6. viðauki

Rannsókn Eftirlitsstofnunar EFTA á starfsemi Íbúðalánasjóðs 2003-2012

Bjarnveig Eiríksdóttir1

Mál hjá Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstólnum er varða starfsemi Íbúðalánasjóðs

I. Inngangur

Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningurinn) tók gildi gagnvart Íslandi þann 1. janúar 1994. Á sama tíma tóku gildi lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, sem fólu m.a. í sér að meginmáli EES-samningsins var veitt lagagildi á Íslandi. EES- samningurinn, ásamt viðaukum og bókunum, er bindandi fyrir íslenska ríkið að þjóðarétti gagnvart öðrum samningsaðilum EES. Lög nr. 2/1993 fela m.a. í sér að ákvæði meginmáls samningsins verði gildandi lög á Íslandi. Gerðum, einkum tilskipunum og reglugerðum, í viðaukum EES-samningsins skyldi einnig veita lagagildi á Íslandi. Samhliða EES-samningnum tók gildi samningur milli EFTA-ríkjanna í EES um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESE-samningur). Í ESE-samningnum, viðaukum hans og bókunum, eru m.a. afmarkaðar valdheimildir Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins.

Umfangsmiklar breytingar urðu á samkeppnisumhverfi íslenskra fyrirtækja við gildistöku EES-reglnanna, jafnt fyrirtækja í einkaeigu sem opinberra fyrirtækja og stofnana. Á fyrirtækjum og stofnunum í opinberri eigu þurfti að gera breytingar til að aðlaga starfsemi þeirra m.a. að reglum EES um ríkisaðstoð. Fyrstu afskipti Eftirlitsstofnunar EFTA af starfsemi Íbúðalánasjóðs (ÍLS) hófust í nóvember 2003 þegar íslensk stjórnvöld tilkynntu ESA um fyrirhugaðar breytingar á útlánum sjóðsins. Síðan þá hefur Eftirlitsstofnunin rannsakað starfsemi sjóðsins nær óslitið, bæði þá ríkisaðstoð sem hann hefur notið vegna útlánastarfsemi sinnar og jafnframt hvort sjóðurinn kunni að hafa veitt íslenskum lánastofnunum ríkisaðstoð í tengslum við fjármálakreppu ársins 2008. Verður nánar lýst í kafla II því lagaumhverfi sem ríkisaðstoðarreglur EES búa opinberum aðilum eins og Íbúðalánasjóði, með sérstöku tilliti til þeirra reglna er hafa komið til álita í þeim málum sem varða rannsókn ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Síðan verða rakin þau mál þar sem Eftirlitsstofnunin hefur haft til athugunar hvort starfsemi sjóðsins hafi verið í samræmi við ríkisaðstoðarreglur EES.

Athugun ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs má skipta í þrennt. Í fyrsta lagi hefur ESA rannsakað í nokkrum aðskildum málum hvort ríkisaðstoð er sjóðurinn nýtur samrýmist reglum EES-samningsins um ríkisaðstoð og þá einkum hvort og þá að hve miklu leyti starfsemi sjóðsins geti talist vera þjónusta í almannaþágu er rúmist innan ríkisaðstoðarreglna EES. Verður þeirri rannsókn sem enn stendur yfir lýst í kafla III. Í öðru lagi hefur ESA nú til meðferðar tilkynningu íslenskra stjórnvalda um neyðaraðstoð til Íbúðalánasjóðs vegna neikvæðrar eiginfjárstöðu. ESA hefur veitt bráðabirgðasamþykki fyrir aðstoðinni en endanlegt samþykki stofnunarinnar veltur m.a. á því hvort starfsemi sjóðsins til frambúðar verði aðlöguð að þeim viðmiðum sem EES-reglur setja starfsemi aðila er veita þjónustu í almannaþágu. Verður athugun neyðaraðstoðar lýst í kafla IV. Í þriðja lagi hefur ESA rannsakað tvö mál þar sem Íbúðalánasjóður var talinn hafa veitt ríkisaðstoð til íslenskra fjármálastofnana þegar sjóðurinn keypti lánasöfn þessara aðila. Í báðum málunum hefur stofnunin komist að formlegri niðurstöðu. Verður þeim málum lýst í kafla V en í öðru þeirra fer nú fram mat á mögulegri endurgreiðslu aðstoðar.

II. EES-reglur um ríkisaðstoð

Ríkisaðstoð er almennt talin vera ósamrýmanleg ákvæðum EES og þar af leiðandi er slík aðstoð bönnuð á Evrópska efnahagssvæðinu. Þó er að finna viðamiklar undanþáguheimildir frá banni við ríkisaðstoð. Það er Eftirlitsstofnun EFTA sem hefur valdheimildir til að rannsaka og meta lögmæti slíkrar aðstoðar sem veitt er í EFTA-ríkjum EES. Að sama skapi eru valdheimildir stjórnvalda og dómstóla EFTA-ríkjanna takmarkaðar.2 Um meðferð mála hjá ESA fer samkvæmt ákvæðum í bókun 3 við ESE-samninginn og um efnislegt mat á því hvort um aðstoð sé að ræða fer samkvæmt ákvæðum EES-samningsins og nákvæmum leiðbeinandi reglum sem stofnunin hefur sett fram bæði um einstakar tegundir aðstoðar (e. horizontal aid) og um aðstoð á tilteknum sviðum atvinnulífsins (e. sectoral aid). Leiðbeinandi reglurnar eru bindandi fyrir ESA um það hvernig stofnunin túlkar ákvæði EES-samningsins og bindandi fyrir EFTA-ríkin samþykki þau að reglurnar gildi.3

Hvað er ríkisaðstoð?

Grunnregla EES-réttar um bann við ríkisaðstoð kemur fram í 1. mgr. 61. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993. Ákvæði 61. gr. EES er að fyrirmynd 92. gr. Rómarsáttmála (nú 107. gr. sáttmálans um starfsemi Evrópusambandsins eða SSESB) og auk dóma EFTA- dómstólsins gilda um túlkun þess dómafordæmi Evrópudómstólsins4. Bannregla 1. mgr. 61. gr. er svohljóðandi:

Ef ekki er kveðið á um annað í samningi þessum er hvers kyns aðstoð, sem aðildarríki EB (nú ESB) eða EFTA-ríki veitir eða veitt er af ríkisfjármunum og raskar eða er til þess fallin að raska samkeppni með því að ívilna ákveðnum fyrirtækjum eða framleiðslu ákveðinna vara, ósamrýmanleg framkvæmd samnings þessa að því leyti sem hún hefur áhrif á viðskipti milli samningsaðila.

Við mat á því hvort um aðstoð sé að ræða er litið til þess hvort skilyrðin sem koma fram í 1. mgr. 61. gr. EES séu fyrir hendi, þ.e. ríkisaðstoð í skilningi 61. gr. hefur eftirfarandi einkenni:

Aðstoðin er veitt af ríkisfjármunum.
Aðstoðin ívilnar viðtakanda (e. confers an advantage).
Aðstoðin er veitt ákveðnum fyrirtækjum eða til framleiðslu ákveðinna vara, þ.e. aðstoð er sértæk (e. selectivity).
Aðstoðin raskar eða er til þess fallin að raska samkeppni.
Aðstoðin hefur áhrif á viðskipti milli samningsaðila EES.

Aðstoð veitt af ríkisfjármunum

Til þess að teljast ríkisaðstoð þarf ívilnun að koma beint eða óbeint úr opinberum sjóðum. Ekki er gerður greinarmunur á því hvort ívilnunin komi frá ríkisstjórn, sveitarstjórn eða öðrum opinberum aðilum og jafnvel, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, einkaaðilum undir opinberri stjórn. Er í þessu sambandi m.a. litið til þess hvernig viðkomandi opinberum aðila eða fyrirtæki er stjórnað og möguleika ríkisvaldsins til að hafa áhrif á ákvarðanatöku. Ekki er nauðsynlegt að aðstoðin komi beint úr opinberum sjóðum svo fremi ríkið taki þátt í ákvörðun um að veita eða samþykkja aðstoðina. Hefur því einkaréttarlegt fyrirtæki verið talið veitandi aðstoðar þegar ákvörðun um aðstoð hefur verið rakin til ríkisvaldsins. Eignaraðild ríkis skiptir máli en er þó aðeins eitt af þeim atriðum sem líta þarf til við mat á því hvort aðstoð teljist vera ríkisaðstoð.

Við rannsókn sína á sérstökum lánum Íbúðalánasjóðs til fjármálastofnana í aðdraganda hruns á fjármálamörkuðum leit ESA til þess að sjóðurinn var að öllu leyti í eigu ríkisins og undir stjórnsýslulegu valdsviði félagsmálaráðherra sem skipaði í stjórn stofnunarinnar. Vísaði ESA til þess að starfsemi sjóðsins væri bundin í lögum og reglugerðum. Var það niðurstaða ESA að þar með væri sjóðurinn undir stjórn íslenska ríkisins og mætti rekja ákvarðanir hans til ríkisins (e. „and thus, its conduct is imputable to the Icelandic State.“)5 Var sjóðurinn því veitandi ríkisaðstoðar í þessu tilviki. Nánar er fjallað um þetta mál í kafla V hér að aftan.

Aðstoð er ívilnar ákveðnum fyrirtækjum eða framleiðslu ákveðinna vara

Við mat á því hvort um ríkisaðstoð er að ræða er litið til þess hvort fyrir hendi sé einhvers konar ívilnun sem veitt er ákveðnum fyrirtækjum eða til framleiðslu á ákveðnum vörum. Í hvaða formi aðstoð er veitt skiptir ekki máli heldur efni aðstoðar, þ.e. að viðtakandi hefur hag af henni á einn eða annan hátt. Hugtakið aðstoð er því mun víðtækara en það sem er almennt kallað styrkgreiðsla. Aðstoð er ekki aðeins bein hlunnindi eins og styrkgreiðslur heldur hvers kyns aðgerðir sem verða til þess að styrkþegi losnar undan greiðslum sem hann hefði ella borið. Sem dæmi um ívilnanir sem teljast til ríkisaðstoðar eru beinir fjárstyrkir, skattaívilnanir, lækkun skulda, lækkun arðsemiskröfu hjá ríkisfyrirtækjum í samkeppni, ýmis viðskipti, s.s. hagstæð lán, kaup eða leiga af hendi ríkisaðila á yfirverði, sala eða leiga á undirverði. Ríkisábyrgðir sem veittar eru án þess að viðkomandi fyrirtæki er nýtur ábyrgðar inni af hendi fullnægjandi ábyrgðargjald telst ríkisaðstoð þar sem ríkið tekur á sig áhættuna sem fylgir ábyrgðinni. Fyrirtækið nýtur ábyrgðarinnar, t.d. í formi hærra lánshæfismats.6

Skilgreining á því hvað telst fyrirtæki, er nýtur aðstoðar í skilningi ríkisaðstoðarreglnanna, er afar víðtæk og byggist t.d. ekki alfarið á lagalegri stöðu þiggjanda aðstoðar. Þannig getur ríkisaðili, s.s. ríkisstofnun eða ríkisfyrirtæki, talist þiggjandi aðstoðar ef hann er talinn hafa með hendi efnahagslega starfsemi (e. economic activity). ESA telur að Íbúðalánasjóður sé fyrirtæki í skilningi ríkisaðstoðarreglnanna og sem slíkt fyrirtæki geti sjóðurinn talist þiggjandi ríkisaðstoðar. Hefur ESA m.a. litið til þess að ÍLS býður fram fjármálaþjónustu á húsnæðismarkaði. Var þessi afstaða þvert á afstöðu íslenskra stjórnvalda sem höfðu byggt á því að sjóðurinn væri ekki fyrirtæki í skilningi ríkisaðstoðarreglnanna heldur einn armur ríkisvaldsins.7 Það er athyglisvert að sjóðurinn telst í öðru máli sem ESA rannsakaði vera aðili er veitir ríkisaðstoð.8

Nokkuð augljóst er að um sértæka ráðstöfun er að ræða þegar aðstoð er veitt nafngreindum fyrirtækjum eins og í tilviki aðstoðar ríkissjóðs við Íbúðalánasjóð eða þegar aðstoð er veitt hópi fyrirtækja er starfa í tiltekinni atvinnugrein eða veita tiltekna þjónustu, sbr. aðstoð Íbúðalánasjóðs til lánastofnana á veðlánamarkaði.9

Undanþágur

Þrátt fyrir að 61. gr. lýsi ríkisaðstoð ósamrýmanlega framkvæmd EES-samningsins þá heimilar samningurinn eigi að síður víðtækar undanþágur frá banni við ríkisaðstoð ef uppfyllt eru tiltekin skilyrði. Í 2. og 3. mgr. 61. gr. EES er að finna slíkar undanþágur, m.a. vegna aðstoðar sem veitt er til að „[...] ráða bót á alvarlegri röskun á efnahagslífi aðildarríkis EB eða EFTA-ríkis“. Frekari undanþágur frá ríkisaðstoðarreglunum og viðmið um hvenær aðstoð geti talist samrýmast reglum um ríkisaðstoð er að finna í 59. gr. EES sem einnig á sér fyrirmynd í grunnreglum SSESB. Í 59. gr. EES kemur fram eftirfarandi:

Eigi í hlut opinber fyrirtæki, og fyrirtæki sem aðildarríki EB eða EFTA-ríki veita sérstök réttindi eða einkarétt, skulu samningsaðilar tryggja að hvorki séu gerðar né viðhaldið nokkrum þeim ráðstöfunum sem fara í bága við reglur samnings þessa, einkum reglur sem kveðið er á um í 4. gr. og 53. – 63. gr.
Reglur samnings þessa, einkum reglurnar um samkeppni, gilda um fyrirtæki sem falið er að veita þjónustu er hefur almenna efnahagslega þýðingu eða eru í eðli sínu fjáröflunareinkasölur, að því marki sem beiting þeirra kemur ekki í veg fyrir að þau geti að lögum eða í raun leyst af hendi þau sérstöku verkefni sem þeim eru falin. Þróun viðskipta má ekki raska í þeim mæli að það stríði gegn hagsmunum samningsaðilanna.
Framkvæmdastjórn EB og eftirlitsstofnun EFTA skulu hvor innan síns valdsviðs tryggja að ákvæðum þessarar greinar sé beitt og gera, eftir því sem þörf krefur, viðeigandi ráðstafanir gagnvart þeim ríkjum sem eru á svæðum hvorrar um sig.

Við mat á ríkisaðstoð vegna starfsemi Íbúðalánasjóðs þarf að meta hvort og að hve miklu leyti aðstoðin geti verið réttlætanleg á grundvelli ofangreinds ákvæðis EES-samningsins um aðstoð vegna þjónustu í almannaþágu. Í ársskýrslu ESA 201110 kemur fram eftirfarandi um skilgreiningu þjónustu í almannaþágu (e. services of general economic interests (SGEI)):

Engin ákveðin skilgreining er á því hvað þjónusta í SGEI felur í sér en með hugtakinu er yfirleitt vísað til þjónustu sem hefði ekki verið veitt af markaðnum án inngripa ríkisins. EFTA-ríkin hafa verulegt svigrúm til að ákvarða hvað fellur undir SGEI. Dæmi um slíka þjónustu eru flutningaþjónusta á afskekktum svæðum, almannaútvarp, útbreiðsla breiðbands á afskekktum svæðum, sorphirðuþjónusta og félagslegt húsnæðiskerfi.

Eftirlits- og rannsóknarheimildir ESA

Töluverðar valdheimildir hafa verið veittar Eftirlitsstofnun EFTA til þess að gera stofnuninni kleift að hafa afskipti af ríkisaðstoð sem veitt er í EFTA-ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu. Þannig segir í 1. mgr. 62. gr. samningsins að framkvæmdastjórn EB (nú ESB) og ESA skuli fylgjast „stöðugt með öllum kerfum vegna ríkisaðstoðar sem eru til á yfirráðasvæðum samningsaðila, svo og öllum áætlunum um að veita slíka aðstoð eða breyta henni, með það í huga að þau samrýmist 61. gr.“ Fylgist ESA með aðstoð sem veit t er að því er varðar EFTA-ríkin. Valdheimildir ESA á sviði ríkisaðstoðar, samkeppnisreglna og opinberra útboða eru víðtækar og tekur stofnunin ákvarðanir sem eru bindandi og kæranlegar til EFTA-dómstólsins á grundvelli 31. gr. ESE-samningsins. Er dómur EFTA-dómstólsins í slíkum málum bindandi gagnvart EFTA-ríki.11 Einnig er hægt að kæra aðgerðarleysi ESA í málum á þessum réttarsviðum til EFTA-dómstólsins. Er þetta ólíkt því sem er þegar ESA beitir sínum almennu rannsóknarheimildum sem m.a. geta leitt til höfðunar samningsbrotamáls fyrir EFTA-dómstólnum, en ákvarðanir ESA í slíkum málum eru ekki kæranlegar til EFTA-dómstólsins.12 Getur ESA m.a. framkvæmt vettvangsrannsókn hjá fyrirtækjum hér á landi vegna meintrar ríkisaðstoðar. Að sama skapi er valdsvið íslenskra stjórnvalda og dómstóla takmarkað á sviði ríkisaðstoðar. Kemur þannig fram í 30. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 að hafi ríkisaðstoð, sem 61. gr. EES-samningsins tekur til, verið tilkynnt Eftirlitsstofnun EFTA geta íslensk stjórnvöld ekki úrskurðað um það hvort aðstoðin sé í samræmi við leyfilegan opinberan fjárhagsstuðning fyrr en Eftirlitsstofnunin hefur tilkynnt um álit sitt á málinu. Sama gildir um fjárhagsaðstoð úr sveitarsjóði sem fallið getur undir 61. gr. samningsins. Dómstóla EFTA-ríkjanna brestur því vald til að lýsa ríkisaðstoð andstæða EES-samningi.13 Þrátt fyrir að dómstóla og stjórnvöld bresti vald til að lýsa aðstoð andstæða EES þá geta þessir aðilar eigi að síður lagt mat á aðstoð án þess að lýsa hana ólögmæta, t.d. metið hvort skilyrðum um undanþágu í EES-reglugerðum sé fullnægt. Fái dómstóll á Íslandi til meðferðar mál er varðar lögmæti aðstoðar sem ekki hefur verið tilkynnt til ESA ber honum að kanna hvort tilkynning hafi verið send. Ef slík tilkynning hefur ekki verið send er það mat ESA að íslenskum dómstólum beri að standa vörð um hagsmuni samkeppnisaðila. Þetta geti m.a. leitt til þess að dómstólar lýsi ógilda ákvörðun stjórnvalds um að heimila aðstoð sem ekki hafi verið tilkynnt.14

Um málsmeðferð ESA

Málsmeðferð í ríkisaðstoðarmálum fer fram samkvæmt ítarlegum reglum sem settar eru fram í bókun 3 við ESE-samninginn. Einnig hefur ESA útfært nánar í leiðbeinandi reglum sínum, m.a. „Leiðbeinandi reglur um bestu framkvæmd eftirlits með ríkisaðstoð.“15 Þar kemur fram hvernig EFTA-ríkin skuli standa að tilkynningum til ESA um ríkisaðstoð sem fyrirhugað er að veita og hvernig ESA skuli haga meðferð slíkra tilkynninga. Ennfremur er þar fjallað um málsmeðferð vegna yfirstandandi aðstoðarkerfa, ólöglegrar aðstoðar og misnotkunar aðstoðar.

Rannsókn ríkisaðstoðarmáls hjá ESA byrjar með forathugun (e. preliminary examination). Að lokinni slíkri athugun getur ESA lokað málinu án frekari aðgerða, annaðhvort sökum þess að ekki sé um aðstoð að ræða eða að aðstoð sé samrýmanleg ákvæðum EES-samnings. Stofnunin getur einnig ákveðið að taka málið til formlegrar rannsóknar (e. formal investigation) ef stofnunin telur vafa leika á að aðstoðin samrýmist EES-samningnum. Við formlega rannsókn ESA á ríkisaðstoðarmálum er m.a. kallað eftir athugasemdum hagsmunaaðila. Þá hafa aðilar, sem teljast hafa beinna og einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta, rétt til þess að bera ákvarðanir ESA í ríkisaðstoðarmálum undir EFTA-dómstólinn til ógildingar.16 Í lok formlegrar rannsóknar getur ESA tekið jákvæða ákvörðun (aðstoðin samrýmist EES-samningi), neikvæða ákvörðun (aðstoðin er ósamrýmanleg ákvæðum EES) eða skilyrðisbundna ákvörðun þar sem ríkinu eru sett skilyrði fyrir því að mega veita aðstoð. Er málsmeðferð í ríkisaðstoðarmálum þannig í grundvallaratriðum ólík meðferð almennra mála hjá ESA, t.d. á sviði fjórfrelsisreglna.

Ný aðstoð og tilkynning til ESA

Verulegu máli skiptir að greina á milli hvort ríkisaðstoð falli undir það sem telst vera ný aðstoð eða hvort aðstoðin er það sem kallað er yfirstandandi aðstoð (e. existing aid). Nýja aðstoð sem fyrirhugað er að veita þurfa EFTA-ríkin að tilkynna til ESA í samræmi við málsmeðferðarreglur sem fram koma í bókun 3 við ESE-samninginn. Ef slík tilkynning er ekki send telst aðstoðin ólögmæt (e. illegal aid). Aðstoð, sem er efnislega í andstöðu við 61. gr. EES-samningsins, er talin vera ósamrýmanleg ákvæðum hans (e. incompatible aid). Eftir að EFTA-ríki tilkynnir aðstoð til ESA hefst biðtímabil (e. standstill) en í því felst að ekki má koma aðstoðinni til framkvæmda fyrr en ESA hefur tekið ákvörðun í málinu.17

Yfirstandandi aðstoð og tilmæli um viðeigandi ráðstafanir

Yfirstandandi aðstoð er m.a. aðstoð sem hafin var fyrir gildistöku EES-samningsins í viðkomandi EFTA-ríkjum, það er aðstoðarkerfi og stök aðstoð sem hafin var áður en EES-samningurinn öðlaðist gildi og er enn veitt. Eins og lýst er í bókun 3 við ESE-samninginn geta EFTA-ríkin haldið í gildi yfirstandandi aðstoðarkerfum þar til ESA kemst að þeirri niðurstöðu að kerfið samrýmist ekki eða samrýmist ekki lengur framkvæmd EES- samningsins. Meðferð slíkra mála byrjar á því að ESA sendir viðkomandi ríki svonefnt 17. gr. bréf, þ.e. bréf á grundvelli 17. gr. bókunar 3 við ESE-samninginn, þar sem ESA lætur í ljós bráðabirgðaálit sitt og gefur viðkomandi ríki kost á því að koma athugasemdum sínum á framfæri. Komist Eftirlitsstofnunin að þeirri niðurstöðu, í ljósi upplýsinga sem EFTA-ríki hefur látið í té, að aðstoðarkerfið samrýmist ekki eða samrýmist ekki lengur framkvæmd EES-samningsins setur ESA fram tilmæli um viðeigandi ráðstafanir. Í tilmælunum geta m.a. falist tillögur um að gera skuli verulegar breytingar á aðstoðarkerfinu eða að aðstoðarkerfið verði fellt niður. Ef viðkomandi EFTA-ríki samþykkir tilmæli ESA skal ríkið tilkynna það til stofnunarinnar. Samþykkið er bindandi fyrir ríkið. Ef EFTA-ríkið samþykkir ekki tilmæli ESA tekur stofnunin ákvörðun um að hefja formlega rannsókn málsins.

Ríkisaðstoðarmál fyrir EFTA-dómstólnum

Mál er varða ríkisaðstoð geta komið til kasta EFTA-dómstólsins með ýmsu móti. Hingað til hafa þó slík mál nánast eingöngu verið borin undir dómstólinn á grundvelli 36. gr. ESE-samningsins, þ.e. sem ógildingarmál.18 Tilteknar ákvarðanir ESA á sviði ríkisaðstoðar eru ógildanlegar. Mega EFTA-ríkin í EES, m.a. Ísland, krefjast ógildingar þessara ákvarðana ESA fyrir EFTA-dómstólnum skv. 36. gr. ESE-samningsins og byggja á vanhæfi, verulegum formgöllum, valdníðslu eða brotum á ESE-samningi og EES-samningi eða réttarreglum um beitingu þeirra samninga, m.a. skorts á fullnægjandi rökstuðningi skv. 16. gr. ESE-samnings. Á sömu forsendum geta einstaklingar og lögpersónur höfðað ógildingarmál ef ákvörðun ESA varðar þessa aðila beint og persónulega. Fari svo að EFTA-dómstóllinn ógildi ákvörðun ESA skal stofnunin gera nauðsynlegar ráðstafanir til að hlíta dóminum, sbr. 38. gr. ESE-samningsins. Það getur t.d. falist í því að ESA þurfi að taka málið að nýju til rannsóknar og bæta úr þeim ágöllum á meðferð þess sem urðu til þess að ákvörðun var ógilt.

Eins og nánar verður vikið að hér að aftan í kafla III ógilti EFTA-dómstóllinn ákvörðun ESA í máli Íbúðalánasjóðs með dómi sínum í máli E-9/04 Samtök banka og verðbréfafyrirtækja gegn Eftirlitsstofnun EFTA. Í kjölfar dómsins þurfti ESA að hefja rannsókn málsins að nýju.

ESA getur einnig höfðað mál gegn EFTA-ríki, t.d. þegar EFTA-ríki verður ekki við tilmælum stofnunarinnar um að afnema ríkisaðstoð sem stofnunin telur ólögmæta eða að endurheimta slíka aðstoð.

Þá er einnig mögulegt að dómstóll í EFTA-ríki óski ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins skv. 34. gr. ESE-samningsins, sbr. lög nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið, um hvort tiltekin ívilnun teljist vera ríkisaðstoð í skilningi EES-reglna, eða í tilteknum tilvikum óski jafnvel álits Eftirlitsstofnunar EFTA.

III. Rannsókn ESA á árunum 2003-2012 á Íbúðalánasjóði sem þiggjanda ríkisaðstoðar

ESA hefur síðan 2003 rannsakað umfang ríkisaðstoðar til Íbúðalánasjóðs og jafnframt hvort og þá að hve miklu leyti aðstoðin geti rúmast innan þeirra viðmiða sem 59. gr. EES setur vegna ríkisaðstoðar til aðila er hafa með höndum almannaþjónustu. Sér nú fyrir endann á þeirri rannsókn þar sem ESA hefur í ákvörðun sinni frá 18. júlí 201119 sett fram tilmæli um að íslensk stjórnvöld geri viðeigandi ráðstafanir til að aðlaga aðstoð til ÍLS að reglum EES fyrir 1. janúar 2012. Íslensk stjórnvöld samþykktu þessi tilmæli ESA með bréfi sínu 10. október 2011. Vegna samþykktar ESA á nýjum leiðbeiningarreglum um ríkisaðstoð vegna þjónustu í almannaþágu sem tóku gildi 31. janúar 201220 verður einnig fjallað um málið í nýju rannsóknarferli er tengist beitingu nýju leiðbeiningarreglnanna og sérstakri málsmeðferð sem ríkjum ber að fylgja vegna aðila er veita þjónustu í almannaþágu.21 Þann 3. apríl 2012 var lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, með síðari breytingum (EES-reglur o.fl.).22 Meginefni frumvarpsins er að bregðast við þeirri niðurstöðu rannsóknar ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs að sjóðurinn njóti ríkisaðstoðar sem þurfi að aðlaga að reglum EES.

Íbúðalánasjóður og fyrirrennari hans, Húsnæðisstofnun ríkisins, hafa notið ríkisaðstoðar vegna lánastarfsemi sinnar í formi ótakmarkaðrar eigendaábyrgðar ríkisins á starfseminni, vaxtaniðurgreiðslna úr ríkissjóði, undanþágu frá arðsemiskröfu og skattundanþágu. Þetta kerfi aðstoðar var við lýði þegar EES-samningurinn tók gildi þann 1. janúar 2004 og taldist því vera „yfirstandandi aðstoðarkerfi“ í skilningi ríkisaðstoðarreglna EES.23 Var íslenska ríkinu því heimilt að viðhalda aðstoðinni þar til ESA hefði sett fram tilmæli um viðeigandi ráðstafanir og að því tilskildu að aðstoðinni yrði ekki breytt svo verulega að hún teldist vera orðin ný aðstoð.

Fyrri athugun ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Forathugun hófst 20. nóvember 2003 og lauk 11. ágúst 2004 með ákvörðun nr. 213/04/COL. Ákvörðun ESA ógilt með dómi í máli E-9/04. Formleg rannsókn málsins hófst 21. júní 2006 og lauk 27. júní 2008 með ákvörðun ESA nr. 405/08/COL.

Fyrri athugun ESA24 á starfsemi Íbúðalánasjóðs hófst í kjölfar tilkynningar íslenskra stjórnvalda til ESA þann 20. nóvember 2003 í tilefni af því að fyrirhugað var að sjóðurinn myndi hækka hámarkslán sín úr 80% í 90% af kaupverði húsnæðis. Íslensk stjórnvöld voru þeirrar skoðunar á þessum tíma að aðstoðin, sem Íbúðalánasjóður naut og sú viðbótaraðstoð er fólst í hinum fyrirhuguðu breytingum, væri í raun ekki ríkisaðstoð25 en sendu þó tilkynningu til ESA í varúðarskyni.26 Skömmu síðar eða þann 29. janúar 2004 sendu Samtök banka og verðbréfafyrirtækja á Íslandi (SBV) bréf til ESA þar sem þau lýstu ástandi á húsnæðislánamarkaði á Íslandi og að húsnæðislánakerfi ÍLS væri brot á EES-reglum. Þann 20. apríl 2004 sendu samtökin síðan formlega kvörtun til ESA um að íslensk löggjöf um húsnæðislán samrýmdist ekki ákvæðum EES-samningsins, einkum samkeppnisreglunum, reglum um ríkisaðstoð, þjónustufrelsi, frjálsu flæði fjármagns og reglum um staðfesturétt. Í málinu var því lýst hvernig markaður með húsnæðislán breyttist í kjölfar einkavæðingar bankanna 2002-2003.

Að lokinni athugun sinni í málinu komst ESA að þeirri niðurstöðu að Íbúðalánasjóður nyti ríkisaðstoðar vegna starfsemi sinnar. ESA tilgreindi fjóra þætti ríkisaðstoðar sem ÍLS nyti. Í fyrsta lagi nyti ÍLS ríkisábyrgðar á allri útgáfu verðbréfa til fjármögnunar á íbúðalánum. Í öðru lagi nyti sjóðurinn vaxtaniðurgreiðslna á tilteknum lánaflokki til þeirra sem væru tekjulágir. Í þriðja lagi væri sjóðurinn undanþeginn tekju- og eignarskatti. Í fjórða lagi væri sjóðurinn undanþeginn því að greiða eiganda sínum, þ.e. ríkinu, arð. ESA taldi að sú ríkisaðstoð er ÍLS nyti væri ný aðstoð þar sem starfsemi sjóðsins hefði verið breytt í grundvallaratriðum þegar Húsnæðisstofnun ríkisins var breytt í Íbúðalánasjóð og fjármögnun var breytt. Þessi breyting hefði ekki verið tilkynnt til ESA. Því félli aðstoð er sjóðurinn nyti frá þeim tíma ekki lengur undir „yfirstandandi aðstoðarkerfi“ heldur teldist „ný aðstoð“. Þrátt fyrir að um ríkisaðstoð væri að ræða taldi ESA að umrædd aðstoð til sjóðsins væri í samræmi við þau viðmið sem sett væru fram í 2. mgr. 59. gr. EES um fjármögnun vegna þjónustu í almannaþágu, þ.e. aðstoðin nyti því undanþágu. Taldi stofnunin ekki efni til að taka málið til formlegrar rannsóknar og lýsti því yfir að fjármögnun íslenska ríkisins á starfsemi Íbúðalánasjóðs samrýmdist ríkisaðstoðarreglum 2. mgr. 59. gr. EES. Tók ESA því ákvörðun um að ljúka athugun sinni, sbr. ákvörðun nr. 213/04/COL.27

Mál E-9/04. Samtök banka og verðbréfafyrirtækja gegn Eftirlitsstofnun EFTA

Samtök banka og verðbréfafyrirtækja (SBV) höfðuðu mál gegn Eftirlitsstofnun EFTA til ógildingar á ákvörðun nr. 213/04/COL í máli Íbúðalánasjóðs á grundvelli 36. gr. ESE-samningsins. Var stefna SBV lögð fram hjá EFTA-dómstólnum 23. nóvember 2004. Töldu SBV að ESA hefði brugðist þeirri skyldu að hefja formlega rannsókn málsins. Hefði stofnunin ekki rökstutt ákvörðun sína með fullnægjandi hætti í samræmi við 16. gr. ESE-samningsins og hefði einnig rangtúlkað og misbeitt 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Málatilbúnaði SBV var hafnað af varnaraðilanum ESA og íslenska ríkinu sem fékk meðalgöngu í málinu. EFTA-dómstóllinn kvað upp dóm í málinu 7. apríl 2006 þar sem ógilt var ákvörðun ESA nr. 213/04/COL.

Í dómi sínum tók dómstóllinn fram að tilgangur forathugunar sem mælt er fyrir í 3. mgr. 1. gr. í bókun 3 við ESE-samninginn væri aðeins að gefa ESA kost á að mynda sér skoðun á hvort aðstoð væri fljótt á litið (prima facie) í samræmi við ríkisaðstoðarákvæði EES-samningsins. Gera yrði greinarmun á slíkri forathugun og formlegri rannsókn sem ætlað væri að gera ESA kleift að upplýsa allar staðreyndir málsins og gæta réttar hagsmunaaðila með því að gefa þeim kost á að koma að andmælum. Því gæti ESA aðeins lokið athugun á ríkisaðstoð að undangenginni forathugun eingöngu að stofnunin væri staðfastlega á þeirri skoðun að aðstoðin væri í samræmi við reglur EES. Ef vafi væri á því hvort aðstoðin samrýmdist reglum EES, sbr. 4. mgr. 4. gr. í II. hluta bókunar 3, bæri ESA að hefja formlega rannsókn. Dómstóllinn tók því til athugunar hvort ESA hefði mátt vera í vafa um það hvort ríkisaðstoð til ÍLS vegna þjónustu í almannaþágu væri í samræmi við ákvæði EES-samningsins. Athugun dómstólsins í þessu sambandi beindist í fyrsta lagi að því hvort skilgreining á almannaþjónustuhlutverki ÍLS væri augljóslega röng. Tók dómstóllinn fram í þessu sambandi að það væri á forræði hvers EFTA-ríkis að skilgreina hvers konar starfsemi í lögsögu þess teldist þjónusta í almannaþágu. Gæti ESA einungis haft afskipti af slíkri skilgreiningu ef um væri að ræða augljósa villu (e. manifest error) hjá viðkomandi ríki. Starfsemi ÍLS væri ætlað að stuðla að öryggi og jafnræði í húsnæðismálum með því að bjóða húsnæðislán á viðráðanlegum kjörum á öllu landinu og stuðla þannig að því að einstaklingar geti eignast eigið húsnæði. Gengi slíkt markmið lengra en fjárhagsleg markmið aðila á fjármálamarkaði. Þjónusta er stefndi að slíku markmiði gæti því talist þjónusta í almannaþágu. Í öðru lagi tók dómstóllinn til athugunar á grundvelli 2. mgr. 59. gr. EES hvort sú almannaþjónusta er ÍLS veitti væri framkvæmd á þann hátt að samrýmdist þeim yfirlýstu almannaþjónustumarkmiðum að gera landsmönnum kleift að eignast íbúðarhúsnæði á viðráðanlegu verði. Tók dómstóllinn fram að ef þjónusta ÍLS væri ekki til þess fallin að stefna að þessu markmiði væri engin ástæða til þess að hún nyti undanþágu frá ákvæðum EES-samningsins.28 Taldi dómstóllinn að ekki væri ástæða til að telja ríkisaðstoð til ÍLS óhóflega miðað við almannaþjónustuhlutverk sjóðsins.29 Þó taldi dómstóllinn að í þeirri þjónustu er ÍLS veitti væru a.m.k. tveir þættir sem ekki samrýmdust almannaþjónustuhlutverkinu. Í fyrsta lagi væru ekki neinar takmarkanir á því hvers konar húsnæði væri hægt að kaupa með hinum niðurgreiddu íbúðalánum. Tók dómstóllinn fram að aðeins væri takmörkuð fjárhæð lána en engar formlegar takmarkanir á stærð eða verðmæti húsnæðis sem lánað væri vegna. Í öðru lagi gæti sami aðili átt kost á láni til kaupa á fleiri en einni íbúð. Að mati dómstólsins skorti á að útlánastarfsemin væri formlega takmörkuð við lánveitingar til hins almenna borgara til öflunar íbúðarhúsnæðis. Þrátt fyrir að einungis fáir myndu geta notfært sér slíka vankanta kerfisins taldi EFTA-dómstóllinn vegna þessa að það væru „efasemdir“ um að húsnæðislánakerfið í skilningi 4. mgr. 4. gr. í bókun 3 við ESE-samninginn samrýmdist 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Þetta kallaði því að mati dómstólsins á að málið yrði tekið til formlegrar rannsóknar og hagsmunaaðilum þá gefinn kostur á að gæta hagsmuna sinna. Benti dómstóllinn ennfremur á að í rannsókn sinni kynni ESA að hafa skilgreint markaðinn of þröngt, að hann væri ekki nauðsynlega takmarkaður við íbúðalánamarkaðinn, og að um það atriði ætti að gefa hagsmunaaðilum kost á að tjá sig. Komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að ESA hefði borið að taka málið til formlegrar rannsóknar og ógilti því ákvörðun stofnunarinnar.

Áframhald á athugun ESA. Formleg rannsókn á starfsemi Íbúðalánasjóðs sem hófst 21. júní 2006 og lauk 27. júní 2008

Til að fylgja eftir dómi EFTA-dómstólsins hóf Eftirlitsstofnun EFTA formlega rannsókn á starfsemi Íbúðalánasjóðs, sbr. ákvörðun þess efnis nr. 185/06/COL frá 21. júní 2006.30 Stofnunin auglýsti eftir athugasemdum til að gefa hagsmunaaðilum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri svo unnt væri að leiða í ljós hvort þjónusta ÍLS fullnægði skilyrðum er sett væru í 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Kom fram í ákvörðun ESA að stofnunin teldi að ný ríkisaðstoð í skilningi bókunar 3 við ESE-samninginn hefði verið veitt ÍLS frá því að lög nr. 44/1998, um húsnæðismál, tóku gildi en þá tók ÍLS við af Húsnæðisstofnun ríkisins sem opinber lánveitandi á húsnæðismarkaði. Taldi ESA þessa aðstoð til ÍLS vera ólögmæta vegna formsatriða þar sem ekki hefði verið gætt að því að tilkynna aðstoðina til ESA eins og áskilið er í bókun 3. Sem fyrr lagði ESA til grundvallar að sjóðurinn nyti mögulegrar ríkisaðstoðar í formi ríkisábyrgðar á útgáfu bréfa, skattundanþágu, vaxtaniðurgreiðslu og undanþágu frá áskilnaði um arð og að undanþága ÍLS frá eiginfjárkröfum sambærilegum þeim er væru gerðar til fjármálastofnana gæti falið í sér ríkisaðstoð. Tilgangur formlegrar rannsóknar var að meta hvort ríkisaðstoðin væri réttlætanleg á grundvelli undanþáguákvæða EES-samningsins, einkum 2. mgr. 59. gr. er gerir ráð fyrir að veita megi aðstoð vegna þjónustu í almannaþágu. Slíkt mat kallaði á að íslensk stjórnvöld og eftir atvikum hagsmunaaðilar legðu fram ítarleg gögn varðandi umfang starfsemi sjóðsins og áhrif hans á húsnæðislánamarkað á Íslandi.

Við rannsókn málsins héldu íslensk stjórnvöld því fram að þó svo að um mögulega ríkisaðstoð væri að ræða þá teldist hún ekki ný aðstoð heldur „yfirstandandi aðstoð“ þar sem aðstoð til ÍLS og fyrirrennara ÍLS hefði verið komið á áður en EES-samningurinn gekk í gildi. Þessi aðgreining skiptir máli varðandi meðferð ríkisaðstoðarmáls þar sem EFTA-ríkjunum er heimilt að viðhalda „yfirstandandi aðstoð“ allt þar til ESA beinir til þeirra tilmælum um að gera viðeigandi ráðstafanir og setur fresti til að aðlaga aðstoð eða aðstoðarkerfi að reglum EES-samnings. Nýja aðstoð skal hins vegar taka til formlegrar rannsóknar ef efasemdir eru um að hún samrýmist ákvæðum EES-samnings. Ef slík aðstoð er ekki talin samrýmast EES-samningi ber að afnema hana og eftir atvikum endurgreiða ríkissjóði.

Meðan á formlegri rannsókn stóð samþykkti ESA röksemdir íslenskra stjórnvalda um að möguleg ríkisaðstoð til Íbúðalánasjóðs væri „yfirstandandi aðstoð“. Var því ekki lengur tilefni til formlegrar rannsóknar málsins. Tók ESA ákvörðun um að ljúka formlegri rannsókn málsins með ákvörðun sinni nr. 405/08/COL 27. júní 2008 en tók á sama tíma ákvörðun um að hefja nýja rannsókn málsins.

Síðari athugun ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Tilmæli til íslenskra stjórnvalda um að þau grípi til viðeigandi ráðstafana til að aðlaga ríkisaðstoð til Íbúðalánasjóðs að reglum EES-samningsins. Málsmeðferð í samræmi við 2. mgr. 17. gr. II. hluta bókunar 3 við ESE-samninginn. Málinu er ekki lokið.

Þann 27. júní 2008, sama dag og ESA tók ákvörðun um að ljúka formlegri rannsókn á starfsemi Íbúðalánasjóðs, sendi ESA íslenskum stjórnvöldum svonefnt 17. gr. bréf vegna meðferðar á „yfirstandandi aðstoð“.31 Í bréfinu tilkynnti stofnunin íslenskum stjórnvöldum það bráðabirgðamat sitt að yfirstandandi aðstoð til ÍLS væri ekki í samræmi við EES-samninginn. Beindust athugasemdir ESA aðeins að almennri lánastarfsemi ÍLS en ekki sérstökum lánaflokkum, s.s. til lántakenda undir tilteknum tekjumörkum, og var því niðurgreiðsla vaxta til ÍLS ekki til umfjöllunar í málinu. Var í bréfinu gerð grein fyrir því mati ESA að ÍLS nyti eftirfarandi ríkisaðstoðar vegna starfsemi sinnar:

a) Óbein og ótakmörkuð ríkisábyrgð

Íbúðalánasjóður er í eigu ríkisins og sem slíkur nýtur sjóðurinn eigendaábyrgðar, þ.e. óbeinnar ábyrgðar ríkisins sem eiganda, vegna allrar starfsemi sinnar. Ábyrgðin er ótakmörkuð og því ekki bundin við tiltekna fjármálaráðstöfun (e. financial transaction) eða tiltekna fjárhæð. Þetta kemur einnig fram í 3. mgr. 5. gr. gjaldþrotalaga, nr. 21/1991, þar sem kemur fram að opinberri stofnun eins og ÍLS verður ekki veitt heimild til greiðslustöðvunar eða til að leita nauðasamnings og bú hennar verður ekki tekið til gjaldþrotaskipta ef ríkið eða sveitarfélag ber ábyrgð á skuldbindingum hennar nema mælt sé á annan veg í lögum. Slík ríkisábyrgð telst vera ríkisaðstoð þar sem hvers kyns tap í rekstri viðkomandi stofnunar er á ábyrgð ríkisins. Samkvæmt leiðbeinandi reglum ESA um ríkisaðstoð í formi ríkisábyrgða geta slíkar ábyrgðir sem veittar eru af ríkisstjórn eða sveitarstjórnum falið í sér ríkisaðstoð. Skiptir ekki máli í þessu sambandi þó að ekki reyni á ábyrgðina. Einnig kemur fram það mat stofnunarinnar að ríkisábyrgð sem væri takmörkuð við afmarkaða fjárhagsskuldbindingu teldist ekki ríkisaðstoð ef þiggjandi greiddi ábyrgðargjald á grundvelli markaðskjara sem væru áætluð á grundvelli umfangs ábyrgðarinnar og fjárhagslegra mælikvarða er vörðuðu þiggjanda, s.s. fjárhagsstöðu hans. Telur ESA að skortur á greiðslu ríkisábyrgðargjalds feli í sér að gengið sé á fjármuni ríkisins.

b) Undanþága frá tekjuskatti

Íbúðalánasjóður nýtur undanþágu frá tekjuskatti skv. 4. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Eftirgjöf skatta til hagsbóta fyrir tiltekna aðila felur í sér skerðingu á tekjum ríkisins og samkvæmt leiðbeiningarreglum ESA jafngildir slíkt útlátum ríkissjóðs.

c) Undanþága frá áskilnaði um arðsemi

Þegar markaðsfjárfestir er eigandi fyrirtækis á markaði mun hann að jafnaði áskilja sér að fyrirtækið skili hagnaði. Hagnaði í rekstri Íbúðalánasjóðs er skv. 11. gr. laga nr. 44/1998 ætlað að renna eingöngu til rekstrar sjóðsins og til að mæta útlánatapi. Í 28. gr. laganna kemur einnig fram að sjóðurinn áskilji sér vaxtamun sem ætlað er að mæta rekstrarkostnaði, væntu útlánatapi og vaxtaáhættu. Velferðarráðherra ákveður vaxtamuninn að fenginni tillögu stjórnar sjóðsins. Vaxtamunur er mishár eftir því hvort lántaki hefur rétt til uppgreiðslu eða ekki. Þá kemur fram að samkvæmt þeim upplýsingum sem ESA hafi aflað sér muni Íbúðalánasjóði sem opinberum aðila ekki vera ætlað að skila eiganda sínum, þ.e. ríkinu, neinum arði. Í ljósi þessa telur ESA að ekki sé gert ráð fyrir að Íbúðalánasjóður skili eiganda sínum neinum arði sambærilegum við það sem greiddur væri eiganda slíks aðila á fjármálamarkaði. Þegar ekki er neinn áskilnaður um arð verður ríkissjóður af tekjum og jafngildi slíkt að ríkissjóður verði fyrir útgjöldum vegna Íbúðalánasjóðs.

Með vísan til framangreindra röksemda hefur ESA talið að Íbúðalánasjóður njóti ríkisaðstoðar í formi óbeinnar og ótakmarkaðrar ríkisábyrgðar, undanþágu frá tekjuskatti og undanþágu frá áskilnaði um arð.

Í samskiptum sínum við ESA á þessu tímabili lýstu íslensk stjórnvöld því að bankarnir hefðu dregið sig út af íbúðalánamarkaði og því væri markaðsbrestur. Í kjölfar bankahrunsins haustið 2008 kom fram sú afstaða ESA á fundum með íslenskum stjórnvöldum að vegna ástandsins á húsnæðislánamarkaði myndi stofnunin sýna biðlund í málinu og sökum þess dróst meðferð þess á langinn. Kom fram þar að mati íslenskra stjórnvalda sú afstaða ESA að meðan bankarnir væru ekki virkir þátttakendur á húsnæðislánamarkaði væri svigrúm íslenskra stjórnvalda til að veita ríkisaðstoð til starfsemi Íbúðalánasjóðs meira en ella.

Ákvörðun ESA nr. 247/11/COL. 18. júlí 2011: 18. gr. bréf. Tilmæli um viðeigandi ráðstafanir

Eftirlitsstofnunin fylgdi að lokum eftir yfirlýsingum sínum með því að senda íslenskum stjórnvöldum bréf þann 18. júlí 2011 með tillögum um viðeigandi ráðstafanir samkvæmt 18. gr. II. hluta bókunar 3 við Samninginn um Eftirlitsstofnun og EFTA-dómstól. Í bréfinu var íslenskum stjórnvöldum gert að grípa til viðeigandi ráðstafana til að afnema í síðasta lagi þann 1. janúar 2012 ríkisaðstoð til Íbúðalánasjóðs að því marki sem aðstoðin samrýmdist ekki skuldbindingum EES-samningsins. Að öðrum kosti myndi stofnunin hefja formlega rannsókn málsins á grundvelli 2. mgr. 19. gr. bókunar 3 við ESE-samninginn. Var íslenskum stjórnvöldum einnig boðið að gera grein fyrir því innan 6 vikna hvort þau samþykktu að grípa til slíkra ráðstafana.

Í niðurstöðu ákvörðunar ESA var sett fram í sex liðum hvað umræddar ráðstafanir skyldu fela í sér.

Gera þarf breytingar á almennum lánaflokkum ÍLS eins og fram hafi komið í dómi EFTA-dómstólsins í máli E-9/04 þannig að setja yrði einhvers konar takmarkanir á útlánastarfsemi, svo sem á verðmæti og stærð húsnæðis sem heimilt væri að lána vegna. Með slíkum takmörkunum væri endurspeglað félagslegt hlutverk sjóðsins sem er að veita lán til hins almenna borgara til kaupa á eigin húsnæði.
Takmarka þarf útlán Íbúðalánasjóðs til leiguíbúða við fjármögnun eða byggingu á leiguhúsnæði sem ætlað er að auka möguleika fólks á að leigja íbúðarhúsnæði á viðráðanlegum kjörum. Þetta mætti gera með því að setja þak á verðmæti eða stærð húsnæðis og á tekjur leigjenda eða setja önnur viðeigandi viðmið hjá leigjendum.
Að endurskoða lánaflokka sem samþykktir hafa verið af ráðherra með reglugerð nr. 458/1999, með síðari breytingum, með það fyrir augum að þeir endurspegli þær breytingar sem gerðar yrðu á almennum lánum til kaupa á húsnæði eða til kaupa á leiguhúsnæði. Íslenskum stjórnvöldum ber að tilkynna ESA um allar breytingar á almannaþjónustuhlutverki Íbúðalánasjóðs sem gerðar eru, t.d. með því að bæta við nýjum lánaflokkum.
Að kveða skýrt á um hvort íslenskri húsnæðislöggjöf sé ætlað að ná til íslenskra ríkisborgara eða þeirra sem búsettir eru á Íslandi óháð þjóðerni.
Að skýra nánar í hverju endurgjald til Íbúðalánasjóðs er falið þegar lánaflokkarnir hafa verið skilgreindir þannig að samrýmist kröfum sem gerðar eru í 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins, í samræmi við leiðbeinandi reglur ESA um ríkisaðstoð vegna þjónustu í almannaþágu. Gera þarf sérstakar ráðstafanir til að koma í veg fyrir að sjóðurinn fá ofgreidda aðstoð og til að endurgreidd verði ofgreidd aðstoð sem ekki samrýmist EES-reglum.
Að tryggja að starfsemi ÍLS verði skipt upp í samræmi við ákvæði gagnsæistilskipunarinnar,32 fari svo Íbúðalánasjóður muni halda áfram að sinna verkefnum öðrum en þeim er teljast til starfsemi í almannaþágu.

Þrátt fyrir að ESA hefði veitt stjórnvöldum frest til að gera viðeigandi ráðstafanir til 1. janúar 2012 höfðu slíkar ráðstafanir ekki verið gerðar fyrir þann tíma.

Þann 18. janúar 2012 samþykkti stjórn ESA að gera breytingar á leiðbeinandi reglum sínum um ríkisaðstoð um meðferð mála þar sem ríkisaðstoð er veitt til þjónustu sem veitt er í almannaþágu.33 Tóku reglurnar gildi 31. janúar 2012. Í hinum nýju reglum er útskýrt með gleggri hætti en áður hvaða skilyrðum slík aðstoð skal bundin til að hún samrýmist EES-reglum. Einnig eru settar svonefndar rammareglur um slíka aðstoð þar sem m.a. er gert ráð fyrir að EES-ríki þurfi að fylgja ákveðnum málsmeðferðarreglum þegar þau ákveða að veita ríkisaðstoð vegna þjónustu í almannaþágu. Samkvæmt hinum nýju reglum ber EES-ríkjum að aðlaga öll kerfi ríkisaðstoðar sem byggjast á því að veitt sé þjónusta í almannaþágu í síðasta lagi 31. janúar 2014. Áður en til þess kemur ber ríkjunum að auglýsa fyrirætlan sína í síðasta lagi 31. janúar 2013 og bjóða hagsmunaaðilum að gera athugasemdir.

Í kjölfar þess að hinar nýju reglur voru settar bauð ESA íslenskum stjórnvöldum að mál Íbúðalánasjóðs yrði rannsakað einnig í samræmi við hinar nýju reglur, þrátt fyrir að liðinn væri sá frestur sem ESA setti stjórnvöldum til að gera ráðstafanir til að breyta þeirri aðstoð sem veitt er til Íbúðalánasjóðs til samræmis við ríkisaðstoðarreglur EES.34 Í viðræðum við ESA á „pakkafundi“ 5. júní 2012 kom fram að með því að fella rannsóknina einnig undir nýju reglurnar væri málið í tveim rannsóknarferlum sem þyrfti að vinna samhliða. Á fundinum lögðu íslensk stjórnvöld fram bréf þar sem nánar var lýst þeim lagabreytingum og öðrum breytingum sem fyrirhugaðar væru til að laga starfsemi Íbúðalánasjóðs að ríkisaðstoðarreglum EES.35 Á fundinum kom fram sú afstaða stofnunarinnar að gert væri ráð fyrir að starfsemi ÍLS yrði aðlöguð sem fyrst þar sem frestur sá er veittur hafði verið, þ.e. til 1. janúar 2012, væri þegar löngu liðinn. Miða bæri umfang starfsemi Íbúðalánasjóðs við þjónustu sem ekki væri veitt af markaðinum. Einnig þyrfti að hefja undirbúning að því að vinna að málinu samkvæmt nýju málsmeðferðarreglunum sem fæli í sér að skilgreina að höfðu samráði við hagsmunaaðila hver umsvif almannaþjónustu ÍLS skyldu vera til framtíðar. Íslensk stjórnvöld lögðu til að stofnaður yrði vinnuhópur vegna málsins og myndu þau upplýsa ESA um skipan hópsins í síðasta lagi 15. ágúst 2012.36

Lög nr. 84/2012, um breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, með síðari breytingum (EES-reglur o.fl.)

Á vorþingi 2012 voru samþykktar breytingar á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, með síðari breytingum, til að bregðast við niðurstöðu rannsóknar ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs.37 Í lögum nr. 44/1998 svo breyttum eru sett ný og þrengri viðmið um lánveitingar vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði sem ætlað er að koma til móts við þær takmarkanir sem leiðir af framkvæmd ríkisaðstoðarreglnanna um aðstoð vegna þjónustu í almannaþágu og skerpa á félagslegu hlutverki sjóðsins. Sett eru ný viðmið um lán vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði sem ætlað er að takmarka lánveitingar við húsnæði undir ákveðnum verðmætamörkum. Er þetta jafnframt talið geta takmarkað stærð þess húsnæðis sem lánað er vegna. Hætt er lánum til byggingaverktaka vegna íbúða á almennum markaði. Gert er ráð fyrir strangari viðmiðum vegna lána til leiguíbúða. Settar eru reglur um að endurskoða beri útlánaviðmið sjóðsins til að koma í veg fyrir að lánveitingar hans hafi markaðstruflandi áhrif og skerði möguleika annarra lánastofnana á því að koma aftur inn á íbúðalánamarkað. Einnig er gert ráð fyrir að Íbúðalánasjóður geti stofnað leigufélag er haldi utan um útleigu íbúða sem sjóðurinn hefur eignast vegna vanskila lánþega með yfirtöku á nauðungaruppboði.

Í greinargerð með lögunum segir eftirfarandi um markmið breytinganna:

Megintilgangur frumvarps þess sem hér er lagt fram er að gera nauðsynlegar breytingar á lögum um húsnæðismál til að koma til móts við framangreind tilmæli Eftirlitsstofnunar EFTA og tryggja að veiting ríkisaðstoðar til Íbúðalánasjóðs verði í betra samræmi við ríkisaðstoðarreglur samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Samhliða þeim breytingum eru lagðar til breytingar er snerta eftirlit Fjármálaeftirlitsins með starfsemi sjóðsins en nauðsynlegt þykir að skýra betur hlutverk Fjármálaeftirlitsins í eftirliti með Íbúðalánasjóði. Fjármálaeftirlitinu hefur þegar verið falið eftirlit með starfsemi Íbúðalánasjóðs, sbr. 27. gr. laganna, en með frumvarpi þessu eru settar nánari reglur um starfsemi sjóðsins sem Fjármálaeftirlitið hefur síðan eftirlit með. Flest þessara ákvæða eiga sér fyrirmyndir í lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, en hafa verið löguð að starfsemi og markmiði Íbúðalánasjóðs sem er afmarkaðra en hefðbundin starfsemi annarra fjármálafyrirtækja.
Eins og fyrr greinir er það niðurstaða Eftirlitsstofnunar EFTA að Íbúðalánasjóður njóti ríkisaðstoðar í formi eigendaábyrgðar, vaxtaniðurgreiðslna, undanþágu frá arðsemiskröfu og greiðslu tekjuskatts. Í 1. mgr. 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið kemur fram sú meginregla að hvers kyns aðstoð, sem aðildarríki að samningnum veitir eða veitt er af ríkisfjármunum og raskar eða er til þess fallin að raska samkeppni með því að ívilna ákveðnum fyrirtækjum eða framleiðslu ákveðinna vara, sé ósamrýmanleg framkvæmd samningsins að því leyti sem hún hefur áhrif á viðskipti milli samningsaðila. Hins vegar er ríkjum sem aðilar eru að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið heimilt að veita ríkisaðstoð ef uppfyllt eru skilyrði um sérstakar undanþágur sem meðal annars er kveðið á um í 2. mgr. 59. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Samkvæmt ákvæðinu er, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, heimilt að veita ríkisaðstoð til fyrirtækja er veita þjónustu í þágu almennings. Skilyrði fyrir beitingu undanþágu 2. mgr. 59. gr. samningsins eru að í fyrsta lagi þarf ríkisaðstoðin að vera endurgjald fyrir þjónustu sem veitt er í almannaþágu. Í öðru lagi er gerð krafa um að viðkomandi aðila sé sérstaklega falið að veita nánar skilgreinda þjónustu í þágu almennings. Í þriðja lagi er einungis heimilt að veita aðstoð sem er nauðsynleg og ekki fram úr hófi miðað við þá skilgreindu þjónustu sem ætlunin er að veita. Í fjórða lagi má ríkisaðstoð ekki fela í sér röskun á markaði að því marki að hún skaði hagsmuni samningsaðila á Evrópska efnahagssvæðinu.

Eru í lögunum gerðar ýmsar breytingar á starfsemi Íbúðalánasjóðs, en eftirfarandi breytingar voru gerðar til þess að koma til móts við tilmæli ESA um viðeigandi ráðstafanir:

1. Almenn lán einskorðuð við lán til einstaklinga

Almenn lán verða framvegis takmörkuð við einstaklinga og er því 15. gr. laganna breytt samsvarandi. Segir svo í athugasemdum við frumvarpið:

Breytingin er lögð til í því skyni að koma til móts við athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA um starfsemi Íbúðalánasjóðs og þær breytingar sem stofnuninni þykir rétt að gerðar verði á starfsemi sjóðsins svo hún samræmist betur ákvæðum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið um ríkisaðstoð. Í því sambandi þykja lánveitingar til fyrirtækja, þar á meðal byggingaverktaka, sem hafa það markmið að byggja eða kaupa íbúðir til þess eins að selja íbúðirnar aftur á frjálsum markaði ekki samræmast tilgangi Íbúðalánasjóðs sem er að veita þjónustu í almannaþágu. Er litið á að lánveitingar til slíkra fyrirtækja eigi frekar að vera hluti verkefna fjármálafyrirtækja en ekki Íbúðalánasjóðs. Er því gert ráð fyrir að Íbúðalánasjóði verði eingöngu heimilt að lána til einstaklinga til kaupa á íbúðarhúsnæði fyrir sig og fjölskyldu sína en ekki lögaðila. Áfram er þó gert ráð fyrir að Íbúðalánasjóði verði heimilt að lána til leigufélaga en um nánari skýringar er einnig vísað til athugasemda við 12. gr. frumvarps þessa.

Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins í fylgiskjali með frumvarpinu segir um þessa breytingu:

Gera má ráð fyrir að þessar breytingar á lánastarfsemi Íbúðalánasjóðs, þ.e. að takmarka lánveitingar til leigufélaga sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni, muni draga að mjög miklu leyti úr lánveitingum sjóðsins til leiguíbúða. Á sl. fimm árum hefur sjóðurinn veitt um 32 mia.kr. í almenn leiguíbúðarlán og má telja að þær lánveitingar séu að miklu leyti til aðila sem ekki munu fá lánveitingar verði frumvarpið að lögum.

2. Almenn lán, sbr. 19. gr. laga um húsnæðismál, takmarkist við kaup á húsnæði undir tilteknum verðmætamörkum, hámarkslán og veðhlutfall verði óbreytt

Lán til kaupa á dýru eða mjög stóru húsnæði eru ekki talin falla að félagslegu hlutverki Íbúðalánasjóðs. Með vísan til þess er lagt til að almennar lánveitingar miðist við eftirfarandi hámörk:

Skv. 1. mgr. 19. gr. verður hámarkslán áfram 20 m.kr.

Áfram er gert ráð fyrir að hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa verði ákveðin með reglugerð en hámarksfjárhæðin samkvæmt gildandi reglum er 20 m.kr.

Skv. 2. mgr. 19. gr. verður veðhlutfall aldrei hærra en 80% af matsverði.

Í þeim tilgangi að skerpa á félagslegu hlutverki sjóðsins er lagt til að lán frá Íbúðalánasjóði fari ekki yfir 80% af matsverði fasteignar. Þetta er í samræmi við gildandi reglur og hefur þar af leiðandi ekki áhrif á lánveitingar Íbúðalánasjóðs. Lög um húsnæðismál hafa engu að síður heimilað að þetta hámark geti farið í 90% af matsverði fasteignar og þess vegna voru lagðar til breytingar á veðhlutfallinu.

Skv. 3. mgr. 19. gr. laganna verði hámarkslán aldrei lægra en 40% af fasteigna-mati íbúðarhúsnæðisins.

Til að koma í veg fyrir að lán Íbúðalánasjóðs verði notuð til kaupa á verðmiklu húsnæði eru settar takmarkanir á hámarkslán. Eins og segir í greinargerð með lögunum er lagt til:

[...] að Íbúðalánasjóði verði ekki heimilt að veita lán skv. 1. tölul. 15. gr. laganna þegar hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa nemur minna en 40% af fasteignamati íbúðarhúsnæðisins. Verði síðastnefnda tillagan að lögum þýðir það að Íbúðalánasjóði verði einungis heimilt að lána til fasteigna að verðmæti allt að 50 millj. kr. miðað við fasteignamat. Ekkert sambærilegt hámark er í gildandi lögum og er Íbúðalánasjóði því heimilt að lána vegna dýrara húsnæðis en sem því nemur. Er veiting láns vegna svo verðmæts íbúðarhúsnæðis hins vegar vart talin rúmast innan félagslegs markmiðs sjóðsins um fjármögnun íbúðarhúsnæðis fyrir almenning á viðráðanlegum kjörum og því brot á þeim meðalhófskröfum sem undanþágan frá ríkisaðstoðarreglum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið er bundin. Við mat á áhrifum síðastnefndu breytingarinnar er áætlað, miðað við skráð matsverð fasteigna vegna ársins 2012, að þessar takmarkanir leiði til þess að Íbúðalánasjóði verði heimilt að veita lán til kaupa á um 99,4% íbúðarhúsnæðis á landsbyggðinni og um 94,4% íbúðarhúsnæðis á höfuðborgarsvæðinu. Meðaltalið fyrir allt landið yrði þá að Íbúðalánasjóði væri heimilt að lána til kaupa á 96,3% íbúðarhúsnæðis án tillits til staðsetningar húsnæðisins.

Þessar takmarkanir á hámarksfjárhæð eru ekki taldar hafa í för með sér miklar takmarkanir á útlánum Íbúðalánasjóðs að svo stöddu. Flestar fasteignir á Íslandi muni áfram vera lánshæfar hjá sjóðnum, sbr. ummæli í greinargerð með frumvarpi. Þar kemur einnig fram að mikilvægt þyki að hafa hámarkið á lánveitingum Íbúðalánasjóðs svo hátt að svo stöddu en við mat á því var tekið tillit til stöðunnar á fasteignamarkaði sem og þeirrar óvissu sem þykir ríkja um aðkomu íslenskra fjármálafyrirtækja að fasteignalánamarkaði til framtíðar. ESA hafi fallist á þær skýringar íslenskra stjórnvalda að markaðsbrestur sé til staðar á íslenskum fasteignamarkaði eins og sakir standa og því megi taka tillit til þess við mat á undanþágu frá framangreindum meginreglum um ríkisaðstoð vegna þjónustu í almannaþágu. Þannig þurfi ekki einungis afmarkaður hópur á þjónustu Íbúðalánasjóðs að halda heldur sé nauðsynlegt að tryggja að sem flestir hafi möguleika á að fá þar lán til íbúðakaupa. Þetta hámark ber þó að endurskoða skv. 4. mgr. 19. gr. laganna. Er því fyrirkomulagi nánar lýst hér að aftan.

Skv. 4. mgr. 19. gr. laganna er gert ráð fyrir að setja megi frekari takmarkanir á lánveitingar Íbúðalánasjóðs til að stuðla að samkeppni á húsnæðislánamarkaði.

Heimild í 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins um ríkisaðstoð gerir Íbúðalánasjóði kleift að sinna þjónustu í almannaþágu. Eitt af skilyrðum fyrir beitingu þess ákvæðis er að aðstoðin feli ekki í sér röskun á markaði að því marki að hún skaði hagsmuni samningsaðila á Evrópska efnahagssvæðinu. Af þessu leiðir að gert er ráð fyrir því að ríkisaðstoð megi aðeins veita aðilum er sinna almannaþjónustu að slík þjónusta bjóðist ekki á markaði. Kemur fram í athugasemdum við frumvarpið að ljóst sé að gera verði ráð fyrir að sá markaðsbrestur sem nú er til staðar verði ekki viðvarandi. Þegar aðstæður á markaði breytist þurfi að tryggja að umfang aðstoðar til sjóðsins verði í samræmi við ríkisaðstoðarreglurnar. Samkvæmt þessu þarf sjóðurinn að draga saman starfsemi sína þegar fjármálastofnanir efla framboð sitt á húsnæðislánamarkaði.38 Í þessu skyni er lagt til að ráðherra endurskoði annað hvert ár hvort breyta þurfi hlutfalli hámarksfjárhæðar ÍLS-veðbréfa. Segir þannig í 4. mgr. 19. gr. laganna:

Ráðherra skal á tveggja ára fresti meta hvort þörf er á að breyta hlutfalli hámarksfjárhæðar ÍLS-veðbréfa af fasteignamati íbúðarhúsnæðis skv. 3. mgr. með tilliti til breytinga á lánamörkuðum, þróunar verðlags og þjóðhagsforsendna. Telji ráðherra þörf á breytingum með hliðsjón af reglum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið um ríkisaðstoð skal hann í reglugerð mæla fyrir um breytt hlutfall hámarksfjárhæðar ÍLS-veðbréfa af fasteignamati íbúðarhúsnæðis skv. 3. mgr. að fengnu samþykki ríkisstjórnarinnar. Hlutfall hámarksfjárhæðar ÍLS-veðbréfa af fasteignamati íbúðarhúsnæðis skv. 3. mgr. má þó aldrei nema minna en 40% af fasteignamati íbúðarhúsnæðis.

Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem er fylgiskjal með frumvarpinu er vakin athygli á að ósamræmi kunni að vera

[...] í því að miða almennar lánveitingar til einstaklinga við matsverð íbúðarhúsnæðis, þ.e. kaupverð í kaupsamningum eða byggingarkostnað, og hins vegar við fasteignamat þegar takmarka á lánveitingu í tengslum við hámarkslánsfjárhæð sjóðsins. Fæst ekki annað séð en að með því að miða takmörkunina við fasteignamat í stað matsverð sé verið að draga úr áhrifum ákvæðisins þar sem að óbreyttu er gert ráð fyrir að um 96% af íbúðarhúsnæði í landinu falli undir skilyrði ákvæðisins. Ef miðað væri við markaðsverð, sem er alla jafna hærra en fasteignamat, yrðu auknar takmarkanir á lánveitingum sjóðsins.

3. Lán til leigufélaga vegna leiguíbúða, sbr. 34. gr. laga nr. 44/1998

Eins og greint er frá að framan verður lánveitingum til félaga sem rekin eru í hagnaðarskyni hætt, þ.m.t. byggingaverktaka, til endurbóta bygginga eða kaupa á húsnæði. Verða því framvegis einungis veitt lán til leigufélaga. Íbúðalánasjóður hefur veitt tvenns konar lán til leigufélaga. Annars vegar til félagslegra leiguíbúða en athugasemdir ESA hafa ekki beinst að slíkum lánum. Hins vegar hefur sjóðurinn veitt lán til almennra leigufélaga. Í tilmælum ESA um viðeigandi ráðstafanir eru gerðar athugasemdir við að lánveitingar til almennra leigufélaga séu ekki bundnar við félagsleg viðmið varðandi húsnæðið eða tekjur eða önnur viðeigandi viðmið hjá leigjendum slíks húsnæðis.39

Til að koma til móts við athugasemdir ESA hafa lánaflokkarnir tveir, þ.e. lán til félagslegra leiguíbúða og lán til almennra leiguíbúða, verið sameinaðir. Er nú kveðið á um slík lán í 33. gr. laga um húsnæðismál sem er svohljóðandi:

Íbúðalánasjóði er heimilt að veita sveitarfélögum, félögum og félagasamtökum, sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni og hafa það sem langtímamarkmið að byggja, eiga og hafa umsjón með rekstri leiguhúsnæðis, lán til byggingar eða kaupa leiguíbúða.

Segir nánar um þennan lánaflokk í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem er fylgiskjal með frumvarpi:

Gert er ráð fyrir að lánveitingar til byggingar eða kaupa á leiguíbúðum til sveitarfélaga, félaga og félagasamtaka verði takmarkaðar við það að félögin séu ekki rekin í hagnaðarskyni og að þessir aðilar hafi það sem langtímamarkmið að byggja, eiga og hafa umsjón með rekstri leiguhúsnæðis. Er hér gerð sú breyting frá því sem nú gildir að félög skulu ekki rekin í hagnaðarskyni og að félögin séu með langtímamarkmið í fyrirrúmi. Er þetta talið samræmast ríkisaðstoðarreglum Eftirlitsstofnunar EFTA þar sem slíkt geti náð því markmiði að auka framboð af leiguhúsnæði á viðráðanlegum kjörum. Er hér enn fremur verið að færa almennar lánveitingar vegna leiguíbúða og félagslegar lánveitingar í einn flokk. Gert er ráð fyrir að ráðherra muni með reglugerð setja frekari skilyrði um lánveitingar til leiguíbúða, svo sem lágmarksfjölda íbúða sem lánað er til, gerð íbúða, stærðir þeirra og viðmið um ákvörðun leigufjárhæðar. Gert er ráð fyrir að lánskjör til þessara lánveitinga verði að mestu óbreytt en þó verði heimilt að lána óverðtryggð lán til viðkomandi félaga. Er meðal annars kveðið á að lán geti numið allt að 90% af matsverði eigna, þ.e. byggingarkostnaði eða kaupverði íbúðar, en þó aldrei meira en 90% af þeim kostnaðargrundvelli af lánveitingu sem stjórn Íbúðalánasjóðs hefur samþykkt auk þess sem lánveitingar geta verið til allt að 50 ára. Hér er rétt að vekja athygli á því að hér er einungis gerð krafa um 10% eigið fé en eitt af þeim vandamálum sem hafa komið upp vegna leiguíbúðalána Íbúðalánasjóðs er að eigið fé þeirra félaga var of lítið sem hefur meðal annars átt þátt í rekstrarvanda margra þeirra félaga sem hafa fengið lánveitingar frá sjóðnum. Er líklegt að þegar upp verður staðið muni sjóðurinn tapa umtalsverðum fjárhæðum á slíkum lánveitingum og hefði því verið talið heppilegra að gera aukna kröfu um eigið fé til þessara félaga.
Gera má ráð fyrir að þessar breytingar á lánastarfsemi Íbúðalánasjóðs, þ.e. að takmarka lánveitingar til leigufélaga sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni, muni draga að mjög miklu leyti úr lánveitingum sjóðsins til leiguíbúða. Á sl. fimm árum hefur sjóðurinn veitt um 32 mia.kr. í almenn leiguíbúðarlán og má telja að þær lánveitingar séu að miklu leyti til aðila sem ekki munu fá lánveitingar verði frumvarpið að lögum.

4. Stofnun leigufélags, sbr. 9. tölul. 9. gr. laga nr. 44/1998

Við rannsókn málsins hefur ESA innt eftir svörum sjóðsins við því á hvaða kjörum íbúðir í hans eigu hafi verið leigðar út en um er að ræða íbúðir sem sjóðurinn hefur yfirtekið á nauðungaruppboði vegna gjaldfallinna húsnæðislána. Í svörum stjórnvalda hefur komið fram að kveðið sé á um húsaleigu í lögum. Þá hafa stjórnvöld upplýst að í undirbúningi sé stofnun sérstaks leigufélags sem ætlunin sé að færa umræddar eignir til á markaðsverði. Slíkt félag yrði aðskilið frá rekstri sjóðsins og nyti ekki ríkisaðstoðar. Í nýjum 9. tölul. 9. gr. laga um húsnæðismál er gert ráð fyrir því að Íbúðalánasjóði sé heimilt:

Að eiga leigufélag með íbúðarhúsnæði sem Íbúðalánasjóður hefur yfirtekið á nauðungarsölu, sbr. lög um nauðungarsölu, samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð sem ráðherra setur þar sem m.a. skal kveðið á um sjálfstæði stjórnar leigufélags gagnvart stjórn Íbúðalánasjóðs og um rekstrarlegan og bókhaldslegan aðskilnað.

Í athugasemdum í greinargerð segir m.a.:

Miðað er við að leigufélagið verði aðgreint frá hefðbundnum rekstri Íbúðalánasjóðs enda þykir það ekki samrýmast hlutverki Íbúðalánasjóðs sem lánveitanda til íbúðarhúsnæðis að eiga og leigja út íbúðir til lengri tíma. Í þessu sambandi er það áréttað að verði þessi heimild nýtt verði að líta á þá ráðstöfun sem tímabundna enda ekki að öðru leyti gert ráð fyrir breyttu hlutverki Íbúðalánasjóðs í frumvarpi þessu.

Í útskýringum stjórnvalda til ESA með bréfi 5. júní 2012 í tilefni af framlagningu frumvarpsins á vorþingi 201240 kemur fram að á árunum 2008-2012 hafi sjóðurinn eignast um 1.700 eignir og sé enn að bætast við. Um lánakjör fyrsta árið fari samkvæmt lögum um nauðungarsölu, nr. 90/1991, er þar sé kveðið á um að kröfuhafa sé skylt að leigja eignir til fyrri eiganda í 12 mánuði eftir yfirtöku eignar. Megi sýslumaður kveða á um leigufjárhæð. Þá kemur fram að sjóðurinn leigi einnig út eignir sínar á svæðum þar sem eftirspurn sé eftir leiguhúsnæði. Sökum samkeppnissjónarmiða leigi sjóðurinn ekki út eignir þar sem markaðshlutdeild sjóðsins fari yfir 30% af því húsnæði sem í boði sé á viðkomandi svæði. Í bréfinu til ESA er tekið fram að um tímabundna lausn sé að ræða og ekki sé miðað við að Íbúðalánasjóður reki umrætt leigufélag til frambúðar. Þetta fyrirkomulag miði að því að leysa sjóðinn í bráð frá því hlutverki að leigja íbúðir á almennum markaði og vera á sama tíma að lána til félaga í sams konar starfsemi, en slíkt sé óheppilegt sökum samkeppnisreglna.

Í útskýringum stjórnvalda til ESA í bréfinu 5. júní 2012 er einnig tekið fram að eftir að mat hafi farið fram á ástandi og verðmæti eignanna þurfi að meta fjárhagslegan lífvænleika og áhættu í rekstri. Síðan sé ætlunin að kalla eftir athugasemdum hagsmunaaðila í samræmi við leiðbeinandi reglur ESA um aðstoð vegna þjónustu í almannaþágu, um opinbert eignarhald á fyrirtækjum í samkepppnisrekstri og um aðstoð við opinber fyrirtæki.

Afstaða hagsmunaaðila og samskipti þeirra og Eftirlitsstofnunar EFTA vegna starfsemi Íbúðalánasjóðs

Samtök fjármálafyrirtækja (SFF), áður Samtök banka og verðbréfafyrirtækja (SBV), sem sendu kvörtun til ESA í byrjun árs 2004 hafa enn stöðu kæranda í máli því sem ESA fylgir eftir gagnvart Íslandi varðandi þær nauðsynlegu ráðstafanir er gera þurfi á starfsemi ÍLS.

SFF gerðu athugasemdir við frumvarp til breytinga á lögum um húsnæðismál meðan á þinglegri meðferð þess stóð.41 Kemur þar fram sú afstaða samtakanna að þær ráðstafanir sem frumvarpið geri ráð fyrir gangi of skammt og séu ekki í samræmi við þær tillögur er ESA hafi lagt fram í bréfi sínu til stjórnvalda. Vísa samtökin m.a. til ummæla forstjóra Íbúðalánasjóðs um að breytingarnar muni lítil sem engin áhrif hafa á starfsemi sjóðsins. Benda samtökin á að gengið sé út frá því í viðbrögðum stjórnvalda að markaðsbrestur hafi verið á íbúðalánamarkaði þar sem bankarnir hafi hætt útlánum og af þeim sökum sé nauðsynlegt að tryggja áframhaldandi starfsemi sjóðsins. Kemur fram í athugasemdum samtakanna að hið rétta sé að bankarnir hafi dregið sig út af markaði þar sem þeir hafi ekki getað keppt við ríkisstyrkta lánastarfsemi Íbúðalánasjóðs. Þá benda samtökin á, og leggja fram því til stuðnings tölfræðilegar upplýsingar, að gagnstætt því sem Íbúðalánasjóður hafi haldið fram hafi bankarnir lánað til einstaklinga í dreifbýli. Er bent á hve stór markaðshlutdeild Íbúðalánasjóðs sé, þ.e. 55-60%, samanborið við hlutdeild Husbanken í Noregi sem sé u.þ.b. 10%. Rétt væri að takmarka útlán Íbúðalánasjóðs við félagsleg lán til lántaka með takmörkuð fjárráð eða annarra sem þurfi á félagslegri aðstoð að halda. Að mati samtakanna leiða ríkisstyrkt útlán Íbúðalánasjóðs til offjárfestingar í húsnæði. Leggja samtökin til að útlánaþak sjóðsins verði 16 m.kr. og verði einungis í boði vegna kaupa á eignum sem eru 26 m.kr eða verðminni.

Í athugasemdum SFF kemur einnig fram gagnrýni á að áfram verði heimilað að lána til leigufyrirtækja. Ekki séu fyrir hendi nein lagaákvæði varðandi félagsform eða meðferð hagnaðar. Telja samtökin að taka eigi fyrir slík lán af samkeppnisástæðum. Samtökin gagnrýna einnig lán vegna viðhalds á húsnæði og leggja til að heimild ÍLS til að veita slík lán verði afnumin. Eigi þau heima hjá öðrum fjármálastofnunum enda sé hörð samkeppni á þeim markaði. SFF gera það einnig að tillögu sinni að sömu eiginfjárkröfur verði gerðar til ÍLS og annarra fjármálastofnana. Reynslan sýni að þetta sé nauðsynlegt. Þá gagnrýna SFF einnig fyrirhugaða stofnun leigufélags sem þau telja vera óæskilega af samkeppnissjónarmiðum.

Samtök fjármálafyrirtækja hafa einnig sent Eftirlitsstofnun EFTA athugasemdir sínar vegna rannsóknar ESA á starfsemi Íbúðalánasjóðs, fyrst 11. nóvember 2011 og síðan sendu samtökin 1. júní 2012 ítarleg svör við spurningum sem ESA sendi þeim og óskaði svara við. Lýsa samtökin í síðara bréfi sínu að fjármögnun ÍLS á útlánum sínum njóti margvíslegs stuðnings og að líklegur ávinningur stofnunarinnar vegna þessa við fjármögnun sé 2,62%. Þetta leiði til þess að bankarnir séu ekki samkeppnishæfir varðandi verð heldur aðeins nýjungar. Forskot í fjármögnun sé helsta ástæða markaðsráðandi stöðu Íbúðalánasjóðs. Samtökin telja að ekki hafi verið um að ræða markaðsbrest heldur hafi óheilbrigð samkeppni af hálfu sjóðsins leitt til þess að bankarnir hafi þurft að draga sig til baka af húsnæðislánamarkaði. Hafi bönkunum reynst ómögulegt að keppa við útlán sjóðsins sem hafi verið með litlum vaxtamun. Hafi vaxtamunur hjá bönkunum verið afar lítill á árunum 2004 fram á mitt ár 2009 og um stund neikvæður. Frá miðju ári 2007 til síðla árs 2009/byrjun árs 2010 hafi ÍLS boðið vexti er almennt hafi verið 1% stigi lægri en bankarnir hafi boðið. Bankarnir ítreka fyrri afstöðu sína um að útlán Íbúðalánasjóðs beri að takmarka við þjónustu sem ekki sé hægt að bjóða á frjálsum markaði. Því væri rétt að takmarka þjónustu sjóðsins við félagsleg útlán. Miðað verði við sambærilega þjónustu og veitt sé af Husbanken í Noregi. Leggja samtökin til að útlánaþak verði 16 m.kr. og að ekki verði veitt lán vegna verðmætari eigna en 26 m.kr. Þegar fram í sæki væri einnig rétt að setja viðmið um stærð húsnæðis og verðmæti sem og tekjur og eignir lántaka. Ekki ætti að heimila ÍLS að lána til leigufélaga eða til viðhalds og endurbóta á íbúðarhúsnæði. Einnig ætti að koma í veg fyrir frekari aukningu á lánum vegna leiguhúsnæðis. Í bréfi sínu til ESA leggja SFF fram tölulegar upplýsingar um þátttöku bankanna á lánamarkaði sem benda til þess að töluverð aukning hafi verið á lánveitingum þeirra á árinu 2011. Bankarnir séu nú virkir þátttakendur á íbúðalánamarkaði. Einnig komu fram gögn um lánveitingar til húsnæðislána hjá útibúum á landsbyggðinni er bendi til virkrar þátttöku bankanna vegna húsnæðiskaupa í dreifbýli.

Í bréfi SFF er skorað á ESA að samþykkja ekki ófullnægjandi tillögur íslenskra stjórnvalda um umbætur á húsnæðislánakerfinu. Bent er á að tillögurnar muni engu eða litlu breyta í starfsemi sjóðsins og að í þeim sé ekki gert ráð fyrir neinum stærðartakmörkunum. Geti því í tillögum stjórnvalda ekki falist neitt samþykki á tilmælum ESA um viðeigandi ráðstafanir. Hvetja samtökin ESA til að þrýsta á um frekari breytingar á húsnæðislöggjöf og ef þörf krefji að hefja málsmeðferð í samræmi við 2. mgr. 19. gr. bókunar 3 við ESE-samninginn.

Með bréfi dagsettu 6. júlí 2012 veitti ESA íslenskum stjórnvöldum frest til að gera athugasemdir við bréf SFF eigi síðar en 31. ágúst 2012. Að fenginni framlengingu frestsins sendi velferðarráðuneytið svarbréf sitt til ESA 7. október 2012.42 Í bréfinu lýsti ráðuneytið helstu breytingum er hefðu verið gerðar á almennum útlánum Íbúðalánasjóðs með lögum nr. 84/2012, um breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, sem tóku gildi í júlí 2012, þ.e. takmarkanir á fjárhæð eigna sem lánað er vegna og takmarkanir á hámarksfjárhæð láns, en Íbúðalánasjóði er óheimilt að veita lán þegar hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa nemur minna en 40% af fasteignamati viðkomandi íbúðarhúsnæðis. . Þá var einnig lýst að samkvæmt lögunum skuli endurskoða hámarksfjárhæð láns í samræmi við breytingar á lánamörkuðum, þróun verðlags og þjóðhagsforsendna og að stjórnvöld séu að afla viðeigandi upplýsinga til að geta framkvæmt slíka endurskoðun. Einnig kom fram að þrátt fyrir að bankarnir væru farnir að bjóða húsnæðislán þá ætti enn eftir að koma í ljós hvort þeir yrðu áfram á húsnæðislánamarkaði. Þar til þetta væri ljóst telji stjórnvöld nauðsynlegt að sjá til þess að almenningi standi til boða að festa kaup á húsnæði á viðráðanlegum kjörum. Voru lögð fram gögn frá Seðlabanka Íslands sem stjórnvöld töldu benda til þess að viðvera bankanna á markaði hefði verið ótrygg síðan þeir byrjuðu að veita húsnæðislán árið 2004.

Í bréfinu gerðu stjórnvöld athugasemdir við það að upplýsingar bankanna um útlán sín væru ófullnægjandi. Einkum skorti upplýsingar um hvort veðlán bankanna væru til komin vegna kaupa á íbúðarhúsnæði frekar en öðru húsnæði, s.s. til sumarhúsa eða atvinnureksturs, til endurfjármögnunar, bifreiðakaupa eða annarrar neyslu. Þá skorti einnig upplýsingar um skilmála, s.s. veðhlutfall og mat á lánshæfi. Einnig komu fram efasemdir um útlán bankanna á landsbyggðinni. Með bréfinu hvetja stjórnvöld ESA til að afla gleggri gagna frá bönkunum varðandi útlán þeirra og umfang. Var bent á að lánakjör Íbúðalánasjóðs hefðu ekki verið betri en bankanna og að Íbúðalánasjóður væri eini veitandi húsnæðislána á Íslandi sem væri gert að fjármagna útlán sín allan lánstímann, þ.e. í 20, 30 eða 40 ár. Bent var á að þrátt fyrir að bankarnir hefðu heimild til að gefa út sértryggð skuldabréf þá hefði slík útgáfa verið aðeins í litlum mæli. Bankarnir fjármögnuðu því húsnæðislán sín með innlánum til skamms tíma og skýrði þetta hvers vegna þeir hefðu valið að hafa endurskoðun vaxta á þriggja og fimm ára fresti. Stjórnvöld óskuðu eftir því að Eftirlitsstofnunin færi fram á nánari útskýringar frá bönkunum vegna þessa.

Í bréfinu var mótmælt þeirri staðhæfingu bankanna að þeir væru ekki samkeppnishæfir varðandi verð heldur aðeins nýjungar. Útlánavextir Íbúðalánasjóðs væru ekki hagstæðari. Þá væri sjóðurinn opinber aðili og nytu lántakendur verndar samkvæmt reglum stjórnsýslunnar í samskiptum sínum við sjóðinn. Bæri sjóðnum að gæta jafnræðis og mætti ekki velja sér viðskiptavini að eigin hentisemi heldur bæri honum að þjónusta allt landið og alla borgara þess. Ekki væri rétt að takmarka starfsemi sjóðsins við þá er minna mega sín heldur þyrfti að gera sjóðnum kleift að dreifa áhættu sinni. Bent var á að bankarnir byðu upp á fjölbreyttari fjármálaþjónustu en Íbúðalánasjóður og það gerði þeim kleift að dreifa áhættu sinni betur. Í bréfinu var mótmælt þeirri staðhæfingu að Íbúðalánasjóður hafi byrjað að veita óverðtryggð lán til að keppa við bankana. Hið rétta væri að lánastofnanir hafi á svipuðum tíma byrjað að bjóða slík lán vegna kröfu frá markaðinum.

Í niðurlagi bréfsins var ítrekað að undanfarin ár hafi framboð bankanna á íbúðalánum verið óstöðugt. Þessi markaðsbrestur gerði tilvist Íbúðalánasjóðs á markaði nauðsynlega. Var ESA hvatt til þess að krefja bankana um gleggri upplýsingar um útlán þeirra og sannreyna hvort staðhæfingar þeirra stæðust.

IV. Rannsókn ESA á neyðaraðstoð ríkisins til Íbúðalánasjóðs

Við ársuppgjör Íbúðalánasjóðs vegna ársins 200943 kom í ljós að eiginfjárhlutfall hans reiknað samkvæmt ákvæðum í reglugerð nr. 544/2004 um Íbúðalánasjóð var um 3%. Markmið laga um húsnæðismál er að það sé 5% eða hærra. Lögin gera ráð fyrir að fari hlutfallið niður fyrir 4% skuli ráðherra gert viðvart og stjórn sjóðsins leggja fram tillögur um hvernig eiginfjárhlutfall sjóðsins verði bætt, meðal annars með hækkandi vaxtaálagi. Í kjölfar hruns á fjármálamarkaði ákvað ríkisstjórnin að leggja til svonefnda 110% leið varðandi niðurfærslur húsnæðislána. Þær ráðstafanir ásamt lakri eiginfjárstöðu sjóðsins gerðu það nauðsynlegt að ríkissjóður styrkti eiginfjárstöðu sjóðsins. Alþingi samþykkti 7. desember 2010 heimild til að leggja Íbúðalánasjóði til 33 milljarða kr. til að auka eigið fé hans. Var eiginfjárframlag ríkissjóðs greitt til sjóðsins í lok mars 2011.44

Áður en til þess kom að greiða framlag ríkisins var ljóst að stjórnvöldum bar að tilkynna fyrirætlanir sínar um aðstoð til sjóðsins til ESA í samræmi við ákvæði EES-samningsins um ríkisaðstoð og afla samþykkis stofnunarinnar á aukningu á eiginfé sjóðsins.

Um neyðaraðstoð gildir ákvæði b-liðar 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins sem er svohljóðandi:

[Eftirtalið getur talist samrýmanlegt framkvæmd samnings þessa:]
b. aðstoð til að hrinda í framkvæmd mikilvægum sameiginlegum evrópskum hagsmunamálum eða ráða bót á alvarlegri röskun á efnahagslífi aðildarríkis EB eða EFTA-ríkis

Samkvæmt málsmeðferðarreglum ESA, sem fram koma í bókun 3 við samninginn um Eftirlitsstofnun og EFTA-dómstól, er gert ráð fyrir því að ríki tilkynni fyrirætlanir sínar um að veita aðstoð. Samkvæmt stöðvunarákvæði 3. gr. II. hluta bókunar 3 við ESE-samninginn skal aðstoðin ekki koma til framkvæmda fyrr en stofnunin hefur tekið ákvörðun um að leyfa aðstoðina.

Íslensk stjórnvöld höfðu í ársbyrjun 2011 samband við Eftirlitsstofnun EFTA með það fyrir augum að undirbúa tilkynningu um neyðaraðstoð. Funduðu aðilar í febrúar 2011 og sendu íslensk stjórnvöld síðan for-tilkynningu um fyrirætlun sína að auka eigið fé Íbúðalánasjóðs til ESA með bréfi dagsettu 28. febrúar 2011. Kemur fram í tilkynningunni að stjórnvöld telji að auk 33 milljarða kr. framlags kunni að vera þörf á frekara framlagi ríkisins til sjóðsins. Að lokinni forathugun veitti ESA þann 16. mars 2011 tímabundið samþykki sitt fyrir neyðaraðstoð til Íbúðalánasjóðs.45 Segir í ákvörðun ESA að stofnunin veiti tímabundið samþykki sitt til tilkynntrar inngreiðslu eiginfjár til Íbúðalánasjóðs. Er gert að skilyrði að íslensk stjórnvöld leggi fram nákvæma áætlun um endurskipulagningu sjóðsins í síðasta lagi 30. september 2011.

Í niðurstöðu Eftirlitsstofnunarinnar kemur fram að stofnunin telji að aðstoðin samrýmist EES-reglum sem björgunaraðstoð sem hafi reynst nauðsynleg til að ráða bót á afleiðingum fjármálahrunsins á íslenskt efnahagslíf. Kemur fram að aðstoðin teljist nauðsynleg og til samræmis við þau markmið að bæta stöðu þeirra viðskiptavina sem tekið höfðu fasteignaveðlán hjá Íbúðalánasjóði og öðrum bönkum. En aðgerðir Íbúðalánasjóðs til að bæta stöðu viðskiptavina sinna fólst í svonefndri 110% leið. Vegna stöðu sjóðsins á íslenskum fjármálamarkaði og mikilvægis ÍLS-skuldabréfa var aðstoðin einnig talin nauðsynleg til að koma í veg fyrir neikvæð áhrif á efnahagslífið í heild. Þessi niðurstaða ESA var þó bundin því skilyrði að íslensk stjórnvöld legðu fram nákvæma áætlun um endurskipulagningu Íbúðalánasjóðs. Kvaðst stofnunin mundu leggja mat á að aðstoðin væri ekki úr hófi og takmörkuð við það sem nauðsynlegt væri til að tryggja lífvænleika Íbúðalánasjóðs. Skyldi áætlunin gerð í samræmi við kafla VIII í leiðbeinandi reglum ESA varðandi endurnýjun lífvænleika og mat á endurskipulagningaraðgerðum vegna yfirstandandi vandamála í fjármálageiranum samkvæmt reglum um ríkisaðstoð.46

Í niðurstöðu Eftirlitsstofnunarinnar kemur einnig fram sú afstaða hennar að ekki sé hægt að leggja mat á lífvænleika Íbúðalánasjóðs til framtíðar án þess að hafa skýra mynd af því viðskiptamódeli sem stofnunin muni vinna samkvæmt. Því þurfi að koma fram í endurskipulagningaráætluninni skýr mynd af þeirri starfsemi sjóðsins sem honum verði falin sem veitanda þjónustu í almannaþágu með opinberri ákvörðun ríkisvaldsins þar að lútandi. Með þessu hefur Eftirlitsstofnunin gert að skilyrði fyrir endanlegu samþykki sínu um inngreiðslu aukins eiginfjár til Íbúðalánasjóðs, og þar með endanlegu samþykki fyrir neyðaraðstoð, að fyrir liggi skýr afmörkun á félagslegu hlutverki sjóðsins þannig að samræmist reglum EES um þjónustu í almannaþágu. Er því neyðaraðstoðin bundin því að vel takist til með afmörkun á félagslegu hlutverki sjóðsins.

Íslensk stjórnvöld sóttu um framlengingu á frestinum til að leggja fram björgunaráætlun. Var áætlunin send ESA í janúar 2012.

Með bréfi ESA þann 23. mars 2012 fer stofnunin þess á leit við stjórnvöld að frekari skýringar verði veittar. Björgunaraðstoðin var einnig rædd á fundi ESA og íslenskra stjórnvalda 5. júní 2012. Í bréfi ESA í framhaldi af fundinum eru ítrekuð tilmæli ESA um að stjórnvöld svari fyrirspurnarbréfi frá 23. mars 2012. Einkum þurfi nánari upplýsingar um fyrirhugaða viðbótargreiðslu eiginfjár til sjóðsins.

V. Rannsókn ESA á árunum 2008–2011 á starfsemi Íbúðalánasjóðs sem veitanda ríkisaðstoðar. Lán Íbúðalánasjóðs til fjármálastofnana vegna ástands á fjármálamörkuðum

Eftirlitsstofnun EFTA rannsakaði tvö mál vegna ríkisaðstoðar sem stofnunin taldi að Íbúðalánasjóður hefði veitt fjármálastofnunum með sérstökum fjármálagerningum vegna ástands á fjármálamörkuðum. Í fyrra málinu, er varðaði tímabundin lán sjóðsins til sparisjóða, komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að sjóðurinn hefði veitt þessum aðilum ríkisaðstoð sem félli undir undanþáguákvæði EES-samningsins. Í síðara málinu, er varðaði kaup sjóðsins á lánasöfnum sparisjóða, komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að um væri að ræða aðstoð er ekki væri í samræmi við ríkisaðstoðarákvæði EES-samningsins.

1. Rannsókn ESA á tímabundnum lánum Íbúðalánasjóðs til banka og sparisjóða til tímabundinnar endurfjármögnunar veðlána

Í aðdraganda hruns á fjármálamörkuðum fór að gæta lausafjárskorts hjá íslenskum fjármálastofnunum. Einnig hafði mjög hægt á veltu á húsnæðislánamarkaði á árinu 2008. Þann 17. júlí 2008 var með reglugerð nr. 715/2008 gerð breyting á reglugerð um lánaflokka Íbúðalánasjóðs nr. 458/1999, með síðari breytingum, þar sem stofnaður var nýr lánaflokkur.47 Var Íbúðalánasjóði með breytingunni heimilað að veita eftirfarandi lán:

Lán til viðskiptabanka, sparisjóða og lánafyrirtækja til tímabundinnar endurfjármögnunar á íbúðalánum sem veitt hafa verið gegn veði í íbúðarhúsnæði.

Var einnig eftirfarandi ákvæðum bætt við lánaflokkareglugerðina:

49. gr.
Tilgangur.

Lán skv. 9. tölul. 2. gr. er heimilt að veita með afhendingu íbúðabréfa til tímabundinnar endurfjármögnunar á íbúðalánum sem viðskiptabankar, sparisjóðir og lánafyrirtæki, sbr. lög um fjármálafyrirtæki, hafa veitt gegn veði í íbúðarhúsnæði hér á landi enda sé lánveitingin til þess fallin að tryggja öryggi og framboð lána á íbúðalánamarkaði og eðlilega verðmyndun á íbúðamarkaði. Íbúðabréf sem þannig eru afhent skulu eingöngu notuð í veðlánaviðskiptum við Seðlabanka Íslands.

50. gr.
Auglýsing, umsóknir og lánasamningar.

Íbúðalánasjóður skal með auglýsingu óska eftir umsóknum viðskiptabanka, sparisjóða og lánafyrirtækja um lán skv. 9. tölul. 2. gr. Í auglýsingu skal tilgreind heildarfjárhæð þeirra lána sem ákveðið hefur verið að veita í lánaflokknum sem og upplýsingar um lánskjör þ. á m. um vaxtaálag sem ákveðið er af ráðherra samkvæmt tillögu stjórnar Íbúðalánasjóðs og tímalengd lána. Í auglýsingu skal jafnframt tilgreind fjárhæð láns sem hver umsækjandi á að lágmarki rétt á, óski hann eftir því, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Reynist eftirspurn eftir lánum meiri en unnt er að sinna skulu lán skert í réttu hlutfalli við fjárhæð lánsumsókna að teknu tilliti til fjárhæða lágmarkslána sem hver umsækjandi á rétt á.

Stjórn Íbúðalánasjóðs setur nánari reglur, sem ráðherra staðfestir, um efni auglýsinga, meðferð umsókna og lánasamninga sem gerðir eru á grundvelli umsókna um lán skv. 9. tölul. 2. gr.

51. gr.
Tryggingar.

Til tryggingar lánum skv. 9. tölul. 2. gr. skal leggja fram skuldabréf útgefið af viðkomandi fjármálafyrirtæki. Gera skal kröfu um að eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækis, sbr. eiginfjárákvæði laga nr. 161/2002, sé að lágmarki 9% við lánveitingu.

Stjórn Íbúðalánasjóðs setur nánari reglur, sem ráðherra staðfestir, um form skuldabréfa sem lögð eru fram til tryggingar, verðmæti undirliggjandi veðskuldabréfasafns og um skilyrði sem skilmálar lánasamninga þurfa að uppfylla, s.s. um hámarks veðhlutfall og takmarkanir á framsali undirliggjandi veðskuldabréfa, um úrræði ef vanskil verða á einstökum veðskuldabréfum í undirliggjandi safni, úrræði Íbúðalánasjóðs ef eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækis fer undir 9%, og tímalengd samninga.

Í yfirlýsingu frá ríkisstjórninni þann 19. júní 2008 var greint frá því að ástandið á húsnæðislánamarkaði væri til þess fallið að grafa undan fjármálastöðugleika. Einnig gætti lausafjárskorts hjá fjármálafyrirtækjum og hefði ríkisstjórnin ákveðið að bregðast við vandanum með því að grípa til sérstakra aðgerða. Þær væru í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um umbætur og breytingar á skipulagi Íbúðalánasjóðs og til þess ætlaðar að bæta virkni peningamálastefnunnar.48 Var í tilkynningunni greint frá því að stofnaðir yrðu tveir nýir lánaflokkar. Öðrum þeirra, um tímabundin lán til fjármálastofnana, var ætlað að koma þegar til framkvæmda og varð því tilefni til þess að ESA rannsakaði málið þegar í stað. Hinn lánaflokkurinn var um fjármögnun Íbúðalánasjóðs á útlánum fjármálastofnana og var síðar kveðið á um hann í neyðarlögunum. Varð hann tilefni til frekari rannsóknar ESA á málefnum Íbúðalánasjóðs síðar.49

Stjórn Íbúðalánasjóðs setti þann 22. júlí 2008 reglur um tímabundnu lánin sem staðfestar voru af ráðherra.50 Kom fram í reglunum að viðskiptabankar, sparisjóðir og lánafyrirtæki sem falla undir ákvæði laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, hefðu heimild til að sækja um tímabundnu lánin. Væri skilyrði að eiginfjárgrunnur umsækjanda væri 9% að lágmarki, sbr. ákvæði laga nr. 161/2002. Segir einnig að fjármögnun Íbúðalánasjóðs fari fram með afhendingu íbúðabréfa að láni til lántaka gegn skuldabréfi sem útgefið er af viðkomandi fyrirtæki og tryggt er með verðtryggðum undirliggjandi fasteignaveðlánum. Kemur fram í reglunum ítarleg lýsing á hvernig verðmati undirliggjandi fasteignaveðlána og útreikningi kaupverðs skuli háttað. M.a. skuli markaðsverðmæti undirliggjandi fasteignaveðlána vera a.m.k. 10% yfir markaðsverðmæti lánaðra íbúðabréfa. Til tryggingar láni leggur viðkomandi fjármálastofnun fram skuldabréf með undirliggjandi safni fasteignaveðbréfa með veði í íbúðarhúsnæði hérlendis í íslenskum krónum að núvirtu markaðsverðmæti 110% af lánsfjárhæð. Lánin skyldu vera til þriggja mánaða og sem þóknun skyldi Íbúðalánasjóður innheimta 0,75% vaxtaálag sem reiknaðist með 30/360 daga reglu. Fór svo að fjórtán umsækjendur sóttu um tímabundin lán til sjóðsins. Af þeim fengu sjö umsækjendur lán hjá ÍLS, þ.e.:

Sparisjóður Vestmannaeyja.

Sparisjóður Bolungarvíkur.

Sparisjóður Höfðhverfinga.

Sparisjóður Svarfdæla.

Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis.

Sparisjóðurinn í Keflavík.

Byr sparisjóður.

Íslensk stjórnvöld sendu upplýsingar til Eftirlitsstofnunar EFTA um nýja lánaflokkinn og óskaði stofnunin eftir nánari upplýsingum í kjölfarið. Íslensk stjórnvöld sendu frekari upplýsingar til ESA um málið og jafnframt sendu þau tilkynningu til ESA um hinn nýja lánaflokk með þeim fyrirvara að ekki væri talið að um ríkisaðstoð væri að ræða.51 Til vara færi svo að stofnunin teldi að um ríkisaðstoð væri að ræða færðu stjórnvöld rök fyrir því að slík aðstoð væri eigi að síður réttlætanleg á grundvelli b-liðar 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins þar sem um væri að ræða aðgerðir miðaðar að því að ráða bót á alvarlegri röskun á efnahagslífi EFTA-ríkis. ESA tók málið til nánari athugunar og krafði stjórnvöld nánari skýringa, einkum á því hvernig verðlagningu væri háttað bæði á íbúðabréfum Íbúðalánasjóðs og endurgjaldi og tryggingum er kæmu frá fjármálafyrirtækjum.

Eftirlitsstofnunin tók lokaákvörðun í málinu þann 29. mars 2009.52 Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að aðgerðirnar fælu í sér ríkisaðstoð. Hefði því stjórnvöldum verið skylt að tilkynna þær tímanlega í samræmi við ákvæði bókunar 3 við samninginn um Eftirlitsstofnun og EFTA-dómstól. Við framkvæmd málsins hefðu íslensk stjórnvöld hins vegar brotið ákvæði bókunar 3 um tilkynningarskyldu þar sem aðstoðin hefði verið heimiluð þann 23. júlí 2008 og hrundið í framkvæmd 17. september 2008. Tilkynning hefði hins vegar ekki verið send til ESA fyrr en 18. september 2008. Við mat á því hvort aðstoðin er fælist í lánveitingunum samrýmdist ákvæðum ríkisaðstoðarreglnanna leit ESA til ákvæða b-liðar 3. mgr. 61. gr. EES-samningsins sem stjórnvöld höfðu byggt á að ætti við í málinu, þ.e. hvort aðgerðunum væri ætlað að ráða bót á alvarlegri röskun á efnahagslífi EFTA-ríkis. Leit ESA til þess að aðgerðirnar fælu ekki í sér mismunun þar sem þær hefðu staðið öllum fjármálafyrirtækjum á Íslandi til boða, einnig þeim er væru útibú eða dótturfélög erlendra aðila. Þá taldi ESA að þessar aðgerðir hefðu verið til þess fallnar að ráða bót á alvarlegri röskun. Þær hefðu einnig verið nauðsynlegar og ekki úr hófi. Var litið til þess að þær hefðu nýst sparisjóðunum sem ekki hefðu haft beinan aðgang að fjármögnun frá Seðlabanka Íslands en hefðu fengið slíkan aðgang með íbúðabréfunum frá Íbúðalánasjóði. Var einnig litið til þess að aðgerðirnar væru takmarkaðar bæði í tíma og varðandi fjárhæðir. Við mat á því hvort endurgjald sparisjóðanna í formi 75 punkta álags væri nægjanlegt leit ESA til þess að við meðferð sambærilegra mála miðaði framkvæmdastjórn ESB við leiðbeiningar sem gefnar voru út af stjórn Seðlabanka Evrópu þar sem 50 punkta lágmarksviðmið var sett vegna skammtímaskuldbindinga. Væri því 75 punkta álag hjá Íbúðalánasjóði viðeigandi. Var það því niðurstaða stofnunarinnar að aðstoðin samrýmdist framkvæmd EES-samningsins og ákvað stofnunin því að hreyfa ekki andmælum við henni.

Í kjölfar ákvörðunar sinnar í málinu fylgdi ESA því eftir gagnvart íslenskum stjórnvöldum að lánaflokkareglugerðinni væri breytt til að tryggja að ekki yrði framhald á slíkum lánveitingum. Íbúðabréfunum hefur verið skilað til Íbúðalánasjóðs og hið tímabundna aðstoðarkerfi lagt niður.

2. Rannsókn ESA á kaupum Íbúðalánasjóðs á lánasöfnum fjármálafyrirtækja

Eins og áður greinir var í yfirlýsingu frá ríkisstjórninni þann 19. júní 2008 greint frá því að ástandið á húsnæðislánamarkaði væri til þess fallið að grafa undan fjármálastöðugleika. Væri því fyrirhugað að stofna tvo nýja lánaflokka Íbúðalánasjóðs. Til að hrinda þessu í framkvæmd var Íbúðalánasjóði m.a. með neyðarlögunum, þ.e. lögum nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., heimilað að kaupa skuldabréf af fjármálafyrirtækjum sem tryggð eru með veði í íbúðarhúsnæði. Var um að ræða skiptasamninga sem gerðu ráð fyrir yfirtöku ÍLS á fasteignaveðlánum fjármálafyrirtækja og afhendingu ÍLS-veðbréfa í staðinn.

Með lögum nr. 125/2008 var gerð breyting á 15. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, og stofnaður nýr lánaflokkur. Sagði þannig í 2. mgr. 15. gr.:

Íbúðalánasjóði er heimilt að kaupa skuldabréf fjármálafyrirtækja sem tryggð eru með veði í íbúðarhúsnæði. Ekki þarf að leita samþykkis skuldara fyrir slíkri yfirfærslu. Ráðherra er heimilt að mæla nánar fyrir um slíka yfirfærslu í reglugerð.

Sagði eftirfarandi í athugasemdum við frumvarpið:

Gert er ráð fyrir því í þessum greinum að heimildir Íbúðalánasjóðs samkvæmt lögum um húsnæðismál verði rýmkaðar þannig að honum verði heimilt að kaupa skuldabréf fjármálafyrirtækja sem teljast til hefðbundinna íbúðalána. Slík ráðstöfun getur verið þáttur í nauðsynlegum aðgerðum við endurskipulagningu rekstrar fjármálafyrirtækja og er til þess fallin að liðka fyrir fjármögnun. Þá er lagt til að ráðherra geti sett frekari fyrirmæli í reglugerð um þessar heimildir.

Í framhaldi af setningu laganna setti félagsmálaráðherra reglugerð nr. 1081/2008 um heimild Íbúðalánasjóðs til að kaupa skuldabréf fjármálafyrirtækja sem tryggð væru með veði í íbúðarhúsnæði. Í reglugerðinni kom fram að endurgreiðslur fyrir skuldabréfin skyldu að jafnaði vera í formi íbúðabréfa. Í 2. gr. reglugerðarinnar kom fram að forsenda þess að Íbúðalánasjóður gengi til samninga við fjármálastofnun um kaup á skuldabréfum sem tryggð væru með veði í íbúðarhúsnæði væri að viðkomandi fjármálastofnun hefði fyrst óskað eftir slíkum samningum. Kveðið var á um verðmat skuldabréfanna í 3. gr. reglugerðarinnar en þar sagði:

Íbúðalánasjóður skal leggja sjálfstætt mat á verðmæti þeirra skuldabréfa sem sjóðnum eru boðin til kaups. Við verðmat skuldabréfa skal sjóðurinn m.a. taka mið af greiðslustöðu skuldara, veðsetningarhlutfalli íbúðarhúsnæðis þegar bréf er yfirtekið, vanskilum skuldabréfs og kjörum bréfanna þannig að verðlagning skuldabréfasafnsins endurspegli markaðsverðmæti þeirra. Skulu samningsskilmálar og kaupverð jafnframt miða að því að lágmarka útlánaáhættu sjóðsins.
Við yfirtöku skuldabréfa í erlendri mynt skal gengisáhætta sjóðsins metin sérstaklega og tillit tekið til hennar við verðlagningu bréfanna.

Á fundi sínum 8. janúar 2009 samþykkti stjórn Íbúðalánasjóðs reglur um kaup á skuldabréfum fjármálafyrirtækja sem félagsmálaráðherra staðfesti, sbr. auglýsingu nr. 16/2009. Með reglunum voru settar ítarlegar lýsingar á greiningu á skuldabréfunum, mat á útlánaáhættu og kaupverði skuldabréfanna.

Með stoð í reglunum yfirtók Íbúðalánasjóður lánasöfn frá SPRON, Sparisjóði Bolungarvíkur og Sparisjóði Keflavíkur og greiddi fyrir með íbúðabréfum útgefnum af sjóðnum. Var gengið frá samningum í apríl og maí 2009. Umsóknum fjögurra umsækjenda var hafnað.

Íslensk stjórnvöld upplýstu um fyrirhugaðar ráðstafanir til ESA þann 14. október 2008. Þann 27. maí var síðan send endanleg tilkynning til ESA með fyrirvara um að ekki væri talið að um ríkisaðstoð væri að ræða.

Við forathugun málsins taldi ESA lánakaupin fela í sér sértækan ríkisstuðning við fjármálafyrirtæki sem öðrum stæði ekki til boða. Taldi ESA að aðgerðirnar fælu í sér ríkisaðstoð. Við mat á því hvort aðstoðin samrýmdist eigi að síður ríkisaðstoðarreglunum leit ESA til b-liðar 3. mgr. 61. gr. EEA-samningsins sem heimilar undanþágu vegna aðgerða til að ráða bót á alvarlegri röskun á efnahagslífi EFTA-ríkis. Við það mat lýsti ESA yfir efasemdum um verðmat á eignunum sem skipt væri á, ávinning ríkisins og að ekki væru settar takmarkanir á umfangi og tímaramma. Var það því niðurstaða ESA að nauðsynlegt væri að taka málið til formlegrar rannsóknar á grundvelli 2. mgr. 1. gr. bókunar 3 við samninginn um Eftirlitsstofnun og EFTA-dómstól.53 Tilgangur formlegrar rannsóknar er m.a. að gefa hagsmunaaðilum færi á að gera athugasemdir við framkvæmd aðstoðar. Með auglýsingu sem birt var í Stjórnartíðindum ESB og EES-viðbæti var hagsmunaaðilum gefinn kostur á að koma með athugasemdir.54 Engar athugasemdir bárust.

Eftirlitsstofnun EFTA lauk formlegri rannsókn málsins með ákvörðun 29. júní 2011 þar sem stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að lánakaupin stæðust ekki ákvæði EES-samningsins um ríkisaðstoð.55 Stjórnvöld hefðu ekki tilkynnt um framkvæmd aðstoðarinnar í samræmi við ríkisaðstoðarreglurnar og væri aðstoðin því ólögmæt. Í forsendum ESA fyrir því að um aðstoð væri að ræða kemur fram að stofnunin byggir á því og rannsakar málið á grundvelli þess að um aðstoðarkerfi sé að ræða en ekki aðstoð til einstakra fyrirtækja. Taldi stofnunin að þiggjendur hefðu haft fjárhagslegan ávinning af því að selja lán til Íbúðalánasjóðs. Vegna þess ástands sem ríkti á fjármálamarkaði hefði markaðsfjárfestir ekki boðið slíkt kaupverð eða slíkt umfang samnings. Taldi stofnunin aðstoðina vera sértæka þar sem hún hefði aðeins boðist fjármálastofnunum en ekki öðrum atvinnugreinum. Væri aðstoðin til þess fallin að vera markaðstruflandi. Þá hefði aðstoðin ekki verið tilkynnt í samræmi við ákvæði bókunar 3 við ESE-samninginn.

Í forsendum ESA kemur fram að aðstoðin teljist ósamrýmanleg ákvæðum EES-samningsins, þ.e. að hún falli ekki undir undanþáguákvæði EES, einkum undanþágu vegna aðgerða til að ráða bót á alvarlegri röskun á efnahagslífi. Segir í rökstuðningi ESA að ljóst sé að aðgerðunum hafi verið ætlað að ráða bót á alvarlegri röskun á efnahagslífi og höfðu íslensk stjórnvöld tekið fram að aðgerðirnar væru hluti af áætlun um endurskipulagningu bankakerfisins. Í ljósi þess að í umræddum reglum eða lánasamningum var ekki gert ráð fyrir að þiggjendur aðstoðar undirgengjust endurskipulagningu taldi ESA ljóst að ekki væri hægt að beita sérstökum reglum varðandi endurskipulagningu banka. Yrði því að meta aðstoðina samkvæmt reglum um virðisrýrnaðar eignir (e. impaired assets guidelines).56 Vísaði ESA til þess að vegna ástands á fjármálamörkuðum hefðu sparisjóðirnir ekki getað selt eignir sínar á markaði. Væri því ekki hægt að koma þeim í verð (e. illiquid) og hefði því verðgildi þeirra rýrnað. ESA taldi að virðismat á skuldabréfum bankanna hefði ekki verið framkvæmt samkvæmt leiðbeinandi reglunum. Komst ESA að þeirri niðurstöðu að íslensk stjórnvöld hefðu ekki sýnt fram á að kaupverðið væri byggt á markaðsverðmæti og því væri ekki hægt að útiloka að um ríkisaðstoð væri að ræða er ekki samrýmdist ákvæðum EES-samningsins. Við mat á endurgjaldi sem Íbúðalánasjóður hefði fengið taldi ESA ekki að sýnt hefði verið fram á að 95 punkta endurgjaldið væri hæfilegt. ESA leit einnig til þess að aðstoðarkerfið sætti ekki takmörkunum varðandi tímalengd eða umfang. Með vísan til þessa taldi ESA að aðstoðin gæti ekki samrýmst ákvæðum EES-samningsins. Í ákvörðun ESA var stjórnvöldum gert að afnema aðstoðarkerfið án tafar og endurheimta aðstoðina frá þiggjendum. Skyldi endurgreiðsla aðstoðar fara fram eigi síðar en 30. október 2011.

Þann 30. ágúst 2011 sendu stjórnvöld bréf til ESA þar sem því var lýst yfir að reglugerð nr. 1081/2008 yrði felld úr gildi og að frumvarp yrði lagt fram þar sem heimild til lánakaupa í 15. gr. laga nr. 44/1998 yrði felld brott. Hið tímabundna aðstoðarkerfi hefur verið lagt niður og verða kaupin endanlega gerð upp að liðnum 8 árum frá gerð samninga við viðkomandi fyrirtæki. Í bréfinu til ESA kom einnig fram að gerðar yrðu ráðstafanir til að meta verðmæti eignanna og verðmæti endurgjalds í einstökum tilvikum til að meta hvort viðkomandi fjármálastofnun hefði í raun fengið ívilnandi aðstoð með sölu á lánasafni sínu. Er enn unnið að því mati en bráðabirgðaniðurstöður benda til þess að þrátt fyrir að kerfið hafi verið metið ólögmætt hafi einstakar fjármálastofnanir ekki í reynd notið ávinnings vegna samninganna.

Yfirlit í tímaröð yfir rannsókn Eftirlitsstofnunar EFTA á starfsemi Íbúðalánasjóðs á árunum 2003-2012

Mál nr. 47646. Máli lokið með ákvörðun ESA nr. 213/04/COL 11. ágúst 2004 um að lýsa því yfir að fjármögnun íslenskra stjórnvalda á starfsemi Íbúðalánasjóðs samrýmdist ákvæðum 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins um ríkisaðstoð.
Mál nr. E-9/04. Ógildingarmál höfðað til ógildingar á ákvörðun ESA nr. 213/04/COL. Máli lokið með dómi EFTA-dómstólsins í málinu þann 7. apríl 2006. Ákvörðun ESA nr. 213/04/COL felld úr gildi.
Mál nr. 60192 formleg rannsókn (þetta er mál 47646 tekið upp aftur eftir að EFTA-dómstóllinn ógilti ákvörðun ESA um að ljúka rannsókn þess). Ákvörðun ESA nr. 185/06/COL 21. júní 2006 um að hefja formlega rannsókn á starfsemi Íbúðalánasjóðs. Málinu lokið með ákvörðun ESA nr. 405/08/COL 27. júní 2008 um að ljúka formlegri rannsókn á Íbúðalánasjóði á grundvelli þess að um gildandi ríkisaðstoð væri að ræða.
Mál nr. 64864 formleg rannsókn. Ákvörðun ESA nr. 406/08/COL 27. júní 2008 um að hefja formlega rannsókn á undanþágu Íbúðalánasjóðs frá greiðslu ríkisábyrgðargjalds. Málinu lokið með ákvörðun ESA nr. 364/11/COL 23. nóvember 2011 á grundvelli þess að ekki væri um að ræða nýja aðstoð heldur gildandi aðstoð sem væri þegar til rannsóknar í máli 70382 (áður 64865).
Mál nr. 64865. ESA sendir íslenskum stjórnvöldum bréf dags. 27. júní 2008 samkvæmt 2. mgr. 17. gr. II. hluta bókunar 3 við samninginn um Eftirlitsstofnun og EFTA-dómstól. Í bréfinu kemur fram það bráðabirgðamat ESA að gildandi aðstoð til Íbúðalánasjóðs sé ekki í samræmi við undanþáguákvæði 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Málinu var haldið áfram með máli nr. 70382 þegar ESA tók ákvörðun um að beina tilmælum til íslenskra stjórnvalda um að grípa til viðeigandi ráðstafana vegna fjármögnunar á starfsemi Íbúðalánasjóðs.
Mál nr. 65140. Máli lokið með ákvörðun ESA nr. 168/09/COL 27. mars 2009 um að gera ekki athugasemdir við lán Íbúðalánasjóðs á íbúðabréfum til banka, sparisjóða og annarra fjármálastofnana gegn skuldabréfum þessara aðila með veði í íbúðarhúsnæði.
Mál nr. 66632 formleg rannsókn. Ákvörðun ESA nr. 76/10/COL 10. mars 2010 um að hefja formlega rannsókn á kaupum Íbúðalánasjóðs á húsnæðislánasöfnum fjármálastofnana. Málið er enn í rannsókn hjá ESA.
Mál nr. 69464. Ákvörðun ESA nr. 69/11/COL 16. mars 2011 um að samþykkja með fyrirvara neyðaraðstoð til Íbúðalánasjóðs. Málið er enn til meðferðar hjá ESA.

1. Höfundur er lögmaður. Greinargerðin var rituð sumarið 2012 og miðast við stöðu mála þá.

2. Sjá nánar umfjöllun um eftirlits- og rannsóknarheimildir ESA hér að aftan.

3. Breytingar á ríkisaðstoðarreglunum eru gjarnan settar fram sem almenn tilmæli til EFTA-ríkjanna um viðeigandi ráðstafanir á því tiltekna sviði sem breytingarnar beinast að.

4. Sbr. 6. gr. EES-samningsins og 3. gr. ESE-samningsins.

5. Sjá ákvörðun ESA nr. 168/09/COL.

6. Sjá m.a. ákvörðun ESA Nr. 302/09/COL (Landsvirkjun og Orkuveitan), bls 5.

7. Sjá ákvörðun ESA nr. 213/04/COL bls. 16 en þar segir: “Although the Icelandic Government considers the HFF not to be a separate undertaking, as it operates only as a „branch of the State itself“, the Authority takes the view that the HFF is engaged in an economic activity. The economic activity consists in offering services on the market for housing of mortgage loans...“

8. Sjá ákvörðun ESA nr. 168/09/COL.

9. Sjá ákvörðun ESA nr. 168/09/COL.

10. Ársskýrsla ESA 2011, bls 32. Sjá http://www.eftasurv.int/press—publications/annual-reports/full-reports/nr/1640

11. Sbr. 33. gr. ESE-samningsins: „Hlutaðeigandi EFTA-ríki skulu gera nauðsynlegar ráðstafanir til að framfylgja dómum EFTA-dómstólsins.“

12. Sjá m.a. úrskurð EFTA-dómstólsins í máli E-13/10 frá 31. janúar 2010 Aleris Ungplan AS gegn Eftirlitsstofnun EFTA. Í 27.–28. mgr. kemur fram að einstaklingar og lögaðilar geti ekki höfðað aðgerðarleysismál gegn ESA þegar stofnunin lætur undir höfuð leggjast að höfða almennt samningsbrotamál gegn EFTA-ríki á grundvelli 31. gr. ESE-samningsins.

13. Sjá m.a. ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins í máli E-1/00 Lánasýsla ríkisins gegn Íslandsbanka-FBA hf., 37. mgr., þar sem EFTA-dómstóllinn taldi að spurning Héraðsdóms Reykjavíkur um hvort um væri að ræða ríkisaðstoð hefði ekki þýðingu fyrir úrlausn málsins fyrir héraðsdómi þar sem dómstóla í aðildarríkjum brysti hæfi til að lýsa ríkisaðstoð, sem EFTA-ríki veitti, andstæða EES-samningnum.

14. Þessi afstaða kemur fram í þeim kafla leiðbeinandi reglna ESA er fjalla um „Hlutverk landsdómstóla í tengslum við framfylgd löggjafar um ríkisaðstoð“, sbr. sjötugustu og fyrstu breytingu á málsmeðferðar- og efnisreglum á sviði ríkisaðstoðar sem birt var í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 25, 5. maí 2011.

15. Sjá sjötugustu og áttundu breytingu á málsmeðferðar- og efnisreglum á sviði ríkisaðstoðar um breytingu á ákvæðum leiðbeinandi reglna um ríkisaðstoð, sem birt var í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 17, 22. mars 2012.

16. Sbr. 36. gr. ESE-samningsins. Um túlkun á 36. gr. sjá m.a. dóm EFTA-dómstólsins í máli E-2/02 19. júní 2003 Technologien Bau- und Wirtschaftsberatung GmbH and Bellona Foundation gegn Eftirlitsstofnun EFTA.

17. Sjá bókun 3 við ESE-samninginn, 3. gr. II. hluta.

18. Aðeins eitt mál hefur komið fyrir dómstólinn sem beiðni um ráðgefandi álit en í því máli taldi dómstóllinn ekki tilefni til að svara spurningu er varðaði meinta ríkisaðstoð, sbr. mál E-1/2000 sem vísað er til í neðanmálsgrein 12 hér að framan.

19. Ákvörðun ESA nr. 247/11/COL 18. júlí 2011 um tilmæli til íslenskra stjórnvalda um að gera viðeigandi ráðstafanir varðandi fjármögnun á starfsemi Íbúðalánasjóðs.

20. Um er að ræða tvær breytingar á VI. hluta leiðbeinandi reglna ESA á sviði ríkisaðstoðar. Annars vegar reglur um „Application of the state aid rules to compensation granted for the provision of services of general economic interest“ og hins vegar reglur um „Framework for state aid in the form of public service compensation“. Þessar breytingar verða þýddar og birtar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins.

21. ESA bauð íslenskum stjórnvöldum slíka viðbótarmálsmeðferð með bréfi dagsettu 16. febrúar 2012. (Case No. 70382, Event No:623699). Sjá nánar um þetta síðar.

22. Þingskjal 1172, 734. mál 140. löggjafarþings.

23. Sbr. nú b-lið 1. mgr. 1. gr. bókunar 3 við ESE-samninginn.

24. Málsnúmer ESA 47646.

25. Afstaða íslenskra stjórnvalda byggðist á túlkun þeirra á dómi Evrópudómstólsins 24. júlí 2003 í máli C-280/00 Altmark. ECR I-07747. Sjá bréf íslenskra stjórnvalda til ESA 11. mars 2004, viðauki 1. Tilvísun FJR03110072/535-3/IMP/-

26. Í tilkynningaeyðublaði ESA er gert ráð fyrir að ríki megi tilkynna í varúðarskyni aðstoð sem það telur ekki vera ríkisaðstoð í skilningi 61. gr. EES. Sjá „Standard Notification form“, part I á http://www.eftasurv.int/state-aid/electronic-notifications/standard-form-for-notification/ „A non-aid measure which is notified to the Authority for reasons of legal certainty“.

27. Ákvörðun ESA nr. 213/04/COL 11. ágúst 2004 varðandi Íbúðalánasjóð og hækkun lánshlutfalls sjóðsins upp í 90% af kaupverði. Í ákvörðunarorði segir: „The EFTA Surveillance Authority has decided to declare the house financing mechanism provided for by the Icelandic authorities in favour of the Housing Financing Fund to be compatible with the State aid rules according to Article 59(2) of the EEA Agreement.“ Birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 23, 12. maí 2005.

28. Sjá dóm í máli E-9/04, 69. mgr.

29. Sjá dóm í máli E-9/04, 73. mgr.

30. Ákvörðun nr. 185/06/COL var birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 63, 21. desember 2006.

31. Bréf ESA dags. 27. júní 2008. Case No. 64865. Event No. 463629. State aid–Icelandic Housing Fund (HFF) – Letter according to Article 17(2) in Part II of Protocol 3 to the Agreement between the EFTA States on the Establishment of a Surveillance Authority and a Court.

32. Tilskipunin hefur verið leidd í lög á Íslandi með reglugerð nr. 430/2008 um gildistöku tilskipunar framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um gagnsæi fjármálatengsla aðildarríkjanna og opinberra fyrirtækja, svo og gagnsæi í fjármálum tiltekinna fyrirtækja.

33. Nýju reglurnar eru birtar á ensku á heimasíðu ESA en verða birtar síðar í íslenskri þýðingu í EES-viðbæti. http://www.eftasurv.int/media/state-aid-guidelines/Part-VI—-Compensation-granted-for-the-provision-of-services-of-general-economic-interest.pdf og http://www.eftasurv.int/media/state-aid-guidelines/Part-VI—-Framework-for-state-aid-in-the-form-of-public-service-compensation.pdf

34. Sjá nánar bréf ESA 16. febrúar 2012.

35. Bréf velferðarráðuneytisins til ESA dags. 5. júní 2012. Subject: Appropriate measures in the financing of the Icelandic Housing Financing Fund.

36. Sjá nánar bréf ESA 9. júlí 2012. „State Aid Package Meeting – Reykjavík 5 June 2012 – Follow up letter.“

37. Sjá þingskjal 1172, 734. mál 140. löggjafarþings. Samþykkt sem lög nr. 84/2012, um breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, með síðari breytingum (EES-reglur o.fl.). Tóku gildi þann 5. júlí 2012, nema ákvæði 3. gr. um hæfisskilyrði stjórnarmanna Íbúðalánasjóðs.

38. Ríkisaðstoðarreglurnar koma ekki í veg fyrir að ríkisaðili megi stunda húsnæðislánastarfsemi. Ríkisaðstoðarreglurnar banna hins vegar að slík starfsemi njóti ríkisaðstoðar nema að um sé að ræða starfsemi í almannaþágu, eða aðrar undanþágur eigi við. Sé vilji fyrir því að Íbúðalánasjóður bjóði áfram húsnæðislán til verðmeiri eigna í samkeppni við aðrar fjármálastofnanir yrði að hafa slíka starfsemi í aðskildri einingu er ekki nyti ríkisaðstoðar. Ekki er gert ráð fyrir slíku fyrirkomulagi í þeim breytingum á lögum um húsnæðismál sem samþykktar voru 19. júní 2012 heldur gert ráð fyrir að sjóðurinn starfi í einni einingu er sinni þjónustu í almannaþágu.

39. Sjá kafla 4.2 í tilmælum ESA dags. 18. júlí 2011.

40. Bréf velferðarráðuneytisins til ESA dags. 5. júní 2012. Subject: Appropriate measures in the financing of the Icleandic Housing Financing Fund.

41. Umsögn Samtaka fjármálafyrirtækja 22. maí 2012, send velferðarnefnd Alþingis.

42. Bréf velferðarráðuneytisins til Eftirlitsstofnunar EFTA, dags. 7. október 2012. VEL11070137.

43. Sjá ársreikning Íbúðalánasjóðs 2009 á http://www.ils.is/library/Skyrslur-og-samningar/arsskyrslur/%C3%A1rsreikningur%202009

44. Sjá ársreikning Íbúðalánasjóðs 2010 á https://www.ils.is/library/Skyrslur-og-samningar/arsskyrslur/Ársreikningur%202010.pdf

45. Sjá ákvörðun ESA nr. 69/11/COL 16. mars 2011 um björgunaraðstoð til Íbúðalánasjóðs (EFTA Surveillance Authority Decision of 16 March 2011 on rescue aid to Icelandic Housing Financing Fund) http://www.eftasurv.int/media/decisions/69-11-COL.pdf . Sjá einnig ársskýrslu ESA 2011, bls. 33.

46. http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/ sjá Part VIII: Temporary rules regarding financial crisis. Chapter on the return to viability and the assessment of restructuring measures in the financial sector in the current crisis under the state aid rules.

47. Samkvæmt 16. gr. laga nr. 44/1998 er stjórn Íbúðalánasjóðs heimilt, að fengnu samþykki ráðherra, að stofna til nýrra lánaflokka. Gera skal ráð fyrir öllum lánaflokkum í fjárhagsáætlun sjóðsins fyrir það ár sem veiting láns fer fram.

48. Yfirlýsing ríkisstjórnarinnar um aðgerðir á fasteigna– og fjármálamarkaði, 19. júní 2008. Sjá http://www.forsaetisraduneyti.is/frettir/nr/2966

49. Sérstaklega er fjallað um þennan lánaflokk í kafla 2 hér að aftan.

50. Reglur stjórnar Íbúðalánasjóðs um lánveitingar skv. 9 tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 485/1999 um lánaflokka Íbúðalánasjóðs, með síðari breytingum.

51. Gert er ráð fyrir að hægt sé að tilkynna aðgerð sem ekki er talin fela í sér ríkisaðstoð eða ef vafi leikur á því (e. Non-aid measure) í öryggisskyni (e. For reasons of legal certainty). Þannig geta stjórnvöld fullnægt tilkynningarskyldu ef svo færi að Eftirlitsstofnunin væri á öðru máli um eðli viðkomandi aðgerðar og teldi hana fela í sér ríkisaðstoð. Er þá gert ráð fyrir að stjórnvöld geri grein fyrir því í tilkynningunni hvers vegna þau telji viðkomandi aðgerð ekki fela í sér aðstoð.

52. Ákvörðun ESA nr. 168/09/COL. Upplýsingar um ákvörðun ESA voru birtar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi ESB nr. 52/1 þann 8. október 2009.

53. Sjá ákvörðun ESA nr. 76/10/COL frá 10. mars 2010.

54. Sjá OJ 2010 C277/4.

55. Sjá ákvörðun ESA nr. 206/2011/COL frá 29. júní 2011.

56. Sjá VIII. hluta leiðbeinandi reglna ESA um meðferð á virðisrýrnun eigna í bankageiranum http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/