12. Stýring og eftirlit með útlánaáhættu

Samantekt

Segja má að Íbúðalánasjóður hafi almennt verið vel varinn fyrir útlánaáhættu vegna útlána til einstaklinga fram til ársins 2004. Til að mæta aukinni samkeppni frá öðrum lánastofnunum haustið 2004 var slakað á lánaskilyrðum Íbúðalánasjóðs.

Þegar litið er á þróun útlána Íbúðalánasjóðs má leiða líkur að því að mikill vöxtur útlána að raunvirði og slakari lánaskilyrði hafi leitt til þess að gæði útlánasafns sjóðsins minnkuðu á árunum 2004–2008 og að meiri líkur hafi verið á að þau lán sem voru veitt á því tímabili lentu í vanskilum en önnur.

Þar sem Íbúðalánasjóður var ekki með eftirlit með útlánaáhættu lagði hann ekki mat á þessa auknu áhættu. Engar ráðstafanir voru því gerðar af hálfu sjóðsins eða löggjafans til þess að bregðast við henni og sjóðurinn hélt óbreyttu vaxtaálagi til að mæta útlánatapi.

Ámælisvert er að sjóðurinn hafi ekki greint útlánasafn sitt og að engin vinna hafi verið lögð í að meta líklega þróun á útlánatapi vegna breyttra lánaskilyrða. Með því að þekkja þá áhættu sem fylgdi lánasafninu hefði sjóðurinn getað verðlagt áhættu þess betur og beitt fyrirbyggjandi aðgerðum til að draga úr áhættunni eða með því að leggja hærra álag á útlánsvexti til að mæta væntu útlánatapi.

Í þessum kafla er fjallað um útlánaáhættu og hvað er hægt að gera til að vakta og stýra henni. Fyrst er farið yfir hvað útlánaáhætta er svo og lög, reglugerðir og innri reglur sjóðsins sem gilda um stýringu á útlánaáhættu. Þá er eftirlit með útlánaáhættu og áhættustýringu skoðað.

12.1 Hvað er útlánaáhætta?

Útlánaáhætta er hugsanlegt tap af því að lántakar standi ekki við skuldbindingar sínar gagnvart lánveitendum, þ.e. greiði ekki lán sín að fullu. Áhættan verður til þegar lántaki ætlar að nota framtíðarsjóðstreymi til þess að greiða skuld sem þegar hefur verið stofnað til.

Þar sem lántakar eru með mismunandi greiðsluhæfi getur útlánaáhætta myndast vegna mögulegs taps af einstökum lánum.1 Það dugar hins vegar ekki að skoða einstaka lán þar sem samþjöppun í útlánasafni lánastofnana getur einnig haft mikið að segja um þróun útlánaáhættu. Til að mynda getur mikið útlánatap orðið ef tap af einu útláni er líklegt til að verða á sama tíma og tap af öðru útláni. Það getur átt sér stað ef lánastofnun lánar mikið til einsleits hóps sem er viðkvæmur fyrir sömu áhættuþáttum, eins og ákveðinni þróun á fjármálamarkaði eða í hagkerfinu.2,3

Útlánaáhætta getur einnig aukist ef útlánavöxtur er mikill. Bjartsýni lánastofnana og aukin samkeppni geta leitt til slakari lánaskilyrða í góðæri. Aukin samkeppni á lánamarkaði getur minnkað hagnað og markaðshlutdeild lánastofnana. Sumir stjórnendur reyna að endurheimta markaðshlutdeildina og veg sinn með því að slaka á lánaskilyrðum og auka útlánavöxt. Með því að rýmka lánaskilyrði í uppsveiflu eykur lánastofnunin líkurnar á fjárhagslegu tapi vegna greiðslufalls lántakenda í næstu niðursveiflu, þegar húsnæðisverð lækkar, atvinnuleysi eykst og lántakendum í greiðsluerfiðleikum fjölgar.4,5,6 Hér á landi þarf einnig að hafa í huga áhrif verðbólgu á höfuðstól verðtryggðra lána, hugsanlega á sama tíma og húsnæðisverð lækkar þannig að líkur á að veð dugi ekki fyrir láninu aukast.

Íbúðalánasjóður er í sérstöðu þegar kemur að útlánaáhættu. Sjóðnum er ætlað samkvæmt lögum að sjá til þess að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum. Hingað til hefur sjóðurinn því haft sama álag á útlánsvexti óháð greiðsluhæfi lántakenda. Samþjöppun útlánaáhættu er einnig óumflýjanlega mikil hjá sjóðnum vegna hlutverks hans sem er að veita fasteignalán til einstaklinga og tiltekinna lögaðila. Sjóðurinn hefur hins vegar alltaf getað takmarkað stórar áhættuskuldbindingar7 með því að setja þak á lán til einstakra lögaðila.

12.2 Skipulag eftirlits og stýringar útlánaáhættu Íbúðalánasjóðs

Útlánaáhætta er einn af stærstu áhættuþáttum Íbúðalánasjóðs. Þar sem sjóðnum er ætlað að vera fjárhagslega sjálfstæður og standa undir lánveitingum og rekstri með eigin tekjum þarf hann að gera sér grein fyrir umfangi útlánaáhættu á hverjum tíma og mæta henni bæði með því að beita fyrirbyggjandi aðgerðum til að draga úr henni og setja vaxtaálag á útlánsvexti til að mæta útlánatapi. Eftir að útlán eru veitt getur sjóðurinn einungis vaktað þróun eignasafnsins og lækkað virði eigna með framlagi í afskriftareikning ef merki eru um virðisrýrnun útlána. Ef tekjur sjóðsins samsvara ekki útlánatapi lækkar eigið fé sjóðsins sem því nemur. Því er mikilvægt að sjóðurinn hafi virkt útlánaeftirlit og áhættustýringu.

Útlánaeftirlit átti ekki formlegan sess í skipuriti Íbúðalánasjóðs fyrr en árið 2010. Fram að því var óljóst undir hvaða svið eftirlit með útlánaáhættu og áhættustýring heyrði. Fjármálasvið sá um fjáröflun fyrir sjóðinn og lausafjárstýringu og heyrði útlánaáhætta því ekki þar undir. Þjónustusvið sá um að taka á móti umsóknum og afgreiða þær en stjórn sjóðsins sá um að samþykkja og hafna ýmsum lánafyrirspurnum. Að mati Bjarna Frímanns Karlssonar, fyrrverandi sviðstjóra þjónustusviðs, var eftirlit með útlánaáhættu og mat á vaxtaálagi til að mæta áhættunni ekki í verkahring þjónustusviðs. Framlag í afskriftareikning var reiknað á rekstrarsviði og önnur svið höfðu samband við rekstrarsvið ef þau þurftu upplýsingar um stöðu lána.8

Að mati fráfarandi stjórnar og stjórnenda Íbúðalánasjóðs takmarkaðist eftirlit sjóðsins með útlánaáhættu við reglur um lánshlutföll og hámarkslán en slík reglusetning hefði komið beint frá löggjafanum. Því væri sjóðnum lögum samkvæmt skylt að lána öllum þeim sem uppfylltu lánaskilyrðin.9 Þegar Kristján Pálsson, fyrrverandi stjórnarmaður ÍLS, var spurður hver hefði borið ábyrgð á stefnu ÍLS um eftirlit og stýringu á útlánaáhættu sagði hann:

Það er nú Alþingi fyrir það fyrsta sem tekur ákvörðun um það hvernig við ráðstöfum þessu … síðan er það í lögum ákveðið hvernig vextir séu og reglugerðum frá ráðuneytinu. Að frágenginni stjórninni að þá myndi ég segja að það væri ráðherra sem bæri ábyrgð á þessu og Alþingi.10

Þegar Hákon Hákonarson, fyrrverandi stjórnarmaður, var spurður hver innan sjóðsins hefði átt að sjá um að meta útlánaáhættu kvaðst hann ekki skilja spurninguna:

Okkur bar bara samkvæmt lögum að lána öllum þeim sem að sóttu um lán hjá okkur og uppfylltu ákveðin skilyrði sem að lög kváðu á um.11

Formleg vöntun var því á eftirliti með útlánaáhættu innan sjóðsins og ætla má að ekki hafi nægjanlegt tillit verið tekið til útlánaáhættu við veitingu útlána og breytingar á reglum um hámarkslán og lánshlutföll.

Eðli lánanna gæti einnig hafa gert það að verkum að útlánaáhætta var ekki talin veruleg þar sem tryggingar í fasteignum voru almennt taldar traustar og reglur um lánshlutföll og hámarkslán áttu alla jafna að tryggja litla tapshættu ef lántakendur stæðu ekki í skilum með skuldbindingar sínar. Útlánatöp og vanskil voru einnig lítil í sögu sjóðsins.

Þrátt fyrir að útlánaeftirlit hafi ekki átt formlegan sess í skipuriti Íbúðalánasjóðs fyrr en árið 2010 var ýmsum þáttum þess samt sem áður sinnt í reynd innan sjóðsins. Nefna má ákvarðanir rekstrarsviðs um framlag á afskriftareikning og skýrsluskil fjármálasviðs til eftirlitsaðila frá hausti 2004 þar sem komið var inn á atriði sem snúa að útlánaáhættu sjóðsins. Þannig kom þróun vanskila, staða afskriftareiknings ÍLS og endanlegt útlánatap fram í fyrstu skýrslunum. Árið 2005 var bætt við upplýsingum um hve stór hluti af útlánasafni ÍLS væri til landsbyggðarinnar og árið 2006 voru veðhlutföll útlána sjóðsins fyrst birt. Sjóðurinn tók fyrst saman upplýsingar um stórar áhættuskuldbindingar í maí 2012, sjá rammagrein 12.3 um stórar áhættuskuldbindingar.

Formlegt útlánaeftirlit sett undir rekstrarsvið árið 2010

Í niðurstöðum úttektar Fjármálaeftirlitsins á útlánaáhættu sjóðsins árið 2008 kom fram að útlánaeftirliti og áhættustýringu sjóðsins væri ábótavant. Í úttektinni setti Fjármálaeftirlitið út á að áhættustýring vegna útlánaáhættu ætti sér ekki formlegan stað innan skipulags sjóðsins nema sem hluti af verkferlum á þjónustusviði við afgreiðslu útlána.12 FME krafðist þess að áhættustýring vegna útlánaáhættu yrði hluti af innra skipulagi sjóðsins og lagði til fleiri úrbætur á eftirliti með útlánaáhættu. Meðal annars gerði eftirlitið kröfu um að upplýsingar úr lánakerfum ÍLS gæfu nákvæmari upplýsingar um raunveruleg veðhlutföll lána og að yfirsýn yfir flokka lögaðila sem sjóðurinn hefði lánað yrði bætt.13 Sjóðurinn hafði samkvæmt þessu ekki lagt fullnægjandi mat á tapsáhættu sína og horfur um afskriftir fram að þessu, eins og honum var skylt að gera samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 544/2004.

Fjármálaeftirlitið setti einnig út á að það skorti formlegar innri verklagsreglur um lánveitingar. Þau gögn sem bárust eftirlitinu voru ýmist minnisblöð eða tölvupóstar starfsmanna sjóðsins. Þar var tekið á ýmsum atriðum er vörðuðu reglur um útlán en með nokkuð handahófskenndum hætti. Vöntun var á formlegum heildstæðum verkferlum vegna afgreiðslu útlána og annarra aðgerða er tengjast lánveitingum hjá sjóðnum. Þó virtist vera til staðar þjónustuhandbók en þar mátti finna ýmsar leiðbeiningar um einstök atriði sem giltu um útlán sjóðsins. Fjármálaeftirlitið benti hins vegar á mikilvægi þess að til væru innri verklagsreglur vegna útlána en það gegndi mikilvægu hlutverki í áhættustýringu vegna útlána.

Íbúðalánasjóður brást við athugasemdum Fjármálaeftirlitsins og í desember árið 2009 var búið að ráða starfsmann til starfa í áhættustýringu og útlánaeftirliti á rekstrarsviði Íbúðalánasjóðs.14 Guðmundur Bjarnason, framkvæmdastjóri sjóðsins fram til júlí 2010, var spurður í skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd Alþingis af hverju útlánaeftirlitið hefði verið sett undir rekstrarsvið í stað fjármálasviðs þar sem önnur áhættustýring var. Guðmundur sagði að eftirlitið hefði verið sett undir rekstrarsvið þar sem starfsmenn sviðsins sáu til þess að Íbúðalánasjóður færi að lögum og reglugerðum, með því að láta tölvukerfið stoppa af þá sem „gera eitthvað sem að brýtur í bága við útlánareglurnar.“15 Þegar þetta er skrifað heyrir eftirlit með útlánaáhættu og áhættustýring undir fjármálasvið sem ber einnig ábyrgð á annarri áhættustýringu sjóðsins.

12.3 Lagaumgjörð um eftirlit með útlánaáhættu og útlánastýringu Íbúðalánasjóðs

12.3.1 Almennt

Íbúðalánasjóður er sjálfstæð stofnun sem komið var á fót með lögum nr. 44/1998, og var ætlað það hlutverk að aðstoða almenning við að koma þaki yfir höfuðið; að fólk gæti eignast eða leigt húsnæði á viðráðanlegum kjörum.16 Í greinargerð með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 44/1998 segir að Íbúðalánasjóður eigi að vera fjárhagslega sjálfstæður til framtíðar og skuli standa undir lánveitingum sínum og rekstri með eigin tekjum.17
Í athugasemdum við 10. gr. frumvarpsins kemur fram að miðað sé við að Íbúðalánasjóður standi undir þeim verkefnum sem honum eru falin með vöxtum af lánastarfsemi sinni, ávöxtun eigna sinna og með sölu húsnæðisbréfa.18

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 44/1998 er Íbúðalánasjóður sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins. Yfir Íbúðalánasjóði er sérstök stjórn en samkvæmt 3. gr. laganna fer ráðherra með yfirstjórn í málefnum Íbúðalánasjóðs. Starfsemi sjóðsins verður alltaf að vera í samræmi við fyrirmæli laga og þau stjórnvaldsfyrirmæli ráðherra, þ.m.t. reglugerða, sem sett hafa verið með heimild í lögum. Um Íbúðalánasjóð gilda einnig reglur stjórnsýslulaga og hefur Íbúðalánasjóður frá upphafi þurft að gæta þess að fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga um ákvörðun um útlán sjóðsins, m.a. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en í þeirri reglu felst að Íbúðalánasjóði er skylt að gæta þess að allar ákvarðanir um útlán séu byggðar á nægjanlegum upplýsingum.19

Ráðherra getur ekki sagt fyrir um afgreiðslu tiltekinna mála hjá Íbúðalánasjóði. Hlutverk hans er að marka Íbúðalánasjóði stefnu með setningu reglugerða, stundum að eigin frumkvæði en í öðrum tilvikum að fenginni tillögu frá sjóðnum. Stjórn sjóðsins fer hins vegar með ákvörðun um þau málefni Íbúðalánasjóðs sem ekki eru sérstaklega falin ráðherra í lögunum. Í lögum nr. 44/1998 er t.a.m. fjallað um hvernig standa eigi að lánveitingum Íbúðalánasjóðs en samkvæmt þeim er það ýmist stjórn Íbúðalánasjóðs eða ráðherra sem hefur vald til að ákveða eða setja reglur um framkvæmd útlána.

Þessar reglur eru flóknar og ekki alltaf ljóst hver er ástæða þess að verkum er skipt milli ráðherra og stjórnar Íbúðalánasjóðs eða hvers vegna stjórn Íbúðalánasjóðs þurfi í sumum tilvikum en ekki öðrum að fá staðfestingu ráðherra á reglum. Má sjá dæmi um að þetta hafi valdið afdrifaríkum misskilningi, eins og sjá má í dómi Hæstaréttar 10. maí 2012 í máli nr. 539/2011.20 Þar hafði stjórn Íbúðalánasjóðs gert að nýju kröfu um að lögaðilar legðu fram bankaábyrgð við töku almennra lána hjá sjóðnum. Stjórn Íbúðalánasjóðs hafði samþykkt þessa nýju reglu en ráðherra hafði hins vegar ekki sett regluna í reglugerð. Var það niðurstaða Hæstaréttar að þar sem nýja reglan hefði ekki verið sett í reglugerð hefði Íbúðalánasjóður ekki mátt krefjast bankaábyrgðar og leiddi það til bótaskyldu.

Ef litið er til reglna laganna sem fjalla um tilhögun útlána Íbúðalánasjóðs má sjá að þegar stjórn Íbúðalánasjóðs ákveður reglur um matsverð fasteigna er gert ráð fyrir því að ráðherra staðfesti þær.21 Hins vegar setur stjórn Íbúðalánasjóðs sér sjálf viðmiðunarreglur um veðhæfni fasteigna og um greiðslugetu skuldara í tengslum við útlán sjóðsins en þær reglur þarfnast ekki staðfestingar ráðherra og eru þær reglur afar mikilvægar fyrir stjórn Íbúðalánasjóðs þegar kemur að stýringu útlána.22 Alþingi ákveður hins vegar hámark veðsetningar við almenn útlán Íbúðalánasjóðs, þ.e. hversu hátt hlutfall veðsetningarinnar má vera, en ráðherra er falið að afmarka hlutfallið nánar innan þess ramma sem Alþingi hefur ákveðið. Það gerir hann með setningu reglugerðar. Í þessu samhengi er ekki aðalatriði hvað hugtökin matsverð fasteigna, veðhæfi fasteigna og greiðslugeta skuldara þýða nákvæmlega heldur hvort ætlast sé til aðkomu ráðherra eða ekki, þar sem Íbúðalánasjóður getur fyrr gripið til ráðstafana þegar það er á valdi sjóðsins sjálfs að setja reglurnar.

Mismunandi er einnig hvernig staðið er að því þegar ráðherra ákveður atriði sem lúta að útlánum sjóðsins. Stundum er gert ráð fyrir því að Íbúðalánasjóður sendi ráðherra fyrst tillögu eða umsögn áður en hann tekur slíka ákvörðun. Þetta á til dæmis við um það þegar ákvörðun er tekin um greiðslukjör verðbréfaflokka íbúðabréfa23 og um sérstakt vaxtaálag útlána.24 Þetta er því annað fyrirkomulag en þegar stjórn Íbúðalánasjóðs tekur ákvörðun um vexti ÍLS-veðbréfa, þar sem í því tilviki er ekki gert ráð fyrir staðfestingu ráðherra.25

12.3.2 Núgildandi reglur um útlánaeftirlit og útlánastýringu Íbúðalánasjóðs

Árið 2012 var lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, breytt með setningu laga nr. 84/201226 þar sem sett voru ítarlegri ákvæði um áhættustýringu Íbúðalánasjóðs. Í lögum nr. 44/1998 og reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra, ásamt innri verklagsreglum Íbúðalánasjóðs, er því nú að finna ákvæði sem móta þann ramma sem sjóðnum er framvegis ætlað að starfa innan með tilliti til útlánaáhættu og áhættustýringar.

Í 11. gr. b laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, kemur nú fram að Íbúðalánasjóður skuli á hverjum tíma hafa yfir að ráða tryggu eftirlitskerfi með áhættu í tengslum við starfsemi sína. Í 3. mgr. 11. gr. b kemur einnig fram að ráðherra setji með reglugerð ákvæði m.a. um áhættuviðmið og áhættustýringu.27 Framangreint ákvæði tók við af þeirri reglu, sem hafði verið sett í lög um húsnæðismál, nr. 44/1998, með lögum nr. 57/2004,28 þar sem Íbúðalánasjóði var gert skylt að halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins og gera áætlanir þar um og átti Íbúðalánasjóður að koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni. Fram að því, þ.e. frá árinu 1998 til gildistöku laga nr. 57/2004, hafði ekki verið sérstakt ákvæði um áhættustýringu í lögum um Íbúðalánasjóð enda minni þörf á áhættustýringu í húsbréfakerfinu en hins vegar rík þörf í íbúðabréfakerfinu sem tók við af því 1. júlí 2004.

Hér á eftir verður fjallað um þau lög og þær reglur sem gilt hafa um Íbúðalánasjóð frá stofnun hans, meðal annars til að kanna hver kunni að vera skýring þess að Íbúðalánasjóður setti sér ekki sérstaka stefnu um eftirlit með útlánaáhættu og stýringu útlána, einkum eftir setningu laga nr. 57/2004.29 Verða reglur um útlán til einstaklinga einnig teknar til sérstakrar skoðunar og jafnframt þær reglur sem giltu um útlán til lögaðila. Reglum um útlán til einstaklinga og lögaðila var breytt mikið á því tímabili sem hér er til athugunar og áhætta Íbúðalánasjóðs varð meiri í kjölfarið. Verður því sérstaklega skoðað hvort stjórnendur Íbúðalánasjóðs hefðu getað gripið til ráðstafana til þess að verja sjóðinn fyrir þessari auknu áhættu eða hvort þeir hefðu í reynd ekki getað varið sjóðinn þessari auknu áhættu vegna þess lagaramma sem Íbúðalánasjóði var markaður.

12.3.3 Útlánaeftirlit Íbúðalánasjóðs

Frá upphafi átti Íbúðalánasjóður að gera áætlanir um útlán sín og aðra starfsemi. Þetta má m.a. sjá af 3. gr. reglugerðar nr. 458/1999 um lánaflokka Íbúðalánasjóðs þar sem fram kom að stjórn Íbúðalánasjóðs skyldi gera árlega áætlun um veitingu lána og styrkja sem stofnað var til samkvæmt reglugerðinni. Af því leiddi að meta þurfti endurheimtur lána, auk þess sem í 28. gr. laga nr. 44/1998 var tekið fram að húsbréfadeild mætti áskilja sér sérstakt vaxtaálag til að mæta rekstrarkostnaði og áætluðum útlánatöpum. Í 3. gr. reglugerðar nr. 7/1999 um húsbréf og húsbréfaviðskipti var tekið fram að:

Rekstrarkostnaður húsbréfadeildarinnar og áætlað tap vegna útlána skal greitt af tekjum deildarinnar. Félagsmálaráðherra ákveður að fengnum tillögum stjórnar Íbúðalánasjóðs, lántökugjald auk vaxtaálags til að standa straum af rekstrarkostnaði og til að mæta áætluðum útlánatöpum. Verði tekjur hærri en útgjöld skal mynda sérstakan varasjóð til að bera þann kostnað sem verður af sveiflum í tekjum deildarinnar og mögulegu tapi vegna útlána.

Má ráða af framangreindu að gert var ráð fyrir að lántökuálagi og vaxtaálagi væri ætlað að standa straum af rekstrarkostnaði, auk þess sem safnað yrði í sérstakan varasjóð ef tekjur yrðu hærri en gjöld til þess að unnt yrði að mæta áætluðum útlánatöpum, auk þess sem í þessu sambandi má nefna að samhliða setningu laga nr. 44/1998 var komið á fót sérstökum sjóði til þess að verja Íbúðalánasjóð fyrir væntu útlánatapi vegna viðbótarlána til einstaklinga, sbr. X. kafla laga nr. 44/1998.

Framangreint ákvæði var einnig að finna óbreytt í 3. gr. reglugerðar nr. 157/2001,30 sem leysti reglugerð nr. 7/1999 af hólmi.31 Við breytingu úr húsbréfakerfinu á árinu 2004 var sett reglugerð nr. 522/2004 um ÍLS-veðbréf og íbúðabréf þar sem fram kom í 3. mgr. 3. gr. að rekstrarkostnað Íbúðalánasjóðs og tap vegna útlána skyldi greiða af tekjum sjóðsins en félagsmálaráðherra myndi ákveða að fengnum tillögum stjórnar Íbúðalánasjóðs lántökugjald auk vaxtaálags til að mæta rekstrarkostnaði, áætluðu útlánatapi og vaxtaáhættu sjóðsins.

Vegna þeirrar breytingar, sem varð á fyrirkomulagi lánveitinga Íbúðalánasjóðs með lögum nr. 57/2004, var bætt við lögin sérstöku ákvæði um áhættustýringarkerfi Íbúðalánasjóðs. Í 6. gr. reglugerðar nr. 544/200432, sem sett var í kjölfar framangreindra lagabreytinga, kom fram að Íbúðalánasjóður skyldi ársfjórðungslega skila félagsmálaráðherra og Fjármálaeftirlitinu skýrslu um framvindu áhættustýringarstefnunnar og um lykilkennitölur í rekstri sjóðsins. Tók skýrslan því til atriða sem snúa beint að útlánaáhættu sjóðsins. Tiltekið er í reglugerðinni að skýrslan skuli innihalda greiningu á þróun vanskila, hlutfalli lána í sérmeðferð af heildarútlánum sjóðsins, uppgreiðslum ÍLS-veðbréfa og fasteignaveðbréfa og vaxtaþróun nýrra útlána. Þá átti sjóðurinn að leggja mat á tapsáhættu og vaxtaáhættu útlána og greina stöðu afskriftareiknings, horfur um afskriftir og áhrif aukaafborgana og uppgreiðslna á fjárhag sjóðsins. Þrátt fyrir að greiningu á útlánaáhættu væri ekki fundin formleg staðsetning innan skipulags sjóðsins þá er engu að síður ljóst að greining og mat á útlánaáhættu fór fram og var hluti af reglulegri skýrslugjöf sjóðsins til eftirlitsaðila.

Samkvæmt 2. gr. sömu reglugerðar var það skylda Íbúðalánasjóðs að koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni að stjórna áhættu sjóðsins og draga úr henni sem kostur væri. Áhættustýringarstefnan átti að setja umgjörð um mat á áhættu sjóðsins og gera kleift að greina áhættuþætti, leggja mat á ólíka áhættu og mæla fyrir um skipulag sem tryggði aðskilnað verkþátta. Stefnuna átti að endurmeta árlega og gera breytingar ef þess væri þörf.

Samkvæmt lögum33 átti Íbúðalánasjóður að halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna sjóðsins og gera áætlanir þar um, auk þess sem hann skyldi koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni. Þrátt fyrir framangreind ákvæði setti Íbúðalánasjóður ekki upp eftirlitskerfi með útlánaáhættu á því tímabili sem hér er til skoðunar.

12.3.4 Útlánastýring Íbúðalánasjóðs

Vegna eðlis starfsemi fjármálafyrirtækja grundvallast stýring á útlánaáhættu á mati á greiðslugetu lántakenda og þeim tryggingum sem settar eru fyrir greiðslu útlána. Í tilviki Íbúðalánasjóðs hlýtur meginþungi útlánastýringar að felast í þeim reglum sem settar eru um skilyrði lánveitinga og þeim tryggingum sem settar eru fyrir útlánum, þ.e. reglum um greiðslumat og veðhæfni fasteigna.

Ef litið er til þeirra laga sem gilt hafa um starfsemi Íbúðalánasjóðs, sést að reglur um greiðslumat væntanlegra lántakenda og veðhæfni fasteigna hafa verið til staðar frá því að sjóðurinn tók til starfa. Í 18. gr. laga nr. 44/1998 er vísað til þess að stjórn Íbúðalánasjóðs setji sér reglur um þau skilyrði sem lántaki þarf að uppfylla til þess að fá lán hjá sjóðnum. Þar segir að viðmiðunarreglur sjóðsins þurfi að hafa að geyma reglur um veðhæfni fasteigna og greiðslugetu skuldara, auk þess sem sjóðnum sé heimilt að synja um lánveitingu uppfylli skuldari ekki þau skilyrði.34 Er því ljóst að löggjafinn ætlaði stjórn Íbúðalánasjóðs mikilvægt og sjálfstætt hlutverk við tilhögun og stýringu útlána þegar í upphafi, m.a. við mat á greiðslugetu lántakenda en eins og fjallað var um hér að framan þarfnast þessar reglur ekki samþykkis ráðherra.

Í reglugerð um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs nr. 544/2004, sem tók gildi þann 1. júlí 2004 og var sett í kjölfar gildistöku laga nr. 57/2004, er sjóðnum falið að setja stefnu um áhættustýringu og koma upp áhættustýringarkerfi til að stjórna áhættu sjóðsins og draga úr henni sem kostur er. Í fjár- og áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs segir að hlutverk áhættustýringar sé:

1. Dagleg áhættustýringarstörf
2. Miðla þekkingu og áhættuvitund innan sjóðsins

Íbúðalánasjóður setti sér hins vegar ekki stefnu um áhættustýringu vegna útlánaáhættu en í stefnunni var sérstaklega tekið fram að hún næði ekki yfir lánsáhættu sem fælist í útlánum.35 Ráðgjafafyrirtækið Capto vann stefnuna fyrir Íbúðalánasjóð. Stjórn Íbúðalánasjóðs samþykkti síðan stefnuna samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 544/2004 að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt átti að kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar. Rannsóknarnefnd Alþingis er ekki með upplýsingar um af hverju útlánaáhætta var undanskilin í stefnunni.

12.3.4.1 Útlánareglur Íbúðalánasjóðs

Þrátt fyrir að sjóðurinn væri ekki með formlega stefnu um stýringu á útlánaáhættu giltu ýmsar reglur um útlánastarfsemi sjóðsins sem takmörkuðu útlánaáhættu hans. Í næstu undirköflum verður farið yfir þær útlánareglur sem giltu fram að gildistöku laga nr. 57/2004 og nr. 120/2004 og hvernig þær breyttust eftir að samkeppni banka og fjármálastofnana hófst hér á landi um útlán til einstaklinga og félaga en slakari lánaskilyrði í framhaldinu leiddu til aukinnar áhættu í starfsemi Íbúðalánasjóðs.

Við stofnun Íbúðalánasjóðs voru helstu lánaflokkar útlána þrír en um þá var fjallað í 15. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál. Í fyrsta lagi almenn lán eftir VI. kafla laganna (húsbréf). Í öðru lagi viðbótarlán til einstaklinga sem fóru eftir ákvæðum VII. kafla laganna og í þriðja lagi lán til leiguíbúða, ýmist til byggingar eða kaupa á íbúðarhúsnæði til útleigu af hálfu sveitarfélaga, félaga eða félagasamtaka, sem nánar var mælt fyrir um í VIII. kafla laganna. Þá var til viðbótar gert ráð fyrir útgáfu annarra lánaflokka, sbr. 16. gr. laganna.36 Á þeim grundvelli voru veitt lán til byggingar almennra leiguíbúða.

12.3.4.2 Útlán til einstaklinga fram að gildistöku laga nr. 57/2004 og nr. 120/2004

Frá upphafi var það hlutverk Íbúðalánasjóðs að lána til einstaklinga. Almennar reglur um mat á greiðslugetu lántakenda og um mat á verðmæti þeirra eigna, sem settar voru að veði til tryggingar greiðslu lána Íbúðalánasjóðs, var að finna í 18. gr. laga nr. 44/1998.37 Auk þess var fjallað um mat á greiðslugetu lántakenda í 30. gr. reglugerðar nr. 7/1999 um húsbréf og húsbréfaviðskipti.38 Þar kom fram að væntanlegur íbúðarkaupandi, húsbyggjandi eða íbúðareigandi þyrfti að fá greiðslugetu sína metna og leggja fram í því skyni þau gögn sem Íbúðalánasjóður krefðist hverju sinni. Átti stjórn Íbúðalánasjóðs að setja sér nánari reglur um framkvæmd greiðslumatsins. Reglan um mat á greiðslugetu lántakenda var óbreytt í 30. gr. reglugerðar nr. 157/2001 um húsbréf og húsbréfaviðskipti39 og enn síðar í 9. gr. reglugerðar nr. 522/2004 um ÍLS-veðbréf og íbúðabréf.40 Reglur stjórnar Íbúðalánasjóðs um greiðslumat lántakenda hafa ekki verið birtar opinberlega en þar sem þessar reglur þarfnast ekki staðfestingar ráðherra getur stjórn Íbúðalánasjóðs sett þær reglur um greiðslugetu væntanlegra lántakenda sem hún telur uppfylla best markmið sjóðsins hverju sinni.

Í samantekt Íbúðalánasjóðs, ,,Þak yfir höfuðið“ 1999–2000, kom fram um greiðslumat að fyrst væri könnuð greiðslugeta einstaklinga sem væri skilgreind sem nettótekjur að frádregnum framfærslukostnaði og afborgunum lána sem væru ótengd íbúðakaupum. Miðað væri við framfærslukostnað þess umsækjanda sem um ræddi en þó gæti framfærslan ekki farið undir lágmarkstölur sem miðuðust við neyslulitla fjölskyldu. Auk þess var að finna reglur um hámarksgreiðslubyrði einstaklinga. Þegar greiðslugeta lægi fyrir, væri því næst lagt mat á hve stór kaup gætu verið fjármögnuð miðað við eigin fjármögnun umsækjanda sem skiptist í eigið fé og ný lán hans. Eigið fé gæti verið fasteignir, sparifé, verðbréf, aðrir lausafjármunir, eigin vinna við framkvæmdir og styrkir.41 Í þjónustuhandbók Íbúðalánasjóðs, dags. 1. október 2007, var þetta áréttað og tekið fram að hægt væri að setja inn styrki sem hverjar aðrar tekjur í greiðslumati, að því er virtist án frekari skoðunar á því hvort slík styrkjaloforð væru gerð til málamynda.42

Fram til þess að reglum Íbúðalánasjóðs um útlán var breytt á árinu 2004 var áhætta sjóðsins talsvert takmörkuð. Öll útlán Íbúðalánasjóðs voru háð veðsetningu í húsnæði sem gerði þau mjög örugg. Íbúðalánasjóður lánaði 70% af matsverði íbúðar, að hámarki 9,7 milljónir króna, ef umsækjandi var að byggja sína fyrstu íbúð, en annars allt að 65% af matsverði íbúðar, að hámarki 9,2 milljónir króna. Í bréfi Íbúðalánasjóðs til Alþingis í apríl 2004 kom m.a. fram að ef verð á húsnæði á Íslandi myndi lækka, hefði það í för með sér að ,, [...] veð Íbúðalánasjóðs yrðu verri en á það myndi ekki reyna nema ef til sölu íbúðanna kæmi.“43

Matsverð eigna var svo sérstaklega skilgreint í 20. gr. laganna, þar sem gert var ráð fyrir því að stjórn Íbúðalánasjóðs setti reglur, sem félagsmálaráðherra staðfesti, um eðlilegt matsverð fasteigna sem skyldi byggjast á viðmiðun við markaðsverð, brunabótamat, byggingarkostnað og samþykktan kostnað við meiriháttar endurnýjun eða endurbætur á íbúðarhúsnæði.

Þótt alltaf fylgi útlánum einhver áhætta, þá var áhætta Íbúðalánasjóðs mun minni af almennum lánum sjóðsins, miðað við viðbótarlán sjóðsins, þar sem reglur giltu samkvæmt framansögðu um greiðslubyrði og greiðslumat lántakenda, auk þess sem takmörk voru sett fyrir veðsetningu þeirrar fasteignar sem sett var að veði við lántökuna. Meiri áhætta var þegar um svokölluð viðbótarlán Íbúðalánasjóðs var að ræða. Þau voru veitt til viðbótar almennum lánum sjóðsins, en heildarlánveiting Íbúðalánasjóðs (almennt lán og viðbótarlán) gat þó aldrei orðið hærri en 90% af matsverði íbúðar. Viðbótarlánin voru ekki fjármögnuð með húsbréfum heldur húsnæðisbréfum. Ekki áttu allir rétt til viðbótarlána, en við veitingu viðbótarlána átti að hafa hliðsjón af fjölskyldustærð, eignum, tekjum, íbúðastærð og gerð húsnæðis.44 Til að mæta þessari auknu útlánaáhættu var ákveðið að koma á fót sérstökum varasjóði til þess að verja Íbúðalánasjóð fyrir væntu útlánatapi viðbótarlána, sbr. X. kafla laga nr. 44/1998. Átti varasjóðurinn að bæta einstök tjón sem Íbúðalánasjóður yrði fyrir vegna útlánatapa viðbótarlána og vegna kostnaðar við uppboðsmeðferð eigna sem á hvíldu viðbótarlán. Átti sjóðurinn að vera aðskilinn frá öðrum fjárhag Íbúðalánasjóðs og vera fjármagnaður með greiðslu sveitarfélaga sem í upphafi var 5% af viðbótarláni sem veitt var út á hverja íbúð í sveitarfélaginu.45

12.3.4.3 Útlán eftir setningu laga nr. 57/2004 og nr. 120/2004

Í frumvarpi til laga nr. 57/2004 var tekið fram að um það hefði verið samið í málefnasáttmála þáverandi ríkisstjórnar að hækka húsnæðislán á stjórnartímanum í 90% af verðmæti fasteignar.46 Sú hækkun varð síðar að veruleika með setningu laga nr. 120/2004.47 Samhliða því var eldri viðskiptavinum boðið að lækka greiðslubyrði sína á eldri lánum með því að lengja í lánstíma þeirra í allt að 40 ár. Viðmið vegna brunabótamats var rýmkað úr 85% í 100% og hámarksfjárhæð íbúðalána var hækkuð úr rúmum 9 milljónum króna í 18 milljónir króna í nokkrum skrefum, frá október 2004 til apríl 2006. Þessara breytinga varð strax vart í auknum útlánum.48

Samhliða kerfisbreytingunni árið 2004 var lögð til breyting á orðalagi 18. gr. laga nr. 44/1998 sem fjallar m.a. um mat á greiðslugetu lántakenda. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi var leitað eftir umsögnum ýmissa hagsmunaaðila, m.a. Samtaka banka og verðbréfafyrirtækja, en innan þeirra vébanda voru lánastofnanir sem höfðu annast greiðslumat fyrir hönd Íbúðalánasjóðs. Í umsögn þeirra til Alþingis, dags. 15. apríl 2004, kom fram:

Ákvæðið, sem breytir 18. gr. laganna, felur engar efnislegar breytingar í sér. 18. gr. snýr hins vegar að greiðslumatinu, en SBV lögðu í fyrrgreindum tillögum sínum áherslu á að greiðslumatskröfur vegna húsnæðislánakaupa yrðu hertar. Fullyrða má að greiðslumat húsnæðislána hafi verið laust í reipum fram til þess [svo] sökum þess hvað þær viðmiðunarreglur sem Íbúðalánasjóður hefur falið lánastofnunum að byggja greiðslumat á eru veikar. Sá neyslugrunnur sem þar er miðað við kemur upphaflega frá Ráðgjafarstofu um fjármál heimilanna og tekur með að [svo] þeirri lágmarkseyðslu sem hægt er að komast af með í skamman tíma meðan verið er að vinna sig út úr mestu greiðsluerfiðleikunum. Slíkt viðmið getur á engan hátt talist eðlilegt þegar um lántímalántöku [svo] er að ræða. Raunhæft greiðslumat er eitt af lykilatriðum þess að lágmarka afskriftaáhættu sjóðsins og því er mikilvægt að löggjafinn komi skýrum skilaboðum á framfæri um þennan þátt. Eðlilegast er að setja þau fram í lagatextanum sjálfum, t.d. þannig að 2. tölul. 1. mgr. orðist svo: „Greiðslugetu skuldara, sem skal metin á grundvelli greiðslumatsreglna sem Íbúðalánasjóður gefur út og miða að því að endurspegla raunverulegt greiðsluhæfi.49

Við þinglega meðferð frumvarps sem síðar varð að lögum nr. 120/2004 var sérstaklega dregin fram aukin áhætta Íbúðalánasjóðs vegna hækkaðs hlutfalls lána af verðmæti fasteigna. Til að mynda kom fram í umsögn Fjármálaeftirlitsins, dags. 18. nóvember 2004, að hækkun veðsetningarhlutfalla almennra útlána Íbúðalánasjóðs úr 65% eða 70%, í 90%, fæli í sér aukna áhættu í starfsemi sjóðsins sem kallaði á vönduð vinnubrögð við mat á veðhæfi fasteigna og greiðslugetu skuldara.50

Í þessu ljósi vekur það athygli að stjórn Íbúðalánasjóðs slakaði á kröfum í greiðslumati lántakenda á svipuðum tíma og ákveðið var að auka veðsetningarhlutfall fasteigna í allt að 90%. Meðal annars var greiðslumatið framkvæmt af viðskiptavininum sjálfum sem þýddi að þeir mátu greiðslugetu sína út frá þeim forsendum sem notast var við í greiðslumatinu og fallið frá því skilyrði að lántaki skilaði launaseðlum.51

Af framansögðu má ráða að útlánaáhætta Íbúðalánasjóðs jókst verulega samhliða hækkun veðsetningarhlutfalls fasteigna og slakari krafna við greiðslumat væntanlegra lántaka.

Þar sem Íbúðalánasjóði var ætlað að fjármagna útlán sín og tap vegna útlána, hefði verið rökrétt að bregðast við þeim nýju aðstæðum sem urðu við hækkun útlána í 90% með þeim aðferðum sem sjóðnum voru tiltækar enda jókst útlánaáhætta verulega samhliða hækkun veðsetningarhlutfalls. Nærtækast hefði verið að gera auknar kröfur til greiðslugetu einstaklinga en þær leiðir voru sjóðnum færar með setningu almennra reglna.

Útlánatap sjóðsins hefur einnig ráðist af þeim takmörkuðu heimildum til innheimtu þess hluta krafna sjóðsins sem teljast hafa glatað veðtryggingu, en með hærra veðsetningarhlutfalli aukast líkur á að fasteign sem sett er að veði dugi ekki sem trygging fyrir greiðslu alls lánsins. Í 47. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, og í reglugerð nr. 359/201052 sem sett var á grundvelli laganna eru reglur um heimild stjórnar Íbúðalánasjóðs til að afskrifa kröfur sem glatað hafa veðtryggingu. Áður gilti reglugerð nr. 119/200353 um meðferð krafna Íbúðalánasjóðs sem glatað hafa veðtryggingu. Þar kom fram í 2. gr. að kröfur Íbúðalánasjóðs teldust hafa glatað veðtryggingu annars vegar þegar sjóðurinn keypti fasteign við nauðungarsölu og kröfur sjóðsins væru hærri en matsverð hennar við uppboð, sbr. 57. gr. laga nr. 90/1991, og hins vegar þegar aðrir keyptu fasteign við nauðungarsölu og kröfur sjóðsins sem hvíldu á fasteign fengust ekki að fullu greiddar af söluverði fasteignarinnar. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar var svo tekið fram að þegar krafa teldist hafa glatað veðtryggingu myndi sjóðurinn ekki aðhafast frekar við innheimtu kröfu nema sjóðurinn teldi að krafa hefði orðið til vegna saknæmra athafna eða meintra brota á lánareglum. Við slík brot félli niður heimild sjóðsins til niðurfellinga skv. 5. gr. og afskrifta skv. 6. gr.

Í nýrri reglugerð um meðferð krafna sem hafa tapað veðtryggingu nr. 359/2010 hefur stjórn Íbúðalánasjóðs nú fengið enn rýmri reglur til að telja skuldir hafa glatað veðtryggingu og tekur reglan nú til þess þegar um frjálsa sölu fasteigna er að ræða. Á grundvelli reglugerðarinnar samþykkti stjórn Íbúðalánasjóðs reglur um meðferð slíkra umsókna á fundi þann 6. maí 2010. Rétt er þó að geta þess að í úrskurði úrskurðarnefndar um félagsþjónustu og húsnæðismál frá árinu 2012 var talið að lagastoð skorti fyrir framangreindu ákvæði reglugerðarinnar þegar um frjálsa sölu fasteigna væri að ræða.54

12.3.4.4 Lán til lögaðila

Frá upphafi hefur Íbúðalánasjóður lánað til lögaðila. Mestur hluti lánanna eru svokölluð almenn lán, jafnan veitt til verktaka í tengslum við byggingu húsnæðis, og svo hins vegar lán til byggingar leiguíbúða. Félög, sem Íbúðalánasjóður hefur lánað til, eru af mörgum toga, svo sem einkahlutafélög, sjálfseignarstofnanir eða félög með ótakmarkaða ábyrgð. Mismunandi reglur gilda um ábyrgð eigenda slíkra félaga og stjórn þeirra, en almennt bera t.d. eigendur hlutafélaga og einkahlutafélag ekki ábyrgð umfram það hlutafjárframlag sem þeir hafa lagt slíku félagi til og svipaðar reglur gilda um sjálfseignarstofnanir. Áhætta fylgir því lánveitingu til félaga umfram lánveitingar til einstaklinga, sem jafnframt skuldbinda sjálfa sig til greiðslu skuldarinnar.

12.3.4.5 Almenn lán til lögaðila

Í upphaflegu frumvarpi til laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, var ekki gert ráð fyrir því að almenn lán Íbúðalánasjóðs stæðu lögaðilum til boða.55 Við meðferð frumvarpsins á Alþingi var þessu breytt. Ástæða þess var sögð sú að ekki þætti ástæða til þess að binda veitingu almennra lána sérstaklega við einstaklinga. Tekið var fram að með því að veita lán til lögaðila væri skapað svigrúm til þess að veita lán til félaga, þar á meðal húsnæðissamvinnufélaga, til þess að byggja íbúðir handa félagsmönnum sínum sem ekki uppfylltu tilgreind skilyrði um tekju- og eignamörk. Slík félög hefðu að öðrum kosti ekki átt rétt á að fá lán hjá Íbúðalánasjóði. Ekki verður séð að sérstakt mat hafi farið fram á því við meðferð frumvarpsins á Alþingi hvaða áhrif þessi útvíkkun á starfsemi Íbúðalánasjóðs hefði á fjárhag eða rekstur sjóðsins eða þær forsendur sem frumvarpið var byggt á.56

Sömu reglur giltu um mat á getu byggingaraðila til töku láns og giltu um einstaklinga, sbr. 18. gr. laga nr. 44/1998. Því hafði stjórn Íbúðalánasjóðs frá upphafi sömu möguleika á að setja sér reglur um mat á greiðslugetu byggingaraðila og um einstaklinga. Í 32. gr. reglugerðar nr. 7/1999 um húsbréf og húsbréfaviðskipti57 og síðar reglugerð nr. 157/2001 um húsbréf og húsbréfaviðskipti58 var gert ráð fyrir því að byggingaraðilar væru þeir sem teldust viðurkenndir framkvæmdaraðilar sem byggðu og seldu fullfrágengnar íbúðir skv. ÍST 51. Gátu þeir fengið lán til nýbygginga, að uppfylltum öðrum skilyrðum, sbr. 20. og 21. gr. reglugerðarinnar.

Þegar um nýbyggingar var að ræða var heimild til þess að skipta fasteignaveðbréfi annars vegar í frumbréf, sem gefið var út þegar fokheldisvottorð lá fyrir, og hins vegar viðaukabréf, sem gefin voru út þegar brunabótamat lá fyrir, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 157/2001. Ef slíkir aðilar vildu skipta frumbréfum fyrir húsbréf, þurftu þeir að leggja fram ábyrgð frá viðurkenndri fjármálastofnun, sem gilti þar til væntanlegur íbúðarkaupandi, sem Íbúðalánasjóður samþykkti, yfirtæki frumbréf. Félli ábyrgðin niður fyrir sölu íbúðar var hægt að gjaldfella lánið en framangreindar reglur komu fram í 32. gr. reglugerðarinnar. Auk þess var gert ráð fyrir mati á greiðslugetu húsbyggjanda í 30. gr. reglugerðarinnar.59 Í fyrrgreindu ákvæði var skýrt tekið fram að stjórn Íbúðalánasjóðs setti nánari reglur um framkvæmd greiðslumatsins og gat sjóðurinn því stýrt nokkuð útlánaáhættu sinni við lánveitingar til lögaðila vegna nýbygginga með reglum um greiðslumat.

Eftir kerfisbreytinguna, sem varð á útlánum árið 2004, var sett ný reglugerð nr. 522/2004 um ÍLS-veðbréf. Í 11. gr. hennar var tekið fram að lánveiting til byggingaraðila væri háð því skilyrði að hann legði fram ábyrgð frá viðurkenndri fjármálastofnun. Varð ábyrgð þessi að gilda þar til væntanlegur íbúðarkaupandi, sem Íbúðalánasjóður samþykkti, yfirtæki ÍLS-veðbréfið en félli ábyrgðin niður væri heimilt að gjaldfella lánið.

Með reglugerð nr. 300/2006,60 sem tók gildi 18. apríl 2006, var fyrrgreind 11. gr. reglugerðar nr. 522/2004 um bankaábyrgð felld brott. Upp frá því var hætt að gera það að skilyrði lánveitingar til byggingaraðila að hann legði fram ábyrgðaryfirlýsingu frá viðurkenndri fjármálastofnun. Í kjölfarið jukust útlán Íbúðalánasjóðs til byggingaraðila en svo virðist sem Íbúðalánasjóður hafi sótt fram á þennan lánamarkað í ljósi aukinnar samkeppni við banka og vegna aukinnar uppgreiðslna lána hans á þessum tíma. Þetta kom m.a. fram í minnisblaði Ástu H. Bragadóttur, dags. 20. febrúar 2008, til stjórnar Íbúðalánasjóðs:61

[...] Ofangreind breyting var lögð fram og samþykkt í ljósi þeirrar markaðsstöðu sem ÍLS var þá í. Uppgreiðslur hjá sjóðnum voru verulegar og því þurfti að leita leiða til að milda áhrif þeirra á afkomu sjóðsins og því lögð áhersla á að halda byggingaverktökum inni í útlánum sjóðsins. Því má segja að aflétting bankaábyrgða á sínum tíma hafi ekki hvað síst verið tekin í ljósi áhættu- og fjárstýringar sjóðsins.62

Í minnisblaði Gunnhildar Gunnarsdóttur til stjórnar á árinu 2006 var fjallað um afleiðingar þess að slakað væri á þeirri kröfu að verktakar legðu fram bankaábyrgð við lántöku. Kom þar fram að nauðsynlegt væri að gera lágmarksáhættumat áður en byggingaraðilar fengju lán hjá sjóðnum. Þannig væri lagt til að athugað skyldi hvort viðkomandi byggingaraðili væri með færslur vegna vanskila hjá Lánstrausti og eins hvort hann væri í skilum við Íbúðalánasjóð, þ.e. með meira en tvo ógreidda gjalddaga. Var vinnureglan samþykkt á fundinum, en í minnisblaðinu var jafnframt vakin athygli á að e.t.v. væri rétt að gera sömu kröfur um eigið fé byggingaraðila og giltu fyrir umsækjendur um leiguíbúðalán.63 Af því varð þó ekki en þær kröfur sem gerðar voru til lögaðila að þessu leyti voru að öllu leyti í höndum stjórnar Íbúðalánasjóðs og því hefði stjórn sjóðsins getað sett sér strangari reglur um framkvæmd greiðslumats lögaðila til þess að stýra betur útlánaáhættu sjóðsins, til að mynda á þá leið sem bent var á í minnisblaðinu.

Það var ekki fyrr en stjórn Íbúðalánasjóðs samþykkti á fundi 21. febrúar 2008 tillögu um að krefjast bankaábyrgðar frá byggingaraðilum að slíkt var gert að nýju. Var það þó gert án þess að nauðsynlegar breytingar væru gerðar á reglugerð nr. 522/2004 um ÍLS-veðbréf og íbúðabréf sem varð ekki fyrr en með reglugerð nr. 402/2009 sem tók gildi 22. apríl 2009.64 Var samþykktin byggð á tillögu Ástu H. Bragadóttur, dags. 20. febrúar 2008, sem rakin var hér að framan.65 Var tillagan samþykkt, með vísan til reglna 18. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, en með reglunni var m.a. leitast við að einfalda ferli lánsumsókna til nýbygginga og tryggja veðkröfur sjóðsins.66 Um áhrif þessarar ákvörðunar stjórnar Íbúðalánasjóðs var fjallað í dómi Hæstaréttar í máli nr. 539/2011 frá 10. maí 201267 þar sem niðurstaðan varð sú að Íbúðalánasjóður hefði ekki haft heimild til að setja slíka kröfu um bankaábyrgð án breytingar á reglugerð. Var Íbúðalánasjóður því dæmdur til greiðslu bóta vegna þess kostnaðar sem byggingaraðili hafði haft af öflun bankaábyrgðarinnar umfram skyldu.

Í dómi EFTA-dómstólsins í máli E9/04 frá 7. apríl 2006 var fjallað um hvort ríkisaðstoð Íbúðalánasjóðs samrýmdist reglum 2. mgr. 59. gr. EES-samningsins. Var það niðurstaða dómstólsins að lánveitingar Íbúðalánasjóðs, m.a. til lögaðila, kynnu að brjóta í bága við framangreindar reglur. Leiddi framangreind niðurstaða EFTA-dómstólsins til þess að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) tók málefni Íbúðalánasjóðs til skoðunar sem lauk þann 18. júlí 2011. Þar var lagt til við íslensk stjórnvöld að gera breytingar á Íbúðalánasjóði til að laga starfsemi hans að ríkisaðstoðarreglum EES-samningsins. Að mati Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) þurfti m.a. að skilgreina betur hlutverk Íbúðalánasjóðs í almannaþjónustu og gæta þyrfti þess sérstaklega að sú ríkisaðstoð, sem sjóðurinn nyti, yrði bara nýtt í starfsemi sem tengd væri almannaþjónustu en ekki í starfsemi af viðskiptalegum toga.68 Leiddi þetta síðar til setningar laga nr. 84/201269 þar sem lánveitingar Íbúðalánasjóðs til endurbóta, byggingar eða kaupa á íbúðarhúsnæði voru takmarkaðar við almenn lán til einstaklinga og því lögð af heimild sjóðsins til að veita félögum, þar á meðal byggingaverktökum, lán til endurbóta, byggingar eða kaupa á íbúðarhúsnæði.

12.3.4.6 Lán til byggingar leiguíbúða

Íbúðalánasjóður hefur frá upphafi veitt lán til byggingar leiguíbúða. Um var að ræða tvær tegundir lána, þ.e. lán til byggingar félagslegra leiguíbúða og til byggingar almennra leiguíbúða. Mismunur var á kjörum þeirra lána sem um ræddi. Vextir á lánum til félagslegra leiguíbúða voru lægri en til hinna almennu en í báðum tilvikum var um að ræða 90% lánshlutfall af byggingarkostnaði eða kaupverði íbúða (þótt því hafi síðar verið breytt).

Félagslegar leiguíbúðir

Í VIII. kafla laga nr. 44/1998 voru reglur um lánveitingar til byggingar og kaupa leiguíbúða á vegum sveitarfélaga og félagasamtaka, þar á meðal húsnæðissamvinnufélaga.70 Auk þess var í 16. gr. laganna gert ráð fyrir heimild sjóðsins til að stofna til nýrra lánaflokka sem gert var m.a. vegna byggingar leiguíbúða.71 Um þau lán verður fjallað í næsta kafla.

Lán samkvæmt VIII. kafla laga nr. 44/1998 voru ætluð sveitarfélögum, félögum og félagasamtökum sem hefðu að markmiði að byggja, eiga og hafa umsjón með rekstri leiguhúsnæðis.72 Til þess þurftu samþykktir eða stofnskrár viðkomandi félaga og félagasamtaka að hafa fengið staðfestingu ráðherra áður en þau væru skráð og hæfu starfsemi sína. Auk þess áttu að vera ákvæði í samþykktum félaga og félagasamtaka um eigið fé, fjárhagslega ábyrgð, skipun stjórnar, fjölda stjórnarmanna, kjör stjórnarmanna, fundarboðun, hver gæti skuldbundið félagið, reikningsár og endurskoðun og ráðstöfun eigin fjár við slit félags.73 Þá var gert ráð fyrir því að ráðherra setti nánari fyrirmæli í reglugerð, m.a. um eigið fé og fjárhagslega ábyrgð slíkra aðila.

Í reglugerð nr. 423/1999 um lánveitingar til leiguíbúða, ráðstöfun þeirra og rekstur var að finna ákvæði um að umsækjandi skyldi sýna fram á að hann hefði fjárhagslegt bolmagn til að greiða 10% af kostnaðarverði íbúða og átti hann að leggja fram í því skyni bankaábyrgð eða annað það sem Íbúðalánasjóður myndi meta gilt.74 Auk þess var gert ráð fyrir því að umsókn fylgdu upplýsingar um fyrirhugaða framkvæmd og þörf íbúðarhúsnæðis. Í reglugerð nr. 873/2001 um lánveitingar til leiguíbúða, ráðstöfun þeirra og rekstur,75 sem leysti reglugerð nr. 423/1999 af hólmi, var einnig að finna samsvarandi ákvæði í 10. gr. um að umsækjendur skyldu sýna fram á að þeir gætu kostað 10% af kostnaðarverði íbúða, m.a. með framlagningu bankaábyrgða.

Í reglugerðinni var í 7. gr. að finna almenn skilyrði um að í samþykktum eða reglum félags væri m.a. upplýst um hver væri fjárhagsleg ábyrgð slíkra félaga en í ákvæðinu var jafnframt vísað til 12. gr. reglugerðarinnar þar sem fram kom að umsækjendur þyrftu að sýna fram á það við lánsumsókn að þeir hefðu fjárhagslegt bolmagn til að greiða 10% af kostnaðarverði íbúða. Var Íbúðalánasjóði jafnframt heimilt að víkja frá skilyrðum um sjálfstætt stofnfé ef framangreind skilyrði 12. gr. reglugerðarinnar væru uppfyllt. Þá var kveðið á um það í 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar76 að fjárhagsstaða félaga og félagasamtaka skyldi ætíð við það miðuð að staðið yrði við skuldbindingar vegna eigin framlags og að það rýrnaði ekki, þannig að félagið gæti alltaf haft fjárhagslegt bolmagn til þess að greiða 10% af kostnaðarverði íbúða. Ekki verður séð að þessari reglu hafi almennt verið fylgt eftir af hálfu Íbúðalánasjóðs en hún hefði getað nýst Íbúðalánasjóði sem tæki við áhættu- og útlánastýringu sjóðsins.

Í 35. gr. laga nr. 44/199877 var að finna frekari skilyrði fyrir lánveitingu til leiguíbúða en gert var að skilyrði að í lánsumsókn kæmi fram fjöldi, gerð og stærð fyrirhugaðra íbúða, framkvæmdatími, áætlaður byggingarkostnaður og annað það sem nauðsynlegt væri til þess að unnt væri að taka afstöðu til umsóknar. Þá var gert ráð fyrir að Íbúðalánasjóður tæki við lánsumsókn, færi yfir hana og tæki að þeirri athugun lokinni ákvörðun um hvort framkvæmdin og lánveiting félli að settum skilyrðum fyrir láni og var sjóðnum m.a. heimilt að hafna lánsumsókn teldist íbúðarhúsnæði óvandað eða ófullnægjandi að mati stjórnar sjóðsins. Átti ráðherra að setja í reglugerð frekari ákvæði um skilyrði lána til leiguíbúða, þar á meðal um gerð íbúða, stærðir þeirra, hagkvæmni og byggingarkostnað, svo og úrræði til þess að tryggja sem lægst íbúðarverð. Var tilgangurinn með því sagður vera sá, auk þess að tryggja vandaðri málsmeðferð, að tryggja að sveitarstjórnir og húsnæðisnefndir hefðu á hverjum tíma vitneskju um fjölda þeirra félaga og félagasamtaka sem hafa að markmiði að byggja og reka leiguíbúðir. Þá var auk þess mælt fyrir um eftirlit Íbúðalánasjóðs en félög og félagasamtök áttu að afhenda honum bókhaldsgögn, ársskýrslur og upplýsingar um framkvæmdir, húsbyggingar, ráðstöfun leiguhúsnæðis og ákvörðun leigufjárhæðar væri óskað eftir því.78 Kæmi í ljós að félög eða félagasamtök hefðu vikið frá skilyrðum lánveitinga eða um ráðstöfun leiguhúsnæðis var Íbúðalánasjóði heimilt að endurskoða lánskjör eða gjaldfella lán. Ekki verður séð að þessu eftirliti hafi verið fylgt eftir með reglubundnum hætti af hálfu sjóðsins.

Almennar leiguíbúðir

Í VIII. kafla reglugerðar nr. 458/1999 um lánaflokka Íbúðalánasjóðs79 sem sett var m.a. á grundvelli 16. gr. laga um húsnæðismál var fjallað um lán til byggingar almennra leiguíbúða. Í 35. gr. reglugerðarinnar kom fram að:

Lán skal nema allt að 90% af byggingarkostnaði eða kaupverði íbúðar. Stjórn Íbúðalánasjóðs ákveður lánshlutfallið hverju sinni. Við ákvörðun lánshlutfallsins skal líta til markmiða lánveitingarinnar svo sem, hvort íbúðarhúsnæðið er sérstaklega gert fyrir fatlaða, aldraða, ungt fólk eða barnafjölskyldur.

Samkvæmt framansögðu virðist því sem stjórn Íbúðalánasjóðs hafi verið ætlað að meta það hversu hátt lánshlutfallið ætti að vera en við þá ákvörðun átti að líta til þeirra atriða sem vikið var að í ákvæðinu. Skyldi lánið vera tryggt með veði í viðkomandi fasteign, skv. 36. gr., en umsækjendur áttu, samkvæmt 37. gr. reglugerðarinnar,80 að sýna fram á að þeir hefðu fjárhagslegt bolmagn til að greiða þann hluta af byggingarkostnaði eða kaupverði íbúðar sem ekki fengist lánað til og átti umsækjandi að leggja fram ábyrgð af hálfu fjármálastofnunar eða annað sem Íbúðalánasjóður myndi meta gilt til að sýna fram á greiðslugetu viðkomandi.81

Með reglugerð nr. 1000/200182 um breytingu á reglugerð um lánaflokka Íbúðalánasjóðs83 var reglum um lán til leiguíbúða breytt og sett inn í 37. gr. m.a. fyrirmæli til umsækjenda að senda sjóðnum fyrir 1. október hvert ár áætlanir um fyrirhugaðar byggingar eða kaup á íbúðum á komandi ári ásamt rökstuðningi. Þetta ákvæði var síðar fellt úr gildi með reglugerð nr. 558/2006.84 Þá var tekið fram í 41. gr. reglugerðarinnar að stjórn Íbúðalánasjóðs gæti ákveðið lánshlutfallið hverju sinni að teknu tilliti til fjölda umsókna og þess fjármagns sem væri til ráðstöfunar hverju sinni.85 Áfram gilti svo reglan um að umsækjendur sýndu fram á fjárhagslegt bolmagn sitt til að greiða þann hluta af byggingarkostnaði eða kaupverði íbúðar sem ekki fengist lánað til og áttu umsækjendur að leggja fram bankaábyrgð eða annað það sem sjóðurinn teldi vera gilt, sbr. 1. mgr. 39. gr. reglugerðarinnar, en reglur um það fóru eftir ákvörðun stjórnar.86 Hámark lána var áfram 90% af byggingarkostnaði eða kaupverði íbúðar en það hlutfall var svo lækkað með reglugerð nr. 558/2006 niður í allt að 80% af byggingarkostnaði eða kaupverði íbúðar. Samkvæmt framanröktu bjó stjórn Íbúðalánasjóðs því yfir ýmsum tækjum til að stýra útlánaáhættu vegna lána til leiguíbúða, þótt reyndin hafi orðið sú að hluti þessara lána hafi nú tapast. Sjá nánar kafla 12.4 og kafla 13 um lán til leigufélaga, byggingarverktaka o.fl.

Í reglugerð nr. 1000/2001 var ennfremur mælt fyrir um sérstakt átak til fjölgunar leiguíbúða en samkvæmt henni var Íbúðalánasjóði ætlað að úthluta í samráði við félagsmálaráðuneyt lánum til umsækjenda. Við þá úthlutun skyldi tekið tillit til þarfar fyrir leiguhúsnæði í viðkomandi sveitarfélagi og þátttöku sveitarfélagsins í átakinu. Var jafnframt mælst til þess að sérstök áhersla yrði lögð á að auka framboð á minni íbúðum. Í kjölfar þessa var samþykkt á fundi stjórnar Íbúðalánasjóðs 19. apríl 2002 að ekki yrði lánað til byggingar stærri íbúða en fjögurra herbergja og að lán gæti numið að hámarki 90% af leiðbeinandi viðmiðunarverði Íbúðalánasjóðs en ekki yrði lánað til framkvæmdar sem að heildarkostnaði færi meira en 10% fram úr viðmiðunarverði ÍLS.87

Á það var bent í minnisblaði, dags. 15. september 2003, sem lagt var fyrir fund stjórnar Íbúðalánasjóðs, að vextir til lána í félagslega og almenna leigukerfinu væru lægri en vextir annarra lána Íbúðalánasjóðs sem hefði örvað:

[...] aðila á byggingarmarkaði til að næla sér í ódýrt fjármagn og opnað þeim leið til að bæta úr verkefnaskorti. Fyrir tveimur árum eygðu þeir í þessu leið fram hjá sölutregðu á fasteignamarkaði og stofnuðu leigufélög sem keyptu af þeim óseldar nýjar íbúðir [...]88

Í sama minnisblaði var bent á að erfitt hefði reynst að meta fjárhagslegan styrk umsækjenda um lán til byggingar leiguhúsnæðis. Á það var bent að hið háa lánshlutfall leiddi til þess að eigin fjármögnun lántakans takmarkaðist við 10% framlag hans. Fram kom einnig að:

Ekki hefur verið farið fram á að umsækjendur ættu þetta fé í handraðanum heldur látið duga að þeir sýndu fram á fjármögnunina. Í raun eru flest almennu leigufélögin með eigið fé sem nemur lágmarkshlutafé, skv. hlutafélagalögunum, þ.e. 500 þús. kr. Íbúðirnar eru jú alltaf að veði fyrir lánunum og unnt að selja þær ef ekki er borgað af þeim en vissulega er lánshlutfallið hátt og útlánatapið hærra en ella.89

Þá var á það bent í fyrrgreindu minnisblaði að þess hefði orðið vart að leigufélög keyptu ýmist húsnæði til útleigu eða létu byggja íbúðir fyrir sig. Þegar um væri að ræða leigufélög í eigu byggingaverktaka væri nær undantekningarlaust um það að ræða að félagið keypti húsnæði af byggingaraðilanum og þar væri kaupverðið uppi á borðinu en ekki byggingarkostnaðurinn og þar með ekki hagnaður byggingaraðilans og ætti Íbúðalánasjóður ekki heimtingu á að sjá ,,hið rétta í þeim efnum“.90

Þetta byði heim hættunni á að kaupverðið fylgdi hámarksbyggingarkostnaði samkvæmt viðmiðunarkúrfu Íbúðalánasjóðs en um leið væri sparað svo mikið sem mögulegt væri í efni og vinnu við bygginguna og þannig fenginn eins mikill hagnaður og kostur væri við bygginguna.91 Í kjölfar framlagningar minnisblaðsins samþykkti stjórn Íbúðalánasjóðs að leita eftir endurskoðun á reglugerðum og breytingu á lögum enda var stjórn Íbúðalánasjóðs sammála þeim sjónarmiðum sem fram komu í minnisblaðinu og samþykkti að vinna áfram að því að ná fram breytingum. Ekki verður séð að af því hafi orðið fyrr en að hluta til á árinu 2008 eins og fjallað verður um hér á eftir.

Stjórn Íbúðalánasjóðs setti sér vinnureglur 28. nóvember 2003 um lán til leiguíbúða. Þar var gert að skilyrði fyrir útborgun láns til félags að innborgað hlutafé næmi a.m.k. 5% af samþykktum byggingarkostnaði eða kaupverði auk þess sem gert var að skilyrði að lögð yrði fram raunhæf rekstraráætlun. Á fundi stjórnar Íbúðalánasjóðs 21. september 2006 var á ný fjallað um afgreiðslu lána til leiguíbúða og samþykkt tillaga um breytingu á vinnureglum útlána. Þar kom fram að tekið hefði verið upp að kanna skuldastöðu forsvarsmanna leigufélaga sem og tengdra félaga auk þess sem gert væri ráð fyrir að ströng eftirfylgni yrði framvegis um að öll tilskilin gögn bærust um leið og sótt væri um lán.92 Auk þess var samþykkt að lán væru ekki greidd út fyrr en sýnt væri fram á að eigið fé hefði verið innborgað og að innborgað eigið fé skyldi nema 10% af heildarkostnaði framkvæmdar.

Í minnisblaði Gunnhildar Gunnarsdóttur, dags. 12. desember 2006, til stjórnar Íbúðalánasjóðs, sem lagt var fram á fundi stjórnar þann 21. desember 2006, kom fram að allir gætu sótt um lán vegna almennra leiguíbúða svo fremi sem þeir hefðu hlotið leyfi félagsmálaráðuneytis til að reka leigufélög. Ekki væru gerðar sérstakar kröfur í lögum til eiginfjárstöðu félaganna eða fjárhagslegs stöðugleika þeirra.93 Í minnisblaðinu var einnig greint frá því að þar sem mikið hefði borið á því að félög í eigu sömu aðila ættu viðskipti sín á milli hefði í byrjun árs 2006 verið tekin upp sú vinnuregla að kanna markaðsverð eigna á staðnum þegar um væri að ræða kaup á nýjum íbúðum eða notuðum. Þá kom jafnframt fram að vegna nýliðinna áfalla út af íbúðum á Suðurlandi hefðu reglur um úttektir á leiguíbúðum og könnun á stöðu umsækjenda hjá Íbúðalánasjóði og hjá Lánstrausti verið hertar. Einnig væri könnuð staða tengdra fyrirtækja ef vitneskja lægi fyrir um þau.94

Áfram var rætt um tilhögun lána til leigufélaga á fundum stjórnar Íbúðalánasjóðs. Í minnisblaði Ástu H. Bragadóttur, dags. 1. febrúar 2007, var m.a. lagt til að breytt yrði orðalagi reglna um lán til leiguíbúða þannig að lánshæfi umsækjenda yrði metið m.a. á grundvelli eiginfjárhlutfalls lögaðila og ætti það að lágmarki að nema 10% að teknu tilliti til lánveitingar Íbúðalánasjóðs til framkvæmdar og miðast við síðasta endurskoðaða ársreikning/árshlutareikning. Væri um að ræða nýtt félag þyrfti skráð hlutafé að nema 10% af áætluðu verðmati framkvæmdar.95 Var breytingin samþykkt á fundi stjórnar Íbúðalánasjóðs 1. febrúar 2007. Þá var bent á það í minnisblaði Einars Jónssonar, dags. 22. apríl 2008, að sjóðnum bæri að ráðstafa fé í samræmi við reglur og þannig að það nýttist í þeim tilgangi sem sjóðnum væri ætlað að starfa eftir. Því ætti sjóðurinn við veitingu leiguíbúðalána m.a. að leggja til grundvallar íbúðaþörf sem hægt væri að byggja á eigin könnun sjóðsins, lánareynslu eða með vísan til áætlanagerðar sveitarfélaga um íbúðaþörf, m.a. með vísan til 38. gr. reglugerðar um lánaflokka Íbúðalánasjóðs nr. 458/1999 sem og með vísan til 7. tölul. 9. gr. laga nr. 44/1998 en samkvæmt því ákvæði var það skylda Íbúðalánasjóðs að fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði.96

Fyrrgreind ábending skýrist af því að á þeim tíma var orðið vart við offramboð af leiguíbúðum á nokkrum stöðum á landinu. Úttekt sem sjóðurinn lét gera sumarið 2008 leiddi í ljós að nokkuð víða stóðu íbúðabyggingar sem hætta væri á að seldust ekki á næstu mánuðum eða misserum. Í tillögu að texta dreifibréfs vegna leiguíbúðalána, sem unnin var af Svanhildi Guðmundsdóttur 8. september 2008, var vísað til þess að af þeim sökum hefði niðurstaða sjóðsins verið að fara þyrfti með gát við veitingu lánsvilyrða vegna leiguíbúða og því hefði stjórnin samþykkt breyttar reglur sem giltu frá og með 29. september 2008 um skilyrði útlána til leigufélaga. Eftirleiðis væri gerð krafa um þinglýsta leigusamninga til að minnsta kosti sex mánaða við útgreiðslu láns, ekki yrði veitt leiguíbúðalán þar sem leiguíbúðir fjármagnaðar af Íbúðalánasjóði stæðu auðar í þrjá mánuði eða lengur (með frekari skilyrðum) og þá þyrfti lágmarksfjöldi íbúða í nýjum leiguíbúðafélögum að vera þrjár íbúðir.97 Rétt er þó að geta þess að á fundi stjórnar sjóðsins 21. ágúst 2008 hafði verið samþykkt krafa um að fyrir lægju þinglýstir leigusamningar íbúða til eins árs en úr þeirri kröfu var dregið með samþykkt fundar stjórnar sjóðsins 29. september 2008 og einungis gerð ofangreind krafa um þinglýsta leigusamninga til sex mánaða. Þá var einnig samþykkt að Íbúðalánasjóður færi fram á að fá senda ársfjórðungslega skýrslu um fjölda auðra íbúða í eigu viðkomandi félags og hve lengi þær hefðu staðið auðar.

Það er því ljóst að Íbúðalánasjóður gat með ýmsum hætti sett reglur um útlán vegna almennra leiguíbúða og gerði það í reynd eftir því sem meiri reynsla komst á þessa tegund útlána. Hins vegar verður ekki litið fram hjá því að stór hluti þessara útlána hefur glatast og standa margar leiguíbúðir nú auðar. Má því velta því upp hvort nógu fljótt hafi verið brugðist við af hálfu sjóðsins.

Með setningu laga nr. 84/2012,98 m.a. vegna athugasemda Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA), voru lagðar til breytingar á lánum til leigufélaga. Kom fram um þetta í greinargerð með frumvarpi til laganna að:

Lán til almennra leigufélaga hafa í rúmlega tíu ár verið hluti af húsnæðisstefnu stjórnvalda sem meðal annars felst í að auka valkosti fólks á húsnæðismarkaði. Almenn leigufélög virðast hafa átt erfitt uppdráttar hér á landi og hafa stjórnvöld lagt á það mikla áherslu að það samræmist hlutverki Íbúðalánasjóðs að lána til félaga sem hafa það langtímamarkmið að byggja, eiga og hafa umsjón með rekstri leiguhúsnæðis. Í tilmælum Eftirlitsstofnunar EFTA kemur fram að ríkisaðstoð vegna lána til leigufélaga geti talist samræmast ríkisaðstoðarreglunum að því tilskildu að settar verði frekari takmarkanir á slíkar lánveitingar þannig að þær tryggi möguleika fólks á að leigja húsnæði á viðráðanlegum [kjörum]. ... er lagt til að gert verði að skilyrði fyrir lánveitingum til leiguíbúða að félög og félagasamtök sem fá lán til kaupa eða bygginga leiguhúsnæðis hafi það sem langtímamarkmið að eiga og hafa umsjón með rekstri leiguhúsnæðis. Enn fremur er lagt til að ráðherra verði veitt heimild til að setja frekari skilyrði um lán til leiguíbúða í reglugerð. Þar á meðal um lágmarksfjölda íbúða, gerð íbúða, stærð þeirra, hagkvæmni og byggingarkostnað, úrræði til þess að tryggja sem lægst íbúðarverð, takmarkanir við arðgreiðslum og þinglýsingu leigusamninga.99

12.3.5 Niðurstöður

Að framan hefur verið farið yfir þær reglur sem settar voru af hálfu löggjafans með setningu laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, og af hálfu framkvæmdarvalds með setningu reglugerða um ýmis atriði í framkvæmd Íbúðalánasjóðs sem og reglur sem stjórn Íbúðalánasjóðs setti sér sjálf um ýmis atriði sem varða útlán sjóðsins. Með lögum nr. 57/2004 og reglugerð nr. 544/2004100 var því beint til Íbúðalánasjóðs að hann mótaði sjálfur áhættustýringarstefnu og kæmi upp áhættustýringarkerfi. Í fjár- og áhættustýringarstefnu sjóðsins var hins vegar gerð sérstaklega grein fyrir því að stefnan tæki ekki til stefnumörkunar og reglna um útlán og til lánsáhættu sem fælist í útlánum. Hvergi í áhættustýringu sjóðsins var því að finna formlegt eftirlit með útlánaáhættu eða umfjöllun um útlánastýringu.

Á sama tíma og bankar og sparisjóðir komu inn á íbúðaveðlánamarkaðinn á árinu 2004, sem leiddi til uppgreiðslu lána hjá sjóðnum, var slakað á skilyrðum útlána Íbúðalánasjóðs m.a. með því að auka veðsetningarhlutfall fasteigna upp í 90%. Í ljós hefur komið að ekki voru nægar tryggingar fyrir hendi í mörgum þessara útlána, m.a. í útlánum til lögaðila, en þar hafði Íbúðalánasjóður aukið hlutdeild sína m.a. með því að slakað var á kröfum um framlagningu bankaábyrgða án þess þó að samhliða hefðu verið gerðar auknar kröfur um tryggingar. Það leiddi til aukinnar útlánaáhættu Íbúðalánasjóðs sem reynt hefur á í starfi sjóðsins.

Samandregið má segja að Íbúðalánasjóður hafi almennt verið vel varinn fyrir útlánaáhættu vegna útlána til einstaklinga fram til ársins 2004, bæði vegna almennra lána og viðbótarlána til einstaklinga. Þegar veðhlutfall og hámarkslán Íbúðalánasjóðs voru hækkuð á árinu 2004 og viðbótarlán voru felld niður voru engar ráðstafanir gerðar af hálfu sjóðsins eða löggjafans til þess að bregðast við útlánaáhættu sjóðsins sem eðli máls samkvæmt hlaut að aukast. Í þessu sambandi má benda á að samhliða auknum heimildum til veðsetningar fasteigna voru útlánsvextir sjóðsins ekki hækkaðir. Telja verður að sjóðnum hafi borið að skoða það sérstaklega og að marka sér stefnu um það sem hluta af útlánastýringu sjóðsins, sbr. heimild Íbúðalánasjóðs eftir 28. gr. laga nr. 44/1998 til að áskilja sér vaxtaálag til að mæta m.a. áætluðum útlánatöpum sjóðsins en í ákvæðinu kemur fram að ráðherra ákveði það álag að fengnum tillögum stjórnar Íbúðalánasjóðs.

Þá var á það bent á Alþingi við meðferð frumvarps sem síðar varð að lögum nr. 120/2004101 að vanda þyrfti sérstaklega til mats á greiðslugetu lántakenda við hækkun veðhlutfalls fasteigna. Til þess hafði Íbúðalánasjóður alla möguleika, eins og fjallað hefur verið um að framan, bæði með ákvæðum laga nr. 44/1998 og reglugerðum settum á grundvelli þeirra, sbr. einnig lög nr. 57/2004 þar sem Íbúðalánasjóði var gert að koma sér upp áhættustýringarkerfi. Stjórn Íbúðalánasjóðs var í reynd ætlað að gæta að stýringu útlána með setningu reglna um greiðslumat væntanlegra lántakenda og um veðhæfi fasteigna. Það var einnig skýr stefna löggjafans að sjóðurinn myndi kosta sig af eigin rekstri og að ekki kæmi til viðbótarframlaga úr ríkissjóði. Auk þess var sjóðurinn alltaf bundinn af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar við meðferð lánsumsókna.

Í skýrslutökum nefndarinnar hefur hins vegar komið fram sú skoðun að allir hafi átt jafnan rétt til lántöku uppfylltu þeir skilyrði þar um. Ekki verður séð að þetta standist nánari skoðun þar sem það var Íbúðalánasjóður sem setti veigamikil skilyrði fyrir lánveitingu og vó þar þyngst sú krafa sem gerð var til greiðslugetu væntanlegra lántakenda. Þótt ekki mætti í reynd gera upp á milli umsækjenda sem uppfylltu skilyrði um lánveitingu var það alltaf í höndum Íbúðalánasjóðs að gera tillögu um eða setja skilyrði lánveitinga og stýra þannig útlánaáhættu sinni.

Má hér til að mynda benda á þær reglur sem giltu um almenn útlán til verktaka og einstaklinga. Samkvæmt þeim reglum sem giltu í starfsemi Íbúðalánasjóðs átti stjórn sjóðsins að setja reglur um lán til lögaðila. Í því fólst að stjórn Íbúðalánasjóðs setti sér reglur um framkvæmd lánveitinga og um rannsókn á greiðslugetu væntanlegra lántakenda. Auk þess má einnig vísa til þeirra reglna sem smám saman þróuðust í Íbúðalánasjóði við útlán til almennra leigufélaga sem fjallað var um hér að framan. Setning þeirra reglna var á valdi stjórnar sjóðsins eins og reyndin varð síðar með setningu ítarlegri vinnureglna um meðferð lánsumsókna. Með framangreindum hætti var því í reynd brugðist við aukinni útlánaáhættu þótt í tilviki leigufélaga hafi það ekki verið gert fyrr en í lok september 2008.

Íbúðalánasjóður starfaði í reynd sjálfstætt og átti að fjármagna sig með útgáfu skuldabréfa. Við mat á inn- og útstreymi fjármagns varð sjóðurinn að taka mið m.a. af útlánaáhættu og til hennar átti því að líta þegar stjórn sjóðsins setti sér reglur um útlán og tryggingar þeirra. Slíkar reglur ætti ekki að setja nema tekið sé mið af væntu útlánatapi, bæði af almennum lánum til lögaðila sem og til einstaklinga. Nú er komið í ljós að mikið útlánatap hefur orðið af lánum til almennra leigufélaga. Eins og rakið hefur verið hér að framan hvíldi skylda á stjórn Íbúðalánasjóðs til þess að fylgjast með ástandi leigumarkaðar og þörf hans fyrir þær leiguíbúðir, sem óskað var eftir lánum til að fjármagna, og að stýra útlánum til leigufélaga. Íbúðalánasjóði var skylt að fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði, sbr. 7. tölul. (nú 10. tölul.) 9. gr. laga nr. 44/1998. Sjá nánar kafla 7 í skýrslu rannsóknarnefndarinnar.

Samkvæmt þessu átti sjóðurinn með réttu, við ákvörðun lánveitinga, m.a. að leggja til grundvallar íbúðaþörf við veitingu leiguíbúðalána, sem verður einnig að telja eðlilegan þátt útlánastýringar Íbúðalánasjóðs enda hefur komið á daginn að margar eignir, svo sem á Suðurnesjum og á Austurlandi, standa auðar og hefur orðið mikið tap vegna lána sem veitt voru til byggingar þeirra. Ekki verður þó séð að við þessu hafi verið brugðist fyrr en með þeim aðgerðum sem stjórn sjóðsins greip til á árinu 2008 þegar hert var á reglum um útlán til almennra leigufélaga. Þar var m.a. gerð krafa um tiltekinn lágmarksfjölda íbúða í slíku félagi auk þess sem leggja þurfti fram þinglýsta leigusamninga áður en til útgreiðslu láns kom. Ekki hefur komið fram skýring á því hvers vegna slíkar reglur voru ekki settar fyrr af hálfu sjóðsins en hluta skýringarinnar má ráða af minnisblaði Ástu H. Bragadóttur, dags. 20. febrúar 2008, þar sem vísað er til þess að slakað hafi verið á reglum sjóðsins, með afléttingu kröfu um bankaábyrgðir, vegna mikilla uppgreiðslna lána sjóðsins. Reyndar var tekið fram í minnisblaðinu að aflétting bankaábyrgða hefði ekki hvað síst verið tekin í ljósi áhættu- og fjárstýringar sjóðsins. Íbúðalánasjóður var einnig kominn í samkeppni við banka og önnur fjármálafyrirtæki á lánamarkaði og reyndi að halda markaðshlutdeild sinni þar en því markmiði varð ekki náð með því að herða lánareglur sjóðsins.102

Eðli máls samkvæmt þurfti einnig að hafa eftirlit með útlánum sjóðsins og útlánaáhættu en fram hefur komið að það var ekki framkvæmt með formlegum hætti innan Íbúðalánasjóðs. Útlánaáhætta sjóðsins vegna lána til einstaklinga var takmörkuð fram til setningar laga nr. 120/2004. Samhliða gildistöku laganna jókst útlánaáhætta sjóðsins en samkvæmt lögum nr. 57/2004 átti Íbúðalánasjóður að setja sér reglur um áhættustýringu. Útlánastýring og -stefna sjóðsins var þó sérstaklega undanþegin áhættustýringarstefnunni.

Samkvæmt lögum nr. 44/1998 átti stjórn Íbúðalánasjóðs að setja sér reglur um greiðslumat lántakenda og veðhæfi fasteigna og gæta að jafnvægi inn- og útstreymis í starfi sjóðsins. Til þess er einnig að líta að í reglugerð sem sett var eftir gildistöku laga nr. 57/2004, þ.e. reglugerð nr. 544/2004,103 var í 6. gr. gerð sú skýra krafa að sjóðurinn gerði skýrslu um og mæti tapsáhættu og vaxtaáhættu útlána og greindi stöðu afskriftareiknings, horfur um afskriftir og áhrif aukaafborgana og uppgreiðslna á fjárhag sjóðsins. Löggjafinn gerði því ráð fyrir því að skýrsla um tapsáhættu bærist reglulega en engar skýringar hafa komið fram um hvers vegna Íbúðalánasjóður uppfyllti ekki þessa skyldu.

12.4 Eftirlit með útlánaáhættu

Eftirlit með útlánaáhættu snýst um að leggja mat á hversu mikið fjárhagslegt tap getur orðið vegna greiðslufalls lántaka. Mikilvægt er fyrir Íbúðalánasjóð að hafa virkt útlánaeftirlit til að geta dregið úr útlánaáhættu með fyrirbyggjandi aðgerðum og með því að leggja viðeigandi álag á útlánsvexti til að mæta útlánatapi. Einnig þarf sjóðurinn að vakta þróun útlánasafnsins og lækka virði þess með framlagi í afskriftareikning ef merki eru um útlánatap.

Íbúðalánasjóður getur lagt mat á framtíðarútlánatap með því að meta hve miklar líkur eru á greiðslufalli lántakenda og út frá upplýsingum um lánsfjárhæðir og veðsetningarhlutföll lána. Sjóðurinn þarf því að þekkja útlánasafn sitt vel, sjá nánar í rammagrein 12.1

12.4.1 Eftirlit Íbúðalánasjóðs með útlánaáhættu

Eftir að bankar og sparisjóðir komu af krafti inn á íbúðalánamarkaðinn haustið 2004 drógust útlán ÍLS saman að raunvirði vegna mikilla uppgreiðslna (mynd 1). Eins og fram kom í kafla 14.3, Lagaumgjörð um eftirlit með útlánaáhættu og útlánastýringu Íbúðalánasjóðs, var aukinni samkeppni frá öðrum lánastofnunum mætt með því að slaka á lánaskilyrðum Íbúðalánasjóðs. Það varð til þess að heildarupphæð nýrra útlána ÍLS hækkaði þrátt fyrir þessa auknu samkeppni og var hæst árið 2005 frá stofnun sjóðsins, eða tæplega 20% af uppreiknuðu virði útlána sjóðsins (mynd 12.1).

Á þessum tíma var Íbúðalánasjóður ekki með eftirlit með útlánaáhættu og lagði því ekki mat á hvaða áhrif slakari lánaskilyrði myndu hafa á framtíðartap hans. Stjórnendur sjóðsins litu svo á að lítil útlánaáhætta fylgdi lánasafni sjóðsins vegna hámarksveðhlutfalla og -fjárhæða. Að þeirra mati voru lítil vanskil í sögu sjóðsins einnig merki um að sjóðurinn þyrfti ekki að huga að útlánaáhættu.104

Íbúðalánasjóður var ekki einn um að hafa vanmetið áhættu fasteignalána í aðdraganda fjármálakreppunnar. Margir á fjármálamarkaði töldu fasteignalán vera örugg þar sem fasteignir eru almennt taldar öruggar tryggingar.105

Heildarfjárhæð nýrra útlána Íbúðalánasjóðs nam 340 milljörðum króna að raunvirði106 árin 2003–2005, sem var 55% af raunvirði útlánasafns sjóðsins í lok árs 2005. Minnstar líkur eru á greiðslufalli lántakenda fyrstu árin eftir að lán eru veitt og einnig eru minni líkur á vanskilum í uppsveiflu. Ör útlánavöxtur hjá Íbúðalánasjóði og góðærið áttu því mikinn þátt í að vanskil sjóðsins lækkuðu árin 2003–2006. Aukin útlánaáhætta vegna slakari lánaskilyrða byrjaði ekki að koma fram í auknum vanskilum fyrr en haustið 2007 (mynd 12.2).

12.4.1.1 Breytt lánaskilyrði á lánum til einstaklinga

Útlánaáhætta eldri lána minnkar við hækkun á húsnæðisverði þar sem eignarhlutur lántakenda og trygging útlána eykst. Hins vegar eykst útlánaáhætta þeirra útlána, sem eru veitt á tímum mikilla verðhækkana fasteigna ef veðsetningarhlutfallið er hátt. Líkurnar á að veð myndu ekki duga fyrir lánum jukust því þegar félagsmálaráðherra hækkaði veðhlutfall Íbúðalánasjóðs í 90% í lok árs 2004 á sama tíma og húsnæðisverð var í sögulegu hámarki.

Íbúðaverð hækkaði um 61% að raunvirði árin 2002–2005. Til viðmiðunar hækkaði íbúðaverð um 35% í uppsveiflunni árin 1997–2000. Tólf mánaða hækkun á húsnæðisverði var hæst 35% um mitt árið 2005 sem var helmingi meiri hækkun en þegar tólf mánaða hækkun á raunverði húsnæðis var hæst 18% í febrúar 2000. Það hefði því verið hægt að líta svo á að þetta væri vísbending um aukna áhættu á fasteignamarkaði. Seðlabanki Íslands benti á þessa áhættu í skýrslu sinni til félagsmálaráðherra í júní 2004.107

Ný útlán sjóðsins til einstaklinga voru rúmlega 178,6 milljarðar króna árin 2003–2005 en til samanburðar var uppreiknað virði heildarútlána sjóðsins til einstaklinga 317,9 milljarðar króna í lok árs 2005. Meðallánstími útlána Íbúðalánasjóðs hækkaði því umtalsvert og stór hluti af útlánasafni Íbúðalánasjóðs voru lán sem sjóðurinn veitti þegar íbúðaverð var hátt. Því voru talsverðar líkur á að veð myndu ekki duga til tryggingar fyrir útlánum þegar íbúðaverð tæki að lækka.108

Íbúðalánasjóður safnaði ekki upplýsingum um veðsetningarhlutfall einstakra útlána sjóðsins fyrr en árið 2006 og því er ekki hægt að sjá hvaða áhrif hækkun hámarkslánshlutfallsins í

90% hafði á samsetningu útlánasafns Íbúðalánasjóðs. Afleiðingar þess að stór hluti útlána sjóðsins var veittur eftir að mikil hækkun hafði átt sér stað á húsnæðisverði má hins vegar sjá á mynd 12.4. Hámark Íbúðalánasjóðs á fjárhæðum útlána og hratt hækkandi húsnæðisverð varð til þess að lítill hluti útlána sjóðsins var með veðsetningu yfir 80% fram til ársloka 2007. Eftir að húsnæðisverð tók að lækka í byrjun árs 2008 breyttust veðhlutföll útlána ÍLS samhliða lækkun á fasteignaverði og voru 65% af þeim með yfir 80% veðsetningu um mitt árið 2011 samanborið við 16% árið 2006. Á sama tíma var um helmingur af útlánum ÍLS með veðsetningu yfir 100%.

Eins og sjá má er mikilvægt að sjóðurinn fylgist með þróun fasteignaverðs og áhrifum þess á veðhlutföll útlána þar sem það getur haft mikið að segja um áhættu í útlánasafni sjóðsins.

Afleiðingar þess að slakað var á reglum um veðhæfni fasteigna má einnig sjá af upplýsingum sem komu fram við lögfestingu 110%-leiðarinnar árið 2011109 þar sem sjóðnum var veitt heimild til að afskrifa veðkröfur sem væru umfram 110% af verðmæti fasteignar sem væri í eigu lántaka eða maka hans. Í greinargerð með frumvarpi til laganna kom fram að kostnaður vegna niðurfærslu Íbúðalánasjóðs á þeim hluta veðkrafna á hendur einstaklingum sem væru umfram 110% af verðmæti fasteigna gæti numið allt að 21,8 milljörðum króna.110 Var þá miðað við að afskriftarþörf vegna frumvarpsins gæti að hámarki orðið um 27,1 milljarður króna sem byggðist á lánasafni sjóðsins í lok desember 2010.111 Hér verður þó að gera þann fyrirvara að ekki eru allar kröfur tapaðar þótt þær hafi glatað veðtryggingu.

Hækkun hámarkslána og minni kröfur í greiðslumati juku útlánaáhættu Íbúðalánasjóðs

Í framhaldi af breyttu fyrirkomulagi lánveitinga Íbúðalánasjóðs lánaði sjóðurinn hærri fjárhæðir til færri aðila. Hækkun hámarkslána, hærri meðallánsfjárhæð vegna lægri vaxta og lengri lánstími varð til þess að meðalfjárhæð útlána sjóðsins til einstaklinga rúmlega tvöfaldaðist að nafnvirði frá 2003 til 2012 og hækkaði um 33% að raunvirði (mynd 12.5).112 Þetta varð til þess að áhætta í starfsemi sjóðsins jókst. Á árinu 2003 stóðu 70.000 fasteignir að baki útlánum Íbúðalánasjóðs sem voru um 680 milljarðar króna að raunvirði. Árið 2011 voru hins vegar mun færri fasteignir að baki útlánum sjóðsins og hafði fækkað í tæplega 50.000 á sama tíma og útlán voru svipuð að raunvirði, eða 605 milljarðar króna. Útlánaáhætta sjóðsins jókst einnig þegar hann slakaði á kröfum við greiðslumat lántakenda og bauð eldri viðskiptavinum að lækka greiðslubyrði sína á eldri lánum með því að lengja lánstíma þeirra í allt að 40 ár. Fjárhæðir útlána sem sjóðurinn gat tapað af lánveitingu til hvers lántakanda hækkuðu því á sama tíma og líkur jukust á að lánin gjaldféllu.

Þrátt fyrir aukna útlánaáhættu var vaxtaálagi sjóðsins sem ætlað var að mæta útlánatapi ekki breytt

Sjóðurinn hefði getað brugðist við aukinni áhættu vegna hærra lánshlutfalls, hækkunar meðalfjárhæðar útlána og slakari skilyrða í greiðslumati með því að leggja hærra álag á útlánsvexti þessara útlána. Þá hefði sjóðurinn þurft að leggja mat á áætlað útlánatap þeirra en ekki verður séð að Íbúðalánasjóður hafi gert það. Hærra álag á vextina hefði líka veikt stöðu sjóðsins sem átti í vök að verjast í samkeppni við bankana og því var líklega lítill vilji fyrir slíku.

Árið 2004 skilaði Seðlabankinn skýrslu til félagsmálaráðherra um efnahagsleg áhrif breytinga á fyrirkomulagi lána. Í skýrslunni kom m.a. fram að þróun þjóðhagsstærða bentu til ofþenslu í hagkerfinu og að rýmri lánaskilyrði við þær aðstæður gætu leitt til stórfellds taps. Slakari lánaskilyrði við tiltölulega hátt húsnæðisverð gætu einnig aukið líkurnar á því að verðmæti húsnæðis lækkaði niður fyrir eftirstöðvar útistandandi lána þannig að eigið fé einstaklinga í eigin húsnæði yrði neikvætt.113 Þrátt fyrir niðurstöður Seðlabankans var vaxtaálagi Íbúðalánasjóðs fyrir útlánatap ekki breytt.

12.4.1.2 Aukin útlán til almennra lögaðila og breytingar á lánaskilyrðum

Útlán til lögaðila nær fjórfölduðust að raunvirði á árunum 2003–2009 eins og sjá má á mynd 12.6. Hlutfall útlána til lögaðila var 12% af heildarútlánum sjóðsins árið 2003 en sama hlutfall var 22% árið 2009. Þar af jukust útlán til almennra lögaðila mest og fóru úr því að vera 3% af heildarútlánum árið 2003 í 11% árið 2009. Þau eru jafnan veitt til verktaka í tengslum við byggingu húsnæðis og til byggingar almennra leiguíbúða. Önnur lán til lögaðila eru veitt til byggingar félagslegra leiguíbúða en hlutfall þeirra af heildarútlánum hækkaði lítið á framangreindu tímabili.

Útlánaáhætta Íbúðalánasjóðs jókst við aukna hlutdeild lögaðila í útlánasafni hans. Almennt bera eigendur hlutafélaga og einkahlutafélaga ekki fjárhagslega ábyrgð umfram það hlutafjárframlag sem þeir hafa lagt slíku félagi til og svipaðar reglur gilda um sjálfseignarstofnanir. Áhætta fylgir því lánveitingu til félaga umfram lánveitingar til einstaklinga sem jafnframt skuldbinda sjálfa sig til greiðslu skuldarinnar. Áhættan jókst síðan 2006 með setningu reglugerðar nr. 300/2006 þar sem fallið var frá kröfu um að byggingaraðilar legðu fram bankaábyrgð við lántöku hjá sjóðnum. Í framhaldinu jukust útlán sjóðsins til byggingaraðila talsvert (mynd 12.6).

Íbúðalánasjóður safnaði ekki upplýsingum um vanskil og tap útlána sundurgreint eftir einstaklingum og lögaðilum fyrr en í nóvember 2009.114 Sjóðurinn hafði því ekki þau gögn og þær upplýsingar sem þurfti til að meta áhættu tengda útlánum til lögaðila. Eftir að sjóðurinn hóf að sundurgreina útlánasafn sitt nánar fyrir eftirlit með útlánaáhættu kom í ljós að vanskil og útlánatap almennra lána til lögaðila hafa reynst meira en útlána til einstaklinga og félagslegra lána til lögaðila. Um 34% af lánum til almennra leiguíbúða voru í yfir 90 daga vanskilum í nóvember árið 2012. Á sama tíma voru um 33% af útlánum til byggingaraðila í yfir 90 daga vanskilum en sama hlutfall var hæst 50% árið 2011. Þessi aukna áhætta hefur einnig komið fram í útlánatapi sjóðsins á undanförnum árum. Eins og sjá má á mynd 12.7 var tap sjóðsins vegna útlána til lögaðila 1,8% af útlánum sjóðsins til lögaðila árið 2010. Sama hlutfall var 1,4% árið 2011. Tap sjóðsins vegna útlána til einstaklinga var hins vegar talsvert minna bæði árin eða um 0,6% af útlánum til einstaklinga.115

Eins og fram kemur í kafla 12.3, Lagaumgjörð um eftirlit með útlánaáhættu og útlánastýringu Íbúðalánasjóðs, gat stjórn ÍLS gripið til ýmissa aðgerða til draga úr áhættu tengdri útlánum til lögaðila. Sem dæmi gat stjórn sjóðsins hert kröfur í greiðslumati byggingaraðila. Einnig hefði ÍLS getað stýrt áhættu með því að ákveða lánshlutfall útlána til leiguíbúða. Án útlánaeftirlits gerði ÍLS sér hins vegar ekki grein fyrir hve mikil áhætta fylgdi lánveitingum til almennra lögaðila og gat þar af leiðandi ekki vitað hvort þyrfti að herða lánaskilyrðin. Ef sjóðurinn hefði þekkt umfang útlánaáhættu lána til almennra lögaðila fyrr hefði hann einnig getað lagt hærra vaxtaálag á þær lánveitingar.

Stór hluti af lánum til lögaðila var utan höfuðborgarsvæðisins

Árið 2012 tók Íbúðalánasjóður saman stöðu útlána eftir landsvæðum fyrir rannsóknar-nefndina. Út frá þeim gögnum má sjá að útlánaáhætta sjóðsins jókst mest árin fyrir hrun vegna aukinna útlána til almennra lögaðila utan höfuðborgarsvæðisins. Útlán Íbúðalánasjóðs til almennra lögaðila utan höfuðborgarsvæðisins fóru úr 10,4 milljörðum króna að raunvirði116 árið 2003 (1% af heildarútlánum) í 34,8 milljarða króna (5% af heildarútlánum) í nóvember 2012. Tæplega helmingur þessara lána var í vanskilum í nóvember 2012. Þessi útlán hafa því reynst mun áhættumeiri en útlán til almennra lögaðila á höfuðborgarsvæðinu (mynd 12.9).

Mest jukust útlán til lögaðila í Reykjanesbæ eða úr 5 milljörðum króna að raunvirði117 árið 2003 í 24 milljarða króna árið 2009. Útlán til almennra lögaðila í Reykjanesbæ fór úr því að vera 18% af útlánum til almennra lögaðila utan höfuðborgarsvæðisins árið 2003 í 36% árið 2009 en samsvarandi hlutfall var hæst árið 2011, 44% (mynd 12.8). Eins og sjá má á mynd 12.10 jók þetta talsvert útlánaáhættu sjóðsins. Hlutfall útlána til byggingaraðila í Reykjanesbæ í yfir 90 daga vanskilum var hæst árið 2011, 77%, og hlutfall útlána til almennra leiguíbúða var hæst árið 2012, um 69%.

Á stjórn sjóðsins hvíldi sú skylda að stýra þeirri áhættu sem fylgdi lánveitingum til Reykjanesbæjar. Stjórn sjóðsins gat til að mynda hert á lánaskilyrðum til byggingaraðila. Einnig var skylt að fylgjast með ástandi leigumarkaðar og þörf fyrir leiguíbúðir sem óskað var eftir lánum til að fjármagna. Það var hins vegar ekki gert fyrr en sumarið 2008 en þá hvatti ráðgjafi sjóðsins, Magnús Árni Skúlason, eindregið til þess að hætt yrði að lána til byggingar nýs íbúðarhúsnæðis í Reykjanesbæ.118 Samt hélt sjóðurinn áfram að lána til lögaðila í Reykjanesbæ.

Stórar áhættuskuldbindingar

Íbúðalánasjóður hefur alltaf getað stýrt útlánaáhættu með því að setja takmörk á stórar áhættuskuldbindingar. Sjóðurinn gerði hins vegar ekki yfirlit um stórar áhættuskuldbindingar fyrr en í maí 2012 þegar hann birti slíkt yfirlit í skýrslu sinni til Fjármálaeftirlitsins og félagsmálaráðherra.119,120 Í nóvemberskýrslu sjóðsins árið 2012 kemur fram að stærsta áhættuskuldbinding hans nam 117% af eiginfjárgrunni. Þess ber að geta að eigið fé sjóðsins var á sama tíma undir lögbundnum mörkum. Samkvæmt framangreindu er eðlilegt að reynt sé að glöggva sig á stærð stærstu lántakenda sjóðsins með því að líta á útlán þeirra sem hlutfall af heildarútlánum og hve stór áhættuskuldbindingin er sem hlutfall af áhættugrunni ÍLS.

Í nóvember 2012 voru útlán ÍLS til stærsta viðskiptavinar síns 3% af heildarútlánum sjóðsins. Samtals voru útlán fimm stærstu viðskiptavina ÍLS 8% af útlánasafni sjóðsins.

Stærsta áhættuskuldbinding Íbúðalánasjóðs var um 8 milljarðar króna í nóvember 2012, eða 2% af áhættugrunni sjóðsins.121 Þá er búið að undanskilja kröfur sem tryggðar eru með veði í tilbúnu íbúðarhúsnæði allt að 50% af fasteignamati. Komi til greiðslufalls stærsta lántaka Íbúðalánasjóðs gæti ríkissjóður því þurft að leggja til 8 milljarða króna til að halda eigin fé sjóðsins óbreyttu. Ef útlán fimm stærstu lántakenda sjóðsins myndu gjaldfalla þyrfti ríkissjóður hugsanlega að leggja til 33 milljarða króna til að halda eigin fé óbreyttu en fimm stærstu áhættuskuldbindingar ÍLS voru um 7% af áhættugrunni sjóðsins í nóvember 2012.

12.4.2 Niðurstöður

Af þróun útlána Íbúðalánasjóðs má ráða að vöxtur raunskulda einstaklinga og slakari lánaskilyrði Íbúðalánasjóðs hafi leitt til þess að gæði útlánasafns Íbúðalánasjóðs minnkuðu á árunum 2004–2008 og að meiri líkur hafi verið á að lán, sem voru veitt á því tímabili, lentu í vanskilum en önnur.

Vegna mikilla uppgreiðslna á eldri lánum, samhliða hröðum útlánsvexti hjá sjóðnum, var stór hluti af útlánasafni ÍLS lán sem sjóðurinn veitti á árunum þegar íbúðaverð var hátt. Þegar fasteignaverð tók að lækka í byrjun árs 2008 og höfuðstóll útlána hækkaði vegna aukinnar verðbólgu dugði veð í mörgum tilvikum ekki fyrir láninu á sama tíma og margir lántakendur réðu ekki við þyngri greiðslubyrði.

Útlánaáhætta Íbúðalánasjóðs jókst einnig í uppsveiflunni vegna breyttrar samsetningar útlánasafns sjóðsins. Helstu breytingarnar voru aukin útlán til lögaðila og landsvæða utan höfuðborgarsvæðisins.

Þar sem Íbúðalánasjóður var ekki með eftirlit með útlánaáhættu lagði hann ekki mat á þessa auknu áhættu og hélt vaxtaálagi til að mæta útlánatapi óbreyttu. Það er ámælisvert að sjóðurinn skyldi ekki greina útlánasafn sitt og að engin vinna skyldi hafa verið lögð í að meta líklega þróun á útlánatapi vegna breyttra lánaskilyrða. Með því að þekkja þá áhættu sem fylgdi lánasafni sínu hefði sjóðurinn getað verðlagt hana betur og beitt fyrirbyggjandi aðgerðum til að draga úr áhættunni eða með því að leggja hærra álag á útlánsvexti til að mæta væntu útlánatapi.

12.5 Stýring útlánaáhættu

Íbúðalánasjóði er ætlað að vera fjárhagslega sjálfstæður og standa undir lánveitingum með eigin tekjum. Mikilvægt er því að sjóðurinn stýri útlánaáhættu með því að setja vaxtaálag á útlán til að mæta útlánatapi og beiti fyrirbyggjandi aðgerðum til að draga úr útlánaáhættu. Í ársskýrslu Íbúðalánasjóðs fyrir árin 2004–2005 segir um útlánaáhættu:

Öll útlán sjóðsins eru tryggð með fasteignaveðum. Sjóðurinn takmarkar áhættu sína vegna þessara lána með tvennum hætti, það er með því að setja hámark á lánsfjárhæð og hámark á veðsetningu eigna. Áhættustýring metur útlánaáhættu sjóðsins á hverjum tíma og er hún [svo] verðleggur hana sem hluta af því álaginu [svo] sem lagt er á skuldavexti sjóðsins þegar útlánsvextir hans eru ákveðnir.

Miðað við framangreint er útlánaáhættu sjóðsins stýrt með því að setja ákveðin mörk á hámarkslán og veðsetningarhlutföll ásamt því að vera með fasteignaveð fyrir öllum útlánum sjóðsins. Alþingi ákveður hámark veðsetningar við almenn útlán Íbúðalánasjóðs en ráðherra afmarkar hlutfallið nánar innan þess ramma sem Alþingi hefur ákveðið með setningu reglugerðar. Hins vegar setur stjórn Íbúðalánasjóðs sér sjálf viðmiðunarreglur um veðhæfni fasteigna og um greiðslugetu skuldara í tengslum við útlán sjóðsins og eru þær reglur afar mikilvægar fyrir stjórn Íbúðalánasjóðs þegar kemur að stýringu útlána. Þar sem það er ekki hægt að koma fyllilega í veg fyrir að útlánaáhætta myndist leggur sjóðurinn mat á umfang hennar og ákveður út frá því álag ofan á útlánsvexti.

12.5.1 Greiðslumat

Greiðslumati er ætlað að lágmarka fjölda þeirra lánþega sem lent gætu í greiðsluerfiðleikum vegna íbúðarkaupa. Með því er reynt að finna út hve dýra eign lántakendur hafa getu til að kaupa miðað við forsendur um laun og eigið fé. Greiðslumatið mun aldrei koma fyllilega í veg fyrir greiðsluerfiðleika lántakenda því þar er ekki hægt að taka tillit til ýmissa þátta sem ekki verða séðir fyrir eins og til dæmis launalækkunar, minnkandi vinnu eða veikinda svo dæmi séu nefnd. Niðurstaða greiðslumats á að gefa hugmynd um hve mikið svigrúm lántaki hafi til þess að greiða af fyrirhugaðri lánveitingu og eftir því fari síðan ákvörðun um lánsfjárhæð. Með tilkomu fjölbreyttari valkosta í lánamálum er jafnframt hægt að velja lán sem lágmarka greiðslubyrði í upphafi og í því sambandi eru „Íslandslánin“ hvað algengust.122 Íslandslánin eru 40 ára verðtryggð, fastvaxta jafngreiðslulán með ríkisábyrgð en þessir þættir stuðla að því að greiðslubyrði lánsins verður nokkuð stöðug og áberandi lág í upphafi.

Jafngreiðslufyrirkomulagið í samspili við verðtryggingu verður til þess að verðbólgunni er jafnað út líftíma lánsins allan greiðsluferilinn, áratugi fram í tímann. Með því móti safnast verðbólgan ofan á höfuðstól lánsins. Íslandslánin geta hentað í tilfelli ungs fólks sem nýlega er komið út á vinnumarkaðinn, sér fram á hækkandi tekjur og kaupmáttaraukningu í framtíðinni með aukinni starfsreynslu og telur sig þar af leiðandi muni ráða við hækkandi greiðslubyrði. Jafnframt hjálpa lánin fólki að kaupa eigið húsnæði fyrr en ella þar sem aukin skuldsetning er möguleg með þessu lánsformi enda greiðslubyrði í upphafi lægri samanborið við aðrar tegundir íbúðalána. Fórnarkostnaður við þetta lánafyrirkomulag er hæg eignamyndun þar sem í upphafi lánstímans fer stærstur hluti heildargreiðslunnar til greiðslna vaxta fremur en til afborgunar af höfuðstól. Þetta lánafyrirkomulag reyndist mörgum óhentugt þegar verðbólga hækkaði greiðslubyrði árin 2008–2009 á sama tíma og raunlaun lækkuðu. Eins lækkaði eigið fé lántakendanna þegar verðbólgan jókst á sama tíma og fasteignaverð lækkaði. Til lengri tíma fylgja bæði laun og fasteignaverð verðbólgu. Því mun það eigið fé sem tapaðist í verðbólguskotinu koma til baka með hækkun fasteignaverðs og greiðslubyrðin sem hlutfall af ráðstöfunartekjum færast í samt lag með launahækkunum.

Bankar og sparisjóðir sáu um greiðslumat Íbúðalánasjóðs fram að hausti 2004

Í kjölfar innkomu bankanna á íbúðalánamarkaðinn árið 2004 sagði Íbúðalánasjóður upp samningi við banka og sparisjóði um framkvæmd greiðslumats en slíkur samningur hafði verið lögbundinn fram að þeim tíma. Þegar viðskiptavinir ÍLS óskuðu eftir láni var þeim beint til banka eða sparisjóða til þess að fá greiðslumat. Bankar og sparisjóðir fóru eftir vinnureglum ÍLS þegar greiðslumatið var gert og notuðust við öryggislágmark ÍLS hvað varðaði framfærslukostnað. Með öflugri innkomu bankanna á íbúðalánamarkaðinn taldi ÍLS eðlilegt að segja upp þessum samningi þar sem í hinu nýja umhverfi væru ráðgjafar sumra banka og sparisjóða farnir að vísa viðskiptavinum með ÍLS-lán frá og bjóða þess í stað eingöngu upp á sín eigin lán.123

Eldra greiðslumat ÍLS, sem unnið var af bönkum og sparisjóðum, einkenndist að mati ÍLS af síendurteknum dæmum þess að umsækjendur færu fram hjá reglum með liðsinni ráðgjafa banka eða leituðu til nýrra stofnana til gerðar greiðslumats þangað til sú niðurstaða sem óskað væri eftir væri fengin. Synjanir voru afar óalgengar í greiðslumatinu á þessum tíma (1999–2004). Einnig taldi ÍLS að fleiri atriðum hefði verið ábótavant í greiðslumatinu, s.s. að skort hefði ráðgjöf frá starfsmönnum banka og sparisjóða, reglur verið flóknar og kerfið í heild óaðgengilegt. Til að mynda voru allmörg atriði sem umsækjendur þurftu að útvega staðfestingu á er varðaði greiðsluhæfi þeirra. Hagsmunatengsl banka og sparisjóða við viðskiptavini voru þess eðlis að frávísun eða synjun þeirra hugnaðist þeim ekki. Einnig voru sumir bankar sakaðir um að taka við þeim sem aðrir hefðu synjað, einfaldlega vegna skorts á viðskiptavinum.124

Íbúðalánasjóður slakar á kröfum í greiðslumati

Með stofnun Íbúðalánasjóðs árið 1999 var slakað á greiðslumatinu með því að falla frá kröfu um hámarksgreiðslubyrði (e. maximum debt to income ratio), þ.e. að greiðslubyrði

af lánum færi ekki yfir 18% af brúttótekjum.125 Skilyrði um hámarksgreiðslubyrði er ætlað að takmarka þá fjárhæð sem einstaklingur má verja af heildartekjum sínum til greiðslu afborgana af íbúðaláni sem aftur takmarkar þá fjárhæð sem hægt er að taka að láni. Lánastofnanir setja skilyrði um hámarksgreiðslubyrði til að hafa áhrif á framtíðargetu lántaka til að mæta skuldbindingum sínum. Lántakar verða í kjölfarið ekki jafn berskjaldaðir fyrir tekjulækkun eða tímabundnu atvinnuleysi þar sem hlutfallið gerir ráð fyrir ákveðnu svigrúmi til þess að mæta slíkum áföllum.126 Það verður að teljast óheppilegt að hlutfallið hafi verið undanskilið árið 1999, sérstaklega með tilliti til þeirrar þenslu sem varð á íbúðamarkaði á næstu árum og breytinga á lánshlutföllum og hámarkslánum hjá sjóðnum.

Eftir að ÍLS tók við greiðslumatinu í lok árs 2004 var það framkvæmt á vefnum af viðskiptavininum sjálfum. Aukin áhersla var á að viðskiptavinir áttuðu sig á raunverulegri stöðu sinni og gerðu sér grein fyrir því hvort þeir gætu staðið undir greiðslum af lánum út frá þeim forsendum sem notast var við í greiðslumatinu. Þetta var talið unnt með því að auka upplýsingar um lánin og lántökuna í formi ítarefnis og reiknivéla á vefnum og gera þannig viðskiptavini betur meðvitaða um greiðslubyrði fyrirhugaðrar lántöku.127

Eins og gefur að skilja eru niðurstöður greiðslumats einungis vísbending um greiðslugetu viðskiptavinar á þeim tímapunkti sem matið sjálft fer fram en ekki trygging fyrir greiðslum. Sá möguleiki er fyrir hendi að viðskiptavinur auki enn frekar skuldbindingar sínar eftir lántöku með öðrum lánum, s.s. bílaláni, kreditkortaskuld eða yfirdrætti. Þannig getur greiðslumatið ekki komið í veg fyrir greiðsluerfiðleika ef forsendur lántakenda breytast eftir kaup. Ef greiðslumati er beitt rétt er hægt að nýta það sem öflugt stýritæki við að takmarka útlánaáhættu. Hjá ÍLS virtist stefnan vera að höfða til skynsemi lántakanda svo hann gæti tekið upplýsta ákvörðun um hversu háa greiðslubyrði hann réð við. Til að mynda var ekki gert að skilyrði að lántaki skilaði launaseðlum við upphaf rafræna greiðslumatsins. Því hefur þó verið breytt og í dag er lántaka skylt að skila inn launaseðlum síðustu þriggja mánaða við gerð greiðslumats.

Þegar Íbúðalánasjóður byrjaði með rafræna greiðslumatið gafst notendum kostur á að nota fyrirfram ákveðinn framfærslukostnað eða slá inn sínar eigin framfærslutölur og er greiðslumatið með því fyrirkomulagi í dag. Í matinu eru innbyggð öryggismörk vegna framfærslu- og bifreiðakostnaðar ásamt rekstrarkostnaði væntanlegs húsnæðis. Ef notendur velja að skrá eigin framfærslukostnað birtist sundurliðun útgjaldaliða til útfyllingar, sem getur ekki orðið lægri en öryggislágmarkið sem miðast við ákveðna lágmarksframfærslu samkvæmt neyslukönnun Hagstofunnar. Ef notast var við gefinn framfærslukostnað árið 2004 þá var miðað við ákveðinn meðalframfærslukostnað samkvæmt útgjaldarannsókn Hagstofunnar. Þegar þetta er skrifað er viðmið Íbúðalánasjóðs um meðalframfærslukostnað byggt á viðmiðunartölum Hagstofunnar. Öryggislágmarkinu hefur verið breytt og er byggt á framfærslutölum umboðsmanns skuldara sem eru svipaðar og lágmarksframfærsla var samkvæmt neyslukönnun Hagstofunnar.

Önnur öryggismörk, sem sett voru fram í greiðslumatinu, voru þau að væri lántaki með vanskilaskuldir samkvæmt lánayfirliti Lánstrausts (Creditinfo í dag) greiddi hann þær upp eða gerður væri um þær lánssamningur sem rúmaðist innan greiðslumats lántakandans. Óheimilt var fyrir lántaka að vera í vanskilum við ÍLS.

Í grein sem birtist í Morgunblaðinu 25. október 2001 var fjallaði um hvort greiðslumat ÍLS hefði verið helst til of rúmt. Fyrrverandi forstjóri ÍLS segir í greininni að greiðslumatið hefði vissulega verið gagnrýnt fyrir að vera of rúmt en á hinn bóginn væri ljóst að allir reyndu að fá sem mest lán og oftar en ekki hefði sjóðurinn verið gagnrýndur fyrir að hafa „of miklar takmarkanir t.d. varðandi hámarkslánsfjárhæð og viðmið við brunabótamat“.128 Á þessu má skilja að það hafi verið með vilja og vitund stjórnenda sjóðsins að hafa sveigjanleika í greiðslumatinu þar sem aðrar útlánatakmarkanir, s.s. hámarkslán og veðhlutföll, væru nægjanlega íþyngjandi fyrir lántakendur. Hér er þó ekki um sambærileg atriði að ræða þar sem greiðslumatið getur bæði stýrt því hversu háa fjárhæð lántaki getur tekið að láni og því hvort hann fái nokkra lánafyrirgreiðslu. Hinar takmarkanirnar snúa einvörðungu að fjárhæðarmörkum láns.

Í notendahandbók Íbúðalánasjóðs um greiðslumat og lánsumsóknir er tekið fram að ein algengustu mistök við gerð greiðslumatsins, að dómi þjónustufulltrúa sem aðstoða við gerð þess í síma eða með netsamtali, sé að fólk vanmeti eigin framfærslukostnað sem í kjölfarið leiði til hagkvæmari niðurstöðu fyrir viðkomandi lántaka þar sem greiðslugetan virðist mun betri en hún raunverulega er. 129

Velta má upp þeirri spurningu hvort það hafi verið nægjanleg varúð að notast við lágmarksframfærslu samkvæmt neyslukönnun Hagstofunnar sem öryggismörk þegar verið var að áætla greiðslugetu einstaklings á skuldbindingu sem gat verið allt að 40 ár fram í tímann. Í þessu samhengi skiptir einnig máli hvort lántakandi sé ungur, sé að feta sín fyrstu skref á vinnumarkaðinum og hvort hann hafi aflað sér þekkingar með námi og sé því líklegur til að fá auknar tekjur í framtíðinni samhliða aukinni starfsreynslu. Í slíkum tilvikum er hægt að færa rök fyrir því að áætla framfærslukostnað undir meðalframfærslunni þrátt fyrir að um skuldbindingu til allt að 40 ára sé að ræða þar sem greiðslubyrði lánsins sem hlutfall af tekjum færi lækkandi sökum vaxandi launa viðkomandi og því líkur á að aukið svigrúm myndist til þess að auka við framfærslu. Sé lántaki hins vegar kominn á efri ár snýst dæmið við þar sem þá er ekki hægt að treysta á hækkun launa samhliða aukinni starfsreynslu. Einnig gæti aldur að einhverju leyti takmarkað getu lántaka til þess að auka við tekjurnar með meiri vinnu. Enn fremur er hugsanlegt að lántaki vilji hagnýta sér snemmtekinn lífeyri áður en komið er að formlegum ellilífeyrisaldri. Viðskiptasamband lánveitandans við lántakann þarf að vera gott til þess að hægt sé að átta sig á slíkum atriðum og þarf lánveitandinn helst að „þekkja viðskiptavininn“ þannig að hægt sé að meta hann. Rafrænt greiðslumat var ekki til þess fallið að auka tengsl Íbúðalánasjóðs við einstaka lántakendur heldur jók það líkur á að lán væru veitt á röngum forsendum.

Það er skynsamlegt að gera ráð fyrir svigrúmi til þess að mæta óvæntum útgjöldum án þess að lenda í vanskilum. Greiðslumatið sem slíkt er ekki einvörðungu stýritæki fyrir lánveitanda til þess að takmarka vanskil og útlánatöp viðskiptavina heldur má líka líta á það sem öryggisventil fyrir lántaka til þess að koma í veg fyrir að hann reisi sér hurðarás um öxl og í því samhengi er honum enginn greiði gerður með því að hafa matið óraunhæft eða forsendur of léttvægar. Þó ber að benda á að suma þætti í framfærsluviðmiðinu er hægt að undanskilja í skamman tíma, t.d. útgjöld á veitinga- og gististöðum og kostnað við tómstundir.

Í innsendum erindum og umsögnum til Alþingis um breytingu á lögum um húsnæðismál við hækkun lánshlutfalla upp í 90%, sem tóku gildi í desember 2004, var bent á að það væri ákaflega mikilvægt að vanda vinnubrögð við mat á greiðslugetu skuldara. Einnig er vikið að því í skýrslu fjármálaráðuneytisins um efnahagsleg áhrif tillagna um hækkun íbúðalána að endurskoða þurfi reglur um greiðslumat og framkvæmd þess þannig að það sýni raunhæfa mynd af greiðslugetu einstaklinga.130 Rafræna greiðslumatið færði meðal annars ábyrgðina við að framkvæma greiðslumatið af lánastofnuninni til lántakans samhliða aukinni upplýsingagjöf sem aðgengileg var í formi reiknivéla og upplýsingaefnis á vefnum. Þrátt fyrir hið nýja greiðslumat virðist sem lántakendum hafi enn verið gert kleift að hafa ákveðið svigrúm til þess að stýra forsendum matsins á frjálslegan hátt í því skyni að fá þá niðurstöðu sem að var stefnt en þessu atriði hafði Íbúðalánasjóður talið vera ábótavant við vinnslu greiðslumats hjá bönkum og fjármálastofnunum áður en sjóðurinn tók sjálfur að sér framkvæmd matsins. Spurning vaknar um það hvort tilgangur nýja greiðslumatsins hafi ekki verið að styrkja samkeppnisstöðu Íbúðalánasjóðs fremur en að efla og styrkja það fyrirkomulag sem fyrir hafði verið við gerð greiðslumatsumsókna. En með slíkri sókn var sjóðurinn að fara í beina samkeppni við bankana um umsækjendur íbúðalána.

12.5.2 Lánshlutföll og hámarkslán

Með því að takmarka útlán við ákveðið veðhlutfall undirliggjandi eignar er reynt að fyrirbyggja að upp komi aðstæður sem veiki stöðu lántakandans. Með því að halda skuldsetningu í skefjum geta lánastofnanir jafnframt dregið úr þeirri áhættu sem fylgir lækkandi húsnæðisverði. Með öðrum orðum, því lægra sem lánið er sem hlutfall af virði íbúðarinnar því meira getur eignin lækkað án þess að eigið fé lántakandans verði neikvætt. Þar af leiðandi er líklegt að færri aðilar lendi í vanskilum þegar efnahagslægð gengur yfir. Að auki takmarka lánveitendur útlánatap sitt með því að hafa veðhæfar tryggingar að baki lánunum. Veðsetningarhlutfall er einnig stýritæki sem eftirlitsaðilar geta notað, t.d. takmarkar veðsetningarhlutfall íbúðalána aðgengi lántaka að fjármögnun sem minnkar líkur á að stór hluti raunhagkerfisins verði yfirskuldsettur. Takmarkað aðgengi að fjármagni heldur einnig aftur af eftirspurnaraukningu og minnkar þannig líkur á þenslu.131

Ríkisstjórnin lofaði að hækka lánshlutföll á kjörtímabilinu

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks vorið 2003 kom fram að eitt af helstu markmiðum á kjörtímabilinu yrði að halda „áfram endurskipulagningu á húsnæðismarkaði í samræmi við markmið um Íbúðalánasjóð.“ Hækka ætti lánshlutfall almennra íbúðalána á kjörtímabilinu í áföngum í allt að 90% af verðgildi eigna að ákveðnu hámarki.132 Í minnisblaði Halls Magnússonar, verkefnisstjóra nefndar um undirbúning að endurskipulagningu húsnæðismarkaðar frá því í ágúst 2003, kom fram að megintillögur Árna Magnússonar þáverandi félagsmálaráðherra væru að Íbúðalánasjóði yrði heimilað að lána öllum viðskiptavinum sjóðsins 90% af matsverði íbúðarhúsnæðis að ákveðnu marki.133 Tekið var fram í minnisblaðinu að hærra lánshlutfall leiddi hugsanlega af sér aukna hættu á útlánatöpum en hugsanlega mætti takmarka þá áhættu með hærri vöxtum á láni sem væri t.d. yfir 65% af verði fasteignar. Sérstaklega var vikið að ástæðu þess að innleiðing á 90% lánshlutfallinu yrði framkvæmd í þrepum á fjögurra ára tímabili og mið tekið af efnahagslegum aðstæðum við þær breytingar. Nefnt var að þrepahækkun lánshlutfalls væri ætlað að koma í veg fyrir eftirspurnarsprengingu á fjármagni til íbúðakaupa. Hækkun hlutfalls íbúðalána og hámarksláns hvetji ákveðinn hluta kaupenda til að bíða með fyrirhuguð fasteignaviðskipti þar til breytingin hefði að fullu náð fram að ganga. Ítarlega er fjallað um minnisblaðið og aðdraganda 90% lánanna í kafla 9.1.

Í desember 2003 var hámarkslánsfjárhæð hækkuð og var sú ákvörðun rökstudd með greinargerð sem unnin var af félagsmálaráðherra og byggðist á áliti ráðgjafahóps um framtíðarskipan íbúðalána að höfðu samráði félagsmálaráðherra við forsætis-, utanríkis- og fjármálaráðherra.134 Í greinargerðinni sagði meðal annars að hámarkslán Íbúðalánasjóðs hefðu verið óbreytt frá því í maí 2001 og því hvorki fylgt almennum verðlagshækkunum né verðhækkunum á húsnæði. Hámarkslán hækkaði úr 8,0 í 9,2 milljónir króna fyrir notað húsnæði og fyrir nýtt húsnæði hækkaði hámarkslán úr 9,0 í 9,7 milljónir króna. Í október 2004 voru hámarkslán Íbúðalánasjóðs aftur hækkuð í 11,5 milljónir króna og gilti sama fjárhæð hvort sem um var að ræða nýtt eða notað húsnæði enda þóttu á þeim tíma ekki vera lengur uppi aðstæður til þess að hvetja sérstaklega til nýbygginga. Í desember 2004 hækkuðu hámarkslán Íbúðalánasjóðs úr 11,5 í 14,9 milljónir króna. Í apríl 2005 hækkuðu síðan hámarkslánin í 15,9 milljónir króna. Frá apríl 2005 fram til júní 2008 hækkuðu hámarkslán úr 15,9 í 20 milljónir króna.

12.5.2.1 Tillögur að breytingum á lánshlutfalli og hámarkslánum Íbúðalánasjóðs

Í ágúst 2003 fóru Samtök atvinnulífsins og Samtök banka og verðbréfafyrirtækja þess á leit við Hagfræðistofnun Háskóla Íslands að hún ynni hagræna greiningu á verðmyndun á íbúðamarkaði og að sérstök áhersla yrði lögð á að kanna áhrif breytinga á lánareglum á verð íbúðarhúsnæðis og hugsanleg áhrif á hagstjórn.135 Í skýrslu Hagfræðistofnunar er búist við 11–16% hækkun fasteignaverðs umfram það sem ella hefði orðið verði tillögum um breytingar á fyrirkomulagi íbúðalána hrint í framkvæmd.136 Þó er talið líklegt að þegar frá líði lækki raunverð húsnæðis frá upphaflegum hækkunum og nái jafnvægi í svipuðu verði og fyrir hafi verið. Á það er bent að þessi þróun geti komið afar illa við þá einstaklinga sem séu með eiginfjármögnun í lágmarki og gætu því lent í að vera með neikvæða eiginfjárstöðu þegar lækkun eignaverðs gengi yfir, enda greiðist mjög lítill hluti höfuðstóls verðtryggðra lána niður í upphafi lánstímans (sérstaklega ef um löng lán er að ræða). Varað er við því að fara í slíkar breytingar á húsnæðiskerfinu meðan hagkerfið sé í jafn mikilli þenslu og raunin var á umræddum tímapunkti en af því taldi Hagfræðistofnun geta leitt að hagstjórn á Íslandi yrði afar vandasöm næstu árin á eftir.

Félagsmálaráðuneytið bar tillögur um hækkun lánshlutfalls og hámarkslána undir Seðlabanka Íslands og fjármálaráðuneyti og var þá miðað við eftirfarandi forsendur:

1. Hækkun hámarkslána úr 9–10 milljónum króna upp í 15,4 milljónir króna frá ársbyrjun 2005 til ársbyrjunar 2007.
2. Lánshlutfall hækki úr 65%–70% í 90% af kaupverði í ársbyrjun 2005 en yrði þó innan við brunabótamat.
3. Lán Íbúðalánasjóðs verði ávallt á fyrsta veðrétti.
4. Hámarkslánstími styttur úr 40 árum í 30 ár.
5. Lækkun vaxta vegna breyttrar fjármögnunar íbúðalána.

Í skýrslu Seðlabankans um efnahagsleg áhrif af hækkun lánshlutfalls er vakin athygli á því að líkur á því að eigið fé lántaka verði neikvætt aukast verulega við hækkun lánshlutfalls úr 80% í 90%.137 Enn fremur segir í skýrslunni: „Útreikningarnir sýna einnig að sé húsnæði keypt á tímum þar sem húsnæðisverð er hátt í sögulegu samhengi, eins og ætla má að nú sé fyrir hendi, geta þessar líkur aukist enn meira“. Bent var á reynslu Norðurlandanna en þar urðu mikil útlánatöp lánastofnana sökum sams konar þróunar. Yrði þróunin með sama hætti hérlendis gæti ÍLS staðið frammi fyrir auknum útlánatöpum sem gætu leitt til þess að reyna myndi á ríkisábyrgð vegna skuldbindinga sjóðsins. Um skuldsetningu íslenskra heimila segir í skýrslunni að hún sé mjög mikil í sögulegu og alþjóðlegu samhengi og aðgerðirnar séu til þess fallnar að auka hana enn frekar sem að mati bankans væri mjög óheppilegt. Seðlabankinn lagði mikla áherslu á að yrði farið í þær breytingar, sem félagsmálaráðuneytið lagði til, væri mjög mikilvægt að ekki yrði slakað á þeim hluta breytinganna sem lytu að því að draga úr þensluáhrifum þeirra en þar var átt við að hámarkslánstími yrði 30 ár í staðinn fyrir 40 ár og að lán Íbúðalánasjóðs yrðu ávallt á fyrsta veðrétti. Einnig segir í skýrslunni að þó svo að áhrif breytinganna séu ekki líkleg til þess að hafa mikil áhrif á lánsfjáreftirspurn sé ákaflega mikilvægt að tímasetja þær með tilliti til efnahagslegra aðstæðna. Á tímum efnahagslegrar ofþenslu geti smávægilegar breytingar sem örvi eftirspurn aukið ójafnvægið í þjóðarbúskapnum og leitt til harkalegrar aðlögunar að því loknu.

Í niðurstöðum skýrslu fjármálaráðuneytisins um efnahagsleg áhrif tillagna um hækkun íbúðalána kemur fram að við ákvörðun hækkunar lánsfjárhæða sé tímasetning breytinganna lykilatriði.138 Eindregið er mælt gegn frekari hækkun lánsfjárhæða fram til ársins 2005 en þá ætti að vera komin nokkur reynsla á viðbrögð markaðarins við nýju lánakerfi. Mikilvægt er að mati fjármálaráðuneytisins að sá hluti aðgerðanna sem sé til þess fallinn að draga úr þenslu, þ.e. stytting hámarkslánstíma og krafa um að ÍLS sé ávallt á fyrsta veðrétti, gangi eftir. Að öðrum kosti sé veruleg hætta á að kerfisbreytingin leiði til enn meiri hækkunar fasteignaverðs og kyndi undir verðbólgu. Slíkt kalli á hörð viðbrögð í peninga- og ríkisfjármálum sem meðal annars muni birtast í hækkun vaxta en það vinni gegn markmiðum nýs íbúðalánakerfis. Einnig kom fram í skýrslunni að yrði ekki gert ráð fyrir styttingu hámarkslánstíma yrði árleg greiðslubyrði fasteignalána um 11,5% minni eftir breytingar, í stað 4% lækkunar eftir breytingar ef hámarkslánstími yrði styttur, sem aftur myndi leiða til meiri hækkunar á fasteignamarkaði. Talað er um „auðsáhrif“ þegar það ástand myndast að hækkun fasteignaverðs umfram almenna verðbólgu eykur raunverðmæti húseigna þannig að húseigendur telji sig ríkari en áður. Slíkt leiðir gjarnan til aukinnar neyslu heimilanna sem fjármagna sig með lánum. Í skýrslunni er tekið fram að vaxandi skuldsetning heimila sé sérstakt áhyggjuefni þar sem þau séu þegar mjög skuldsett í sögulegum og alþjóðlegum samanburði; ungur aldur þjóðarinnar skýri þó að einhverju leyti þennan mismun gagnvart útlöndum.

Út frá útlánaáhættusjónarmiði er það afar slæmt að ekki skuli hafa verið fylgt eftir því skilyrði að lækka hámarkslánstíma íbúðalána niður í 30 ár samhliða breytingum um hámarkslán og lánshlutföll. Slík aðgerð hefði aukið greiðslubyrði miðað við sambærileg 40 ára lán og orðið til þess að dregið hefði úr ásókn í slík lán enda færri lántakendur sem ráða við þá auknu greiðslubyrði sem fylgir styttri lánum. Eins og fram kom hér að framan hefur verið talað um svokölluð „Íslandslán“139 þegar um er að ræða 40 ára verðtryggð, fastvaxta jafngreiðslulán með ríkisábyrgð, en ofangreindir þættir stuðla að því að greiðslubyrði lánsins verður nokkuð stöðug. Jafngreiðslufyrirkomulagið í samspili við verðtryggingu gerir það að verkum að verðbólgunni er jafnað út líftíma lánsins allan greiðsluferilinn, áratugi fram í tímann. Með þessu móti safnast verðbólga ofan á höfuðstól lánsins og ef húsnæðisverð lækkar á sama tíma að raunvirði getur það étið upp eigið fé lántaka en slíkt ástand getur til skamms tíma valdið yfirveðsetningu á eignum. Til lengri tíma litið ætti hins vegar fasteignaverð að hækka í takt við verðbólgu og jafnvel gott betur. Allar lánastofnanir ættu að forðast það að eiga á hættu að neikvætt eigið fé myndist hjá lántakendum. Í tilfelli húsnæðislána til einstaklinga er einungis hin ótakmarkaða sjálfskuldarábyrgð lántakendanna sjálfra sem gerir það að verkum að bankarnir geti í einhverjum mæli enn treyst á greiðslur vegna yfirveðsettra eigna. Umræða og atburðarás hérlendis undanfarin ár í kjölfar skuldakreppunnar árið 2008 hefur þó í auknum mæli verið á þann veg að auka réttindi skuldara og fara út í ýmsar skuldaleiðréttingar. Það ætti því að vera enn meiri áhersla á það hjá lánastofnunum að passa upp á að greiðslugeta og lánshlutföll séu innan skynsamlegra marka við veitingu lána til íbúðakaupa.

Með innkomu bankanna á íbúðalánamarkaðinn í ágúst 2004 virðist sem öllum tímaáætlunum um innleiðingu hækkunar á hámarkslánum og aukningu á veðhlutföllum hafi verið rutt til hliðar ásamt skilyrði um styttingu hámarkslánstíma sem var ein meginforsendan í mati Seðlabankans og fjármálaráðuneytisins á áhrifum breytinganna á húsnæðislánakerfið. Ef ekki hefði verið fyrir skilyrði um styttingu hámarkslánstíma hefðu niðurstöðurnar um áhrif breytinganna orðið mun neikvæðari og er á það bent í skýrslu fjármálaráðuneytisins að árleg greiðslubyrði fasteignalána myndi lækka um 11,5% í stað 4% að þessu skilyrði slepptu. Jafnframt var þrepahækkun vaxta eftir lánshlutföllum sleppt í endanlegri útfærslu á hækkun hámarkslána. Aðspurður svaraði þáverandi félagsmálaráðherra að líklega væri skýringin sú að vegna samkeppni við bankana hefði þessu ákvæði ekki verið framfylgt þar sem „það var auðvitað eitt af markmiðum okkar að gera Íbúðalánasjóð hæfan í þessa samkeppni eins langt og það gat raunverulega náð.“140

Ítrekað voru stjórnvöld vöruð við því að tímasetning breytinganna væri algert lykilatriði. Miðað við það þensluástand sem ríkti og var framundan í íslensku efnahagslífi, ásamt því að ætla mátti að húsnæðisverð væri í sögulegu samhengi hátt á Íslandi á umræddum tímapunkti, mátti álykta að aukin líkindi væru á því að upp kæmu þær aðstæður að eiginfjárstaða þeirra íbúðareiganda, sem væru hvað mest skuldsettir, yrði neikvæð.

Sú staðreynd að bankarnir komu inn á íbúðamarkaðinn í ágúst 2004 og buðu hærri hámarkslán og lánshlutföll heldur en Íbúðalánasjóður hafði án efa mikil áhrif á þensluástandið í hagkerfinu. Slíkt réttlætti þó ekki að ÍLS skyldi fylgja þeim eftir og fara í beina samkeppni við þá líkt og skilja má í skýrslu ÍLS um aðdraganda og innleiðingu á breytingum á húsnæðislánakerfinu. Þar segir að sú áfangainnleiðing sem fyrirhuguð var með hækkun hámarkslána og lánshlutfalla hefði einungis leitt til þess að ÍLS hefði ekki lengur verið þátttakandi á þessum markaði og í kjölfarið misst hlutverk sitt og tilgang en þar með væri meginmarkmiði bankanna með þessari innkomu náð.141

Í lögum um ÍLS segir að tilgangur laganna sé að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við jafnrétti og öryggi í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.142 Það að einhver annar aðili en ÍLS taki að sér að bjóða landsmönnum upp á íbúðalán á viðráðanlegum kjörum ætti á engan hátt að valda því að ÍLS missi hlutverk sitt og tilgang en eðli málsins samkvæmt myndi slík þróun valda því að stærð og umfang sjóðsins myndi minnka. Með þeirri ákvörðun að flýta innleiðingu hækkunar hámarksláns og lánshlutfalla í lok árs 2004 gekk ÍLS lengra en eðlilegt gat talist með hliðsjón af hlutverki sjóðsins. Hlutverk sjóðsins var að tryggja sömu kjör og skilyrði til lántakenda sjóðsins óháð búsetu en ekki að elta aðra markaðsaðila í kjörum og öðru sem viðkom lánaskilmálum.

Því sjónarmiði hefur verið haldið á lofti innan sjóðsins að hann þurfi að nota stærð sína til þess að geta boðið viðunandi kjör til allra landsmanna. Þannig fari t.d. í raun tekjur af útlánum til höfuðborgarsvæðisins í það að greiða niður aukinn tapskostnað við útlán til landsbyggðarinnar. Ef ekki eru nægjanlega margir lántakendur á höfuðborgarsvæðinu dugi tekjur sjóðsins ekki til þess að bjóða viðunandi vaxtakjör fyrir allt landið í heild. Greining Capacent á virðisrýrnunarsjóði ÍLS fyrir einstaklinga sýnir að á milli 2003 og 2010 hefur meðaltalstapshlutfall verið 25 punktar (0,25%) fyrir lántakendur utan höfuðborgarsvæðisins á móti 5 punkta meðaltalstapshlutfalli höfuðborgarsvæðisins.143 Á sama tímabili hefur hlutfall lántaka utan höfuðborgarsvæðisins hækkað úr 32% í 41% af heildarlánum til einstaklinga. 144

Hins vegar er nauðsynlegt að benda á að það gefur ekki rétta mynd að skipta Íslandi í tvö svæði; höfuðborgarsvæðið og landsbyggðina. Sem dæmi var hlutfall útlána í vanskilum hjá Íbúðalánasjóði lægst á Norðurlandi og Austurlandi í nóvember 2012 á sama tíma og hlutfallið var hærra miðað við höfuðborgarsvæðið á öðrum landsvæðum (mynd 12.12). Vanskil yfir 90 daga gömul eru einungis vísbending um töpuð útlán og var því ekki hægt að sjá hvernig útlánatap skiptist á milli landsvæða.

Við útfærslu endanlegra tillagna að breytingum á lánshlutfalli og hámarkslánum ÍLS var ekki fjallað um það sérstaklega hvers vegna hætt var við að stytta hámarkslánstíma úr 40 árum niður í 30 ár en draga má þá ályktun að það hafi verið vegna framangreindra samkeppnissjónarmiða. Undir það tekur fyrrverandi félagsmálaráðherra í skýrslutöku sinni hjá rannsóknarnefndinni en þar segir hann að hið endanlega frumvarp hafi markast af þeim veruleika, sem sjóðurinn stóð frammi fyrir, þ.e. að bankarnir hafi verið komnir af fullum þunga inn á íbúðalánamarkaðinn og það hafi verið eitt af markmiðum stjórnvalda að gera Íbúðalánasjóð hæfan í þessari samkeppni eins langt og það gat raunverulega náð.145 Með því að hætta við þrepahækkun hámarksláns og að hækka lánshlutfall Íbúðalánasjóðs í 90% ásamt því að falla frá styttingu hámarkslánstíma var ÍLS að auka enn frekar þenslu sem var töluverð í árslok 2004 og auka útlánaáhættu sjóðsins. ÍLS átti að vera mun varkárari í stefnu sinni enda með fé almennings í höndunum.

Það verður ekki annað séð en að sú þrönga staða, sem sjóðurinn hafði komið sér í við húsbréfaskiptin um mitt árið 2004, hafi knúið hann til þess að ganga lengra en ella hefði verið í samkeppni við bankana um lántakendur til þess að draga úr þeim uppgreiðsluvanda sem að sjóðnum steðjaði. Uppgreiðsluvandinn var tilkominn vegna þess að sjóðurinn gat ekki greitt upp sínar skuldir samhliða uppgreiðslum af hálfu lántakenda sjóðsins ásamt því að þær varnir sem sjóðurinn taldi sig búa yfir til þess að ráða við auknar uppgreiðslur voru ófullnægjandi. Sjá nánari umfjöllun í kafla 11.

12.5.2.2 Lánssamningar við bankana

Í desember 2004 hóf ÍLS að gera lánssamninga við banka og sparisjóði. Samningarnir voru með þeim hætti að ÍLS lánaði fé gegn því að fá allt greiðsluflæði af potti undirliggjandi íbúðaveðlána sem viðkomandi banki eða sparisjóður hafði veitt einstaklingum.

Íbúðaveðlánin sem sett voru í pottinn þurftu að uppfylla viss skilyrði. Fyrst og fremst þau að vera á 1. veðrétti og með veðhlutfall ekki hærra en 80%. Þau þurftu einnig að vera jafngreiðslulán. Útlánaáhætta hinna undirliggjandi íbúðaveðlána færðist frá fjármálafyrirtækjunum yfir til ÍLS við samninginn þó svo að þjónusta við upphaflegan lántaka væri áfram hjá fjármálafyrirtækjunum. Þegar fyrsti lánssamningurinn við fjármálastofnanir var undirritaður 23. desember 2004 voru hámarkslán sjóðsins 14,9 milljónir króna en hækkuðu í 15,9 milljónir króna í apríl 2005. Í kafla 9.12 er fjallað ítarlega um lánssamningana og þar kemur fram að í fyrsta samningnum voru 15–20% íbúðaveðlánanna í undirliggjandi potti yfir þáverandi hámarki ÍLS. Fjárhæð einstakra lána í pottinum fór upp í 36 milljónir króna. Með þessu var sjóðurinn að auka hugsanlegt tap en minni útlánaáhætta er að veita 14,9 milljóna króna lán en t.d. 36 milljóna króna til sama lántaka með sömu eign að veði ef um 1. veðrétt var að ræða í báðum tilvikum. Að auki var mat á greiðslugetu lántakenda fjármálafyrirtækjanna einnig annað en starfsreglur ÍLS gerðu ráð fyrir.

Aðspurður taldi fyrrverandi forstjóri Íbúðalánasjóðs, Guðmundur Bjarnason, að sér þætti ekki óeðlilegt að það giltu aðrar og í þessu tilfelli léttvægari reglur um veitingu útlána í áhættustýringarskyni heldur en um almenn útlán sjóðsins.146 Rannsóknarnefndin telur ekki ásættanlegt að vægari kröfur séu gerðar til reglna um veitingu útlána undir merkjum áhættustýringar og í þessu tilfelli vegna lausafjárstýringar sjóðsins.

12.5.3 Vaxtaálag vegna útlánaáhættu

Útlánsvextir Íbúðalánasjóðs eru ákveðnir á grunni fjármögnunarkostnaðar sjóðsins. Ofan á fjármögnunarkostnaðinn leggst vaxtaálag sem ákvarðast af þremur þáttum:147

• Rekstrarkostnaði Íbúðalánasjóðs
• Kostnaði við útlánatap
• Áhættustýringu (uppgreiðsluálag)

Vaxtaálaginu er ætlað að taka mið af aðstæðum hverju sinni og því er sjóðnum unnt að breyta því þegar þess er talin þörf. Innan sjóðsins er starfrækt fjárhagsnefnd og er eitt af hlutverkum hennar að leggja fyrir stjórn ÍLS tillögur um álag á útlánsvexti í samræmi við útlánsvaxtareglur sjóðsins. Fjárhagsnefnd metur útlánaáhættu sjóðsins á hverjum tíma og verðleggur hana sem hluta af því álagi sem lagt er á fjármögnunarkjör sjóðsins þegar útlánsvextir hans eru ákveðnir.148 Sá hluti vaxtaálagsins sem ætlað var að mæta kostnaði vegna útlánataps stóð óbreyttur í 0,2% allt frá stofnun sjóðsins og fram í febrúar 2010, en þá hækkaði hann í 0,35%.

Í mars 2003 settu Hallur Magnússon og Bragi Bragason, starfsmenn Íbúðalánasjóðs, saman minnisblað fyrir Árna Magnússon, þá framkvæmdastjóri Framsóknarflokksins.149,150 Árni birti það síðan undir eigin nafni í miðopnu Morgunblaðsins í aðdraganda kosninganna vorið 2003 þar sem hann var í framboði fyrir Framsóknarflokkinn.151 Í minnisblaðinu kemur fram að útlánatap íbúðalána myndi aukast með hærra lánshlutfalli og til að mæta því yrði sett hærra vaxtaálag á lán með 90% veðhlutfall. Yrðu afskriftir vegna lánaflokksins með lánshlutfall 76–90% miklar mætti bregðast við því með enn frekari hækkun vaxtaálags í þeim flokkum.152 Í minnisblaði ráðgjafahóps félagsmálaráðherra vegna undirbúnings 90% húsnæðislána153 í október 2003 um mögulegar útfærslur framtíðarskipulags íbúðalána segir einnig að mikilvægt sé að leggja mat á þessa auknu áhættu og hækka áhættuálag samkvæmt því.154 Ennfremur kemur fram í tilkynningu Íbúðalánasjóðs til ESA í nóvember 2003, um hækkun lánshlutfalls í 90%, að það sé augljóst, þegar litið sé á bókhald sjóðsins, að vaxtaálag hans sé ekki of hátt.155

Ekki verður séð að Íbúðalánasjóður hafi lagt mat á umrædda áhættu. Árið 2004 skilaði Seðlabankinn skýrslu til félagsmálaráðherra um efnahagsleg áhrif breytinga á fyrirkomulagi lána. Í skýrslunni kom m.a. fram að þróun þjóðhagsstærða bentu til ofþenslu í hagkerfinu og að rýmri lánaskilyrði við ríkjandi aðstæður gætu leitt til stórfellds taps. Slakari lánaskilyrði við tiltölulega hátt húsnæðisverð gætu einnig aukið líkurnar á því að verðmæti húsnæðis lækkaði niður fyrir eftirstöðvar útistandandi lána, þannig að eigið fé einstaklinga í eigin húsnæði yrði neikvætt.156

Þrátt fyrir niðurstöður Seðlabankans var ekki tekið tillit til þeirrar auknu útlánaáhættu sem fylgdi hækkun lánshlutfalls í 90% í endanlegri útfærslu á hækkun hámarkslána og vaxtaálaginu var haldið óbreyttu í 0,2%. Ekki virðast hafa verið fyrir því aðrar ástæður en að það hafi þótt of flókið að vera með mismunandi vaxtaálag. Í skýrslutöku hjá rannsóknarnefndinni sagði Hallur Magnússon að mögulega hefðu menn ekki alveg hugsað málin ofan í kjölinn varðandi útfærslu á 90% lánshlutfallinu og hvað það gæti þýtt með tilliti til áhættu. Þegar kosningar nálguðust hafi þetta allt verið sett inn sem vænlegt kosningaloforð. Hann hafi verið fenginn til að útfæra hugmyndina um 90% lán. Ljóst var að áhættan myndi aukast eftir því sem lánshlutfallið hækkaði. Hann hafi lagt til að lánin yrðu þrepaskipt og vextir stighækkandi, fyrst upp að 60%, síðan frá 60 og upp í 75% og loks frá 75 og upp í 90%. Eftir kosningar varð pólitíska niðurstaðan sú, þegar kominn var nýr félagsmálaráðherra, að farið var í 90% lán en vaxtamunurinn var jafnaður eða eins og það var orðað: „Það er bara eitt lán með einum vöxtum, það er einfaldara“.157 Aðspurður um vöntun á þrepaskiptingu vaxta við mismunandi lánshlutföll sagði þáverandi félagsmálaráðherra, Árni Magnússon, að hann myndi ekki hver væri ástæðan fyrir því að lokatillögur um breytingar á lánshlutföllum innihéldu ekki slíkt ákvæði. Hann taldi þó að mögulega gætu samkeppnissjónarmið hafa gert það að verkum að fallið hefði verið frá umræddu ákvæði.158

Hér vekur furðu að ekki skuli hafa verið málefnalegri sjónarmið að baki ákvörðunarinnar um að hafa ekki mismunandi vaxtaálag vegna útlánaáhættu eftir því hversu há veðsetning lántaka væri. Enn fremur er það illskiljanlegt að innan sjóðsins hafi ekki þótt ástæða til að endurskoða vaxtaálag vegna útlánaáhættu þar sem búið var að hækka lánshlutföll og hámarkslán ásamt því að bent hafði verið á í skýrslum og minnisblöðum margra aðila að breytingarnar hefðu í för með sér að endurmeta þyrfti álag á vexti fasteignaveðbréfa með tilliti til aukinnar áhættu við lánveitingar Íbúðalánasjóðs.

Frá því að Íbúðalánasjóður tók til starfa og þar til um miðjan júlí 2004 voru húsbréf aðalfjármögnunarbréf hans. Vextir á útlánum voru með 0,35% álagi á vexti húsbréfanna, sem báru þá 4,75% vexti, til að mæta rekstrar- og útlánaáhættu. Eins og sést á mynd 12.13 hækkaði álag vegna útlánaáhættu ekki fyrr en seinni hluta ársins 2009 og hafði þá verið óbreytt allt frá árinu 2004. Ef skoðaðar eru fundargerðir fjárhagsnefndar á árunum 2004–2009 þá er fyrst minnst á vaxtaálag og hækkun þess 8. ágúst 2006 vegna þess að útreikningar á framtíðarþróun greiðsluflæðis sjóðsins sýndu að þörf væri á hækkun til að sporna við lækkun á eiginfjárhlutfalli sjóðsins.159 Þarna var ekki minnst á endurskoðun vaxtaálags vegna útlánaáhættu. Það var ekki fyrr en á árinu 2008 sem fjárhagsnefnd fjallaði um að ástæða væri til að endurskoða vaxtaálag vegna útlánaáhættu vegna fyrirhugaðra lánakaupa sjóðsins en þau myndu leiða til viðameiri útlánastarfsemi og aukinnar útlánaáhættu í kjölfarið.160 Nokkuð reglulega eftir þetta var á fundum fjárhagsnefndar fjallað um endurskoðun vaxtaálags vegna útlánaáhættu.

Árin 2009 og 2011 bað Íbúðalánasjóður Capacent í Svíþjóð (áður Capto) um að vinna fyrir sjóðinn greiningu á því hvert vaxtaálag þyrfti að vera hið lægsta til þess að mæta auknu útlánatapi. Seinni greining Capto var kynnt á fundi fjárhagsnefndar í janúar 2011 en niðurstöður greiningarinnar voru að vaxtaálag sjóðsins eins og það var á þeim tíma væri nokkuð hærra en talið var að þyrfti til langs tíma. Gerð var tillaga að skiptingu vaxtaálagsins eftir flokkum og þá eftir því hvort útlán væri til einstaklinga eða lögaðila, en á slíkt hafði verið bent í fyrri greiningu Capacent.161 Niðurstöður Capacent voru þær að áhætta útlána væri minni til einstaklinga heldur en til lögaðila og þar af leiðandi væri hægt að hafa lægra vaxtaálag á einstaklingslánum en lánum til lögaðila.162 Ákveðið var á fundi fjárhagsnefndar að skoða nánar breytingar á álagi og skiptingu þess eftir útlánaflokkum. Jafnframt að skoða hvort ástæða væri til að taka upp frekari skiptingu vaxtaálags en eftir einstaklingum og lögaðilum.163

Það að fjárhagsnefnd hafi ekki fjallað um endurskoðun vaxtaálags vegna útlánaáhættu á þeim tíma þegar ákveðið var að auka hámarkslán og lánshlutföll sjóðsins er torskilið. Samkvæmt fjár- og áhættustýringarstefnu sjóðsins var það hlutverk fjárhagsnefndar að fjalla um slíka endurskoðun og leggja fram við stjórn sjóðsins tillögur að endurskoðun. Það vekur óneitanlega furðu að enga umræðu skuli vera að finna um málefnið í fundargerðum fjárhagsnefndar fyrr en á fundum nefndarinnar árið 2008. Þrátt fyrir að slík vinna hefði leitt til þeirrar niðurstöðu að ekki væri tilefni til endurskoðunar álagsins, sem þó hefði verið ólíklegt miðað við þá auknu áhættu sem nýju reglurnar höfðu í för með sér. Tillögur Capacent og umræða innan fjárhagsnefndar um að endurskoða vaxtaálag vegna útlánaáhættu með tilliti til mismunandi útlánaflokka var mjög þörf umræða enda mikill munur á tapslíkum eftir því hvort um var að ræða útlán til einstaklinga eða lögaðila eða annars vegar til svæða með sögulega lágu útlánatapi og hins vegar til landsvæða þar sem sögulega hafði verið meira útlánatap. Samkvæmt niðurstöðum Capacent eru einstaklingar á höfuðborgarsvæðinu að einhverju leyti að greiða niður kostnað vegna útlánataps, annars vegar á lánum til einstaklinga á landsbyggðinni og hins vegar á lánum til lögaðila. Hér er því um einhvers konar dulda niðurgreiðslu á vaxtaálagi til einstakra hópa lántakenda að ræða. Vissulega er sjóðurinn bundinn af lögum um húsnæðismál og segir þar að tilgangur sjóðsins sé meðal annars að tryggja landsmönnum jafnrétti í húsnæðismálum og því óljóst hvort það væri í anda laganna að bjóða lántakendum á einu landsvæði hagstæðari kjör en lántakendum á öðru landsvæði.

---