganna Richard Portes og Friðriks Más Baldurssonar, The Internationalisation of Iceland's Financial Sector. Í skýrslunni er því haldið fram að skuldatryggingarálag á íslensku bankana, sem á þessum tíma var á milli 140 og 300 punktar, sé of hátt og að rekstur þeirra sé traustur.

Við lok árs 2007 var ljóst að íslenskur hlutabréfamarkaður var á niðurleið. Sú hækkun sem orðið hafði á skráðum hlutabréfum framan af árinu hafði gengið til baka og gott betur.

21.3.3 Umfjöllun um vinnu stjórnvalda og ýmsa markverða atburði árið 2008

Í janúar 2008 varð í auknum mæli vart við áhyggjur af íslenskum fjármálamarkaði. Erlendir fjölmiðlar birtu fregnir af vandræðum Gnúps fjárfestingafélags hf. og Glitnir lýsti því opinberlega yfir að hætt hefði verið við skuldabréfaútboð í samráði við þá erlendu banka sem unnið hefðu að því verkefni með bankanum. Loks hafði samruni Kaupþings og NIBC ekki enn gengið í gegn og skuldatryggingarálag íslensku bankanna fór hækkandi. Um þetta leyti urðu fundir Seðlabankans með bönkunum tíðari og tóku sérfræðingar Seðlabankans ýmis skjöl saman um aðsteðjandi hættur, sbr. nánari umfjöllun í kafla 19.3.4. Um vinnu viðbúnaðarhóps Fjármálaeftirlitsins sem starfandi var á þessum tíma vísast til umfjöllunar í 16. kafla.

Hinn 15. janúar 2008 fundaði samráðshópur stjórnvalda. Í drögum að fundargerð hópsins segir að Ingimundur Friðriksson, seðlabankastjóri, hafi varpað fram þeirri spurningu hvernig stjórnvöld myndu bregðast við fjármálaáfalli. Í beinu framhaldi er síðan haft eftir Ingimundi að hann telji slíkt áfall ekki lengur fjarstæðukenndan möguleika.

Hinn 30. janúar 2008 birti Kaupþing fréttatilkynningu þess efnis að bankinn hefði fallið frá kaupum á NIBC. Við skýrslutökur rannsóknarnefndar Alþingis komu ýmis sjónarmið fram um það af hverju bankinn féll frá kaupunum og hver þáttur íslenskra stjórnvalda hefði verið í því máli. Hreiðar Már Sigurðsson, forstjóri Kaupþings, lýsti því að Fjármálaeftirlitið hefði átt stóran þátt í því máli og sent seljanda NIBC þau skilaboð að stofnuninni litist ekki vel á kaupin. Sagði Hreiðar að forsvarsmenn Kaupþings hefðu ekki grátið þá niðurstöðu. Nánar er um þetta fjallað í kafla 19.3.4.

Í byrjun febrúar 2008 héldu Davíð Oddsson, seðlabankastjóri, og Sturla Pálsson, framkvæmdastjóri alþjóða- og markaðssviðs Seðlabankans, í árlega ferð til London þar sem þeir sóttu m.a. fundi með fulltrúum matsfyrirtækja og banka. Mun Davíð hafa ritað hjá sér minnispunkta í ferðinni en það skjal var ekki hreinritað fyrr en 12. febrúar sama ár. Í minnisblaðinu er viðhorfum fulltrúa erlendra banka og matsfyrirtækja lýst og kemur þar fram að þeir álíti íslensku bankana í alvarlegri stöðu. Markaðir virðist lokaðir bönkunum og þeir muni því eiga erfitt með að fjármagna sig. Undir lok minnisblaðsins er sú ályktun dregin að hefjast þurfi þegar handa við að vinda ofan af þeirri stöðu sem upp sé komin.

Hinn 7. febrúar 2008 átti Davíð Oddsson fund með Geir H. Haarde, forsætisráðherra, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, utanríkisráðherra, og Árna M. Mathiesen, fjármálaráðherra. Við skýrslutöku lýsti Davíð því að sér hefði legið mikið á að koma upplýsingunum sem fram komu í Bretlandi á framfæri við ríkisstjórnina. Það sem hann hefði einkum litið til hefði verið að íslensku bönkunum virtist ekki lengur treyst.Við skýrslutöku var hið hreinritaða minnisblað Seðlabankans borið undir Geir H. Haarde. Geir lýsti því að hugsanlega hefði minnisblaðið breyst eitthvað þegar það var hreinritað en þó væri greinilegt að Davíð hefði þarna haldið á penna, enda hefði hans stíll verið á skjalinu. Geir lýsti því að ráðherrar hefðu meðtekið skilaboð Davíðs en að engin sérstök ráðgjöf eða tillaga um viðbrögð hefði fylgt erindi hans. Aðspurður hvað menn hefðu ætlað að gera þegar staðið var upp frá fundinum svaraði Geir því til að menn hefðu líklega gert ráð fyrir því að það "kæmi þá eitthvað kannski í kjölfarið frá" Seðlabankanum.Við sama tækifæri lýsti Geir þeirri afstöðu sinni að úrræði hefði skort til að bregðast við. Engin úrræði hefðu verið fyrir hendi sem gerðu mönnum kleift að "pína bankana til að gera ákveðna hluti". Ingibjörg Sólrún Gísladóttir var við skýrslutöku spurð um efni fundarins. Sagði hún að Davíð hefði lýst ferð sinni til London og hefði henni þótt hann fara dálítið mikinn í frásögn sinni. Ingibjörg sagði að henni hefði þótt upplýsingarnar sem fram komu alvarlegar en um leið hefði hún ekki áttað sig á því hvort einvörðungu var um að ræða skoðanir hinna erlendu aðila sem seðlabankastjóri hefði fundað með eða hvort þetta væri einnig mat Seðlabankans á stöðu mála.

Starfshópur Seðlabanka Íslands um viðbrögð við lausafjárvanda fundaði 8. febrúar 2008. Í fundargerð hópsins er haft eftir Sturlu Pálssyni að íslensku bankarnir fái ekkert fjármagn á markaði. Sérfræðingar Seðlabankans þurfi því að vera viðbúnir því versta. Ljóst sé að fjármálamarkaðir víðs vegar séu að lokast og stórir og öflugir bankar hugsi einungis um sjálfa sig.

Hinn 14. febrúar héldu Geir H. Haarde, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Árni M. Mathiesen og Björgvin G. Sigurðsson fund með helstu forsvarsmönnum stóru bankanna þriggja í ráðherrabústaðnum. Í skýrslutökum fyrir rannsóknarnefnd Alþingis lýstu tveir bankastjórar óánægju með fundinn. Í máli þeirra kom fram að rætt hefði verið um að kynna betur stöðuna á Íslandi og í raun hefði einungis verið um almannatengslafund að ræða. Daginn áður hafði Geir H. Haarde látið þau ummæli falla í ávarpi sínu á Viðskiptaþingi Viðskiptaráðs Íslands að ríkisstjórnin væri reiðubúin til samstarfs við hin ýmsu samtök atvinnulífsins með það að meginmarkmiði að miðla upplýsingum og greiningum um íslenskt efnahags- og atvinnulíf til erlendra greiningaraðila, fjárfesta og fjölmiðla. Við sama tækifæri lýsti Geir því einnig yfir að ráðherrar væru tilbúnir til þess að mæta ásamt fulltrúum atvinnulífsins á fundi erlendis til þess að gera grein fyrir stöðu mála á Íslandi og leiðrétta þær rangfærslur sem kynnu að vera á ferðinni.

Í kjölfar framangreinds fundar ráðherra með forsvarsmönnum bankanna virðist ríkisstjórnin hafa aukið áherslu á að koma sjónarmiðum íslensku bankanna á framfæri erlendis. Haldin var sérstök sendiherrastefna 22. febrúar 2008 undir heitinu "Umfjöllun um íslenska fjármálageirann – hlutverk utanríkisþjónustunnar". Ávarp Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur á fundinum bar heitið "Allir á árarnar". Um svipað leyti var Finnur Sveinbjörnsson, fyrrverandi forstjóri Icebank, ráðinn til að aðstoða Geir H. Haarde við miðlun upplýsinga um íslenska fjármálakerfið. Sem dæmi um aukna áherslu ríkisstjórnarinnar á að koma af stað jákvæðari umræðu í þessum efnum má nefna ræðu sem Ingibjörg Sólrún Gísladóttir hélt í Kaupmannahöfn 11. mars 2008 og ræðu sem Geir H. Haarde flutti á ráðstefnu Íslensk-ameríska viðskiptaráðsins í New York 13. sama mánaðar. Loks má hér nefna að í ræðu á ársfundi Seðlabankans 28. mars sama ár sagði Geir H. Haarde að það væri "engum vafa undirorpið að ríkissjóður og Seðlabankinn gætu hlaupið undir bagga ef upp kæmi alvarleg staða í bankakerfinu". Sagði Geir einnig að við slíkar aðstæður myndu íslensk stjórnvöld hiklaust grípa til sömu aðgerða og ábyrg stjórnvöld annars staðar. Eins og vikið verður að hér á eftir lágu ekki að baki þessum staðhæfingum útreikningar sérfræðinga.

Landsbankinn aflaði sér álitsgerðar frá bresku lögmannsstofunni Allen & Overy 22. febrúar 2008 um þær leiðir sem færar væru við að flytja innlánsreikninga útibús bankans í London yfir í dótturfélag. Í apríl sama ár varð hins vegar breyting á viðhorfi stjórnenda Landsbankans til þess hversu hratt ætti að framkvæma flutning Icesave reikninganna í dótturfélag og áhersla bankans í samskiptum við breska fjármálaeftirlitið (FSA) færðist yfir á fyrirkomulag lausafjárstýringar. Ekki verður séð að Landsbankinn hafi upplýst Fjármálaeftirlitið eða Seðlabanka Íslands um þessa afstöðubreytingu. Eftir því sem leið á árið gætti þess í ríkari mæli í samskiptum FSA við Landsbankann að æskilegt væri að flutningur í dótturfélag ætti sér stað. Gerði FSA síðan beinlínis kröfu um slíkan flutning í byrjun júlí 2008, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir.

Hinn 26. febrúar 2008 skipaði Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, Áslaugu Árnadóttur, sem þá var settur ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytis, sem stjórnarformann Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (TIF). Líkt og rakið er í kafla 17.0 hafði sú hefð skapast að stjórnarformaður sjóðsins væri valinn úr röðum starfsmanna viðskiptaráðuneytis. Ekki verður annað séð en að þessi aðstaða hafi í framkvæmd leitt til þess að veruleg og náin starfstengsl urðu milli ráðuneytisins og TIF og að það hafi í reynd dregið úr sjálfstæði og virkni stjórnar sjóðsins. Forysta um málefni TIF hafi því í meira mæli verið hjá viðskiptaráðuneytinu en stjórn sjóðsins sem slíkri og þar með töldum fulltrúum innlánsstofnana. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að þetta hafi verið óheppilegt fyrirkomulag, enda gat það gefið til kynna að tengsl sjóðsins, sem er sjálfseignarstofnun, og ráðuneytisins væru meiri en lög kváðu á um.

Undir lok febrúar 2008 kom hingað til lands erlendur sérfræðingur á sviði viðlagaundirbúnings að nafni Andrew Gracie og var hann hér á vegum Seðlabankans. Dvaldist hann á landinu í tvo daga og vann með fjármálasviði Seðlabankans á meðan á dvölinni stóð. Hann dró saman áhersluatriði og skilaði í formi glæra yfirliti yfir atriði sem undirbúa þyrfti vegna viðlagaáætlunar.Við skýrslutöku lýsti Tryggvi Pálsson því að þar hefði komið fram að menn skyldu reikna með að fyrsti átakapunkturinn í íslenska fjármálakerfinu yrði endurgreiðsla Glitnis um miðjan október sama ár. Í gögnum Gracie segir m.a. að engin vissa sé fyrir því að markaðir muni opnast íslensku bönkunum í tæka tíð svo Glitnir geti greitt stóra afborgun í október 2008 og Kaupþing á fyrsta ársfjórðungi 2009. Fram kemur að bankar hafi hins vegar almennt hvata til þess að taka áhættu og bíða eftir því að markaðir opnist að nýju.

Davíð Oddsson og Ingimundur Friðriksson, seðlabankastjórar, funduðu með bankastjórn Seðlabanka Bretlands 3. mars 2008. Fyrir liggur minnisblað Seðlabanka Íslands um fundinn, dags. 5. sama mánaðar. Þar segir að augljóst hafi verið að forsvarsmenn Seðlabanka Bretlands væru uppteknir af mögulegum afleiðingum þess að mikið yrði tekið út af reikningum í bönkum, þ.m.t. Landsbankanum, en slíkt gæti haft smitáhrif. Síðan segir að forsvarsmenn Seðlabanka Bretlands hafi verið nokkuð uppteknir af fyrirkomulagi innstæðutrygginga og hvernig á þær myndi reyna ef til kæmi.

Starfshópur Seðlabanka Íslands um viðbrögð við lausafjárvanda fundaði 7.mars 2008. Í fundargerð kemur fram að Tryggvi Pálsson hafi sagt að Andrew Gracie telji mikilvægt að stjórnvöld myndi sér sameiginlega skoðun í viðlagamálum sem fyrst.

Hinn 10. mars 2008 funduðu Geir H. Haarde og Árni M. Mathiesen með Jónasi Fr. Jónssyni, forstjóra Fjármálaeftirlitsins. Geir lýsti því að á fundinum hefði Jónas sagt að staða bankanna liti ekki illa út og að hann teldi ekki að í bönkunum væru nein loftgöt nema ef upplýsingum væri með glæpsamlegum hætti haldið frá Fjármálaeftirlitinu, en slíkt teldi hann ólíklegt.

Í mars 2008 var upplýst um veruleg fjárhagsleg vandræði bandaríska fjárfestingarbankans Bear Stearns. Fyrirtækið var síðan selt

J.P. Morgan 16. mars 2008 með aðkomu bandaríska ríkisins en áður höfðu hlutabréf í Bear Stearns fallið ört. Um miðjan mars 2008 tók gengi íslensku krónunnar að veikjast verulega. Samhliða því birtu ýmis erlend fjármálafyrirtæki neikvæðar greiningarskýrslur um íslenska fjármálakerfið og hlutu þær nokkra umfjöllun í fjölmiðlum hér á landi og erlendis.

Samráðshópur stjórnvalda fundaði 18.mars 2008.Í drögum að fundargerð er haft eftir Tryggva Pálssyni að lausafjárvandi íslenskra fjármálafyrirtækja sé meira knýjandi en áður hafi verið talið og neikvæður tónn berist frá erlendum bönkum og fjárfestum. Íslenskir bankar hafi þurft að lána íslenskum fyrirtækjum í stað erlendra banka sem hefðu dregið úr slíkum lánveitingum, sbr. nánari umfjöllun í kafla 8.0. Loks er haft eftir Tryggva að hættan sé orðin veruleg og bráð.

Starfshópur Seðlabanka Íslands um viðbrögð við lausafjárvanda fundaði 25. mars 2008. Í fundargerð er haft eftir Tryggva Pálssyni að viðræður um sameiningu hafi átt sér stað meðal íslenskra fjármálafyrirtækja þá um páskana. Í kafla 20.2.5 hér að framan er gerð nánari grein fyrir þeim samrunaþreifingum sem áttu sér stað á árinu 2008. Líkt og þar kemur fram verður ekki annað ráðið en að mikið vantraust hafi ríkt á milli forsvarsmanna íslensku fjármálafyrirtækjanna auk þess sem efasemdir virtust uppi um gagnsemi samruna þar sem ekki væri talið víst að samruni myndi auðvelda bönkunum að fjármagna sig heldur gæti hann þvert á móti haft öfug áhrif.

Sama dag, þ.e. 25. mars 2008, fundaði samráðshópur stjórnvalda. Af drögum að fundargerð verður ráðið að Bolli Þór Bollason, ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytis, sem stýrði starfi samráðshópsins, hafi falið Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands að taka saman yfirlit yfir helstu aðgerðir sem til greina komi við lausn fyrirliggjandi vanda. Líkt og rakið er nánar í kafla 19.4.4 telur rannsóknarnefnd Alþingis að samráðshópurinn hafi ekki fylgt þeirri vinnu sem unnin var í kjölfarið nægilega vel eftir. Í þessu sambandi má nefna að um allnokkurt skeið hafði það ekki getað dulist þeim sem sæti áttu í hópnum hversu alvarlegur vandi steðjaði að íslensku fjármálakerfi.

Í byrjun febrúar má sjá af minnisblaði úr Seðlabanka Íslands að ákveðið hefur verið að leita eftir "einhvers konar yfirdráttarheimild eða lánafyrirgreiðslu" hjá erlendum seðlabönkum í því augnamiði að styrkja gjaldeyrisvarasjóð Seðlabankans, eins og fram kemur í kafla 4.5.9. Hinn 17. mars 2008 vakti Seðlabanki Íslands síðan máls á því í tölvubréfi til Seðlabanka Bretlands hvort til greina kæmi að gera gjaldeyrisskiptasamning við Seðlabanka Íslands. Sama dag, þ.e. 17. mars 2008, féll íslenska krónan um rúm 6% gagnvart breska pundinu, sem var mesta fall krónunnar frá því í upphafi "mini-krísunnar" 22. febrúar 2006. Í apríl 2008 hóf Seðlabankinn einnig viðræður við seðlabanka Evrópu, Bandaríkjanna, Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs með sama markmið fyrir augum.Viðræður fóru m.a. fram samhliða fundi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í Washington dagana 11.–14. apríl 2008. Í kafla 19.8.1 er rakið hvernig fulltrúar Seðlabanka Íslands litu svo á að viðræðurnar hefðu farið af stað með jákvæðum hætti en að síðan hefðu orðið straumhvörf og viðhorf erlendra seðlabankastjóra orðið mun neikvæðara. Í þessu samhengi má nefna að í bréfi Mervyns King, bankastjóra Seðlabanka Bretlands, til Seðlabanka Íslands 23. apríl 2008 kemur fram að ljóst sé að samanlagður efnahagsreikningur þriggja stærstu banka Íslands sé af þeirri stærðargráðu að geysilega erfitt yrði fyrir Seðlabanka Íslands að gegna hlutverki sínu sem lánveitandi til þrautavara. Segir King einnig að á alþjóðlegum fjármálamörkuðum séu menn í auknum mæli búnir að gera sér grein fyrir þessu og hafi að sama skapi auknar áhyggjur af þessari stöðu. Loks nefnir King að hann hafi áhuga á því að ræða hvernig alþjóðasamfélagið geti aðstoðað Ísland við lausn á þessum vanda. Fram kemur að hann hyggist taka málið upp á fyrirhuguðum fundi seðlabankastjóra G10 ríkjanna í Basel 4. maí sama ár. Loks segist King hafa rætt málið við Stefan Ingves, bankastjóra Seðlabanka Svíþjóðar. Eins og nánar er rakið í kafla 4.5.9.2 þekktist Seðlabanki Íslands ekki þetta boð King.

Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis nefndi Davíð Oddsson annað dæmi um framangreinda stefnubreytingu gagnvart Íslandi. Sagði hann að á ársfundi Alþjóðagreiðslubankans í Basel í júní 2008 hefði Stefan Ingves ekki viljað taka í höndina á Eiríki Guðnasyni, seðlabankastjóra, sbr. einnig umfjöllun um fundinn hér á eftir.

Í tengslum við framangreindar viðræður um gjaldeyrisskiptasamninga aflaði Seðlabanki Íslands skýrslu um miðjan apríl 2008 frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum um stöðu mála á Íslandi. Einnig sendi Seðlabanki Svíþjóðar sérfræðinga sína hingað til lands stuttu síðar til að vinna greinargerð um íslensku bankana. Skemmst er frá því að segja að seðlabankar Bretlands, Evrópu og Bandaríkjanna samþykktu ekki að gera gjaldeyrisskiptasamninga við Seðlabanka Íslands en seðlabankar Svíþjóðar, Danmerkur og Noregs féllust hins vegar á gerð slíkra samninga með ákveðnum skilyrðum.Við skýrslutöku kom fram hjá Geir H. Haarde að Davíð Oddsson hefði hringt til hans 14. maí 2008 og sagt að hann væri staddur með norrænum starfsbræðrum sínum og þeir væru að reyna að ganga frá gjaldeyrisskiptasamningum. Hefði Davíð tjáð Geir að Stefan Ingves vildi ræða við Geir um skilyrði sem norrænu seðlabankarnir vildu setja fyrir gerð gjaldeyrisskiptasamninga. Í kjölfarið undirrituðu Geir H. Haarde, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir og Árni M. Mathiesen samkomulag þar sem því var m.a. heitið af hálfu Íslands að dregið yrði úr stærð efnahagsreikninga íslensku bankanna, breytingar yrðu gerðar á starfsemi Íbúðalánasjóðs, gjaldeyrisforði þjóðarinnar yrði efldur og aukið aðhald sýnt í ríkisfjármálum. Rannsóknarnefnd Alþingis telur það til marks um aukna tortryggni erlendra seðlabankastjóra gagnvart ráðamönnum á Íslandi að orð forsætisráðherra skyldu ekki vera tekin gild heldur áskilið að skrifleg yfirlýsing yrði þess í stað undirrituð vegna fyrirheita um úrbætur í íslensku efnahagslífi.

Í millitíðinni, þ.e. undir lok mars 2008, hafði Seðlabanki Íslands náð samningum um nýja lánalínu við Alþjóðagreiðslubankann (BIS) í Basel. Nam hún 500 milljónum Bandaríkjadala. Líkt og rakið er í köflum 4.0 og 19.0 missti Seðlabankinn hins vegar lánalínuna vegna þess að starfsmenn Seðlabankans gleymdu að framlengja hana, en það átti að gera í fyrsta sinn í lok apríl sama ár. Í drögum að minnisblaði Ingimundar Friðrikssonar segir að þegar mistökin hafi komið í ljós hafi tafarlaust verið óskað eftir framlengingu. Þá hafi Alþjóðagreiðslubankinn hins vegar verið ófáanlegur til þess að framlengja samninginn. Rannsóknarnefnd Alþingis lítur svo á að hér hafi verið um bagaleg mistök af hálfu Seðlabankans að ræða, sérstaklega þar sem fyrir lá á þessum tíma að nauðsynlegt væri að auka aðgengi stofnunarinnar að erlendum gjaldeyri.

Hinn 30. mars 2008 funduðu bankastjórar Seðlabankans með bankastjórum Landsbankans. Í drögum Seðlabankans að fundargerð er haft eftir Halldóri J. Kristjánssyni, bankastjóra, að útstreymi hafi verið af Icesave reikningum þennan dag og að í umræðunni endurtaki sig tortryggni vegna Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Síðar í skjalinu segir að Sigurjón Þ. Árnason, bankastjóri, hafi rætt um tvær tímasprengjur, þ.e. Icesave og heildsöluinnlán. Loks er haft eftir honum að "líkurnar á að íslensku bankarnir komist í gegnum þetta [séu] mjög mjög litlar".

Samráðshópur stjórnvalda fundaði 1. apríl 2008. Í drögum að fundargerð er haft eftir formanni hópsins, Bolla Þór Bollasyni, ráðuneytisstjóra í forsætisráðuneytinu, að setja þurfi á blað aðgerðaáætlun. Sömu sjónarmiða gætir í drögum að fundargerð hópsins frá 2. sama mánaðar. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var þessum fyrirætlunum hins vegar ekki fylgt nægilega eftir, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir.

Frá ársbyrjun 2008 hafði neikvæð umræða um íslenskt efnahagslíf og íslensku bankana birst í skýrslum greiningaraðila og erlendum fjölmiðlum, þ. á m. breskum fjölmiðlum. Þetta bættist ofan á þá tortryggni sem ríkt hafði í Bretlandi frá því að áhlaup varð á breska bankann Northern Rock haustið 2007. Eftir að breska ríkið yfirtók Northern Rock í febrúar 2008 tók umfjöllun um vandræði fjármálafyrirtækja að aukast þar í landi. Meðal þess sem breskir fjölmiðlar beindu einkum sjónum að var hátt skuldatryggingarálag íslensku bankanna. Þetta ásamt öðru leiddi til þess að áhlaup var gert á útibú Landsbankans í Bretlandi frá febrúar 2008 og fram til síðari hluta apríl sama ár, eins og nánar er rakið í kafla 18.0. Enda þótt Landsbankinn stæðist þetta áhlaup var hættan enn fyrir hendi og áttu breskir fjölmiðlar síðar eftir að fjalla um veikleika innstæðutryggingakerfisins á Íslandi en sú umfjöllun varð jafnframt tilefni umræðna í breskri þingnefnd sumarið 2008.

Í þessu samhengi skal þess getið að 1. apríl 2008 fundaði bankastjórn Seðlabankans með Geir H. Haarde og Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur. Í minnisblaði Ingibjargar af fundinum er haft eftir Davíð Oddssyni að 193 milljónir punda hafi runnið út af Icesave reikningum Landsbankans í London undangengna helgi og fram til fundardagsins. Fram kemur að Davíð hafi sagt að Landsbankinn geti þolað slíkt útflæði í um sex daga. Þá er haft eftir Davíð að breska fjármálaeftirlitið (FSA) vilji að Landsbankinn færi Icesave reikningana úr útibúi í dótturfélag. Nánar er fjallað um þetta í 18. kafla. Ekki liggur fyrir að neinar sérstakar ráðstafanir hafi verið gerðar af hálfu íslensku utanríkisþjónustunnar af þessu tilefni til að undirbúa viðbrögð í Bretlandi eða virkja tengsl við erlend stjórnvöld ef t.d. yrði um að ræða áframhaldandi áhlaup á Icesave reikninga Landsbankans í Bretlandi. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis skorti einnig á að íslensk stjórnvöld legðu strax á þessum tíma formlega að Landsbankanum að flytja Icesave reikningana yfir í dótturfélag eða kölluðu a.m.k. eftir tímaáætlun um flutninginn frá Landsbankanum ef þau töldu að slíkur flutningur væri fyrirhugaður. Hér var einnig ljóst, óháð lagalegum heimildum Landsbankans til þess að reka útibú í London, að framvinda mála um flutning Icesave reikninganna yfir í dótturfélag gat haft verulega þýðingu um viðbrögð og aðgerðir íslenskra stjórnvalda á næstu misserum, m.a.vegnaTryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, og um samskipti við erlenda eftirlitsaðila.

Á fundi samráðshóps stjórnvalda 21. apríl 2008 var lagt fram skjalið "Sviðsmynd fjármálaáfalls – Álitaefni, mögulegar aðgerðir og skilyrði" sem Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands höfðu sett saman. Í skjalinu segir m.a. að stjórnvöld þurfi að hafa heimild til að yfirtaka rekstur kerfislega mikilvægs banka, yfirfara þurfi viðlagaáætlanir, útbúa þurfi heildstæða aðgerðaáætlun auk áætlunar um samskipti við lánardrottna. Loks þurfi að hefja fjármögnun vegna mögulegra björgunaraðgerða sem allra fyrst og huga að almannatengslum til að styrkja áhrifamátt og trúverðugleika aðgerða.Að mati rannsóknarnefndar Alþingis voru þetta verðug markmið en eins og áður er fram komið var þeim því miður ekki fylgt nægilega vel eftir þrátt fyrir að þörfin væri knýjandi.

Hinn 24. apríl 2008 átti Geir H. Haarde fund með Gordon Brown, forsætisráðherra Bretlands. Í skjali sem tekið var saman í forsætisráðuneytinu um fundinn kemur fram að Geir hafi falast eftir lánalínu frá Seðlabanka Bretlands og lýst því að vandi Íslands væri aðallega ímyndarvandi. Í skjalinu kemur einnig fram að Brown hafi rætt um það hvort Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn gæti ekki orðið að liði með því að staðfesta góða stöðu íslenskra efnahagsmála.Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis lýsti Geir H. Haarde því að hann hefði litið á ummæli Brown með eftirfarandi hætti: "Ég held að hann hafi verið að tala um þetta af mjög jákvæðum hug, farið til sjóðsins og biðjið hann að gera það fyrir ykkur sem getur orðið ykkur að gagni, ef að staðan er svo góð að þetta er allt í fína lagi þá er fínt að hann segi það. Ef það er ekki í lagi þá er fínt að hann leggi ykkur hjálparhönd."

Jean-Claude Trichet, bankastjóri Seðlabanka Evrópu, hafði samband við Davíð Oddsson undir lok apríl og lýsti óánægju sinni með veðlánstöku íslensku bankanna hjá Seðlabanka Lúxemborgar. Munu lánin þá hafa numið tæpum 4 milljörðum evra. Hjá Trichet kom fram að litið væri svo á að skuldabréf íslensku bankanna sem þeir lögðu að veði fyrir lánunum væru að hluta til málamyndagerningar þeirra í milli. Af drögum að fundargerð samráðshóps stjórnvalda 28. apríl 2008 má sjá að þetta mál hafi verið rætt á fundinum. Þar segir að Seðlabanki Lúxemborgar hafi boðað bankana til fundar í Lúxemborg 28. og 29. sama mánaðar. Veðlán íslensku bankanna í gegnum dótturfélög sín í Lúxemborg komu aftur til umræðu um sumarið, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir.

Eftir því sem leið á vorið 2008 höfðu fundir samráðshóps stjórnvalda orðið tíðari. Er það til marks um þær auknu áhyggjur sem ríktu vegna stöðunnar á íslenskum fjármálamarkaði. Drög að fundargerðum hópsins leiða hins vegar í ljós að nokkuð hafi skort á að þeim áhyggjum væri fylgt eftir, t.d. með því að kalla eftir sjónarmiðum ráðherra eða útfæra aðgerðaáætlun stjórnvalda líkt og lá beinast við eftir fund samráðshópsins 21. apríl 2008. Í þessu samhengi má einnig nefna að lengra leið milli funda samráðshópsins um sumarið án þess að sjá megi að tilefni hafi verið til þess að draga úr starfi hópsins. Sérstakar ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um samráðshóp stjórnvalda er að finna í kafla 21.4.5 hér á eftir.

Hinn 8. maí 2008 kom út ritið Fjármálastöðugleiki sem Seðlabankinn gefur út. Þar segir m.a.: "Í Fjármálastöðugleika fyrir ári var niðurstaða greiningar Seðlabanka Íslands sú að fjármálakerfið væri í meginatriðum traust. Sú niðurstaða er óbreytt." Þeir þættir sem helst treysta viðnámsþrótt fjármálakerfisins eru að mati Seðlabankans: "Það eru góðar langtímahorfur í íslensku efnahagslífi, viðunandi staða bankanna, traust opinber umgjörð og eftirlit sem og örugg greiðslu- og uppgjörskerfi og ekki síst sterk staða ríkissjóðs. [...] Á heildina litið er niðurstaða Seðlabankans enn sú að fjármálakerfið sé í meginatriðum traust. Íslenska bankakerfið uppfyllir kröfur sem gerðar eru til þess og stenst álagspróf sem Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn hafa gert."

Samráðshópur stjórnvalda fundaði 9. maí 2008. Í drögum að fundargerð kemur fram að Áslaug Árnadóttir, settur ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytis, hafi lagt fram og kynnt skjal, dagsett sama dag, sem nefnist "Ábyrgð á innstæðum". Síðan segir að í skjalinu komi fram að ef ríkissjóður eigi að ábyrgjast allar innstæður nemi upphæðin 2.318 milljörðum króna en í Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta séu 10 milljarðar króna.

Bankaráð Seðlabanka Íslands fundaði 23. maí 2008. Í fundargerð er haft eftir Davíð Oddssyni að um 170 milljarðar króna af tryggingum fyrir veðlánum Seðlabankans séu bréf sem bankarnir gefi út hver til annars til að leggja fram við töku veðlána. Bréfin séu ótryggð að öðru leyti og geti verið "froða". Haft er eftir Davíð að Stefán Svavarsson, aðalendurskoðandi Seðlabankans, sé að skoða þessi mál. Því næst kemur fram að Davíð hafi sagt að Icebank taki t.a.m. 190 milljarða króna veðlán og endurláni síðan til hinna bankanna. Þarna sé líklega verið að prenta peninga. Seðlabanki Evrópu hafi haft fyrirvara gagnvart slíkum pappírum.Veðlán Seðlabankans nemi á þessari stundu u.þ.b. sömu fjárhæðum og fjárlög ríkisins í hverri viku. Menn velti fyrir sér hvort tryggingarnar séu nægjanlegar og hvort ekki eigi að hægja á. Í þessu samhengi tekur rannsóknarnefnd Alþingis fram að fullt tilefni var fyrir Seðlabankann að hafa þær áhyggjur sem gætir í framangreindum orðum Davíðs Oddssonar. Það er hins vegar athyglisvert að Seðlabankinn aðhafðist ekki þrátt fyrir þær áhyggjur sem þarna birtast en þær virðast reyndar hafa verið til staðar allt frá því snemma í nóvember 2007 eins og nánar er vikið að í kafla 7.0. Átelur nefndin að bankastjórn Seðlabanka Íslands hafi ekki gripið til þeirra ráðstafana sem viðeigandi voru til að bregðast við þessari stöðu.

Hinn 26. maí 2008 mælti Árni M. Mathiesen fyrir frumvarpi á Alþingi sem skyldi heimila ríkissjóði að taka allt að 500 milljarða króna erlent lán. Frumvarpið var samþykkt 29. sama mánaðar.

Samráðshópur stjórnvalda fundaði 29. maí 2008. Sama dag hóf Landsbankinn að taka við innlánum á Icesave reikninga í útibúi sínu í Amsterdam í Hollandi en tilkynning um þessa innlánastarfsemi barst Fjármálaeftirlitinu 6. september 2007. Í drögum að fundargerð samráðshópsins segir að rætt hafi verið um tilkynningu Landsbankans um markaðssetningu á Icesave innlánum í Hollandi í gegnum útibúið í Amsterdam. Slíkt auki enn á skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Fram kemur að Jónas Fr. Jónsson hafi greint frá því að 10 umsóknir íslenskra banka um opnun útibús erlendis lægju fyrir hjá Fjármálaeftirlitinu.

Skemmst er frá því að segja að viðtökur Icesave reikninga Landsbankans í Hollandi voru afar góðar og framar vonum bankastjóra Landsbankans, sbr. umfjöllun í kafla 18.3. Þegar litið er til þeirrar reynslu sem Landsbankinn hafði af slæmri umfjöllun í Bretlandi og áhlaupi því sem gert var á útibú bankans í London fyrr um árið verður ekki önnur ályktun dregin en að afar óvarlegt hafi verið að hefja töku innlána í Hollandi í gegnum útibú en ekki í dótturfélagi. Í þessu samhengi skal á það bent að við eftirlit sitt með innlánsstarfsemi bankanna leit Fjármálaeftirlitið ekki til þeirrar stöðu sem upp var komin á gjaldeyrismarkaði með íslensku krónuna þegar taka innlána hófst í útibúi Landsbankans í Amsterdam. Gjaldeyrisskiptamarkaður með krónur hafði verið nær óvirkur frá því í mars sama ár, sbr. umfjöllun í 13. kafla.Yrði útibú bankans í Amsterdam fyrir áhlaupi líkt og átt hafði sér stað gagnvart útibúi bankans í Bretlandi fyrr um vorið þá yrði bankanum afar erfitt að nýta lausafé sitt í krónum til að bregðast við skuldbindingum í erlendri mynt. Með öðrum orðum hafði lausafjárstaða í íslenskum krónum ekki úrslitaþýðingu við mat á lausafjárstöðu bankans ef skyndilegt og mikið útflæði yrði af innlánsreikningum í útibúinu. Þrátt fyrir að niðurstaða hálfsársuppgjörs Landsbankans fyrir fyrri hluta árs 2008 hefði að áliti Fjármálaeftirlitsins við fyrstu sýn ekki gefið sérstakt tilefni til að takmarka starfsleyfi Landsbankans til þess að taka við frekari innlánum í útibúi bankans í Amsterdam hlaut það að vera ljóst að takmarkaðri aðgangur að evrum, eftir að gjaldeyrismarkaður tók að lokast, hefði áhrif á möguleika Landsbankans til þess að standa við innlánsskuldbindingar sínar. Þetta hefði átt að vera Fjármálaeftirlitinu nægt tilefni til að taka málefni útibúsins í Amsterdam til sérstakrar skoðunar.

Vegna umfjöllunar um útibú Landsbankans í Amsterdam verður þó að árétta að hvað sem leið starfi og skyldum eftirlitsaðila og stjórnvalda var það viðskiptaleg ákvörðun og á ábyrgð stjórnenda Landsbankans að hefja og halda áfram söfnun innlána frá almenningi á nýju markaðssvæði undir formerkjum hárra vaxta í ljósi þeirrar stöðu sem komin var upp í rekstri Landsbankans og á alþjóðlegum fjármálamörkuðum og ágerðist þegar leið á árið 2008.

Um svipað leyti og Landsbankinn byrjaði að taka við innlánum á Icesave reikninga útibús síns í Amsterdam hafði bankinn átt í bréfaskiptum við breska fjármálaeftirlitið (FSA). Niðurstaða þeirra bréfaskipta varð sú að Landsbankinn afsalaði sér undanþágu sem bankinn hafði áður notið frá lausafjáreftirliti FSA, sbr. nánari umfjöllun í kafla 18.2.2.

Í kafla 19.3.9 er lýst skjali Seðlabankans frá 24. júní 2008 sem nefnist "Ljóti listinn". Það hefur að geyma samantekt aðfinnsla og neikvæðrar umfjöllunar um íslenskt fjármálakerfi sem birst hafði erlendis vikurnar þar á undan. Þar segir m.a. að gengi krónunnar hafi veikst um 30% gagnvart evru frá áramótum. Stýrivextir hafi aldrei verið hærri en þó hafi þeir ekki náð að snúa við falli krónunnar. Verðbólga sé komin í 12,3% og hafi ekki verið hærri í 18 ár. Íslenskir bankar sæti hærra skuldatryggingarálagi en aðrir bankar sem njóti sama lánshæfismats. Hlutabréfamarkaður hafi lækkað næst mest á Íslandi af öllum löndum heims það sem af sé árinu 2008 og loks sé talið að endurfjármögnun bankanna muni verða erfið.

Í síðari hluta júní 2008 var haldinn ársfundur Alþjóðagreiðslubankans í Basel. Líkt og rakið var hér að framan mun viðhorfsbreyting erlendra seðlabankastjóra gagnvart Íslandi hafa komið fram með sterkum hætti við þetta tækifæri. Þannig óskaði Yves Mersch, bankastjóri Seðlabanka Lúxemborgar, eftir sérstökum fundi með bankastjórum Seðlabanka Íslands. Í drögum að minnisblaði Ingimundar Friðrikssonar er þeim fundi lýst þannig að Mersch hafi gert grein fyrir því að íslensku bankarnir hefðu nýtt sér fyrirgreiðslu Seðlabanka Evrópu fram úr öllu hófi og sagt að engir bankar vildu lengur eiga viðskipti við þá. Þeir væru eins og holdsveikisjúklingar sem enginn vildi koma nálægt. Í kjölfarið bauð Seðlabanki Íslands Mersch til fundar á Íslandi til frekari viðræðna um málið. Var sá fundur haldinn 4. júlí sama ár og sóttu íslenska Fjármálaeftirlitið og fjármálaeftirlit Lúxemborgar einnig fundinn. Af þeim gögnum sem rannsóknarnefnd Alþingis hefur undir höndum verður ráðið að Mersch hafi tjáð sig mest af fundarmönnum og að hann hafi farið heldur ófögrum orðum um íslenska banka og lýst alvarlegum efasemdum um styrk Seðlabanka Íslands til þess að gegna hlutverki sínu sem lánveitandi til þrautavara. Minna efasemdir Mersch um styrk Seðlabankans í þeim efnum á þau viðhorf sem Mervyn King lýsti í bréfi sínu til Seðlabanka Íslands 23. apríl 2008 og rakin voru hér að framan. Allt ber þetta að sama brunni; erlendir seðlabankastjórar höfðu augljóslega rætt málefni Íslands á fundum sínum og komist að þeirri niðurstöðu að mikil hætta væri á ferðum í íslensku efnahagslífi.

Á fundi 8. júlí sama ár með Geir H. Haarde og Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur lýsti Davíð Oddsson fyrrgreindum fundi með Mersch. Í minnisblaði Ingibjargar af fundinum er haft eftir Davíð að Mersch hafi farið hörðum orðum um íslensku bankana. Fram kemur að Davíð hafi sagt að þegar Seðlabanki Bretlands kippti að sér hendinni hefði það verið vegna þess að ekki mætti hjálpa íslensku bönkunum sem þættu skúrkar.

Nokkrum dögum áður, þ.e. 4. júlí 2008, hafði bankastjórn Seðlabankans fundað með ráðuneytisstjórum forsætis- og fjármálaráðuneytis. Í drögum Seðlabankans að fundargerð er haft eftir Davíð Oddssyni að hann hafi á tilfinningunni að samstaða sé orðin um það hjá Seðlabanka Evrópu og norrænu seðlabönkunum að betra sé að setja íslensku bankana á hausinn en að þeir valdi skaða í innlánstryggingakerfi Evrópu.

Segja má að ákveðin þáttaskil hafi orðið varðandi innlánsreikninga Landsbankans í Bretlandi snemma í júlí 2008. Eins og áður segir setti FSA beinlínis fram þá kröfu á þessum tíma að Landsbankinn flytti innlánsreikninga sína í Bretlandi úr útibúi yfir í dótturfélag. Um svipað leyti hafði The Times í Bretlandi fjallað um íslenska innstæðutryggingakerfið og lýst því hversu veikburða það væri í ljósi hárra innlána sem íslensku bankarnir hefðu safnað. Um miðjan mánuðinn voru íslenskir bankar teknir til umræðu í breska þinginu og sérstaklega í breskri þingnefnd þar sem þeirri spurningu var varpað fram hvort breskir innstæðueigendur væru að fullu tryggðir ef til gjaldþrots kæmi hjá íslenskum banka. Rannsóknarnefnd Alþingis bendir í þessu samhengi á að sú umræða sem verið hafði í breskum fjölmiðlum frá ársbyrjun 2008 fól í sér viðvarandi áhættu á áhlaupi á Landsbankann sem skilgreindur var sem kerfislega mikilvægur banki á Íslandi. Með framangreindri umfjöllun í The Times og á vettvangi breska þingsins í júlí 2008 jókst þessi hætta bankans til muna. Líkt og rakið er í 18. kafla hafði Seðlabankinn ekki burði til að aðstoða Landsbankann ef á reyndi með láni til þrautavara. Í þessu samhengi má benda á að í 4. kafla er sérstaklega fjallað um þá staðreynd að Glitnir, Kaupþing og Landsbankinn urðu of stórir með hliðsjón af landsframleiðslu til að Seðlabanki Íslands gæti gegnt hlutverki sínu gagnvart þeim sem lánveitandi til þrautavara.Vekur það því furðu rannsóknarnefndar Alþingis að ekki verður séð að á neinu stigi málsins hafi íslensk stjórnvöld beitt sér formlega gagnvart Landsbankanum til þess að knýja á um flutning innlánsreikninga útibús bankans í London í dótturfélag.Við skýrslutökur fyrir rannsóknarnefnd Alþingis komu raunar í ljós að ráðherrar, ráðuneytisstjórar og stjórnendur Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans töldu það ekki í sínum verkahring að þrýsta á um flutning Icesave reikninganna og vísuðu hver á annan í þeim efnum. Síðla sumars 2008 tók svo að gæta áhyggna hjá hollenskum stjórnvöldum þar sem innlán streymdu í ríkum mæli inn í útibú Landsbankans í Amsterdam.

Snemma í júlí 2008 tók Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabankans, saman skjalið "Aðkallandi ákvarðanataka stjórnvalda vegna hættu á fjármálaáfalli" og var það lagt fyrir samráðshóp stjórnvalda 7. júlí 2008. Í skjalinu eru ýmsar leiðir reifaðar og síðan segir að þær hafi ekki verið kortlagðar enn og ekki hafi verið lagt mat á kosti þeirra og galla. Sú vinna sé orðin brýn.Að mati rannsóknarnefndar Alþingis hefði átt að fylgja þessu skjali betur eftir. Sú vinna sem í skjalinu er sögð brýn hafði verið það um langt skeið. Í drögum að fundargerð samráðshópsins 7. júlí 2008 kemur fram að Tryggvi Pálsson hafi lýst því yfir að stjórnendur bankanna gerðu sér grein fyrir stöðu mála. Þeim hefði hins vegar ekki verið stillt upp við vegg af stjórnvöldum, enda hefðu stjórnvöld ekki gert upp við sig hversu langt þau vildu ganga. Það vekur athygli rannsóknarnefndar Alþingis að ekki skyldi vera brugðist við þessu. Hugsanlega skýringu á þessu má finna í því viðhorfi Geirs H. Haarde sem áður var rakið, að stjórnvöld hefði skort úrræði til að bregðast við og ekki hefði verið hægt að þvinga bankana til aðgerða, s.s. sölu eigna. Ekki verður fallist á þetta viðhorf hér. Stjórnvöld höfðu ýmis úrræði, m.a. í gegnum Seðlabankann sem var bönkunum afar mikilvægur lánveitandi, og auk þess gátu stjórnvöld falið sérfræðingum innan stjórnsýslunnar að undirbúa stjórnarfrumvörp sem styrkt hefðu valdheimildir þeirra í þessum efnum væru bankarnir ekki til samstarfs fúsir.

Í þessu samhengi skal minnt á að í 20. kafla hér að framan var rakinn aðdragandi þess að forsætisráðherra lagði fram og mælti í byrjun október 2008 fyrir frumvarpi til laga um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Í daglegu tali hafa lögin verið nefnd neyðarlögin. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis hefðu stjórnvöld þurft að vinna slíkt frumvarp mun fyrr en raun bar vitni. Raunar var það svo að einungis brot af frumvarpsdrögum lá fyrir þegar október gekk í garð árið 2008. Frumvarpsdrögin voru því að stórum hluta unnin helgina áður en þau voru afhent ríkisstjórn. Af greinargerð frá 17. febrúar 2006, sem eins og áður segir var unnin af þeim hópi sem síðar varð samráðshópur stjórnvalda, má ráða að þá þegar var ljóst að þörf var á töluverðum breytingum á löggjöf, m.a. til þess að bregðast mætti við erfiðum aðstæðum sem upp gætu komið á fjármálamarkaði.

Hinn 15. júlí 2008 lagði Ingibjörg Sólrún Gísladóttir til við Geir H. Haarde að skipaður yrði hópur reyndra sérfræðinga sem hefði það hlutverk að móta tillögur að úrbótum í kyrrþey og semja heildstæð drög að efnahagsaðgerðum og skipulagsbreytingum á sviði efnahagsmála og leggja þær síðan fyrir ríkisstjórnina. Ekkert varð úr þessu. Um svipað leyti réð Geir H. Haarde Tryggva Þór Herbertsson, hagfræðing og þá forstjóra Aska Capital hf., sem efnahagsráðgjafa sinn. Tók Tryggvi síðan til starfa 1. ágúst 2008. Við skýrslutöku lýsti Ingibjörg Sólrún Gísladóttir því að hún hefði "sjálf ekkert [verið] hrifin af þeirri ráðningu".

Hinn 17. júlí ritaði Seðlabanki Íslands bönkunum samhljóða bréf vegna lánafyrirgreiðslu stofnunarinnar til þeirra. Í bréfinu segir m.a. að ekki sé eðlilegt að fjármálafyrirtæki geti með skuldabréfaútgáfu sín á milli stýrt lausafjárfyrirgreiðslu Seðlabankans. Sett verði fjárhæðamörk á hvern útgefanda skuldabréfa og aðlögunartími veittur svo bankarnir geti lagað sig að breyttum reglum. Ljóst er að Seðlabankinn var með þessu að lýsa áformum um að spyrna við fótum gagnvart útgáfu svokallaðra ástarbréfa. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis er það aðfinnsluvert að Seðlabankinn skyldi ekki grípa mun fyrr til slíkra aðgerða, enda ljóst að efasemdir höfðu ríkt um þessi veð innan Seðlabankans í þó nokkurn tíma. Einnig er það miður að svo virðist sem þeirri stefnubreytingu Seðlabankans sem kynnt var í bréfinu hafi ekki verið fylgt að neinu ráði fram að falli bankanna, líkt og nánar er rakið í kafla 7.5.1.

Samráðshópur stjórnvalda fundaði 22. júlí 2008. Í drögum að fundargerð er haft eftir Ingimundi Friðrikssyni að breska fjármálaeftirlitið (FSA) hafi hvatt Landsbankann til þess að flytja innlánasafn sitt úr útibúi í dótturfélag. Það ferli sé hins vegar ekki hafið og Landsbankinn virðist því mótdrægur. Fram kemur að Ingimundur hafi spurt hvort hægt væri að ná þessum flutningi fram með breytingum á lögum eða reglum. Í beinu framhaldi segir að Áslaug Árnadóttir hafi sagt að stofnun útibúa og móttöku innlána þar sé ekki hægt að banna heldur aðeins tefja.

Í kvöldfréttum ríkissjónvarps 24. júlí 2008 var rætt við sérfræðing fjármálafyrirtækisins Merrill Lynch. Setti hann fram gagnrýni á stjórnvöld vegna þess að hann taldi þau ekki hafa brugðist við háu skuldatryggingarálagi á íslensku bankana. Að kvöldi næsta dags var í fréttum ríkissjónvarpsins rætt við Þorgerði Katrínu Gunnarsdóttur, menntamálaráðherra, en hún var starfandi forsætisráðherra á þeim tíma í fjarveru Geirs H. Haarde. Sagðist Þorgerður undrandi á ummælum starfsmanns Merrill Lynch og sagðist jafnframt spyrja hvaða annarlegu sjónarmið byggju þarna að baki þar sem ummælin ættu ekki við nein rök að styðjast. Sagðist Þorgerður einnig spyrja sem menntamálaráðherra hvort starfsmaður Merrill Lynch þyrfti ekki á endurmenntun að halda. Það viðhorf sem hér birtist er að mörgu leyti lýsandi um viðbrögð íslenskra stjórnvalda og bankanna árið 2008. Fólu þau oftar en ekki í sér að fullyrt var að efasemdir um íslenska fjármálakerfið byggðu á annarlegum sjónarmiðum og að leiðrétta þyrfti meintan misskilning í stað þess að stjórnvöld litu í eigin barm og tækju stöðu íslenska fjármálakerfisins til gagngerrar skoðunar.

Í kafla 17.17 kemur fram að á fundi með Áslaugu Árnadóttur 31. júlí 2008 hafi fulltrúar breska fjármálaeftirlitsins (FSA) lagt á það áherslu að íslensk stjórnvöld veittu þeim vissu fyrir því að ríkið myndi veita Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta (TIF) lán ef sjóðurinn þyrfti á því að halda. Í kjölfar fundarins áttu sér stað bréfaskipti á milli viðskiptaráðuneytis og breska fjármálaráðuneytisins þar sem hið síðarnefnda kallaði eftir upplýsingum um hugsanlega aðkomu ríkisins ef til erfiðleika TIF kæmi.Viðskiptaráðuneytið svaraði fyrirspurninni með bréfi, dags. 20. ágúst sama ár, sem Áslaug Árnadóttir undirritaði. Bréfið hafði hins vegar verið undirbúið og samþykkt af Geir H. Haarde, Árna M. Mathiesen og Björgvin G. Sigurðssyni en auk þess höfðu starfsmenn þeirra komið að vinnu við bréfið. Í því sagði að ef TIF reyndist ófært að afla lánsfjár á almennum fjármálamarkaði myndi íslenska ríkið gera allt sem "ábyrg ríkisstjórn" gerði við slíkar aðstæður og þ. á m. að "aðstoða sjóðinn" við að afla nauðsynlegra fjármuna svo hann gæti mætt skuldbindingum vegna lágmarkstryggingar tilskipunar Evrópusambandsins. Nánar er um þetta fjallað í kafla 17.0.

Í kafla 19.3.11 er þess getið að Geir H. Haarde fundaði með Björgólfi Thor Björgólfssyni 6. ágúst 2008 og Þorsteini Má Baldvinssyni, stjórnarformanni Glitnis, hinn 10. sama mánaðar.Verður helst ráðið að markmið forsætisráðherra hafi verið að kanna möguleika á samruna Landsbankans og Glitnis. Skemmst er frá því að segja að slíkar viðræður hófust ekki í kjölfarið á milli umræddra banka þrátt fyrir þessa aðkomu forsætisráðherra.

Á fundi ríkisstjórnarinnar 12. ágúst 2008 setti Björgvin G. Sigurðsson fram tillögu um skipun sérstakrar nefndar sem vinna skyldi að því að auka stöðugleika fjármálakerfisins, draga úr líkum á því að fjármálafyrirtæki lentu í vandræðum en jafnframt draga úr áhrifum þess ef slík vandræði kæmu upp. Í fundargerð ríkisstjórnarinnar segir að málið hafi verið rætt en afgreiðslu þess frestað. Össur Skarphéðinsson, iðnaðarráðherra, lýsti því við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni að líklega hefði málinu verið frestað vegna þess að það hefði ekki verið borið undir aðra ráðherra áður. Leiddi Össur líkur að því að mönnum hefði þótt Björgvin sýna af sér hálfgerða framhleypni í málinu.

Hinn 14. ágúst 2008 fundaði Fjármálaeftirlitið með Seðlabanka Hollands (DNB), sem einnig fer með fjármálaeftirlit þar í landi. Guðmundur Jónsson, sviðsstjóri lánasviðs Fjármálaeftirlitsins, lýsti því við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að á fundinum hefðu fulltrúar DNB lýst áhyggjum af því hversu lítið fé væri í Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta og því hversu vanmegnugur Seðlabanki Íslands væri til að koma bönkunum til aðstoðar ef þeir lentu í lausafjárerfiðleikum. Hefðu fulltrúar DNB af þessum sökum viljað stöðva innlán á Icesave reikninga í Hollandi. Í tölvubréfi Guðmundar til DNB sem sent var næsta dag kemur fram að Fjármálaeftirlitið taki ekki undir að röksemdir DNB geti réttlætt að Landsbankanum verði gert að taka ekki við frekari innlánum í Hollandi.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis verður ekki annað séð en að Fjármálaeftirlitið hafi fyrst og fremst sett fram og stutt sjónarmið Landsbankans. Skorti verulega á að Fjármálaeftirlitið setti fram gagnvart FSA, DNB, Landsbankanum, Seðlabanka Íslands eða íslenskum ráðherrum sjónarmið eða formlegar tillögur um mögulegar lausnir á því hvernig flutningur Icesave reikninganna í dótturfélög gæti gengið fyrir sig með skjótum hætti.

Breska fjármálaeftirlitið (FSA) ritaði Landsbankanum bréf 15. ágúst 2008 vegna starfsemi hans í Bretlandi. Geir H. Haarde fékk eintak af því bréfi afhent næsta dag frá Seðlabankanum. Lýsti hann því við skýrslutöku að um hryllilegt bréf hefði verið að ræða. Sagði Geir að hann hefði talið vandséð hvernig Landsbankinn ætti að geta uppfyllt skilyrðin sem sett voru fram í bréfinu. Á þessum tíma var orðið ljóst að Landsbankanum myndi reynast afar erfitt að flytja Icesave reikningana úr útibúi sínu yfir í dótturfélag. Bankastjórar Landsbankans höfðu einnig áhyggjur af því að bresk stjórnvöld myndu ekki sætta sig við þær eignir sem færa skyldi yfir til dótturfélags Landsbankans á móti innlánum úr útibúinu. Það vekur athygli rannsóknarnefndar Alþingis að samskipti íslenskra og breskra stjórnvalda um innlánsreikninga í útibúi Landsbankans í London voru að mestu að frumkvæði breskra stjórnvalda. Að auki lagði Fjármálaeftirlitið í samskiptum sínum við FSA og DNB áherslu á að koma sjónarmiðum Landsbankans á framfæri í stað þess að setja fram eigin sjónarmið eða tillögur um hvernig hugsanlega mætti leysa málið. Rannsóknarnefnd Alþingis lítur svo á að eftir að framangreint bréf FSA til Landsbankans barst íslenskum stjórnvöldum í hendur hafi þeim ekki getað dulist að óháð væntingum Landsbankans um samkomulag við FSA var þörf á beinni aðkomu íslenskra stjórnvalda að málinu.

Hinn 27. ágúst 2008 áttu bankastjórar Landsbankans fund með Nout Wellink, aðalbankastjóra DNB.Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis lýsti Sigurjón Þ. Árnason því að Wellink hefði haft áhyggjur af fyrirkomulagi innstæðutrygginga. Þá hefði hann einnig verið búinn að reikna út kostnað sem jafna þyrfti á banka í Hollandi ef illa færi fyrir Landsbankanum. Næsta dag, þ.e. 28. sama mánaðar, sendi DNB Fjármálaeftirlitinu tölvubréf þar sem fram kom að DNB hefði tekið þá afstöðu að Landsbankinn yrði að stöðva aukningu innlána Icesave reikninganna í Hollandi. Í bréfinu er þetta stutt þeim rökum að DNB hafi áhyggjur af íslenskum efnahag auk þess sem staða ríkisins gagnvart Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta sé óljós. Ríki því óvissa um hlutverk íslenska ríkisins ef til þess komi að sjóðurinn geti ekki staðið undir skuldbindingum sínum.

Björgvin G. Sigurðsson, viðskiptaráðherra, og Jón Sigurðsson, stjórnarformaður Fjármálaeftirlitsins, héldu út til London 2. september 2008 til fundar við Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands. Með í för voru ýmsir embættismenn, þ. á m. Baldur Guðlaugsson ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins, Jónína S. Lárusdóttir, ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytis og Áslaug Árnadóttir, formaður stjórnar TIF.Tekið skal fram að hvatinn að fundinum var ósk Landsbankans til viðskiptaráðherra um að hann myndi tala máli bankans gagnvart breskum stjórnvöldum. Eins og nánar er rakið í köflum 18.0 og 19.0 hér að framan mun Darling hafa lýst áhyggjum sínum á fundinum af innlánsreikningum í útibúum íslenskra banka í Bretlandi. Jón Sigurðsson reifaði sjónarmið íslenskra stjórnvalda á fundinum. Í drögum að fundargerð samráðshóps stjórnvalda frá 4. september sama ár er að finna nánari lýsingu á fundinum með Darling. Haft er eftir Jónínu S. Lárusdóttur að Darling hafi sagst gera ráð fyrir því að bresk stjórnvöld myndu ábyrgjast innstæður að fullu og spurt hvert síðan ætti að senda reikninginn. Clive Maxwell, starfsmaður breska fjármálaráðuneytisins, lýsti því skömmu síðar á fundi með Sverri Hauki Gunnlaugssyni, sendiherra Íslands í London, að Darling hefði orðið fyrir vonbrigðum með þennan fund sinn með íslenskum embættismönnum. Fram kom í máli Maxwell að Darling hefði þótt sem Íslendingarnir áttuðu sig ekki á alvarleika málsins. Í þessu samhengi tekur rannsóknarnefnd Alþingis fram að ekki verður séð að fundur viðskiptaráðherra og stjórnarformanns Fjármálaeftirlitsins með fjármálaráðherra Bretlands hafi með neinu móti dregið úr áhyggjum innan breska stjórnkerfisins af málefnum Landsbankans eða liðkað fyrir lausn vandans. Íslensku fundarmönnunum gat ekki dulist að Darling taldi verulega hættu á að Landsbankinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar gagnvart innstæðueigendum í Bretlandi. Loks verður ekki séð að á næstu vikum eftir fundinn hafi viðskiptaráðherra eða aðrir ráðherrar úr ríkisstjórn Íslands kannað hvaða leiðir kynnu að vera færar til að greiða fyrir flutningi Icesave reikninganna yfir í dótturfélag.

21.3.4 Fall Glitnis banka hf.

Um miðjan september 2008 lentu mörg fjármálafyrirtæki víðs vegar um heiminn í miklum vandræðum. Þessir erfiðleikar komu fyrir alvöru upp á yfirborðið þegar bandaríska fjármálafyrirtækið Lehman Brothers sótti um greiðslustöðvun 15. september 2008. Sama dag var upplýst um samkomulag um yfirtöku Bank of America á Merrill Lynch. Næsta dag var tilkynnt um neyðarfjárframlag bandarískra yfirvalda til tryggingafélagsins AIG. Hinn 18. september 2008 var síðan tilkynnt að breski bankinn HBOS hefði verið yfirtekinn af Lloyds TSB eftir að verð hlutabréfa í hinum fyrrnefnda hafði fallið ört. Óhætt er því að segja að miklar hræringar hafi verið á alþjóðlegum fjármálamörkuðum um þetta leyti.

Fjármögnun Glitnis hafði ekki gengið sem skyldi árið 2008. Bankinn hafði hætt við skuldabréfaútboð í upphafi ársins, m.a. vegna dræmra undirtekta fjárfesta. Upp úr miðjum september varð endanlega ljóst að sala dótturfélags Glitnis í Noregi á eignum myndi ekki ganga eftir. Bayerische Landesbank hafnaði því um svipað leyti að framlengja tvö lán bankans, að upphæð samtals 150 milljónir evra. Loks fóru markaðsaðstæður hratt versnandi í kjölfar falls Lehman Brothers. Miðvikudaginn 24. september 2008 hafði Þorsteinn Már Baldvinsson, formaður stjórnar Glitnis, samband við Davíð Oddsson, formann bankastjórnar Seðlabankans, og óskaði eftir fundi með honum. Ástæða þess að Þorsteinn hafði samband við Davíð var að útlit var fyrir að Glitni myndi reynast erfitt að standa í skilum með lán sem voru á gjalddaga um miðjan október sama ár. Funduðu þeir Þorsteinn og Davíð um hádegisbil næsta dag í Seðlabankanum. Þegar liðið var á fundinn bættust hinir bankastjórar Seðlabankans, Eiríkur Guðnason og Ingimundur Friðriksson, í hópinn. Mun Þorsteinn hafa sett fram töluna 600 milljónir evra sem hugsanlega fjárþörf Glitnis og nefnt svokallaða lánabók 561 sem hugsanlega tryggingu fyrir láni, sbr. nánari umfjöllun í kafla 20.2.3.

Að fundinum loknum hófst hröð atburðarás sem lyktaði með því að örfáum dögum síðar, mánudaginn 29. september 2008, var tilkynnt opinberlega að íslenska ríkið hygðist leggja Glitni til 600 milljónir evra gegn 75% eignarhlut í bankanum. Í 20. kafla er gerð ítarlegri grein fyrir þessu.

Geir H. Haarde, forsætisráðherra, var í opinberum erindagjörðum í New York ásamt Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, utanríkisráðherra, þegar Glitnir leitaði til Seðlabankans með erindi sitt. Davíð Oddsson hafði samband við Geir og óskaði eftir því að hann kæmi heim vegna málsins. Af þessari ástæðu flýtti Geir heimför sinni og kom til Íslands laugardaginn 27. september. Hann fundaði samdægurs með bankastjórn Seðlabankans. Ekki vildi betur til en svo að starfsmenn ríkissjónvarpsins urðu þess varir þegar bankastjórar Seðlabankans yfirgáfu forsætisráðuneytið og voru fréttir af fundinum fluttar um kvöldið. Sama dag átti bankastjórn Seðlabankans fund með tveimur starfsmönnum bankans, Sturlu Pálssyni og Jóni Þ. Sigurgeirssyni, sérfræðingi á skrifstofu bankastjórnar. Að þeim fundi loknum fól bankastjórnin Jóni og Sturlu að taka saman skjal með þeim hugmyndum sem fram höfðu komið á fundinum. Í því er nokkrum kostum lýst, þ. á m. þeirri leið sem síðar varð fyrir valinu. Skjalinu var komið heim til Davíðs Oddssonar um kvöldið. Jón Þ. Sigurgeirsson lýsti því við skýrslutöku að þegar hann mætti til vinnu næsta dag hefði beðið hans fullgert minnisblað. Minnisblaðið var kynnt Geir H. Haarde og Árna M. Mathiesen á fundi í fjármálaráðuneytinu síðar þann dag. Í fyrrnefndum drögum Jóns og Sturlu að minnisblaði er m.a. lagt til að leitað verði samninga við Seðlabanka Bretlands og breska fjármálaeftirlitið (FSA) um stuðning við aðgerðir íslenskra stjórnvalda. Í endanlegu minnisblaði Seðlabankans er hins vegar ekki minnst á þetta. Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni var Davíð Oddsson spurður að því hvort rætt hefði verið við Seðlabanka Bretlands eða FSA áður en ákvörðun var tekin í Glitnismálinu. Sagðist hann telja að svo hefði ekki verið.

Ingibjörg Sólrún Gísladóttir var enn í New York þessa helgi. Hún hringdi til Össurar Skarphéðinssonar, iðnaðarráðherra, og Jóns Þórs Sturlusonar, aðstoðarmanns viðskiptaráðherra, sunnudaginn 28. september og fól þeim að mæta í Seðlabankann til fundar um málefni Glitnis eftir að forsætisráðherra hafði rætt við hana. Hvorki þau né forsætisráðherra létu Björgvin G. Sigurðsson vita af málinu. Björgvin frétti fyrst af því fyrir tilviljun þegar Jóhanna Sigurðardóttir, félagsmálaráðherra, hringdi til hans um kvöldið til að spyrjast fyrir um hvað væri á seyði í Seðlabankanum.

Það er lýsandi fyrir það hversu lítill undirbúningur lá fyrir og hversu ráðherrar voru illa í stakk búnir til að taka jafn afdrifaríka ákvörðun og Seðlabankinn fól þeim þetta kvöld, að þegar Össur Skarphéðinsson mætti til fundarins mun hann hafa lýst því fyrir fundarmönnum að hann hefði "akkúrat ekkert vit á bankamálum", sbr. umfjöllun í kafla 20.2.4. Ráðherrar tóku þá ákvörðun að bjóða Glitni kaup á 75% eignarhlut í bankanum gegn 600 milljónum evra. Sú ákvörðun var ekki færð til bókar. Fulltrúar Glitnis voru kallaðir í Seðlabankann síðla þetta sama kvöld. Þegar þeir mættu þangað biðu þeirra, eins og áður segir, fjölmiðlamenn sem mynduðu þá í bak og fyrir. Áttu þeir síðan fund með Geir og Davíð þar sem þeim var kynnt tilboð ríkisins munnlega. Engin gögn voru lögð fyrir þá.Var tilboðið raunar ekki ljósara en svo að á stjórnarfundi Glitnis síðar um kvöldið var fært til bókar að Seðlabankinn en ekki ríkið hefði gert kauptilboðið. Málið var ekki útrætt á fundinum. Þegar fulltrúar Glitnis yfirgáfu húsakynni Seðlabankans mættu þeir fulltrúum stjórnarandstöðunnar á leið til fundar í Seðlabankanum. Samþykki allra helstu hluthafa Glitnis fyrir kaupunum barst ekki fyrr en undir morgun næsta dag.

Í kafla 20.2.7 eru raktar aðfinnslur rannsóknarnefndar Alþingis varðandi þau vinnubrögð sem stjórnvöld viðhöfðu í Glitnismálinu svokallaða. Sem dæmi má nefna að Seðlabankinn kallaði ekki eftir því að erindi Glitnis yrði sett fram með formlegum hætti til þess að enginn vafi myndi ríkja um efni þess. Seðlabankinn fylgdi ekki reglum stjórnsýslulaga eða nánar tilgreindum óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins þrátt fyrir að fyrir lægi beiðni um að stofnunin tæki ákvörðun um að veita lán til þrautavara. Seðlabankinn fylgdi heldur ekki eigin viðlagaáætlun og kallaði ekki saman starfshóp bankans um viðbrögð við lausafjárvanda. Seðlabankinn leitaði ekki til viðeigandi sérfræðinga bankans og þeir sérfræðingar sem þó unnu að undirbúningi og mati á málinu voru flestir kallaðir til síðla sunnudagsins 28. september, sbr. t.d. forstöðumann viðbúnaðar hjá Seðlabankanum. Sú undirbúningsvinna sem unnin hafði verið innan Seðlabankans nýttist af þessum sökum ekki við lausn á erindi Glitnis. Í millitíðinni vann bankastjórnin einungis með tveimur starfsmönnum sínum að mati á beiðni Glitnis. Smitáhrif á aðra íslenska banka voru heldur ekki metin í þeirri vinnu. Loks var ekki gætt fullnægjandi leyndar um viðkvæm fundarhöld helgina 27.–28. september og birtu fjölmiðlar fréttir af þeim.

Þegar á hólminn var komið reyndust þær aðgerðir sem lagðar voru til við ráðherra varðandi Glitni sunnudaginn 28. september 2008 ekki trúverðugar. Í fyrsta lagi var fjárhæðin sem um ræddi nærri fjórðungur gjaldeyrisforða Seðlabankans. Í öðru lagi hafði Glitnir átt í vandræðum með að fjármagna sig á erlendum mörkuðum í um eitt ár og var með skuldbindingar sem námu um 1,4 milljörðum evra á gjalddaga á næstu sex mánuðum, en þessar upplýsingar lágu fyrir opinberlega. Í þriðja lagi hafði Seðlabankanum ekki tekist að neinu ráði að efla gjaldeyrisforða sinn þrátt fyrir yfirlýsingar um það markmið sitt, sbr. umfjöllun í kafla 4.0. Af þessu verður ráðið að við erlendum fjárfestum og matsfyrirtækjum blasti að fjármagnsmarkaðir væru einnig lokaðir íslenska ríkinu.

Í kafla 20.2.5 eru tilraunir til sameiningar á bankamarkaði árið 2008 raktar. Skemmst er frá því að segja að ekki náðist samkomulag meðal stóru bankanna þriggja um samruna sín á milli. Mikið vantraust virðist einnig hafa ríkt á milli forsvarsmanna bankanna þriggja. Það var ekki fyrr en í byrjun október 2008, rétt fyrir fall bankanna, sem þeir virðast hafa ræðst við af nokkurri alvöru um hugsanlegan samruna. Þær hugmyndir sem reifaðar voru byggðu hins vegar allar á því að ríkið hefði þar hönd í bagga með fjárframlagi.Vísast til nánari umfjöllunar í 20. kafla um þetta.

Staða Glitnis versnaði hratt eftir að tilkynnt var um fyrirhugaða aðkomu ríkisins að bankanum. Sem dæmi um það má nefna að þriðjudaginn 30. september 2008 lækkaði matsfyrirtækið Moody's lánshæfismat Glitnis en það leiddi til gjaldfellingar margvíslegra lána sem bankinn hafði tekið, t.a.m. gjaldfelldu DZ Bank og Sumitomo Bank tvö lán að heildarfjárhæð 425 milljónir evra á grundvelli ákvæða í lánaskilmálum.

Þá setti Seðlabanki Evrópu fram veðkall gagnvart bankanum föstudaginn 3. október 2008 sem nam 640 milljónum evra. Sunnudaginn 5. sama mánaðar var því veðkalli reyndar frestað.Veðköll vegna annarra útistandandi veðlána bankans voru einnig hátt í hálfur milljarður evra. Upphaflega stóð til að kauptilboð ríkisins vegna 75% hlutar í bankanum yrði borið undir hluthafafund 11. október. Eftir að ljóst varð að staða bankans hafði farið hríðversnandi reyndi stjórn hans að fá stjórnvöld til þess að fallast á að hluthafafundi yrði flýtt. Ekki var fallist á þá beiðni. Á sama tíma versnaði staðan bæði hjá Kaupþingi og Landsbankanum og fréttir voru fluttar af versnandi stöðu mála á Íslandi í helstu fjölmiðlum erlendis. Fór loks svo að stjórn Glitnis ákvað að kvöldi þriðjudagsins 7. október 2008 að leita til Fjármálaeftirlitsins á grundvelli neyðarlaganna svokölluðu sem samþykkt höfðu verið á Alþingi deginum áður. Í kjölfarið tók Fjármálaeftirlitið þá ákvörðun að víkja stjórn Glitnis til hliðar og skipa bankanum skilanefnd í hennar stað, sbr. umfjöllun í kafla 20.2.6. Fyrr sama dag hafði svipuð atburðarás átt sér stað varðandi Landsbankann, sbr. nánari lýsingu hér á eftir.

Hinn 8. október 2008 sendi Árni M. Mathiesen síðan skilanefnd Glitnis bréf þar sem samkomulagi ríkisins og helstu hluthafa Glitnis var rift. Í bréfinu kemur m.a. fram að ástæður riftunarinnar séu brostnar og rangar forsendur auk þess sem fjárþörf Glitnis hafi verið stórlega vanmetin af stjórn og forráðamönnum bankans.

21.3.5 Viðlagastarf stjórnvalda í lok september og byrjun október 2008

Í kafla 20.3 er atburðarás þeirra afdrifaríku daga frá því að kauptilboð ríkisins í 75% eignarhlut Glitnis var kynnt opinberlega og fram að setningu neyðarlaganna rakin, einkum með áherslu á viðlagaundirbúning stjórnvalda.

Að morgni þriðjudagsins 30. september 2008 fundaði ríkisstjórn Íslands. Davíð Oddsson kom inn á fundinn þegar hann var hafinn og lýsti því að tilkynning stjórnvalda um fyrirhugaða aðkomu ríkisins að Glitni hefði ekki haft tilætluð áhrif. Á fundinum lét Davíð einnig falla orð um þjóðstjórn sem féllu ekki í góðan jarðveg hjá nokkrum ráðherrum. Undir lok ríkisstjórnarfundar lýsti Davíð Oddsson því að kallaður hefði verið saman aðgerðahópur í Seðlabankanum. Í þeim hópi sátu auk sérfræðinga Seðlabankans Halldór S. Magnússon, fyrrverandi bankastarfsmaður, Karl Axelsson, hrl., og Ragnar Önundarson, viðskiptafræðingur. Með hópnum störfuðu síðan ráðuneytisstjórar forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyta og Rúnar Guðmundsson, sviðsstjóri vátryggingasviðs Fjármálaeftirlitsins. Í starfi hópsins voru skoðaðar ýmsar hugmyndir og leiðir til að bregðast við því alvarlega ástandi sem upp var komið. Ein þessara hugmynda var að kanna hvort gera mætti kröfur í þrotabú vegna innlána að forgangskröfum. Á sama tíma beindust sjónir erlendra fjölmiðla í auknum mæli að Íslandi og íslenskum fjármálafyrirtækjum hrakaði hratt. Í þessari viku fundaði starfshópur Seðlabankans um viðbrögð við lausafjárvanda nær daglega. Þar var um að ræða svokallaða stöðumatsfundi.

Að morgni föstudagsins 3. október 2008 fundaði ríkisstjórn Íslands. Í fundargerð ríkisstjórnarinnar kemur fram að Össur Skarphéðinsson hafi sagt að ummæli Davíðs Oddssonar um þjóðstjórn á síðasta ríkisstjórnarfundi hafi verið óviðeigandi gagnvart ríkisstjórninni og að rétt sé að Davíð víki úr embætti. Þá kemur fram í fundargerðinni að Björgvin G. Sigurðsson hafi látið bóka eftir sér gagnrýni á að hann, sem ráðherra bankamála, hafi ekki verið hafður með í ráðum í Glitnismálinu svokallaða.Verður ekki önnur ályktun dregin en sú að verulegir brestir hafi hér verið komnir í samstarf stjórnarflokkanna.Að mati rannsóknarnefndar Alþingis höfðu þessir brestir slæm áhrif á samstarf stjórnvalda á þeirri ögurstundu sem upp var runnin.

Aðgerðahópur Seðlabankans starfaði fram til hádegis föstudaginn 3. október 2008. Að svo búnu voru ráðuneytisstjórar skildir eftir með "pródúktið" af starfinu, eins og Ragnar Önundarson orðaði það við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Nánar er fjallað um tillögur hópsins í kafla 20.3.3. Miklar úttektir á fjármunum höfðu verið í bönkum á Íslandi alla þessa viku og er óhætt að ræða um áhlaup í þeim efnum.Við lok föstudagsins námu úttektir á seðlum úr bönkum á Íslandi 5,5 milljörðum króna en venjuleg úttekt á föstudegi mun á þeim tíma hafa verið um 200 milljónir króna. Samráðshópur stjórnvalda kom saman til síns síðasta fundar síðdegis 3. október 2008. Í drögum að fundargerð er haft eftir formanni hópsins að í upphafi vikunnar hefðu menn haft von um að geta haldið þremur bönkum en nú væri spurning hvort hægt væri að halda einum. Fundinum lauk með þeim orðum formanns að fundað yrði með ráðherrum um helgina.

Sama dag reið mikið áfall yfir Glitni og Landsbankann því Seðlabanki Evrópu setti fram afar hátt veðkall að kvöldi þess dags. Nánar er rætt um það hér á eftir í umfjöllun um fall Landsbankans.

Helgina 4.–5. október 2008 var starfandi sérstakur sérfræðingahópur á vegum forsætisráðherra. Aðdragandi þess að hópurinn tók til starfa var sá að hagfræðingarnir Friðrik Már Baldursson og Jón Steinsson buðu forsætisráðherra að eigin frumkvæði aðstoð sína vegna þeirrar hættu sem steðjaði að landinu. Í hópnum voru einnig Bogi Nils Bogason, endurskoðandi, Jón Þór Sturluson og Tryggvi Þór Herbertsson. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis skorti verulega á verkstjórn og markviss vinnubrögð hjá íslenskum stjórnvöldum um þetta leyti. Í þessu samhengi má einnig nefna að þegar sérfræðingahópurinn hóf störf byrjuðu meðlimir hans á því að halda í Háskólann í Reykjavík þar sem prenta átti út ársskýrslur og árshlutaskýrslur bankanna. Hér var um að ræða þriðja hópinn á skömmum tíma sem falið var að vinna að viðlagaundirbúningi. Óskiljanlegt er að hópnum hafi ekki verið látin í té önnur gögn sem unnin höfðu verið, t.d. af samráðshópi stjórnvalda og aðgerðahópi Seðlabankans. Loks var ekki skipaður í hópinn hagfræðingur með sérþekkingu á rekstri banka eða annar sérfræðingur með þekkingu eða reynslu af starfi viðskiptabanka né lögfræðingur með sérþekkingu á sviði gjaldþrotaréttar. Að framangreindu virtu verður ekki annað sagt en að vinnubrögð yfirvalda við viðlagaundirbúning á þeirri ögurstundu sem upp var runnin hafi verið ótæk og í engu samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu skipuleggja almennt starfshætti sína.

Á fundi í Ráðherrabústaðnum laugardaginn 4. október 2008 lýsti Davíð Oddsson fyrir ráðherrum símtali sem hann hafði átt við Mervyn King, seðlabankastjóra Bretlands. Símtalið hafði verið hljóðritað og hafði Davíð í höndunum endurrit af símtalinu. Nánar er um þetta fjallað í kafla 20.3.8.

Um helgina 4.–5. október var áfram unnið að viðlagaundirbúningi í Seðlabanka Íslands. Með sérfræðingum bankans starfaði m.a. sérfræðingur sem kom hingað til lands á vegum Seðlabanka Bretlands.

Þessa sömu helgi beið almenningur frétta af þróun mála. Fjölmiðlar höfðu viðveru nánast allan sólarhringinn fyrir utan Ráðherrabústaðinn þar sem forsætisráðherra og fleiri ráðherrar voru að störfum. Fundað var án afláts; ýmist með bankamönnum, lífeyrissjóðum, aðilum vinnumarkaðarins eða öðrum stjórnvöldum, sbr. m.a. umfjöllun í kafla 20.3.9.

Snemma dags sunnudaginn 5. október kynnti sérfræðingahópur forsætisráðherra afrakstur vinnu sinnar fyrir ráðherrum í Ráðherrabústaðnum.Tillögur hópsins voru settar fram í skjali sem ber heitið "Neyðaráætlun fyrir íslenska bankakerfið". Í skjalinu sem nánar er lýst í kafla 20.3.7 er rætt um að íslenska bankakerfið sé orðið allt of stórt og fjallað um það hvernig útbúa megi bankakerfi af viðráðanlegri stærð ef í greiðsluþrot stefni hjá bönkunum.Við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefnd Alþingis lýsti Jón Steinsson því að honum hefði ekki þótt hópurinn fá góðar undirtektir frá ráðherrum að kynningunni lokinni.

Sama dag ritaði viðskiptaráðuneytið Clive Maxwell, starfsmanni breska fjármálaráðuneytisins, bréf þar sem vísað var til viðræðna viðskiptaráðuneytis við Maxwell um þessa helgi. Í bréfinu, sem undirritað er af Jónínu S. Lárusdóttur, segir að ef þörf krefji muni ríkisstjórn Íslands styðja Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta við að afla nægilegs fjár svo sjóðurinn geti staðið við lágmarksskuldbindingar ef til greiðslufalls Landsbankans og útibús hans í London komi. Við skýrslutöku lýsti Björgvin G. Sigurðsson því að bréfið hefði í raun verið samið í Ráðherrabústaðnum. Orðalag bréfsins hefði verið valið af mikilli kostgæfni og að því hefðu komið Geir H. Haarde, Árni M. Mathiesen, Össur Skarphéðinsson og Björgvin sjálfur ásamt ráðuneytisstjórum og Jóni Sigurðssyni, stjórnarformanni Fjármálaeftirlitsins. Nánar er um þetta fjallað í kafla 17.17.5.Að mati rannsóknarnefndar Alþingis er ljóst að mismunandi sjónarmið voru uppi innan stjórnsýslunnar um hugsanlegar skyldur ríkisins ef Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar. Enda þótt þær heimildir sem lýst er í kafla 17.12 veiti ekki afgerandi eða tæmandi svör við álitaefnum um það atriði telur rannsóknarnefndin að það hefði verið mikilvægt að íslensk stjórnvöld gerðu í aðdraganda falls bankanna, og þá ekki síðar en í framhaldi af þeim fyrirspurnum sem bárust frá erlendum stjórnvöldum um mánaðamótin júlí–ágúst 2008, úttekt á því hvað lægi fyrir um túlkun á skyldum aðildarríkja að EES-samningnum ef til þess kæmi að tryggingakerfi sem stofnað væri til samkvæmt innstæðutryggingatilskipun ESB gæti ekki staðið við greiðsluskuldbindingar sínar. Slík úttekt hefði þá getað varpað skýrara ljósi á þau mismunandi viðhorf, sem bæði komu fram í fyrirliggjandi heimildum og voru uppi innan íslensku stjórnsýslunnar, um skyldur ríkisins að þessu leyti. Hér skipti líka máli að þeir ráðherrar og aðrir innan stjórnsýslunnar sem komu að ákvarðanatöku og önnuðust samskipti við erlend stjórnvöld vegna málsins gætu gert sér glögga grein fyrir þeim lagalegu álitaefnum sem þarna reyndi á og gætu tekið mið af þeim í ákvörðunum og í svörum sínum við fyrirspurnum og kröfum frá erlendum stjórnvöldum.

Að kvöldi sunnudagsins 5. október hringdi Gordon Brown til Geirs H. Haarde. Í tölvubréfi Geirs til rannsóknarnefndar Alþingis 17. mars 2009 kemur fram að erindi Brown hafi verið tvíþætt. Annars vegar hafi hann lagt til að Íslendingar myndu leita aðstoðar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og boðist til þess að ræða við forstjóra Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um það mál. Hins vegar hafi Brown lýst því að bresk stjórnvöld teldu að Kaupthing Singer & Friedlander (KSF) hefði brotið bresk lög og flutt 1.600 milljónir punda úr landi. Nánar er vikið að umfjöllun um KSF hér á eftir.

Um kl. 22:00 sama kvöld, þ.e. 5. október 2008, fundaði ríkisstjórn Íslands. Á fundinum var lögð fram og samþykkt tillaga forsætisráðherra um yfirlýsingu varðandi innstæðutryggingar. Nánar er um þetta fjallað í kafla 17.0. Á fundinum var einnig tekin til umræðu hugsanleg lántaka hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum. Ingimundur Friðriksson, seðlabankastjóri, kom inn á fundinn og gerði grein fyrir ferli slíkrar lántöku.

Sama kvöld féll Seðlabanki Evrópu frá þeim veðköllum sem bankinn hafði sett fram gagnvart Glitni og Landsbankanum föstudaginn 3. október 2008.

Sunnudaginn 5. október 2008 komu hingað til lands sérfræðingar frá J.P. Morgan í því skyni að veita Seðlabanka Íslands sérfræðiráðgjöf. Úr varð að þeir hittu ráðherra úr ríkisstjórn Íslands um klukkan tvö aðfaranótt mánudags. Ákveðin kaflaskil virðast hafa orðið varðandi afstöðu ráðherra til stöðu íslenska bankakerfisins á þessum fundi, sbr. nánari umfjöllun í kafla 20.3.11. Munu sérfræðingar J.P. Morgan hafa ráðlagt að Alþingi samþykkti sem allra fyrst sérstakar heimildir fyrir stjórnvöld til þess að bregðast við aðsteðjandi vanda bankakerfisins.

Með atkvæðagreiðslu sem átti sér stað á milli kl. 23:18 og 23:19 mánudaginn 6. október 2008 samþykkti Alþingi lög nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., sem í daglegu tali hafa verið nefnd neyðarlögin. Hafði forsætisráðherra lagt frumvarp að lögunum fram fyrr um daginn eftir að hafa ávarpað þjóðina í beinni útsendingu í ríkissjónvarpinu. Drög að frumvarpi til neyðarlaga höfðu að hluta til legið fyrir um nokkurt skeið en stærstur hluti frumvarpsins var unninn helgina 4.–5. október og aðfaranótt mánudagsins 6. október 2008 af starfsmönnum viðskiptaráðuneytis og Fjármálaeftirlitsins með aðstoð lögmanns. Ítarlega umfjöllun um þetta er að finna í kafla 20.3.12. Í 19. kafla er fjallað um þær tillögur sem lágu fyrir nokkrum árum áður um lagabreytingar í þessum efnum og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn taldi nauðsynlegar sem og hópur sá sem síðar varð samráðshópur stjórnvalda. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis er gagnrýnisvert að íslensk stjórnvöld hafi ekki lokið vinnu við drög að frumvarpi mun fyrr.

Rannsóknarnefnd Alþingis álítur að íslensk stjórnvöld hafi verið einstaklega illa undir það búin að takast á við fjármálaáfall þegar það reið yfir hér á landi haustið 2008. Upptalningu á nokkrum helstu ástæðum þessa er að finna í kafla 20.3.13. Miklu máli skipti í þessum efnum að samráðshópi stjórnvalda hafði ekki orðið ágengt við að semja viðbúnaðaráætlun. Þetta hafði í för með sér að hvorki hafði innan samráðshópsins né hjá öðrum stjórnvöldum verið hugað nægjanlega að ýmsum þáttum sem augljóslega hlaut að reyna á ef til meiri háttar fjármálaáfalls kæmi á Íslandi. Dæmi um þetta er að ekki verður séð að á starfstíma samráðshóps stjórnvalda hafi verið lagt tölulegt mat á það hvaða fjármunum íslenska ríkið og Seðlabankinn þyrftu að hafa yfir að ráða til að styðja við íslenska bankakerfið, ef fylgja ætti yfirlýsingum ráðherra. Sama er að segja um útreikninga á hugsanlegum kostnaði sem kynni að falla á íslenskt samfélag ef til meiri háttar fjármálaáfalls kæmi.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur að mikið hafi skort á að unnið væri að viðbúnaðarmálum ríkisins á skipulegan og vandaðan hátt. Hér skal því þó haldið til haga að nefndin telur ekki hægt að fullyrða að unnt hefði verið að bjarga íslensku bönkunum frá falli jafnvel þótt vandað hefði verið betur til viðbúnaðarvinnu á árinu 2008. Á hinn bóginn hefði vandaður undirbúningur verið til þess fallinn að draga úr því tjóni sem fall bankanna orsakaði. Íslensk stjórnvöld hefðu þá einnig verið í stakk búin til að móta sér fyrr stefnu um mörg af þeim álitaefnum sem taka þurfti af skarið um og því haft betri forsendur til að bregðast við og svara fyrirspurnum erlendra stjórnvalda og þeirra sem áttu kröfur á íslensku bankana.

21.3.6 Fall Landsbanka Íslands hf.

Um Landsbanka Íslands hf. og fall hans er fjallað í köflum 18.0 og 20.4. Rétt er að halda því til haga að þegar tilkynnt var um fyrirhugaða yfirtöku ríkisins á Glitni mánudaginn 29. september 2008 var flutningur innlánsreikninga í útibúi Landsbankans í London yfir í dótturfélag jafn skammt á veg kominn og verið hafði um sumarið. Í þessu samhengi verður ekki fram hjá því litið að Landsbankinn, líkt og Kaupþing og Glitnir, var kerfislega mikilvægur banki. Áföll í rekstri hans gátu því haft veruleg áhrif á fjármálastöðugleika á Íslandi, en lögum samkvæmt ber Seðlabanka Íslands að tryggja slíkan stöðugleika. Í þessu samhengi skal þess getið að með tilliti til mikillar innlánasöfnunar Landsbankans erlendis lá það fyrir eigi síðar en um mitt ár 2007 að Seðlabankinn gæti ekki gegnt hlutverki sínu sem lánveitandi til þrautavara ef Landsbankinn þarfnaðist fyrirgreiðslu vegna áhlaups á erlendu innlánsreikningana. Þrátt fyrir að forsvarsmönnum Landsbankans hafi einnig mátt vera þetta ljóst kusu þeir samt sem áður að safna innlánum í útibúum fremur en dótturfélögum. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var það afar áhættusöm ákvörðun.

Einnig verður að hafa í huga að ekki liggur fyrir að nokkurt mat hafi farið fram eða úttekt gerð af hálfu íslenskra eftirlitsaðila á því hversu stöðugir og öruggir Icesave reikningarnir voru sem fjármögnunarleið fyrir Landsbankann og hvaða áhætta kynni að fylgja þeim fyrir efnahag og fjármálakerfi Íslands, sbr. umfjöllun í 7. kafla um það hversu kvik þessi innlán voru. Hér verður einnig að líta til þess að söfnun innlána á erlendum vettvangi fól í sér ákveðna grundvallarbreytingu á fjármögnun íslenska bankakerfisins sem jafnframt hafði í för með sér nýjar áhættur gagnvart íslensku fjármálakerfi.

Föstudaginn 3. október 2008 setti Seðlabanki Evrópu fram veðkall á Landsbankann sem nam 400 milljónum evra. Að kvöldi sunnudagsins 5. október 2008 var fallið frá veðkallinu. Sama kvöld áttu bankastjórar Landsbankans símafund með Hector Sants, forstjóra breska fjármálaeftirlitsins (FSA). Á fundinum lýstu bankastjórarnir áhuga á því að flutningi Icesave reikninganna í dótturfélag yrði hraðað með aðkomu FSA. Þetta var hins vegar um seinan, sbr. umfjöllun í kafla 18.2.4 og 18.2.5. Áhlaup stóð á þessum tíma yfir gagnvart útibúi bankans í London og þurfti Landsbankinn að reiða af hendi háar fjárhæðir í breskum pundum til þess að tryggja áframhaldandi starfsemi þess. Landsbankinn leitaði því eftir fyrirgreiðslu hjá Seðlabanka Íslands. Þeirri beiðni var hafnað mánudaginn 6. október. Þegar Landsbankinn gat ekki lagt fram það fé sem FSA hafði krafist fór svo að bresk stjórnvöld létu loka útibúinu að kvöldi 6. október, sbr. nánari umfjöllun í kafla 18. Í kafla 18.3.1 er rakið að 7. október 2008 fór Seðlabanki Hollands (DNB) fram á að útibúi Landsbankans í Amsterdam yrði skipaður skiptastjóri. Það var gert með úrskurði sem kveðinn var upp 13. sama mánaðar.

Að morgni 7. október 2008 vék Fjármálaeftirlitið stjórn Landsbankans til hliðar og skipaði skilanefnd í hennar stað. Miklu máli skipti í þessum efnum að óháð lausafjárstöðu Landsbankans í íslenskum krónum hafði bankinn ekki yfir nægum gjaldeyri að ráða til að standa við skuldbindingar sínar í erlendri mynt. Í þessu samhengi vekur það athygli rannsóknarnefndar Alþingis að nokkrum dögum áður, þ.e.30. september 2008, hafði Landsbankinn veitt félagi í eigu Björgólfs Thors Björgólfssonar lán að andvirði 153 milljóna evra. Verður því ekki séð að stærstu eigendur Landsbankans hafi haft hug á eða getu til að koma bankanum til aðstoðar í þeirri erfiðu stöðu sem upp var komin.

Að morgni 7. október 2008 ræddust Alistair Darling og Árni M. Mathiesen við í síma. Símtalið var hljóðritað og hefur endurrit þess birst í fjölmiðlum.

Næsta dag, þ.e. 8. október 2008, kom Alistair Darling fram í breskum fjölmiðlum og lýsti því að ríkisstjórn Íslands hefði daginn áður sagt sér að hún hygðist ekki virða skuldbindingar sínar í Bretlandi.Verður ekki annað ráðið en að hér sé vísað til samtals Darling við Árna M. Mathiesen. Skemmst er frá því að segja að þessi orð voru ekki látin falla í því samtali. Rannsóknarnefnd Alþingis vekur í þessu sambandi athygli á niðurstöðu skýrslu breskrar þingnefndar sem út kom í apríl 2009 um að Árni hefði ekki lýst því yfir í samtalinu að ríkisstjórn Íslands hygðist ekki efna skuldbindingar sínar heldur hefði hann þvert á móti gefið til kynna að ríkisstjórnin hygðist beita tryggingarsjóði sínum til að reyna að standa við skuldbindingar sínar gagnvart breskum innstæðueigendum.

Hinn 8. október 2008 yfirtóku bresk stjórnvöld dótturfélag Landsbankans, Heritable Bank, og útibú Landsbankans í London. Þá kyrrsettu bresk stjórnvöld eignir Landsbankans og eignir sem tengdust Landsbankanum en voru í eigu, vörslu eða undir yfirráðum íslenskra stjórnvalda á grundvelli laga um varnir gegn hryðjuverkum, glæpum og um öryggi frá 2001 (Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001).

Rannsóknarnefnd Alþingis telur að bresk yfirvöld hefðu getað komist hjá því að beita framangreindum lögum en þess í stað náð sama markmiði með hefðbundnum úrræðum við kyrrsetningu þar í landi. Eftir hádegi 9. október 2008 ræddust Alistair Darling og Geir H. Haarde við í síma eftir að Geir hafði árangurslaust reynt að ná í Gordon Brown.

Í viðtali við breskan fjölmiðil 9. október 2008 lýsti Gordon Brown, forsætisráðherra Bretlands, því yfir að bresk stjórnvöld væru eftir fremsta megni að reyna að frysta eignir íslenskra fyrirtækja í Bretlandi. Þá væru frekari aðgerðir fyrirhugaðar gagnvart íslenskum stjórnvöldum. Það vekur athygli að samkvæmt orðum Brown takmörkuðust aðgerðirnar ekki við Landsbankann heldur var beinlínis beint að öllum íslenskum fyrirtækjum. Í kafla 20.4 er þessi atburðarás rakin nánar auk þess sem fjallað er um samskipti íslenskra stjórnvalda við bresk yfirvöld í framhaldinu og þau rök sem lágu að baki beitingu laga um varnir gegn hryðjuverkum, glæpum og um öryggi.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var framangreind rangfærsla Brown í fjölmiðlum, auk þess sem bresk stjórnvöld beittu lagabálki sem m.a. er kenndur við varnir gegn hryðjuverkum, til þess fallin að valda íslenskum fyrirtækjum bæði í Bretlandi og annars staðar miklu tjóni.Vart er hægt að draga aðra ályktun af skýringum breskra ráðamanna en þá að með aðgerðinni hafi ætlunin verið að "refsa" íslenskum stjórnvöldum en bresk stjórnvöld töldu gjörðir íslenskra stjórnvalda ekki hafa verið í samræmi við yfirlýsingar þeirra um að þau myndu standa við skuldbindingar sínar. Þá virðast bresk stjórnvöld einnig hafa dregið í efa heimild íslenskra stjórnvalda til að tryggja innstæður á Íslandi að fullu en ekki í Bretlandi og litið svo á að með því væri jafnrétti innstæðueigenda ekki virt.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur að íslensk stjórnvöld hafi ekki staðið nægilega vel að því að útskýra fyrir breskum og hollenskum yfirvöldum bæði forsendur neyðarlaganna svokölluðu og hina pólitísku stefnu sem tekin var með setningu þeirra. Að mati nefndarinnar bar íslenskum stjórnvöldum að lágmarki að fela utanríkisþjónustunni að kynna stöðu mála á Íslandi eftir að neyðarlögin voru samþykkt á Alþingi 6. október 2008. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis er afar gagnrýnisvert að þetta hafi ekki verið gert. Nánar er fjallað um samskipti við bresk og hollensk yfirvöld í 17. kafla.

21.3.7 Fall Kaupþings banka hf.

Aðfaranótt 9. október 2008 greip Fjármálaeftirlitið inn í rekstur Kaupþings banka hf. og skipaði bankanum skilanefnd á grundvelli heimildar í neyðarlögunum svokölluðu.Var sú ákvörðun tekin eftir að stjórn Kaupþings hafði leitað eftir því við stofnunina að tekið yrði yfir vald hluthafafundar. Þremur dögum áður, þ.e. 6. október 2008, hafði Seðlabanki Íslands veitt Kaupþingi lán sem nam 500 milljónum evra gegn veði í danska bankanum FIH.

Í lánasamningum og skuldabréfum Kaupþings var almennt að finna ákvæði þess efnis að ef til vanskila kæmi hjá stóru dótturfélagi bankans jafngilti slíkt vanskilum Kaupþings sem gæti leitt til gjaldfellingar lána bankans. Um miðjan dag 8. október 2008 settu bresk stjórnvöld dótturfélag Kaupþings í Bretlandi, Kaupthing Singer & Friedlander (KSF), í greiðslustöðvun. Þrátt fyrir að á þessum tíma hafi Kaupþing glímt við margvíslega erfiðleika þá verður að telja að framangreind ákvörðun breskra stjórnvalda hafi haft afgerandi áhrif þegar litið er til þess hvað olli falli bankans. Skilanefnd Kaupþings höfðaði 7. janúar 2009 mál gegn breskum stjórnvöldum vegna framangreindrar stjórnvaldsaðgerðar. Féll dómur í málinu 20. október 2009. Niðurstaðan var sú að kröfum skilanefndarinnar var hafnað. Í dómnum kemur fram að bresk stjórnvöld hafi byggt ákvörðun sína á lögmætu sjónarmiði um að ógn hafi steðjað að hinu breska fjármálakerfi.

Framangreind atburðarás er rakin nánar í kafla 20.5. Þar er einnig að finna umfjöllun um sjónarmið breskra stjórnvalda um meinta ólögmæta fjármagnsflutninga og að KSF hafi skort háar fjárhæðir til þess að lausafjárstaða bankans gæti fullnægt kröfum FSA. Þessara sjónarmiða sér m.a. stað í símtölum Geirs H. Haarde við Alistair Darling 3. október 2008, þar sem reyndar virðist hafa verið rætt um 600 milljónir punda, og við Gordon Brown 5. sama mánaðar en þar var rætt um 1.500 milljónir punda samkvæmt endurriti samtalsins en 1.600 milljónir punda samkvæmt frásögn Geirs. Miðað við þær upplýsingar sem bresk stjórnvöld veittu Fjármálaeftirlitinu var hér annars vegar um að ræða lausafjárskiptasamninga á milli Kaupþings og KSF að andvirði 1,1 milljarðs punda en það fé hafði KSF talið fram sem laust fé í lausafjárskýrslum sínum. Þegar á reyndi gat KSF ekki dregið á samninginn fé frá Kaupþingi. Hins vegar var um að ræða veðköll vegna veðlána frá KSF til Kaupþings banka. Veðköllin voru að andvirði um 500 milljóna punda sem FSA taldi að KSF hefði borið að setja fram gagnvart Kaupþingi. Rannsóknarnefnd Alþingis tekur undir þá afstöðu FSA að óeðlilegt sé að KSF hafi ekki sett fram umrædd veðköll. Sú vanræksla gefur til kynna að armslengdarsjónarmiðum hafi ekki verið fylgt í viðskiptum móður- og dótturfélags.

Rannsóknarnefnd Alþingis kannaði samskipti Kaupþings við FSA síðustu dagana fyrir fall bankans. Í þeim samskiptum, sem einkum áttu sér stað með tölvubréfum, má sjá að Kaupþing kannaði ýmis úrræði í þeirri viðleitni að bjarga dótturfélagi sínu frá þroti. Í þeim samskiptum er m.a. að finna staðhæfingu Hreiðars Más Sigurðssonar, forstjóra Kaupþings, 7. október 2008 um að íslenskir lífeyrissjóðir hafi ákveðið að selja eignir og færa lausafé í erlendri mynt til Kaupþings á næstu þremur dögum og að heildarfjárhæð verði 500–1.000 milljónir evra. Í þessu samhengi tekur rannsóknarnefnd Alþingis fram að nefndin hefur ekki fengið í hendur nein gögn sem styðja þessa fullyrðingu Hreiðars.

21.4 Nánari ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um afmarkaða þætti

21.4.1 Inngangur

Á meðal þeirra krafna sem gerðar eru til stjórnkerfis lýðræðisríkja er að föstu skipulagi þess eða framkvæmd einstakra verkefna sé þannig háttað að verkaskipting sé skýr og þar með endanleg ábyrgð á því að störfum sé sinnt með fullnægjandi hætti. Skýr skipting verkefna og ábyrgðar er ekki bara forsenda þess að hægt sé að láta þá einstaklinga sem starfa innan stjórnkerfisins sæta ábyrgð vegna mistaka eða vanrækslu í starfi heldur standa gild rök fyrir því að hitt hafi ríkari almenna þýðingu að þannig liggi með skýrum hætti fyrir hvar sérstakra úrbóta sé þörf ef illa fer.

Eitt mikilvægasta hlutverk stjórnkerfisins, að öðrum ólöstuðum, er að gæta að stöðugleika í efnahagslífi landsins. Í þróuðum ríkjum er jafnan lögð áhersla á þetta hlutverk, bæði almennt í störfum stjórnvalda og með stofnun og starfrækslu sérstakra ríkisstofnana sem fara með sérhæfð hlutverk og heimildir á sviði fjármálastarfsemi og efnahagsmála. Íslenska stjórnkerfið skilur sig ekki frá stjórnkerfum annarra þróaðra ríkja að þessu leyti. Það vakti hins vegar athygli rannsóknarnefndar Alþingis hversu algengt það var hjá þeim stjórnendum stofnana stjórnkerfisins sem gáfu skýrslur fyrir nefndinni að svarað væri að það hefði ekki fallið innan starfssviðs viðkomandi eða stofnunar hans að fjalla um eða bera ábyrgð á viðkomandi verkefni. Það hefði verið hlutverk annarra stofnana eða embættismanna. Sömu viðhorf koma einnig fram í þeim athugasemdabréfum sem nefndinni bárust á grundvelli 13. gr. laga nr. 142/2008 og birt eru í 11. viðauka með rafrænni útgáfu skýrslunnar. Af þessum svörum verður ráðið að hjá þeim sem sinntu störfum innan þeirra stofnana íslenska stjórnkerfisins sem hafa áttu eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði og áhrifum þeirrar starfsemi á stöðugleika í efnahagslífi landsins var verkaskipting og ábyrgð gagnvart ákveðnum þáttum í ýmsum tilvikum ekki ljós. Rannsóknarnefndin telur því brýnt að hugað verði sérstaklega að því að afmarka betur og kveða skýrar á um skyldur einstakra stofnana og embættismanna að þessu leyti.

Hér að neðan er gerð grein fyrir ályktunum rannsóknarnefndar Alþingis um ýmsa þætti í störfum þeirra stjórnvalda og stofnana innan íslenska stjórnkerfisins sem fóru með framangreind hlutverk í aðdraganda falls íslensku bankanna. Einnig er gerð grein fyrir ályktunum um afmörkuð málefni sem rannsóknarnefndin telur hafa haft þýðingu fyrir þróun mála í þeirri atburðarás sem á endanum leiddi til falls íslensku bankanna.

21.4.2 Ríkisstjórnin

Fyrir liggur að í ríkisstjórn Íslands var lítið rætt um stöðu bankanna og lausafjárkreppuna sem hófst undir loks sumars 2007 og ágerðist eftir því sem á leið. Hvorki verður séð af fundargerðum ríkisstjórnarinnar né frásögnum þeirra sem gáfu skýrslur fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að þeir ráðherrar ríkisstjórnarinnar sem fóru með efnahagsmál (forsætisráðherra), bankamál (viðskiptaráðherra) eða fjármál ríkisins (fjármálaráðherra) hafi gefið ríkisstjórninni sérstaka skýrslu um vanda bankanna eða hugsanleg áhrif hans á efnahag og fjármál ríkisins frá því að þrengja tók að bönkunum og þar til bankakerfið riðaði til falls í október 2008. Á tímabilinu hafði þó birst neikvæð umfjöllun um bankana í innlendum sem erlendum fjölmiðlum, íslenska krónan hafði veikst verulega auk þess sem skuldatryggingarálag bankanna fór hækkandi. Frá því í byrjun árs 2008 höfðu oddvitar ríkisstjórnarflokkanna fengið upplýsingar um vanda fjármálafyrirtækja landsins á fundum með bankastjórn Seðlabanka Íslands. Þá fengu þeir ráðherrar sem áttu fulltrúa í samráðshópi stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað upplýsingar um að hvaða verkefnum samráðshópurinn vann á hverjum tíma en áhyggjur af stöðu íslensku fjármálafyrirtækjanna og umræður um nauðsyn viðbúnaðaráætlunar vegna fjármálaáfalls fóru vaxandi á þeim vettvangi.

Til skýringar á því að málefni bankanna hafi ekki verið tekin upp í ríkisstjórn hefur rannsóknarnefndin m.a. fengið þær athugasemdir frá Geir H. Haarde, þáverandi forsætisráðherra, í bréfi, dags. 24. febrúar 2010, að þau hafi verið viðkvæm trúnaðarmál. Hefðu upplýsingar um þau borist út af fundum ríkisstjórnar, eða jafnvel aðeins frést að þau væru rædd þar sérstaklega, hefði það getað valdið tjóni. Málefni bankanna hafi því ekki verið tekin á formlega dagskrá ríkisstjórnarfunda en verið reifuð undir liðnum "önnur mál" eða utan dagskrár þegar við átti eða einhver ráðherra óskaði þess. Samkvæmt gamalgróinni venju hafi slíkar umræður ekki verið færðar til bókar. Af þessu tilefni tekur rannsóknarnefnd fram að hvað sem leið störfum ríkisstjórnarinnar fram á sumar 2008 virðist þessi venja ekki hafa staðið í vegi fyrir því að bókað væri í fundargerð ríkisstjórnar 12. ágúst 2008 að viðskiptaráðherra hefði lagt fram minnisblað, dags. sama dag, um skipan nefndar um fjármálastöðugleika og lagt til að ríkisstjórnin féllist á þær tillögur sem þar voru settar fram.Tillaga viðskiptaráðherra fékk engar undirtektir í ríkisstjórn og var málinu frestað.

Rannsóknarnefndin tekur fram að almennt er ekki um það deilt að neikvæðar fregnir eða orðrómur sem kvisast út um afstöðu eða fyrirhugaðar aðgerðir opinberra aðila á vettvangi fjármálamarkaðar geti orðið til þess að hreyfa við aðilum á markaðnum og jafnvel auka á þann vanda sem við er að etja. Það hlýtur þó að heyra til skyldna ráðherra sjálfra, og þá einkum forsætisráðherra, að búa svo um hnútana í skipulagi og starfi ríkisstjórnar að hægt sé að ræða þar í trúnaði um viðkvæm mál sem varða mikilsverða og knýjandi almannahagsmuni. Hvað sem öðru líður hlýtur sú aðstaða að veikja starf stjórnvalda verulega ef vantraust veldur því að slík málefni komi yfirhöfuð ekki með neinum raunhæfum hætti fram á vettvangi ríkisstjórnar. Rétt er að benda á ákvæði 17. gr. stjórnarskrárinnar í þessu sambandi. Samkvæmt þeim er skylt að ræða nýmæli í lögum og "mikilvæg stjórnarmálefni" á ráðherrafundum, eða ríkisstjórnarfundum eins og þeir kallast að jafnaði.

Enda þótt hver ráðherra fari sjálfstætt með málefni sem undir hann heyra samkvæmt málefnaskiptingu innan stjórnarráðsins verður í samræmi við stjórnarskrána að gera ráð fyrir að "mikilvæg stjórnarmálefni" séu tekin til umræðu í ríkisstjórn þannig að aðrir ráðherrar hafi tækifæri til að bregðast við og hafa áhrif á stefnumörkun ríkisstjórnar og síns ráðuneytis. Hér þarf líka að hafa í huga að það getur skipt máli hvað skráð er um mál í fundargerð og gögn ríkisstjórnarinnar ef síðar reynir á hvort gerðar hafi verið viðhlítandi ráðstafanir af hálfu ráðherra í tengslum við tiltekna stjórnarframkvæmd og hverjir úr hópi ráðherra hafi átt þar hlut að máli.

Þrátt fyrir að stjórnarskráin geri ráð fyrir að ræða skuli á ríkisstjórnarfundum "mikilvæg stjórnarmálefni" hefur þróunin orðið sú með samsteypustjórnum síðustu áratugi að óformlegir fundir og samráð formanna ríkisstjórnarflokkanna, oddvita ríkisstjórnar á hverjum tíma, hafa fengið aukið vægi við stefnumörkun og eiginlega ákvarðanatöku í starfi ríkisstjórnar. En oddvitar ríkisstjórnar koma líka í ýmsum tilvikum sameiginlega fram gagnvart fulltrúum stjórnvalda, einkaaðilum og hagsmunaaðilum og af vettvangi þeirra mála sem hér er fjallað um er nærtækast að nefna fundi oddvitanna með bankastjórn Seðlabankans á fyrri hluta árs 2008. Á slíkum fundum kunna oddvitunum, og þá eftir atvikum einstökum fagráðherrum ef þeir hafa verið kallaðir til, að vera veittar upplýsingar eða þeim kynnt málefni sem geta haft þýðingu um viðbrögð og aðgerðir stjórnvalda í kjölfarið. Geir H. Haarde, þáverandi forsætisráðherra, víkur að þessu aukna hlutverki oddvita stjórnarflokkanna í bréfi til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 24. febrúar 2010, þar sem því er m.a. lýst að þessi tilhögun sé "vel þekkt stjórnarfarsleg venja í samsteypustjórnum á Íslandi". Enn fremur segir, í samhengi við starfshætti þáverandi ríkisstjórnar, að formaður hvors stjórnarflokks hafi verið talinn ábyrgur fyrir því að greina sínum samflokksmönnum í ríkisstjórn frá málum af sameiginlegum fundum formannanna eftir því sem hann taldi rétt. Geir tók jafnframt fram að hann hefði enga ástæðu haft til að draga í efa að upplýsingamiðlun milli Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, oddvita Samfylkingarinnar og utanríkisráðherra, og Björgvins G. Sigurðssonar, viðskiptaráðherra, væri með eðlilegum hætti. Rétt er að taka fram að í bréfi Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 24. febrúar 2010, var því lýst að Samfylkingin hefði viljað "leggja áherslu á skýrari verkstjórn og meira samstarf innan ríkisstjórnar", þ. á m. að því leyti að fleiri mál kæmu til umræðu á þeim vettvangi, sbr. tilvitnun til bréfs hennar hér til hliðar.

Athugun rannsóknarnefndar bendir ekki til þess að upplýsingar um efni funda og samráðs milli oddvita stjórnarflokkanna á því tímabili sem um ræðir hafi verið skráðar með kerfisbundnum hætti, né heldur afstaða fundarmanna og eftir atvikum stefnumörkun eða einstakar ákvarðanir sem lagður var grunnur að. Einu skráðu heimildirnar sem nefndin hefur fengið um slíka fundi eru persónulegir minnispunktar sem einstakir fundarmenn tóku niður.Að því marki sem slíkt samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar koma í reynd í stað þess að fjallað sé um mál á fundum ríkisstjórnar bendir rannsóknarnefndin á að rétt kynni þá að vera að hugað yrði að því að setja reglur um skráningu þess sem fram fer við slíkt samráð. Sama á við um fundi þar sem oddvitar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utanaðkomandi og þeim eru sem fulltrúum ríkisstjórnar veittar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar.

Dæmi úr fundargerðum ríkisstjórnarinnar sem rakin eru í kafla 19.5.1 leiða í ljós að sá háttur hefur almennt verið hafður á að hafa fundargerðirnar knappar og yfirborðskenndar. Hvort sem þetta hefur verið venja um langan tíma eður ei verður að álykta að þetta sé óheppilegt fyrirkomulag. Sem dæmi má nefna að við skýrslutökur fyrir rannsóknarnefnd Alþingis bar aðilum ekki saman um það hvort frumvarp um breytingar á lögum um Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta sem viðskiptaráðherra var með í undirbúningi í upphafi árs 2008 hefði komið til umfjöllunar í ríkisstjórn.Viðskiptaráðherra lýsti því í skýrslu sinni fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að hann hefði farið með frumvarpið "inn í ríkisstjórn" og þar hefði það verið rætt a.m.k. þrisvar. Það hefði m.a. verið að tillögu forsætisráðherra sem ákveðið var að flytja frumvarpið ekki vegna óróleika á fjármálamörkuðum. Við skýrslutöku kannaðist forsætisráðherra ekki við að hafa vitað um tilvist þessa frumvarps. Eins og nánar er lýst í kafla 17.9 varð ekki séð af athugun á fundargerðum ríkisstjórnarfunda að þar hefði verið fjallað um þetta mál á umræddum tíma. Þetta atriði var meðal þeirra sem borið var undir Björgvin G. Sigurðsson í bréfi rannsóknarnefndarinnar til hans, dags. 8. febrúar 2010. Í svari Björgvins, dags. 24. febrúar 2010, lýsti hann þessum atvikum, þ.e. kynningu á framangreindu frumvarpi fyrir öðrum ráðherrum og umfjöllun þess, með þeim hætti að hann hefði "[rætt] það við forystumenn ríkisstjórnarinnar, Geir H. Haarde og Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur", þ.e. oddvita þáverandi stjórnarflokka. Hann tók jafnframt fram að þau hefðu metið aðstæður með þeim hætti að þær væru of viðkvæmar til þess að hættandi væri á að gera breytingar. Samkvæmt framangreindu lýsti Björgvin því fyrst við skýrslutöku að hann hefði farið með frumvarpið "inn í ríkisstjórn", sem skilja má svo að hann hafi tekið frumvarpið upp á formlegum fundi hennar. Í bréfi Björgvins kom síðan nánar fram að hann hefði "[rætt] það" við oddvita ríkisstjórnarflokkanna. Þetta dæmi kann að vera til marks um það hvernig einstakir ráðherrar upplifðu þá óformlegu starfshætti sem að framan er lýst þegar þeir leituðust við að fylgja eftir málum sem þeir báru ábyrgð á.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur mikilvægt að mál sem koma til umræðu og ráðið er til lykta í innra starfi ríkisstjórnarinnar komi fram með skýrum hætti í formlegum fundargerðum hennar, enda er þar um að ræða einhverjar mikilvægustu ákvarðanir sem teknar eru fyrir hönd þjóðarinnar.

Forsætisráðherra átti allmarga fundi árið 2008 með formanni bankastjórnar Seðlabankans og bankastjórum bankanna. Bankastjórn Seðlabankans átti einnig á tímabilinu febrúar til maí 2008 a.m.k. fimm fundi með forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra. Félagsmálaráðherra sótti einn þessara funda þegar rætt var um málefni Íbúðalánasjóðs. Af skýrslu Björgvins G. Sigurðssonar, viðskiptaráðherra, verður ráðið að hann hafi ekki verið boðaður á neinn þessara funda. Þar var þó m.a. rætt um vanda bankanna og lausafjárkreppuna en málefni bankakerfisins heyrðu undir ráðuneyti hans. Að auki virðist viðskiptaráðherra hvorki hafa verið gerð grein fyrir því að fundirnir fóru fram né upplýstur um það sem þar fór fram, þó með þeirri undantekningu að upplýst er að á þingflokksfundi Samfylkingarinnar 11. febrúar 2008 gerði formaður Samfylkingarinnar Björgvin og fleirum grein fyrir fundi sem hún átti ásamt forsætis- og fjármálaráðherra með bankastjórn Seðlabankans 7. febrúar 2008.

Atvik kunna að vera með þeim hætti í einstökum málum að forsætisráðherra sé á grundvelli verkstjórnarvalds síns, sbr. 5. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007, til fyrirsvars fyrir ríkisstjórn í samskiptum við einstök stjórnvöld við upphaf máls og meðan því vindur fram. Framangreindir fundir með bankastjórn Seðlabanka Íslands á margra mánaða tímabili meðan rekstur bankanna og lausafjárstaða þeirra þróaðist til hins verra, vörðuðu efni sem heyrði undir málefnasvið ráðuneytis viðskiptaráðherra. Það er mat rannsóknarnefndar Alþingis að forsætisráðherra hafi borið sem verkstjóra ríkisstjórnarinnar að upplýsa viðskiptaráðherra um framangreinda fundi þannig að hann gæti rækt starfsskyldur sínar. Rannsóknarnefnd Alþingis telur það aðfinnsluvert að þetta hafi ekki verið gert.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis voru aðgerðir ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum ómarkvissar þegar harðna tók á dalnum í ársbyrjun 2008. Ráðherrar einblíndu of mikið á ímyndarvanda fjármálafyrirtækja í stað þess að takast á við þann augljósa vanda að íslenska fjármálakerfið var allt of stórt miðað við íslenska hagkerfið. Þegar ráðherrar hugðust bæta ímynd landsins með þátttöku í opinberri umræðu, einkum erlendis, var það gert án þess að lagt væri mat á fjárhagslegan styrk ríkisins til þess að koma bönkunum til aðstoðar og án þess að fyrir lægju upplýsingar um kostnað við hugsanlegt fjármálaáfall. Í þessu sambandi má nefna að Björgvin G. Sigurðsson viðurkenndi við skýrslutöku að yfirlýsingar um að ríkið myndi styðja við bakið á bönkunum hefðu verið byggðar á pólitískri afstöðu en ekki mati á raunverulegri getu ríkisins í þeim efnum. Á sama tíma lagði Seðlabanki Íslands áherslu á að gera gjaldeyrisskiptasamninga og auka gjaldeyrisforðann til þess að auka trúverðugleika bankans til þess að takast á við fjármálaáfall.Þótt hér sé á engan hátt gert lítið úr ímyndarmálum og aðgerðum til að auka trúverðugleika vekur það hins vegar athygli að stjórnvöld skyldu ekki samhliða grípa til annarra aðgerða. Þannig verður ekki séð að gerð hafi verið vönduð úttekt á því hvort þörf væri á því að einn eða fleiri af stóru bönkunum flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi. Þvert á móti var það beinlínis opinber stefna þeirrar ríkisstjórnar sem mynduð var í maí 2007 að bankarnir hefðu áfram höfuðstöðvar á Íslandi, sbr. umfjöllun í kafla 5.0. Formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands kvaðst persónulega hafa verið hlynntur flutningi höfuðstöðva Kaupþings úr landi og látið þá skoðun í ljós. Ekki er hins vegar að sjá að Seðlabankinn hafi beinlínis þrýst á um slíkt í formlegum viðræðum við stjórn Kaupþings banka hf. eða bankastjóra um málið. Í skýrslu Sigurðar Einarssonar, stjórnarformanns Kaupþings, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis fullyrti hann að Seðlabankinn hefði ekki sagt forsvarsmönnum bankans að nauðsynlegt væri að hann flytti höfuðstöðvar sínar úr landi. Þá hefur nefndin heldur ekki fengið í hendur nein skrifleg gögn um áætlanir um aðgerðir stjórnvalda til að þrýsta á að fjármálafyrirtækin minnkuðu efnahagsreikning sinn. Í skýrslum forsvarsmanna bankanna fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að hvorki Seðlabanki Íslands, Fjármálaeftirlitið né ráðherrar hefðu lagt fyrir þá formlegar tillögur um að draga úr stærð bankanna. Á hinn bóginn ýmist muna þeir ekki eða útiloka ekki að stjórnvöld hafi með almennum hætti lagt að þeim að draga úr útlánum og færa niður efnahagsreikninga bankanna.

Getuleysi ríkisstjórnar og stjórnvalda til að draga úr stærð fjármálakerfisins í tæka tíð áður en til fjármálaáfalls kom sker í augu þegar sú saga er virt sem rakin er í köflum 19.0 og 20.0. Í því sambandi er rétt að minnast þess að þegar banki veitir fyrirtæki lágt lán er hann í stakk búinn til að setja fyrirtækinu skilyrði verði um vanskil að ræða. Ef banki veitir aftur á móti fyrirtæki svo hátt lán að bankinn sjái fram á veruleg skakkaföll lendi lánið í vanskilum er það í reynd fyrirtækið sem komið er með slík tök á bankanum að haft getur óeðlileg áhrif á framgang viðskipta þess við bankann. Á sama hátt liggur fyrir að þegar stærð fjármálakerfis lands nemur þrefaldri þjóðarframleiðslu þess hafa lögbær yfirvöld landsins almennt burði til þess að setja fjármálakerfinu leikreglur og hafa eftirlit með því að þeim sé fylgt. Þegar stærð fjármálakerfis lands nemur aftur á móti nífaldri þjóðarframleiðslu þess verður viðsnúningur á þessu og virðist þannig bæði Alþingi og ríkisstjórn hafa skort burði og þor til þess að setja fjármálakerfinu skynsamleg mörk. Öll orka virðist hafa farið í að halda fjármálakerfinu gangandi því það var orðið svo stórt að ekki var hægt að taka áhættuna af því að jafnvel aðeins hluti þess félli.

21.4.3 Seðlabanki Íslands

Það er hlutverk Seðlabanka Íslands að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi, sbr. 4. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Almennt er fjallað um viðfangsefni Seðlabankans á sviði fjármálastöðugleika í kafla 16.14.6.2. Hinn 14. nóvember 2007 ákvað bankastjórn Seðlabanka Íslands að kalla saman starfshóp um viðbrögð við lausafjárvanda í samræmi við bankastjórnarsamþykkt nr. 1097 frá 24. mars 2006 þar sem líkur væru á að óvissuástand í fjármögnun og stöðu bankanna yrði ekki skammvinnt. Ljóst er af þeim gögnum sem rannsóknarnefnd hefur fengið í hendur að bankastjórn Seðlabankans hafði verulegar áhyggjur af því ástandi sem var að skapast og kom þeim áhyggjum á framfæri ýmist beint við forsætisráðherra eða á vettvangi samráðshóps stjórnvalda. Þrátt fyrir þessar áhyggjur verður ekki séð að bankastjórn Seðlabankans hafi komið á framfæri við ríkisstjórnina formlegum tillögum að nauðsynlegum aðgerðum teldi bankinn sig ekki hafa nauðsynleg úrræði í lögum til að bregðast sjálfur við þeim vanda sem hann áleit sífellt vera að aukast. Fór þannig ekki saman annars vegar hvert mat bankans var á hinni alvarlegu stöðu og hins vegar rökrétt viðbrögð og tillögur byggðar á því mati.

Eins og nánar er vikið að í kafla 19.7.1 fékk Seðlabanki Íslands rökstuddan grun um að sérstök kerfisáhætta væri að myndast vegna náinna tengsla á milli lántakenda sem voru með mjög há lán hjá mörgum fjármálastofnunum hér á landi.Var þá komið fram sérstakt tilefni að mati rannsóknarnefndar Alþingis fyrir Seðlabankann til að kalla eftir nauðsynlegum upplýsingum frá Fjármálaeftirlitinu svo hægt væri að leggja mat á áhættuna. Í 4. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands og í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er mælt fyrir um gagnkvæma upplýsingagjöf á milli Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Þannig er í síðastnefnda ákvæðinu sérstaklega mælt fyrir um að Fjármálaeftirlitið skuli veita Seðlabankanum allar upplýsingar sem stofnunin býr yfir og nýtast í starfsemi bankans. Þær upplýsingar sem þannig er miðlað á milli stofnananna eru áfram háðar þagnarskyldu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 87/1998. Verður þannig ekki séð að skort hafi að lögum heimild fyrir Fjármálaeftirlitið til að afhenda Seðlabankanum upplýsingar um stórar áhættuskuldbindingar á nafngreindu formi svo og aðrar upplýsingar, sem Fjármálaeftirlitið hafði yfir að ráða og bankanum var þörf á til þess að rækja lögbundið hlutverk sitt við að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi, væri um þær beðið. Þar sem ekki hafa komið fram neinar viðhlítandi skýringar á því hvers vegna Seðlabankinn lét hjá líða að kalla eftir þessum upplýsingum verður að telja það afar gagnrýnisvert að það skyldi ekki vera gert.

Bankastjórn Seðlabanka Íslands átti allnokkra fundi með forsætisráðherra og öðrum ráðherrum á árinu 2008 fyrir fall bankanna. Á sumum þessara funda voru fluttar mjög alvarlegar fregnir, t.d. á fundi bankastjórnar með þremur ráðherrum í forsætisráðuneytinu 7. febrúar 2008 þar sem dregin var upp mjög dökk mynd af framtíð íslensku bankanna og á fundi bankastjórnar með forsætisráðherra og utanríkisráðherra 1. apríl 2008 þar sem fram kom að 193 milljónir punda hefðu runnið út af Icesave reikningum í London helgina áður og að Landsbankinn gæti þolað slíkt útstreymi í sex daga. Í ljósi þess hversu alvarlegar upplýsingar þarna voru á ferðinni vekur furðu að þær skuli ekki hafa verið skráðar í skjal þar sem jafnframt væri gerð grein fyrir mati bankans á þeim og tillögum hans um eðlileg eða möguleg viðbrögð þar sem það átti við. Embættisfærsla bankastjórnar Seðlabankans var því að þessu leyti ekki jafn vönduð og ætlast hefði mátt til. Gerði þetta ráðherrum vafalítið erfiðara fyrir að meta rétt viðbrögð og þá ekki síst í ljósi þeirra erfiðleika sem voru í samskiptum ráðherra Samfylkingarinnar og formanns bankaráðs Seðlabanka Íslands og nánar verður vikið að hér á eftir. Á hinn bóginn verður heldur ekki séð að ráðherrar hafi kallað eftir slíkum tillögum og skjölum frá Seðlabankanum eftir að þeim hafði verið gerð grein fyrir þessum upplýsingum munnlega þótt brýn ástæða væri til þess.

Rannsóknarnefndin telur að skort hafi á af hálfu bankastjórnar Seðlabankans að nægjanlega hafi verið brugðist við í formi upplýsingaöflunar og ráðstafana með tilliti til þeirra áhrifa sem söfnun bankanna á innlánum í útibúum erlendis hafði með tilliti til áhættuþátta gagnvart íslenska fjármálakerfinu og þar með fjármálastöðugleika Íslands, ef til áfalla kæmi í rekstri íslensku bankanna. Þarna var um að ræða innlán sem safnað var í erlendum gjaldeyri og ljóst að Seðlabanki Íslands hafði takmörkuð úrræði til að aðstoða bankana með fyrirgreiðslu í erlendum gjaldeyri ef skyndilegt útstreymi yrði af þessum reikningum við áhlaup á bankana. Áréttað skal að umrædd innlán voru fyrst og fremst að aukast á árinu 2007 en það er fyrst á árinu 2008 sem þess sér stað í gögnum sem nefndin hefur fengið afhent, m.a. frá Seðlabankanum, að í samskiptum bankastjórnar Seðlabankans við fyrirsvarsmenn bankanna, t.d. Landsbankans, hafi verið rætt um mögulegar leiðir til að draga úr áhrifum og þeirri áhættu sem þessum innlánum fylgdi um framangreind atriði, sérstaklega Icesave reikningum í Bretlandi. Skýrslutökur rannsóknarnefndarinnar hafa einnig staðfest þetta. Rannsóknarnefndin tekur fram að hún fær ekki séð af fyrirliggjandi gögnum að bankastjórn Seðlabankans hafi beint og með formlegum hætti sett fram gagnvart bönkunum, og þá sérstaklega gagnvart Landsbankanum, tillögur eða boðað aðgerðir af sinni hálfu til að sporna við og takmarka þau neikvæðu áhrif sem umrædd innlánasöfnun erlendis gat haft með tilliti til fjármálastöðugleika hér á landi ef til meiri háttar áfalla kæmi í rekstri íslensku bankanna og á greiðsluskuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta reyndi. Þvert á móti ákvað Seðlabanki Íslands að afnema bindiskyldu af erlendum innlánsreikningum í mars 2008.

Þegar rás atburða árið fyrir fall bankanna er virt telur rannsóknarnefndin ljóst að ákveðin tortryggni og samstarfserfiðleikar hafi sett mark sitt á samskipti formanns stjórnar Seðlabanka Íslands og flestra ráðherra Samfylkingarinnar. Þá telur nefndin einnig ljóst, eins og nánar er rakið í kafla 19.3.5, að fyrra samstarf milli formanns bankastjórnarinnar og forsætisráðherra á hinum pólitíska vettvangi og áralöng vinátta þeirra hafi, eins og sá síðarnefndi lýsir, haft áhrif á samstarf og skilning manna á þeim upplýsingum sem fóru á milli þessara forystumanna annars vegar ríkisstjórnar og hins vegar Seðlabanka Íslands. Hér var því staðan sú að fyrri störf Davíðs Oddssonar sem stjórnmálamanns höfðu samkvæmt lýsingu ráðherra í þeirri ríkisstjórn sem tók við völdum í maí 2007 áhrif á það hvernig ráðherrar brugðust við þeim upplýsingum sem embættismaðurinn, formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands, lét þeim í té í aðdraganda að falli bankanna.

Eins og nánar er að vikið í kafla 19.3.3 urðu harðar deilur á milli Björgvins G. Sigurðssonar, viðskiptaráðherra, og Davíðs Oddssonar, seðlabankastjóra, á fundi í Seðlabankanum 7. nóvember 2007 vegna ólíkra viðhorfa þeirra til Evrópumála. Þeir komu síðan ekki saman á fund eftir þetta fyrr en tæpu ári síðar - nokkrum dögum fyrir fall bankanna. Í tilvitnuðum kafla kemur fram að Björgvin telji að heiftin hafi verið mjög mikil og menn sniðgengið hverjir aðra. Sagði hann það hafa verið óheppilegt hversu eitrað andrúmsloftið var þegar komið var að jafn mikilli ögurstundu og þegar bankarnir féllu.

Í bréfi Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 24. febrúar 2010, greinir hún á svofelldan hátt frá fundi sínum og Geirs H. Haarde og Árna Mathiesen með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008: "Enginn frá Seðlabankanum, nema formaður stjórnar bankans, lagði nokkuð til mála á fundinum og má helst lýsa honum sem eintali hans þar sem erfitt var að greina á milli frásagna hans af staðreyndum og persónulegrar afstöðu hans til manna og málefna, litaðri af pólitískum ákvörðunum og átökum fyrri ára.Til marks um mat mitt á því sem fram fór á fundinum á þeim tíma sem hann var haldinn er rétt að fram komi að eftir fundinn skráði ég hjá mér í minnisbók, sbr. fylgiskjal 10: "Greinilegt að seðlabankastjóra (DO) er ósárt um að Kaupþing kollsigli eða fari úr landi. Dregur upp mjög dökka mynd af framtíðarhorfum á markaðnum og vill nota þá mynd til að réttlæta aðgerðir gegn bankanum. Gagnrýni á Kaupþing og Glitni áberandi en ekki á Landsbankann. Engar tillögur eða ábendingar komu fram um það sem ríkisstjórnin ætti að gera í málefnum bankanna. Fundurinn einkenndist af því að þetta var eins manns útaustur." " Ekki verður því annað séð en að verulegrar tortryggni hafi gætt hjá Ingibjörgu um það sem fært var fram af hálfu Davíðs á þessum fundi. Í kafla 19.5.1 er haft eftir Ingibjörgu Sólrúnu að það hefði engin launung verið á því að sambandið á milli Davíðs Oddssonar, seðlabankastjóra, og Samfylkingarinnar hefði að mörgu leyti verið erfitt. Það hefði hins vegar verið þegjandi samkomulag um að láta það ekki þvælast fyrir. Stirðleiki í samskiptum þessara aðila kom upp á yfirborðið þegar Davíð Oddsson kom á fund ríkisstjórnarinnar 30. september 2008. Eins og rakið er í kafla 20.3.2 sagði Davíð þá að það væru verulegar líkur á því að allt íslenska bankakerfið yrði hrunið á næstu tíu til fimmtán dögum. Davíð ræddi síðan um að ef einhverju sinni hefði skapast þörf fyrir sérstaka þjóðstjórn þá væri það nú. Við skýrslutöku lýsti Davíð því að skyndilega hefði þetta orðið aðalatriði fundarins. Í fyrrnefndum kafla segir jafnframt frá því að í framhaldinu hefði Össur Skarphéðinsson ráðfært sig við Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, sem dvaldi í New York sér til lækninga, og bent á að hann teldi ekki hægt að sigla í gegnum ástandið með Davíð Oddsson í Seðlabankanum.

Eins og nánar er rakið í kafla 19.3.5 lýsti Geir H. Haarde samskiptum sínum við Davíð Oddsson með eftirfarandi orðum við skýrslutöku: "Auðvitað töluðum við mikið saman og það má ekki gleyma því að við erum náttúrulega gamlir samstarfsmenn og það nær alveg meira en 40 ár aftur í tímann og gamlir vinir. Og það má segja að það hafi flækt okkar samstarf, vegna þess að maður gat ekki alltaf áttað sig á því hvenær var hann að tala við mann, sem hann er búinn að þekkja svona lengi og hefur sopið marga fjöruna saman með? Hvenær var hann að tala við mig sem minn forveri í starfi út af einhverju sem hann vissi? Og hvenær var hann embættismaðurinn að ráðleggja forsætisráðherranum? Þetta var flókið, sérstaklega vegna þess að honum hættir til að vera stóryrtur, taka djúpt í árinni, "dramatísera" og gera hlutina jafnvel leikrænt þegar hann [er] í "essinu" sínu og þetta gerði það að verkum að maður gat ekki alltaf, maður vissi ekki alltaf í hvoru hlutverkinu maður var eða hann."

Helgina 4.–5. október 2008 hafði vantraust hluta ríkisstjórnarinnar gagnvart formanni bankastjórnar Seðlabankans aukist til muna, einkum eftir fundi ríkisstjórnarinnar 30. september og 3. október og loks í kjölfar tillögu forsætisráðherra um neyðarstjórn sem sett var fram laugardaginn 4. sama mánaðar. Neyðarstjórnartillöguna setti Geir fram á fundi með ráðherrum í Ráðherrabústaðnum og er nánar fjallað um hana í kafla 20.3.10. Þessi tillaga fól í sér að þriggja manna neyðarstjórn yrði skipuð vegna þeirra aðgerða sem grípa þyrfti til á næstu dögum. Lagði Geir til að Davíð Oddsson yrði formaður neyðarstjórnarinnar. Við þá tilhögun gátu Björgvin G. Sigurðsson og Össur Skarphéðinsson hins vegar ekki sætt sig og mun Össur þá hafa hótað stjórnarslitum ef tillagan gengi eftir. Af þessum sökum var henni ekki fylgt eftir. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis hafði mikið vantraust bersýnilega skapast hjá hluta ríkisstjórnarinnar gagnvart formanni bankastjórnar Seðlabankans og var það líklegast ein helsta ástæða þess að Seðlabankinn hafði enga aðkomu að störfum sérfræðingahóps forsætisráðherra og tók almennt minni þátt í vinnu stjórnvalda en í vikunni á undan. Höfðu þessar illdeilur því án nokkurs vafa slæm áhrif á framvindu viðlagaundirbúnings hins opinbera, enda hafði Seðlabankinn á að skipa sérfræðingum sem æskilegt hefði verið að kæmu einnig að undirbúningi og samningu frumvarps til neyðarlaganna vegna þekkingar sinnar og reynslu.

Hér hefur verið staðnæmst við atburði í aðdraganda að falli bankanna sem eru til vitnis um það að fyrri stjórnmálaþátttaka formanns bankastjórnar Seðlabankans hafði bein áhrif á það hvernig ráðherrar brugðust við upplýsingum sem formaðurinn flutti fulltrúum ríkisstjórnarinnar um alvarlega stöðu sem komin var upp í málefnum íslensku bankanna. Þegar gætt er að mikilvægi þess að tryggja sjálfstæði Seðlabanka Íslands og áhrifamátt stefnumörkunar bankans um peningamálastjórn og aðra þætti efnahagsmála sem bankinn fer með verður það ekki talin æskileg skipan mála að í starf seðlabankastjóra veljist fyrrverandi stjórnmálamenn líkt og tíðkast hefur um árabil í Seðlabanka Íslands. Það er til þess fallið að vekja upp efasemdir um einurð þeirra við að vinna að lögbundnu markmiði bankans, einkum ef slíkt er í andstöðu við efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar eða framkvæmd tiltekinna kosningaloforða. Þá er hætt við að tillögur slíks seðlabankastjóra verði, með réttu eða röngu, settar í ákveðið pólitískt samhengi sem þarf ekki á neinn hátt að endurspegla forsendur slíkra tillagna sem settar eru fram á grundvelli lögbundins hlutverks Seðlabanka Íslands. Síðast en ekki síst er slík aðstaða til þess fallin að rýra trúverðugleika Seðlabankans.

21.4.4 Fjármálaeftirlitið

Meginhlutverk Fjármálaeftirlitsins felst í því að tryggja að eftirlitsskyldir aðilar fari að þeim lögum sem um starfsemi þeirra gilda og hagi starfsemi sinni að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti, sbr. 1. og 8. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Fjármálaeftirlitið sinnir eftirlitshlutverki sínu annars vegar með vettvangsathugunum ("on-site" eftirlit) og hins vegar með viðvarandi fjárhagslegu eftirliti (gjarnan nefnt "off-site" eftirlit) en að auki vinnur stofnunin ýmis önnur verkefni sem tengjast eftirlitsstarfseminni.

Það er mat rannsóknarnefndar Alþingis að Fjármálaeftirlitið hafi ekki verið nægilega vel í stakk búið til þess að sinna eftirliti með fjármálafyrirtækjum á viðhlítandi hátt þegar þau féllu haustið 2008. Ef litið er til rekstrarkostnaðar stofnunarinnar og tekna hennar fram til ársins 2006 er ljóst að vöxtur Fjármálaeftirlitsins fylgdi ekki hröðum vexti íslenska fjármálakerfisins, flóknari eignatengslum á fjármálamarkaði og auknum umsvifum eftirlitsskyldra aðila erlendis og samræmdist ekki auknum og flóknari verkefnum sem stofnuninni höfðu á undangengnum árum verið fengin með lögum og kröfðust mikillar sérþekkingar á rekstri banka, hagfræði, reikningsskilum og löggjöf á fjármálamarkaði. Ljóst er að allt of seint var hafist handa við að auka fjárveitingar til Fjármálaeftirlitsins svo það gæti fylgt fjármálafyrirtækjunum og rækt lögbundin eftirlitsverkefni sín. Á hinn bóginn er til þess að líta að Fjármálaeftirlitið nýtur þeirrar sérstöðu miðað við aðrar ríkisstofnanir að fjárheimildir hennar eru ekki ákvarðaðar á fjárlögum hvers árs heldur er kostnaður af starfsemi stofnunarinnar borinn að öllu leyti uppi af eftirlitsskyldum aðilum á grundvelli lögboðinna gjalda. Það var því á ábyrgð stjórnar og forstjóra Fjármálaeftirlitsins að óska eftir auknum fjárveitingum og láta á það reyna hvort löggjafinn væri reiðubúinn að breyta fjárhæð gjalda þannig að stofnuninni yrði tryggt nægilegt fé. Þær hækkanir á fjárframlögum sem Fjármálaeftirlitið fór fram á voru of litlar og komu of seint. Með þessu er þó ekki sagt að ábyrgð viðskiptaráðherra og Alþingis hafi engin verið.

Augljós afleiðing þess að Fjármálaeftirlitið hafði of lítið fé til ráðstöfunar var að fjölgun starfsmanna hélt ekki í við mikinn vöxt fjármálakerfisins og aukin verkefni sem því voru samfara. Starfsmannavelta hjá stofnuninni var töluverð, þó einkum innan tveggja sviða, lánasviðs og verðbréfasviðs. Starfsreynsla starfsmanna var lítil og starfsaldur fór ört lækkandi. Í því sambandi er vert að geta þess að meðalstarfsaldur á lánasviði og verðbréfasviði var í lok þess tímabils sem athugun rannsóknarnefndar beindist að aðeins um þrjú til fjögur ár. Allt eru þetta atriði sem takmörkuðu mjög getu Fjármálaeftirlitsins til þess að hafa virkt eftirlit með fjármálastofnunum og hafa á þeim nauðsynlegt taumhald.

Ekki verður allur vandi Fjármálaeftirlitsins þó rakinn til ónógra fjárveitinga.Til dæmis skorti á að stjórn Fjármálaeftirlitsins tækist á við grundvallarspurningar svo sem um stærð bankakerfisins og nauðsynleg viðbrögð stofnunarinnar við allt of örum vexti þess. Stjórnin rækti því ekki skyldur sínar við stjórnun stofnunarinnar að því er varðar eitt af helstu hættumerkjum í þróun íslenskra fjármálafyrirtækja.

Þá telur rannsóknarnefnd Alþingis að starfsmenn Fjármálaeftirlitsins hafi ekki sýnt nægilega festu og ákveðni í eftirlitsstörfum sínum við úrlausn og eftirfylgni mála. Í þeim skýrslum sem gerðar voru eftir vettvangsheimsóknir og nefndin hefur kynnt sér skorti í mörgum tilvikum að Fjármálaeftirlitið tæki á rökstuddan hátt af skarið í niðurstöðum sínum. Þetta á ekki síst við í málum þar sem skýra hefur þurft hugtökin yfirráð og fjárhagsleg tengsl við beitingu reglna um stórar áhættur. Í þeim tilvikum, aftur á móti, þegar tekið var af skarið og talið að ákveðnir gerningar færu í bága við lög, voru þess hins vegar dæmi að við það hafi verið látið sitja að senda skriflegar athugasemdir til fjármálafyrirtækisins án þess að málinu væri þá jafnframt komið í lögformlegan farveg. Ekki er útilokað að í veigaminni málum geti Fjármálaeftirlitið beitt því úrræði að gefa fjármálafyrirtækjum kost á að leiðrétta minni háttar mistök með óformlegum hætti. Rannsóknarnefndin telur þó að ganga verði almennt út frá því að samkvæmt þeim lögum er Fjármálaeftirlitið starfar eftir beri því að setja málið samhliða eða fljótlega á eftir í lögformlegan farveg til að tryggja að hægt sé að fylgja því eftir með þvingunarúrræðum og eftir atvikum viðurlögum sinni fjármálafyrirtækið ekki tilmælum um úrbætur. Þess eru dæmi að mál sem snerta ætluð brot á reglum um stórar áhættur hafi lengi verið í óformlegum farvegi, eins og lýst er hér á undan. Ýmist voru þau látin liggja óhreyfð eða bréfaskipti höfðu staðið yfir við fjármálafyrirtæki þar sem Fjármálaeftirlitið hafði aðeins reynt að færa mál til betri vegar með óformlegum hætti.Viðbrögð viðkomandi fjármálafyrirtækja við slíkri nálgun Fjármálaeftirlitsins voru í ýmsum tilvikum hvorki skjót né snurðulaus, eftir því sem ráða má af gögnum og upplýsingum sem rannsóknarnefndin hefur undir höndum. Bæði eru dæmi um verulegan drátt á úrbótum og/eða mótþróa í því sambandi, þar sem fjármálafyrirtæki hafa lýst ólíkum skilningi á skyldum sínum en þeim sem stofnunin hefur byggt athugasemdir sínar á, án þess að hún hafi í þeim tilvikum talið tilefni til að breyta nálgun sinni og beita þá fullum fetum þeim lögbundnu þvingunarúrræðum til fylgni við lög og reglur sem hún hefur á að skipa. Þetta hefur haft í för með sér að eftirlitsskyldir aðilar hafa í sumum tilvikum komist upp með það í framkvæmd að stórar áhættuskuldbindingar hafa verið færðar í bækur þeirra í andstöðu við lög að mati Fjármálaeftirlitsins, ýmist til lengri eða skemmri tíma. Loks verður að halda því til haga að mörg brotanna var ekki hægt að skoða sem minni háttar. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis voru þetta ótækir stjórnsýsluhættir sem ganga í bága við lögboðna málsmeðferð því Fjármálaeftirlitið skal krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests, komi í ljós að eftirlitsskyldur aðili fylgi ekki lögum og öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Fari aðili ekki að fyrirmælum stofnunarinnar getur hún í framhaldinu beitt þvingunarúrræðum og stjórnsýsluviðurlögum. Þar sem málum var ekki alltaf komið í lögformlegan farveg var ekki lagður grundvöllur að því að hægt væri að beita slíkum úrræðum. Skorti því slagkraft í störf stofnunarinnar.

Þá er röng forgangsröðun einnig hluti af vanda Fjármálaeftirlitsins. Þótt unnið hafi verið að endurbótum og uppbyggingu á upplýsingakerfum Fjármálaeftirlitsins frá árinu 2006 er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að leggja hefði átt miklu meiri áherslu á að koma upp þróuðum upplýsingakerfum hjá stofnuninni.Viðvarandi fjárhagslegt eftirlit, sem sinnt er með gagnaöflun frá eftirlitsskyldum aðilum, gagnaúrvinnslu og mati sérfræðinga á innkomnum gögnum, kemur ekki að fullum notum nema stofnunin hafi bæði yfir að ráða þróuðum upplýsingakerfum og sérfræðingum til úrvinnslu upplýsinganna. Þar sem mikið hefur skort á að Fjármálaeftirlitið hafi haft yfir að ráða tæknilegri þekkingu og búnaði til þess að vinna vönduð og yfirgripsmikil yfirlit yfir stöðu og þróun einstakra fjármálafyrirtækja úr gagnagrunnum sínum hefur stofnunin í raun ekki haft þá nauðsynlegu yfirsýn yfir starfsemi fjármálafyrirtækjanna sem brýn þörf var á. Þau vandamál sem Fjármálaeftirlitið hefur átt við að etja varðandi úrvinnslu upplýsinga úr kerfum sínum hefur án efa komið mjög niður á getu þess til að rækja starfsskyldur sínar við að hafa eftirlit með og taumhald á fjármálafyrirtækjunum sem féllu haustið 2008. Nánar er að þessu vikið í kafla 16.8.2.

Eins og nánar er að vikið í kafla 12.0 gætti þeirrar þróunar á síðustu árunum fyrir fall bankanna að eignarhaldsfélögum væru veitt lán gegn veðum í hlutabréfum. Þess gætti líka í vaxandi mæli að bankarnir tækju veð í hlutabréfum í viðkomandi banka vegna lána sem þeir veittu gagngert til kaupa á þessum hlutabréfum.Til marks um þetta nam verðmæti veða Kaupþings í eigin bréfum tæpum 42% af öllum hlutabréfum bankans í lok september 2008, eins og fram kemur í kafla 9.0. Þessi þróun og sú hætta sem henni fylgdi virðist að miklu leyti hafa farið fram hjá stjórnendum Fjármálaeftirlitsins. Fyrir liggur að haustið 2007 tók Fjármálaeftirlitið að afla upplýsinga um lán með veði í verðbréfum (aðallega hlutabréfum) hjá tíu stærstu fjármálafyrirtækjunum. Fylgst var með meðal tryggingarþekju og stærstu veðköllum. Þrátt fyrir þetta verður ekki séð, eins og Ragnar Hafliðason, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, lýsti við skýrslutökur hjá nefndinni, að innan Fjármálaeftirlitsins hafi sérstaklega verið aflað upplýsinga um hverjar væru skuldbindingar og áhrif þessara lána og veða í hlutabréfum fjármálafyrirtækja milli þeirra. Þá verður ekki annað ráðið af orðum aðstoðarforstjórans en að skort hafi fullnægjandi upplýsingar hjá Fjármálaeftirlitinu um umfang lána fjármálafyrirtækjanna til kaupa á hlutabréfum í þeim og tilheyrandi veðsetningar eftir að þær jukust að mun eða eins og hann orðaði það: "[...] maður vissi að það var ... þetta var í einhverjum mæli ... án þess að þetta ... kannski hafi vitneskjan upphaflega ... eða meðvitundin um það verið ... á sínum tíma ... á einhverjum fyrri stigum þegar þetta var kannski ekki áhyggjuefni vegna þess að umfangið var þá svo lítið. Síðan bara kemur þetta í bakið á manni, að þetta verður miklu umfangsmeira án þess að maður kannski átti sig á því fyrr en þá bara þegar það er orðið of seint."

Eftir að svonefndu TRS-kerfi var komið á laggirnar hjá Fjármálaeftirlitinu í lok árs 2007 verður ekki annað séð en að stofnunin hafi haft aðgang að gagnagrunni sem hafði að geyma stærstan hluta þeirra upplýsinga sem rannsóknarnefndin byggði á við eigin greiningu sína á verðbréfaviðskiptum, þar með talið viðskiptum með hlutabréf í stóru bönkunum þremur, þ.e. upplýsingar um öll verðbréfaviðskipti aðgreind eftir viðskiptaaðilum í hverjum banka fyrir sig. Á grundvelli þessa verður að telja að Fjármálaeftirlitið hefði getað fylgst með stöðutöku allra þessara aðila á markaði og þróun hennar og þar af leiðandi séð að deildir eigin viðskipta bankanna þriggja stunduðu frá árinu 2007 umfangsmikil kaup á hlutabréfum hver í sínum banka og losuðu svo út þann eignarhlut í stórum skömmtum að því er virðist til þess að komast hjá því að senda út flöggunartilkynningu. Gagnagrunnurinn var þó ekkert notaður þar sem Fjármálaeftirlitið hafði ekki komið sér upp nauðsynlegum búnaði til þess að lesa og greina gögnin.

Síðla árs 2007 var settur á fót vinnuhópur í Fjármálaeftirlitinu, svokallaður viðbúnaðarhópur. Á því tímabili sem viðbúnaðarhópurinn starfaði var safnað töluverðu af upplýsingum hjá Fjármálaeftirlitinu umfram það sem venjulegt var. Sérstaka athygli vekur að þær ályktanir sem dregnar voru af upplýsingasöfnun viðbúnaðarhópsins virðast ekki hafa verið afgerandi gagnrýnar. Stjórnendur Fjármálaeftirlitsins töldu ekki að nein meiri háttar vandræði steðjuðu að bönkunum fram eftir árinu 2008. Rannsóknarnefnd Alþingis telur ljóst að viðbúnaðarhópur Fjármálaeftirlitsins og stjórnendur þess hafi ekki metið ástandið rétt og verið mun bjartsýnni en tilefni var til. Ragnar Hafliðason, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, telur að þetta hafi gerst m.a. vegna þess að um dulið ofmat á eigin fé fjármálafyrirtækjanna hafi verið að ræða. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis notaðist Fjármálaeftirlitið einnig við gölluð álagspróf. Opinber upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins um stöðu bankanna litaðist mjög af því að niðurstöður álagsprófa gáfu til kynna að bankarnir stæðu traustum fótum. Gölluð álagspróf Fjármálaeftirlitsins veittu bæði markaðnum og Fjármálaeftirlitinu sjálfu falskt öryggi. Nánar er að þessu vikið í kafla 16.4.2.

Samkvæmt 15.gr.laga nr.98/1999 skal Fjármálaeftirlitið hafa eftirlit með starfsemi Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Á árinu 2005 hófu stóru íslensku bankarnir söfnun svonefndra heildsöluinnlána í ákveðnum útibúum sínum erlendis. Þau urðu fljótt umtalsverð. Landsbankinn hóf síðan starfsemi Icesave reikninganna í Bretlandi í október 2006. Inneignir á þessum reikningum jukust hratt. Tilkoma þessara reikninga var mjög til að auka á skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Við rannsókn nefndarinnar hafa ekki komið fram nein gögn eða upplýsingar um að Fjármálaeftirlitið hafi formlega gagnvart stjórn tryggingarsjóðsins, stjórnvöldum eða bönkunum haft afskipti af málefnum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á grundvelli eftirlitsskyldu sinnar samkvæmt 15. gr. laga nr. 98/1999. Í athugasemdum sem rannsóknarnefnd Alþingis voru sendar af hálfu Jónasar Fr. Jónssonar, fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins, 26. febrúar 2010 kemur fram að Jónas hafi hvatt til þess að hafist yrði handa við að endurskoða lög um tryggingarsjóðinn í lok árs 2006. Þá hafi Jónas tekið málefni sjóðsins upp til umræðu á fundi samráðshóps stjórnvalda 15. nóvember 2007 og 22. júlí 2008. Á síðarnefnda fundinum kom fram hjá Jónasi að hann teldi æskilegt að bankarnir greiddu fyrirfram í sjóðinn.

Enda þótt forstjóri Fjármálaeftirlitsins hafi rætt um málefni sjóðsins í samráðshópnum, skorti að mati rannsóknarnefndar á að á vegum stofnunarinnar væri tekin saman skrifleg skýrsla um sjóðinn á grundvelli 15. gr. laga nr. 98/1999. Í slíkri skýrslu hefði þurft að greina þá þróun sem átti sér stað í innlánsstarfsemi fjármálastofnana og leggja á hana mat sérstaklega með tilliti til þeirra áhrifa sem innlánssöfnun bankanna í útibúum erlendis hafði á skuldbindingar tryggingarsjóðsins og möguleika hans til að standa við þeir greiðsluskuldbindingar sem fram komu í lögum sem sett höfðu verið til að innleiða tilskipun 94/19/EB í íslenskan rétt. Embættisfærsla Fjármálaeftirlitsins var því að þessu leyti ekki jafn vönduð og ætlast hefði mátt til. Hér lítur rannsóknarnefndin einnig til þess að eins og fram kom í skýrslu Jónasar Fr. Jónssonar, forstjóra Fjármálaeftirlitsins, fyrir nefndinni þá var það skilningur hans á tilskipun 94/19/EB að íslenska ríkið þyrfti að standa við 20.887 evru lágmarkstryggingu til hvers innstæðueiganda. Miðað við þennan skilning á hinni lagalegu stöðu umræddra skuldbindinga hefði enn frekara tilefni átt að vera til að beita hinni lögbundnu eftirlitsheimild Fjármálaeftirlitsins með formlegum hætti til þess að gera hlutaðeigandi aðilum grein fyrir því misvægi sem var að myndast milli eigna sjóðsins og skuldbindinga hans. Sérstaklega var þetta brýnt gagnvart þeim stjórnvöldum sem þurftu að takast á við þær greiðsluskuldbindingar sem leiddu af tilskipuninni ef eignir tryggingarsjóðsins dygðu ekki til að mæta þeim.Við þetta bættist einnig að forstjóri Fjármálaeftirlitsins taldi að stofnunin hefði sjálf mjög takmarkaðar lagaheimildir til afskipta af opnun innlánsreikninga í útibúum bankanna erlendis.

Þegar Landsbanki Íslands hf. hóf að taka við innlánum á Icesave reikninga í Amsterdam 29. maí 2008 hafði bankinn þegar reynslu af neikvæðri umfjöllun breskra fjölmiðla um íslenskan efnahag og íslenska banka. Var spjótum einkum beint að háu skuldatryggingarálagi bankanna, auk þess sem efasemdir höfðu verið uppi um getu Seðlabanka Íslands og ríkissjóðs til þess að koma íslensku bönkunum til aðstoðar lentu þeir í lausafjárerfiðleikum.Þá voru uppi efasemdir um getu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi til að mæta áföllum í rekstri bankanna. Ætla verður að áhlaup það sem varð frá febrúar 2008 fram til apríl sama ár á Icesave reikninga Landsbankans í útibúi hans í London megi rekja til þessarar umfjöllunar. Til viðbótar kom síðan áhættan af því að erfitt gæti reynst að útvega erlendan gjaldeyri til að mæta skyndilegum útgreiðslum af innlánsreikningum erlendis. Í skýrslu Jónasar Fr. Jónssonar, forstjóra Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að skv. 4. mgr. 36. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki gæti Fjármálaeftirlitið ekki lagt bann við stofnun útibús nema stofnunin hefði réttmæta ástæðu til að ætla að stjórnun og fjárhagsstaða viðkomandi fjármálafyrirtækis væri ekki nægilega traust. Á þeim tíma sem Landsbankinn tilkynnti um fyrirhugaða töku innlána í útibúinu í Amsterdam hefði staða bankans verið sterk, hann hefði haft lánshæfiseinkunnina Aaa og eiginfjárhlutfall hans verið 12,5%. Í skýrslu Guðmundar Jónssonar, sviðsstjóra hjá Fjármálaeftirlitinu, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis, kom fram að af viðræðum við fyrirsvarsmenn Landsbankans hefði verið ljóst að bankinn hefði ætlað að afla evra á gjaldeyrisskiptamarkaði til að greiða úttektir af innlánsreikningum í útibúi Landsbankans í Amsterdam. Rannsóknarnefndin bendir hins vegar á að gjaldeyrisskiptamarkaður með íslenskar krónur hafði á köflum verið nær óvirkur frá 19. mars 2008, eins og nánar er vikið að í kafla 13.0. Ekki er að sjá að Fjármálaeftirlitið hafi talið það gefa tilefni til sérstakra viðbragða af sinni hálfu þrátt fyrir að um verulega hættu hafi verið að ræða fyrir Landsbankann sem var kerfislega mikilvægur banki.

Þrátt fyrir að niðurstaða hálfsársuppgjörs Landsbankans fyrir fyrri hluta árs 2008 hefði að áliti Fjármálaeftirlitsins við fyrstu sýn ekki gefið sérstakt tilefni til að takmarka starfsleyfi Landsbankans til þess að taka við frekari innlánum í útibúi bankans í Amsterdam hlaut það að vera ljóst að takmarkaðri aðgangur bankans að evrum eftir að gjaldeyrismarkaður tók að lokast, og sérstaklega eftir að áhrifa af falli Lehman Brothers tók að gæta, hefði áhrif á möguleika hans til að standa við innlánsskuldbindingar sínar. Þetta hefði átt að vera Fjármálaeftirlitinu nægt tilefni til þess að taka málefni útibúsins til sérstakrar umfjöllunar en það var ekki gert og er það gagnrýnivert.

Loks telur rannsóknarnefnd mikilvægt að Fjármálaeftirlitið taki upp það verklag að eiga reglulega fundi með innri endurskoðendum fjármálafyrirtækjanna í samræmi við þau sjónarmið sem 14. gr. leiðbeinandi reglna sem Basel-nefndin gaf út árið 2001 um innri endurskoðun er byggð á. Á sama hátt er það jafn mikilvægt að slíkir fundir séu haldnir með ytri endurskoðendum og regluvörðum fjármálafyrirtækjanna. Með því gefst þá færi á að samhæfa betur innra og ytra eftirlit með fjármálafyrirtækjunum og auka þannig slagkraft þess eftirlits sem haft er með þeim.

Með vísan til 5. tölul. 1. mgr. laga nr. 142/2008 er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að nauðsynlegt sé að vinna skipulega að uppbyggingu Fjármálaeftirlitsins og gera það betur í stakk búið til að sinna lögbundnum skyldum sínum í þágu almannahagsmuna. Æskilegt er að úttekt fari síðan fram á stofnuninni eftir þrjú ár eða svo, til að meta megi hvort nægilegur árangur hafi náðst við uppbyggingu hennar.

21.4.5 Samráðshópur forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og SeðlabankaÍslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað

Samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað var komið á fót með skriflegu samkomulagi 21. febrúar 2006, eins og nánar er rakið í kafla 19.2. Samkvæmt samkomulaginu var tilgangur þess að formbinda samráð aðila á þessu sviði með því að leitast við að skerpa hlutverkaskiptingu, hindra tvíverknað og auka gegnsæi.Tekið var fram að samráðshópurinn væri vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta. Hann væri ráðgefandi og tæki ekki ákvarðanir um aðgerðir. Aðilar að hópnum fóru allir með hlutverk og skyldur á málefnasviðum þar sem fjármálastöðugleiki og viðbúnaður vegna hans hafði mikla þýðingu. Með samkomulagi um hópinn var myndaður vettvangur þessara aðila til að sinna skyldum um samráð og samhæfingu við hinar stofnanirnar. Með stofnun hans fluttust þó engar beinar skyldur yfir til hópsins sem slíks heldur hvíldu þær áfram á aðilum hans, allt eftir lagalegri stöðu og hlutverki hvers um sig.

Fulltrúar ráðuneytanna í samráðshópi stjórnvalda voru ráðuneytisstjórar þeirra hvers um sig, þ.e. æðstu embættismenn ráðuneytanna, sem yfirleitt eru líka helstu samstarfsmenn ráðherra viðkomandi ráðuneytis að því er varðar stefnu og áherslur í starfi þess. Út af fyrir sig endurspeglar þetta vægið sem hópnum var ætlað að hafa á sínu sviði.Til hliðsjónar að þessu leyti má einnig vísa til sjónarmiða sem Davíð Oddsson lýsti við skýrslutöku fyrir rannsóknarnefndinni í umræðum um samráðshópinn, sbr. tilvitnun hér til hliðar.

Í samkomulaginu um stofnun samráðshópsins er það ekki tilgreint sem verkefni hans að semja sameiginlega viðbúnaðaráætlun stjórnvalda. Í skýrslu margra þeirra sem áttu sæti í samráðshópnum, svo og ráðherra, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að hlutverk hópsins sem ráðgefandi aðila hefði verið að gera tillögu að slíkri áætlun. Í bréfum Áslaugar Árnadóttur, fyrrverandi setts ráðuneytisstjóra, dags. 24. febrúar 2010, og Baldurs Guðlaugssonar, fyrrverandi ráðuneytisstjóra, dags. 24. febrúar 2010, til rannsóknarnefndar Alþingis er því á hinn bóginn vísað á bug að það hafi verið hlutverk samráðshópsins að semja slíka viðbúnaðaráætlun.

Augljóst er að samráðshópinn skorti sem heild upplýsingar til þess að byggja ráðgjöf sína á þótt slíkar upplýsingar hefðu, a.m.k. að einhverju marki, verið til staðar hjá einstökum stofnunum sem áttu aðild að hópnum. Samráðshópnum var ekki komið á fót með lögum og um miðlun nauðsynlegra trúnaðargagna til hans var heldur ekki mælt fyrir í lögum. Af þessum sökum hafði samráðshópurinn ekki aðgang að öllum nauðsynlegum upplýsingum sem ákvarðanir um samhæfingu og viðbrögð við fjármálaáföllum urðu óhjákvæmilega að geta byggst á. Þannig hafði samráðshópurinn ekki glögga yfirsýn yfir stórar áhættuskuldbindingar, krosseignatengsl eða aðra veika hlekki í íslensku fjármálakerfi. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var hér um að ræða alvarlegan ágalla á starfsskilyrðum samráðshópsins sem hlaut að koma niður á gæðum vinnu hans.

Þegar farið er yfir drög að fundargerðum samráðshópsins og skýrslur þeirra sem sæti áttu í honum fyrir rannsóknarnefnd Alþingis verður ekki séð að áhersla hafi verið lögð á gerð viðbúnaðaráætlunar af hálfu hópsins fyrr en á 8. fundi hans 18. mars 2008. Eftir það fór samráðshópurinn að hittast mun oftar. Á fundi hópsins 29. maí 2008 kom fram viðhorfsmunur á milli Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans annars vegar og ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytisins hins vegar. Þessi viðhorfsmunur átti eftir að setja mark sitt á starf hópsins. Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn kölluðu eftir því að pólitísk stefna yrði mótuð um ákveðin atriði en ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins áréttaði að ótímabært væri að taka ákvörðun um þessi atriði.

Líkt og vikið er að í kafla 19.4.3 kom fram í skýrslu Tryggva Pálssonar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að fyrirmyndin að samráðshópnum væri sótt til Bretlands.Að breska hópnum eiga hins vegar aðeins þrjár stofnanir aðild en að þeim íslenska fimm. Þessi munur hlaut að þýða að verkstjórn í íslenska samráðshópnum yrði að vera öguð og skipulögð ef ná ætti viðhlítandi árangri við undirbúning formlegra og skipulegra viðbragða stjórnvalda til að forða fjármálaáfalli og takast á við greiðsluþrot bankanna ef til þess kæmi. Af skýrslum þeirra sem sæti áttu í hópnum verður ekki séð að slíku hafi verið að heilsa. Dagskrá funda lá ekki alltaf fyrir við upphaf þeirra. Fundirnir voru sagðir byrja í ákveðnu flæði og enda á sama hátt. Í þessu samhengi má minna á ummæli Tryggva Pálssonar um að stóru málin sem hefðu krafist "viss andlegs álags og hugrekkis [hefðu] gjarnan [verið] skilin eftir fyrir það síðasta eða [átt] að ræða á næsta fundi". Þannig hefði aðgerðaáætlun, sem ítrekað var á dagskrá, ekki verið rædd fund eftir fund. Skort hefði skýra verkaskiptingu og ábyrgð á framkvæmd verkefna. Þá hefði allan tímann vantað aðgerðir en ráðherrar hefðu verið í mikilli fjarlægð. Þegar þessi ummæli eru virt er vart hægt að komast að annarri niðurstöðu en að um ótæk vinnubrögð hafi verið að ræða í ljósi þess hversu þýðingarmikil verkefni samráðshópsins voru, enda fór það svo að þegar fjármálaáfall dundi yfir var hópurinn langt frá því að ljúka fyrstu drögum að tillögu að viðbúnaðaráætlun. Það eina sem hönd er á festandi um afrakstur af starfi samráðshópsins og kom að beinum notum voru drög að 100. gr. a laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, sem síðar voru notuð við vinnslu neyðarlaganna.

Því hefur ítrekað verið lýst að aukin söfnun íslensku bankanna á innlánum í útibúum erlendis varð strax á árinu 2007 til að auka verulega skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Reglan um greiðsluskyldu sjóðsins á lágmarksfjárhæð til hvers innstæðueiganda var skýr í lögum. Það var einnig ljóst að eignir sjóðsins nægðu ekki til að mæta skuldbindingum sem falla myndu á sjóðinn ef stærri fjármálafyrirtæki lentu í greiðsluþroti, að minnsta kosti ekki tímabundið. Þetta átti við óháð því hvort gerðar hefðu verið breytingar á lögum, t.d. í byrjun árs 2008. Það hlaut því að vera eitt af þeim viðfangsefnum sem takast þurfti á við í viðbúnaðaráætlun stjórnvalda hvernig mæta ætti þeim skuldbindingum sem féllu á Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta ef til fjármálaáfalls kæmi. Ein af afleiðingum þess að gerð viðbúnaðaráætlunar var ekki lokið þegar kom að falli bankanna í október 2008 birtist í þeirri óvissu sem varð við fallið og síðar um málefni tryggingarsjóðsins og innstæðutryggingar vegna innstæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis sem ekki féllu undir þá ábyrgð sem íslenska ríkið lýsti yfir á innstæðum á Íslandi.

Í þessu sambandi verður að benda á þær sérstöku skyldur sem hvíldu á fulltrúa forsætisráðuneytisins í starfi hópsins. Samkvæmt samkomulaginu um stofnun hópsins stýrði hann starfi hans. Það var því einkum og sér í lagi skylda hans að leiða mál til lykta og beita sér fyrir skilvirkni í starfi hópsins, eftir atvikum með samráði við forsætisráðherra, m.a. ef upp kom viðhorfsmunur eða ágreiningur um stefnu og áherslur í starfi hópsins. Þó verður að hafa í huga að allir fulltrúar stjórnvalda í hópnum gegndu þeim skyldum aukalega samhliða fullu starfi hjá viðkomandi ráðuneytum og stofnunum.

Þar sem allir þeir sem sæti áttu í samráðshópnum voru störfum hlaðnir var ekki við því að búast að þeir hefðu ótakmarkaðan tíma til þess að semja viðbúnaðaráætlun. Samráðshópurinn varð því að treysta á Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið um aðstoð við það verkefni.Til þess að inna þá vinnu af hendi töldu bæði Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið nauðsynlegt að fá pólitíska stefnumótun um ákveðin atriði.Af hálfu Seðlabankans var jafnframt lagt til að fenginn yrði einn eða fleiri einstaklingar til að stýra undirbúningi að viðbúnaðarstarfi stjórnvalda. Eins og vikið er að í kafla 19.4.2 var miðlun upplýsinga frá samráðshópnum til ráðherra ekki í föstum skorðum og hlutaðeigandi ráðherrar héldu ekki reglulega fundi til þess að fara yfir verkefni og afrakstur af vinnu samráðshópsins og sinna yfirstjórn verkefnisins að því leyti sem það heyrði undir þá, en hér var um afar mikilvægt verkefni að ræða fyrir íslensku þjóðina.Tillögur og skjöl um nauðsyn viðbúnaðar sem lögð voru fram í samráðshópnum af hálfu einstakra stofnana fengu ekki formlega afgreiðslu, t.d. hjá ráðherrum sem áttu fulltrúa í hópnum.Verður því ekki annað séð en að mjög hafi skort á að vinnu samráðshópsins hafi verið stýrt á markvissan hátt. Þeir ráðherrar, sem áttu fulltrúa í samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað, hittust heldur ekki sérstaklega, og hvað þá með reglulegu millibili, til þess að fara yfir verkefni og afrakstur af vinnu samráðshópsins og sinna yfirstjórn verkefna hópsins að því leyti sem það heyrði undir þá. Þegar á hólminn var komið og bankarnir riðuðu til falls var því ekki fyrir hendi sameiginleg viðbúnaðaráætlun stjórnvalda sem sárlega þurfti þó á að halda.

Af þeim gögnum sem nefndin hefur aflað og skýrslum sem teknar voru af aðilum virðist ljóst að bæði Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið litu til samráðshópsins varðandi frumkvæði að sameiginlegum viðbúnaðaraðgerðum, ekki síst aðgerðum sem krefðust pólitískra ákvarðana, sem og samhæfingu aðgerða.Verður því ekki betur séð en að samráðshópnum hafi í reynd verið ljáð meira vægi að því er varðaði undirbúning aðgerða en leiddi beint af ákvæðum samkomulagsins frá 21. febrúar 2006. Í það minnsta er ljóst að hvergi annars staðar í stjórnkerfinu var unnið að sameiginlegum viðbúnaðaráætlunum. Þessi óljósa staða um valdsvið og ábyrgð samráðshópsins virðist m.a. hafa leitt til þess að ekki lá skýrt fyrir hver stýrði, samhæfði og bar ábyrgð á viðlagaundirbúningi íslenska ríkisins vegna fjármálaáfalla. Í skýrslum sem teknar voru af ráðherrum og fyrirsvarsmönnum ríkisstofnana fyrir rannsóknarnefnd Alþingis vísaði hver á annan um athafnaskyldu og enginn gekkst við ábyrgð. Hið sama kom fram í svörum þeirra, sem fengu tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum sínum á grundvelli 13. gr. laga nr. 142/2008, en svör þeirra er að finna í viðauka 11 í rafrænni útgáfu skýrslunnar.

Samráðshópnum virðist heldur ekki hafa tekist vel upp í því að stilla saman strengi um þau verkefni sem augljóslega gátu heyrt undir fleiri stjórnvöld. Þannig verður ekki séð að hópurinn hafi náð neinum árangri í því að samstilla aðgerðir til að þrýsta á Landsbanka Íslands hf. að færa reikninga úr útibúi sínu í London yfir í dótturfélag.

Að lögum heyrði starfsemi útibús Landsbankans í London undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins og það gerði Tryggingasjóður innstæðueigenda og fjárfesta einnig. Þótt fram hafi komið í skýrslutöku af Jónasi Fr. Jónssyni að rætt hafi verið við Landsbankann um að flytja Icesave innlánsreikninga sína úr útibúi yfir í dótturfélag hefur rannsóknarnefndin ekki önnur gögn undir höndum um það.

Þrátt fyrir að framangreindar áhyggjur væru komnar fram og um þær væri rætt á vettvangi að minnsta kosti þriggja ráðherra, Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins hafa ekki komið fram við rannsókn nefndarinnar nein skjöl, gögn eða ótvíræðar staðfestingar í skýrslutökum um að íslensk stjórnvöld hafi á þessum tíma stillt saman strengi í samráðshópnum og lagt formlega að Landsbankanum að flytja Icesave reikningana yfir í dótturfélag eða kallað eftir tímaáætlun um slíkt frá bankanum ef stjórnvöld litu svo á að hann væri að undirbúa flutninginn. Hvað sem leið lagalegum heimildum Landsbankans til að reka útibú bankans í London var ljóst að framvinda mála um flutning Icesave reikninganna yfir í dótturfélag gat haft verulega þýðingu um viðbrögð og aðgerðir íslenskra stjórnvalda á næstu misserum, m.a. vegna Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta, og um samskipti við erlenda eftirlitsaðila og seðlabanka. Hér hefði því að lágmarki verið eðlilegt í samræmi við vandaða stjórnsýslu að þau stjórnvöld sem báru ábyrgð á þessum málum kölluðu eftir staðfestum áætlunum um tímasetningu flutnings reikninganna yfir í dótturfélag. Slíkt var líka liður í því að geta haldið uppi eftirliti og eftirfylgni með því að þessi áform bankans gengju eftir.

Með vísan til 5. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að taka verði til gagngerrar endurskoðunar þann grundvöll sem stjórnvöldum er skapaður til að vinna að samhæfðri viðbúnaðaráætlun. Þetta er nauðsynlegt til þess að tryggja tímabær, samhæfð og undirbúin viðbrögð við fjármálaáfalli og koma í veg fyrir misskilning um verkaskiptingu stjórnvalda. Verður þar að taka skýrt af skarið um það hver fer með völd og ábyrgð á því að stýra þeirri vinnu.

21.4.6 Einangrun íslenskra stjórnvalda á alþjóðavettvangi

Á fyrsta ársfjórðungi 2008 var orðið ljóst að áhyggjur af stærð íslenska bankakerfisins fóru vaxandi meðal sumra evrópskra seðlabankastjóra. Íslensku bankarnir höfðu jafnframt bakað sér ákveðna óvild í Evrópu með tvenns konar hætti. Annars vegar með því að hefja töku innlána á hærri vöxtum en aðrir bankar töldu sig geta boðið. Litið var á þessa hegðun íslensku bankanna sem óábyrga og sem hættumerki um stöðu þeirra, auk þess sem litið var svo á að hún ógnaði stöðugleika á þessum mörkuðum. Hins vegar höfðu bankarnir valdið reiði stjórnenda Seðlabanka Evrópu með framgöngu sinni í veðlánaviðskiptum við bankann í gegnum Seðlabanka Lúxemborgar. Hlutfallslega voru veðlán íslensku bankanna hjá Seðlabanka Evrópu með því hæsta sem gerðist í Evrópu auk þess sem stofnunin gerði alvarlegar athugasemdir við þau bréf, sem bankarnir höfðu notað í viðskiptum við hann. Nánar er fjallað um þessi viðskipti í kafla 7.0.

Seðlabanki Íslands leitaði til Seðlabanka Bretlands og bað formlega um skiptasamning til að styrkja gjaldeyrisvaraforðann í tölvupósti 17. mars 2008.Athygli vekur að þann dag féll krónan um 6%. Um var að ræða mesta gengisfall krónunnar frá því "mini-krísan" gekk yfir árið 2006. Hætt var því við að beiðni Seðlabankans kæmi mönnum ekki fyrir sjónir sem yfirveguð ákvörðun um stækkun gjaldeyrisforðans heldur sem beiðni um neyðaraðstoð til að koma í veg fyrir áhlaup sem þegar virtist hafið.

Í apríl 2008 óx þeirri skoðun fiskur um hrygg hjá evrópskum seðlabankastjórum að umfang vanda íslensku fjármálafyrirtækjanna væri slíkt að það yrði ekki leyst með gjaldeyrisskiptasamningum við Seðlabanka Íslands. Þetta kemur hvað skýrast fram í bréfaskiptum Seðlabanka Íslands og Seðlabanka Bretlands svo og í bréfaskiptum við Timothy F. Geithner, bankastjóra Seðlabanka Bandaríkjanna, sem nánar eru rakin í kafla 4.5.9.2. Hinn 15. apríl sendi Davíð Oddsson formlega beiðni um gjaldeyrisskiptasamninga til Seðlabanka Bretlands. Hinn 23. apríl 2008 svaraði Mervyn King, seðlabankastjóri, bréfi Davíðs og hafnaði beiðninni. Lýsti hann því hins vegar að erlendir seðlabankar gætu fundið leið til að hjálpa Íslendingum við að minnka bankakerfi sitt. Að hans mati væri það eina raunhæfa leiðin til að takast á við vandann. King sagði loks að hann byði fram alla aðstoð sem hann gæti veitt við að takast á við þetta verkefni. Seðlabanki Íslands þekktist ekki þetta boð. Í staðinn var þess óskað í svarbréfi Seðlabankans að breski seðlabankinn endurskoðaði vinsamlegast afstöðu sína til umbeðins skiptasamnings. Því bréfi var ekki svarað.

Á fundi seðlabankastjóra G10-ríkjanna í Basel 4. maí 2008, var rætt um málefni Íslands. Í skýrslu Davíðs Oddssonar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að straumhvörf hefðu orðið í afstöðu evrópskra seðlabankastjóra eftir þann fund. Nánar er fjallað um skýrslur Davíðs og annarra sem vitnað er til hér í kafla 19.8.1. Í skýrslu Ingimundar Friðrikssonar kom einnig fram að augljós afstöðubreyting hefði þá orðið gagnvart Íslandi. Már Guðmundsson, sem á þessum tíma var hagfræðingur hjá Alþjóðagreiðslubankanum í Basel, staðfesti að honum hefði verið kunnugt um að á fundinum hefðu komið fram efasemdir af hálfu erlendra seðlabankastjóra um það hvernig íslenskir bankar gætu boðið svo háa vexti sem raun bar vitni. Már skýrði þetta nánar:

"Oft í þessum fræðum er það náttúrulega tekið sem dæmi að ef menn eru farnir að bjóða eitthvað miklu hærri vexti heldur en aðrir, þá séu þeir að færa sig út í áætlunum. Þeir hafa annaðhvort feikilega mikla þörf fyrir fjármagn og séu þar með komnir út í svolítið horn, eða þá að þeir eru með háa vexti og þeir þurfi þá að sækja í mjög áhættusamar fjárfestingar til að geta staðið undir því. Nú veit ég það að bankarnir héldu því oft fram að þeir gætu þetta m.a. vegna þess að þeirra starfsemi væri svo... kostnaðurinn í þessu væri svo lítill af því að þetta færi fram á netinu o.s.frv. og þess vegna hefðu þeir samkeppnisforskot og annað þvílíkt. En það skiptir ekki máli upp á þessa hluti, þá vakti þetta mjög mikla tortryggni."

Eftir fund seðlabankastjóra G10-ríkjanna 4. maí 2008 varð ljóst að Seðlabanka Íslands stóð hvorki til boða gjaldeyrisskiptasamningur við breska seðlabankann né nokkra aðra seðlabanka að undanskildum þeim danska, norska og sænska. Aðeins hinir þrír síðastnefndu fengust með eftirgangsmunum til að gera gjaldeyrisskiptasamninga við Seðlabanka Íslands. Það gerðist þó ekki fyrr en forsætisráðherra veitti loforð um að þrýst yrði á íslensku bankana að draga saman stærð efnahagsreikninga sinna með hliðsjón af tillögum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Eins og áður segir var loforð forsætisráðherra Íslands í símtali ekki talið nægjanlegt af hálfu norrænu seðlabankastjóranna heldur var krafist undirritaðrar yfirlýsingar þriggja ráðherra ríkisstjórnarinnar um ábyrga stefnu í ríkisfjármálum og um breytingar á Íbúðalánasjóði. Fyrirgreiðsla norrænu seðlabankanna var þannig bundin skilyrðum um að ríkisstjórn Íslands beitti sér fyrir ákveðnum pólitískum aðgerðum og athöfnum af hálfu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Ráðherrarnir undirrituðu yfirlýsinguna 15. maí 2008 ásamt bankastjórn Seðlabanka Íslands en hún var sjálf ekki birt opinberlega eða lögð fram á ríkisstjórnarfundi. Daginn eftir birtist yfirlýsing frá forsætisráðherra á heimasíðu forsætisráðuneytisins þar sem fagnað var tilkynningu um gjaldeyrisskiptasamninginn. Í beinu framhaldi kom fram að "af þessu tilefni" vildi forsætisráðherra leggja áherslu á atriði í stefnu ríkisstjórnarinnar sem tilgreind voru nánar. Eitt af þeim var að "stuðla að [...] skipulagsbreytingum á íslenska hagkerfinu með það fyrir augum að efla efnahagslegan stöðugleika". Af þessu og fleiri atriðum sem nefnd voru er ljóst að þarna var skírskotað efnislega til ákvæða yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar frá deginum áður. Ekkert sagði þó um tilvist hennar sem slíkrar, sem fyrr segir. Í bréfi Geirs H. Haarde til rannsóknarnefndarinnar, dags. 24. febrúar 2010, kom fram að snemma morguns þennan dag, 16. maí, hefði hann gert fulltrúum stjórnarandstöðuflokkanna grein fyrir þessu máli og aðkomu ríkisstjórnarinnar að því. Þeir hefðu ekki hreyft athugasemdum við meðferð stjórnarinnar á málinu. Jóhanna Sigurðardóttir lýsti því við skýrslutöku að yfirlýsingin hefði ekki verið rædd í ríkisstjórn, sbr. kafla 19.8.1.

Eins og nánar er rakið í kafla 19.8.2 ritaði rannsóknarnefnd Alþingis Stefan Ingves, bankastjóra Seðlabanka Svíþjóðar, bréf 4. nóvember 2009 þar sem þess var m.a. farið á leit að hann svaraði ákveðnum spurningum. Svör hans bárust með bréfi 22. janúar 2010 og kemur þar m.a. fram sú skoðun hans að óskýrt eignarhald ásamt örum vexti á efnahagsreikningi bankanna hafi leitt til hættuástands sem íslensk stjórnvöld hafi hvorki virst átta sig á né fyllilega skilið hvernig mætti mæta með því að draga úr stærð bankanna.

Að framansögðu athuguðu virðist það hafa verið mat norrænna seðlabanka að íslensk yfirvöld hefðu ekki beitt sér af nægilegu afli við að draga úr stærð íslensku fjármálafyrirtækjanna, hefðu ekki haldið uppi nægilega ábyrgri stefnu í ríkisfjármálum auk þess sem ekki hefði verið ráðist í breytingar á Íbúðalánasjóði sem taldar væru nauðsynlegar. Svo notuð séu orð sem Davíð Oddsson eignar bankastjórum danska og norska seðlabankans höfðu íslensk stjórnvöld gert "allt of lítið og allt of hægt" í því að minnka íslensku fjármálafyrirtækin. Ekki verður séð að bankastjórar norrænu seðlabankanna hafi borið mikið traust til þess að íslenska ríkisstjórnin myndi ráðast í þessi verkefni þar sem þess var sérstaklega krafist að loforð ráðherranna um nauðsynlegar umbætur yrðu skjalfest og undirrituð. Norrænu bankastjórarnir gerðu einnig kröfu um að þeir yrðu jafnharðan upplýstir um hvað stjórnvöld gerðu til þess að uppfylla gefin loforð. Þegar lítið varð um efndir sumarið 2008 bætti það gráu ofan á svart. Verður því ekki annað séð en að þegar þetta aðgerðaleysi bættist við það viðhorf sem áður hafði verið uppi hjá erlendum seðlabönkum gagnvart Íslandi hafi íslensk stjórnvöld verið orðin mjög einangruð að þessu leyti á alþjóðavettvangi og þar með átt í fá hús að venda þegar kom að falli íslensku bankanna í október 2008.

21.4.7 Stjórnarráð Íslands

Samkvæmt stjórnarskránni fara ráðherrar með æðstu yfirstjórn stjórnsýslunnar og bera ábyrgð á öllum stjórnarframkvæmdum. Ráðuneytin eru hvert á sínu málefnasviði æðstu stjórnsýslustofnanir ríkisins. Ráðuneytisstjórar stýra þeim undir yfirstjórn ráðherra. Þegar litið er til verkefna ráðuneytanna á sviði fjármálamarkaðar og eftirlits með honum má segja að þar komi glöggt fram þær meginbreytingar sem orðið hafa á verkefnum og starfsháttum ráðuneytanna síðustu áratugi. Það er ljóst að tilkoma EES-samningsins, sem tók gildi 1. janúar 1994, hafði í för með sér mjög aukin verkefni ráðuneytanna við undirbúning og innleiðingu gerða Evrópusambandsins í íslenskan rétt. Þá hafa ýmis verkefni sem ráðuneytin höfðu sjálf með höndum, t.d. leyfisveitingar, í auknum mæli verið færð til undirstofnana. Það hefur síðan leitt til þess að ráðuneytin hafa fengið aukið vægi sem eftirlitsaðilar með undirstofnunum sínum og ákvörðunum þeirra. Á sviði fjármálamarkaðarins hefur hins vegar verið farin sú leið að fela sjálfstæðum ríkisstofnunum þau meginhlutverk og heimildir, þ. á m. á sviði eftirlits, sem ríkisvaldið fer með. Sérstaklega hefur þróunin verið þessi síðastliðna tvo áratugi. Þetta haggar hins vegar ekki við skyldum ráðherra og ráðuneytis hans til að hafa eftirlit með og fylgjast með þróun á málefnasviði sínu, sem hin sjálfstæða stofnun starfar á, og bregðast við, eftir atvikum með framlagningu lagafrumvarpa, þegar ástæða er til.

Þær umbætur á íslensku stjórnkerfi sem ráðist var í með stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og upplýsingalögum nr. 50/1996 lúta aðallega að meðferð stjórnvalda á málum þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna svo og um aðgengi borgaranna að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Ekki hafa hins vegar verið gerðar sérstakar umbætur á reglum um Stjórnarráð Íslands sem mæla fyrir um yfirstjórn stjórnsýslunnar ef frá eru taldar reglur um verkefni ráðuneyta svo og reglur um frávik frá skyldu til auglýsingar starfa við tilflutning starfsmanna. Um önnur atriði eru lögin um Stjórnarráð Íslands lítið breytt frá árinu 1969.

Í aðdraganda falls íslensku bankanna reyndi fyrst og fremst á málefni á verksviði þriggja ráðuneyta, forsætisráðuneytis, viðskiptaráðuneytis og fjármálaráðuneytis.Tvö fyrrnefndu ráðuneytin eru fámenn og þótt starfsmenn fjármálaráðuneytisins séu fleiri er ljóst að hitinn og þunginn af starfi ráðuneytanna vegna málefna fjármálafyrirtækjanna og viðbúnaðarstarfi stjórnvalda á þessu tímabili hvíldi á herðum fárra embættismanna. Fyrst og fremst voru það ráðuneytisstjórarnir. Þeir áttu jafnframt sæti í samráðshópi stjórnvalda. Hafa verður í huga að þau sérstöku viðfangsefni sem komu til vegna versnandi stöðu íslenska bankakerfisins komu til viðbótar öðrum daglegum verkefnum ráðuneytanna. Innan þessara ráðuneyta komu fáir embættismenn að þessum verkefnum aðrir en ráðuneytisstjórarnir. Almennt séð verður ekki sagt að innan þessara ráðuneyta hafi verið til að dreifa mörgum starfsmönnum með sérþekkingu sem gat gert þeim kleift að takast á við verkefni af þessu tagi. Þrátt fyrir þetta var það ekki fyrr en 1. ágúst 2008 að sérstakur efnahagsráðgjafi hóf störf hjá forsætisráðuneytinu. Þá hefur iðulega komið fram í athugun rannsóknarnefndarinnar að vinnuálag í ráðuneytunum á þessum tíma hafi verið mikið og má um það vísa til athugasemda samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 sem nefndinni bárust frá fyrrverandi skrifstofustjóra og settum ráðuneytisstjóra í viðskiptaráðuneytinu, sbr. tilvitnun hér til hliðar. Nánar er vikið að atriðum varðandi starfsskilyrði í stjórnsýslunni í aðdraganda falls íslensku bankanna í köflum 19.0 og 20.0.

Eins og sjá má af þessu var íslenska stjórnkerfið illa í stakk búið til að takast á við þau fjármálaáföll sem dundu yfir á árinu 2008. Einn af veikleikum þess var hversu fámenn þau ráðuneyti eru sem mest reyndi á í þessu sambandi. Nánast allt sem gert var af hálfu Stjórnarráðs Íslands var unnið af afar fámennum hópi. Í þessu sambandi er þó rétt að hafa í huga að bolmagn Stjórnarráðsins ræðst ekki af heildarfjölda starfsmanna þess heldur af fjölda þeirra starfsmanna sem eru vel menntaðir og þjálfaðir og hafa getu til að takast á við mjög flókin og krefjandi verkefni.Augljóst er að fjölga þarf í þeim hópi starfsmanna.Það verður vart gert á annan hátt en að sköpuð séu þau starfsskilyrði í Stjórnarráði Íslands að þangað fáist til starfa fólk sem hefur þessa kosti til að bera.

Gengið er út frá því að hinir ópólitísku embættismenn ráðuneyta séu sérfræðingar á sínu sviði hvað varðar menntun og reynslu á málefnasviði ráðuneytisins. Þeim er ætlað að bera uppi skilvirka og málefnalega stjórnsýslu í þágu almennings. Samkvæmt 15. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, er ráðherra hins vegar heimilt að kveðja sér til aðstoðar, meðan hann gegnir embætti, mann utan ráðuneytis, sem starfi þar sem skrifstofustjóri, enda hverfi hann úr starfi jafnskjótt sem ráðherra. Þessi skrifstofustjóri er í daglegu máli nefndur (pólitískur) aðstoðarmaður ráðherra.Aðra starfsmenn ráðuneytis á að ráða eftir meginreglum stjórnsýsluréttar og velja hæfasta umsækjandann á grundvelli hæfniskrafna og annarra málefnalegra sjónarmiða. Leiðir þá m.a. af 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga að ekki má líta til stjórnmálaskoðana umsækjanda. Engu að síður hefur verið bent á í fræðilegri umfjöllun að almennt megi ætla að þrátt fyrir þetta sé algengt að stöðuveitingar ráðist af pólitískum sjónarmiðum. Erfitt getur hins vegar verið að færa sönnur á í lagalegum skilningi að reglur hafi verið brotnar. Þeir starfsmenn sem ráðnir eru á slíkum grundvelli hverfa hins vegar ekki úr starfi um leið og sá pólitíski ráðherra sem réð þá. Það getur aftur valdið þeim ráðherra sem við tekur vanda. Einnig geta slíkar stöðuveitingar haft þær afleiðingar að sérfræðiþekking á málefnasviði ráðuneytisins veikist ef margar stöður eru skipaðar starfsmönnum sem ráðnir voru á veikari faglegum forsendum og þá jafnvel fyrst og fremst á pólitískum grundvelli. Slík aðstaða getur haft afdrifaríkar afleiðingar við aðstæður eins og hér á landi, þar sem ráðuneyti eru jafnan fremur fámenn með tilliti til þeirra verkefna sem þau hafa með höndum.

Við umbætur á Stjórnarráði Íslands verður að horfast í augu við það að ráðherrar virðast margir hverjir hafa talið að þörf væri á að fjölga pólitískum aðstoðarmönnum í ráðuneytum til að annast pólitíska stefnumótun og aðra vinnu af þeim toga.Verður því að taka af skarið um hvort breyta eigi lögum þannig að heimilt verði að ráða fleiri starfsmenn á hina pólitísku skrifstofu ráðherra.

Í kafla 16.1.2.7 var vikið að þeim sérstöku starfsskyldum sem hvíla á starfsmönnum ráðuneyta á grundvelli óskráðra reglna. Þannig ber t.d. embættismönnum ráðuneyta að veita ráðherra upplýsingar og ráð sem honum er þörf á til að rækja starfa sinn. Í þessari skyldu felst m.a. að veita upplýsingar og ráð að eigin frumkvæði um málefni sem hafa mikla þýðingu fyrir embættisfærslu ráðherra og einnig að halda ekki mikilvægum upplýsingum leyndum fyrir ráðherra.Til álita hlýtur að koma að ákvæði um hinar sérstöku starfsskyldur embættismanna Stjórnarráðs Íslands verði lögfest þannig að tekið sé af skarið um inntak þeirra. Í kafla 21.5.4.1 hér á eftir er vikið nokkru nánar að því hvernig rannsóknarnefndin telur að túlka verði gildandi reglur um starfsskyldur ráðuneytisstjóra að því er varðar upplýsingagjöf þeirra til ráðherra um verkefni sem þeir sinna á vegum ráðuneytisins, í þessu tilviki um samstarf við önnur stjórnvöld sem fram fór á vettvangi samráðshóps stjórnvalda.

Við rannsókn nefndarinnar á gögnum Stjórnarráðs Íslands sem til urðu á árunum 2007 og 2008 kom í ljós að samræmt verklag var ekki fyrir hendi um skráningu munnlegra upplýsinga um samskipti við önnur stjórnvöld eða einkaaðila. Sama gilti um skráningu upplýsinga um samskipti við stjórnvöld annarra ríkja, t.d. símtöl. Vikið var að sambærilegum atriðum í umfjöllun um innra starf ríkisstjórnar í kafla um ríkisstjórnina hér að framan. Rannsóknarnefndin bendir á að í þessum tilvikum eru samskiptin liður í að rækja þau opinberu verkefni sem hlutaðeigandi hafa með höndum. Það kann því að hafa verulega þýðingu að glöggt liggi fyrir hvað aðilum hefur farið í milli. Hvað varðar skráningu munnlegra upplýsinga innan stjórnsýslunnar er sérstaklega í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 mælt fyrir um skyldu til skráningar upplýsinga sem fram koma munnlega við nánar tilgreindar aðstæður. Sú regla gildir aðeins við meðferð mála þar sem taka á stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með þessari reglu upplýsingalaga var þó aðeins verið að lögfesta óskráða reglu sem m.a. hafði verið gengið út frá að væri til staðar við setningu stjórnsýslulaga. Mismunandi starfsvenjum hefur verið fylgt innan íslenskra ráðuneyta og stofnana um skráningu minnisblaða og fundargerða. Sama á við um munnleg samskipti milli fulltrúa stofnana og við aðila utan þeirra þegar sleppir þeim tilvikum sem falla undir núgildandi reglu 23. gr. upplýsingalaga. Hér á landi hafa ekki mótast almennar reglur um skráningu upplýsinga sem lúta að innra starfi stjórnvalda, samskiptum og meðferð einstakra mála, a.m.k. ekki með sama hætti og tíðkast t.d. innan stjórnsýslunnar í Danmörku. Benda má á að í norrænum rétti, t.a.m. í Danmörku, er almennt gengið út frá að til fyllingar hliðstæðum ákvæðum 23. gr. íslensku upplýsingalaganna, þ.e. ákvæðum í settum lögum, gildi óskráð meginregla um rýmri skyldu stjórnvalda til skráningar upplýsinga sem ekki takmarkist við mál þar sem teknar eru stjórnvaldsákvarðanir. Þar sem hagsmuna ríkisins verður ekki gætt á viðhlítandi hátt án skipulegrar skráningar upplýsinga og upplýsingastjórnunar hjá Stjórnarráði Íslands, er brýnt að mati rannsóknarnefndar Alþingis að samdar verði samræmdar reglur um skráningu slíkra upplýsinga.

Eins og vikið var að í kafla 16.1.2 er mælt svo fyrir í 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það heyra og eignum á vegum þeirra. Nokkur óvissa virðist hafa ríkt í framkvæmd um það hvort ákvæði þetta taki einvörðungu til stjórnvalda sem eru lægra sett gagnvart hlutaðeigandi ráðherra eða til allra stjórnvalda, þ.m.t. sjálfstæðra stjórnvalda. Nauðsynlegt er að endurskoða þetta ákvæði og taka af allan vafa um efnissvið þess. Ef ákvæðinu verður einnig ætlað að ná til sjálfstæðra stofnana og nefnda er nauðsynlegt að tekið verði af skarið um það í lögum til hvaða úrræða ráðherra geti gripið gagnvart slíkum stjórnvöldum. Í því sambandi verður að gera glöggan greinarmun annars vegar á eftirliti með fjárreiðum og eignum sjálfstæðra stjórnvalda og virkum úrræðum fyrir ráðherra ef þar verður misbrestur á og hins vegar eftirliti með lögmæti ákvarðana slíkra stjórnvalda. Það er beinlínis markmið margra laga að koma í veg fyrir að ráðherra geti breytt úrskurðum sjálfstæðra stofnana og stjórnsýslunefnda. Aftur á móti er ráðherrum gert að hafa ákveðin afskipti af fjárreiðum og skilum á ársreikningum sjálfstæðra stofnana og stjórnsýslunefnda, sbr. 20. og 40. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins.

Þau störf sem framundan eru í uppbyggingu íslensks samfélags gera miklar kröfur til Stjórnarráðs Íslands. Það skiptir því miklu að stjórnvöld séu vel í stakk búin til að fást við þau verkefni. Að framansögðu athuguðu er það að mati rannsóknarnefndar Alþingis brýnt að ráðist verði í endurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands sem eru, eins og áður segir, að stofni til frá árinu 1969 og hafa lítið breyst síðan.

21.4.8 Löggjöf um fjármálamarkaðinn

Í kjölfar aðildar Íslands að EES-samningnum voru starfsheimildir íslenskra lánastofnana og þar með fjármálafyrirtækja rýmkaðar verulega. Þetta var gert samhliða því að tilskipanir Evrópusambandsins um fjármálamarkaðinn voru innleiddar í íslenskan rétt en þær fólu almennt í sér lágmarkssamræmingu á tilteknum atriðum sem snertu stofnun og rekstur lánastofnana ásamt meginreglunni um gagnkvæma viðurkenningu. Tilskipanirnar bönnuðu hins vegar aðildarríkjunum ekki að viðhalda eða setja sér strangari reglur en þar var kveðið á um gagnvart lánastofnunum í viðkomandi heimaríki enda væru þá uppfyllt ákveðin meginsjónarmið sem reglur Evrópusambandsins og EES-samningsins gera kröfu um. Ljóst er af skýringum sem fram komu á Alþingi þegar framangreindar breytingar voru gerðar á lögum að þar réðu fyrst og fremst sjónarmið um að bæta samkeppnisstöðu íslensku fjármálafyrirtækjanna á EES svæðinu og skapa þannig einsleitni og gagnkvæm starfsskilyrði fyrir fjármálafyrirtæki. Þegar lagareglur um fjármálamarkaðinn og starfsheimildir fyrirtækja á þeim markaði voru til umræðu á Alþingi 2007 voru aftur sett fram sjónarmið um að draga þyrfti sem mest úr séríslenskum ákvæðum, en nánar er að þessu vikið í kafla 15.4. Þetta var hluti af hinni pólitísku stefnumörkun stjórnvalda um það hvaða lagaumhverfi þau vildu búa innlendum lánastofnunum innan þess ramma sem reglur Evrópusambandsins og EES-samningsins settu.

Mikilvægt er að tekin verði pólitísk afstaða til þess hvernig ætlunin er að þróa reglur um fjármálamarkaðinn í nánustu framtíð. Þótt skylt sé að innleiða lágmarksreglur tilskipana Evrópusambandins vegna skuldbindinga samkvæmt EES-samningnum hefur Alþingi umtalsvert svigrúm til þess að mæta séríslenskum aðstæðum við setningu laga. Það er hins vegar pólitískt álitamál hvaða markmið eigi að setja í því efni og hvaða leiðir eigi að fara til að ná því.Verði slík pólitísk stefna hins vegar ekki mótuð hér á landi er hætt við að reglur um fjármálamarkaðinn verði mun brotakenndari og óskýrari um áherslur en vera þarf.

21.4.9 Gallar í regluverki Evrópusambandsins

Orsakir bankahrunsins á Íslandi og þau vandamál sem hafa komið upp í íslensku samfélagi í kjölfarið eiga sér ekki eingöngu staðbundnar rætur. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis eru ýmsir annmarkar á löggjöf Evrópusambandsins og umgjörð hennar sem hafa átt sinn þátt í að skapa þær aðstæður sem leiddu til bankahrunsins. Hér á eftir verða eingöngu nefnd í stuttu máli þau atriði sem rannsóknarnefndin telur mestu máli skipta.

Tilskipanir Evrópusambandsins um starfsemi lánastofnana byggja á meginreglunni um gagnkvæma viðurkenningu sem felur efnislega í sér að aðildarríkjum er skylt að viðurkenna starfsleyfi lánastofnana annarra ríkja innan Evrópska efnahagssvæðisins. Lánastofnanir geta þannig sett upp útibú í öðrum aðildarríkjum og stundað þar starfsemi á grundvelli starfsleyfis í heimaríki sínu. Það var á grundvelli þessarar reglu um gagnkvæma viðurkenningu sem íslensk fjármálafyrirtæki stofnuðu útibú erlendis og fóru að stunda þar ýmiss konar starfsemi, eins og móttöku innlána frá almenningi, útlánastarfsemi og verðbréfaviðskipti af ýmsum toga.

Það var því greið leið fyrir lánastofnanir að hefja starfsemi erlendis í kjölfar aðildar Íslands að hinu Evrópska efnahagssvæði. Regluverk Evrópusambandsins um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta er á hinn bóginn ekki sniðið að stórum sameiginlegum fjármálamarkaði. Þannig gerir tilskipun Evrópusambandsins um tryggingakerfi fyrir fjárfesta nr. 97/9/EB ekki ráð fyrir neinu sameiginlegu tryggingarkerfi vegna starfsemi lánastofnana yfir landamæri. Tilskipunin gerir engan greinarmun á því hvort lánastofnun í litlu hagkerfi, eins og því íslenska, er að setja á laggirnar útibú í stóru hagkerfi, eða öfugt. Ekki er gert ráð fyrir að lánastofnanir sem hafa í hyggju að hefja starfsemi í annarri lögsögu, þurfi að inna af hendi greiðslu í sérstakan sameiginlegan tryggingarsjóð til að mæta tjóni sem fjárfestar kunna að verða fyrir ef upp koma fjárhagsleg vandræði hjá viðkomandi lánastofnun.Tilskipunin gerir eingöngu ráð fyrir að tryggingarsjóður í hverju aðildarríki sé fullnægjandi bakhjarl, óháð því hvort starfsemi lánstofnana í viðkomandi ríki sé stunduð yfir landamæri og óháð stærð viðkomandi hagkerfis. Þetta hafði m.a. í för með sér að íslenskar lánastofnanir gátu hafið starfsemi erlendis í gegnum útibú, og stofnað þar til verulegra skuldbindinga gagnvart fjárfestum, án þess að samhliða væru tryggðar fullnægjandi tryggingar gagnvart fjárfestunum.Tilskipun Evrópusambandsins miðast að sjálfsögðu aðeins við þá aðstöðu að einstaka lánastofnun lendi í fjárhagslegum erfiðleikum, en ekki allsherjarhrun stærstu lánastofnana einnar þjóðar eins og raunin varð í október 2008 á Íslandi.

Þá er það einnig ljóst að fyrirkomulag eftirlitskerfisins innan Evrópska efnahagssvæðisins er með þeim hætti að ekki er tryggt að um tímanlegar og samstilltar aðgerðir fjármálaeftirlita verði að ræða til að taka á vandamálunum sem upp kunna að koma hjá fjármálafyrirtækjum sem starfa þvert á landamæri innan svæðisins. Þannig hafa reglur um eftirlit með fjármálafyrirtækjum ekki tekið nauðsynlegum breytingum í ljósi hins breytta starfsumhverfis fjármálafyrirtækja í kjölfar þess að þeim var gert kleift að starfa utan heimalands síns á grundvelli starfsleyfis frá heimalandinu.

Eins og fjallað er um í 15. kafla skýrslunnar bönnuðu tilskipanir Evrópusambandsins aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins ekki að viðhalda eða setja sér strangari reglur gagnvart lánastofnunum í viðkomandi heimaríki en kveðið er almennt á um í tilskipununum. Ísland hefði því getað sett strangari reglur um starfsemi innlendra lánastofnana en þar er kveðið á um. Ísland hefði hins vegar ekki getað látið slíkar reglur ná til starfsemi erlendra lánastofnana sem stofnuðu útibú hér á landi, nema í algjörum undantekningartilvikum. Ef löggjafinn hér á landi hefði tekið ákvörðun um að setja eða viðhalda strangari reglum fyrir innlendar lánastofnanir hefði skapast sá möguleiki að útibú erlendra lánastofnana hér á landi hefðu notið ríkari starfsheimilda en innlendar lánastofnanir. Eins og greinir í 15. kafla var það þessi hætta á mismunun í starfsheimildum á milli innlendra stofnana og sambærilegra erlendra stofnana sem virðist hafa leitt til þess að talið var nauðsynlegt að láta íslenskar lánastofnanir njóta sambærilegra starfsheimilda og lánastofnanir í nágrannalöndunum. Þetta var gert án þess að gætt væri nægilega að þeim áhrifum sem slíkt fyrirkomulag gæti haft fyrir lítið hagkerfi eins og það íslenska þar sem hætta á hagsmunaárekstrum og stjórnunar- og eignatengslum er meiri en í stærri hagkerfum. Að mati rannsóknarnefndarinnar er það álitamál hvort aðildarríkjum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið séu ekki settar of þröngar skorður gagnvart því að setja strangari reglur um starfsemi lánastofnana og þá jafnt gagnvart innlendum og erlendum lánastofnunum sem setja á stofn útibú. Það fyrirkomulag sem nú er við lýði eykur líkurnar á því að stjórnvöld láti undan þrýstingi um að opna fyrir víðtækar starfsheimildir til að koma í veg fyrir röskun á samkeppnisstöðu innlendra lánastofnana gagnvart sambærilegum erlendum lánastofnunum sem njóta ríkari starfsheimilda í sínu heimaríki.

Í tilskipun Evrópusambandsins um lánastofnanir nr. 2006/48/EB er aðildarríkjum látið eftir að skilgreina nánar hvenær fjárhagsleg tengsl og/eða yfirráð liggi fyrir með þeim réttaráhrifum að skilgreina beri áhættu gagnvart fleiri en einum aðilum sem eina áhættuskuldbindingu. Hefur þetta haft í för með sér misræmi milli aðildarríkja Evrópska efnahagssvæðisins um hvernig túlka beri reglurnar og hvernig eftirlitsaðilar beita sér við framkvæmd eftirlits. Þannig er ekki fullt samræmi milli aðildarríkjanna um það við hvaða aðstæður beri að skilgreina áhættu gagnvart tveimur eða fleiri aðilum sem eina áhættuskuldbindingu, jafnvel þótt viðkomandi lánastofnun sé með starfsemi í tveimur eða fleiri löndum í gegnum útibúanet. Þetta hefur gerst þrátt fyrir að til staðar sé samstarfsvettvangur eftirlitsaðila með lánastofnunum, CEBS (Committee of European Banking Supervisors). Þótt ýmis vandkvæði kunni að fylgja því ef gengið er of langt í að setja fram viðmið í þessu sambandi í regluverki Evrópusambandsins, er ljóst að mati rannsóknarnefndarinnar að nauðsynlegt er að skilgreina einhver lágmarksviðmið til að tryggja samræmda framkvæmd innan aðildarríkjanna á þessum þýðingarmiklu reglum.

Regluverk Evrópusambandsins um stórar áhættuskuldbindingar gerir ekki ráð fyrir að áhætta gagnvart einni lánastofnun hafi takmarkandi áhrif á heimild annarra lánastofnana til að stofna til áhættu gagnvart sama eða sömu aðilum. Fræðilega séð getur aðili því stofnað til hámarksáhættu samkvæmt tilskipuninni (25% af eigin fé fjármálafyrirtækis) gagnvart fleiri en einni lánastofnun, bæði innan sama hagkerfis og milli fleiri hagkerfa innan Evrópska efnahagssvæðisins, með tilheyrandi hættu á keðjuverkun ef upp koma fjárhagsleg vandræði. Að mati rannsóknarnefndarinnar er mikilvægt að huga að endurbótum á þessu.

21.5 Mistök eða vanræksla samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008

21.5.1 Afmörkun athugunar

Með 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 var rannsóknarnefnd Alþingis falið það verkefni að leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni og hverjir kunni að bera þar ábyrgð. Í ljósi þeirra atvika sem lýst er hér að framan í skýrslunni hefur nefndin tekið það álitaefni til nánari athugunar.

Í almennum athugasemdum við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 142/2008 var tekið fram að með lögum og reglum um fjármálamarkaðinn og eftirlit með honum væri meðal annars vísað til þeirra laga sem gilda um starfsemi Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins, laga um fjármálafyrirtæki og reglugerða og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett hafa verið á grundvelli þessara laga. Síðan sagði: "Hér er athyglinni fyrst og fremst beint að stofnunum ríkisins og ráðuneytum sem starfa að þessum sviðum.Við rannsókn á ástæðum falls bankanna er þó vissulega ætlunin að kanna hvort veikleikar í rekstri þeirra og stefnumörkun hafi átt þátt í falli þeirra. Eins og áður segir er hins vegar ekki fyrirhugað að nefndin fjalli um möguleg, refsiverð brot stjórnenda bankanna í rekstri þeirra."

Eins og þarna kemur fram er þessum þætti í starfi rannsóknarnefndarinnar fyrst og fremst ætlað að beinast að störfum opinberra aðila og því hverjir kunni þar að bera ábyrgð á mistökum eða vanrækslu í þeirri merkingu sem þau hugtök eru notuð í lögunum. Að því er varðar starfsemi fjármálafyrirtækjanna er hins vegar tekið fram að kanna eigi hvort veikleikar í rekstri þeirra og stefnumörkun hafi átt þátt í falli þeirra. Í skýrslunni hér að framan hefur verið fjallað með ítarlegum hætti um margvíslega veikleika og þá um leið stefnumörkun í starfi fjármálafyrirtækjanna, einkum stóru bankanna þriggja, sem átti að mati nefndarinnar þátt í falli þeirra. Þar er eðli málsins samkvæmt í mörgum tilvikum um að ræða atriði sem telja verður að geti fallið undir mistök eða vanrækslu af hálfu stjórnenda og starfsmanna þessara fyrirtækja. Á það er hins vegar að líta að samkvæmt þeim lögum sem um hana gilda er athugun rannsóknarnefndarinnar fyrst og fremst ætlað að varpa almennu ljósi á hvort veikleikar í rekstri bankanna og stefnumörkun þeirra hafi átt þátt í falli þeirra. Hvað varðar eðli gagna- og upplýsingaöflunar er slík rannsókn ekki til þess fallin að leggja grunn að ályktunum um mistök eða vanrækslu einstakra stjórnenda eða starfsmanna í bankakerfinu. Það verður að vera verkefni þar til bærra yfirvalda landsins að rannsaka frekar og ráða til lykta hvort þær aðfinnslur sem koma fram í þessari skýrslu um veikleika í rekstri og stefnumörkun bankanna og annarra fjármálafyrirtækja, og áttu að mati nefndarinnar þátt í falli þeirra, gefi tilefni til þess að látið verði reyna á hvort þar hafi verið um að ræða refsiverð brot á lögum sem eigi að sæta viðurlögum og hverjir úr röðum stjórnenda banka og fjármálafyrirtækja beri þá ábyrgð á þeim mistökum og vanrækslu sem kunna að hafa verið þáttur í þeim. Rannsóknarnefndin skal í samræmi við 14. gr. laga nr. 142/2008 tilkynna ríkissaksóknara ef grunur vaknar við rannsókn nefndarinnar um að refsiverð háttsemi hafi átt sér stað. Efni slíkra tilkynninga nefndarinnar til ríkissaksóknara er lýst í 22. kafla.

Þeim þætti rannsóknar nefndarinnar sem beinist að störfum stjórnvalda er fyrst og fremst ætlað að vera liður í því að varpa sem skýrustu ljósi á aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008. Í því skyni var nefndinni m.a. falið að leggja mat á hvernig staðið var að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum og upplýsingagjöf af því tilefni milli stjórnvalda, til ríkisstjórnar og til Alþingis. Athugun nefndarinnar á því hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða hjá þeim sem sinntu störfum eða embættum innan stjórnsýslunnar hefur tekið mið af því meginverkefni nefndarinnar að draga fram atriði sem telja má að hafi öðru fremur haft þýðingu um aðdraganda og orsakir að falli bankanna. Í því samhengi verður að huga heildstætt að því hvernig stjórnvöld stóðu að framkvæmd laga um fjármálastarfsemi og eftirliti með henni og þar með hvernig gætt var að hinum efnahagslegu áhrifum þeirrar starfsemi og áhrifum á fjármál ríkisins í ljósi þess hvernig sú starfsemi þróaðist. Íslensk stjórnvöld, sem áttu þar fyrst og fremst hlut að máli, voru annars vegar forsætisráðuneytið, fjármálaráðuneytið og viðskiptaráðuneytið og hins vegar Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið. Þýðing hvers og eins af þessum stjórnvöldum fyrir málefni þau sem hér um ræðir endurspeglast einnig í því að þessi fimm stjórnvöld stóðu að stofnun samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað snemma árs 2006 sem starfaði alveg fram að falli bankanna.

21.5.2 Hugtökin mistök og vanræksla

Hugtökin mistök og vanræksla eru ekki skýrt afmörkuð í lögum nr. 142/2008. Það hefur því grundvallarþýðingu við endanlegar ályktanir nefndarinnar, hvað varðar mögulega ábyrgð einstakra manna, að afmarka nánar inntak hugtakanna mistök og vanræksla. Í því sambandi hefur rannsóknarnefndin lagt eftirfarandi sjónarmið til grundvallar í störfum sínum:

Í fyrsta lagi hefur rannsóknarnefndin haft það að leiðarljósi, eins og tekið er fram í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi er varð að lögum nr. 142/2008, að nefndinni er aðeins ætlað að segja álit sitt á því hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi landsins og eftirlit með henni og þá hvaða tilteknu einstaklingar kunni að bera ábyrgð umfram aðra á slíkum mistökum eða hafa sýnt af sér vanrækslu. Nefndinni er því hvorki ætlað að fara með dómsvald né ákvörðunarvald um beitingu stjórnsýsluviðurlaga heldur er henni aðeins ætlað að skila skýrslu til Alþingis þar sem tekið er á þeim atriðum sem rannsóknin beinist að.

Í öðru lagi er ljóst af almennum málskilningi að hugtökin mistök og vanræksla eru rýmri en svo að aðeins sé átt við að athafnir eða athafnaleysi einstaklinga hafi brotið í bága við lög og þá að því marki að það kunni að varða hlutaðeigandi lagalegum viðurlögum af einhverju tagi, hvort sem er bótaskyldu, refsingum eða eftir atvikum viðurlögum í starfi, s.s. áminningu eða uppsögn ef um opinberan starfsmann er að ræða. Í samræmi við þetta segir í athugasemdum að baki 1. gr. laga nr. 142/2008 að með mistökum og vanrækslu sé ekki aðeins vísað til þess þegar tilteknar athafnir fullnægi ekki lagakröfum eða þegar vanrækt sé að fylgja lagaboði. Fleira geti fallið þar undir, svo sem að fyrirliggjandi upplýsingar hafi ekki verið metnar með réttum hætti og ákvarðanir teknar á ófullnægjandi forsendum. Þá geti það talist vanræksla að láta hjá líða að bregðast við upplýsingum um yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt. Lögð er áhersla á að þessi hugtök eru sett fram í sérstakri löggjöf sem Alþingi hefur samþykkt í tilefni af þeirri rannsókn sem rannsóknarnefnd Alþingis var falið að sinna.Alþingi hefur þannig með sérstökum lögbundnum mælikvörðum markað ramma um mat nefndarinnar á háttsemi einstaklinga á grundvelli 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Ekki má gera ráð fyrir að þeir mælikvarðar séu að öllu leyti hliðstæðir við mælikvarða samkvæmt öðrum lagareglum sem kunna að eiga við um þátt einstaklinga í atvikum sem urðu í aðdraganda falls íslensku bankanna.

Í þriðja lagi skal ítrekað að rannsóknarnefndinni er falið að segja til um hverjir beri að hennar mati ábyrgð á mögulegum mistökum og hverjir kunni að hafa sýnt af sér vanrækslu í starfi við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi og eftirlit með henni. Með þessu færist sjónarhorn rannsóknarinnar þannig að einstaklingum og þætti þeirra í töku einstakra ákvarðana, eins og segir í áðurnefndum athugasemdum að baki 1. gr. laga nr. 142/2008. Spurt sé hver hafi tekið tilteknar ákvarðanir eða hver hafi átt að bregðast við upplýsingum sem lágu fyrir. Þessum spurningum þurfi bæði að svara út frá því hvað gerðist í raun svo og út frá reglum um valdbærni. Þegar nefndinni er þarna ætlað að leggja mat á hvort einstökum starfsmönnum ríkisins hafi orðið á mistök eða þeir sýnt af sér vanrækslu í starfi verður að hafa í huga að þar er ekki að öllu leyti um sams konar viðmið að ræða og koma fram í 21. gr., 26. gr. og 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þó að um vissa skörun sé að ræða.Tilefni kann að vera til þess að nefndin telji starfsmann hafa sýnt af sér mistök eða vanrækslu þó að ekki sé um brot í starfi að ræða sem gefi tilefni til áfalls sakar samkvæmt ákvæðum laga nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð eða stjórnsýsluviðurlaga samkvæmt ákvæðum laga nr. 70/1996. Á sama hátt geta starfsmenn gerst brotlegir við starfsskyldur sínar samkvæmt þeim lögum þótt þeir hafi ekki sýnt af sér mistök eða vanrækslu í starfi er gefi nefndinni tilefni til athugasemda. Hér eins og endranær reynir á hvort þeim reglum, sem krefjast má að hver góður og samviskusamur embættismaður fylgi, og þá einnig ráðherrar, sé fylgt í embættisfærslu þeirra enda þótt framkvæmd sé ekki beinlínis lögboðin eða framkvæmdaleysi lögbannað.

Samkvæmt 4. mgr. 14. gr. laga nr. 142/2008 fer um ábyrgð ráðherra eftir lögum um ráðherraábyrgð. Undirstrikað skal að mat rannsóknarnefndar Alþingis á störfum ráðherra á grundvelli 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 er ekki sambærilegt við mat samkvæmt ákvæðum laga um ráðherraábyrgð. Það kemur í hlut Alþingis að taka nánari afstöðu til þess hvort tilefni sé til þess að hrinda af stað hinni sérstöku málsmeðferð sem íslensk stjórnskipun mælir fyrir um til að leysa úr álitaefnum varðandi lagalega ábyrgð ráðherra. Hvað sem því líður er ljóst að við mat á því hvort einstakir ráðherrar hafi í aðdraganda falls íslensku bankanna gert mistök eða sýnt af sér vanrækslu verður eðli málsins samkvæmt að hafa að nokkru marki hliðsjón af hátternisreglum laga nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, sbr. 10. gr. þeirra laga, sbr. umfjöllun í kafla 16.1.2.6.

Af framangreindum skýringarsjónarmiðum hefur rannsóknarnefndin dregið ályktun um hlutverk sitt að þessu leyti með hliðsjón af framsetningu mælikvarðans í 1. gr. laga nr. 142/2008, um mistök og vanrækslu einstakra manna og ábyrgð þeirra. Hún er sú að Alþingi hafi falið rannsóknarnefndinni að taka eftir atvikum afstöðu til þess, í samræmi við þær staðreyndir sem gagnaöflun hennar leiddi í ljós, hvort á hafi skort að einstaklingar, sem höfðu að lögum skilgreindu hlutverki að gegna við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi og eftirlit með henni, gerðu nægjanlegar ráðstafanir til að bregðast við aðsteðjandi hættu á fjármálaáfalli. Það liggur í hlutarins eðli að ályktanir nefndarinnar að þessu leyti hljóta að byggja á greiningu á þeirri atburðarás sem rannsóknin hefur leitt í ljós, innbyrðis samhengi atvika, og mati á fyrirliggjandi upplýsingum sem sýnt þykir að hafi verið tiltækar á hverjum tíma um stöðu og horfur á íslenskum fjármálamarkaði og í íslensku efnahagslífi almennt.

Við mat á því hvaða atriði, athafnir eða athafnaleysi, í störfum einstakra manna kunni að falla undir "mistök eða vanrækslu" í framangreindum skilningi hefur nefndin þannig sérstaklega horft til þess hvað telja megi að hafi öðru fremur haft þýðingu í aðdraganda og um orsakir að falli bankanna og afleiðingar. Í þessu sambandi telur nefndin ástæðu til að undirstrika að það getur að hennar mati ekki verið skilyrði fyrir ályktun um að maður hafi sýnt af sér vanrækslu, t.d. við opinbert eftirlit með fjármálastarfseminni eða við stefnumörkun á því sviði, að sýnt þyki að aðgerðir þær eða ráðstafanir sem nefndin telur að honum hafi borið að hafa frumkvæði að hefðu einar og sér getað stuðlað að því að koma að öllu leyti í veg fyrir fall bankanna og tjón sem af því leiddi fyrir íslensku þjóðina. Hvorki rannsóknarnefndin né aðrir aðilar geta fullyrt um að beint orsakasamhengi sé á milli vanrækslu um slík atriði og þess fjármálaáfalls sem hér varð haustið 2008 né slegið því föstu hver innbyrgðis þýðing hinna samverkandi þátt sem leiddu til þess hafi verið. Á hinn bóginn er nefndinni, eins og að framan greinir, að lögum beinlínis falið að taka afstöðu til þess hvort einstakir menn verða taldir ábyrgir fyrir mistökum eða vanrækslu þar sem fyrirliggjandi upplýsingar hafi ekki verið metnar með réttum hætti, ákvarðanir teknar á ófullnægjandi forsendum eða þar sem látið hafi verið hjá líða að bregðast við upplýsingum um yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt. Nefndin verður, hvað sem framangreindum óvissuþáttum líður, að taka afstöðu til þess hvernig stjórnvöld höguðu viðbúnaði sínum í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga og aðstæðna á hverjum tíma. Ályktanir nefndarinnar um slík atriði eru í megindráttum reistar á greiningu á þeirri samantekt um röð atburða og lýsingu á skjallegum gögnum, sem fram kemur í þessari skýrslu, og almennri afstöðu nefndarmanna til þess hvort einstakir menn hafi sýnt mistök og vanrækslu í framangreindri merkingu með athöfnum sínum og eftir atvikum athafnaleysi. Mat nefndarinnar í þeim efnum er hennar eigin og getur eðli máls samkvæmt ekki verið óumdeilt.

21.5.3 Nánari afmörkun að virtum athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008

Rannsóknarnefndin sendi alls tólf einstaklingum bréf og gerði þeim grein fyrir tilteknum atriðum, athöfnum eða athafnaleysi, sem hún hefði á því stigi til athugunar að fjalla um í skýrslu sinni á þeim grundvelli hvort um hefði verið að ræða mistök eða vanrækslu af þeirra hálfu í þeirri merkingu sem þau hugtök væru notuð í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Listi yfir þessa einstaklinga kemur fram í kafla 23.0. Í bréfunum var litið til þess sem fram hafði komið við gagnaöflun og skýrslugjöf fyrir nefndinni og var til úrvinnslu vegna umfjöllunar í einstökum köflum skýrslunnar hér að framan. Sú umfjöllun hafði það að markmiði að draga saman eins heildstæða lýsingu og nefndin taldi unnt á grundvelli fyrirliggjandi gagna og upplýsinga um aðdraganda og orsakir að falli bankanna. Þar komu til umfjöllunar fjölmörg atriði úr starfi stjórnvalda sem vörðuðu aðkomu þessara einstaklinga að þeim málum. Fyrir nefndinni lá að taka afstöðu til þess hvort þar hefði í einhverjum tilvikum verið um að ræða mistök eða vanrækslu sem félli undir áðurnefnt ákvæði og viðkomandi bæri ábyrgð á.

Í samræmi við 13. gr. laga nr. 142/2008 var þessum einstaklingum gefinn kostur á að koma að skriflegum athugasemdum sínum áður en nefndin tæki endanlega afstöðu til þess hvort umræddar athafnir eða athafnaleysi yrði fellt undir mistök eða vanrækslu samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna og þá jafnframt hvort viðkomandi hefði borið ábyrgð í samræmi við það ákvæði. Nefndin taldi líka rétt, þótt rætt hefði verið við viðkomandi um mörg af þessum atriðum í skýrslutökum fyrir rannsóknarnefndinni, að fá fram skriflega afstöðu þeirra til umræddra atriða vegna þeirra starfa sem þeir höfðu með höndum í aðdraganda að falli bankanna í október 2008. Á sama hátt taldi nefndin rétt að gefa þessum einstaklingum kost á að lýsa viðhorfum sínum til þess á hvaða grundvelli gæti reynt á ábyrgð þeirra með tilliti til þess hvort um mistök eða vanrækslu hefði verið að ræða í merkingu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 og hverjar hefðu verið starfsskyldur þeirra. Þetta gerði nefndin líka í ljósi þess að ákvæði íslenskra laga um starfs- og embættiskyldur ráðherra og æðstu emættismanna eru fáorð um inntakið í þeim skyldum. Einnig voru taldar geta skipt máli þær venjur sem fylgt hefur verið um lengri tíma, t.d. um upplýsingagjöf og samskipti ráðherra og ráðuneytisstjóra innan Stjórnarráðs Íslands. Áður en tekin yrði endanlega afstaða til ábyrgðar á hugsanlegum mistökum eða vanrækslu skipti einnig máli að fyrir lægi skýrt hver væri afstaða þessara einstaklinga til þess hvaða upplýsingar ráðherrar hefðu fengið í þessum tilvikum frá ráðuneytisstjórum.

Í svörum sem nefndinni bárust frá þessum tólf einstaklingum lýsa þeir sjónarmiðum sínum um aðkomu sína og ábyrgð vegna þeirra atriða sem nefndin gerði þeim grein fyrir í bréfum sínum til þeirra. Í svarbréfunum lýstu allir þessir einstaklingar því viðhorfi sínu að þeir hefðu ekki sýnt af sér mistök eða vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 í þeim tilvikum sem nefndin hefði til athugunar og lýst var í bréfum hennar til þeirra. Einnig var ítrekað í svarbréfunum vísað til þess að það hefði verið á ábyrgð annarra stofnana og ráðherra eða embættismanna að fara með viðkomandi verkefni og sinna eftirliti af hálfu ríkisins með því málefni sem til umræðu var hverju sinni. Þá var í hluta svaranna að finna aðra afstöðu til málsatvika og til þess á hvaða lagagrundvelli leysa skyldi úr málum heldur en áður hafði komið fram af hálfu sömu einstaklinga við rannsókn nefndarinnar. Í ljósi framangreinds hefur nefndin ákveðið að birta í heild sinni bæði bréf sín til þessara 12 einstaklinga og svör þeirra og er það gert í 11. viðauka rafrænu útgáfu skýrslunnar.

Í ákveðnum tilvikum gáfu svörin eða gögn sem þeim fylgdu rannsóknarnefndinni tilefni til þess að auka við eða breyta þeirri lýsingu málsatvika sem nefndin hafði tekið saman á grundvelli áður fyrirliggjandi gagna.Að fengnum svarbréfunum fór nefndin jafnframt yfir og tók endanlega afstöðu til þess hvernig fjallað yrði í skýrslu hennar um þau atriði sem hún hafði kynnt þessum einstaklingum í bréfum sínum. Að virtum þeim skýringum og upplýsingum sem komu fram í svörunum og öðrum fyrirliggjandi gögnum hjá rannsóknarnefndinni var það niðurstaða nefndarinnar að um hluta þessara atriða yrði látið við það sitja að fjalla um þau með almennum hætti í skýrslunni og þá eftir atvikum með því að setja fram ábendingar og aðfinnslur vegna þess hvernig stjórnvöld, og eftir atvikum einstakir starfsmenn, hefðu staðið að málum. Í hinni endanlegu afstöðu nefndarinnar felst þá einnig að ekki sé tilefni til að ganga svo langt að telja að þar hafi verið um að ræða mistök eða vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Úr slíkum atriðum hefur verið leyst af hálfu nefndarinnar við efnislega umfjöllun og í einstökum ályktunum fyrr í skýrslunni. Í efnislegri umfjöllun hér á eftir verður þannig eingöngu fjallað um þau atriði sem rannsóknarnefndin hefur endanlega talið að fella beri undir mistök eða vanrækslu í merkingu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 og lýst mati nefndarinnar á hverjir beri þar ábyrgð. Þó er vakin athygli á því að í inngangi umfjöllunar um ráðherra tekur nefndin afstöðu til sérstakra sjónarmiða varðandi þáverandi utanríkisráðherra og hvernig líta verði á þátttöku hennar í starfi annarra ráðherra og stjórnvalda að málefnum sem falla undir athugun nefndarinnar samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Í köflum skýrslunnar hér að framan hefur verið lýst atvikum í aðdraganda að falli bankanna. Í þeim bréfum sem nefndin sendi samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008, og vísað var til hér að ofan, var í hverju tilviki dregin saman lýsing á þeim atvikum sem nefndin taldi að skiptu máli um þau atriði sem viðkomandi var gefinn kostur á að senda nefndinni athugasemdir um.Við þá umfjöllun sem hér fer á eftir verður nefndin að láta við það sitja að draga saman meginatriði sem varpa ljósi á umfjöllunarefnið hverju sinni en vísa annars að mestu um nánari lýsingu á atvikum til þess sem fram kemur í köflum skýrslunnar hér að framan. Auk þess er bent á þær samantektir sem koma fram í einstökum bréfum eins og þau eru birt í 11. viðauka rafrænu útgáfu skýrslunnar. Á sama stað eru þau svarbréf sem nefndinni bárust einnig birt í heild.Vísar nefndin til þeirra umfram það sem gert er grein fyrir í umfjölluninni hér á eftir.

Rannsóknarnefndin bendir á að enda þótt tiltekin atriði séu dregin saman hér á grundvelli sérstakrar þýðingar sinnar eða í dæmaskyni fyrir fleiri skyld atriði horfir nefndin sömuleiðis náið til samantektar sinnar að öðru leyti í skýrslunni. Áréttað er að fyllri mynd af atburðarásinni, þýðingu atvika og samhengi þeirra fæst einungis með því að kynna sér einstök efnisatriði þar sem fjallað er um þau með nánari hætti en hér er tóm til. Einnig er bent á að í kafla 19.0 er ítarlegt ágrip í tímaröð yfir atburðarásina frá 1. janúar 2007 til 25. september 2008. Þar er gerð almenn grein fyrir helstu upplýsingum sem rannsóknarnefndin hefur dregið saman um þá atburðarás og einnig í undirköflum sérstaklega fjallað samandregið um flest þau efnisatriði sem hér koma til nánari athugunar m.t.t. ákvæða 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Þar á meðal er ítarlega vitnað til skýrslna þeirra fyrir rannsóknarnefnd sem helst áttu hlut að máli af hálfu stjórnvalda og einkaaðila í þessari atburðarás. Hér framar í kafla 21 er síðan samandregin umfjöllun um störf stjórnvalda í aðdragandanum að falli íslensku bankanna og einnig nánari ályktanir nefndarinnar um afmarkaða þætti.

21.5.4 Ráðherrar

21.5.4.1 Staða ráðherra að lögum og aðgengi að upplýsingum í framkvæmd

Athugun rannsóknarnefndarinnar bendir til að í innra starfi þeirrar ríkisstjórnar sem fór með völd í aðdraganda falls bankanna hafi upplýsingaflæði og samskipti um efnahagsmál, þar á meðal um málefni íslensku bankanna á mikilvægum tímabilum, takmarkast að verulegu leyti í framkvæmd við þröngan hóp ráðherra.Annars vegar voru þar Geir H.Haarde,forsætisráðherra og Árni M.Mathiesen fjármálaráðherra og hins vegar Ingibjörg Sólrún Gísladóttir utanríkisráðherra og oddviti Samfylkingarinnar. Bent er á þann mun sem er á því hvort þessir ráðherrar fóru stöðu sinnar vegna með beinar skyldur og ábyrgð á sviði fjármálamarkaðar og/eða efnahagsmála, eins og Geir og Árni, eða áttu yfirleitt hlut að máli vegna pólitískrar stöðu sinnar innan ríkisstjórnar en ekki á grundvelli lagalegrar stöðu sinnar sem ráðherra, líkt og Ingibjörg Sólrún.

Samkvæmt verkaskiptingu innan Stjórnarráðsins á þessum tíma fór utanríkisráðuneytið ekki sjálfstætt með framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi eða eftirlit með henni. Starfsskyldur utanríkisráðherra kunna þó í einhverjum tilvikum að hafa haft þýðingu m.t.t. þess samráðs og upplýsingaflæðis um efnahagsmál í víðu samhengi sem var innan þessa hóps og samráðs sem hann átti við aðrar ríkisstofnanir. Það gat t.d. komið í hlut ráðuneytisins og utanríkisþjónustunnar að sinna samskiptum við erlenda aðila, bæði stjórnvöld og einkaaðila, vegna fjármálastarfsemi á vegum íslenskra fyrirtækja erlendis og áhrifa þeirrar starfsemi á íslenska hagsmuni erlendis og í samskiptum við aðrar þjóðir.Til hliðsjónar er bent á að annars staðar í skýrslunni er fundið að aðgerðum stjórnvalda á málefnasviði utanríkisþjónustunnar í aðdraganda falls bankanna, sjá t.d. kafla 20.4.2. Þá er ljóst að Ingibjörg Sólrún Gísladóttir tók fyrir sitt leyti sem utanríkisráðherra þátt í ímyndaraðgerðum sem íslensk yfirvöld leituðust við að sinna í þágu bankakerfisins, sbr. t.d. sendiherrastefnu sem utanríkisráðuneytið stóð fyrir 22. febrúar og ávarp utanríkisráðherra sem þar var flutt. Nánar er fjallað um þau efni í kafla 19.3. Fyrr í kafla 21 hefur komið fram gagnrýni rannsóknarnefndarinnar á áherslu stjórnvalda á slík atriði á þeim tímapunkti.

Rannsóknarnefndin telur hins vegar ljóst að þáttur Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur í þeim málefnum sem hér um ræðir, sbr. einkum kafla 21.5.4.2 hér á eftir, hafi fyrst og fremst byggst á þeim pólitísku forsendum að hún var oddviti annars stjórnarflokksins, Samfylkingarinnar, og að hún gæti á grundvelli upplýsinga sem hún fékk á þessum fundum tekið afstöðu til þess hvort tilefni væri til að hún aðhefðist frekar á vettvangi ríkisstjórnar af hálfu síns flokks og/eða gagnvart hlutaðeigandi ráðherrum. Að því leyti sem störf einstaklinga í þessum hópi koma hér til nánari athugunar með tilliti til álitaefna um mistök eða vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 eru þannig að mati rannsóknarnefndar ekki forsendur til að fjalla frekar um störf Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur í embætti utanríkisráðherra.

Ljóst er að upplýsingaflæði og samskipti um efnahagsmál og málefni bankanna innan ríkisstjórnarinnar, þar á meðal hvað varðaði þátt í samráði við önnur stjórnvöld, einkenndust að vissu marki af því að viðskiptaráðherra, sem fór með málefni fjármálamarkaðar, og því málefni íslensku bankanna, átti þar ekki alltaf hlut að máli. Þetta átti m.a. við um fundi með embættismönnum, þ. á m. bankastjórn Seðlabanka Íslands, þar sem þýðingarmikil málefni bankanna voru m.a. til umræðu, sbr. kafla 21.5.4.2 hér á eftir. Ekki var heldur haft beint samráð við viðskiptaráðherra þegar stjórnvöld leystu úr beiðni Glitnis banka hf. til Seðlabanka Íslands um fyrirgreiðslu helgina 27.–28. september 2008. Rannsóknarnefnd lýsir afstöðu sinni til þessarar aðstöðu, sem uppi var í starfi ríkisstjórnarinnar á öðrum stöðum í skýrslunni, sjá annars vegar kafla 21.4.2 og hins vegar kafla 21.3.4 og 20.2.7, en telur ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um hana í samhengi þessa kafla, þ.e. með hliðsjón af ákvæðum 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Þetta leiðir hins vegar í sumum tilvikum til þess að önnur sjónarmið kunna að eiga við um aðgang viðskiptaráðherra að upplýsingum í aðdraganda falls bankanna en í tilviki forsætis- og fjármálaráðherra, a.m.k. á tilteknum tímabilum, og þar með um mat á möguleikum viðskiptaráðherra til viðbragða í slíkum tilvikum.

Í svari Árna M. Mathiesen, fjármálaráðherra, við bréfi rannsóknarnefndarinnar til hans samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 kom sú afstaða fram um flest efnisatriðin í bréfi nefndarinnar að túlka yrði orðalag 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 með þeim hætti að athugun rannsóknarnefndar Alþingis á grundvelli þess gæti ekki tekið til starfa fjármálaráðherra. Í þessu sambandi bendir rannsóknarnefndin á að samkvæmt þágildandi ákvæðum reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands, sbr. áður reglugerð nr. 3/2004, fór fjármálaráðuneytið m.a. með fjármál og eignir ríkisins að því leyti sem þau voru ekki fengin öðrum aðilum og mat á þróun og horfum í efnahagsmálum.Að auki vekur nefndin athygli á því að fjármálaráðuneytið var eitt þriggja ráðuneyta,ásamt forsætis-og viðskiptaráðuneytinu, sem stóð að samkomulagi um stofnun samráðshóps stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað og átti frá upphafi aðild að starfi hans til jafns við hin ráðuneytin.Verður að ganga út frá því að sú aðild hafi einkum komið til vegna þýðingar framangreindra hlutverka ráðuneytisins fyrir viðfangsefni sem hópnum var falið að vinna að. Sjónarmið sem koma fram í umræddu bréfi Árna benda til hins sama en þar segir m.a.: "Aðild fjármálaráðuneytisins [að samráðshópi stjórnvalda] byggðist m.a. á því að ráðuneytið fer með ríkisfjármálin og afleiðingar atburða innan fjármálakerfisins og viðbrögð við þeim hefðu áhrif á þau." Með nánari vísan til umfjöllunar í köflum 21.5.1 og 21.5.2 hér að framan um ramma athugunar og matsgrundvöll nefndarinnar að þessu leyti telur nefndin vafalaust að þau verkefni fjármálaráðuneytisins sem hér skipta máli falli innan þess ramma sem ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 setja athugun nefndarinnar. Sjónarmið um mismunandi mikilvægi hlutverka ráðuneytanna þriggja að þessu leyti fá að mati nefndarinnar ekki breytt þeirri niðurstöðu en geta eftir atvikum haft þýðingu við mat á ábyrgð fjármálaráðherra í einstökum tilvikum.

Við mat rannsóknarnefndar á því annars vegar hvaða upplýsingar eða aðstæður ráðherrum hafi verið eða hafi mátt vera kunnugt um og hins vegar hvaða frumkvæðis eða viðbragða hafi mátt ætlast til af þeim í því ljósi lítur nefndin í fyrsta lagi til stöðu þeirra í stjórnkerfi ríkisins og þess hvaða málefnasvið þeir fóru með að gildandi lögum á þessum tíma. Á grundvelli þeirrar stöðu telur rannsóknarnefnd að ætlast megi til þess að einstökum ráðherrum hafi verið kunn eða mátt vera kunn staða og framvinda mála á málefnasviðum sem þeir fóru með yfirstjórn á. Rannsóknarnefndin tekur þá nánar fram að hún telur að ganga verði út frá því að á ráðherra og viðkomandi ráðuneyti hvíli sú skylda að stjórnlögum að hafa almennt eftirlit með því hver sé í stórum dráttum framvinda í þeim málefnum sem heyra undir ráðuneytið. Slíkt er forsenda þess að þessir aðilar geti tekið afstöðu til þess hvort tilefni sé til afskipta af hálfu ráðuneytisins á grundvelli gildandi lagareglna og eftir atvikum að hafa frumkvæði að tillögugerð um breytingar á lögum og/ eða umfjöllun um málið á vettvangi ríkisstjórnar sem mikilvægs stjórnarmálefnis, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands og ákvæði 17. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Um þetta er að öðru leyti almennt vísað til umfjöllunar í köflum 16.1.2.3–16.1.2.5 um þau ráðuneyti sem hér hafa þýðingu, þ.e. forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneyti. Í kafla 16.1.2.6 kemur síðan fram almennt yfirlit um yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir ráðherra og frumkvæðisskyldu sem hvílt getur á þeim við vissar aðstæður. Almennt er vísað til framangreindrar umfjöllunar og áréttað að nefndin byggir almennt á þessum réttarreglum og sjónarmiðum við mat sitt og ályktanir í þessum kafla án þess að vísað sé sérstaklega til þeirra í hvert og eitt sinn.

Í öðru lagi lítur nefndin til sérstakra atvika sem við eiga hverju sinni, þ.e. funda eða samráðs við önnur stjórnvöld og upplýsinga sem þar komu fram, samskipta við erlenda aðila og annarra sérstakra upplýsinga eða gagna sem athugun rannsóknarnefndar bendir til að ráðherrum hafi verið tiltæk í aðdraganda falls bankanna.

Í þriðja lagi lítur nefndin til upplýsinga sem fram komu á vettvangi samráðshóps stjórnvalda þar sem ráðuneytisstjórar forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneytisins áttu sæti sem sérstakir fulltrúar viðkomandi ráðherra.Vegna þessa skipulags á starfi hópsins telur rannsóknarnefnd rétt að rekja sérstaklega það sem fyrir liggur hjá nefndinni um miðlun upplýsinga til ráðherra um það sem fram fór í starfi hópsins hverju sinni og afstöðu nefndarinnar til atriða þar að lútandi.

Í 10. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands segir að ráðuneytisstjórar stýri ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra en af 14. gr. stjórnarskrárinnar leiðir að ráðherra ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þetta er byggt á þeirri forsendu að ráðherrar fari með yfirstjórn þeirra stjórnarmálefna sem undir þá heyra. Það er því ráðherra sem ber endanlega ábyrgð á starfi síns ráðuneytis og þar með eftir atvikum að beitt sé þeim yfirstjórnar- og eftirlitsheimildum sem ráðuneytið hefur. Ljóst er að í íslenskri stjórnskipan og stjórnsýsluframkvæmd hefur ekki verið lagt til grundvallar að starfsskyldur ráðuneytisstjóra sem embættismanna gagnvart ráðherra gangi að jafnaði lengra en að veita hlutaðeigandi ráðherra á hverjum tíma faglega ráðgjöf og aðstoð um brýn stjórnarmálefni sem til umfjöllunar eru í ráðuneyti. Þá beri ráðuneytisstjóra að sjá til þess að ráðherra sé á hverjum tíma upplýstur um þau samskipti og upplýsingar sem ráðuneytisstjóranum eru veittar í störfum sínum sem fulltrúa ráðuneytisins þannig að ráðherra sé fært að taka ákvarðanir í pólitísku stefnumótunarhlutverki sínu.

Í þeim upplýsingum og gögnum sem lýst hefur verið hér að framan í skýrslunni kemur fram að ráðuneytisstjórar áðurnefndra þriggja ráðuneyta komu með margvíslegum hætti sem fulltrúar ráðuneyta sinna að verkefnum og atvikum sem þýðingu höfðu í aðdraganda að falli bankanna haustið 2008. Við skýrslutökur af hlutaðeigandi ráðuneytisstjórum og ráðherrum hafði rannsóknarnefndin sérstaklega leitað eftir svörum um hvernig staðið hefði verið að upplýsingamiðlun frá ráðuneytisstjórunum til ráðherra um framvindu á hverjum tíma í starfi samráðshóps stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Ennfremur hvernig kallað hefði verið eftir afstöðu ráðherra til þeirra tillagna sem komið höfðu fram á vettvangi samráðshópsins um gerð viðbúnaðaráætlunar vegna hugsanlegs fjármálaáfalls og annarra tillagna þar. Í kafla 19.4.2 er lýst þeim svörum sem fram komu við skýrslutökurnar um miðlun upplýsinga af fundum samráðshópsins til ráðherra. Þessi svör voru ekki að öllu leyti skýr um það hversu miklar upplýsingar ráðherrarnir hefðu fengið þótt þeir könnuðust við að þessir fundir hefðu verið ræddir í samtölum þeirra og ráðuneytisstjóranna.Við skýrslutökur hafði einnig komið fram að ráðherrum höfðu almennt ekki verið kynnt þau gögn og tillögur sem lagðar höfðu verið fram á fundum samráðshópsins svo sem um gerð viðbúnaðaráætlunar.

Rannsóknarnefndin taldi því rétt, í þeim bréfum sem hún sendi samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 til fyrrverandi ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins, fjármálaráðuneytisins og setts ráðuneytisstjóra viðskiptaráðuneytisins á tímabilinu frá miðjum desember 2007 til loka júlí 2008 og fyrrverandi forsætisráðherra, fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra, að gefa þessum einstaklingum kost á að skýra frekar hvernig staðið hefði verið að miðlun upplýsinga frá ráðuneytisstjórunum vegna starfs þeirra í samráðshópnum til ráðherra. Í þeim svörum sem birt eru í 11. viðauka með rafrænni útgáfu skýrslunnar kemur fram að þáverandi ráðuneytisstjórar forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins og settur ráðuneytisstjóri viðskiptaráðuneytisins á tímabilinu frá miðjum desember 2007 til loka júlí 2008 ítreka að þeir hafi veitt ráðherrum fullnægjandi upplýsingar um það sem var á hverjum tíma til umræðu í samráðshópi stjórnvalda.

Ekki verður annað ráðið af svörum þeirra sem gegndu á þessum tíma embættum ráðherra þessara ráðuneyta en að þeir telji sig hafa fengið nægjanlegar upplýsingar í formi munnlegra frásagna ráðuneytisstjóranna til að gera sér ljóst að hvaða verkefnum samráðshópurinn var að vinna á hverjum tíma. Af því leiðir að mati rannsóknarnefndarinnar að þar með hefðu þeir mátt gera sér grein fyrir hvort tilefni var til þess að þeir sem ráðherrar hefðu vegna þeirra málefna sem undir þá heyrðu frumkvæði að frekari upplýsingaöflun eða aðkomu að þeim verkefnum sem samráðshópurinn var að vinna að, þ.m.t. gagnvart öðrum ráðherrum og stofnunum sem áttu fulltrúa í samráðshópnum. Í samræmi við grundvallarreglur íslenskrar stjórnskipunar um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra telur rannsóknarnefndin að líta verði svo á að það verði fyrst og fremst talið á ábyrgð ráðherra að eiga frumkvæði að því að óska eftir frekari gögnum, upplýsingum eða ráðgjöf hjá ráðuneytisstjóra, eða eftir atvikum öðrum embættismönnum ráðuneyta eða utankomandi sérfræðinga, telji hann á skorta að honum sé fært að taka upplýstar ákvarðanir um stefnumarkandi mál í þeim störfum sem hann ber stjórnarfarslega ábyrgð á.Af því sem hér hefur verið rakið leiðir einnig að að rannsóknarnefnd Alþingis telur ekki grundvöll til að taka störf umræddra ráðuneytisstjóra, hvað varðar upplýsingamiðlun til ráðherra um starf samráðshópsins, til nánari athugunar með hliðsjón af ákvæðum 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.

Af efnistökum í framhaldinu er rétt að gefa þá mynd að umfjöllun í köflum 21.5.4.2–21.5.4.5 ber að meginstefnu að virða í samhengi. Kafli 21.5.4.6 lýtur að málefnum sem í eðli sínu hafa nokkra sérstöðu og stendur því að vissu leyti sjálfstætt miðað við fyrri kaflana. Í kafla 21.5.4.7 setur rannsóknarnefndin síðan fram mat sitt og ályktanir á grundvelli umfjöllunar í köflunum á undan. Áréttað er að mat nefndarinnar er byggt á umfjöllun í köflum 21.5.4.2–21.5.4.6 í heild sinni eftir því sem hún á við um hvern og einn ráðherra en er ekki sundurgreint eftir einangruðum atvikum og málefnum sem fjallað er um í þessum köflum. Endanlegt mat nefndarinnar er þannig heildstætt en ekki tilviksbundið.

21.5.4.2 Almennt um viðbrögð og frumkvæði ráðherra í tilefni af alvarlegum upplýsingum um stöðu bankanna og horfur í íslensku efnahagslífi

Á fyrstu mánuðum ársins og fram á vor 2008 komu fram hjá íslenskum stjórnvöldum afar alvarlegar upplýsingar um stöðu og horfur í málefnum íslensku bankanna og þar með í íslensku efnahagslífi. Hinn 7. febrúar 2008 átti bankastjórn Seðlabanka Íslands fund með Geir H. Haarde, forsætisráðherra, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, utanríkisráðherra, og Árna M. Mathiesen, fjármálaráðherra. Fundinn sátu einnig ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins og framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabankans. Tilefni fundarins voru upplýsingar sem formaður bankastjórnarinnar, Davíð Oddsson, taldi brýnt að koma á framfæri við ráðherrana. Hann og starfsmaður Seðlabankans voru nýkomnir til landsins eftir fundi dagana áður með fulltrúum banka og matsfyrirtækja í London. Á fundinum með ráðherrunum las Davíð upp handskrifaða minnispunkta sem hann hafði tekið saman um fundina og sjónarmið hinna erlendu aðila um stöðu og horfur í starfsemi íslensku bankanna. Í máli hans var lýst miklum áhyggjum af íslensku bönkunum og alvarlegri stöðu þeirra. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var ótvírætt tilefni til þess að taka þessar upplýsingar sérstaklega alvarlega með hliðsjón af framtíðarhorfum í íslensku efnahagslífi. Minnispunktar Davíðs voru fáeinum dögum síðar hreinskrifaðir á form minnisblaðs í Seðlabankanum. Í kafla 19.3.5 er nánari umfjöllun um fundinn og er þar einnig birt minnisblaðið og drög að fundargerð sem starfsmaður Seðlabankans tók saman. Gögnum og skýrslutökum rannsóknarnefndar Alþingis ber í meginatriðum saman hvað varðar inntak þeirra upplýsinga sem kynntar voru á fundinum 7. febrúar 2008 og umræður um þær á fundinum og gefa þannig ekki tilefni til annars en að ætla að umfjöllun í fyrrnefndum kafla skýrslunnar gefi í aðalatriðum greinargóða mynd af hvoru tveggja.

Upplýst er að á fundinum lagði Seðlabankinn ekki fram formlegar tillögur um hvernig bregðast ætti við þeim vanda sem formaður bankastjórnarinnar lýsti. Í drögum að fundargerð kemur hins vegar fram að á fundinum hafi verið rætt um hugsanleg viðbrögð í tilefni af hinum framkomnu upplýsingum. Fyrir utan þær umræður sem urðu á framangreindum fundi um ástandið og möguleg viðbrögð varð ekki séð af athugun rannsóknarnefndar Alþingis að mál þetta hefði verið tekið frekar til umfjöllunar með formlegum hætti eða til afgreiðslu á fundum ráðherra eða ríkisstjórnar. Þá varð ekki séð að viðeigandi stofnanir í stjórnkerfinu, t.d. Seðlabankinn sjálfur, hefðu verið látnar vinna nánar úr eða meta þær upplýsingar sem þarna komu fram um alvarlega stöðu íslensku bankanna og afar aðkallandi vandamál í rekstri þeirra. Í tilviki Geirs H. Haarde, forsætisráðherra, verður enn fremur að draga fram fimm nánar tilgreind atvik frá tímabilinu 1. apríl til 15. maí 2008 þar sem fram komu upplýsingar sem vörðuðu að meginstefnu skyld efni og fundurinn 7. febrúar 2008. Þau voru: (1) Fundur hans og utanríkisráðherra með bankastjórn Seðlabankans 1. apríl 2008 þar sem m.a. kom til umræðu 193 milljóna punda útstreymi af Icesave-reikningum Landsbankans í Bretlandi dagana þar á undan og að vænta mætti þess að Landsbankinn gæti þolað slíkt útstreymi í sex daga. (2) Skýrsla Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem kom út 14. apríl 2008. Hún var flokkuð sem algert trúnaðarmál. Samandregnar niðurstöður hennar fólu í sér ítarlegar tillögur til íslenskra stjórnvalda um aðgerðir til að takast á við alvarlegar aðstæður í efnahagslífi þjóðarinnar. (3) Símtal formanns bankastjórnar Seðlabankans við Geir 23. apríl 2008 þar sem fram kom m.a. að Seðlabanki Bretlands hefði hafnað því að veita Seðlabanka Íslands "fyrirgreiðslu", þ.e. hafnað að gera gjaldeyrisskiptasamning við bankann, og sett fram gagnrýni á starfsemi íslensku bankanna. Bankastjórinn mun í sama símtali einnig hafa komið á framfæri upplýsingum um neikvæð viðhorf seðlabankastjóra í Evrópu gagnvart Íslandi. (4) Símtal formanns bankastjórnar Seðlabankans við Geir 25. apríl 2008 þar sem upplýst var um samtal þess fyrrnefnda við bankastjóra Seðlabanka Evrópu, harða gagnrýni hans á endurhverf viðskipti íslensku bankanna við Seðlabanka Lúxemborgar og kröfu um fund af því tilefni með fyrirsvarsmönnum íslensku bankanna, Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitinu. (5) Atvik í kringum gerð gjaldeyrisskiptasamnings Seðlabanka Íslands við dönsku, norsku og sænsku seðlabankana í maí 2008 og sérstök skrifleg yfirlýsing ríkisstjórnarinnar frá 15. maí 2008 sem gefin var að kröfu þessara seðlabanka og var af þeirra hálfu forsenda fyrir samningnum.Yfirlýsingin kvað m.a. á um nánar tilgreindar aðgerðir ríkisstjórnarinnar og Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins, þar á meðal að þrýst yrði á íslensku bankana að draga saman stærð efnahagsreikninga sinna með hliðsjón af tillögum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.Tilefni kröfu erlendu seðlabankastjóranna um hina skriflegu yfirlýsingu var það mat þeirra að ganga yrði hratt í að minnka íslensku bankana þar sem þeir væru allt of stórir miðað við getu íslenska ríkisins og Seðlabanka Íslands til að koma þeim til aðstoðar ef þeir lentu í erfiðleikum. Sjá nánari umfjöllun um þessi atriði í kafla 19.0 og um yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 15. maí 2008 í kafla 4.0.

Í tilviki Árna M. Mathiesen, fjármálaráðherra, er þess getið að hann átti fundi ásamt utanríkisráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands 16. apríl 2008 og ásamt forsætis- og utanríkisráðherra með bankastjórn Seðlabankans 7. og 15. maí s.á. Samkvæmt gögnum rannsóknarnefndar var á fundunum 16. apríl og 7. maí 2008 rætt um lántökur af hálfu Seðlabankans fyrir hönd ríkisins til eflingar gjaldeyrisforðanum, þ. á m. um áherslur og skilyrði sem fram hefðu komið gagnvart íslenskum yfirvöldum í því sambandi, sbr. til hliðsjónar skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins 14. apríl 2008 og yfirlýsingu íslensku ríkisstjórnarinnar 15. maí 2008. Tilefni fundarins 15. maí 2008 var síðan einkum að ganga frá síðastnefndri yfirlýsingu þar sem ríkisstjórnin lýsti yfir að hún myndi beita sér fyrir tilteknum aðgerðum til að mæta umræddum skilyrðum.

Bent er á að viðskiptaráðherra sat ekki þá fundi með bankastjórn Seðlabankans sem getið hefur verið um hér að framan. Hins vegar er fram komið fyrir rannsóknarnefndinni að utanríkisráðherra upplýsti hann um fund sinn og annarra ráðherra með bankastjórninni 7. febrúar 2008 og efni hans í megindráttum á þingflokksfundi Samfylkingarinnar 11. febrúar 2008.

Athugun rannsóknarnefndarinnar benti ekki til þess að forsætis- og fjármálaráðherra hefðu talið annars vegar upplýsingar sem fram komu á fundi þeirra með bankastjórn Seðlabankans 7. febrúar 2008 eða hins vegar þá tilteknu frekari fundi eða samtöl hvors fyrir sig með bankastjórn Seðlabankans sem lýst var hér að framan gefa tilefni til þess að grípa til sérstakra ráðstafana í málefnum bankanna samkvæmt því sem hvorum um sig var unnt í ljósi stöðu sinnar. Ekki varð heldur séð að ráðherrarnir hefðu leitast við að hafa forgöngu um að aðrar stofnanir ríkisins gripu til aðgerða. Þá varð ekki séð að þau atvik sem urðu og þetta snertu eftir fundinn 7. febrúar 2008 hefðu verið rædd í ríkisstjórn eða að Seðlabanka Íslands hefði verið falið að greina nánar vandann og bregðast við honum eða koma með tillögur að viðbrögðum. Í tilviki forsætisráðherra þarf hér einnig að horfa til skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 14. apríl 2008 og atvika í kringum yfirlýsingu stjórnvalda gagnvart dönsku, norsku og sænsku seðlabönkunum frá 15. maí 2008 en um hvort tveggja var getið hér að framan.

Með vísan til þess sem að framan greinir hefur nefndin sérstaklega horft til þeirrar þýðingar sem ætla verður að fundur forsætis-, fjármála- og utanríkisráðherra með bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008 hafi haft. Nefndin hefur þar einkum í huga (1) að Seðlabankinn, sbr. hlutverk hans á sviði íslenskra efnahagsmála, sá ástæðu til að óska með stuttum fyrirvara eftir formlegum fundi með þessum ráðherrum til að koma upplýsingunum á framfæri strax eftir að þær höfðu borist honum og (2) hve upplýsingarnar voru að inntaki alvarlegar um ástand og horfur hjá íslensku bönkunum og um leið í íslenskum efnahagsmálum. Sjálfstæða þýðingu hefur að ekki verður séð að ráðherrar hafi á neinu fyrra tímamarki við sambærilegar aðstæður fengið samandregnar jafnalvarlegar upplýsingar og þarna var um að ræða. Í þessu sambandi verður þó að minna á að líkt og fram kemur í kafla 19.3 hefur nefndin ekki upplýsingar um hvað fór fram á tveimur fyrri fundum forsætisráðherra með bankastjórn Seðlabankans sem áttu sér stað 26. september og 20. desember 2007.

Rannsóknarnefndin telur ljóst að hvað sem leið framsetningu eða formi á þeim upplýsingum sem formaður bankastjórnar Seðlabankans kynnti forsætisráðherra og tveimur öðrum ráðherrum á áðurnefndum fundi 7. febrúar 2008 hafi þar verið um að ræða upplýsingar um mjög alvarlega stöðu íslenska bankakerfisins sem gat haft veruleg áhrif á hvernig íslensku efnahagslífi í heild reiddi af. Líkt og sjá má af kafla 21.5.4.5 hér á eftir er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að með tilliti til þeirra almannahagsmuna sem ráðherrum var falið að gæta verði að líta svo á að hin hlutfallslega ofurstærð íslenska bankakerfisins í íslensku hagkerfi, og tilheyrandi áhætta fyrir íslenskt efnahagslíf í heild sinni ef bankarnir lentu í vanda, hafi verið sérstaklega brýn hætta við þær aðstæður sem blöstu við ráðherrum á þessum tíma. Samkvæmt stöðu og hlutverki ráðherra bar þeim því skylda til þess, ef með þurfti framar tilliti til eiginhagsmuna þeirra einkafyrirtækja sem um var að ræða, að grípa til sérstakra aðgerða til að stuðla að því að þessir almannahagsmunir væru tryggðir eins og framast var kostur. Þegar hér var komið sögu var verkefni stjórnvalda ekki síst að lágmarka tjón sem gæti hlotist af yfirvofandi fjármálaáfalli.

Af skýrslutökum rannsóknarnefndar og athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 má ráða að í kjölfar fundarins hafi sú staða verið uppi að ráðherrar hafi búist við skriflegri greinargerð og eftir atvikum tillögum frá Seðlabankanum en bankastjórn Seðlabankans hafi á hinn bóginn talið sig hafa gert nægilega grein fyrir málinu án þess að koma þyrfti til frekari formlegrar upplýsingagjafar með skriflegum hætti. Þó kveðst formaður bankastjórnar Seðlabankans hafa haft samband við forsætisráðherra nokkru síðar og innt hann eftir því hvað hann ætlaði að gera. Forsætisráðherra hefði svarað því til að hann hefði rætt við "bankastjórana" og svör þeirra gengið í aðra átt en upplýsingar Seðlabankans. Rannsóknarnefndin bendir á að hafi einhver vafi verið um það hvaðan frumkvæði að næstu aðgerðum í málinu ætti að koma áttu viðkomandi ráðherrar ávallt þann kost að óska eftir, eða fara fram á að óskað yrði eftir, skriflegri greinargerð og eftir atvikum tillögum frá Seðlabankanum um aðgerðir í tilefni af þeim upplýsingum sem komu fram á fundinum. Sérstaklega á það við um forsætisráðherra sem fór með málefni Seðlabankans.

Í athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008, sem nefndinni bárust um þetta atriði, var m.a. bent á að bankastjórn Seðlabanka Íslands sé að lögum ætlað að hafa eftirlit með stöðugleika og öryggi fjármálakerfisins. Rannsóknarnefndin tekur af því tilefni fram að einmitt með hliðsjón af þessu hlutverki bankans mátti einnig vera ljóst, í ljósi þeirra sérstöku aðstæðna varðandi fundinn sem hér voru raktar, að bankastjórnin taldi þessa stöðu mála alvarlegri en svo að rétt væri að vitneskja um hana væri eingöngu innan Seðlabankans. Lögbundið hlutverk Seðlabankans á sviði efnahagsmála og eftirlits með fjármálamarkaði leysir ráðherra, sem sjálfir hafa skyldum að gegna á þeim sviðum, ekki undan skyldu til að hafa sjálfir frumkvæði að viðbrögðum, og þá eftir atvikum í samvinnu við Seðlabankann, ef þeim berast áskynja um upplýsingar af því tagi sem hér um ræðir. Sömu sjónarmið eiga við um þá síðari fundi einstakra ráðherra með Seðlabankanum sem hér var getið um.

Nefndinni bárust einnig athugasemdir um það að Seðlabankinn væri sú stofnun sem helst hefði komið til greina að staðreyndi upplýsingar sem fram komu á fundi ráðherra og bankastjórnar Seðlabankans 7. febrúar 2008. Talið var að það skyti skökku við ef ætlast væri til þess að stjórnvald væri þannig látið staðreyna upplýsingar sem stöfuðu frá því sjálfu. Rannsóknarnefndin ítrekar í þessu sambandi að ráðherrar, sbr. þá einkum forsætisráðherra, áttu þess kost að beina til Seðlabankans ósk um skriflega greinargerð auk tillagna að viðbrögðum á grundvelli þeirra upplýsinga sem veittar voru munnlega á fundinum. Að því marki sem unnt var innan stjórnkerfisins hefðu hinar munnlegu upplýsingar þar með í reynd verið staðreyndar, þ.e. formlega endurmetnar og athugaðar við frekari sjálfstæða vinnslu þeirra innan Seðlabankans. Skiptir þar ekki máli hvort þær stöfuðu frá bankanum sjálfum eða öðrum aðila.

Í athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 frá Geir H. Haarde, þáverandi forsætisráðherra, var bent á og rakin nánar mál sem unnið var að hjá ráðuneytum og stofnunum ríkisins á fyrri hluta árs 2008. Í þessu sambandi voru nefndar þær aðgerðir sem opinberir aðilar hefðu staðið fyrir á þessum tíma til að styrkja stöðu bankanna og þjóðarbúsins. Meðal annars var getið um undirbúning Seðlabankans og fjármálaráðuneytisins að erlendri lántöku ríkisins og gjaldeyrisskiptasamningum. Fram kom að forsætisráðherra hefði átt fundi með hátt settum fulltrúum ESB og reynt að ryðja brautina fyrir óskir Íslands til að fá aðild að samkomulagi ESB-ríkja um samstarf yfir landamæri til að tryggja efnahagslegan stöðugleika. Einnig var getið um starf stjórnvalda gagnvart erlendum aðilum til að koma á framfæri upplýsingum um íslenska fjármálakerfið þar sem talið hefði verið að "víða gætti misskilnings varðandi íslenskt efnahagslíf og fjármálakerfi". Í athugasemdum þáverandi forsætisráðherra kom einnig fram að samráðshópur stjórnvalda hefði unnið að viðbúnaðaráætlun. Þá kom fram að "lagt hefði verið hart að" bönkunum að draga úr stærð sinni með sölu eigna erlendis og að komið hefðu til tals í samskiptum forsætisráðuneytisins og Seðlabankans möguleikar sem kynnu að vera á því að einhver þeirra flytti höfuðstöðvar sínar úr landi.

Varðandi þessar aðgerðir tekur rannsóknarnefnd Alþingis fram um erlenda lántöku ríkisins og öflun gjaldeyrisskiptasamninga að vart verður sagt að slík aðgerð, óháð gildi hennar almennt séð, hafi verið til þess fallin að vinna beint gegn vandanum sem slíkum, þ.e. stærð bankakerfisins. Í öllu falli gátu slíkar aðgerðir einar og sér aldrei dugað til að vinda ofan af þeim vanda sem fólst í stærð bankakerfisins. Aðild að ESB-samkomulaginu um fjármálastöðugleika var markmið sem íslensk stjórnvöld höfðu unnið að um nokkurn tíma. Meðferð þess seinkaði hjá ESB og var enn í gangi þegar íslensku bankarnir féllu. Rannsóknarnefndin bendir á að hugsanleg aðild að slíku alþjóðlegu samstarfi verður í eðli sínu ekki talin þannig aðgerð að búast hefði mátt við því að hún kæmi að gagni við að fást við þann bráða vanda í íslensku hagkerfi sem við blasti. Enn síður á það við um almannatengslaaðgerðir gagnvart erlendum aðilum sem íslensk stjórnvöld stóðu að í þágu íslenska bankakerfisins. Í ályktunum nefndarinnar um störf samráðshóps stjórnvalda í kafla 19.0 hér að framan kom fram að stjórnvöld hefðu á engum tímapunkti formlega falið samráðshópnum það verkefni að vinna viðbúnaðaráætlun. Að því marki sem hópurinn tók það upp að eigin frumkvæði, sem reyndist umdeilt hjá fulltrúum í hópnum þegar nánar var að gáð, verður ekki annað ráðið af gögnum og upplýsingum rannsóknarnefndarinnar en að sú vinna hafi verið ómarkviss. Í öllu falli liggur fyrir að engin heildstæð viðbúnaðaráætlun tók á sig mynd í starfi hópsins og lá engin slík áætlun fyrir við fall bankanna, sbr. nánar í kafla 21.5.4.3 hér á eftir.

Í athugasemdum þáverandi forsætisráðherra kemur loks fram að lagt hafi verið hart að bönkunum að grípa sjálfir til aðgerða sem dregið gætu úr stærð bankakerfisins.Af því tilefni tekur rannsóknarnefndin fram að samkvæmt gögnum og upplýsingum nefndarinnar var öll slík viðleitni af hálfu ráðherra óformleg. Engin gögn eða nánari upplýsingar liggja fyrir um það hvort og þá hvernig hún var nánar skipulögð og samhæfð hjá þeim ráðherrum sem um ræðir.Telur nefndin þess vegna ekkert fram komið sem bent getur til þess að "hart" hafi verið gengið fram gagnvart bönkunum að þessu leyti. Í þessu sambandi er einnig bent á að samkvæmt drögum að fundargerð fyrir fundinn 7. febrúar 2008, sem áður var vísað til, ræddu viðstaddir ráðherrar og bankastjórn Seðlabankans um ýmis viðbrögð í tilefni af hinum fram komnu upplýsingum, þ. á m. hvort til greina kæmu skipulagsbreytingar á bankakerfinu. Sem fyrr segir verður ekki ráðið af athugun rannsóknarnefndar að viðstaddir ráðherrar hafi eftir þennan fund eða aðra sem áður greindi frá haft frumkvæði að undirbúningi sérstakra inngripa eða annarra beinna ráðstafana af hálfu ríkisvaldsins til lausnar á þessum sérstaka vanda.Tilefnið til þess fór síst minnkandi með tímanum. Óformleg samtöl ein og sér dugðu þar augljóslega ekki til.Til frekari aðgerða þurfti að grípa. Nánar er vísað til umfjöllunar um atriði varðandi frumkvæði ráðherra til aðgerða til að draga úr stærð bankakerfisins í kafla 21.5.4.4 hér í framhaldinu.

Varðandi fundinn 7. febrúar 2008 bárust nefndinni sömuleiðis athugasemdir samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008, í fyrsta lagi um að opinberar yfirlýsingar bankastjórnar Seðlabankans hefðu ekki í öllum tilvikum verið í efnislegu samræmi við þann boðskap sem bankinn flutti öðrum stofnunum ríkisins á einkafundum. Hefur þar t.d. verið vitnað til skýrslu bankans um fjármálastöðugleika frá 8. maí 2008 og bent efnislega á að þar hafi bankinn dregið upp aðra mynd af stöðu bankanna en samkvæmt hinum neikvæðu upplýsingum um hana sem bankinn gerði ráðherrum grein fyrir, m.a. á fundinum 7. febrúar 2008. Þá var í öðru lagi vísað til þess að nánar tilgreindar aðgerðir Seðlabankans, sem almennt séð gengu í þá átt að rýmka skilyrði fyrir fyrirgreiðslu hans við bankana eða létta böndum af starfsemi þeirra, hafi ekki bent til þess að bankinn hefði þær áhyggjur af stöðu þeirra sem upplýsingagjöf hans á einkafundum með ráðherrum benti til. Ámóta sjónarmið komu fram varðandi samskipti ráðherra við forstjóra Fjármálaeftirlitsins, þ.e. að upplýsingar frá honum til ráðherra eða opinberar yfirlýsingar hans sem ráðherrum var kunnugt um hefðu ekki bent til þess að Fjármálaeftirlitið hefði sérstakar áhyggjur af stöðu bankanna.

Í þessu sambandi bendir rannsóknarnefndin í fyrsta lagi á að stöðu sinnar vegna fengu ráðherrar með sjálfstæðum hætti hinar alvarlegu upplýsingar frá Seðlabankanum á þeim fundum sem fjallað var um hér að framan. Þeir höfðu því ítrekað fengið nánari vitneskju um þann vanda sem uppi var heldur en leiddi af opinberri og almennri upplýsingagjöf bankans í skýrslum sem bankinn birti eða við önnur tækifæri. Það hvernig Seðlabankinn hagaði opinberri upplýsingagjöf og tilkynningum sínum gat ekki gefið ráðherrum réttmætt tilefni til að draga í efa upplýsingar sem þeir fengu beint frá bankanum. Í öðru lagi bendir nefndin á að hún hefur í skýrslu þessari einnig athugað og gagnrýnt störf og einstakar aðgerðir annarra stofnana en ráðherra í aðdraganda bankahrunsins, þ. á m. Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins. Að teknu tilliti til þeirra upplýsinga, sem fyrir liggur að ráðherrum hafi verið kunnugt um, sbr. umfjöllun hér að framan, geta hugsanlegar óheppilegar aðgerðir annarra stjórnvalda í aðdraganda falls íslensku bankanna ekki leyst ráðherra undan eigin ábyrgð að þessu leyti. Hvað sem öðru líður verður síðan ekki litið fram hjá því að ef ráðherrar töldu upplýsingar sem þeir fengu frá Seðlabankanum vera í ósamæmi við yfirlýsingar eða aðgerðir bankans að öðru leyti bar þeim einfaldlega að kalla eftir skýringum á því. Sérstaklega á það við um forsætisráðherra vegna stöðu hans gagnvart Seðlabankanum. Ekkert liggur fyrir um að það hafi verið gert.

21.5.4.3 Nánar um viðbrögð og frumkvæði ráðherra með hliðsjón af starfi samráðshóps stjórnvalda

Samráðshópi forsætisráðuneytisins, fjármálaráðuneytisins, viðskiptaráðuneytisins, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands var komið á fót með samkomulagi sömu aðila, dags. 21. febrúar 2006. Hlutverk hans var í samkomulaginu tilgreint sem "vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta". Sagt var að hópurinn væri "ráðgefandi og [tæki] ekki ákvarðanir um aðgerðir". Í samkomulaginu var hópnum ekki falið að semja tillögu að sameiginlegri viðbúnaðaráætlun stjórnvalda. Skilningur margra sem skýrslu gáfu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis, þar á meðal einstaklinga sem áttu sæti í hópnum, var hins vegar sá að þetta atriði hefði verið í verkahring hópsins. Þannig virðist hafa verið til staðar ósamræmi milli þess hvernig umboð hópsins var afmarkað í samkomulaginu og þess hvernig þeir sem hlut áttu að máli upplifðu það í framkvæmd. Þetta var m.a. til þess fallið að gera störf hópsins ómarkviss og skyldur hans og ábyrgð óskýrar.

Umfjöllun um viðbúnaðaráætlun á vettvangi samráðshóps stjórnvalda virðist sérstaklega hafa komið til að frumkvæði fulltrúa Seðlabankans í hópnum. Ekki verður séð að viðbúnaðaráætlun hafi notið sérstakrar athygli í starfi hópsins fyrr en á fundi hans 18. mars 2008. Þó að á fundunum þar á eftir hafi eitthvað verið fjallað um hana leiddi það ekki til neinna sérstakra áætlana eða aðgerða og svo fór að frá lokum apríl til loka maí var ekkert fjallað um það efni. Fundir hópsins sumarið 2008 benda síðan til tiltekinnar innri togstreitu í starfi hópsins sem setti mark á starf hans. Frá Seðlabankanum og Fjármálaeftirlitinu komu fram óskir um pólitíska stefnumörkun, m.a. á fundi hópsins 7. júlí þar sem þau málefni voru rædd að frumkvæði fulltrúa Seðlabankans. Fulltrúar forsætis- og fjármálaráðuneytis drógu úr slíkum hugmyndum og töldu ekki tímabærar.Aðaláhersla samráðshópsins varð á að klára frumvarpsdrög sem hægt yrði að grípa til ef til fjármálaáfalls kæmi. Aðrir þættir viðlagaáætlunar fengu ekki athygli í starfi hópsins. Svo fór að engin slík áætlun lá fyrir af hendi hópsins þegar bankarnir féllu. Starf hópsins náði heldur ekki að leiða til neinna heildstæðra frumvarpsdraga á þá lund sem áður var lýst. Rannsóknarnefndin fær ekki annað séð en að verkstjórn í hópnum hafi ekki verið nægilega öguð og skipulögð. Í kafla 19.4.4 koma fram nánari ályktanir rannsóknarnefndarinnar um það sem hún telur að kalla verði óvönduð vinnubrögð í þessu þýðingarmikla starfi á vegum þeirra stjórnvalda sem einkum mæddi á í tengslum við fjármálamarkað og efnahagsmál.

Í kafla 19.3 er m.a. fjallað um fundi samráðshópsins á tímabilinu 1. janúar 2007 til 25. september 2008, sbr. einkum síðari hluta þess tímabils. Þar má fá mynd af þeim upplýsingum og gögnum sem komu fram innan hópsins en segja má að líkt og þróunin var almennt á þessum tíma hafi þær upplýsingar og gögn sífellt orðið alvarlegri um stöðu og horfur í íslensku efnahagslífi.

Líkt og nánar er rakið í kafla 21.5.4.1 verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum rannsóknarnefndarinnar en að þeim ráðherrum sem áttu fulltrúa í samráðshópnum hafi verið miðlað upplýsingum um framvindu starfs hópsins og almennt séð nægum upplýsingum til að gera sér grein fyrir að hvaða verkefnum hópurinn var að vinna hverju sinni. Samkvæmt því verður ekki gengið út frá öðru en að það hafi verið á endanlega ábyrgð ráðherra að sýna frumkvæði til þess annars vegar að bregðast við upplýsingum sem fram komu á vettvangi hópsins eða óska ella skýrari upplýsinga frá fulltrúum sínum í hópnum og hins vegar að móta starf hópsins gegnum fulltrúa sína og bregðast þá eftir atvikum við vanköntum sem upp komu í því starfi.

Um störf samráðshóps stjórnvalda verður að hafa í huga, óháð stöðu hópsins og hlutverki að lögum, að stjórnvöld sem að honum stóðu stofnuðu til hans með sérstöku samkomulagi og lögðu í þann farveg tiltekin verkefni á sviði fjármálastöðugleika og viðbúnaðar. Með þeirri ráðstöfun verður hins vegar í fyrsta lagi ekki litið svo á að þessi stjórnvöld hafi framselt hópnum neinar skyldur eða völd í lagalegum skilningi. Eftir sem áður hvíldu þær lögum samkvæmt á stjórnvöldunum sjálfum, þar með talið forsætis-, fjármála- og viðskiptaráðuneytinu. Sú ráðstöfun þeirra ráðuneyta að leggja fyrir sitt leyti þessi verkefni í hinn ólögbundna farveg samráðshópsins fól í öðru lagi í sér að ráðherrum sem stýrðu ráðuneytunum bar um leið sérstök skylda til þess að tryggja að þessi tilhögun kæmi ekki niður á því að markvisst væri unnið að þessum verkefnum.

Hér var aðstaðan sú að hinar sérstöku eftirlitsstofnanir, Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið, komu með upplýsingar og tillögur um nauðsynlegar aðgerðir og gerð viðbúnaðaráætlunar inn í samráðshópinn.Til þess að þeim málum yrði komið í nauðsynlegan farveg þurfti stefnumótun og ákvarðanatöku um leiðir af hálfu hlutaðeigandi ráðherra. Hið sama má einnig segja um þær tillögur sem lagðar voru fram innan samráðshópsins og unnar voru af viðskiptaráðuneytinu um hvort ríkið ætti og gæti lýst yfir ábyrgð á innstæðum í innlánsstofnunum að ákveðinni fjárhæð. Afgreiðsla á því máli hafði einnig þýðingu um hvernig færi um skuldbindingar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.

Engin gögn eða upplýsingar hafa komið fram fyrir rannsóknarnefndinni um að ráðherrar sem áttu fulltrúa í samráðshópnum hafi á vettvangi ríkisstjórnar eða í samskiptum innbyrðis tekið til umfjöllunar hver væri staðan í starfi samráðshópsins eða fylgt því eftir að ráðist yrði í þær aðgerðir sem pólitíska stefnumörkun þurfti til og óskir og ábendingar komu fram um á fundum hópsins. Þó er rétt að taka fram að í tilviki viðskiptaráðherra er rannsóknarnefnd Alþingis meðvituð um það frumkvæði sem hann leitaðist við að sýna á vettvangi ríkisstjórnar 12. ágúst 2008, sbr. t.d. umfjöllun í kafla 19.3. Fram að þeim tíma verður hins vegar ekki ráðið að hann hafi, frekar en aðrir ráðherrar sem aðild áttu að samráðshópnum, brugðist við með úrræðum sem þeim voru hverjum og einum tiltæk þrátt fyrir þær upplýsingar sem fram voru komnar innan ráðuneyta þeirra, þ.m.t. af vettvangi samráðshópsins, um alvarlega stöðu í rekstri fjármálafyrirtækjanna og hættu á fjármálaáfalli. Einnig varð ekki séð að ráðherrar sem áttu fulltrúa í samráðshópnum hefðu haft innbyrðis samráð um hvort tilefni væri til að vinnu samráðshópsins yrði stýrt á markvissari hátt, bæði innan samráðshópsins og af hálfu ráðherra sem áttu aðild að hópnum gegnum fulltrúa sína þar og hvort rétt væri eftir atvikum að breyta þeim verkefnum sem samráðshópurinn hafði. Rannsóknarnefndin telur einnig að hér verði að horfa sérstaklega til þess að samkvæmt samkomulaginu frá 21. febrúar 2006 heyrði það undir forsætisráðherra að skipa formann samráðshópsins og stýrði sá einstaklingur starfi hans.

21.5.4.4 Skortur á heildstæðri greiningu á fjárhagslegri áhættu ríkisins vegna starfsemi bankanna

Samkvæmt svörum forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis og viðskiptaráðuneytis við fyrirspurnum rannsóknarnefndar Alþingis gerðu þessi ráðuneyti á árunum 2007 og 2008 og fram að falli bankanna engar úttektir eða mátu með öðrum formlegum hætti hugsanlega fjárhagslega áhættu íslenska ríkisins og ríkissjóðs vegna starfsemi íslensku bankanna hér á landi og erlendis, eða einstakra þátta í starfsemi þeirra. Í því sambandi má telja að hafa hefði þurft í huga annars vegar umfang þeirrar starfsemi í hlutfalli við stærð íslensks efnahagslífs og hins vegar hugsanlegar eða þegar orðnar breytingar á rekstrarumhverfi og starfsháttum bankanna, svo sem stofnun innlánsreikninga í erlendum útibúum og söfnun innlána gegnum þá.

Eigi að síður gáfu íslenskir ráðherrar opinberar yfirlýsingar um að ríkið myndi "standa við bakið á" bönkunum eða ámóta yfirlýsingar með sambærilegu orðalagi. Ekki verður séð að slíkar yfirlýsingar hafi verið byggðar á útreikningum sem hefðu getað stutt við mat á því hvort ríkið hefði bolmagn til slíks stuðnings og þá í hvaða mæli. Þá verður heldur ekki séð að einstakir ráðherrar, og þá einkum forsætis-, viðskipta- eða fjármálaráðherra, hafi beitt sér fyrir því að lagt yrði faglegt mat á það hvort og eftir atvikum hver væri geta ríkissjóðs til að styðja fjárhagslega við bakið á íslensku bönkunum, einum eða fleiri, áður en tekin var afstaða til þess hvaða yfirlýsingar væri skynsamlegt og réttmætt að gefa opinberlega í þeim efnum. Með sama hætti verður ekki séð að af hálfu ríkisstjórnarinnar, einkum framangreindra þriggja ráðherra, hafi verið lagt mat á þá fjárhagslegu áhættu og áhrif sem kynnu að fylgja auknum veðlánaviðskiptum Seðlabankans við íslensku fjármálafyrirtækin og auknum skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta fyrir fjármál ríkisins og hagstjórn almennt í landinu. Fjallað er nánar um þetta í köflum 19.5.2–19.5.4. Í kafla 19.5.3 er vikið að framangreindum yfirlýsingum ráðherra um stuðning við bankana. Ljóst er af umfjöllun í þeim kafla að slíkar yfirlýsingar komu fram af hálfu ráðherranna í þeim mæli í fjölmiðlum eða við opinber tækifæri að þær má telja hafa verið alkunnar. Dæmi um einstakar yfirlýsingar ráðherra er að finna í umfjöllun í kafla 19.3. Í athugun rannsóknarnefndar er fram komið að framangreindar yfirlýsingar ráðherra voru gefnar í því skyni að efla traust á íslensku fjármálakerfi og því settar fram á pólitískum forsendum. Þær voru orðaðar með opnum hætti og mun ekki hafa verið gert ráð fyrir að á þær gæti reynt með þeim hætti að allir stóru bankarnir þrír féllu heldur aðeins einn eða að hámarki tveir þeirra. Óljóst er þó hvort og þá að hvaða marki stjórnvöld lögðu á annað borð niður fyrir sér nánari forsendur slíkra yfirlýsinga.

Samkvæmt því sem fyrir liggur um miðlun upplýsinga til forsætisráðherra, fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra frá fulltrúum þeirra í samráðshópi stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað, sjá síðasta kafla, telur rannsóknarnefnd Alþingis að ganga verði út frá því að sömu ráðherrum hafi verið ljós eða mátt vera ljós þörfin á því að þeir hefðu frumkvæði að því að unnin yrði greining á fjárhagslegri áhættu íslenska ríkisins og ríkissjóðs vegna starfsemi íslensku bankanna hér á landi og erlendis, eða einstakra þátta í starfsemi þeirra.Vísað er til kafla 19.3 um yfirlit yfir einstaka fundi samráðshópsins á tímabilinu 1. janúar 2007 til 25. september 2008 en til kafla 19.4 um nánari umfjöllun rannsóknarnefndar um störf hópsins. Meðal annars er bent á að á fundi samráðshóps stjórnvalda 21. apríl 2008 var lagt fram skjalið "Sviðsmynd fjármálaáfalls – Álitaefni, mögulegar aðgerðir og skilyrði" sem unnið var í samvinnu Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins. Í því komu m.a. fram sjónarmið sem gáfu tilefni til að ætla að leggja þyrfti mat á kostnað sem kynni að falla til vegna hugsanlegs fjármálaáfalls og viðbúnaðarstarfs stjórnvalda og hvaða möguleikar væru á að mæta honum. Í tilviki forsætis- og fjármálaráðherra verður að þessu leyti einnig að horfa til þeirra funda sem þeir áttu frá febrúar og fram á vor 2008 með bankastjórn Seðlabanka Íslands, sbr. umfjöllun í síðasta kafla, og annarra atvika sem þar eru rakin frá sama tíma þar sem þeir áttu hlut að máli og upplýsinga varðandi alvarlega stöðu bankanna komu fram í ýmsu samhengi.

Í athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008, sem rannsóknarnefnd bárust af þessu tilefni, var meðal annars vísað til þess að erfitt hefði verið að átta sig á heildarmynd áhættu sem ríkið gat staðið frammi fyrir vegna sveiflna á eignasafni bankanna. Í því sambandi tekur rannsóknarnefnd fram að óvissa var óhjákvæmilega fyrir hendi um ýmis atriði varðandi stöðu og eignir bankanna og hvernig framvindan yrði í málefnum þeirra. Slíkt stóð hins vegar ekki í vegi fyrir því að áhættugreining væri gerð. Hana hefði hæglega mátt setja fram með sundurgreindum hætti með tilliti til þeirrar óvissu sem ekki varð komist hjá varðandi t.d. hagræna þætti og hugsanlegar ólíkar atburðarásir. Alvanalegt er á sviði fjármála og hagfræði að staðið sé þannig að slíkri greiningu. Þá er bent á að óvissan var hvergi nærri alger og ekki öll fjárhagsleg og lagaleg atriði varðandi bankana svo óljós að slík greining yrði ekki talin þjóna tilgangi. Eftir því sem tímanum vatt fram, staða bankanna varð alvarlegri og helstu álitaefni þar að lútandi afmörkuðust nánar varð brýnna að ráðast í slíka greiningu. Hvað sem öðru líður má telja ljóst að stjórnvöld hefðu á hverju stigi verið betur sett með áhættugreiningu sem háð var óvissum forsendum að einhverju marki heldur en alls enga áhættugreiningu.

Rannsóknarnefndin telur að ætlast hafi mátt til þess að þeir ráðherrar sem tjáðu sig út á við um stuðning ríkisstjórnar við bankana, óháð nánara orðalagi slíkra yfirlýsinga og markmiðum með þeim, gerðu það á traustum grundvelli sem að lágmarki byggði á rökstuddu mati á getu ríkisvaldsins til að styðja bankana og nánari forsendum sem slíkur stuðningur væri þá háður. Að mati rannsóknarnefndar skiptir hér ekki máli hver skilningur markaðsaðila almennt var eða hefði getað verið á slíkum yfirlýsingum enda lúta athugasemdir nefndarinnar hér ekki að slíkum viðbrögðum, sem ekkert verður fullyrt um, heldur að faglegum vinnubrögðum sem ætlast má til að stjórnvöld viðhafi almennt séð og sér í lagi við þær alvarlegu og tvísýnu aðstæður sem hér um ræddi.

Óháð varfærnislega orðuðum opinberum yfirlýsingum stjórnvalda út á við um að ríkið myndi standa með bönkunum og pólitískum markmiðum með þeim hefur það einkum þýðingu hér að brýn nauðsyn var á því að í innra starfi stjórnvalda væri fyrir hendi heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu sem ríkið stóð frammi fyrir vegna hugsanlegra áfalla í starfsemi íslensku bankanna. Það átti bæði við hvað varðaði vænt heildaráhrif slíkra áfalla í víðu efnahagslegu samhengi sem og tjón sem hlotist gæti af afmörkuðum þáttum í starfsemi þeirra, svo sem um skuldbindingar þeirra gagnvart Seðlabanka Íslands og ýmis atriði varðandi töku þeirra á innlánum gegnum erlend útibú sín. Heildstæð gögn af þessu tagi verður að ætla að hefðu getað gegnt því hlutverki að gera stjórnvöldum mun betur kleift að leggja mat á þá stefnu og áherslur sem æskilegt teldist að fylgja í undirbúningi vegna hugsanlegs fjármálaáfalls. Ekki síst skiptir þar máli að slík gögn og upplýsingar hefðu getað stuðlað að því annars vegar að stjórnvöld gerðu sér sjálf gleggri grein fyrir nauðsyn þess að ríkisvaldið gripi í tíma til beinna aðgerða til að vinda ofan af vandanum m.t.t. þess tjóns sem fyrirséð var að áfall í starfi bankanna gæti haft á hagsmuni íslenska ríkisins. Hins vegar hefðu stjórnvöld með slík gögn og upplýsingar í höndunum verið í mun traustari stöðu til að rökstyðja frumkvæði að beinum aðgerðum til að draga úr stærð bankakerfisins eða annars setja þrýsting á bankana til að gera það sjálfir, og þá samkvæmt skýrum nánari skilyrðum, þ. á m. um tímafresti og annað, að viðlögðu beinu inngripi ríkisvaldsins ef eigin áætlanir eða aðgerðir bankanna brygðust.

21.5.4.5 Frumkvæði ráðherra að aðgerðum til að draga úr stærð bankakerfisins

Í kafla 21.5.4.2 hér á undan var lýst upplýsingum sem urðu ráðherrum, og þá einkum forsætisráðherra og fjármálaráðherra, tiltækar m.a. á fundum með bankastjórn Seðlabanka Íslands á fyrstu mánuðum ársins 2008. Þær upplýsingar gáfu að mati rannsóknarnefndarinnar viðkomandi ráðherrum tilefni til að líta svo á að hin hlutfallslega ofurstærð íslenska bankakerfisins í íslensku hagkerfi, og tilheyrandi áhætta fyrir íslenskt efnahagslíf í heild sinni ef bankarnir lentu í vanda, væri sérstaklega brýn hætta við þær aðstæður sem uppi voru á þessum tíma. Á vormánuðum 2008 mögnuðust mjög ábendingar, m.a. frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, matsfyrirtækjum og erlendum seðlabönkum, um að íslensku bankarnir væru orðnir allt of stórir miðað við íslenska hagkerfið og getu íslenska ríkisins til að koma þeim til bjargar. Seðlabankar Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar gengu svo langt að binda gjaldeyrisskiptasamning við Seðlabankann skilyrðum um raunhæfar aðgerðir til að minnka bankakerfið. Íslensk stjórnvöld gengust undir þau í sérstakri yfirlýsingu, dags. 15. maí 2008, sem fyrr segir. Ekki var gert uppskátt um þessa yfirlýsingu út á við heldur einungis skiptasamninginn sjálfan. Þó kom fram í yfirlýsingu vegna skiptasamningsins sem birtist á heimasíðu forsætisráðuneytisins daginn eftir sú óbeina skírskotun til efnis yfirlýsingarinnar að liður í meginstefnu ríkisstjórnarinnar væri "að stuðla að [...] skipulagsbreytingum á íslenska hagkerfinu með það fyrir augum að treysta efnahagslegan stöðugleika".

Hvorki er að sjá að komið hafi fram hjá forsætisráðuneytinu sérstakar aðgerðir né nánar mótaðar áætlanir til að ná fram því stefnumáli sem þarna var lýst yfir. Fram kom í skýrslum forsvarsmanna bankanna fyrir rannsóknarnefndinni að hvorki Seðlabanki Íslands, Fjármálaeftirlitið né ráðherrar hefðu lagt fyrir þá formlegar tillögur um að draga úr stærð bankanna. Á hinn bóginn kveðast þeir ýmist ekki muna eða útiloka ekki að stjórnvöld hafi með almennum hætti lagt að þeim að draga úr útlánum og færa niður efnahagsreikning bankanna.Af sjálfstæðri athugun rannsóknarnefndar verður ekki ráðið að ráðherrar yfir þeim málefnasviðum sem helst gátu haft þýðingu m.t.t. málefna fjármálamarkaðarins og/eða íslensks efnahagslífs og ríkisfjármála, þ.e. forsætis-, viðskipta- og fjármálaráðherra, hafi í atburðarásinni fram að falli íslensku bankanna leitast við að hafa forgöngu um eða fá ríkisstjórnina til að beita sér fyrir því að stjórnvöld hefðu í frammi samstilltar aðgerðir til að leggja formlega að bönkunum að draga úr stærð sinni. Sjá nánar um þetta og atriði sem rakin eru hér á eftir í kafla 19.6.

Í skýrslum stjórnenda bankanna var bent á atriði sem á vissan hátt endurspegla nauðsynina á því, a.m.k. á síðari stigum atburðarásarinnar, að ríkisvaldið beitti sér með virkum hætti í þessum efnum. Þannig kom fram að stjórnendum bankanna hefði í raun verið ófært að eigin frumkvæði að grípa til róttækra aðgerða í þessu sambandi við ríkjandi markaðsaðstæður þar sem þeir hefðu sótt umboð sitt til eigenda bankans og fulltrúa þeirra í stjórn sem ekki mátti búast við að sættu sig við aðgerðir sem hefðu e.t.v. haft neikvæð áhrif á eigið fé fyrirtækjanna. Hefði ríkisvaldið á hinn bóginn sett þeim ákveðnar reglur eða fyrirmæli í þessu sambandi, t.d. um sölu eigna, hefðu stjórnendur á hinn bóginn ekki haft neinn annan valkost, og þar með ekki eigendur fyrirtækjanna. Jafnframt var því lýst að stjórnendur bankanna hefðu af samkeppnisástæðum átt erfitt um vik gagnvart stjórn og eigendum þeirra að leggja til að draga úr eða stöðva vöxt að eigin frumkvæði og þá með tilliti til óvissu að því leyti að hinum bönkunum var þá í sjálfsvald sett hvort þeir fylgdu slíku fordæmi eða ekki og reyndu þá e.t.v. jafnvel að nýta sér það sem samkeppnislegt forskot.

Að því marki sem vilji kann hugsanlega að hafa verið til þess innan bankanna að bregðast við hinum sívaxandi vanda með því að draga úr stærð þeirra með róttækum hætti, þ.e. eftir atvikum með einhverjum afleiðingum fyrir eignir þeirra og afkomu, benda þessi sjónarmið til þess að stjórnendur bankanna hafi talið hugmyndir um frumkvæði bankanna sjálfra að því leyti dæmdar til að stranda á eigendum þeirra. Telja verður að sú aðstaða hafi mátt vera almennt ljós á þessum tíma, óháð því hvort og þá hversu mikið æðstu stjórnvöld ríkisins vissu beint um umfang skuldbindinga eigenda bankanna við þá. Í því sambandi má t.d. benda á úttekt erlends sérfræðings sem hingað kom á vegum Seðlabankans seint í febrúar 2008, Andrews Gracie, þar sem þær upplýsingar komu m.a. fram að inngrip stjórnvalda til að þvinga bankana til aðgerða væri nauðsynlegt þar sem bankar hefðu við þessar aðstæður almennt hvata til að halda að sér höndum og taka áhættu í trausti þess að markaðir opnuðust aftur. Þessar og aðrar upplýsingar frá Gracie voru kynntar bæði samráðshópi stjórnvalda og forsætisráðherra með beinum hætti. Hér verður að benda á að viðskiptaráðherra og fjármálaráðherra sögðu í skýrslutökum fyrir rannsóknarnefnd að þeim hefði verið ókunnugt um úttekt Gracie eða komu hans til landsins. Í kjölfarið á komu Gracie hingað til lands unnu Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið greiningu á grundvelli upplýsinga og ábendinga hans, svonefnda "Sviðsmynd fjármálaáfalls", sem lögð var fram og rædd á fundum samráðshóps stjórnvalda, m.a. 21. apríl 2008. Í drögum að fundargerð hópsins um þann fund kemur m.a. fram að æskilegt sé að skilja að innlendan og erlendan rekstur bankanna hið fyrsta og "losa um" erlenda hlutann. Sjá nánari umfjöllun um þetta í köflum 19.3.5 og 19.3.7. Í tilviki forsætisráðherra verður einnig að benda hér aftur á þá fundi með bankastjórn Seðlabankans sem gerð var grein fyrir í kafla 21.4.4.2 hér að framan. Þar fyrir utan telur rannsóknarnefnd ljóst að það hafi verið á almannavitorði á þessum tíma, og m.a. verið til opinberrar umræðu, að hlutfallsleg stærð íslenska bankakerfisins miðað við helstu þjóðhagslegu stærðir væri, þegar þarna var komið sögu, eitt helsta vandamálið sem horfði við í íslenskri hagstjórn og ein helsta hættan fyrir þjóðina við þær tvísýnu aðstæður sem uppi voru.

Að minnsta kosti frá upphafi árs 2008 höfðu forsvarsmenn bankanna mjög þrýst á það við íslensk stjórnvöld að þau tækju lán til að efla gjaldeyrisvaraforða Seðlabankans. Sú aðgerð var almennt séð einkum til þess fallin að styrkja stöðu Seðlabankans sem lánveitanda til þrautavara gagnvart bönkunum. Telja verður að stjórnvöld hefðu t.a.m. haft þann kost í samskiptum við bankana að binda slíka hugsanlega ráðstöfun þeim skilyrðum að bankarnir gripu fyrir sitt leyti til aðgerða til að minnka stærð sína og þá óháð því hvort þeir þyrftu að bera einhvern kostnað eða tjón af því í ljósi óhagstæðra aðstæðna. Í ljósi þess hve alvarlegar aðstæðurnar voru orðnar var óraunhæft á því tímamarki að gera ráð fyrir því að aðgerðir til að takast á við vandann yrðu með öllu sársaukalausar. Rétt er að geta þess að Alþingi samþykkti 29. maí 2008 lög nr. 60/2008 þar sem ríkissjóði var veitt heimild til að taka allt að 500 milljarða evra að láni til eflingar gjaldeyrisvaraforðanum á árinu 2008. Athugun rannsóknarnefndar Alþingis bendir ekki til þess að sú fyrirhugaða lántaka ríkissjóðs hafi verið sett í samhengi við sjálfstæðar aðgerðir bankanna fyrir sitt leyti.

Rétt er að undirstrika að hér er ekki horft fram hjá því að bankarnir báru vitaskuld sjálfir mesta ábyrgð á því í hvílík óefni var komið m.t.t. hlutfallslegrar stærðar þeirra í íslensku efnahagslífi og veikrar stöðu þeirra að öðru leyti. Jafnframt er ljóst að þegar leið á veturinn 2007–2008 var tíminn orðinn afar knappur til aðgerða af framangreindu tagi. Ítrekað er að líklega hafi þá bæði stjórnvöldum og bönkunum verið runninn sá kostur úr greipum að ráðast í þær svo að lítið bæri á eða án þess að þeim fylgdi mikill kostnaður eða tjón fyrir annan eða báða aðila. Áréttað er að á þessum síðari stigum atburðarásarinnar verður að telja að óraunhæft hafi verið að ganga út frá að hægt væri að forðast tjón heldur hlaut markmiðið að verða að lágmarka hugsanlegan skaða.

Hafa verður í huga að upplýsingar um óhóflega stærð íslenska bankakerfisins og vísbendingar um hættur sem af því gátu leitt höfðu legið fyrir um langt skeið þar á undan. Starfsmenn Seðlabankans lýstu því m.a. í skýrslutökum hjá rannsóknarnefnd að snemma árs 2006 hefðu fulltrúar bankans verið "rasskelltir" á fundum með fagaðilum í London fyrir áhættusækni og hlutfallslega stærð íslenska bankakerfisins. Minnt er á að í "minni-krísunni" snemma árs 2006 hafði munað mjóu að bankarnir kæmust í þrot. Jafnframt kom fram hjá starfsmönnum Seðlabankans að strax á þessum tíma hefði verið orðið of seint að beita tækjum Seðlabankans til að knýja bankana til að minnka. Sjá um þetta nánar í kafla 19.6.2.

Samkvæmt stjórnarsáttmála þáverandi ríkisstjórnar, en hún var mynduð í lok maí 2007, var það m.a. stefna hennar að fjármálastarfsemi gæti áfram vaxið hér á landi og sótt inn á ný svið í samkeppni við önnur markaðssvæði. Þessari stefnu ríkisstjórnarinnar var ekki breytt opinberlega fyrir fall bankanna í október 2008.Við skýrslutökur rannsóknarnefndar kom m.a. fram að þarna hefði verið gert ráð fyrir ábyrgum vexti og ábyrgu framferði en jafnframt að vitund hefði verið um það innan ríkisstjórnarinnar að svigrúm til vaxtar bankanna á Íslandi væri takmarkað og að ef þeir ætluðu að vaxa, eins og önnur fyrirtæki, þá yrði það fyrst og fremst í útlöndum. Rannsóknarnefndin bendir á að þegar ríkisstjórnin var mynduð var einungis rúmt ár liðið frá því að bankarnir höfðu nánast komist í þrot. Ljóst mátti vera, ef ekki samkvæmt upplýsingum sem stjórnvöld höfðu eða máttu hafa, þá a.m.k. samkvæmt eindregnum ábendingum erlendra fagaðila til eftirlitsstofnana ríkisins með fjármálastarfsemi, að ástæðna fyrir sérstökum vandræðum íslensku bankanna þegar að kreppti á fjármálamarkaði væri að verulegu leyti að leita í áhættusækni og óheftum erlendum vexti þeirra.

Fyrir utan það að draga úr stærð bankakerfisins með því að bankarnir minnkuðu efnahagsreikning sinn kom sá kostur til umræðu á þessum tíma, m.a. á vettvangi stjórnvalda, að bregðast við vandanum með því að reyna að koma því til leiðar að einhver eða einhverjir þeirra flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi. Líkt og áframhaldandi stuðningur við vöxt og útrás bankanna var það hins vegar yfirlýst stefna ríkisstjórnarinnar sem tók við vorið 2007 að bankarnir hefðu áfram höfuðstöðvar hér á landi.Vikið var að þessu í kafla 5.0. Í skýrslutökum fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að hvorki ríkisstjórn né einstakir ráðherrar hefðu beitt sér fyrir því að bankarnir flyttu starfsemi sína úr landi og jafnvel að þeir hefðu verið eindregið á móti því, sbr. nánari umfjöllun í kafla 19.6.1.

Samkvæmt athugun rannsóknarnefndar var það m.a. afstaða viðskiptaráðherra að til greina kæmi að leysa vandamál, sem leiddu af hlutfallslegri stærð íslenska bankakerfisins miðað við efnahagslíf þjóðarinnar, með þeirri aðild að myntsvæði Evrópusambandsins sem leiða myndi af inngöngu í sambandið.Var þeim sjónarmiðum m.a. lýst með því að þannig væri hægt að "stækka myntkerfið frekar en að minnka bankakerfið". Sjá nánar í köflum 19.3.2 og 19.3.5. Rannsóknarnefnd Alþingis tekur enga afstöðu til gildis slíkra sjónarmiða út af fyrir sig. Nægir hér að benda á að hvað sem sjálfstæðu gildi þeirra líður orkar mjög tvímælis að á þessum tíma hafi verið raunhæft að gera ráð fyrir því að aðild Íslands að myntsamstarfi Evópusambandsins gæti komið til með öðrum hætti en með formlegri inngöngu í Evrópusambandið. Slíkt inngönguferli var og er mun tímafrekara ferli en svo að aðild að Evrópusambandinu, og þar með myntsamstarfi þess, yrði á þessum tíma talin geta leyst þann brýna og aðsteðjandi vanda sem við var að etja í íslensku bankakerfi og þar með efnahagslífi þjóðarinnar. Af þessum sökum voru sjónarmið af þessu tagi ekki raunhæfur valkostur í stað úrræða sem beinst hefðu að því að ríkið reyndi með þrýstingi eða beinum aðgerðum að stuðla að því að dregið yrði úr stærð bankakerfisins, t.a.m. með því að starfsemi eins eða fleiri banka yrði flutt úr landi. Samkvæmt skýrslutökum rannsóknarnefndar komu fram hugmyndir um það að Kaupþing flytti höfuðstöðvar sínar til útlanda, m.a. í samtölum formanns bankastjórnar Seðlabankans og forsætisráðherra og á vettvangi samráðshóps stjórnvalda. Ekki verður séð að þeim hugmyndum hafi á neinn hátt verið fylgt eftir.Varðandi hugmyndir bankanna sjálfra að þessu leyti og þar með hugsanlegan samstarfsvilja þeirra, og þá einkum Kaupþings, má benda á að innan Kaupþings var unnið með sjálfstæðum hætti og án aðkomu ríkisvaldsins að áætlun um slíkan flutning höfuðstöðva bankans frá og með vorinu 2008. Ekki náðist að hrinda henni í framkvæmd fyrir fall bankans.

Telja verður að íslensk stjórnvöld hafi einkumm átt tveggja kosta völ til að takast með virkum hætti á við þá sívaxandi hættu sem uppi var, og þá annað hvort með þrýstingi á bankana eða beinum aðgerðum gagnvart þeim. Annars vegar að koma því til leiðar að bankarnir minnkuðu efnahagsreikning sinn með sölu eigna. Hins vegar að einhver eða einhverjir þeirra flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi. Hvorugur þessara kosta var út af fyrir sig góður og því síður auðveldur í framkvæmd. Þá er hins vegar ekki hægt að virða einangrað. Horfa verður til þess hve alvarleg hin aðsteðjandi hætta var, hvernig hún óx jafnt og þétt og hvernig fullt tilefni var til að telja þá niðurstöðu miklu verri að tiltölu að grípa ekki til neinna sérstakra úrræða til að berjast við vandann. Minnt er á að á síðari stigum atburðarásarinnar í aðdraganda falls bankanna hlutu raunhæf markmið frekar að snúast um það að takmarka tjón heldur en að koma í veg að nokkurt tjón yrði. Hér er því ekki verið að gera eftir á lítið úr viðfangsefnum sem blöstu við ráðherrum á þessum tíma. Ekki er heldur dregið úr gildi einstakra ráðstafana sem ráðherrar og önnur stjórnvöld gripu til í aðdraganda falls bankanna, svo sem að beita sér óformlega gegn því að kaup Kaupþings á hollenska bankanum NIBC gengju eftir en það hefði vafalítið aukið mjög á vandann sem fyrir var. Þó að þau kaup gengju ekki eftir hafði það hins vegar ekki áhrif á hinn ærna vanda sem þegar lá fyrir. Eftir sem áður urðu stjórnvöld, þar á meðal ráðherrar yfir þeim málaflokkum sem hér reyndi á, að fást við hann. Athugun rannsóknarnefndar leiðir ekki í ljós sérstök viðbrögð eða frumkvæði af þeirra hálfu að framangreindu leyti. Við mat á því telur rannsóknarnefnd enn fremur að ekki verði komist hjá að líta til þeirra þátta í opinberri stefnu ríkisstjórnarinnar í málefnum bankanna sem að framan var gerð grein fyrir sem og þess að ekki verður séð að á neinu stigi atburðarásarinnar hafi ríkisstjórnin vikið frá þeim með formlegum hætti eða skýlaust í framkvæmd.

Í tilefni af athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 sem rannsóknarnefndinni bárust um þetta atriði áréttar nefndin að út af fyrir sig er það rétt að fregnir eða orðrómur um yfirvofandi beitingu á opinberu valdi í málefnum fjármálafyrirtækja geti haft skaðleg áhrif á stöðu þeirra og markaðsaðstæður almennt. Hins vegar ítrekar nefndin í því sambandi að á síðari stigum atburðarásarinnar var hið raunhæfa álitaefni sem blasti við íslenskum stjórnvöldum ekki það hvort tækist að forðast tjón heldur að leitast við að lágmarka það. Þar fyrir utan verða gerðar kröfur um það, a.m.k. að tilteknu marki, að ráðherrar séu, eftir atvikum í þröngum hópi, færir um að undirbúa og eftir atvikum hrinda í framkvæmd slíkum aðgerðum á þann hátt að tryggður sé trúnaður þeirra sem í hlut eiga. Einnig má benda á að telja má líklegt að undirbúningur eða formlega mótaðar áætlanir stjórnvalda um aðgerðir að þessu tagi hefðu getað haft það sjálfstæða gildi, óháð því hvort þeim yrði síðan hrint í framkvæmd, að þrýsta á bankana sjálfa, og þá einkum eigendur þeirra, að grípa til sjálfstæðra aðgerða enda þótt þeir þyrftu um leið að sætta sig við að því fylgdi einhver kostnaður eða tjón fyrir þá. Hér er með öðrum orðum bent á að hvað sem því leið hvort stjórnvöldum hefði verið rétt að ganga alla leið í þessum efnum verður einnig að horfa til þess að á þeirra vettvangi virðast þessir valkostir jafnvel ekki hafa verið formlega kannaðir eða mótaðir nánar.

21.5.4.6 Eftirfylgni og frumkvæði til að stuðla að flutningi Icesave reikninga Landsbankans yfir í dótturfélag bankans

Innstæður á Icesave reikningum Landsbankans í Bretlandi urðu hæstar um áramótin 2007–2008 og námu þá 4,9 milljörðum sterlingspunda, sbr. nánar í köflum 7.0 og 18.2. Ljóst er að í viðræðum við bankastjórn Seðlabankans í byrjun febrúar 2008 höfðu bankastjórar Landsbankans sjálfir fært fram þá tillögu að Icesave innlánsreikningarnir yrðu færðir úr útibúi yfir í dótturfélag bankans í London. Rétt er að nefna að Landsbankinn aflaði sér á sama tíma lögfræðiálits um það hvaða leiðir væru færar í þessum efnum. Niðurstaða þess var m.a. að slíkt tæki að öllum líkindum 6 mánuði.Telja verður ljóst að forsvarsmönnum Landsbankans hafi eftir það verið ljóst hvaða meginleiðir voru færar í þessum efnum og hve langan tíma ferlið tæki. Formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands hitti aðalbankastjóra Seðlabanka Bretlands, Mervyn King, á fundi 3. mars sama ár. Þar var m.a. rætt um söfnun Landsbankans á innlánum í Bretlandi og áhyggjur sem voru innan breska seðlabankans af þeim sökum. Þremur dögum síðar fundaði formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands með forsætisráðherra og upplýsti um áhyggjur breska seðlabankans. Forsætisráðherra fundaði þrisvar með öðrum bankastjóra Landsbankans í kjölfarið þar sem m.a. var rætt um Icesave-reikningana og fjármögnun Landsbankans.

Í athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 sem rannsóknarnefndinni bárust frá þáverandi viðskiptaráðherra kom fram að í febrúar 2008 hefði hann skipað nýjan stjórnarformann Fjármálaeftirlitsins og haft fyrir augum að bregðast við óróa á fjármálamörkuðum með því að fá reynslumikinn einstakling í það starf. Hinn nýi stjórnarformaður hefði litið á það sem helsta verkefnið framundan hjá stofnuninni að koma útibúum bankanna erlendis yfir í dótturfélög. Um það hefðu þeir átt samtöl á þeim tíma, þ. á m. í samskiptum sín á milli vegna starfa sinna. Síðan hefði ráðherrann treyst því fram í ágúst 2008 að Fjármálaeftirlitið og Landsbankinn ynnu saman að þessu máli.

Varðandi það í hvaða mæli áhyggjur stjórnvalda af innlánastarfsemi Landsbankans í Bretlandi komu fram og voru ræddar innan íslensks stjórnkerfis í aðdraganda falls bankanna má einnig ótvírætt sjá af gögnum og upplýsingum rannsóknarnefndar að þessi málefni voru ítrekað rædd á vettvangi samráðshóps stjórnvalda. Má þar t.d. vísa til fundar hópsins 25. mars 2008 og næstu funda á eftir, þ. á m. fundar hópsins 1. apríl sama ár. Þann dag átti formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands fund með forsætisráðherra og utanríkisráðherra, sem áður var getið um, þar sem m.a. komu til umræðu atriði tengd Icesave og miklu útstreymi innlána þaðan sem verulega reyndi á þanþol Landsbankans. Rétt er að geta þess að fram kom í athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008, sem rannsóknarnefnd bárust frá þáverandi viðskiptaráðherra, að hann hefði fyrir sitt leyti fengið upplýsingar um þessi málefni frá fulltrúa ráðuneytisins í samráðshópnum og ekki talið þær gefa tilefni til að grípa inn í þá vinnu eða áætlun um flutning á innlánum sem verið hafi í gangi í samráði við breska fjármálaeftirlitið (FSA).

Ekki hafa komið fram við athugun rannsóknarnefndar nein skjöl, gögn eða ótvíræðar upplýsingar í skýrslutökum sem gætu orðið til þess að varpa ljósi á það hvort og að hvaða marki íslensk stjórnvöld lögðu á þessum tíma að Landsbankanum að fara þessa leið. Þá liggur ekki fyrir að ráðherrarnir þrír sem áttu fulltrúa í samráðshópnum hafi sjálfir kallað eftir eða óskað eftir því að Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið kölluðu eftir tímasettum áformum Landsbankans um að færa Icesave reikningana yfir í dótturfélag eða upplýsingum um hvort eitthvað stæði því í vegi að farið yrði að þeim vilja breska fjármálaeftirlitsins að reikningarnir yrðu fluttir til dótturfélags. Formlegar upplýsingar þar um hlutu að skipta máli við mat á því hvort tilefni væri til inngripa af hálfu ríkisstjórnar Íslands til að greiða fyrir því að af flutningnum gæti orðið. Í þessu ferli verður ekki séð að ríkisstjórnin og íslensk eftirlitsstjórnvöld hafi samhæft viðbrögð með sérstökum aðgerðum eða áætlunum um að greiða fyrir flutningi Icesave reikninganna. Þá var heldur ekki tekið af skarið um það hvaða aðili eða aðilar innan íslenska stjórnkerfisins ættu að hafa forgöngu um að þrýsta á lausn málsins eða tilteknum starfsmanni eða starfsmönnum falið að vinna sérstaklega að málinu. Raunar er það svo að við skýrslutökur fyrir nefndinni kom ítrekað fram í svörum ráðherra og stjórnenda ráðuneytanna, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans að þeir teldu að það hefði ekki verið í verkahring sinnar stofnunar heldur annarra að þrýsta á um þetta eða hafa forgöngu í málinu.

Hinn 2. júlí 2008 setti breska fjármálaeftirlitið aukinn þunga á áherslu sína á að þessi innlán Landsbankans í Bretlandi yrðu flutt frá þarlendu útibúi bankans í dótturfélag hans. Í bréfi FSA til Landsbankans 15. ágúst 2008 komu m.a. fram viðvaranir um það að til þess gæti komið að FSA beitti valdheimildum sínum gagnvart innlánastarfsemi útibúsins í Bretlandi. Upplýst er að formaður bankastjórnar Seðlabankans kynnti forsætisráðherra það bréf strax daginn eftir. Ef það var á annað borð stefna íslenskra stjórnvalda og vilji að Icesave reikningarnir yrðu sem allra fyrst fluttir frá útibúi Landsbankans í London yfir í dótturfélag þar, mátti forsætisráðherra og stjórnendum Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins vera það ljóst þegar þetta bréf barst að hvað sem leið væntingum Landsbankans um að ná samkomulagi við FSA, var þörf á beinni aðkomu íslenskra stjórnvalda að málinu. Sú aðkoma þurfti að beinast að því að kanna hvort og hvernig íslensk stjórnvöld gætu með fjárhagslegri fyrirgreiðslu eða öðru greitt fyrir því að flutningur reikninganna gæti átt sér stað. Í húfi voru verulegir hagsmunir tengdir því að varðveita fjármálastöðugleika á Íslandi og þar með almannahagsmunir. Rétt er líka að taka fram að á fundum samráðshóps stjórnvalda bæði 20. ágúst og 4. september 2008 kom fram það viðhorf að Landsbankamenn áttuðu sig ekki fullkomlega á stöðu málsins.

Hér verður að hafa í huga að af gögnum rannsóknarnefndar má ráða að hvatir Landsbankans á bak við það að hann hreyfði þessu máli fyrst við FSA hafi einkum verið þær að forða því að neikvæð fjölmiðlaumræða um stöðu íslensku bankanna og Icesave reikninga bankans drægi úr innlánum á reikningunum. Hið sama verður ráðið af því að þegar neikvæð umræða í Bretlandi að þessu leyti hljóðnaði tímabundið á vormánuðum 2008 varð breyting á áherslu bankans á því að þetta mál næði fram að ganga. Hann tilkynnti þá FSA m.a. bréflega að áætlun um flutning innlánanna væri komin á miðlungs- eða langtímaáætlun bankans og að huga þyrfti vel að flutningnum áður en nokkrar ákvarðanir væru teknar. Ekki verður séð að Landsbankinn hafi tilkynnt íslenskum stjórnvöldum um þessa breyttu forgangsröðun þrátt fyrir ítarleg samskipti um málið fram að því og voru t.a.m. bankastjórar Seðlabankans í villu um það fram í júlí 2008 að verið væri að vinna að framgangi málsins.

Bent er á að hagsmunir Landsbankans og hagsmunir íslenska ríkisins af því að flutningarnir gengju eftir voru þannig ólíkir í eðli sínu. Bankinn gætti fyrst og fremst sinna einkahagsmuna en íslenska ríkinu bar að gæta almannahagsmuna. Íslensk yfirvöld gátu því ekki látið þetta brýna hagsmunamál ríkisins alfarið í hendur Landsbankans og treyst því að hann fylgdi málinu eftir. Hvað sem leið viðhorfum bankastjóra Landsbankans til þess hvort og hvenær bæri að flytja Icesave reikninga frá útibúinu í London yfir í dótturfélag bankans og heimildum þeirra að lögum til að ákveða fyrirkomulag á rekstri bankans var það mat bæði breskra og íslenskra stjórnvalda að mikilvægt væri út frá almannahagsmunum og hagsmunum innstæðueigenda að umræddur flutningur í dótturfélag ætti sér stað. Þetta mat stjórnvalda hafði komið fram þegar á fyrri hluta árs 2008. Nauðsynlegt var því að fylgja því eftir af festu. Nánar er um þetta fjallað í kafla 18.2.5.

Fyrr um sumarið 2008 hafði Landsbankinn hafið starfsemi Icesave reikninga í útibúi bankans í Hollandi með tilheyrandi auknum áhrifum á skuldbindingar íslenska tryggingarsjóðsins. Samskipti Landsbankans og FSA um sumarið 2008 í kjölfar harðandi krafna FSA lyktuðu með þrátefli þar sem Landsbankinn taldi sig ekki njóta sanngjarnar meðferðar. Hinn 5. ágúst 2008 leitaði Landsbankinn til Seðlabankans um aðstoð við að flytja Icesave reikningana úr útibúi yfir í dótturfélag bankans. Síðar í sama mánuði sneru stjórnendur Landsbankans sér til viðskiptaráðherra og áttu fund með honum um málið. Í framhaldi af því óskaði hann eftir fundi með fjármálaráðherra Bretlands. Sá fundur fór fram í London 2. september 2008. Benda verður á að fundurinn fór þannig fram eftir ósk stjórnenda Landsbankans um að viðskiptaráðherra beitti sér í málinu. Formaður stjórnar Fjármálaeftirlitsins hafði sérstaklega orð fyrir íslensku sendinefndinni á fundinum, m.a. til að fylgja eftir því hagsmunamáli Landsbankans að fá frest til flutnings á eignum yfir í dótturfélagið þótt innlánin yrðu flutt fyrr.

Af frásögnum af fundi viðskiptaráðherra og sendinefndar íslenskra stjórnvalda með fjármálaráðherra Bretlands í London 2. september 2008 verður ekki annað séð en að íslensku fulltrúunum hafi mátt vera ljóst að frá sjónarhóli fjármálaráðherra Bretlands var á þessum tíma talin veruleg hætta á því að Landsbankinn gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar gagnvart eigendum Icesave reikninganna. Breski ráðherrann lýsti í því efni ráðagerðum um hvernig bresk stjórnvöld myndu ábyrgjast innstæður að fullu og spurði Íslendingana einfaldlega að því hvert ætti að senda reikninginn. Þótt vissulega hafi á fundinum verið rætt um óskir Landsbankans um að fá hæfilegan umþóttunartíma til flutnings Icesave reikninganna í dótturfélag og fram hafi komið að breski ráðherrann hafi sýnt því skilning að ekki mætti ganga of hart fram í málinu þá mátti fulltrúum íslenskra stjórnvalda vera ljóst að viðbrögð breskra stjórnvalda mótuðust fyrst og fremst af því að gæta hagsmuna breskra innstæðueigenda og forða því að vandkvæði í rekstri Icesave reikninganna kölluðu fram áhlaup á banka í Bretlandi og óróa hjá eigendum innstæðna. Þessi staða málsins og mat breska fjármálaráðuneytisins á alvöru þess átti að vera íslenskum stjórnvöldum enn ljósari eftir að starfsmaður ráðuneytisins hafði sett sig í samband við sendiherra Íslands í London 5. september 2008 og kynnt honum að breski ráðherrann hefði orðið fyrir vonbrigðum með fundinn 2. september 2008 þar sem honum fannst að íslensk stjórnvöld hefðu ekki skilið alvöru málsins.

Hér verður að undirstrika að íslenska sendinefndin sem fundaði með fjármálaráðherra Bretlands 2. september 2008 var í reynd að óska eftir því að bresk yfirvöld féllust á að um tíma yrðu ekki nægar eignir í dótturfélagi Landsbankans, Heritable Bank, til að mæta skuldbindingum vegna þeirra innlána sem flutt yrðu úr útibúinu. Miðað við það sem rætt hafði verið um í samskiptum Landsbankans og FSA var þarna væntanlega um að ræða allt að helming þeirra eigna sem FSA hafði gert kröfu um að yrðu færðar til dótturfélagsins eða um 2,5 milljarðar punda. Íslendingar voru þannig að óska eftir að það yrði á áhættu Breta að mæta skakkaföllum sem af þessu leiddi.

Þrátt fyrir fundinn í London 2. september 2008 og ábendingar sem bárust frá Bretlandi í kjölfar hans um viðhorf breska fjármálaráðherrans verður ekki séð að viðskiptaráðherra eða forsætisráðherra hafi á næstu vikum þar á eftir kannað hvaða leiðir kynnu að vera færar til að greiða fyrir flutningi Icesave reikninganna yfir í dótturfélag né fylgt þeim eftir gagnvart Landsbankanum eða breskum stjórnvöldum.

21.5.4.7 Ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um mistök eða vanrækslu ráðherra í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 í aðdraganda falls íslensku bankanna

Áður en vikið er að ályktunum nefndarinnar um störf einstakra ráðherra ítrekar rannsóknarnefndin að við mat sitt í hverju og einu tilviki gengur nefndin út frá þeim sjónarmiðum sem rakin voru í köflum 21.5.2–21.5.3 hér að framan um hugtökin mistök og vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Einnig á hér við í öllum tilvikum umfjöllun í kafla 21.5.4.1 um atvik og sjónarmið sem nefndin horfir til við mat sitt, einkum varðandi málefnasvið ráðherra og yfirstjórnar-, eftirlits- og frumkvæðisskyldur sem á þeim hvíla eða geta hvílt og nánari umfjöllun um sömu efni í upphafi kafla 16.0.

Geir H. Haarde tók við embætti forsætisráðherra í júní 2006. Í aðdraganda falls íslensku bankanna fór hann stöðu sinnar vegna m.a. með mál sem vörðuðu hagstjórn almennt. Af því leiddi að meginábyrgðin á því að tryggja efnahagslegan stöðugleika, að því leyti sem sú ábyrgð var falin ráðherrum, hvíldi á honum sem forsætisráðherra. Forsætisráðherra fer jafnframt með tilteknar skyldur vegna fyrirsvars og almennrar verkstjórnar í störfum ríkisstjórnarinnar. Undir forsætisráðherra heyrðu einnig á þessum tíma málefni Seðlabanka Íslands, samkvæmt þágildandi ákvæðum laga um bankann. Af því leiddi m.a. að samráð og upplýsingagjöf Seðlabankans gagnvart ríkisstjórninni um efnahagsmál, og þar með málefni bankanna, fór að meginstefnu fram fyrir milligöngu forsætisráðherra. Þá var forsætisráðherra á grundvelli þessara tengsla embættisins við Seðlabankann sá ráðherra sem hafði helst færi á því að kalla eftir sérstökum upplýsingum og tillögum frá Seðlabankanum um einstök málefni. Einnig er á það að líta að fulltrúi forsætisráðherra, ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins, stýrði starfi samráðshóps stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Hann bar því framar öðrum fulltrúum í hópnum ábyrgð á að starf hópsins yrði skilvirkt og næði tilætluðum markmiðum og áföngum sem unnið var að hverju sinni. Jafnframt bar fulltrúi forsætisráðherra í samráðshópnum umfram aðra ábyrgð á áherslum og forgangsröðun í starfi hans og því hvort og þá hvernig hópurinn nýtti þá sérþekkingu sem til staðar var innan hans og þau úrræði sem hann hafði eftir atvikum aðgang að. Líta verður svo á að forsætisráðherra hafi gegnum fulltrúa sinn að meginstefnu haft upplýsingar um framvindu og áherslur í störfum samráðshóps stjórnvalda hverju sinni. Þar sem fulltrúi hans stýrði starfi samráðshópsins verður því að telja það hafa verið á ábyrgð forsætisráðherra umfram önnur stjórnvöld sem aðild áttu að hópnum að hafa ef með þurfti frumkvæði að viðbrögðum til að gera störf hópsins markvissari og/eða hafa áhrif á áherslur sem þar var unnið eftir.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.2 er það niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að hinar alvarlegu upplýsingar um stöðu og horfur í málefnum íslensku bankanna og um leið í íslensku efnahagslífi, sem urðu Geir H. Haarde forsætisráðherra tiltækar fyrstu mánuði ársins 2008, hafi gefið honum fullt tilefni til að hafa frumkvæði að því samkvæmt stöðu sinni og hlutverki sem forsætisráðherra að ríkisvaldið brygðist við þeim með sérstökum aðgerðum, sbr. kafla 21.5.4.5 og nánar hér á eftir.Að minnsta kosti verður talið að forsætisráðherra hafi við þessar aðstæður borið að kalla eftir frekari gögnum og upplýsingum og eftir atvikum tillögum um hvort nauðsyn væri á sérstökum aðgerðum frá þeim stofnunum og stjórnvöldum sem staða hans sem forsætisráðherra gerði honum kleift að leita til í þeim efnum, sbr. einkum Seðlabanka Íslands.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.3 tekur rannsóknarnefnd Alþingis fram að í aðdraganda falls íslensku bankanna fór samráðshópur stjórnvalda með mikilvæg verkefni á sviði fjármálastöðugleika og viðbúnaðar vegna hættu á fjármálaáfalli sem vörðuðu brýna almannahagsmuni. Eftir því sem aðstæður í starfsumhverfi íslensku bankanna og í íslensku efnahagslífi versnuðu fór mikilvægi starfs hópsins síst minnkandi. Eins og fram er komið er það mat rannsóknarnefndarinnar að verulegir annmarkar hafi verið á starfi samráðshópsins. Forsætisráðherra bar umfram aðra ábyrgð á því að gæta þess að störf og áherslur hópsins væru markvissar og skiluðu tilætluðum árangri og að beita sér fyrir úrbótum þar á ef þeirra var þörf.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.4 er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að telja verði að í aðdraganda falls íslensku bankanna hafi forsætisráðherra fyrir sitt leyti borið að hafa frumkvæði að því, annað hvort með eigin aðgerðum eða með tillögu um það til annarra ráðherra, að innan stjórnkerfisins væri unnin heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu sem ríkið stóð frammi fyrir vegna hættu á fjármálaáfalli. Enn fremur verður almennt að telja að ráðherrum hafi borið að byggja yfirlýsingar sem þeir kusu að gefa opinberlega um stuðning ríkisins við bankana, óháð orðalagi þeirra eða tilgangi í sjálfum sér, á traustum grundvelli.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.5 er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að í aðdraganda falls íslensku bankanna hafi í síðasta lagi á tímabilinu 7. febrúar til 15. maí 2008 verið komnar fram nægjanlegar upplýsingar til þess að forsætisráðherra hefði mátt gera sér grein fyrir því að ríkir almannahagsmunir knúðu á um að hann hefði þá þegar frumkvæði að virkum aðgerðum af hálfu ríkisvaldsins, eftir atvikum með sérstakri lagasetningu, til að draga úr stærð íslenska bankakerfisins. Í kjölfar þeirrar yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar gagnvart dönsku, norsku og sænsku seðlabönkunum sem gefin var 15. maí 2008 um raunhæfar aðgerðir til að minnka bankakerfið var enn frekara tilefni til þess að forsætisráðherra hefði frumkvæði að slíkum aðgerðum.Að minnsta kosti verður talið að forsætisráðherra hafi við þessar aðstæður borið að beita sér fyrir því að ríkisstjórnin mótaði nánar og undirbyggi eftir atvikum slíkar aðgerðir og þá einkum með tilliti til þess að þar með hefðu stjórnvöld verið betur sett til að beita bankana raunhæfum þrýstingi til að grípa sjálfir til slíkra aðgerða.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.6 er það loks mat rannsóknarnefndar Alþingis að forsætisráðherra hafi fyrir sitt leyti haft fullt tilefni til þess annars vegar frá fyrstu mánuðum ársins 2008 að fylgja því eftir og fullvissa sig um að unnið væri með virkum hætti að flutningi Icesave-reikninga Landsbankans úr útibúi bankans í Bretlandi yfir í dótturfélag og hins vegar a.m.k. frá sumri 2008 að leita leiða í krafti embættis síns til þess að stuðla að framgangi sama máls með virkri aðkomu ríkisvaldsins.

Eins og nánar var rakið í köflum 21.5.4.2–21.5.4.6 hér að framan bendir athugun rannsóknarnefndar Alþingis ekki til þess að forsætisráðherra hafi í aðdraganda falls íslensku bankanna gripið til viðhlítandi ráðstafana í samræmi við það sem tilefni var til samkvæmt öllu framangreindu. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að með því athafnaleysi sínu hafi Geir H. Haarde forsætisráðherra látið hjá líða að bregðast við yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt og með því sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.

Árni M. Mathiesen tók við embætti fjármálaráðherra í september 2005. Í aðdraganda falls íslensku bankanna fór hann stöðu sinnar vegna m.a. með mál sem vörðuðu fjármál ríkisins að því leyti sem þau voru ekki fengin öðrum aðilum og mat á þróun og horfum í efnahagsmálum. Einnig átti fjármálaráðuneytið aðild að samráðshópi stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Líta verður svo á að fjármálaráðherra hafi í gegnum fulltrúa fjármálaráðuneytisins í samráðshópnum í meginatriðum haft upplýsingar um framvindu og áherslur í störfum hans hverju sinni.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.2 er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að hinar alvarlegu upplýsingar um stöðu og horfur í málefnum bankanna og um leið í íslensku efnahagslífi sem urðu Árna M. Mathiesen fjármálaráðherra tiltækar fyrstu mánuði ársins 2008 hafi gefið honum fullt tilefni til að hafa frumkvæði að því samkvæmt stöðu sinni og hlutverki sem fjármálaráðherra að ljá því atbeina sinn að ríkisvaldið brygðist við þeim með sérstökum aðgerðum. Að þessu leyti vísar rannsóknarnefndin til kafla 21.5.4.5 og að breyttu breytanda samandregins mats rannsóknarnefndarinnar um efni þess kafla í ályktun um forsætisráðherra hér að framan. Eru þá einkum annars vegar hafðar í huga þær stjórnskipulegu heimildir sem fjármálaráðherra naut sjálfur sem ráðherra, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969 og ákvæði 17. gr. stjórnarskrárinnar, og hins vegar möguleikar hans til að leitast við að stuðla að því að aðrir ráðherrar á málefnasviðum sem hér skiptu máli hefðust að á grundvelli sömu heimilda.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.4 er það einnig mat rannsóknarnefndar Alþingis að telja verði að í aðdraganda falls íslensku bankanna hafi fjármálaráðherra fyrir sitt leyti borið að hafa frumkvæði að því, annað hvort með eigin aðgerðum eða með tillögu um það til annarra ráðherra, að innan stjórnkerfisins væri unnin heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu sem ríkið stóð frammi fyrir vegna hættu á fjármálaáfalli. Enn fremur verður að telja að ráðherrum hafi borið að byggja yfirlýsingar sem þeir kusu að gefa opinberlega um stuðning ríkisins við bankana, óháð orðalagi þeirra eða tilgangi í sjálfum sér, á traustum grundvelli.

Eins og nánar var rakið í köflum 21.5.4.2–21.5.4.5 hér að framan bendir athugun rannsóknarnefndar Alþingis ekki til þess að fjármálaráðherra hafi í aðdraganda falls íslensku bankanna gripið til viðhlítandi ráðstafana í samræmi við það sem tilefni var til samkvæmt öllu framangreindu. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að með því athafnaleysi sínu hafi Árni M. Mathiesen fjármálaráðherra látið hjá líða að bregðast við yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt og með því sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.

Björgvin G. Sigurðsson tók við embætti viðskiptaráðherra í maí 2007. Í aðdraganda falls íslensku bankanna fór hann stöðu sinnar vegna m.a. með mál sem vörðuðu fjármálamarkað og þar með málefni íslensku bankanna. Einnig átti viðskiptaráðuneytið aðild að samráðshópi stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Líta verður svo á að viðskiptaráðherra hafi í gegnum fulltrúa viðskiptaráðuneytisins í samráðshópnum í meginatriðum haft upplýsingar um framvindu og áherslur í störfum hans hverju sinni. Viðskiptaráðherra fór stöðu sinni samkvæmt með málefni íslensku bankanna. Honum bar því í störfum sínum sem viðskiptaráðherra, þrátt fyrir sjálfstæðar ríkisstofnanir sem störfuðu á þessu málefnasviði, að hafa almennt eftirlit með því hver væri í stórum dráttum framvinda mála á þessu málefnasviði og þá með það fyrir augum hvort tilefni væri til afskipta af hálfu ráðuneytisins á grundvelli gildandi lagareglna og eftir atvikum að hafa frumkvæði að tillögugerð um breytingar á lögum og/eða umfjöllun um málið á vettvangi ríkisstjórnar sem mikilvægt stjórnarmálefni, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands og ákvæði 17. gr. stjórnarskrárinnar.

Að þessu virtu og hins vegar (1) því sem kom fram í kafla 21.5.4.2, sbr. upplýsingar sem viðskiptaráðherra fékk frá utanríkisráðherra á þingflokksfundi Samfylkingarinnar 11. febrúar 2008, og kafla 21.5.4.6, sbr. það sem fyrir liggur um grundvöll skipunar viðskiptaráðherra á nýjum stjórnarformanni Fjármálaeftirlitsins og samtöl þeirra í milli, og (2) því sem rakið var í kafla 21.5.4.3 um störf samráðshóps stjórnvalda og upplýsingar sem þar komu fram er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að hinar alvarlegu upplýsingar um stöðu og horfur í málefnum bankanna og um leið í íslensku efnahagslífi sem urðu viðskiptaráðherra tiltækar fyrstu mánuði ársins 2008 hafi gefið honum fullt tilefni til að hafa frumkvæði að því samkvæmt stöðu sinni og hlutverki sem viðskiptaráðherra að ljá því atbeina sinn að ríkisvaldið brygðist við þeim með sérstökum aðgerðum. Að þessu leyti vísar nefndin til kafla 21.5.4.5 og að breyttu breytanda samandregins mats rannsóknarnefndarinnar um efni þess kafla í ályktun um forsætisráðherra hér að framan.Tekið er fram að í tilviki viðskiptaráðherra er rannsóknarnefnd Alþingis meðvituð um það frumkvæði sem hann leitaðist við að sýna á vettvangi ríkisstjórnar 12. ágúst 2008, sbr. t.d. umfjöllun í kafla 19.3, og á því mat nefndarinnar hér einkum við um atburðarás í aðdraganda falls íslensku bankanna fram að því tímamarki.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.4 er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að telja verði að í aðdraganda falls íslensku bankanna hafi viðskiptaráðherra fyrir sitt leyti borið að hafa frumkvæði að því, annað hvort með eigin aðgerðum eða með tillögu um það til annarra ráðherra, að innan stjórnkerfisins væri unnin heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu sem ríkið stóð frammi fyrir vegna hættu á fjármálaáfalli. Þrátt fyrir að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta væri sjálfseignarstofnun féll sjóðurinn og innstæðutryggingar undir málefnasvið viðskiptaráðherra. Meðal þess sem þurfti að taka afstöðu til við fjárhagslega greiningu á áhættu vegna fjármálaáfalls var hvernig tryggingarsjóðurinn gæti staðið við hina lögbundnu lágmarksgreiðsluskyldu sína og hvort og þá hver ætti að vera aðkoma íslenska ríkisins að því að gera sjóðnum það kleift. Enn fremur verður að telja að ráðherrum hafi borið að byggja yfirlýsingar sem þeir kusu að gefa opinberlega um stuðning ríkisins við bankana, óháð orðalagi þeirra eða tilgangi í sjálfum sér, á traustum grundvelli.

Að virtu því sem rakið var í kafla 21.5.4.6 er það loks mat rannsóknarnefndar Alþingis að viðskiptaráðherra hafi fyrir sitt leyti haft fullt tilefni til þess annars vegar frá fyrstu mánuðum ársins 2008 að fylgja því eftir og fullvissa sig um að unnið væri með virkum hætti að flutningi Icesave-reikninga Landsbankans úr útibúi bankans í Bretlandi yfir í dótturfélag og hins vegar a.m.k. frá sumri 2008 að leita leiða í krafti embættis síns til þess að stuðla að framgangi sama máls með virkri aðkomu ríkisvaldsins. Þrátt fyrir þann fund sem viðskiptaráðherra hélt með fjármálaráðherra Bretlands 2. september 2008 var engu að síður nauðsyn á því að viðskiptaráðherra gætti þess að fylgja málinu frekar eftir í framhaldi af þeim fundi. Slíkrar frekari viðleitni hans sér ekki stað í gögnum rannsóknarnefndarinnar.

Eins og nánar var rakið í köflum 21.5.4.3–21.5.4.6 hér að framan bendir athugun rannsóknarnefndar Alþingis ekki til þess að viðskiptaráðherra hafi í aðdraganda falls íslensku bankanna gripið til viðhlítandi ráðstafana í samræmi við það sem tilefni var til samkvæmt öllu framangreindu. Rannsóknarnefnd Alþingis telur að með því athafnaleysi sínu hafi Björgvin G. Sigurðsson viðskiptaráðherra látið hjá líða að bregðast við yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt og með því sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.

21.5.5 Forstjóri Fjármálaeftirlitsins

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi annast forstjóri Fjármálaeftirlitsins daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar og ræður starfsmenn til hennar.

Eins og nánar er að vikið í köflum 8.6.5.5 og 16.5.9 hefur rannsóknarnefnd Alþingis talið sérstaka ástæðu til að gera athugasemdir við það hvernig staðið hefur verið að því hjá Fjármálaeftirlitinu að koma málum í formlegan farveg þegar í ljós hefur komið að eftirlitsskyldur aðili fylgir ekki lögum og öðrum reglum sem gilda um starfsemi hans. Samkvæmt skýrum fyrirmælum 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi skal Fjármálaeftirlitið krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests. Ef eftirlitsskyldur aðili bregst ekki rétt við innan hins uppgefna tímafrests hefur Fjármálaeftirlitið á grundvelli laganna m.a. þvingunarúrræði til að bregðast við því.

Athygli vekur að í störfum Fjármálaeftirlitsins hefur á köflum komið upp ágreiningur á milli stofnunarinnar og eftirlitsskyldra aðila um túlkun reglna um stórar áhættur. Dæmi eru um að í slíkum málum hafi verið látið við það sitja að senda skriflegar athugasemdir til fjármálafyrirtækisins sem í hlut á, að fengnum andmælum hlutaðeigandi aðila, án þess að málinu hafi þá jafnframt verið komið í lögformlegan farveg. Ekki er útilokað að í veigaminni málum geti Fjármálaeftirlitið beitt því úrræði að gefa fjármálafyrirtækjum kost á að leiðrétta minni háttar mistök með óformlegum hætti. Rannsóknarnefnd telur þó að ganga verði almennt út frá því að samkvæmt þeim lögum er Fjármálaeftirlitið starfar eftir beri því að setja málið samhliða eða fljótlega á eftir í lögformlegan farveg til að tryggja að hægt sé að fylgja því eftir með þvingunarúrræðum og eftir atvikum viðurlögum sinni fjármálafyrirtækið ekki tilmælum um úrbætur. Þess eru dæmi að mál sem snerta ætluð brot á reglum um stórar áhættur hafi lengi verið í þeim farvegi að Fjármálaeftirlitið hefur leitast við að færa þau til betri vegar með óformlegum hætti. Í slíkum tilvikum hafa mál ýmist verið látin liggja óhreyfð eða bréfaskipti hafa staðið yfir við viðkomandi fjármálafyrirtæki. Viðbrögð fjármálafyrirtækja við slíkri nálgun Fjármálaeftirlitsins við eftirlit þess með fjármálastarfsemi hafa í ýmsum tilvikum hvorki verið skjót né snurðulaus, eftir því sem ráða má af gögnum og upplýsingum sem rannsóknarnefnd hefur undir höndum. Bæði eru dæmi um að verulega hafi dregist að ráða bót á því sem úrskeiðis hefur farið og/ eða að fyrirtæki hafi sýnt mótþróa í því sambandi. Fjármálafyrirtæki hafa þá jafnvel lýst ólíkum skilningi á skyldum sínum en þeim sem Fjármálaeftirlitið hefur byggt óformlegar athugasemdir sínar á, án þess að stofnunin hafi í þeim tilvikum talið tilefni til að breyta um nálgun og beita þá fullum fetum þeim lögbundnu þvingunarúrræðum til fylgni við lög og reglur um fjármálastarfsemi sem hún hefur heimild til. Þetta hefur haft í för með sér að eftirlitsskyldir aðilar hafa í sumum tilvikum komist upp með það í framkvæmd að stórar áhættuskuldbindingar hafa verið færðar í bækur þeirra í andstöðu við lög að mati Fjármálaeftirlitsins, ýmist til lengri eða skemmri tíma.

Samkvæmt framansögðu er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að líta verði svo á að annmarkar hafi verið á málsmeðferð, úrlausn og eftirfylgni margra mála hjá Fjármálaeftirlitinu en sum þessara mála eru rakin í kafla 8.6.5.5. Skorti þannig á að markvissu og skýru skipulagi væri komið á málsmeðferð stofnunarinnar og þess gætt að hún væri í samræmi við skýlaus ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998. Sýndi Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, þannig af sér athafnaleysi gagnvart því verkefni að koma nægilega traustu skipulagi á daglega starfsemi stofnunarinnar. Verður þetta athafnaleysi hans talið honum til vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008, enda var það á hans ábyrgð að annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar og ráða til hennar starfsfólk, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Með því verklagi sem viðhaft var í starfsemi Fjármálaeftirlitsins gagnvart fjármálafyrirtækjunum og lýst er hér að framan, skorti nauðsynlegan slagkraft í störf stofnunarinnar við að halda fjármálafyrirtækjunum að lögum á markvissan og fyrirsjáanlegan hátt eftir því sem fjárveitingar hennar hrukku til.

Sem dæmi um það hvernig þessi vandi kristallaðist í framkvæmd má nefna mál sem vikið er að í kafla 8.6.5.5.1 þar sem deilt var um hvort telja hefði átt skuldbindingar Actavis með áhættuskuldbindingum Björgólfs Thors Björgólfssonar. Málið kom upp við vettvangsathugun hjá Landsbanka Íslands hf. á árinu 2005. Fjármálaeftirlitið skilaði síðan lokaniðurstöðu í mars 2007 og fór þá ekki að skýrum fyrirmælum 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 með því að krefjast þess að úr yrði bætt innan hæfilegs frests, heldur óskaði eftir því að Landsbankinn gerði stofnuninni grein fyrir stöðu mála eigi síðar en 20. apríl 2007. Bankinn svaraði hins vegar ekki fyrr en 30. apríl 2007. Þá var bankinn enn við sama heygarðshornið og taldi að halda bæri áhættuskuldbindingum Björgólfs Thors Björgólfssonar og Actavis aðskildum í skýrslu um stórar áhættuskuldbindingar. Þar sem Fjármálaeftirlitið hafði ekki beitt fyrrnefndri 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 og sett Landsbankanum afdráttarlausan frest til að bæta úr að viðlögðum þvingunarúrræðum og/eða viðurlögum voru ekki til staðar skilyrði til að beita slíkum úrræðum. Þegar málinu lauk loks haustið 2007 hafði stór áhættuskuldbinding annars aðaleiganda Landsbankans að mati Fjármálaeftirlitsins verið langt umfram lögbundið hámark í rúm tvö ár í bókum bankans. Þrátt fyrir ákvæði laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki reyndust afleiðingar þessa lögbrots engar fyrir Landsbankann.

Annað dæmi af þessum toga er rakið í kafla 14.5.3.3. Þar kemur fram að á árinu 2005 hafi stjórnarformaður og framkvæmdastjóri Landsvaka ákveðið að kaupa skuldabréf útgefið af Björgólfi Guðmundssyni. Á fyrri hluta árs 2008 eða rúmum tveimur árum eftir kaup bréfsins gerði Fjármálaeftirlitið athugasemdir við þessa fjárfestingu. Landsvaka var sent áminningarbréf um eignina undirritað af Jónasi Fr. Jónssyni og Söru Sigurðardóttur. Í bréfinu var Landsvaka ekki settur ákveðinn frestur til þess að selja bréfið sem sjóðnum hafði verið óheimilt að kaupa. Að mati rannsóknarnefndar Alþingis lýsir þetta mál í raun sama kerfislæga vandamálinu og vikið var að hér að framan varðandi meðferð Fjármálaeftirlitsins á máli Landsbankans. Þannig var þess ekki gætt að koma málinu í lögformlegan farveg eftir að starfsmenn stofnunarinnar höfðu komist að niðurstöðu um að reglur hefðu verið brotnar. Sem fyrr var ekki fylgt skýrum fyrirmælum 1. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, um það að Fjármálaeftirlitið skuli krefjast þess að úr sé bætt innan hæfilegs frests. Þar sem tilgreindur frestur var ekki gefinn varð málinu heldur ekki fylgt eftir á þessum grundvelli með sérstökum þvingunarúrræðum þegar Landsvaki lét hjá líða að selja bréfið. Skorti þannig allan slagkraft í ákvörðun og eftirfylgni Fjármálaeftirlitsins.

21.5.6 Bankastjórn Seðlabanka Íslands

21.5.6.1 Inngangur

Bankastjórn Seðlabanka Íslands var á árinu 2008 skipuð þremur bankastjórum. Samkvæmt 23. gr. þágildandi laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands bar bankastjórnin ábyrgð á rekstri bankans og fór með ákvörðunarvald í öllum málefnum hans sem ekki voru falin öðrum með lögunum. Bankastjórnin var því, eins og það hefur verið nefnt í stjórnsýslurétti, fjölskipað stjórnvald eða stjórnsýslunefnd, þar sem bankastjórarnir fóru allir saman með þau störf sem bankastjórninni voru falin. Í 24. gr. sömu laga var tekið fram að fundur bankastjórnarinnar væri ályktunarhæfur ef meiri hluti bankastjórnar sæti hann. Afl atkvæða réð úrslitum við afgreiðslu mála. Féllu atkvæði jöfn réð atkvæði formanns bankastjórnar. Í 3. mgr. 24. gr. sagði að ákvarðanir bankastjórnar skyldu skráðar og áritaðar af bankastjórn.Tekið var fram í upphafi lagagreinarinnar að formaður bankastjórnar væri talsmaður bankans og kæmi fram fyrir hönd bankastjórnar. Í ljósi þessara ákvæða verður hér á eftir fjallað í einu lagi um bankastjórn Seðlabanka Íslands, sem skipuð var þeim Davíð Oddssyni formanni, Eiríki Guðnasyni og Ingimundi Friðrikssyni, og það hvort henni hafi orðið á mistök eða hún sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. gr. laga nr. 142/2008.

21.5.6.2 Viðbrögð bankastjórnar Seðlabanka Íslands í tilefni af erindi Landsbanka Íslands hf. í ágúst 2008 um aðstoð við flutning Icesave innlánsreikninga úr útibúi yfir í dótturfélag

Eins og nánar er rakið í kafla 18.2.5 er upplýst að 5. ágúst 2008 setti Landsbanki Íslands fram beiðni til Seðlabanka Íslands um ákveðna fyrirgreiðslu svo honum væri kleift að flytja Icesave innlánsreikninga úr útibúi sínu í London yfir í dótturfélag þar. Þegar hér var komið sögu var orðið ljóst að Landsbankanum myndi reynast afar erfitt að flytja Icesave reikningana úr útibúinu yfir til dótturfélagsins Heritable Bank. Þá höfðu efnahagshorfur versnað mjög á Íslandi og bankastjórar Landsbankans óttuðust að breska fjármálaeftirlitið (FSA) myndi ekki sætta sig við þær eignir sem ætlunin var að flytja frá móðurfélaginu yfir til Heritable Bank til að standa á móti innlánunum. Innlánin námu á þessum tíma tæpum 5 milljörðum punda og hefði því þurft að flytja um 20% af eignum móðurfélagsins yfir til Heritable Bank svo hægt væri að mæta innlánsskuldbindingum Icesave reikninganna. Í ljósi skilmála í fjármögnunarsamningum bankans var talin hætta á að ekki yrði hægt að flytja svo stóran hluta eigna bankans nema með samþykki lánardrottna hans. Landsbankinn taldi því að flutningur eigna yrði að fara fram í tveimur skrefum.Við það gat FSA ekki unað þannig að stofnunin féllst ekki á að veita undanþágu frá reglum um stórar áhættuskuldbindingar í viðskiptum Heritable Bank og Landsbankans. Kom þessi afstaða FSA fram í bréfi stofnunarinnar til Landsbankans 5. ágúst 2008. Jafnt forsvarsmönnum Landsbankans sem íslenskum stjórnvöldum mátti vera ljóst að í kjölfar þessa bréfs leið senn að úrslitastundu um hvort flutningur Icesave reikninga útibúsins í London yfir í dótturfélag tækist en það gat eins og hér var komið skipt sköpum um rekstur Landsbankans til framtíðar og þá um leið stöðugleika íslenska fjármálakerfisins. Haft var eftir Sigurjóni Þ. Árnasyni, bankastjóra Landsbankans, á fundi með bankastjórum Seðlabankans að sú staða sem komin væri upp væri sú erfiðasta sem bankinn hefði "upplifað". Fyrirgreiðslan sem Landsbankinn óskaði eftir frá Seðlabanka Íslands var að Seðlabankinn tæki við innstæðum frá Heritable Bank að fjárhæð 2,5 milljarðar punda (tæplega 390 milljarðar kr.) og lánaði síðan sömu fjárhæð jafnskjótt til Landsbankans gegn tilteknum veðum.

Hér verður tekið til nánari athugunar hvernig Seðlabanki Íslands brást við þeirri alvarlegu stöðu sem þarna var komin upp í málefnum Landsbankans, og kom til kasta hans með erindi bankans frá 5. ágúst 2008, sem og þeim upplýsingum sem veittar voru af því tilefni. Rannsóknarnefnd Alþingis telur í sjálfu sér ekki ástæðu til athugasemda við þá afstöðu Seðlabankans að fylgja ekki eftir þeirri hugmynd að fyrirgreiðslu sem Landsbankinn setti fram, enda hefði hún verið mjög áhættusöm fyrir Seðlabanka Íslands.Auk þess voru á henni vandkvæði sem væntanlega hefðu haft áhrif á afstöðu FSA ef leitað hefði verið eftir samþykki stofnunarinnar. Þá skal minnt á að hugmynd Landsbankans gekk út á að Seðlabankinn veitti umbeðna fyrirgreiðslu án þess að um hana yrði tilkynnt opinberlega. Það verður að telja verulega hæpið að slíkt hefði samrýmst þeim lagareglum sem gilda um starfsemi Seðlabankans og upplýsingaskyldu vegna starfsemi fjármálafyrirtækja og félaga sem skráð eru á verðbréfamarkaði. Á hinn bóginn var beiðni Landsbankans og þær upplýsingar sem seðlabankastjórar og framkvæmdastjóri alþjóða- og markaðssviðs Seðlabankans segjast hafa fengið frá bankastjóra Landsbankans um, að minnsta kosti meint, viðhorf eftirlitsaðila í Bretlandi til gæða útlánasafns Landsbankans þess eðlis að það var brýnt að íslensk stjórnvöld gripu þegar til viðeigandi ráðstafana. Minnt skal á að þarna hafði Landsbankinn óskað eftir fyrirgreiðslu Seðlabankans sem nam tvöföldu markaðsvirði Landsbankans eins og það var þá skráð í kauphöll og nær þriðjungi af landsframleiðslu.

Með tilliti til hlutverks Seðlabankans við að varðveita fjármálastöðugleika, og þá eftir atvikum sem lánveitanda íslensku bankanna til þrautavara, verður tekið til úrlausnar hvort telja beri háttsemi bankastjórnarinnar í málinu til vanrækslu í þeim skilningi sem vikið var að í kafla 21.5.2 hér að framan. Er þá nánar tiltekið átt við þau viðbrögð bankastjórnarinnar að hafa annars vegar ekki gengið úr skugga um hvort rétt væri borið um viðhorf breska fjármálaeftirlitisins og hins vegar að hafa ekki í ljósi þessara upplýsinga gert gangskör að því að kanna gæði útlána Landsbankans og þar með hvort fyrir hendi væri í reynd eiginfjárvandi hjá bankanum.

Í athugasemdum samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 frá fyrrverandi stjórn Seðlabanka Íslands til rannsóknarnefndar Alþingis kemur m.a. fram að af hálfu hennar hafi verið litið svo á að ekki væri heil brú í hugmynd Landsbankans. Hana hefði ekki þurft til að vekja þeim ugg því hann hefði verið löngu kominn fram. Þá var minnt á að það hefði verið hlutverk Fjármálaeftirlitsins að hafa eftirlit með útlánagæðum fjármálafyrirtækjanna en ekki Seðlabankans. Loks hefði það ekki breytt miklu þótt Seðlabankinn hefði sjálfur reynt að kanna hvort í reynd væri um eiginfjárvanda að ræða hjá Landsbankanum.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis var brýnt með tilliti til hlutverks Seðlabankans við að varðveita fjármálastöðugleika, og þá eftir atvikum sem lánveitanda íslensku bankanna til þrautavara, að gengið yrði úr skugga um hvort rétt væri borið um viðhorf breska fjármálaeftirlitsins. Þá hefðu þær upplýsingar sem að framan er vísað til einar og sér átt að vera tilefni til þess að Seðlabankinn kannaði sjálfur eða óskaði sérstaklega eftir því við Fjármálaeftirlitið að gæði útlána Landsbankans yrðu könnuð og þar með hvort fyrir hendi væri í reynd eiginfjárvandi hjá bankanum. Hafa verður í huga að gengið er út frá því í lögum að sérstök fyrirgreiðsla Seðlabankans til þrautavara geti aðeins komið til gegn fullnægjandi tryggingum viðkomandi banka. Hér við bætist að Seðlabankinn sjálfur hafði þegar á þessum tíma veitt Landsbankanum umtalsverða lausafjárfyrirgreiðslu beint og óbeint í formi veðlánaviðskipta. Almennur lausafjárvandi íslenska bankakerfisins blasti einnig við.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki séð að Seðlabankinn hafi af framangreindu tilefni gert sérstakar ráðstafanir til að kanna eða láta kanna gæði útlána Landsbankans eða hvað væri hæft í hinni meintu afstöðu FSA til útlánanna. Vakin er athygli á því að beiðni Landsbankans um umrædda fyrirgreiðslu var sett fram 5. ágúst 2008 en drög að minnisblaði starfsmanna Seðlabankans um hana eru dagsett 26. ágúst 2008. Í millitíðinni, eða 15. ágúst 2008, kom fram bréf frá FSA til Landsbankans sem olli miklum áhyggjum. Ekki er að sjá að nein afstaða sé til þess tekin í fyrrnefndu minnisblaði. Ekki er heldur að sjá að Seðlabankinn hafi fylgt málinu eftir þrátt fyrir þá alvarlegu aðstöðu sem Landsbankinn var þá kominn í, ekki síst í ljósi hótana FSA um að beita formlegum valdheimildum sínum gagnvart útibúi Landsbankans í London. Í drögum að minnisblaði Seðlabanka Íslands kemur fram sú afstaða starfsmannanna að rétt sé að láta reyna á þolmörk og sveigjanleika FSA gagnvart yfirfærslu á lánasafninu og möguleika á því að eigendur Landsbankans leggi honum til aukið fé. Ekki liggja að öðru leyti fyrir gögn um að á þessum tíma, þ.e. fram eftir ágústmánuði 2008, hafi fulltrúar Seðlabankans haft beint samband við bresk stjórnvöld vegna þeirrar stöðu sem komin var upp í málefnum Landsbankans. Fulltrúar Seðlabanka Bretlands höfðu hins vegar samband við Seðlabanka Íslands. Haft er eftir Ingimundi Friðrikssyni, einum bankastjóra Seðlabanka Íslands, í gögnum rannsóknarnefndarinnar að mikill þungi hafi verið í því samtali af hálfu Breta og jafnvel rætt um þann möguleika að Landsbankinn gæti selt Icesave, sbr. lýsingu á fundi samráðshóps stjórnvalda 11. ágúst 2008 í kafla 18.2.3.

Rannsóknarnefnd Alþingis telur að í ljósi þeirra upplýsinga sem samkvæmt framangreindu voru komnar fram innan Seðlabanka Íslands í ágúst 2008 um alvarlega stöðu Landsbanka Íslands hf. og um afstöðu breska fjármálaeftirlitsins í málefnum bankans hafi verið nauðsynlegt að gerðar yrðu viðhlítandi ráðstafanir af hálfu bankastjórnar Seðlabankans til að ganga úr skugga um hver væri í reynd staða Landsbankans á þeim tíma með tilliti til áhrifa hennar á fjármálastöðugleika í landinu.

Það er niðurstaða rannsóknarnefndar Alþingis að meta verði framangreint athafnaleysi Davíðs Oddssonar, Eiríks Guðnasonar og Ingimundar Friðrikssonar svo að þeir hafi þar látið hjá líða að bregðast við yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt og grípa til viðhlítandi ráðstafana og með því sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008.

21.5.6.3 Afgreiðsla bankastjórnar Seðlabanka Íslands á erindi Glitnis banka hf. í september 2008

Eins og nánar er rakið í kafla 20.2.3 lýsti Þorsteinn Már Baldvinsson, stjórnarformaður Glitnis banka hf., því að hann hefði farið á fund formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands 25. september 2008 til að kynna honum að hann hefði áhyggjur af því að bankinn gæti ekki staðið í skilum með lán sem var á gjalddaga 15. október sama ár. Af skýrslum fyrirsvarsmanna Glitnis verður ráðið að þeir töldu sig vera að óska eftir veðláni skv. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands sem ekki féll þó innan þágildandi reglna sem Seðlabankinn hafði sjálfur sett sér með stoð í því ákvæði. Fyrirsvarsmönnum Glitnis og Seðlabankans ber ekki að öllu leyti saman um hver hafi verið upphæð hins umbeðna láns og þá hvort beðið var um 500 eða 600 milljónir evra. Þess má geta að síðari upphæðin svaraði til nær 25% af gjaldeyrisforða Seðlabankans eins og hann var 30. september 2008. Á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 getur Seðlabankinn, þegar sérstaklega stendur á og hann telur þess þörf til að varðveita traust á fjármálakerfi landsins, veitt lánastofnunum í lausafjárvanda ábyrgðir eða önnur lán en um ræðir í 1. mgr. 7. gr. á sérstökum kjörum og gegn öðrum tryggingum en um getur í 1. mgr. eða öðrum skilyrðum sem bankinn setur. Lán Seðlabanka til lánastofnunar á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 eru almennt kölluð lán til þrautavara. Eins og nánar er rakið í kafla 20.2.7 verður ráðið af skýrslu Davíðs Oddssonar, formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands, fyrir rannsóknarnefnd Alþingis að Seðlabankinn hafi litið svo á að lánafyrirgreiðslan sem um var beðið hafi í eðli sínu verið ósk um lán til þrautavara.

Í bréfum Davíðs Oddssonar og Ingimundar Friðrikssonar til rannsóknarnefndar Alþingis frá 24. febrúar 2010 leggja þeir áherslu á að engin "formleg beiðni um þrautavaralán" hafi komið fram af hálfu Glitnis. Í sama bréfi segir Davíð hins vegar að á fundi hans með Þorsteini Má Baldvinssyni 25. september 2008 hafi bæði komið fram að Þorsteinn teldi að "greiðslufall yrði líklegast hjá bankanum innan örfárra vikna" og að hann hafi óskað eftir "drjúg[um] hluta gjaldeyrisforða þjóðarinnar" að láni af því tilefni. Rannsóknarnefnd Alþingis áréttar að í lögum nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands eru ekki sett fram nein formskilyrði varðandi beiðni um lán til þrautavara og það sem hér skipti máli var innan hvaða valdheimilda að lögum gat komið til greina að Seðlabankinn veitti Glitni fyrirgreiðslu miðað við þær aðstæður sem stjórnarformaður Glitnis hafði lýst.

Með beiðni Glitnis um fyrirgreiðslu og með tilliti til fyrirsjáanlegra erfiðleika bankans við að standa í skilum með greiðslur var komið fram hjá Seðlabanka Íslands erindi sem bankastjórninni bar að taka afstöðu til. Ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 um þrautavaralán og skylda fyrirgreiðslu Seðlabankans fela ekki í sér að lánastofnun eigi rétt til slíkrar fyrirgreiðslu að uppfylltum tilteknum skilyrðum heldur er þetta matskennd heimild sem Seðlabankinn tekur afstöðu til hvort beita eigi. Ákvörðun Seðlabankans um hvort og hvernig hann leysir úr erindi lánastofnunar um slíka fyrirgreiðslu til þrautavara kann augljóslega að hafa bein áhrif á það hvort hlutaðeigandi lánastofnun getur framvegis rækt þær skyldur sem á henni hvíla samkvæmt því starfsleyfi sem hún hefur fengið frá stjórnvöldum og að sama skapi á rétt hennar til að nýta sér leyfið. Jafnframt kann ákvörðun Seðlabankans við þessar aðstæður að hafa afdrifarík áhrif á verðmæti eignarhluta í viðkomandi lánastofnun og hagsmuni starfsgreinarinnar eða bankakerfisins í heild.

Þegar litið er til þeirra atriða sem tilgreind eru í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 og haft í huga hversu afdrifarík og fjárhagslega mikilvæg ákvörðun um afgreiðslu slíks erindis gat orðið samkvæmt framangreindu verður að líta svo á að ákvörðun Seðlabanka Íslands á grundvelli umrædds lagaákvæðis feli í sér meðferð opinbers valds sem lúti reglum um stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Rannsóknarnefnd Alþingis telur á hinn bóginn ástæðu til að árétta að þótt ekki væri byggt á stjórnsýslulögum við úrlausn málsins, myndu hinar almennu óskráðu meginreglur stjórnsýsluréttarins gilda um það. Hin óskráða rannsóknarregla og hin óskráða regla um skyldu til að tilkynna um lyktir máls, leiða til sömu niðurstöðu í máli þessu og ákvæði stjórnsýslulaga.

Þá er rétt að minna á að gera þarf greinarmun á þeirri málsmeðferð sem lýtur að töku ákvörðunar um hvort Seðlabanki Íslands veiti lánastofnun lán eða aðra fyrirgreiðslu til þrautavara og svo málsmeðferð vegna frágangs lánsskjala og samninga sem hugsanlega kunna að verða gerðir í tilefni af slíkri fyrirgreiðslu, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 23. mars 2000, mál nr. 407/1999.

Af hálfu Glitnis hafði ekki verið lögð fyrir nein skrifleg greinargerð eða lýsing á tilefni þess erindis sem bankinn bar fram við Seðlabanka Íslands eða því hvernig Glitnir teldi að umbeðin fyrirgreiðsla kæmi til með að gagnast við að bæta úr lausafjárþörf bankans. Á Seðlabankanum hvíldi sú skylda að leggja forsvaranlegan, málefnalegan og lögmætan grundvöll að afgreiðslu á beiðni Glitnis. Í því fólst m.a. að tryggja að málið væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun væri tekin í því.

Samkvæmt því sem lagt hefur verið fyrir rannsóknarnefndina voru takmarkaðar upplýsingar til staðar í Seðlabanka Íslands þegar bankinn fjallaði um erindi Glitnis, t.d. um um rekstur bankans, fjármögnun hans, útlánasafn og tengsl (smithættu) lána og veðsetninga milli íslensku bankanna og annarra aðila, sem gátu haft verulega þýðingu um framtíðarstöðu íslenska fjármálakerfisins. Þegar þessa er gætt telur rannsóknarnefndin ljóst að töluvert hafi skort á yfirsýn yfir stöðu Glitnis. Í því sambandi ber að leggja áherslu á að mál höfðu þróast hratt til verri vegar síðustu vikur þar á undan varðandi mat á eignum bankanna. Ástæða gat verið til að ætla að stjórnvöld hefðu ekki áreiðanlegar upplýsingar. Enda þótt Seðlabankinn hafi haft mjög stuttan tíma til að rannsaka og undirbúa málið hefði verið hægt að senda starfsmenn bankans inn í Glitni og fara yfir bækur hans. Kom einnig á daginn að nokkrum dögum síðar gat endurskoðandi Seðlabanka Íslands, Stefán Svavarsson, á einum degi aflað sér mun gleggri upplýsinga um stöðu Glitnis en Seðlabanki Íslands hafði haft á þessum tíma.

Tveimur dögum eftir að málinu var ráðið til lykta af hálfu ríkisstjórnarinnar að tillögu Seðlabanka Íslands barst bankanum yfirlit úr lánabók Glitnis yfir 30 stærstu skuldarana. Kveðst Davíð Oddsson þá hafa orðið fyrir "sjokki" þegar komið hafi í ljós að eigendur bankans skulduðu 170 milljarða og upplýsti að hjá Seðlabankanum hefðu menn ekki haft þær upplýsingar. Í minnisblaði Stefáns Svavarssonar, aðalendurskoðanda bankans, til bankastjórnar Seðlabanka Íslands frá 5. október 2008 kom m.a. fram að afskriftarþörf Glitnis næmi um 74 milljörðum króna og væri meiri hluti þeirrar fjárhæðar vegna falls á bréfum í Glitni sem voru til tryggingar útlánum. Stappaði því nærri að innspýting á fé frá ríkissjóði til bankans svaraði til fyrrnefndra þarfa á afskriftum. Þegar litið er til framangreindra orða formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands og nefnds minnisblaðs aðalendurskoðanda bankans verður ekki annað séð en að stofnunina hafi skort nægar upplýsingar, m.a. um stórar áhættuskuldbindingar, útlánagæði og tryggingar Glitnis, til að meta stöðu Glitnis rétt á þessum tímapunkti.Verður þannig ekki séð að Seðlabankinn hafi haft forsendur til að meta hvort sú leið sem mælt var með við ríkisstjórnina væri forsvaranleg. Samkvæmt skýrslum Davíðs Oddssonar og Sturlu Pálssonar er ljóst að Seðlabankinn virðist ekki hafa talið sér heimilt að gera kröfu um aðgang að upplýsingum og gögnum hjá Glitni í tilefni af ósk hans um veðlán. Á þetta fellst rannsóknarnefndin ekki. Skýrt er tekið fram í 1. mgr. 29. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands að bankinn geti "milliliðalaust aflað upplýsinga frá þeim sem eru í viðskiptum við bankann skv. 6. gr., sbr. 7. gr.". Eins og hér að framan er rakið var ágreiningslaust að erindi Glitnis átti undir 7. gr. laganna og verkefni bankans var unnið samkvæmt markmiði 4. gr. laganna að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi.Verður þannig ekki séð að Seðlabanki Íslands hafi nýtt sér þau lagaúrræði sem bankanum voru búin til þess að upplýsa málið á viðhlítandi hátt.Vegna skorts á upplýsingum gátu þeir fáu starfsmenn sem unnu að úrlausn málsins innan Seðlabanka Íslands ekki fyllilega áttað sig á stöðu Glitnis. Þá var heldur ekki farið fram á aðstoð Fjármálaeftirlitsins ef frá er talið að Seðlabankinn óskaði eftir mati þess á því hvort vandamál Glitnis væri einvörðungu lausafjárskortur og ekki eiginfjárvandi. Þar sem ekki var staðið að rannsókn á stöðu Glitnis með forsvaranlegum hætti skorti nauðsynlegar upplýsingar úr bókum Glitnis. Af þessum sökum verður ekki séð að viðhlítandi grundvöllur hafi verið lagður að þeirri ákvörðun Seðlabanka Íslands að hafna umsókn Glitnis um lán og mæla með því við ríkisstjórnina að kaupa 75% hlut í bankanum.

Að mati rannsóknarnefndar Alþingis verður því að telja það til vanrækslu af hálfu bankastjórnar Seðlabankans, í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008, að hafa ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni og gert reka að því á grundvelli 1. mgr. 29. gr. laga nr. 36/2001 að á vegum stofnunarinnar væri aflað milliliðalaust nánari upplýsinga um stöðu Glitnis og lánabók hans svo og upplýsinga um önnur þau atriði sem haft gátu þýðingu fyrir mat á því hvort forsvaranlegt væri að veita Glitni banka hf. þrautavaralán. Hefði sá undirbúningur jafnframt nýst þegar lagt var mat á það hvort ráðlegt væri að mæla með því við ríkisstjórnina að gera kauptilboð í 75% hlut í Glitni banka hf.

Bankastjórn Seðlabankans komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri forsvaranlegt að lána Glitni umbeðna fjármuni. Sú ákvörðun var annars vegar byggð á því að þeir fjármunir myndu ekki duga til að bjarga bankanum og hins vegar á því að framboðin veð væru ekki nægjanlega trygg að mati Seðlabankans. Að fenginni þeirri niðurstöðu bar bankastjórn Seðlabankans að afgreiða erindi Glitnis með skriflegri ákvörðun, áritaðri af bankastjórninni í samræmi við 3. mgr. 24. gr. laga nr. 36/2001. Seðlabankanum bar síðan að tilkynna Glitni um þær lyktir málsins. Sú skylda til tilkynningar ákvörðunar bankans átti við hvort sem litið er til 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða hinnar óskráðu meginreglu um tilkynningu ákvarðana. Það var svo allt annað mál hvort bankastjórnin teldi rétt við þá afgreiðslu að láta það koma fram gagnvart Glitni að hún hygðist gera tillögu til ríkisstjórnarinnar um að leitað yrði annarra leiða til að greiða úr vanda Glitnis.Við það tækifæri hefði bankastjórn Seðlabankans jafnframt getað gefið stjórnendum Glitnis stuttan frest til að tjá sig um viðhorf sín til þeirrar úrlausnar eða um það hvað þeir hygðust gera til að bregðast við synjun Seðlabankans. Regla 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga svo og sú óskráða meginregla sem hún er byggð á um að aðila máls skuli tilkynnt um ákvörðun stjórnvalds er m.a. reist á því að þar með gefist aðilanum kostur á að leita bæði frekari skýringa og endurupptöku málsins, og þá með tilvísun til nýrra gagna og upplýsinga. Það sem er ekki síður mikilvægt er að aðili, sem hefur fengið t.d. synjun stjórnvalds um að það beiti lagaheimild sinni til að veita ákveðna fyrirgreiðslu, geti meðan ráðrúm er til leitað annarra leiða til að leysa úr fyrirsjáanlegum vanda. Hér verður að hafa í huga að eins og mál þetta var lagt fyrir af hálfu Glitnis gagnvart Seðlabankanum lutu áhyggjur Glitnismanna að því að þeir kynnu að eiga í erfiðleikum með að standa skil á greiðslum á láni sem félli í gjalddaga 15. október 2008 en upplýsingar um þennan stóra gjalddaga láns hjá Glitni höfðu lengi legið fyrir á alþjóðlegum fjármálamarkaði og hjá innlendum aðilum.

Ekki er fyllilega ljóst hvenær sú niðurstaða bankastjórnar Seðlabankans að veita Glitni hvorki veðlán né fyrirgreiðslu til þrautavara á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2001 lá fyrir. Af svörum þeirra sem komu að málinu innan Seðlabankans og úr hópi ráðherra, verður ráðið að strax síðdegis föstudaginn 26. september 2008 hafi sú afstaða mótast hjá bankastjórninni að ekki væri rétt að veita Glitni umbeðið lán, sbr. t.d. upplýsingar sem fram komu í skýrslutöku rannsóknarnefndarinnar af Eiríki Guðnasyni, bankastjóra. Það var hins vegar ekki fyrr en um kl. 22:00 sunnudagskvöldið 28. september sem fyrirsvarsmenn Glitnis voru boðaðir á fund í Seðlabankanum. Þar var þeim gert ljóst að af lánveitingu yrði ekki og auk þess gerð grein fyrir tilboði ríkisins um kaup á 75% eignarhlut í bankanum. Stóðu fyrirsvarsmenn Glitnis nánast frammi fyrir orðnum hlut. Leysa þurfti vanda bankans fyrir opnun markaða morguninn eftir, m.a. þar sem fjölmiðlum var orðið ljóst, eftir að fyrirsvarsmenn Glitnis sáust ganga í hús Seðlabankans á sunnudagskvöldið, að sú vinna sem unnin var í Seðlabankanum þá um helgina var að öllum líkindum vegna Glitnis. Stjórnendur Glitnis fengu þannig nánast ekkert ráðrúm til að huga að því hvort þeir kysu og gætu farið aðrar leiðir til að mæta aðsteðjandi vanda í rekstri fyrirtækisins.

Að framansögðu athuguðu er það mat rannsóknarnefndar Alþingis að bankastjórn Seðlabanka Íslands hafi sýnt af sér vanrækslu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 með því að hafa ekki farið að reglum stjórnsýslulaga varðandi tilkynningu á þeirri niðurstöðu sinni að verða ekki við erindi Glitnis banka hf. Skylda til að tilkynna ákvörðunina hvíldi á bankastjórninni hvort sem litið er til 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga eða óskráðrar meginreglu stjórnsýsluréttarins um birtingu ákvarðana.